SERVIZO DE COOPERACIÓN E ASISTENCIA AOS CONCELLOS

CIRCULARES INFORMATIVAS

Nº 4/2012____________________________________________________________________

ANÁLISE DA EVOLUCIÓN DO RÉXIME

DE FÓRA DE ORDENACIÓN

______________________________________________________________________

EVA CRECENTE DAPENA

Arquitecta municipal en asistencia técnica

Concellos de Castroverde e Pol

______________________________________________________________________

OUTUBRO 2012

SUMARIO

0. RESUMO

1. INTRODUCIÓN

2. EVOLUCIÓN DO RÉXIME DE FÓRA DE ORDENACIÓN NA LEXISLACIÓN ESTATAL.

2.1. LEI DO 12 DE MAIO DE 1956, SOBRE RÉXIME DO SOLO E ORDENACIÓN URBANA

2.2. REAL DECRETO 1346/1976, DO 9 DE ABRIL, POLO QUE SE APROBA O TEXTO REFUNDIDO DA LEI SOBRE RÉXIME DO SOLO E ORDENACIÓN URBANA

2.3. REAL DECRETO LEXISLATIVO 1/1992, DO 26 DE XUÑO, POLO QUE SE APROBA O TEXTO REFUNDIDO DA LEI SOBRE RÉXIME DO SOLO E ORDENACIÓN URBANA2.4. A SENTENZA DO 20 DE MARZO DE 1997 DO TRIBUNAL CONSTITUCIONAL2.5. LEI 6/1998, DO 13 DE ABRIL, SOBRE RÉXIME DO SOLO E VALORACIÓNS.2.6. REAL DECRETO LEXISLATIVO 2/2008, DO 20 DE XUÑO, POLO QUE SE APROBA O TEXTO REFUNDIDO DA LEI DO SOLO2.7. OUTRA LEXISLACIÓN ESTATAL ONDE SE ABORDA O TEMA DA SITUACIÓN DE FÓRA DE ORDENACIÓN2.8. CONCLUSIÓN

3. O RÉXIME DE FÓRA DE ORDENACIÓN NA LEXISLACIÓN AUTONÓMICA GALEGA

3.1. LEI 1/1997, DO 24 DE MARZO, DO SOLO DE GALICIA3.2. DECRETO 28/1999, DO 21 DE XANEIRO, POLO QUE SE APROBA O REGULAMENTO DE DISCIPLINA URBANÍSTICA PARA O DESENVOLVEMENTO E APLICACIÓN DA LEI DO SOLO DE GALICIA3.3. A LEI 9/2002, DO 30 DE DECEMBRO, DE ORDENACIÓN URBANÍSTICA E PROTECCIÓN DO MEDIO RURAL DE GALICIA. 3.4. CONCLUSIÓN

0. RESUMO

O presente traballo acomete un repaso xeral da evolución histórica do réxime de fóra de ordenación, analizando como estivo regulada esta figura dende a introdución do concepto na cultura urbanística española coa Lei do Solo do 56, ata centrar o tema na lexislación autonómica vixente en Galicia. Paralelamente, reflexiónase sobre a aplicación do réxime de fóra de ordenación ás edificacións "ilegais" e as ferramentas e réximes transitorios que de forma puntual a lexislación galega abriu para proceder ao seu "recoñecemento".

PALABRAS CLAVE: edificacións fóra de ordenación; réxime de obras permitidas e prohibidas; delimitación de competencias Estado-Comunidades Autónomas; incompatibilidade total e incompatibilidade parcial; disciplina urbanística; caducidade e prescrición; edificacións ilegais.

1. INTRODUCIÓN

Podería definirse o urbanismo como a planificación do asentamento de usos humanos sobre o territorio. Os primeiros asentamentos humanos respondían a pautas puramente orgánicas consecuencia da resolución inmediata de problemas inmediatos, polo que pode falarse de "humanización", pero non aínda de "planificación". Este segundo concepto aparece dende o momento no que se empeza a formular a priori preguntas como cal é a mellor localización, a mellor distribución das construcións, cal é a orientación máis favorable para as rúas, etc.

Así, pódese afirmar que a orixe do urbanismo está na planificación. Co paso do tempo e a complexización das estruturas sociais, á planificación vaise sumando paulatinamente unha compoñente xurídica cada vez máis importante. Desta forma, o urbanismo é, por unha parte a planificación do modo de ocupar o territorio e por outro, un conxunto de normas que regulan as diferentes cuestións relacionadas coa propia planificación e a súa execución.

A permanencia duradeira no tempo é inherente ao acto da planificación urbanística. En palabras de Fernando López Pérez, "a concepción sobre o plano de barrios residenciais ou de polígonos industriais, a previsión dos seus accesos, subministracións ou servizos efectúase co convencemento de que o que se executa vai transcender, dende un punto de vista técnico -e en ocasións, estético-, a varias xeracións" (1). Polo tanto, o plan urbanístico nace cunha vocación de fixeza, se non ilimitada, ao menos permanente durante décadas.

Dende o punto de vista económico, as edificacións que se asentan sobre o solo obxecto de planificación, teñen a consideración de ben de investimento e, na maior parte dos casos se falamos de vivendas, son bens de primeira necesidade. A adquisición de inmobles é ou, polo menos érao ata o momento actual, unha excelente fonte de financiamento no mercado crediticio.

Non obstante, é obvio que a evolución da cidade e os seus habitantes necesita de mecanismos capaces de facer fronte aos cambios na planificación urbanística, amparando a rexeneración e adaptación das cidades aos novos tempos. É dicir, a técnica xurídica urbanística houbo de buscar unha figura que fóra capaz de resolver os problemas xurdidos en relación coa posibilidade ou non de permanencia das construcións e instalacións que resultasen incompatibles coa nova ordenación, este non é outro que o réxime xurídico de fóra de ordenación.

______________________________________________________________________1. FERNANDO LÓPEZ PÉREZ, "Una visión crítica del régimen de fuera de ordenación".

2. EVOLUCIÓN DO RÉXIME DE FÓRA DE ORDENACIÓN NA LEXISLACIÓN ESTATAL.

2.1. LEI DO 12 DE MAIO DE 1956, SOBRE RÉXIME DO SOLO E ORDENACIÓN URBANA

Ata a Lei do 56, existían diversos corpos normativos, que ben sexa pola súa afectación sectorial ou parcial ao mundo do urbanismo, ben sexa pola súa antigüidade, non son habitualmente considerados senón como antecedentes lexislativos.

Resulta difícil datar a orixe da lexislación urbanística propiamente dita, pero se existe unha data que constitúe un fito evidente e comunmente recoñecido, a Lei do Solo de 1956. Esta Lei marca un antes e un despois na historia do urbanismo en España, por constituír o primeiro marco normativo completo en materia de urbanismo e pola súa indiscutible calidade técnica.

Esta Lei introduce unha serie de conceptos e principios que constitúen o fundamento da "tradición" lexislativa española ata os nosos días. De feito, boa parte da súa exposición de motivos segue tendo hoxe en día unha asombrosa actualidade.

A Lei do 56 establece un sistema graduado de plan territorial (Plan Nacional de Urbanismo, Plans Provinciais, Plans Municipais ou Comarcais, Plans Parciais e Plans Especiais), así como o seu procedemento de aprobación. Declara que a aprobación dun plan implica que pasa a ser público, executivo e obrigatorio. Establece unhas "Normas de aplicación directa", operativas aínda que non exista ningún plan aprobado; regula o réxime xurídico do solo (urbano, de reserva urbana e rústico); crea e regula os patrimonios municipais de solo; establece a aprobación dun plan parcial como requisito previo para realizar parcelacións urbanísticas; fixa criterios para a valoración dos terreos (distingue entre valor inicial, expectante, urbanístico e comercial); establece os sistemas de execución do plan (cooperación, expropiación, compensación e cesión de viais); regula o rexistro municipal de soares (aínda que xa existía con anterioridade); regula a obrigatoriedade da licenza municipal; establece a obriga de reservar consignacións presupostarias específicas para fins urbanísticos, co obxecto de garantir a intervención no mercado do solo e da vivenda e regula o procedemento administrativo relacionado co urbanismo (relación co Rexistro da Propiedade, infraccións e sancións, persoas responsables daquelas, etc.).

Como moitos dos temas antes mencionados a xeito de resumo, as orixes da situación de fóra de ordenación sitúanse na Lei do 56, quen introduciu este concepto na cultura urbanística e no ordenamento urbanístico español. A Lei do 56 cualificaba como fóra de ordenación as edificacións e instalacións existentes con anterioridade á vixencia do novo plan e incompatibles coa nova ordenación. Con carácter excepcional posibilítase a realización de actividades e de obras en edificios aínda que resulten contrarias coa normativa urbanística derivada do plan xeral, cun tratamento cuxa regulación contíñase no artigo 48:

Artigo 48

"1. Os edificios e instalacións erixidos con anterioridade á aprobación do Plan Xeral ou Parcial que resultaron desconformes con este serán cualificados como fóra de ordenación.

2. Non poderán realizarse neles obras de consolidación, aumento de volume, modernización ou

incremento do seu valor de expropiación, pero se as pequenas reparacións que esixisen a hixiene, ornato e conservación do inmoble.

3. Non obstante, en casos excepcionais poderán autorizarse obras parciais e circunstanciais de consolidación cando non estivese prevista a expropiación ou demolición do terreo no prazo de quince anos, a contar da data en que se pretendese realizalas.

4. Cando a desconformidade co plan non impida a edificación no mesmo soar que ocupa o edificio, o propietario poderá demolelo someténdose ao Plan de ordenación, e se entenderá comprendido o caso dentro do número dous do articulo setenta e oito, Sección terceira do Capitulo VIII da Lei de Arrendamentos Urbanos, ou normas que o substitúan sen que sexa esixible o compromiso de edificar unha terceira parte máis das vivendas cando o prohiba o citado Plan ".

Pola súa banda, o artigo 49 establecía un réxime de tolerancias, previsto para aquelas industrias situadas en zonas non adecuadas de acordo coa nova ordenación formulada e nas cales se permitía un réxime máis laxo que o xeral aplicable á situación de fóra de ordenación:

Artigo 49

"1. Cando, aprobado un Plan, resultasen industrias situadas en zona non adecuada, as edificacións e as súas instalacións quedarán suxeitas ou as limitacións do artigo anterior, coas tolerancias que de modo xeral se prevexan nas normas urbanísticas ou nas ordenanzas de edificación.

3. As limitacións comunicaranse á Delegación provincial de Industria, para os efectos conseguintes ".

No artigo 50 establécese a obriga de facer constar a cualificación de fóra de ordenación nos actos de transmisión de bens:

Artigo 50

"1. O que allease terreos non susceptibles de edificación segundo o Plan, ou edificios e industrias fóra de ordenación deberá facer constar expresamente estas cualificacións no correspondente título de alienación.

2. Nas alienacións de terreos de urbanizacións de iniciativa particular, deberá facerse constar a data do acto de aprobación da mesma e as cláusulas que se refiran á disposición das parcelas e compromisos cos adquirentes.

3. Nos actos de alienación de terreos en proceso de urbanización. Deberán consignarse os compromisos que o propietario asumira asumido en orde á mesma, e o cumprimento da cal estea pendente.

4. A infracción de calquera destas disposicións facultará o adquirente para resolver o contrato, no prazo dun ano a contar da data do seu outorgamento, e esixir a indemnización dos danos e prexuízos que se lle irrogaran. ".

En resumo, a situación de fóra de ordenación na Lei do 56 podía definirse como a que se producía, co carácter de sobrevida, respecto de aquelas edificacións e instalacións erixidas que, por mor da aprobación ou modificación dun determinado plan, deixaban de ser conformes coa ordenación urbanística, e aos cales se lles aplicaba dende ese momento, un réxime restritivo respecto das obras que nestes bens se permitían, co obxecto de que os mesmos desaparecesen unha vez se extinguisen as posibilidades razoables de vida dos seus elementos, ou que, polo menos, cando se expropiasen nun futuro, non viran incrementado o seu valor de expropiación, mantendo o uso que estivesen a desempeñar.

2.2. REAL DECRETO 1346/1976, DO 9 DE ABRIL, POLO QUE SE APROBA O TEXTO REFUNDIDO DA LEI SOBRE RÉXIME DO SOLO E ORDENACIÓN URBANA

Ademais dunha serie de disposicións de menor incidencia (Lei 52/1962, sobre valoración de terreos suxeitos a expropiación en execución dos plans de vivenda e urbanismo, Regulamento de edificación forzosa e rexistro municipal de soares de 1964, Regulamento de reparcelación de solo afectado por plans de ordenación urbana de 1966), debe destacarse a Lei do 2 de Maio de 1975, concibida como de reforma da Lei de 1956, por o que tras a súa aprobación deu lugar ao Texto Refundido da Lei sobre réxime do solo e valoración urbana (en diante TRLS 1976), aprobado por Real Decreto do 9 de abril de 1976, e que é a segunda gran referencia histórica da lexislación urbanística española.

As principais reformas do TRLS 1976 en relación á Lei do 56, a xeito de resumo, son as seguintes: Incorpora novas figuras ao sistema graduado de plan (Plans Directores Territoriais de Coordinación, Programas de Actuación Urbanística e Estudos de Detalle); establece a posibilidade de que os concellos formulen as normas complementarias e subsidiarias de plan; detállanse as reservas de solo obrigatorias de espazos verdes e equipamentos na realización de Plans Parciais; establécese un límite máximo de alturas de edificación para os casos de ausencia de plan; varíanse as posibles clases de solo (urbano, urbanizable programado, urbanizable non programado e non urbanizable); condiciónase o dereito a edificar ao cumprimento das obrigas e cargas que establecese o plan; establécese o aproveitamento medio para todo o solo urbanizable programado clasificado polo plan; regúlanse dous únicos supostos para a valoración dos terreos, valor inicial e valor urbanístico; establécese a cesión obrigatoria do 10% do solo edificable do sector de solo urbanizable que se desenvolva; suprímese o sistema de execución mediante cesión de viarios; establécese a regulación específica do solo urbanizable non programado e refórzanse as determinacións referentes a disciplina urbanística (control das actividades mediante licenza e réxime de sancións fronte a posibles infraccións).

Non obstante o contido dos artigos 48, 49 e 50 nos que se abordaba o concepto de fóra de ordenación na Lei do 56 foi trasladado nos mesmos termos aos artigos 60, 61 e 62 do RD 1346/1976:

Artigo 60

"1. Os edificios e instalacións erixidos con anterioridade á aprobación do Plan Xeral ou Parcial que resultaron desconformes con este serán cualificados como fóra de ordenación.

2. Non poderán realizarse neles obras de consolidación, aumento de volume, modernización ou incremento do seu valor de expropiación, pero se as pequenas reparacións que esixisen a hixiene, ornato e conservación do inmoble.

3. Non obstante, en casos excepcionais poderán autorizarse obras parciais e circunstanciais de consolidación cando non estivese prevista a expropiación ou demolición do terreo no prazo de quince anos, a contar da data en que se pretendese realizalas.

4. Cando a desconformidade co plan non impida a edificación no mesmo soar que ocupa o edificio, o propietario poderá demolelo someténdose ao Plan de ordenación, e se entenderá comprendido o caso

dentro do número dous do articulo setenta e oito, Sección terceira do Capitulo VIII da Lei de Arrendamentos Urbanos, ou normas que o substitúan sen que sexa esixible o compromiso de edificar unha terceira parte máis das vivendas cando o prohiba o citado Plan ".

Artigo 61

"1. Cando, aprobado un Plan, resultasen industrias situadas en zona non adecuada, as edificacións e as súas instalacións quedarán suxeitas ou as limitacións do artigo anterior, coas tolerancias que de modo xeral se prevexan nas normas urbanísticas ou nas ordenanzas de edificación.

2. As limitacións comunicaranse á Delegación provincial de Industria, para os efectos conseguintes ".

Artigo 62

"1. O que alleara terreos non susceptibles de edificación segundo o Plan, ou edificios e industrias fóra de ordenación deberá facer constar expresamente estas cualificacións no correspondente título de alienación.

2. Nas alienacións de terreos de urbanizacións de iniciativa particular, deberá facerse constar a data do acto de aprobación da mesma e as cláusulas que se refiran á disposición das parcelas e compromisos cos adquirentes.

3. Nos actos de alienación de terreos en proceso de urbanización deberán consignarse os compromisos que o propietario tivera asumido en orde á mesma, e o cumprimento da cal estea pendente.

4. A infracción de calquera destas disposicións facultará o adquirente para resolver o contrato, no prazo dun ano a contar da data do seu outorgamento, e esixir a indemnización dos danos e prexuízos que s elle irrogaran ".

O Tribunal Supremo declarou en reiteradas ocasións que a razón de ser do precepto establecido no artigo 60 (Lei do 2 de maio de 1975) radica na consagración do desiderátum de que o edificio fóra de ordenación non prolongue a súa existencia máis alá do que cabe pensar del polo estado dos seus elementos compoñentes antes de pensar na posibilidade de acometer neste determinadas obras. Todo iso debe harmonizarse co principio de que a desordenación dun edificio non implica ipso facto nin a súa inmediata desaparición nin a súa condena como ben económico e social, en canto o mesmo debe seguir erixido ata que chegue o momento da súa desaparición, ben pola súa consunción, ben por levar a efecto as previsións urbanísticas.

2.3. REAL DECRETO LEXISLATIVO 1/1992, DO 26 DE XUÑO, POLO QUE SE APROBA O TEXTO REFUNDIDO DA LEI SOBRE RÉXIME DO SOLO E ORDENACIÓN URBANA

O marco legal establecido polo TRLS 1976 non sufriu ningunha modificación substancial ata a promulgación da Lei 8/1990, do 25 de xullo, sobre reforma do réxime urbanístico e valoracións do solo, que é pois, a primeira lei do solo ditada polo Estado tras a aprobación da Constitución Española.

As súas principais novidades son: o establecemento dunha forma graduada de exercer o dereito á propiedade en función do cumprimento das correspondentes obrigas (dereito a urbanizar, dereito ao aproveitamento urbanístico, dereito a edificar e dereito á edificación); o establecemento dos mecanismos para que a Administración interveña se non se segue a adquisición gradual de facultades urbanísticas nos prazos establecidos polo plan; a introdución da técnica do aproveitamento tipo e as áreas de repartición como mecanismos para a equidistribución de beneficios e cargas urbanísticas; o establecemento no 15% a porcentaxe de aproveitamento que lle corresponde ao Concello; o reforzo da función programadora do plan (fixación de prazos); a regulación do sistema de valoracións de acordo co novo sistema de adquisición gradual de facultades; a introdución de técnicas de intervención pública (dereitos de tanteo e retracto) e o establecemento dun réxime diferencial de aplicación das determinacións da Lei, segundo sexa a entidade dos Concellos.

Segundo o previsto pola propia Lei 8/1990, mediante Real Decreto Lexislativo 1/1992, do 26 de xuño, apróbase o Texto Refundido da Lei sobre réxime do solo e ordenación urbana (en diante TRLS 1992), que funde a Lei 8/1990 e as anteriores disposicións vixentes (basicamente o TRLS 1976).

O TRLS 1992 é un texto de difícil lectura e interpretación, con 310 artigos e diversas disposicións adicionais e transitorias, que establece para cada un deles o seu carácter de disposición de aplicación plena, de carácter básico ou de carácter supletorio, segundo o nivel de vinculación lexislativa para as Comunidades Autónomas.

Esta norma regulaba os edificios fóra de ordenación no artigo 137, inserido no capítulo IV relativo aos efectos da aprobación dos Plans, cun contido en esencia similar á regulación precedente. Respecto ás obras, aplícase o réxime anterior, coa salvidade de que o propio plan o permitise. Aparece pois unha modulación ou diferenciación de réximes atendendo aos diversos presupostos que poidan darse, sendo supletoria a regulación legal do fóra de ordenación respecto do que a propia lexislación urbanística puidese dispoñer (2).

Artigo 137

"1. Os edificios e instalacións erixidos con anterioridade á aprobación definitiva do plan urbanístico que resultasen desconformes con este serán cualificados como fóra de ordenación.

2. Salvo que no propio plan se dispuxese outro réxime non poderán realizarse neles obras de consolidación, aumento de volume, modernización ou incremento do seu valor de expropiación, pero si as pequenas reparacións que esixisen a hixiene, ornato e conservación do inmoble.

3. Non obstante, en casos excepcionais poderán autorizarse obras parciais e circunstanciais de consolidación cando non estivese prevista a expropiación ou demolición do terreo no prazo de quince anos, a contar dende a data en que se pretendese realizalas.

4. Cando a desconformidade co plan non impida a edificación no mesmo soar que ocupa o edificio, o propietario poderá demolelo e reconstruílo con suxeición ao devandito plan.

5. Nos supostos do número anterior, os arrendatarios terán o dereito de retorno nos termos previstos na disposición adicional cuarta desta Lei ".

(Apartados 1 a 4 declarados inconstitucionais por STC 61/1997)

DISPOSICIÓN TRANSITORIA QUINTA. Edificacións existentes.

"1. As edificacións existentes á entrada en vigor da Lei 8/1990, do 25 de xullo, situadas en solos urbanos ou urbanizables, realizadas de conformidade coa ordenación urbanística aplicable ou respecto das que xa non proceda ditar medidas de restablecemento da legalidade urbanística que impliquen a súa demolición, entenderanse incorporadas ao patrimonio do seu titular.

Nos supostos contemplados no número anterior, o valor do solo determinarase en función do aproveitamento efectivamente materializado, sempre que o fóra de conformidade coa ordenación urbanística vixente ao tempo da construción, reducido na proporción que resulte do tempo de vida útil da edificación xa transcorrida. En todo caso, como valor mínimo do solo entenderase o resultante da aplicación do 85 por 100 do aproveitamento tipo vixente ao tempo da valoración ".

É dicir, o TRLS 1992 introduciu un importante matiz, xa que lle recoñece ao Plan a posibilidade de dispoñer un réxime distinto o xeral establecido na Lei, o que a doutrina veu a chamar, en palabras de FERNANDO LÓPEZ PÉREZ a deslegalización da figura (3).

______________________________________________________________________

2. ÁLVARO CORTÉS MORENO, “El régimen jurídico de la situación legal de fuera de ordenación. La declaración de asimilación a la de fuera de ordenación en el derecho urbanístico andaluz”.

2.4. A SENTENZA DO 20 DE MARZO DE 1997 DO TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

Esta sentenza que resolveu os recursos de inconstitucionalidade contra o TRLS 1992, constituíu outro dos fitos fundamentais na evolución da lexislación urbanística estatal.

A Sentenza 20/3/97, tras unha profunda xustificación das delimitacións competenciais en materia de urbanismo entre o Estado e as Comunidades Autónomas, anula a maior parte do TRLS 1992, o que provoca a entrada en vigor novamente do TRLS 1976, anterior á propia Constitución.

O asunto de fondo máis importante que se debe destacar é o da delimitación de competencias lexislativas entre estado e Comunidades Autónomas. A sentenza vén a esclarecer que lles corresponde ás Comunidades Autónomas a competencia exclusiva para lexislar sobre urbanismo, se ben suxeitándose ou respectando unhas funcións que lle corresponden en exclusiva ao Estado (Garantir a igualdade no exercicio do dereito da propiedade, determinados aspectos en materia de expropiación forzosa e valoración do solo e determinados aspectos en materia de responsabilidade administrativa).

Do artigo 137, edificios fóra de ordenación, logo da Sentenza 20/3/97, só mantén a súa vixencia o apartado 137.5.

2.5. LEI 6/1998, DO 13 DE ABRIL, SOBRE RÉXIME DO SOLO E VALORACIÓNS.

A Lei 6/1998 constituíu o novo marco legal estatal en materia de urbanismo, tras a delimitación clara de competencias producida pola Sentenza 20/3/97. A filosofía coa que nace esta Lei coincide coa idea de liberalización do solo e dos procedementos, que achaca o encarecemento do prezo da vivenda a unha multiplicación das intervencións administrativas e á escaseza na oferta de solo apto para ser urbanizado e edificado.

___________________________________________________________________3. Este autor aclara no seu traballo "Una visión crítica del régimen de fuera de ordenación" que a denominada deslegalización do réxime de fóra de ordenación tivo, xa nos anos 70 (con anterioridade ás previsións do texto de 1992) unha boa acollida pola xurisprudencia, que se mostrou receptiva ao establecemento polo Plan dun réxime complementario para os edificios de fóra de ordenación (STS do 6 de outubro de 1975 e STS do 18 de setembro de 1990). Esta deslegalización foi obxecto de críticas por diversos autores que consideraron que o refundidor do texto de 1992 se estendese no seu labor por non haber antecedentes normativos ao respecto e polo risco de que o planificador, usando esta facultade, puidese impoñer un réxime máis restritivo, opción, esta última que a xurisprudencia optou por descartar.

Os contidos fundamentais da Lei 6/1998 son, por unha parte o establecemento de tres clases de solo (urbano, urbanizable e non urbanizable) así como o réxime de dereitos e deberes dos propietario para cada unha das clases; defínense as regras para a valoración urbanística do solo, admitíndose o valor de mercado como único valor de referencia e o método para a súa determinación (método de comparación para solo non urbanizable e valores catastrais para solo urbano e urbanizable); fíxase a regulación básica das expropiacións urbanísticas e regúlanse as indemnizacións por alteración do plan.

Relacionado co réxime de fóra de ordenación a Lei 6/1998 dispón que as facultades urbanísticas do dereito de propiedade se exercerán sempre dentro dos límites e co cumprimento dos deberes establecidos nas leis ou, en virtude delas, polo plan conforme á clasificación urbanística dos predios, facendo referencia aos edificios en situación de fóra de ordenación en relación a dúas cuestións: A primeira, na transmisión de terreos e deberes urbanísticos (os transmitentes de terreos deben facer constar nas súas alienacións a situación de fóra de ordenación dos terreos). A segunda, en relación coas indemnizacións por modificación do plan (a situación de fóra de ordenación non dará lugar a indemnización salvo que a modificación ou revisión do plan se tivese realizado antes de transcorrer os prazos previstos para a execución do ámbito no que estivese incluída a edificación, ou ben, transcorridos os prazos, non puidese levarse a cabo por causa imputable á Administración).

Artigo 21. Transmisión de terreos e deberes urbanísticos."1. A transmisión de terreos non modificará a situación do seu titular respecto dos deberes establecidos pola lexislación urbanística aplicable ou esixible polos actos de execución derivados desta. O novo titular quedará subrogado no lugar e posto do anterior propietario nos seus dereitos e deberes urbanísticos, así como nos compromisos que este acordase coa Administración urbanística competente e foran obxecto de inscrición rexistral, sempre que tales

compromisos se refiran a un posible efecto de mutación xurídico real.2. Nas alienacións de terreos, deberá facerse constar no correspondente título:- Se se tratase de terreos non susceptibles de edificación ou con edificacións fóra de ordenación de conformidade co plan aplicable, o seu expresa situación para estes efectos.- Se se tratase de terreos en proceso de urbanización, os compromisos aínda pendentes que o propietario asumira para esta.- No suposto de terreos de urbanizacións de iniciativa particular, a data de aprobación do plan correspondente e as cláusulas que se refiran á disposición das parcelas e compromisos cos adquirentes.3. A infracción de calquera das anteriores disposicións, sen prexuízo do disposto no apartado 1 deste artigo, facultará o adquirente para rescindir o contrato no prazo dun ano a contar dende a data do seu outorgamento e para esixir indemnización polos danos e prexuízos que s elle irrogasen ".

Artigo 41. Indemnización por alteración de plan."1. A modificación ou revisión do plan só poderá dar lugar a indemnización por redución de aproveitamento se se produce antes de transcorrer os prazos previstos para a súa execución no ámbito no que aos devanditos efectos atópese incluído o terreo, ou transcorridos aqueles, se a execución non tivese levado a efecto por causas imputables á Administración.2. As situacións de fóra de ordenación xurdidas polos cambios do plan non serán indemnizables, a excepción do previsto no apartado anterior ".

2.6. REAL DECRETO LEXISLATIVO 2/2008, DO 20 DE XUÑO, POLO QUE SE APROBA O TEXTO REFUNDIDO DA LEI DO SOLO

A Lei 8/2007 do 28 de maio, integrada dentro do Texto Refundido da Lei do Solo de 2008, constitúe un novo marco lexislativo en materia de solo e valoracións a nivel estatal que derroga á Lei 6/1998, coa doutrina instaurada polo Tribunal Constitucional a través da cal ás Comunidades Autónomas lles corresponde deseñar e desenvolver as súas propias políticas en materia urbanística e ao Estado lle corresponde á súa vez exercer certas competencias que inciden sobre a materia, pero debendo evitar condicionala no posible (4).

O TRLS 2008 prescinde de regular técnicas especificamente urbanísticas, é un texto referido ao réxime do solo e a igualdade no exercicio dos dereitos constitucionais. Abandona a peculiaridade de reservar á propiedade do solo o dereito exclusivo de iniciativa privada na actividade de urbanización e recolle o establecido a nivel comunitario na Estratexia Territorial Europea ou na máis recente Comunicación da Comisión sobre unha Estratexia Temática para o Medio Urbano (5).

En relación ao concepto de fóra de ordenación, esta norma é bastante parca: O artigo 19, transmisión de terreos e deberes urbanísticos, vén a dicir o mesmo que o seu predecesor (6). O artigo 22 establece os criterios xerais a ter en conta no réxime de valoracións, incorporando o concepto de redución do valor en relación ao tempo transcorrido da súa vida útil.

Na redacción orixinal do artigo 20, declaración de obra nova non faise referencia á situación de fóra de ordenación, pero modifícase coa redacción dada polo artigo 24 do Real Decreto Lei 8/2011, do 1 de xullo, que aproba o Regulamento de valoracións da Lei do Solo, polo que se comentará máis adiante.

_________________________________________________________________________________4. Sentenza do Tribunal Constitucional 164/2001.5. Todo o solo rural ten un valor ambiental digno de ser ponderado, a liberalización do solo non pode fundarse nunha clasificación indiscriminada, senón nunha clasificación responsable do solo urbanizable necesario para atender as necesidades económicas e sociais, no arbitro de medidas efectivas contra as prácticas especulativas. No solo urbano a cidade ten valor ambiental como creación cultural colectiva, e a súa ordenación debe, polo tanto, favorecer a súa rehabilitación e fomentar o seu uso.6. Artigo 21 da LEI 6/1998, DO 13 DE ABRIL, SOBRE RÉXIME DO SOLO E VALORACIÓNS.

No artigo 35 relativo aos supostos indemnizatorios, introdúcese como indemnizable a imposibilidade de usar e gozar licitamente da construción ou edificación incursa na situación de fóra de ordenación durante a súa vida útil.

A Disposición Transitoria Quinta, ao facer referencia a edificacións existentes desconformes coa ordenación urbanística vixente pero das que xa non procede a adopción de medidas de protección da legalidade urbanística, lévanos de forma indirecta a pensar nas situacións de fóra de ordenación atendendo ás lexislacións autonómicas.

Artigo 19. Transmisión de terreos e deberes urbanísticos."1. A transmisión de terreos non modifica a situación do titular respecto dos deberes do propietario conforme a esta Lei e os establecidos pola lexislación da ordenación territorial e urbanística aplicable ou esixibles polos seus actos de execución. O novo titular queda subrogado nos dereitos e deberes do anterior propietario, así como nas obrigas por este asumidas fronte á Administración competente e que foran obxecto de inscrición rexistral, sempre que tales obrigas se refiran a un posible efecto de mutación xurídico real.2. Nas alienacións de terreos, debe facerse constar no correspondente título:- A situación urbanística dos terreos, cando non sexan susceptibles de uso privado ou edificación, conten con edificacións fóra de ordenación ou estean destinados á construción de vivendas suxeitas a algún réxime de protección pública que permita taxar o seu prezo máximo de venda, aluguer ou outras formas de acceso á vivenda.- Os deberes legais e as obrigas pendentes de cumprir, cando os terreos estean suxeitos a unha das actuacións a que se refire o apartado 1 do artigo 14.3. A infracción de calquera das disposicións do apartado anterior faculta o adquirente para rescindir o contrato no prazo de catro anos e esixir a indemnización que proceda conforme á lexislación civil.4. Con ocasión da autorización de escrituras públicas que afecten á propiedade de terreos ou parcelas, os notarios poderán solicitar da Administración Pública competente información telemática ou, no seu defecto, cédula ou informe escrito expresivo da súa situación urbanística e os deberes e obrigas ao cumprimento das cales estean afectas. Os notarios remitirán á Administración competente, para o seu debido coñecemento, copia simple en papel ou en soporte dixital das escrituras para as que solicitasen e obtido información urbanística, dentro dos dez días seguintes ao seu outorgamento. Esta copia non devengar arancel.5. Nos títulos polos que se transmitan terreos á Administración deberá especificarse, para os efectos da súa inscrición no Rexistro da Propiedade, o carácter demanial ou patrimonial dos bens e, no seu caso, a súa incorporación ao patrimonio público de solo ".

Artigo 22. Criterios xerais para a valoración de inmobles."3. (...) A valoración das edificacións ou construcións terá en conta a súa antigüidade e o seu estado de conservación. Se quedaron incursas na situación de fóra de ordenación, o seu valor reducirase en proporción ao tempo transcorrido da súa vida útil ".

Artigo 35. Supostos indemnizatorios."Dan lugar en todo caso a dereito de indemnización as lesións nos bens e dereitos que resulten dos seguintes supostos:

- A alteración das condicións de exercicio da execución da urbanización, ou das condicións de participación dos propietarios nela, por cambio da ordenación territorial ou urbanística ou do acto ou negocio da adxudicación da devandita actividade, sempre que se produza antes de transcorrer os prazos previstos para o seu desenvolvemento ou, transcorridos estes, se a execución non levara a efecto por causas imputables á Administración.

- As situacións de fóramos de ordenación producidas polos cambios na ordenación territorial ou urbanística non serán indemnizables, sen prexuízo de que poida selo a imposibilidade de usar e gozar licitamente da construción ou edificación incursa na devandita situación durante a súa vida útil ".

DISPOSICIÓN TRANSITORIA QUINTA. Edificacións existentes."As edificacións existentes á entrada en vigor da Lei 8/1990, do 25 de xullo, situadas en solos urbanos ou urbanizables, realizadas de conformidade coa ordenación urbanística aplicable ou respecto das que xa non proceda ditar medidas de restablecemento da legalidade urbanística que impliquen a súa demolición, entenderanse incorporadas ao patrimonio do seu titular ".

2.7. OUTRA LEXISLACIÓN ESTATAL ONDE SE ABORDA O TEMA DA SITUACIÓN DE FÓRA DE ORDENACIÓN

REAL DECRETO 685, DO 17 DE MARZO, POLO QUE SE DESENVOLVEN DETERMINADOS ASPECTOS DA LEI 2/1981, DO 25 DE MARZO, DE REGULACIÓN DO MERCADO HIPOTECARIO

No Real Decreto 685/1982, do 17 de marzo, polo que se desenvolven determinados aspectos da Lei 2/1981, do 25 de marzo, de regulación do mercado Hipotecario, menciónase a situación de fóra de ordenación en referencia a que os inmobles así cualificados non son bens hipotecables.

Articulo 31. Bens excluídos."1. Os bens que non poden ser admitidos en garantía por non representar un valor suficientemente estable e duradeiro son os seguintes:- O dereito de usufruto.- As concesións administrativas.- Os dereitos de superficie, pastos, augas, leñas e semellantes.- Os edificios e instalacións situadas fóra de ordenación urbana e os terreos sobre os que se autorizaran obras de carácter provisional nos termos fixados para un ou outro suposto na Lei do Réxime do Solo e Ordenación Urbana cando tal circunstancia conste rexistralmente.2. Serán en todo caso bens hipotecables aos efectos do mercado hipotecario, as vivendas de carácter social que gocen de protección pública ".

REAL DECRETO 716/2009, DO 24 DE ABRIL, POLO QUE DESENVOLVEN determinados ASPECTOS DA LEI 2/1981, DO 25 DE MARZO, DE REGULACIÓN DO MERCADO HIPOTECARIO

O Real Decreto 685/1982 foi derrogado polo Real Decreto 716/2009, do 24 de abril, polo que se desenvolven determinados aspectos da Lei 2/1981, do 25 de marzo, de regulación do mercado hipotecario e outras normas do sistema hipotecario e financeiro, no que se dá o mesmo trato á mencionada situación de fóra de ordenación en relación coas garantías inmobiliarias.

Artigo 11. Bens excluídos.1. Os bens que non poden ser admitidos en garantía para empréstitos ou créditos hipotecarios que se consideren elixibles de acordo co artigo 3 por non representar un valor suficientemente estable e duradeiro son os seguintes:- O dereito de usufruto.- As concesións administrativas.- Os dereitos de superficie a duración, contada a partir da data prevista para o final do prazo de amortización do empréstito ou crédito hipotecarios, da cal non alcance os 20 anos, os dereitos de pastos, augas, leñas e semellantes.- Os edificios e instalacións situadas fóra de ordenación urbana e os terreos sobre os que autorizaran obras de carácter provisional, nos termos fixados para un ou outro suposto na lexislación sobre o solo ou urbanística aplicable, cando tal circunstancia conste rexistralmente.2. Serán en todo caso bens hipotecables, aos efectos do mercado hipotecario, as vivendas acollidas a algún réxime de protección pública, os requisitos da cal e beneficios rexeranse polo disposto na normativa especial correspondente.

REAL DECRETO 1093/1997, DO 4 DE XULLO, POLO QUE SE APROBAN AS NORMAS COMPLEMENTARIAS AO REGULAMENTO PARA A EXECUCIÓN DA LEI HIPOTECARIA SOBRE INSCRICIÓN NO REXISTRO DA PROPIEDADE DE ACTOS DE NATUREZA URBANÍSTICA.

No artigo 76 do Real Decreto 1093/1997, do 4 de xullo, polo que se aproban as normas complementarias ao Regulamento para a execución da Lei Hipotecaria sobre inscrición no Rexistro da Propiedade de actos de natureza urbanística, faise referencia á obriga de facer constar no Rexistro da Propiedade a concesión de licenzas para usos e obras nos edificios fóra de ordenación.

Artigo 76. Nota marxinal acreditativa da concesión de licenzas para obras e usos provisionais.A concesión das licenzas para usos e obras de carácter provisional e para os edificios fóra de ordenación, faranse constar no Rexistro da Propiedade mediante nota á marxe da última inscrición de dominio do terreo correspondente. A nota tomará por solicitude do titular rexistral, ou coa súa audiencia por requirimento da Administración actuante, á que se acompañe certificación literal do acordo de concesión da licenza e nela expresarase, á vista da certificación administrativa, o deber de demolición das edificacións cando o acordara o Concello, sen dereito a indemnización no seu caso, e coas demais consecuencias previstas na lexislación urbanística.

REAL DECRETO-LEI 8/2011, DO 1 DE XULLO, DE MEDIDAS DE APOIO AOS DEBEDORES HIPOTECARIOS, DE CONTROL DO GASTO PÚBLICO E CANCELACIÓN DE DÉBEDAS CON EMPRESAS E AUTÓNOMOS CONTRAÍDAS POLAS ENTIDADES LOCAIS, DE FOMENTO DA ACTIVIDADE EMPRESARIAL E IMPULSO DA REHABILITACIÓN E DE SIMPLIFICACIÓN ADMINISTRATIVA

Cabe mencionar o artigo 24, declaración de obra nova, do Real Decreto-lei 8/2011, do 1 de xullo, de medidas de apoio aos debedores hipotecarios, de control do gasto público e cancelación de débedas con empresas e autónomos contraídas

polas entidades locais, de fomento da actividade empresarial e impulso da rehabilitación e de simplificación administrativa, que modifica a redacción do artigo 20 do TRLS 2008. Neste artigo defínese o procedemento que ha de seguirse para rexistrar as construcións, edificacións e instalacións respecto das cales xa non proceda adoptar medidas de restablecemento da legalidade urbanística que impliquen a súa demolición.

Artigo 24 (TRLS 2008). Declaración de obra nova (redacción dada polo artigo 24 do R.D. Lei 8/2011, do 1 de xullo)"1. Para autorizar escrituras de declaración de obra nova en construción, os notarios esixirán, para o seu testemuño, a achega do acto de conformidade, aprobación ou autorización administrativa que requira a obra segundo a lexislación de ordenación territorial e urbanística, así como certificación expedida por técnico competente e acreditativa do axuste da descrición da obra ao proxecto que fora obxecto do devandito acto administrativo.Tratándose de escrituras de declaración de obra nova rematada, esixirán, ademais da certificación expedida por técnico competente acreditativa da finalización desta conforme á descrición do proxecto, os documentos que acrediten os seguintes extremos:

- o cumprimento de todos os requisitos impostos pola lexislación reguladora da edificación para a entrega desta aos seus usuarios e

- o outorgamento das autorizacións administrativas necesarias para garantir que a edificación reúne as condicións necesarias para o seu destino ao uso previsto na ordenación urbanística aplicable e os requisitos de eficiencia enerxética tal e como se demandan pola normativa vixente.

2. Para practicar as correspondentes inscricións das escrituras de declaración de obra nova, os rexistradores esixirán o cumprimento dos requisitos establecidos no apartado anterior.3. Naqueles casos nos que a descrición da obra rematada non coincida coa que conste no Rexistro, por producirse modificacións no proxecto, a constancia rexistral da terminación da obra producirase mediante un asento de inscrición, a extensión da cal quedará suxeita ao previsto no apartado primeiro en relación cos requisitos para a inscrición das obras novas rematadas.4. Non obstante o disposto no apartado anterior, no caso de construcións, edificacións e instalacións respecto das cales xa non proceda adoptar medidas de restablecemento da legalidade urbanística que impliquen a súa demolición, por transcorrer os prazos de prescrición correspondentes, a constancia rexistral da terminación da obra rexerase polo seguinte procedemento:- Inscribiranse no Rexistro da Propiedade as escrituras de declaración de obra nova que se acompañen de certificación expedida polo Concello ou por técnico competente acta notarial descritiva do terreo ou certificación catastral descritiva e gráfica do terreo, nas que conste a terminación da obra en data determinada e a súa descrición coincidente co título. PARA tales efectos, o Rexistrador comprobará a inexistencia de anotación preventiva por incoación de expediente de disciplina urbanística sobre o terreo obxecto da construción, edificación e instalación de que se trate e que o solo non ten carácter demanial ou está afectado por servidumes de uso público xeral.- O asento de inscrición deixará constancia da situación de fóra de ordenación na que queda todo ou parte da construción, edificación e instalación, de conformidade co ordenamento urbanístico aplicable. Para estes efectos, será preciso achegar o acto administrativo mediante o cal se declare a situación de fóra de ordenación, coa delimitación do seu contido.- Os Rexistradores da Propiedade darán conta ao Concello respectivo das inscricións realizadas nos supostos comprendidos nos números anteriores, e fará constar na inscrición e na nota de despacho a práctica da devandita notificación.

REAL DECRETO 1492/2011, DO 24 DE OUTUBRO, QUE APROBA O REGULAMENTO DE VALORACIÓNS DA LEI DO SOLO

Por último, o Real Decreto 1492/2011, do 24 de outubro, que aproba o Regulamento de valoracións da Lei do Solo, que establece que a valoración das edificacións situadas en solo urbanizado incursas na situación de fóra de ordenación, reducirase en proporción ao tempo transcorrido de vida útil.

Artigo 6. Ámbito das valoracións e criterios xerais para a valoración.5. No solo urbanizado, as edificacións, construcións e instalacións que se axusten á legalidade nos termos establecidos no artigo 5 deste Regulamento, taxaranse conxuntamente co solo na forma prevista polo artigo 23 e seguintes deste Regulamento. A valoración das edificacións ou construcións terá en conta a súa antigüidade e o seu estado de conservación. Se quedaron incursas na situación de fóra de ordenación, o seu valor reducirase en proporción ao tempo transcorrido da súa vida útil.

2.8. CONCLUSIÓN

Podemos afirmar que na lexislación estatal o réxime xurídico de fóra de ordenación resulta dunha situación de desconformidade dos edificios ou instalacións existentes con este. A situación de desconformidade de do edificio ou instalación preexistente non implica necesariamente o derrubamento dos mesmos nin a cesación das súas actividades, senón máis ben, manter o statu quo, que impide realizar obras que permitan alongar a súa vida útil. Logo, as limitacións perseguen non incrementar o custo de expropiación ou de indemnización por edificios ou usos que deben desaparecer en virtude dun sistema de xestión urbanística.

Segundo doutrina reiterada do Tribunal Supremo, aínda que as licenzas deben outorgarse ou se denegar de forma regulada segundo se axuste ou non á ordenación urbanística, existen casos en que resulta viable a autorización de obras ou licenzas de usos que non se acomoden ao estritamente previsto no Plan; con este tipo de licenzas vénse a dar expresión ao sentido esencial do Dereito administrativo que aspira sempre a harmonizar as esixencias do interese público coas demandas do interese privado.

Poden indicarse algunhas precisións:

1. Os instrumentos susceptibles de declarar unha edificación en situación de fóra de ordenación son os instrumentos de Plan Xeral (Plan Xeral, Normas Subsidiarias,...) e os instrumentos de plan de desenvolvemento como o Plan Parcial. En determinados casos e sempre que se refiran a determinacións incluídas dentro das súas posibilidades, os Estudos de Detalle.

2. Para a lexislación estatal non cabe a situación ou consideración parcial, de parte do edificio, de fóra de ordenación (a situación afectará a todo o inmoble, sendo posible a realización de obras que o adecúen á nova ordenación en aplicación do principio de unidade predial).

3. A circunstancia de que a declaración de fóra de ordenación non implica a demolición inmediata dunha edificación descarta a súa indemnizabilidade. Logo, unha vez que se produce a cualificación poden darse dous supostos: ou ben que se materialice unha expropiación, co que o propietario recibe un prezo xusto en contraprestación da perda do seu ben; ou ben que a incompatibilidade xurídica se conxele ata a extinción natural da edificación. Esta segunda vía non leva consigo indemnización, e non obstante supón unha perda inmediata de valor e de utilidade e un forte sacrificio dos dereitos dominicais do propietario.

4. O réxime de fóra de ordenación, especialmente no que fai referencia a edificios construídos conforme á ordenación urbanística de aplicación, crea causa de natureza estatutaria da propiedade urbana, recibida plenamente no noso ordenamento urbanístico por obra da Lei de 1956.

3. O RÉXIME DE FÓRA DE ORDENACIÓN NA LEXISLACIÓN AUTONÓMICA GALEGA

O artigo 148.1.3º da Constitución Española recoñece que as Comunidades Autónomas poderán asumir competencias en materia de ordenación do territorio e urbanismo. Tal asunción de competencias prodúcese a través do Estatuto de Autonomía de Galicia, que no seu artigo 27. 3 º dispón que a Comunidade Autónoma de Galicia terá competencia exclusiva en materia de ordenación do territorio e do litoral, urbanismo e vivenda.

Non obstante, no período preautonómico e de primeiros anos de autonomía (1978-1985) a lexislación de fondo segue sendo a mesma que estaba vixente no Estado, é dicir, basicamente o TRLS 1976 e os seus tres Regulamentos de desenvolvemento.

En desenvolvemento desta competencia, ditouse en 1985 a Lei de Adaptación do Solo a Galicia (LASGA), lei de alcance reducido, limitado a introducir matizacións puntuais ao réxime xeral vixente. Nesta norma non se fai referencia á situación de fóra de ordenación, polo que o marco legal a este respecto era o TRLS 1976.

Nesta exposición normativa cronolóxica cabe mencionar a aprobación da Lei 10/1995, do 23 de novembro, de ordenación do territorio de Galicia, que regula os conceptos básicos de ordenación do territorio e as figuras que o desenvolven. Ten pois un carácter supramunicipal moi relacionado coa planificación económica e social da Comunidade.

3.1. LEI 1/1997, DO 24 DE MARZO, DO SOLO DE GALICIA

A Lei 1/1997, do 24 de marzo, do Solo de Galicia, dedica un artigo a regular o réxime de fóra de ordenación, non obstante, limítase a transcribir os tres primeiros puntos do TRLS 1992, logo declarados inconstitucionais pola STC 20/3/1997. Tamén, no artigo 171 dedicado á declaración de ruína, establécese como suposto para declarar o estado ruinoso cando unha edificación requira a realización dunhas obras non autorizables, é dicir, aquelas que excedan das autorizadas no artigo 58 (pequenas reparacións que esixisen a hixiene, ornato e conservación do inmoble).

Artigo 58. Edificios fóra de ordenación."1. Os edificios e instalacións erixidos con anterioridade á aprobación definitiva do plan urbanístico que resultasen desconformes con este serán cualificados como fóra de ordenación.2. Salvo que no propio plan se dispuxese outro réxime, non poderán realizarse neles obras de

consolidación, aumento de volume, modernización ou incremento do seu valor de expropiación, pero si as pequenas reparacións que esixisen a hixiene, ornato e conservación do inmoble.3. Non obstante, en casos excepcionais, poderán autorizarse obras parciais e circunstanciais de consolidación, cando non estivese prevista a expropiación ou demolición do terreo no prazo de quince anos, a contar dende a data en que se pretendese a súa realización ".

Artigo 171. Declaración de ruína."1. Cando algunha construción ou parte dela estivese en estado ruinoso, o Concello, de oficio ou a instancia de calquera interesado, declararaa en situación de ruína e acordará a total ou parcial demolición, logo de tramitación de oportuno expediente contraditorio con audiencia de propietario e de moradores, salvo inminente perigo que o impedise.2. Declararase o estado ruinoso nos seguintes supostos:- Cando o custo das obras necesarias sexa superior ao 50% do valor actual do edificio ou plantas afectadas, excluído o valor do terreo.- Cando o edificio presente un esgotamento xeralizado dos seus elementos estruturais fundamentais.- Cando se requira a realización de obras que non puidesen ser autorizadas por atopar o edificio en situación de fóra de ordenación.3. Se o propietario non cumprise o acordado polo Concello, o executará este a custa do obrigado.4. Se existise urxencia e perigo na demora, o alcalde, baixo a súa responsabilidade, por motivos de seguridade disporá o necesario respecto á habitabilidade do inmoble e desaloxo dos ocupantes.5. -Nos bens declarados de interese cultural e nos núcleos históricos estarase ao disposto na lexislación do patrimonio histórico aplicable ".

3.2. DECRETO 28/1999, DO 21 DE XANEIRO, POLO QUE SE APROBA O REGULAMENTO DE DISCIPLINA URBANÍSTICA PARA O DESENVOLVEMENTO E APLICACIÓN DA LEI DO SOLO DE GALICIA

Nos artigos 33 e 48 do Decreto 28/1999, do 21 de xaneiro, polo que se aproba o Regulamento de disciplina urbanística para o desenvolvemento e aplicación da Lei do solo de Galicia (en diante RDU Galicia), transcríbense literalmente os artigos 171 e 58 da Lei 1/1997, do 24 de marzo, do Solo de Galicia.

Por outra banda, dentro do capítulo II do RDU Galicia dedicado ás sancións, na sección IV, sancións por faltas graves, o Regulamento dedica un artigo a tipificar as sancións pola realización de obras non autorizables en edificios cualificados como fóra de ordenación.

Artigo 33"Declararase o estado ruinoso nos seguintes supostos:a) Cando o custo das obras de reparación necesarias sexa superior ao 50% do valor actual do edificio ou plantas afectadas, excluído o valor do terreo.b) Cando o edificio presente un esgotamento xeralizado dos seus elementos estruturais fundamentais.c) Cando se requira a realización de obras que non puidesen ser autorizadas por atopar o edificio en situación de fóra de ordenación ".

Artigo 48. Edificacións fóra de ordenación"1. Os edificios e instalacións erixidos con anterioridade á aprobación definitiva do plan urbanístico

que resultasen desconformes con este serán cualificados como fóra de ordenación.2. Agás que no propio plan se dispuxese outro réxime, non poderán realizarse neles obras de consolidación, aumento de volume, modernización ou incremento do seu valor de expropiación, pero si as pequenas reparacións que esixisen a hixiene, ornato e conservación do inmoble.3. Non obstante, en casos excepcionais, poderán autorizarse obras parciais e circunstanciais de consolidación, cando non estivese prevista a expropiación ou demolición do terreo no prazo de quince anos, a contar dende a data en que se pretendese a súa realización ".

Artigo 91"Sancionarase con multa do 5 ao 30 por cento do valor do realizado a execución de obras de consolidación, modernización ou incremento do seu valor de expropiación en edificios cualificados como fóra de ordenación, segundo o disposto no artigo 58 da Lei do solo, salvo os casos de excepción previstos no apartado terceiro do mesmo artigo. Se as devanditas obras levasen consigo aumentos de volume ou incremento de altura en relación coa situación existente, a sanción imporase na súa porcentaxe máxima ".

3.3. A LEI 9/2002, DO 30 DE DECEMBRO, DE ORDENACIÓN URBANÍSTICA E PROTECCIÓN DO MEDIO RURAL DE GALICIA.

Na actualidade, o marco lexislativo galego está constituído pola Lei 9/2002, de ordenación urbanística e protección do medio rural de Galicia (LOUPMRG) que, como iremos analizando, foi obxecto de diversas modificacións.

A LOUPMRG nace ante a necesidade de adaptar a lexislación galega en materia de urbanismo ao marco constitucional establecido polas Sentenzas do Tribunal Constitucional (de 1997 e 2001), que como vimos anularon boa parte do texto refundido estatal de 1992, no cal se baseaba a lei galega de 1997. Por outra banda, facíase necesaria a incorporación de novos criterios básicos de ordenación territorial, dirixidos a garantir por un lado o desenvolvemento sostible e, por outro, a protección e recuperación do patrimonio existente no medio rural de Galicia. Ademais destas dúas cuestións fundamentais, a LOUPMRG introduce unha serie de innovacións referentes a criterios cualitativos de ordenación urbanística, mecanismos de xestión e execución, procedemento de tramitación do plan e disciplina urbanística.

REDACCIÓN ORIXINAL

A LOUPMRG dedica o seu artigo 103 a regular o réxime das edificacións en situación de fóra de ordenación, entendendo como tales aquelas que teñen algunha incompatibilidade coa normativa urbanística vixente, ben por producirse un cambio na normativa que rexía cando se concedeu a licenza que amparaba a súa construción, ben por transcorrer o prazo para que a Administración exercese as súas facultades de reposición da legalidade en relación a inmobles construídos con infracción da devandita normativa.

Establécense dous graos de incompatibilidade, constituíndo iso unha novidade, xa que ata o momento, e como se expuxo anteriormente, as determinacións

existentes para edificios en situación de fóra de ordenación no TRLS 1992 e na Lei 1/1997, do Solo de Galicia, os preceptos da cal reproduce o RDU de Galicia, non distinguían a situación de fóra de ordenación parcial e total, prohibindo en todo caso a execución en tales instalacións de obras de consolidación, aumento de volume, modernización ou incremento do seu valor de expropiación e autorizando unicamente, as pequenas reparacións que esixisen a hixiene, o ornato e a conservación do inmoble.

En edificacións con total incompatibilidade solo poderanse autorizar obras de conservación e as necesarias para manter o uso preexistente. Nas edificacións con incompatibilidade parcial, poderán realizarse obras de mellora, ampliación ou reforma, nas condicións que determine o plan. Tamén se establece a obriga de que os Concellos comuniquen ao rexistro da Propiedade as limitacións e condicións establecidas na concesión de licenzas para estas edificacións.

Artigo 103. Edificios fóra de ordenación."1. Os edificios e instalacións erixidos con anterioridade á aprobación definitiva do plan urbanístico que resultasen desconformes con este quedarán sometidos ao réxime de fóra de ordenación.2. Nas construcións e edificacións que queden en situación de fóra de ordenación por total incompatibilidade coas determinacións do novo plan só se poderán autorizar obras de mera conservación e as necesarias para o mantemento do uso preexistente.3. Nas construcións só parcialmente incompatibles co novo plan poderanse autorizar as obras de mellora, ampliación ou reforma que se determinen no plan.4. O concello comunicará ao rexistro da propiedade, para os efectos da súa constancia, as limitacións e condicións especiais na concesión de licenzas en edificacións fóra de ordenación ".

Ha de terse en conta, non obstante, que o réxime que establece o artigo 103 da LOUPMRG non se refire a "calquera edificio ou instalación anterior ao plan, senón a aqueles amparados pola preceptiva licenza urbanística municipal posto que as edificacións rematadas sen licenza urbanística municipal respecto das que xa transcorresen os prazos para adoptar as medidas de reposición da legalidade urbanística, non están suxeitas a este réxime, senón ao réxime específico das edificacións ilegais establecido no artigo 210 da LOUPMRG" (6).

A LOUPMRG establece unha ordenación notablemente diferente nos seus artigos 103 e 210.2 para as obras permisibles nos edificios en situación de fóra de ordenación: suavízaa para os que só parcialmente o están e endurécea para os que son o resultado dunha infracción urbanística.______________________________________________________________________6. HIPÓLITO PÉREZ NOVO, “El planeamiento urbanístico de Galicia” en “Comentarios a la Ley de Ordenación Urbanística y Protección del Medio Rural de Galicia”, Ed. Aranzadi.

As edificacións que pertencen á categoría de fóra de ordenación total presentan unha incompatibilidade co plan urbanístico que leva consigo que este simplemente as tolere pola súa preexistencia, pero teñen o destino natural de desaparecer para ser substituídas por outras que se axusten ao plan.

En cambio, nos edificios que se atopen só parcialmente en situación de fóra de ordenación, ademais das anteriores, tamén son autorizables obras parciais e circunstanciais de consolidación, así como as obras de mellora, reforma e, en casos xustificados, ampliación da superficie construída que se determinen polo plan xeral respectivo.

Cabe sinalar tamén como novidade a ampliación en dous anos do prazo de catro anos que prevía a lexislación anterior (artigo 176, Lei 1/1997), é dicir, a LOUPMRG establece un prazo de seis anos para a prescrición da acción de restauración da legalidade urbanística, que empezará a contar dende a "total terminación das obras"(7) e interrómpese coa incoación do expediente de reposición da legalidade infrinxida e, mesmo pode recoñecerse como efectos interruptivos, as denuncias de obras ilegais ou o inicio dos trámites directamente relacionados coa legalización das obras litixiosas (8).

Por outra banda, debe terse en conta que a carga da proba aos efectos de establecer o prazo de prescrición a soporta o administrado que "voluntariamente se colocou nunha situación de clandestinidade na realización das obras" (8).

Artigo 210. Obras rematadas sen licenza."1. Se se rematasen as obras sen licenza ou incumprindo as condicións sinaladas nesta ou na orde de execución, o Alcalde, dentro do prazo de seis anos, a contar dende a total terminación das obras, incoará expediente de reposición da legalidade, procedendo segundo o disposto nos números 3, 4, 5, 6 e 7 do artigo anterior.2. Transcorrido o prazo de seis anos sen que se adoptasen as medidas de restauración da legalidade urbanística, non se poderán realizar outras obras que as pequenas reparacións esixidas por razóns de seguridade e hixiene e en ningún caso as de consolidación, aumento de valor ou modernización nin cambio do uso existente, agás as necesarias para a adecuación á legalidade urbanística vixente ".

A LEI 15/2004, DO 29 DE DECEMBRO, MODIFICACIÓN DA LOUPMRG______________________________________________________________________7. Segundo o artigo 56 do RDU Galicia, enténdese por obras totalmente rematadas aquelas que se atopen dispostas para servir á fin ao que estivesen destinadas e en condicións de ser ocupadas sen necesidade de obra complementaria de ningún tipo, cando así recoñézao a autoridade que incoe o expediente, logo de informe de servizos técnicos municipais e con audiencia a promotor de obras.

8. MARÍA DOLORES RIVERA FRADE, "La disciplina urbanística en la Comunidad Autónoma de Galicia" en "Comentarios a la Lei de Ordenación Urbanística y Protección del Medio Rural de Galicia" Ed. Aranzadi.

A Lei 15/2004, do 29 de decembro, introduce na LOUPMRG, sen derrogala, unha serie de modificacións, derivadas, segundo a súa exposición de motivos, da necesidade de axustar ou perfeccionar as técnicas que implantou a LOUPMRG, así como da necesidade de axustar o seu contido ao da Lei 10/2003 do Estado (9), que

introduciu novidades na definición do marco básico de clasificación do solo.

Esta Lei, ademais, modifica o contido das disposicións transitorias quinta e undécima da LOUPMRG, que regulan a legalización de edificacións ilegais en solo rústico, é dicir, a de edificacións sen a preceptiva autorización autonómica ou sen a licenza municipal, contra as que a Administración non podía actuar por transcorrer o prazo para adoptar as medidas de restauración da legalidade, sempre que cumprisen a condición de non estar construídas sobre terreos que non merecesen a condición de solo rústico de protección de espazos naturais, de costas ou de interese paisaxístico, e que a solicitude se presentase nun prazo de tres anos dende a entrada en vigor da lei de modificación. Pola súa parte, a disposición transitoria décimo primeira (que sufriu varias modificacións), considera a posibilidade de manter as actividades realizadas nas instalacións e construcións, sitas en solo rústico ou de núcleo rural, vinculadas coa explotación e apoio á actividade agropecuaria.

DISPOSICIÓN TRANSITORIA QUINTA. Edificacións ilegais en solo rústico.1. As edificacións e construcións situadas en terreos clasificados como solo rústico sen a preceptiva autorización autonómica ou sen licenza municipal poderán ser obxecto de expediente de legalización sempre que se cumpran as seguintes condicións:- Que no momento da entrada en vigor da Lei 9/2002 transcorrera o prazo legalmente establecido sen que a administración adoptara ningunha medida dirixida á restauración da legalidade urbanística.- Que os terreos en que se sitúa a edificación non merezan a condición de solo rústico de protección de espazos naturais, de costas ou de interese paisaxístico, segundo o establecido na presente Lei.2. Para a legalización das edificacións, construcións e instalacións será necesario obter, previamente á licenza urbanística municipal, a preceptiva autorización autonómica conforme ao procedemento establecido polo artigo 41 da presente Lei.O anteproxecto de legalización deberá contemplar as medidas correctoras necesarias para dar cumprimento ao disposto polas letras a e b do número 2 do artigo 42 e polo artigo 104 da presente Lei.A solicitude de autorización para legalizar as construcións e instalacións deberá presentarse no prazo máximo de tres anos a contar dende a entrada en vigor da Lei de modificación da Lei 9/2002.3. O promotor da licenza deberá aboar en concepto de canon de legalización do aproveitamento urbanístico unha parte do aproveitamento que se legalice. O importe do canon distribuirase atribuíndo o 80% ao municipio en que se sitúa a edificación ou construción e o 20% restante á Comunidade Autónoma.

_________________________________________________________________________________9. A Lei 10/2003, do 20 de maio, de medidas urxentes de liberalización no sector inmobiliario e transportes, introduce reaxustes na definición do solo non urbanizable, pero non se mencionou no punto anterior do traballo por non afectar ao réxime de fóra de ordenación obxecto de estudo.

A contía do canon será de 10 euros por cada metro cadrado de superficie edificada, incluída no seu caso a superficie que se pretende ampliar, debendo ser aboado ao municipio no prazo dun mes dende que lle sexa notificado o outorgamento da licenza de legalización.O municipio será responsable da xestión e recadación do canon e deberá transferir á Comunidade Autónoma a parte proporcional dos ingresos obtidos por este canon.4. Nas edificacións e construcións legalizadas poderán autorizarse obras de mellora e reforma e, en casos xustificados, obras de ampliación cumprindo as condicións de edificación establecidas polos

artigos 42 e 44 da presente Lei polo planeamento urbanístico. En caso de vivendas en solo rústico, só poderá ampliarse ata un máximo do 10% da superficie edificada orixinaria . En ningún caso se autorizará o cambio de uso ou actividade preexistente.5. As edificacións e construcións existentes en solo rústico sen a preceptiva licenza urbanística municipal ou sen a preceptiva autorización autonómica que non resulten legalizadas deberán ser demolidas polos seus propietarios. En caso de que o propietario non proceda á demolición, o alcalde ou o conselleiro competente en materia de urbanismo e ordenación do territorio poderán ordenar a demolición a custa do obrigado, logo de audiencia ao interesado. Para a execución da orde de demolición poderán impoñerse multas coercitivas na forma e contía sinalada polo artigo 209.6 da presente lei.

DISPOSICIÓN TRANSITORIA UNDÉCIMA. Explotacións agropecuarias existentes.1. As construcións e instalacións destinadas a actividades agropecuarias existentes no momento da entrada en vigor da Lei 9/2002 que non estean amparadas na preceptiva licenza urbanística poderán manter a súa actividade. AOS efectos de acreditar a existencia da explotación agropecuaria e das edificacións directamente vinculadas a esta no momento da entrada en vigor da Lei 9/2002, será suficiente o recoñecemento administrativo do conselleiro competente en materia de urbanismo e ordenación do territorio, acreditado segundo a Circular 1/2003, do 31 de xullo (DOG número 150, do 5 de agosto). As solicitudes presentadas resolveranse no prazo de seis meses, contados a partir da aprobación da presente Lei. Transcorrido este prazo sen ditar resolución expresa, poderá entenderse desestimada a petición.Nestas construcións permitiranse, logo de licenza urbanística municipal, as obras de conservación e de reforma necesarias para o desenvolvemento de actividade agropecuaria, adoptando as medidas correctoras oportunas para garantir as condicións sanitarias e ambientais.Logo de autorización autonómica, conforme ao procedemento regulado no artigo 41, poderán acometerse obras de ampliación, mesmo en volume independente, das instalacións existentes en solo rústico ou en solo de núcleo rural. Esta ampliación deberá cumprir as condicións de edificación establecidas pola presente Lei polo plan urbanístico vixente, salvo no que se refire a parcela mínima edificable, ocupación máxima e distancias mínimas a vivendas e a asentamentos de poboación.2. Este mesmo réxime será de aplicación ás construcións amparadas na preceptiva licenza e destinadas a explotacións agropecuarias que existían antes da entrada en vigor da Lei 9/2002.3. As edificacións destinadas a serradoiros existentes con anterioridade á entrada en vigor da Lei 9/2002, de ordenación urbanística y protección del medio rural de Galicia, poderán ser obxecto de legalización en calquera categoría de solo rústico, obtendo a autorización autonómica previa conforme ao procedemento establecido polo artigo 41 e sempre que cumpran as condicións de edificación establecidas polos artigos 42 e 44 da presente Lei superficie mínima de parcela, altura e ocupación máximas e retranqueos mínimos respecto aos lindeiros.

LEI 6/2007, DO 11 DE MAIO, DE MEDIDAS URXENTES EN MATERIA DE ORDENACIÓN DO TERRITORIO E DO LITORAL DE GALICIA

En 2007 a LOUPMRG sofre unha nova modificación, a través da Lei 6/2007, do 11 de maio, de medidas urxentes en materia de ordenación do territorio e do litoral de Galicia. Esta Lei, quere garantir a preservación do litoral mentres non se aprobe o Plan de Ordenación do Litoral (9) ou o plan urbanístico adaptado á lexislación vixente. Establece o proceso de avaliación ambiental estratéxica, crea o Instituto de Estudos do Territorio e quere fomentar a creación de solo destinado a vivendas protexidas. Non obstante, non introduce modificacións nos artigos que falan do tema obxecto de estudo.

LEI 2/2010, DO 25 DE MARZO, DE MEDIDAS URXENTES DE MODIFICACIÓN DA LOUPMRG

A LOUPMRG foi tamén modificada pola Lei 3/2008, do 23 de maio, de Ordenación da Minaría de Galicia; pola Lei 6/2008, do 19 de xuño, de medidas urxentes en materia de vivenda e solo e pola Lei 18/2008, do 29 de decembro, de vivenda de Galicia, pero non foi ata a modificación introducida pola Lei 2/2010, do 25 de marzo, de medidas urxentes de modificación da LOUPMRG, que se modificou o contido do artigo 103, edificios fóra de ordenación, e do artigo 210 dedicado ás obras ilegais.

Á redacción orixinal do ano 2002, onde xa se diferenciaban os dous niveis ou graos de aplicación da situación legal de fóra de ordenación (dous graos que deberán identificar os instrumentos de plan) engádeselle a aclaración de que as edificacións que obtivesen a pertinente licenza urbanística e se executasen de acordo a esta, nunca se entenderán incluídas no réxime de fóra de ordenación "absoluto". Non obstante, deixa aberta a porta aos instrumentos de plan para que poidan, con causa xustificada, dispoñer o contrario.

Artigo 103. Edificios fóra de ordenación."1. Os edificios e instalacións erixidos con anterioridade á aprobación definitiva do plan urbanístico que resultasen desconformes con este quedarán sometidos ao réxime de fóra de ordenación.2. Nas construcións e edificacións que queden en situación de fóra de ordenación por total incompatibilidade coas determinacións do novo plan só se poderán autorizar obras de mera conservación e as necesarias para o mantemento do uso preexistente. Salvo que no plan se dispoña xustificadamente o contrario, en ningún caso se entenderán incluídas na situación prevista neste apartado as edificacións ou instalacións en solo rústico que obtivesen legalmente a preceptiva licenza urbanística e que se executasen de conformidade con esta.3. Nas construcións só parcialmente incompatibles co novo plan poderanse autorizar, así mesmo, obras parciais e circunstanciais de consolidación, así como as de mellora, reforma e, en casos xustificados, ampliación da superficie construída que se determinen polo plan xeral respectivo.4. O concello comunicará ao rexistro da propiedade, para os efectos da súa constancia, as limitacións e condicións especiais na concesión de licenzas en edificacións fóra de ordenación ".

O artigo 210, dedicado ás obras rematadas sen licenza, tamén se modifica con respecto á redacción orixinal. Especifícase que a data que debe tomarse como de terminación das obras será a que resulte da comprobación por parte da Administración, se ben se mantén a posibilidade de que o administrado "probe" a dita data cos medios que lle outorgue a lei.

Por outra banda, introduce o termo "caducidade" (10) ao falar do prazo para adoptar as medidas de restauración da legalidade urbanística (11).

Artigo 210. Obras rematadas sen licenza.

"1. Se se rematasen as obras sen licenza ou incumprindo as condicións sinalada nesta ou na orde de execución, o alcalde ou alcaldesa, dentro do prazo de seis anos, a contar dende a total terminación das obras, incoará expediente de reposición da legalidade, procedendo segundo o disposto nos apartados 3, 4, 5, 6 e 7 do artigo anterior. Tomarase como data de terminación das obras a que resulte da súa efectiva comprobación pola administración actuante, sen prexuízo da súa acreditación por calquera outro medio de proba válido en dereito.

2. Transcorrido o prazo de caducidade de seis anos sen que se adoptasen as medidas de restauración da legalidade urbanística, quedarán incursas na situación de fóra de ordenación e suxeitas ao réxime previsto no artigo 103 de la presente Lei".

________________________________________________________________________________9. O Plan de Ordenación do Litoral aprobouse definitivamente a través do Decreto 20/2011, do 10 de febreiro.

10. En relación á caducidade, recoméndase ler "Una cuestión preliminar: El plazo para la restauración de la legalidad urbanística: ¿es de caducidad o de prescripción?", de MARCO A. GARCÍA-GABILÁN SANGIL dentro de "Comentarios a la disposición transitoria tercera de la Lei 2/2010, do 25 de marzo, de medidas urgentes de modificación de la LOUPMRG". Neste traballo, o autor expón as posturas, ás veces enfrontadas de diversos autores sobre a cuestión da prescrición e caducidade.

11. Prescrición e caducidade teñen elementos comúns: a inactividade, o transcurso do tempo e os efectos extintivos, pero vexamos como afecta o transcurso do tempo no exercicio da potestade sancionadora e da potestade de reposición da legalidade. As potestades non se esgotan co seu exercicio, e polo tanto non son obxecto de prescrición, se ben non pode dilatarse no tempo máis do previsto pola lei. A potestade sancionadora deberá exercerse ineludiblemente mentres non prescribira a infracción cometida, de tal maneira que transcorrido o prazo de prescrición establecido na lei, a responsabilidade do presunto responsable extínguese, e non procede, por motivos de seguridade xurídica, o seu exercicio. O exercicio da potestade para a adopción de medidas encamiñadas á defensa da legalidade urbanística debe realizarse no prazo concreto establecido na lei. Unha vez transcorrido, provoca a caducidade da acción e fai imposible o seu exercicio.

Cabe mencionar a Disposición Transitoria Terceira desta Lei que, ao igual que na modificación do artigo 103, contempla medidas para reforzar a seguridade xurídica e dar estabilidade ao tráfico inmobiliario; neste caso, regula o réxime xurídico das edificacións e construcións realizadas sen licenza, ou sen autorización autonómica e sen licenza, rematadas antes do 1 de xaneiro de 2003, contra as que non se adoptaron medidas de restauración da legalidade urbanística. A disposición, estruturada en dúas partes: por un lado define cal é o ámbito de aplicación e a situación xurídica na que quedan as edificacións ou construcións encadradas na disposición, e por outro, regula o procedemento administrativo.

A disposición transitoria terceira, na súa redacción, formulou certos problemas prácticos, que a Secretaría Xeral de Ordenación del Territorio e Urbanismo intentou solucionar mediante a Instrución 2/2011, do 12 de abril (11), tema este moi polémico, que por non ser obxecto deste traballo, non analizaremos en profundidade.

Disposición transitoria terceira. Edificacións sen licenza."Sen prexuízo do disposto no artigo 213º. 1 da presente lei, as edificacións e construcións realizadas sen licenza ou sen a autorización autonómica preceptiva, existentes con anterioridade ao 1 de xaneiro de 2003, e respecto das cales no momento de entrada en vigor da presente lei transcorrese o prazo legalmente establecido no seu artigo 210º. 2 sen que a administración adoptara ningunha medida dirixida á restauración da legalidade urbanística ou ambiental, quedarán incorporadas ao patrimonio do seu titular e suxeitas ao réxime previsto no artigo 103º. 2 desta, coa particularidade de que as obras de mera conservación só poderán autorizarse cando se acredite a preexistencia dun uso continuado.A eses efectos, no prazo máximo de dous anos dende a entrada en vigor da presente lei de modificación, o propietario ou propietaria haberá de solicitar do concello correspondente a declaración de incursión na situación legal de fóra de ordenación total achegando anexo que defina, como mínimo, a situación da edificación sobre o plan vixente, parcela, uso, superficie construída, número de plantas e volume, así como certificación técnica de solidez e seguridade.Cando a edificación estea situada en solo rústico de protección de costas, de augas ou de espazos naturais, segundo a presente lei, será necesario obter o previo informe favorable da Comisión Superior de Urbanismo ".

______________________________________________________________________11. Segundo se establece na propia instrución, ditouse ao amparo do artigo 26.3.b) da Lei 16/2010, do 17 de decembro, de organización e funcionamento da Administración xeral e do sector público autonómico de Galicia. Os Concellos, como organismos con personalidade xurídica propia, teñen a competencia para a declaración de fóra de ordenación, polo que, en reflexión do xa mencionado MARCO A. GARCÍA-GABILÁN SANGIL, que tomo como postura persoal, parece máis axeitada que a Secretaría Xeral regulase estas cuestións a través dun regulamento de desenvolvemento da LOUPMRG.

3.4. CONCLUSIÓN

As edificacións fóra de ordenación están suxeitas a importantes limitacións en

orde ás obras que poden realizarse nestas. Segundo a normativa estatal, só serían

posibles as pequenas reparacións que esixiran a hixiene, o ornato e a conservación e, en

casos excepcionais, obras parciais e circunstanciais de consolidación. En canto ás

primeiras, tecnicamente son realizables mediante a adopción de medidas normais de

construción, xa que tenden a reparar lesións ou deterioracións menos graves. No que

respecta ás segundas, o artigo 60.2 da Lei do Solo de 1976 (como normativa que inspira

a regulación actual das normas autonómicas) prohibía a realización de obras de

consolidación, estruturais que supoñan aumento de volume, as de modernización e as

que determinen un incremento do valor de expropiación.

Logo da exposición cronolóxica da lexislación urbanística da nosa Comunidade

Autónoma, cabe destacar os seguintes aspectos característicos e que diferencian á

normativa autonómica galega da regulación estatal:

Primeiro: Na lexislación autonómica distínguense, para os efectos da situación de fóra de ordenación, entre instalacións, construcións e edificacións totalmente incompatibles coa nova ordenación, nas que será de aplicación o réxime propio da devandita situación legal, e as que só parcialmente sexan incompatibles con aquela, cun réxime de obras permitidas moito menos restritivo. Por outra banda, cabe recordar a aclaración introducida no artigo 103 da LOUPMRG, por ao que se regula que os edificios que obtiveron licenza municipal e os termos dos cales se respectaron durante a obra, nunca quedarán suxeitos ao réxime de fóra de ordenación total (12).

______________________________________________________________________12. Unha das situacións máis inxustas que se asolo no estudo da situación de fóra de ordenación no ámbito estatal, é o referido á aplicación, por analoxía, deste réxime ás construcións que, sendo erixidas en contra do disposto no plan urbanístico son reconducidas a esta figura unha vez que transcorreron os prazos nos cales os municipios podían actuar ordenando a demolición do ilicitamente executado. A interpretación xurisprudencial é a que conduciu á aplicación analóxica entre dous fenómenos moi distintos: un nace da ilegalidade urbanística e a outra xorde por unha desconformidade sobrevida co plan (e non imputable ao propietario). Esta analoxía foi tamén aceptada por grande parte da doutrina e, mesmo, certas normativas autonómicas prevírono no seu articulado. Neste sentido, a lexislación galega, coa última modificación introducida pola Lei Lei 2/2010, do 25 de marzo, de medidas urxentes de modificación da LOUPMRG, adopta unha solución que diferenza cun plus de dereitos adicionais ao propietario non infractor (que no seu momento obtivo a pertinente licenza urbanística e edificou seguindo as súas determinacións).

Segundo: Serán os instrumentos de plan municipais os que deban identificar e regular os dous graos ou niveis da situación de fóra de ordenación. A remisión a estes instrumentos supón un "deslegalización" do contido do réxime xurídico da situación de fóra de ordenación, como xa sucedese cando na lexislación estatal o TRLS 1992 recoñecía ao plan a posibilidade de dispoñer dun réxime distinto ao xeral establecido na Lei.

Terceiro: En defecto de regulación expresa ou, mesmo en contra, no plan, a Lei establece o seguinte réxime xurídico de aplicación ás obras a realizar en edificacións cualificadas como fóra de ordenación:

- Para edificacións con total incompatibilidade co novo plan e para edificacións

ou obras rematadas sen licenza, serán autorizables obras de mera conservación e as

necesarias para manter o uso preexistente.

- Para as construcións só parcialmente incompatibles, poderanse autorizar obras

parciais e circunstanciais de consolidación, mellora, reforma e, mesmo ampliación da

superficie construída.

- Para obras ilegais, unha vez transcorrido o prazo de caducidade de 6 anos sen

que se adoptasen as medidas de reposición da legalidade urbanística, aplicarase o disposto

para o réxime de fóra de ordenación por total incompatibilidade co plan (logo, o réxime

máis restritivo).

BIBLIOGRAFÍA

CHOLBI CACHÁ, F. A., El procedimiento de otorgamiento de las licencias de urbanismo, El Consultor de los Ayuntamientos y Juzgados, 2005.

CORTÉS MORENO, A., El régimen jurídico de la situación legal de fuera de ordenación. La declaración en situación de asimilación a la de fuera de ordenación en el derecho urbanístico andaluz, La Ley Práctica Urbanística nº 109, noviembre 2011.

FERNÁNDEZ CARBALLAL, A., El régimen jurídico de las licencias, en: MEILÁN GIL, J. L. (Director), Comentarios a la Ley de Ordenación Urbanística y Protección del Medio Rural de Galicia, Editorial Aranzadi, 2009.

GARCÍA-GABILÁN SANGIL, M. A., Comentarios a la disposición transitoria de la Ley 2/2010, de 25 de marzo de medidas urgentes de modificación de la Ley 9/2002, de 30 de Diciembre, de Ordenación Urbanística y Protección del Medio Rural de Galicia, Circular informativa do Servizo de Cooperación e Asistencia aos Concellos da Deputación de Lugo.

LÓPEZ PÉREZ, F., Una visión crítica del régimen de fuera de ordenación, La Ley Práctica Urbanística, abril 2010.

LÓPEZ RAMÓN, F., Introducción al derecho urbanístico, Marcial Pons, 2009.

PAZ RODRÍGUEZ, M. I., Usos en edificios en situación de fuera de ordenación en la Ley 9/2002, de 30 de Diciembre, de Ordenación Urbanística y Protección del Medio Rural de Galicia, Noticias Jurídicas (artículo doctrinal), Marzo 2012.

PÉREZ NOVO, H., El Planeamiento urbanístico de Galicia, en: MEILÁN GIL, J. L. (Director), Comentarios a la Ley de Ordenación Urbanística y Protección del Medio Rural de Galicia, Editorial Aranzadi, 2009.

RIVAS GARCÍA, A. M., Aproximación al régimen aplicable a obras de construcción, reconstrucción, rehabilitación, mejora y reforma, mera conservación de viviendas en suelo rústico, suelo de núcleo rural y suelo urbano, Circular informativa 4/2011, do Servizo de Cooperación e Asistencia aos Concellos da Deputación de Lugo.

RIVERA FRADE, M. D., La disciplina urbanística en la Comunidad Autónoma de Galicia, en: MEILÁN GIL, J. L. (Director), Comentarios a la Ley de Ordenación Urbanística y Protección del Medio Rural de Galicia, Editorial Aranzadi, 2009.

ROMA VALDÉS, A., Disciplina urbanística, infracciones administrativas y penales, en: MEILÁN GIL, J. L. (Director), Comentarios a la Ley de Ordenación Urbanística y Protección del Medio Rural de Galicia, Editorial Aranzadi, 2009.