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SERVICIO CIVIL Y ESCALAFÓN HÍBRIDOPARA PUESTOS JERÁRQUICOS

Sergio G. Villarroel Böhrt

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PRESENTACIÓN

El proceso Constituyente requiere lageneración de insumos técnicos parala deliberación constituyente.Cumplir esta misión implica la ela-boración de escenarios de posiblescambios constitucionales en los te-mas que la población en general ysus organizaciones en particular de-baten en la actualidad. Es el desafíode cualificar el debate previo a ladeliberación del constituyente po-niendo a disposición de la ciudada-nía un conjunto de datos y análisistécnicos que permitan una valora-ción de las implicaciones de posiblescambios a los contenidos en la Cons-titución Política del Estado en lapróxima Asamblea Constituyente.

El estudio presente es resultado deltrabajo que entre 2004 y mediadosde 2005, junto a varios socios institu-cionales, llevaron adelante la FAM, elMPP y la UCAC a través de su Compo-nente de Descentralización y Admi-nistración Pública.

Bajo el rótulo de “servicio civil y unescalafón híbrido para puestos jerár-quicos” se alcanzó un diagnósticocompleto sobre el volumen físico yorganizacional de los servidores pú-blicos en el Estado. El autor luego deenmarcar el trabajo con un análisiscomparativo internacional, recons-truye detalladamente los diversos re-gímenes en Bolivia desde la perspec-tiva técnica e histórica. También

ofrece una actualización de normasy cifras sobre el volumen de funcio-narios y lo que es más destacable,cruzando permanentemente estosdatos con la dimensión territorialincluyendo el nivel municipal. Lue-go de procesar un balance de avan-ces y problemas por sistema y régi-men funcionarial, el documentoconcluye con una modelación deri-vada de lo que sería blindar mejorlos cargos jerárquicos del Estado de-jando así una clara agenda de refor-ma constitucional costeada en esteaspecto.

Como podrá apreciarse, el estudioreferido asume del lector la capaci-dad y deseo de ser parte del debate yno huirle a un tema de transcenden-tales implicaciones para las cuestio-nes que se plasmarán en un diseñoconstitucional de los futuros nivelesautonómicos. Con el intento de pro-poner un esquema completo de nue-vo arreglo fiscal territorial se comen-zó a darle cuerpo concreto a laslíneas de base constitucional quesobre el tema territorial se habíanpublicado anteriormente siguiendo elplan de investigación planificado.

Esta publicación ha sido posible conel apoyo de la Agencia Española deCooperación Internacional (AECI) y suresponsable de proyecto FernandoMudarra. Queremos agradecer a los

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** demás miembros de la Mesa deCooperantes de apoyo a la AsambleaConstituyente que fuera co-presidi-da por el Programa de las NacionesUnidas para el Desarrollo (PNUD) yla Cooperación Técnica Alemana(PADEP-GTZ). Gracias también al tra-bajo de los miembros de la mesa decoordinación interinstitucional parael proceso constituyente como alForo Descentralización, Autonomíasy Constituyente. Dentro del poder

ejecutivo se contó con el apoyo deMarcelo Renjel y Martín Pérez. Final-mente el reconocimiento al encomia-ble y comprometido trabajo de lostécnicos de los Componentes deDescentralización y AdministraciónPública de la ex UCAC. Finalmente elreconocimiento al encomiable ycomprometido trabajo de los técni-cos de los Componentes de Descen-tralización y administración Públicade la ex UCAC.

Fernando Aramayo CarrascoJosé Antonio Terán Carreón

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PRÓLOGO

El servicio civil, parte sustantiva dela categoría de la AdministraciónPública en todo Estado, no suele ocu-par un lugar relevante en el debateconstitucional boliviano como suce-de con otros temas como autonomíao el régimen social. Pero no es difícilconstatar que una descentralizaciónpuede verse bloqueada en sus aspi-raciones de mejora a la gestión pú-blica si no viniera aparejada de res-guardos en torno al servicio civil. Eldocumento de trabajo sobre el servi-cio civil y un escalafón híbrido parapuestos jerárquicos de la serie deinsumos hacia la Constituyente, rom-pe esa tendencia y procesa un esta-do de situación completo y actuali-zado sobre la organización de losservidores públicos en Bolivia ofre-ciendo además un costeo de refor-ma constitucional dirigido a blindarla médula de funcionarios estratégi-cos del Estado.

Comencemos diciendo que la infor-mación que arroja el estudio es ricaen general ya que independiente-mente de dar cuenta de la perspecti-va territorial o de la modelación cons-titucional anotada, permite al lectorcomprender la dinámica de las nor-mas y su aplicación efectiva en ladiversidad de regímenes funciona-riales presentes en nuestro país. Con-tamos además con datos, entre otros,sobre tasas de crecimiento de servi-dores públicos por sectores; sobre los

cuellos de botella de los sistemas deevaluación, registro o apelación porcada carrera administrativa según elrégimen respectivo; sobre la inesta-bilidad de los órganos estatales en-cargados del tema, especialmente, ladiscusión en torno al servicio nacio-nal de administración de personal.De forma puntillosa, el trabajo re-construye cada realidad por régimende carrera administrativa rastreandosus orígenes, compulsas internas ydesviaciones. Esta descripción com-pleta no sucede sin que el autor hayahecho previamente una introduccióncomparada para América Latina so-bre los paradigmas vigentes al res-pecto, poniendo de partida la teoríageneral alrededor del tema y ofre-ciendo como base de lo posterior unaactualización de datos sobre el vo-lumen absoluto de servidores en Bo-livia, dato cotejado según diversasfuentes y probado en sus márgenesde error mediante estadísticas indi-rectas. Dentro de esta parte más ge-neral cabe destacar la informaciónsobre el alcance logrado por el Esta-tuto del funcionario público en con-traste con los universos susceptiblesde ser afectados lo cual otorga unaperspectiva mejor dimensionada deldesarrollo de los sistemas.

Pero como dijimos, el trabajo no elu-de dar cuenta de la dimensión terri-torial del objeto de análisis. En efec-to, según el enfoque adoptado en esta

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** serie de documentos de trabajo ha-cia la constituyente, las variales fun-cionariales fueron constantementeterritorializadas. El lector cuenta asícon información del siguiente tipo:cifras sobre personal ejecutivo vs.operativo cruzadas con el grado deincorporación al Estatuto por depar-tamento; o cantidad de funcionariosde carrera por departamento segúnEstatuto y por entidad apareciendoaquí por ejemplo que Santa Cruzexpone el mayor volumen absolutode puestos de carrera pero Oruro pre-senta una mejor proporción frente aluniverso potencial. Especialmenteimportante es que el trabajo hayabajado al nivel local e informe sobreel grado de avance de obtención delreglamento específico de administra-ción de personal para el nivel muni-cipal. Estas disposiciones son las querecién disparan las condiciones for-males para hacer factible una transi-ción hacia entidades normativamentelistas para acoger sistemas de carre-ra funcionarial. Cuántos municipioshan logrado esto es un dato que elinforme nos brinda y lo hace por de-partamento. Adicionalmente, en loscomponentes de servidores públicosen justicia o policía tenemos prime-ras estimaciones sobre asignaciónper cápita por departamento. Así porejemplo: cantidad de policías uni-formados cada mil habitantes pordepartamento.

Una conclusión gruesa es que hayuna tendencia del sistema de perso-nal estatal boliviano a estar afectadopor un excepcionismo que lleva acada sector a hacerse su régimen es-pecial; y dentro de cada sector seconfronta además un faccionalismode los admimistrativos para hacercosa parecida con su gremio. Parece

obvio que semejantes temas encon-trarán parte de su solucion sólo en eldiseño constitucional. Con mayorrazón si se añade la tendencia en elpaís a lo que podemos llamar un“tactismo” o la concentración de lasnormas a blindar los niveles jerárqui-cos de la administración menos es-tratégicos, o sea, habiendo legaliza-do la partidización de buena partede los cargos jerárquicos del Estadocomo son las direcciones generalesy los viceministerios.

Justamente con este tema concluyeel estudio proponiendo un ejerciciopensado para la nueva constitucióny con las modelaciones cuantitativascorrespondientes y sus consecuen-cias financieras. Sabemos gracias alestudio que si tomamos en cuenta lostres niveles territoriales estamos ha-blando de un cuerpo de funcionariosjerárquicos de naturaleza híbrida queimplicarían alrededor de 1,7 mil po-siciones que representan alrededordel 5% de la nómina comparableagregada de cargos; o cerca de 14millones de dólares al año, que equi-valen a alrededor del 4% del montopresupuestario correspondiente. Es-tos cargos no dejarían de ser de con-fianza del ministro del rubro especí-fico pero no tendrían por qué estarya libres de exponer sus aptitudes yméritos a los cargos. En el estudio semodela averiguando el costo que estoimplicaría incluso bajo el supuestode una mejora de las remuneracio-nes a este segmento estratégico defuncionarios a contra corriente de unade las menos sensatas políticas delEstado boliviano de los últimos añosde creer que la austeridad sana es unaque asfixia sin discriminación la po-sibilidad de atraer buenos servidoresque por lo general serán caros.

Franz Xavier Barrios SuvelzaResponsable técnico del Equipo

en Descentralización y Administración Pública

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RESUMEN

Este documento hace una revisiónexhaustiva de la normativa referida acarrera administrativa en el país, nosólo desde el punto de vista del en-foque planteado en el Estatuto delFuncionario Público, sino teniendoen cuenta también a todos los demássectores que se rigen por legislaciónespecial en esta materia (con excep-ción de las Fuerzas Armadas).

El análisis de estas normativas poneénfasis en cuatro elementos críticosque definen las características parti-culares de los diferentes marcos jurí-dicos, estos son: a) el sistema de “Or-ganización de la Carrera”; b) lascaracterísticas de registro y documen-tos de constancia que certifican laincorporación de un funcionario a lacarrera administrativa; c) los meca-nismos de evaluación; y d) la instan-cia de apelación en caso de retirosdiscrecionales.

Luego de llevar adelante un análisiscomparado de estos cuatro elemen-tos críticos, se pudo evidenciar quetodavía no es posible afirmar que al-

guna de las normativas haya trascen-dido de ser un simple marco legal aser un régimen de carrera adminis-trativa propiamente dicho, en conse-cuencia, tampoco es posible señalarque en el país se haya logrado insti-tuir un verdadero Sistema de Servi-cio Civil.

En la parte final del estudio, se abor-da también el tema del EscalafónHíbrido de Carrera Administrativapara puestos jerárquicos, dimensio-nando por primera vez la magnitudy gasto de esta franja de cargos eje-cutivos (no comprendidos dentro delalcance de carrera administrativa) enMinisterios, Prefecturas y Municipios.

El resultado de este dimensiona-miento muestra que existen 1.657servidores jerárquicos que pertene-cen al Escalafón Híbrido en las dis-tintas reparticiones del Estado antesseñaladas, cuyo gasto en ServiciosPersonales asciende a cerca de 14millones de dólares (13.928.725$us.) al año, de acuerdo a la escalasalarial vigente.

Agosto 2005

Sergio G. Villarroel Böhrt

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En la actualidad existe cada vez másevidencia empírica que respalda elhecho de que las burocracias públi-cas basadas en la meritocracia, sonun elemento necesario, aunque nosuficiente, para el desarrollo econó-mico de los países1.

Sin embargo, durante toda la épocaposterior a las reformas denominadas:“Programas de Ajuste Estructural”(también conocidas como Consensode Washington2), la creencia de quetoda intervención del Estado resulta-ba perniciosa para el libre desenvol-vimiento de los mercados y que porlo tanto debería propenderse al achi-camiento del mismo, coartó en granmedida la proliferación de ideas rela-cionadas a la importancia del sectorpúblico y su papel fundamental comofactor determinante del crecimiento.

Fue después de la aplicación de estasreformas, denominadas de primerageneración, que la atención empezóa centrarse en el nuevo rol del Estadoy su reestructuración institucional. Seempezó por reconocer que si bienlos Estados habían reducido su tama-ño, esto no implicaba de ninguna

I. INTRODUCCIÓN

manera que se volvieran débiles,puesto que las funciones que perma-necen bajo su responsabilidad, de-ben ser llevadas a cabo con la mayoreficiencia posible a fin de garantizaruna adecuada provisión de bienes yservicios públicos a la población.

Sobre la base de esta línea de pensa-miento se retomaron tres temas fun-damentales que acaparan hasta el díade hoy gran parte del debate inter-nacional sobre el rediseño del papeldel Estado. Estos tres temas son: a)las reformas del servicio civil; b) lasreformas judiciales y legales; y c) losprocesos de descentralización guber-namental (Reid y Malik, 1994).

El objetivo del presente estudio esprecisamente el de determinar cuáles el estado de situación del ServicioCivil en Bolivia y cuáles podrían serlas posibles modificaciones al textoconstitucional en lo referido a estetema, en el marco de la futura Asam-blea Constituyente.

La obra de Barrios (2004) titulada: “LaAdministración Pública en la Cons-titución Boliviana”, representa una

1 Para mayor información sobre estudios que respaldan esta aseveración, ver Evans y Rauch (1999),Crowley et al (1998), Knack y Keefer (1995), Delacroix y Ragin (1981), Snyder y Kick (1979) yRubinson (1977).

2 La frase fue acuñada por Williamson J. (1990), quien planteaba diez instrumentos de política quedebían ser aplicados por las economías en desarrollo: disciplina fiscal, priorización del gastopúblico en educación y salud, reforma tributaria, tasas de interés positivas determinadas por elmercado, tipos de cambio competitivos, políticas comerciales liberales, apertura a la inversiónextranjera, privatizaciones, desregulación y protección de la propiedad privada.

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** primera aproximación a esta proble-mática y servirá de base referencialen parte del presente documento,principalmente en el tema relaciona-do a la cuantificación de lo que Ba-rrios denomina el CinturónFuncionarial Estratégico (el cual deahora en adelante recibirá el nom-bre de Escalafón Híbrido de CarreraAdministrativa).

En este sentido, el estudio ha sidoorganizado en función a cinco com-ponentes básicos. El primero de elloses precisamente esta breve introduc-ción, luego de la cual se introducenciertos antecedentes y conceptos re-

lacionados con el Servicio Civil, ha-ciendo referencia a algunas expe-riencias de reforma en América La-tina y el Caribe. En la tercera partede la investigación se presenta unacomparación de estadísticas de em-pleo en el sector público, junto conuna descripción detallada de las nor-mativas de Carrera Administrativaexistentes en el país. Finalmente, enel cuarto punto, se procede a unacuantificación del Escalafón Híbri-do de Carrera Administrativa paraluego pasar a algunos comentariosfinales que surgen como resultadode todo el proceso de análisis antesdescrito.

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II. MARCO CONCEPTUALDEL SERVICIO CIVIL

Como se describe en Echebarría(2003) el origen histórico del Servi-cio Civil se sitúa en el tránsito delEstado Patrimonial al Estado Consti-tucional, en el que el empleado pú-blico pasa de ser un servidor perso-nal de la Corona a ser un servidordel Estado, entendiendo a este últi-mo como un ente impersonal sujetoal imperio de la ley. Los principiosbásicos del Servicio Civil en el Esta-do Constitucional, a saber: mérito eigualdad, aparecen establecidos enel artículo 26 de la Declaración delos Derechos del Hombre y el Ciu-dadano (26 de agosto de 1789), don-de se proclama la igualdad de todoslos ciudadanos para ser admitidos atoda clase de dignidades, puestos yempleos públicos según su capaci-dad y sin otra distinción que la desus virtudes y talentos.

Echebarría distingue también tres di-mensiones en las cuales el ServicioCivil contribuye a la conformacióndel Estado contemporáneo. En prime-ra instancia se encuentra el fortaleci-miento de la democracia, ya que unServicio Civil profesional con unasólida posición institucional y senti-do del deber es (como decía Schum-peter) una de las condiciones para lavigencia efectiva de la democracia.La segunda dimensión está relacio-nada con la consolidación de Estadode derecho puesto que la garantía deimparcialidad que ofrece el Servicio

Civil funciona en los países como unfreno a la arbitrariedad y una salva-guarda de la seguridad jurídica. Fi-nalmente se encuentra la dimensiónde eficacia de las políticas públicasque hace referencia a la importanciaque tienen los recursos humanos enla producción de bienes y serviciospúblicos, ya que la calidad de estosúltimos dependerá en gran medidade la capacidad y motivación conque los empleados asumen sus ta-reas.

Por otro lado, Longo (2003) –citan-do a Bekke et al (1996)– estableceque el origen del Servicio Civil mo-derno está relacionado con la pro-ducción histórica de cinco fenóme-nos: a) la separación de lo público ylo privado; b) la separación de lopolítico y lo administrativo; c) el de-sarrollo de la responsabilidad indivi-dual; d) la seguridad en el empleo(sujeta al rendimiento); y e) la selec-ción por mérito e igualdad. La con-creción de estos principios en la le-gislación de cada país ha sido unproceso largo y desigual, íntimamen-te ligado a la evolución social y a lasconcepciones políticas y culturalesdominantes.

La monografía de Barrios (2004),pone énfasis en el segundo fenóme-no que separa lo político y lo admi-nistrativo, identificando lo que éldenomina la División Material del

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** Poder, donde coexisten los ámbitosdemocrático (equiparable con lo po-lítico) y ademocrático3 (equiparablecon lo administrativo). A este respec-to, Barrios plantea que en el casoboliviano, algunas de las normas queregularían un Servicio Civil, no secircunscriben exclusivamente alcampo de acción de la Administra-ción Pública, sino que abarcan es-pacios correspondientes al ámbitotodavía ademocrático pero fuera dela Administración Pública (es el casode los jueces del Poder Judicial). Porotro lado, no todas las operaciones ad-ministrativas del ámbito ademocráticoestán sometidas a códigos de carrerao mérito. En este sentido, existe lanecesidad de replantear el alcancede dichas normas, sobre la base decriterios bien definidos que permitandelimitar un dominio efectivo encada uno de los dos casos.

2.1 Definición de Servicio Civil

Antes de definir formalmente lo quese entenderá por Servicio Civil resultaimportante aclarar algunos aspectosque frecuentemente causan confu-sión cuando se hace referencia altema. En Echebarría (2003) se resu-men estos aspectos indicando quedesde el punto de vista del alcance,la expresión Servicio Civil es utiliza-da a veces de manera restrictiva paraidentificar subconjuntos del empleopúblico, con base en diversos crite-rios. El primero de estos criterios esde orden jurídico-formal e identificaal Servicio Civil con aquella parte delempleo público regulada por normasde derecho administrativo. Otro cri-terio, también de orden jurídico aun-que diferente del anterior, reservaríala condición de Servicio Civil al sis-tema cuyos contenidos están defini-

dos por ley y son administrados porel empleador público de forma uni-lateral. Un tercer criterio identifica-ría al Servicio Civil con el empleopúblico de la administración del go-bierno central, excluyendo a los de-más niveles subnacionales. Final-mente el último criterio vendría a serde orden funcional, identificando alServicio Civil como el régimen deempleo de una parte de los servido-res públicos, en concreto, aquellosque desempeñan funciones conecta-das con el ejercicio de las llamadaspotestades públicas vinculadas a ha-cer efectivo el Estado de Derecho.

Si se aceptan estas definiciones res-trictivas en lo que respecta al alcan-ce del Servicio Civil, difícilmente sepodrá arribar a un concepto integralque sirva de punto de partida para elanálisis. Por este motivo, tanto enEchebarría (2003) como en Longo(2003), se hace un primer intento pordelimitar una noción más amplia,que sea extensible a la totalidad delempleo público. Si bien ambas defi-niciones son similares, el primero delos autores rescata de forma más des-criptiva los puntos sobresalientes,indicando que el Servicio Civil es unade las instituciones centrales del Es-tado Democrático de Derecho y,como tal, debe incorporar ciertosmecanismos institucionales que ha-gan posible la existencia y continui-dad de una administración profesio-nal, basada en los principios demérito e igualdad. Por su parte, Longoidentifica al Servicio Civil como elsistema de articulación del empleopúblico mediante el que determina-dos países garantizan, con enfoques,sistemas e instrumentos diversos,ciertos elementos básicos para laexistencia de administraciones públi-cas profesionales.

3 Nótese que el término “ademocrático” no es utilizado por Barrios para identificar lo antidemocráticoo lo no democrático, sino con el fin de explicitar el ámbito de acción de la Administración Pública.

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Las notas aclaratorias de estas defi-niciones son las siguientes:

• Se entenderá por administraciónprofesional una administraciónpública dirigida y controlada porla política, en aplicación del prin-cipio democrático, pero nopatrimonializada por ésta, lo queexige preservar una esfera de in-dependencia e imparcialidad ensu funcionamiento, por razonesde interés público. La noción deServicio Civil exige, en este sen-tido, la existencia de un instru-mental de protección del em-pleo público frente a prácticasde padrinazgo o clientelismo.

• La existencia y preservación deuna administración profesionalexigirá la promulgación de de-terminadas normas que regulenel funcionamiento del empleopúblico, sin embargo, la nociónde Servicio Civil que se propo-ne, sobrepasa la dimensión jurí-dica en un doble sentido: a) lamera existencia de normas pue-de no ser suficiente para garanti-zar el cumplimiento y la articula-ción efectiva de las garantías quehacen posible una administraciónprofesional, en el entendido deque solamente una articulaciónreal (legal y operativa) de estasnormativas, será la que permitahablar de Servicio Civil o, cómose verá más adelante, la que per-mitirá trascender de una normati-va de Carrera Administrativa a unRégimen de Servicio Civil propia-mente dicho; y b) la intensividaden el uso de las regulaciones pue-de variar notablemente depen-diendo de los diferentes contex-tos institucionales. En algunoscasos (como el de Suecia) las ga-

rantías de funcionamiento delServicio Civil no son predomi-nantemente jurídicas.

• Los sistemas de Servicio Civilpueden incluir uno o más tiposde “relación de empleo” (esteconcepto será desarrollado másadelante junto con la coexisten-cia de regímenes laborales). Launiformidad o diversidad de lasestructuras y políticas de gestióndel empleo público, expresan laexistencia de diferentes mode-los nacionales de Servicio Civil.

• Deben existir mecanismos queprotejan la seguridad en el em-pleo (no la inamovilidad, ni sucarácter vitalicio) frente al des-pido arbitrario, como garantíade un comportamiento impar-cial y profesional.

Por lo general, todas estas condicio-nes son plasmadas por los diferentespaíses en regulaciones específicasque suelen llevar el nombre de Esta-tuto del Servicio Civil o del Funcio-nario Público (es el caso de Bolivia),pero como se indicó en la segundanota aclaratoria, la sola existencia deestas normativas no garantiza de for-ma automática la presencia de unverdadero Régimen de Servicio Civil.

Otra definición bastante completa yde actualidad, es la que surgió comoresultado de la V Conferencia Ibero-americana de Ministros de Adminis-tración Pública y Reforma del Esta-do, llevada a cabo en Santa Cruz dela Sierra-Bolivia, del 26 al 27 de ju-nio de 2003.

En dicha oportunidad, se aprobó laCarta Iberoamericana de la FunciónPública4, donde se establece que el

4 Respaldada por la XIII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno mediante Resolu-ción Nº 11 de la “Declaración de Santa Cruz de la Sierra”, Bolivia, 14-15 de noviembre de 2003.

MARCO CONCEPTUALDEL SERVICIO CIVIL

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** Servicio Civil5 está constituido por elconjunto de arreglos institucionalesmediante los que se articulan y ges-tionan el empleo público y las per-sonas que integran éste, en una rea-lidad nacional determinada. Dichosarreglos comprenden normas (escri-tas o informales), estructuras, pautasculturales, políticas explícitas o im-plícitas, procesos, prácticas y activi-dades diversas cuya finalidad es ga-rantizar un manejo adecuado de losrecursos humanos, en el marco de unaadministración pública profesional yeficaz, al servicio del interés general.

Como se puede apreciar, esta defini-ción engloba de manera rigurosa to-dos los aspectos importantes mencio-nados anteriormente, en tal sentido,se considera apropiada su adopcióncomo marco de referencia para elpresente estudio.

2.2 Modelos de Servicio Civil

Resulta lógico pensar que cada paíselige, de acuerdo a sus característi-cas propias, la mejor manera de lle-var adelante un proceso de reformadel Servicio Civil. Por esta razón, laposibilidad de llevar adelante un aná-lisis comparado con base en criteriosuniformes se torna muy difícil, dadala amplia variedad de experiencias anivel internacional.

No obstante, si se toma en cuenta al-gunos principios genéricos básicosque son comunes en la mayoría delos casos y se los ordena en torno auna metodología adecuada, pareceposible sistematizar de algún modo lasdistintas formas de implementaciónempleadas en los diferentes países, y

ordenarlas en torno a un marco con-ceptual común, que permita efectuarcomparaciones consistentes.

En este sentido, la descripción deprincipios genéricos comunes desa-rrollada a continuación, se constitu-ye en la base que permitirá compren-der la lógica de funcionamiento decualquier sistema de Servicio Civil6

y principalmente del boliviano, pues-to que en cada caso, se efectúa tam-bién una primera aproximación a lascaracterísticas particulares de las nor-mativas de carrera administrativa anivel nacional.

i) Cultura Administrativa Dominante

En el nivel más alto de abstrac-ción se encuentra lo que Pollit yBouckaert (2000) denominan laCultura Administrativa Dominan-te. Haciendo referencia a este cri-terio, Longo (2003) sintetiza elaporte de estos autores identifi-cando dos modelos culturales ge-néricos: a) el modelo de la pers-pectiva del rechtstaat; y b) elmodelo de interés público.

En el primer modelo la fuerza inte-gradora central de la sociedad es elEstado, cuyas preocupaciones bá-sicas son la elaboración de las le-yes y el uso de la coerción nece-saria para aplicarlas. Los valorestípicos de este modelo cultural sonla seguridad jurídica, el respeto delprecedente y la preocupación porla equidad (cuando menos en elsentido de igualdad ante la ley). Eneste modelo, los funcionarios tien-den a ser vistos como investidos depotestades y el “derecho” (entendi-do como las ciencias jurídicas) es

5 Para efectos de dicha Carta, la expresión “Función Pública” es equivalente a la de “Servicio Civil”,por lo tanto, todas las alusiones y referencias a la primera expresión, se consideran indistintamen-te aplicables a la segunda.

6 Las definiciones de estos principios genéricos comunes han sido extractadas de Longo (2003).

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el eje central de sus procesos de ca-pacitación. Alemania, Francia y Es-paña serían, entre otros, algunos delos países donde esta cultura esdominante.

El segundo modelo atribuye al Es-tado (o más bien al Gobierno) unpapel mucho menos significativo,cuyos poderes en ningún casodeben ir más lejos de lo necesa-rio. La ley se halla aquí en el fon-do, más que en el primer plano.El proceso de gobierno es vistocomo la búsqueda del consenso(o al menos el asentimiento) parala adopción de iniciativas de in-terés general. Se acepta que exis-ten diferentes grupos sociales, consus respectivos intereses, quecompiten entre sí, otorgándole algobierno un papel preferentemen-te arbitral, más que de toma departido. La imparcialidad, la trans-parencia, la flexibilidad y el prag-matismo son valores que puedenincluso anteponerse a la capaci-dad técnica y a la estricta legali-dad. En este caso, los servidorespúblicos son vistos como simplesciudadanos que trabajan para or-ganizaciones gubernamentales yno como una clase o casta espe-cial investida de la alta misión derepresentar al Estado. Su forma-ción técnica tiende a ser multidis-ciplinaria y los países que mejorse enmarcan dentro de este ám-bito cultural son los anglosajones.

En Bolivia, el modelo que reflejade mejor manera las característi-

cas particulares de una CulturaAdministrativa, es sin lugar a du-das el segundo, puesto que a pe-sar de que la Constitución Políti-ca del Estado sugeriría unainclinación hacia el primer mode-lo7, en la práctica, otras normasmás específicas como la LeySAFCO y el Estatuto del Funciona-rio Público8, relacionan claramen-te la noción de servidor público,con el principio fundamental deque se trata de simples ciudada-nos que prestan servicios en rela-ción de dependencia con entida-des estatales.

ii) Sistemas de Acceso

Los países que cuentan con un Ré-gimen de Servicio Civil coincidenen afirmar que todo acceso a uncargo público debe necesaria-mente partir de una convocatoriaoficial donde se encuentren pu-blicadas todas las vacantes. Unavez cumplida esta exigencia, losprocesos que formalizan el restodel acceso al Servicio Civil, pue-den ser enmarcados en dos gran-des categorías: a) en una primerainstancia se encuentran los pro-cesos que permiten al responsa-ble de la institución o entidadconvocante, un amplio margen delibertad para la selección; y b) ensegundo lugar se sitúan aquellossistemas que incorporan mecanis-mos adicionales de garantía parala preservación de los principiosde igualdad y mérito, ya sea en-comendando el proceso de reclu-

7 El Artículo 43 de la Constitución (como parte del Título Cuarto referido únicamente a los Funcio-narios Públicos, dándole a este aspecto un tratamiento separado y por lo tanto importante), esta-blece que los funcionarios y empleados públicos son servidores (en este caso el término servido-res no parece dar una idea de servicio sino de prestación) “exclusivos” de los intereses de lacolectividad y no de parcialidad o partido político alguno. El término exclusivos puede interpretarsecomo especiales. Para una mayor explicación sobre esta línea de interpretación, ver Barrios (2004).

8 El Artículo 28 de la Ley Nº 1178 (SAFCO) de Administración y Control Gubernamentales (20/07/1990) y el Artículo 4 de la Ley Nº 2027 del Estatuto del Funcionario Público (27/10/1999),coinciden en señalar que el término “servidor público” se refiere a dignatarios, funcionarios yempleados públicos que presten servicios en relación de dependencia con entidades estatales.


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** tamiento a un órgano central in-dependiente (Gran Bretaña) o in-troduciendo mecanismos talescomo la necesidad de contar conun tribunal externo (Francia), laobligatoriedad de vencer etapasque combinan teoría y práctica(Alemania), la inclinación por darpreferencia a candidatos prove-nientes de escuelas especializadasde funcionarios públicos etc..

En lo que respecta a la realidadnacional, el primer requisito deconvocatoria oficial vía publica-ción de vacantes, todavía no estásiendo cumplido en una parte im-portante de las instituciones, ra-zón por la cual no puede consi-derarse que en Bolivia exista unRégimen de Servicio Civil comotal, sino más bien una serie de nor-mativas de carrera administrativa(este punto será abordado con ma-yor detalle posteriormente). De to-dos modos, si se toma como pará-metro de referencia para el análisislo estipulado en estas normativasde carrera administrativa, se pue-de señalar que dichas normativasse enmarcan dentro del primeresquema descrito, otorgando a lasinstituciones un amplio margen delibertad en la selección de perso-nal. Sin embargo, es preciso re-saltar que actualmente coexistena nivel nacional dos tipos de nor-mativas sobre carrera administra-tiva. La primera que se circunscri-be al ámbito regulado por elEstatuto del Funcionario Públicoy la segunda que contempla to-das las carreras administrativascon legislación especial como serGobiernos Municipales, Magiste-rio Público, Carrera Judicial etc.

(en la sección III se hará una des-cripción más detallada de las ca-racterísticas particulares de cadauna de estas normativas especia-les de carrera administrativa).

En este marco de coexistencia denormativas sobre carrera adminis-trativa a nivel nacional, la reglacomún es respetar la libertad delas instituciones en la selección depersonal, pero, al interior de lascarreras administrativas con legis-lación específica, sí se pueden ob-servar algunos mecanismos adi-cionales como los descritos en lacategoría “b” del primer párrafode este segundo principio genéri-co, naturalmente con un margende acción que se limita al ámbitoparticular de cada una de estas ca-rreras administrativas especiales.

Además de estos mecanismos adi-cionales que están presentes úni-camente en las normativas espe-cíficas de carrera administrativa anivel nacional, existen tambiéndos instrumentos legales globalesque sirven de garantía para la pre-servación de los principios deigualdad y mérito en los procesosde selección. El primero de estosmecanismos es la atribución quese le da a la Superintendencia delServicio Civil (Art. 61 del Estatutodel Funcionario Público) de actuarcomo inspector en los procesos decontratación de personal en lasentidades públicas9, pudiendo re-mitir, en caso de encontrar irre-gularidades, informes a la Contra-loría General de la República parauna fiscalización mediante audi-torías especiales. El segundo me-canismo está relacionado con la

9 La Superintendencia de Servicio Civil, no puede actuar como inspector en las carreras administrativasde Fuerzas Armadas, Policía Nacional y Servicio de Salud Pública y Seguridad Social (Art. 3 inciso IVdel Estatuto del Funcionario Público y Art. 1 de Ley Nº 2104 de 21/06/2000 modificatoria a la Ley Nº2027 del Estatuto del Funcionario Público). En el resto de las carreras administrativas especiales, puedeverificar que las normas estén en el marco del Estatuto del Funcionario Público.

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obligación que tiene cada institu-ción de compatibilizar su Regla-mento Específico de Sistema deAdministración de Personal (RESAP)con el órgano rector respectivo (eneste caso el Ministerio de Hacien-da a través de la Dirección Gene-ral de Sistemas de AdministraciónGubernamental10). Al efectuar di-cha compatibilización (que se lle-va a cabo una sola vez), el órga-no rector se cerciora de que losprocedimientos de ingreso a la ca-rrera administrativa que emplea-rá la institución, se encuentran enel marco de las Normas Básicasdel Sistema de Administración dePersonal (NB-SAP, D.S. 26115 de21/03/2001).

Por otro lado, existe también laposibilidad de que las institucio-nes, si lo consideran pertinente,puedan contratar los servicios deuna empresa privada especializa-da en Recursos Humanos parahacerse cargo de la etapa de re-clutamiento (ya sea para transpa-rentar el proceso o por limitacio-nes de tiempo y personal). De sereste el caso, existe un mecanis-mo adicional que le compete a laSuperintendencia de Servicio Ci-vil que es el de certificar y auto-rizar a estas empresas privadas(sobre la base de parámetros con-fiables), para que puedan prestaradecuadamente dichos serviciosde selección de personal.

Finalmente, es bueno adelantarque si bien todos estos procesosde selección son validos única-

mente para aquellos cargos queestán sujetos a una carrera admi-nistrativa, existe también la posi-bilidad de implantar algunos me-canismos adicionales de accesopara los cargos de libre nombra-miento, sin quitarle a la máximaautoridad la potestad última dedesignar unilateralmente a sus co-laboradores más cercanos. Esta al-ternativa será abordada con ma-yor profundidad en la sección IVdel presente documento.

iii) Organización de la Carrera

El enfoque de este principio ge-nérico gira en torno a las caracte-rísticas particulares del cargo opuesto y su relación con un mer-cado de trabajo que puede ser in-terno (cuando el reclutamiento seefectúa con candidatos dentro dela institución) o externo (cuandoel reclutamiento se efectúa concandidatos ajenos a la institución).Se pueden distinguir básicamen-te dos sistemas: a) los sistemas deempleo; y b) los sistemas de ca-rrera propiamente dichos.

Los sistemas de empleo están or-ganizados a partir de las necesi-dades de personal de la Adminis-tración Pública en el corto plazo.El reclutamiento se produce paraun cargo o puesto específico y nocontempla la posibilidad de mo-vilización definitiva de funciona-rios a cargos superiores o parale-los sin antes entrar en un nuevoproceso de selección competitivo,donde pueden participar tanto

10 En principio, el órgano rector de los Sistemas de Administración de Personal y de Organiza-ción Administrativa es el Ministerio de Hacienda (Art. 22 Ley SAFCO de 09/07/1990 y Art.24 Ley 1788 de 16/09/1997), pero cuando se creó el Servicio Nacional de Administraciónde Personal (SNAP), como órgano desconcentrado del Ministerio de Hacienda, la responsa-bilidad de administrar ambos sistemas pasó a esta institución (Art. 5 Decreto Supremo 26115de 21/03/2001). Sin embargo, recientemente mediante Decreto Supremo Nº 27732 (Art.18) de 15/09/2004 (Readecuación al Reglamento de la Ley de Organización del Poder Ejecu-tivo), se volvieron a transferir estos sistemas, pero esta vez a la Dirección General de Sistemasde Administración Gubernamental, también dependiente del Ministerio de Hacienda.


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** funcionarios de carrera como otrosinteresados ajenos a la institución.Este tipo de procedimiento es co-nocido también como “sistemaabierto”, dado que la posibilidadde acceder a cualquier puesto estaabierta a candidatos externos e in-ternos aunque en la mayoría de loscasos es posible distinguir algunasventajas para los funcionarios queya pertenecen a la entidad. Los paí-ses Nórdicos y Holanda son ejem-plos característicos de este tipo desistemas de empleo.

En cambio, los sistemas de carre-ra propiamente dichos, se basanen un diseño jerarquizado de car-gos públicos donde los funciona-rios son reclutados en un determi-nado nivel de empleo y puedencon el tiempo efectuar un recorri-do ascendente (a través de unaserie de estratos) hasta llegar al ni-vel máximo que les corresponda.Por tanto, estos sistemas de carre-ra identifican claramente ciertoscargos que son considerados deacceso y los cubren vía recluta-miento externo, mientras que elresto de los puestos, correspon-dientes a niveles superiores, sonprovistos mediante promocionesinternas de funcionarios. Otronombre con el que se identifica aeste tipo de procedimiento, es elde “sistema de cuerpos”, ya queagrupa a un conjunto de funcio-narios que han sido reclutadosespecíficamente para formar par-te de un cuerpo y ejercer una can-tidad determinada de empleos,propios de su área profesional. Losejemplos más representativos deeste tipo de sistemas de carrera sepresentan en Francia, Reino Uni-do, EEUU, Japón, Alemania, Bél-gica y España.

En el caso de Bolivia, se puede re-lacionar directamente al Estatuto

del Funcionario Público con loque ha venido a denominarse sis-temas de empleo puesto que losartículos 31 y 33 de la Ley Nº2027, establecen claramente quelos procesos de promoción de fun-cionarios de carrera se fundan,entre otros aspectos, en la igual-dad de oportunidad de participa-ción, pudiendo utilizarse comomodalidades de promoción la con-vocatoria interna (que permite laparticipación de funcionarios decarrera) cuando se trate de nivelesbajos e intermedios, y necesaria-mente la convocatoria interna yexterna, cuando se trate de los úl-timos niveles jerárquicos sujetos ala carrera administrativa.

Pero al igual que en el acápite an-terior, no todas las normativas es-peciales de carrera administrati-va se rigen bajo este enfoque yaque algunas de estas normativasespeciales se encuentran bajo sis-temas de carrera administrativapropiamente dichos (o sistema decuerpos), puesto que resulta fá-cil identificar varias de las parti-cularidades que caracterizan aeste tipo de sistemas, dentro delas legislaciones especiales queregulan el ingreso a cuerpos es-pecíficos como ser: las FuerzasArmadas, la Policía Nacional, elServicio de Relaciones Exteriores,entre otros.

De este modo, se tendría nueva-mente una convivencia de siste-mas a nivel nacional (en este casode Sistemas de Organización deCarrera Administrativa), los cua-les por fortuna pueden ser clara-mente identificables a través de lasdiferentes normativas vigentes enla actualidad. El Cuadro 12 al fi-nal de la sección III, presenta laclasificación de todas las norma-tivas de carrera administrativa de

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acuerdo al criterio de Organiza-ción de Carrera.

Para finalizar, resulta indispensa-ble hacer una aclaración sobre laterminología comúnmente em-pleada a nivel nacional puestoque el término “carrera” puededar lugar a confusiones interpre-tativas. En Bolivia suele designar-se con el nombre de “carrera ad-ministrativa” al desempeño defunciones de un servidor públicoen el marco de alguna de las nor-mativas específicas que regulanprincipalmente las característicasde ingreso, evaluación, promo-ción y retiro sobre la base de cri-terios afines a lo que se conocecomo Servicio Civil. Nótese quese hace mención a normativas es-pecíficas (en plural), puesto queademás del Estatuto del Funcio-nario Público, existen otras nue-ve normativas especiales de carre-ra administrativa para sectoresespecíficos como el de salud,educación etc. La diferencia fun-damental entre este término de“carrera administrativa” y los “sis-temas de carrera” analizados eneste acápite, radica en que en elsegundo de los casos se hace re-ferencia al sistema en bloque,como un todo, que funciona concaracterísticas únicas de diseño je-rarquizado que prevalecen inclu-sive sobre otras normativas espe-ciales de “carrera administrativa”que pueden existir al interior. Eneste sentido, el término “carreraadministrativa” estaría enmarcadodentro de un ámbito superior deOrganización de Carrera que co-mo se vio puede adoptar un “sis-tema de empleo” o un “sistema decarrera” propiamente dicho.

iv) Derechos y Deberes

Uno de los derechos fundamen-tales que se le otorga al funciona-rio de carrera en los Sistemas deServicio Civil, es el denominado“derecho al cargo” (tenure)11, elcual protege al empleado públi-co, en mayor o menor medida, deldespido arbitrario (contemplandosiempre la posibilidad de retiropor razones disciplinarias o porbaja evaluación de desempeño),estableciendo un mecanismo degarantía para el mantenimiento deuna conducta independiente yprofesional. Por el lado de los de-beres, los diferentes sistemas co-inciden en exigir a los empleadospúblicos un deber de lealtad a lanación y sus instituciones básicas,además de puntualidad, celeridady economía (en el sentido de efi-ciencia en el manejo de recursos),así como también el deber de re-serva cuando se trate de asuntosconfidenciales propios del cargoque se desempeña. Se regulatambién las incompatibilidadesde los servidores públicos parallevar adelante otros trabajos,aunque el nivel de permisividadrespecto a este tema suele sermuy diverso.

Para fines de análisis comparati-vo, la distinción fundamental quese emplea en este principio ge-nérico, está relacionada con laexistencia de dos tipos de siste-mas: a) aquellos donde se ha nor-malizado la extinción (elimina-ción sistemática) de la “relaciónde empleo” por causas organiza-tivas o económicas; y b) aquellosdonde no se ha producido estefenómeno.

11 En la Ley Nº 2027 del Estatuto de Funcionario Público, el derecho al cargo esta establecido en el Art.7 inciso “a”. En el resto de normativas especiales sobre carrera administrativa, el énfasis que se le daa este derecho varía de un caso a otro, llegando inclusive a establecerse la inamovilidad del personaldocente del magisterio público, en el Art. 184 de la Constitución Política del Estado.


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** La “relación de empleo” a la cualse hace referencia, tiene que vercon las características contractua-les establecidas entre empleadory empleado, las cuales se encuen-tran enmarcadas dentro de lo quese conoce como régimen laboral.

Este régimen laboral contiene nor-malmente aspectos tales como: ho-rario de trabajo, permisos, licen-cias, vacaciones, y sobre todo lascaracterísticas salariales.

En Bolivia, el acontecimiento his-tórico que modificó de forma sus-tancial la “relación de empleo”,tanto en el sector público comoen el sector privado, fue lapromulgación del Decreto Supre-mo 21060, el 29 de agosto de1986. A través de este Decreto, semodificaron las relaciones obre-ro-patronales reguladas por la LeyGeneral de Trabajo del 08 de di-ciembre de 1942 (y su Decreto Su-premo Reglamentario Nº 244 de23 de agosto de 1943), introdu-ciéndose la mayoría de las refor-mas estructurales planteadas por elConsenso de Washington (al cualse hacía referencia en la secciónintroductoria de este documento),entre las que se encontraba la li-beralización de los mercados12, ypor ende, la liberalización delmercado de trabajo.

De este modo, el Art. 55 del D.S.21060 establecía que las empre-sas y entidades del sector públicoy privado podían libremente con-venir o rescindir contratos de tra-bajo, modificando a partir de en-tonces la “relación de empleo” enlo que a términos de contrataciónse refiere. Con relación al temasalarial, el D.S. 21060 introdujo

también modificaciones impor-tantes (Capítulo II del Título Ter-cero referido a Régimen Social),pero siempre manteniendo algu-nos beneficios sociales otorgadosen la Ley General del Trabajo.

Es así que hasta 1999, año en quese promulga la Ley del Estatuto delFuncionario Público, el único re-ferente legal que existía para eltema de régimen laboral, era laLey General del Trabajo (con susrespectivas modificaciones), pero,con la promulgación de la Ley Nº2027 de 27/10/1999, se introdu-ce un nuevo régimen laboral,compatible con los principios decarrera administrativa introduci-dos en dicha ley.

Se presenta entonces la coexisten-cia de dos regímenes laborales anivel nacional, puesto que la nue-va Ley 2027 del Estatuto del Fun-cionario Público no establece nin-gún plazo perentorio para latransición del antiguo al nuevorégimen, pero sí hace hincapié enla necesidad obligatoria de renun-ciar voluntariamente y de formaescrita a un cargo (Art. 31 D.S.25749 Reglamento al Estatuto delFuncionario Público y Art. 7 inci-so “i” Ley Nº 2027), antes de po-der acceder a los derechos queotorga la carrera administrativa.

Como se puede apreciar, la dife-rencia sustancial entre el antiguorégimen laboral de la Ley Generaldel Trabajo y el nuevo régimen dela Ley 2027, radica en que en elprimer caso se mantiene el dere-cho a ciertos beneficios sociales decarácter monetario pero la vulne-rabilidad ante el despido en cual-quier momento todavía persiste

12 Stiglitz (2002), resume las políticas aconsejadas por el Consenso de Washington dentro de trespilares: la austeridad fiscal, la privatización y la liberalización de los mercados.

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debido a la incorporación de la li-bre contratación en el D.S. 21060.Mientras que en el segundo esque-ma, se renuncia voluntariamentea dichos beneficios sociales a cam-bio de una nueva estabilidad la-boral pero esta vez condicionadaal desempeño y con característi-cas de ingreso competitivo.

Esta coexistencia de regímenes la-borales tiene una implicancia fi-nanciera muy importante para elproceso de reforma del Servicio Ci-vil, puesto que tal como estableceel Art. 31 del D.S. 25749 (Regla-mento al Estatuto del FuncionarioPúblico) todo servidor público quepor decisión propia elija migrar alnuevo régimen laboral de la LeyNº 2027, deberá obtener de la en-tidad pública (donde ejerce funcio-nes) la liquidación de sus benefi-cios sociales de acuerdo al régimenlaboral anterior.

Este gasto inevitable en el quedebe incurrir la entidad, a fin dedejar libre el cargo que se deseainstitucionalizar, se convierte enmuchos casos en una gran limi-tante para poder adscribirse al sis-tema de carrera administrativa. Ala fecha, no existen datos ni si-quiera aproximados de la canti-dad de funcionarios públicos quepermanecen bajo el régimen la-boral anterior, lo cual impide con-tar con un monto aproximado delo que significaría una migraciónobligatoria al nuevo régimen.

v) Administración del Sistema

El último de los principios genéri-cos que es desarrollado en Longo(2003), es precisamente el de laadministración del sistema. A esterespecto se señala que los siste-mas político-administrativos con-temporáneos tienden a la comple-

jidad y a la fragmentación. Estehecho desencadena dos tenden-cias de signo opuesto: a) la pri-mera de ellas hacia la diversifica-ción, necesaria para adaptarse aentornos complejos; y b) la segun-da hacia la integración, imprescin-dible para mantener la cohesiónglobal y el control ante una posi-ble fragmentación.

Sobre este punto, Longo planteaque podría pensarse que los “sis-temas de empleo” (analizados enel subíndice “iii”) responden de al-guna manera a las presionesdiversificadoras y adaptativas,mientras que los “sistemas de ca-rrera”, se identificarían mejor conlas necesidades de coordinacióninterna y cohesión. Sin embargo,el mismo autor cuestiona esta dis-tinción, dado que la capacidad delos gestores para adaptar la ges-tión de personal a las necesida-des concretas de los servicios, de-pende, más que de la existenciade un “sistema de empleo” comotal, de un diseño organizativo queles confiera la autonomía necesa-ria. Por otro lado, los “sistemas decarrera” albergan a menudo en suinterior una considerable fragmen-tación puesto que la heterogenei-dad de la planta estatal y de su por-tafolio de servicios, requiere deestatutos de empleo (normativas decarrera administrativa) diferencia-dos para distintos sectores comoser educación, salud, policía etc.

En el caso de Bolivia, parece cla-ro que la tendencia dominantevendría a ser la de diversificación,ya que como se explico en elsubíndice “ii” todo el marco legalvigente, inclusive el de carrerasadministrativas especiales, otorgaa las instituciones un amplio mar-gen de libertad en la selección depersonal, lo cual obedece a un cri-


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** terio de desconcentración de lasdecisiones de recursos humanosque resulta más cercano al con-cepto de adaptación a entornoscomplejos. No obstante, es preci-so aclarar que existen otro tipo deintereses puramente sectorialesque explican también esta diver-sificación y que dichos interesesobedecen más a una lógica trivialde protección de beneficios logra-dos con el tiempo y a un afán demantener un trato diferenciado ypreferencial, que a un criterio ri-guroso de adaptación al entorno.

La clarificación de estos principiosgenéricos permite armonizar en granmedida la terminología a ser utiliza-da en el análisis. No obstante, resul-ta de vital importancia precisar dostérminos más que se utilizan con fre-cuencia y son el de “Régimen deCarrera Administrativa” y el de “Ré-gimen de Servicio Civil”.

Como se indicó en el subíndice “iii”,el término “carrera administrativa”,

hace referencia al desempeño de fun-ciones de un servidor público en elmarco de alguna de las normativas es-pecíficas que regulan principalmentelas características de ingreso, evalua-ción, promoción y retiro, sobre la basede criterios afines a lo que se conocecomo Servicio Civil. Pero, como tam-bién se adelantó en la segunda notaaclaratoria del punto 2.1, la mera exis-tencia de normas puede no ser sufi-ciente para garantizar el cumplimien-to y la articulación efectiva de lasgarantías que hacen posible una ad-ministración profesional en el sectorpúblico. Por lo tanto, se entenderá queuna normativa de carrera administrati-va trasciende de ser un simple marcolegal a ser un “Régimen de Carrera Ad-ministrativa”, cuando se evidencia elcumplimiento real de los requisitosestablecidos en dicha norma.

Entonces, se podrá hablar de la exis-tencia de un “Régimen de ServicioCivil”, únicamente cuando todas lasnormativas de carrera administrativaque engloba el sistema, hayan pasa-do a ser “Regímenes de Carrera Ad-ministrativa”.

También es bueno hacer notar queen adelante, se tratará siempre de co-nectar el concepto de “Régimen”,antes descrito, al principio de institu-cionalización. De esta manera, seentenderá que un cargo o funciona-rio está realmente institucionalizado,solamente si la normativa de carreraadministrativa a la cual pertenece,cumple los requisitos de un “Régi-men de Carrera Administrativa”.

El Diagrama 1 esquematiza los prin-cipios genéricos antes descritos.

Por último, un aspecto que vale lapena resaltar es la interrelación exis-tente entre los tres subsistemas queconfiguran un Servicio Civil: a) la Ad-ministración de la Estructura Organi-

Sistemasde Acceso

Administracióndel Sistema

Derechosy Deberes

Organizaciónde la Carrera

PRINCIPIOSGENÉRICOS

MODELOS ALTERNATIVOS

CULT

URA

ADM

INIS

TRAT

IVA

DOM

INAN

TE

Interés Público Rechtstaat

Amplio Margen deDecisión para la

Entidad

MecanismosAdicionales

Centralizados

Diversificación Integración

Extinción deRelación de

Empleo

Sin Extinción deRelación de

Empleo

Sistemas de Empleo Sistemas de Carrera

Abiertos Cuerpos

MOD

ELOS

DE

SERV

ICIO

CIV

IL

Diagrama 1Principios Genéricos Comunes a los Modelos de Servicio Civil

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zativa del aparato Estatal que fija ladistribución de responsabilidades enel conjunto de unidades y puestos detrabajo requeridos para el ServicioCivil; b) la Administración de Recur-sos Humanos que indica las reglaspara un adecuado manejo de la ca-rrera profesional en la función públi-ca; y c) la Administración de un Ré-gimen Salarial que establece losincentivos materiales que compensanel trabajo y dedicación del personalal servicio de Estado13.

De manera muy resumida, y sobre labase de Oszlak (2003), se puede in-dicar que cuando una persona se in-corpora a la administración pública,ingresa simultáneamente a estos tressubsistemas. En la estructura organi-zativa se lo ubica en un puesto detrabajo y se le asigna una funcióndentro de una unidad (jefatura, di-rección general, gerencia, etc.) quetiene determinadas competencias yresponsabilidades para la producciónde resultados. En la estructura de re-cursos humanos, se lo ubica dentrode un régimen laboral y una norma-tiva de carrera administrativa, dondequeda sujeto a un conjunto de dere-chos y obligaciones y se le reconoceuna determinada categoría o grado,a partir del cual inicia o prosigue sucarrera como servidor público. Final-mente, dentro de la estructura sala-rial, se le asigna un salario previstoen una escala de remuneración dife-renciada, según criterios individua-les, funcionales o de desempeño.

En lo que respecta al análisis de lasegunda estructura (Administraciónde Recursos Humanos), el presenteestudio intenta abarcar de forma ri-gurosa todos los aspectos substan-ciales referidos a esta temática. Conrelación al subsistema que abarca la

estructura organizativa, se puedemencionar que en el caso boliviano,la responsabilidad del diseño de estaestructura, recae directamente sobreel Poder Ejecutivo, el cual medianteLey de Organización del Poder Eje-cutivo (LOPE), establece cuál será eldiseño final de las diferentes reparti-ciones de este Poder del Estado. Enlos otros dos Poderes, y en otras ins-tancias de rango jerárquico alto den-tro del Estado, se requiere tambiénde leyes particulares que determinendicha estructura organizativa. Sin em-bargo, la experiencia ha demostradoque la articulación de todos estosmecanismos legales no siempre hasido la más apropiada, abriendo laposibilidad de incorporar en el de-bate nacional la necesidad de imple-mentación de un órgano especiali-zado de carácter puramente técnicoque valide y supervise todas estasmedidas relacionadas con modifica-ciones a la estructura organizativa delsector público. Más adelante, en lasección IV de este documento, seretomará con mayor énfasis esta pro-puesta, que sin lugar a dudas es desuma importancia para el funciona-miento adecuado de un Sistema deServicio Civil.

Finalmente, haciendo referencia a latercera estructura (relacionada con laadministración del régimen salarial),cabe mencionar que este aspectoconstituye una de las principales limi-tantes para el avance del modelo deservicio civil adoptado en el país,puesto que hoy en día no es posibleconcebir una articulación adecuadaentre los tres subsistemas, sin una po-lítica salarial apropiada que sea losuficientemente atractiva y justa, nosólo para captar, sino también pararetener a los profesionales más talen-tosos de una sociedad.

13 Este planteamiento es presentado en Oszlak (2003), haciendo referencia al enfoque O-RH (Orga-nización y Recursos Humanos), desarrollado por Jorge Hintze de Argentina.


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** Simplemente a manera de antece-dente, resulta conveniente observarel comportamiento de algunas de lasestadísticas de salario y remuneracio-nes14 en el sector público nacional,procesadas por el Instituto Nacionalde Estadística (INE, 2005), con baseen una encuesta trimestral (de cober-tura nacional, urbana y rural) lleva-da a cabo por dicha institución:

• Al primer trimestre del año 2005,el salario medio real (expresadoen Bs. de 1995) del sector públi-co alcanzó los 933 Bs., 2.2% pordebajo del salario medio real re-gistrado en el último trimestre dela gestión 2004 (954 Bs.). En tér-minos nominales, en el mismo pe-riodo de tiempo, el salario mediose redujo de 1,376 a 1,367 Bs.(0.65%).

• Respecto a la remuneración me-dia real (también expresada en Bs.de 1995) del sector público, éstase redujo de 1,531 Bs. en el últi-mo trimestre de 2004 a 1,426 Bs.en el primer trimestre del año encurso (6.86% de reducción). Entérminos nominales, dicha remu-neración media bajó de 2,208 Bs.en el último trimestre de 2004 a2,089 Bs. en el primer trimestrede la presente gestión (5.39%menos).

Gran parte de estas reduccionespueden ser explicadas por los recor-tes en el presupuesto de algunas re-particiones del Estado en la actualgestión, así como por los efectos re-tardados de las medidas de austeri-dad adoptadas por el gobierno an-terior15.

Sin duda, la amplitud de este subsis-tema justifica la elaboración de otroestudio donde se aborde con ma-yor detalle esta problemática. Porel momento, sólo se dejará cons-tancia de la importancia que revier-te este tema y de la imposibilidadde concebir en el futuro un Régi-men de Servicio Civil adecuado, sinantes llevar adelante una reinge-niería total de las políticas salaria-les en el sector público.

2.3 Reformas en América Latinay el Caribe

En el estudio efectuado por Oszlak(2003), se puede encontrar un análi-sis bastante detallado del estado desituación de los Sistemas de ServicioCivil en América Latina y el Caribe.La información presentada en los pá-rrafos siguientes corresponde a algu-nos de los puntos más sobresalientesde dicha investigación, tratandosiempre de presentar los resultadosen un marco coherente con los prin-cipios genéricos desarrollados en elsubtítulo anterior.

Respecto al tema de la Cultura Ad-ministrativa Dominante, la investiga-ción antes descrita no contiene unanálisis semejante para el caso lati-noamericano, sin embargo, si se tie-ne en cuenta la creciente prolifera-ción del modelo de “interés público”,como consecuencia de la fuerte in-fluencia anglosajona, se puede infe-rir que la mayoría de los países de laregión se encuentran más in-fluenciados por esta última tenden-cia, que por la de un modelo derechtstaat.

14 El salario forma parte de la remuneración, y esta última se define formalmente como el ingresomonetario total que percibe nominalmente el trabajador, antes de efectuados los descuentos porparte del empleador.

15 Durante la gestión 2004, se emitieron tres Decretos Supremos de Austeridad y una Ley de ajustesal PGN (DS Nº 27327 de 31 de enero de 2004; DS Nº 27407 de 15 de marzo de 2004; DS Nº27450 de 14 de abril de 2004; y Ley Nº 2684 de 12 de mayo de 2004).

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Con relación a los Sistemas de Acce-so, la experiencia Latinoaméricamuestra que en la mayoría de los paí-ses la responsabilidad del proceso deselección recae en el director de laentidad que inició la convocatoriapara cubrir un puesto. Se observó quela decisión de incorporar a un nuevoempleado y las decisiones subsi-guientes de importancia en materiade asignación, promoción y evalua-ción, pueden ser adoptadas (dentrodel marco legal de aplicación) por eldirector de la unidad o división, porel responsable de la institución u or-ganismo, o por una instancia con res-ponsabilidad multiorganizativa. To-das estas opciones, pero sobre todolas dos primeras, se aplican a la ex-periencia de América Latina y el Ca-ribe ya que en cerca del 60% de lospaíses, la decisión recae sobre el res-ponsable de la institución u organis-mo, aunque en varios de los casos,los encuestados eligieron dos o másopciones (es el caso de Belice, Nica-ragua y Argentina).

En lo que a la Organización de laCarrera se refiere, el estudio indicaque el ingreso a un empleo públicoen la región puede implicar lo si-guiente: a) adquirir la condición detitular de un puesto específico de tra-bajo; b) acceder a un cuerpo o esca-lafón y, dentro de ellos, a una esca-la, categoría, u otra denominaciónque suponga la habilitación para eldesempeño de diferentes puestosdentro de los cuales se desarrolle lacarrera administrativa; o bien c) am-bas cosas a la vez.

Los datos revelaron que las tres si-tuaciones parecen distribuirse pa-rejamente aunque existe un predo-minio de la primera opción, lo cualimplica una mayor preferencia porlos denominados “sistemas de em-pleo”. La presencia de otras caracte-rísticas como las descritas en el inci-

so “b”, se debe principalmente a laexistencia de multiplicidad de regí-menes jurídicos específicos en todoslos países para el personal que des-empeña funciones especializadas ensalud, educación etc.

Por el lado de los Derechos y Debe-res, se pudo observar que una vezlograda la estabilidad (por cumpli-miento de plazos, pruebas u otrascondiciones), la inamovilidad de losservidores públicos tiende a ser am-plia pero alcanza grados diferentesen los distintos sistemas de ServicioCivil. En cuanto al régimen laboralaplicable al personal, parece afirmar-se una tendencia hacia la mayorflexibilización (o extinción) de la “re-lación de empleo”, con una claraorientación hacia la inclusión de unacreciente proporción de personaldentro del régimen de libre contra-tación, propio del mercado laboralprivado.

Finalmente, estableciendo una seme-janza con el último principio genéri-co referido a la Administración delSistema, se pudo comprobar quecada vez es menor la inclinación delos gobiernos latinoamericanos porestablecer sistemas de Servicio Civilúnicos para el conjunto de la admi-nistración pública. Las tendenciashacia la diferenciación estructural yla especialización funcional, asícomo la búsqueda de flexibilidad encuanto al ofrecimiento de condicio-nes de empleo que permitan atraer yretener personas altamente califica-das, han conducido a una marcadafragmentación y diversificación deestos sistemas.

A este respecto es bueno mencionarque las diferentes formas operativasa través de las cuales los gobiernosde la región han intentado introdu-cir cambios que mejoren la calidadde sus administraciones públicas,


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** pueden ser clasificadas en cuatrograndes grupos: a) institu-cionalización de un limitado núme-ro de posiciones clave; b) institucio-nalización de un cuerpo de elite; c)conformación de un sistema ampliode Servicio Civil; y d) conformaciónde una red paralela de consultoresfinanciados por instituciones inter-nacionales.

El primer sistema busca mejorar el des-empeño del Servicio Civil, concentran-do esfuerzos en un reducido estrato degerentes públicos (que por lo generalno excede el 5% del total de personalde la administración central), asigna-dos a posiciones técnicas clave (Ej. los465 “Cargos en Función Ejecutiva” deArgentina). En el caso del segundo sis-tema, los miembros del cuerpo de eli-te son reclutados a través de un siste-ma muy estricto y competitivo, seguidode un proceso de selección complejoy un programa de formación especia-lizado. La única experiencia de estetipo en la región fue el Sistema de Ad-ministradores Gubernamentales im-plantado en Argentina.

En el tercer sistema, la conformaciónde un Servicio Civil generalizadoimplica altos costos y es de difícilimplementación, requiriendo de ins-trumentos gerenciales sofisticadosque permitan operar a partir de nue-vas reglas y procedimientos estable-cidos por un sistema basado en elmérito. Bolivia es uno de los paísesque está llevando a cabo uno de es-tos programas, junto con Argentinaque comenzó hace varios años conuna experiencia similar.

Por último, con relación al cuarto sis-tema, varios gobiernos de la regiónhan incorporado en mayor o menormedida, un mecanismo de empleode especialistas de nivel alto y me-dio, a través de un sistema paralelode contrataciones por parte de orga-

nismos financieros internacionales(también conocidos como enclaves).Argentina y Honduras reportaron unaamplia utilización de este sistema,mientras que más de una decena depaíses manifestaron que lo empleanocasionalmente. Aunque por lo ge-neral los países son renuentes a pro-porcionar información relacionada aeste sistema, en muchos de los casospor simple desconocimiento de ci-fras. En este sentido, los rangos en-contrados suelen ser muy variablesabarcando datos desde los dos pues-tos en un país pequeño como Belice,un número mínimo o irrelevante co-mo el reportado por Chile, o varioscientos como en el caso de Guate-mala (200) y Uruguay (800).

Otro aspecto importante que resaltaOszlak en su investigación tiene quever con los regímenes jurídicos queregulan los Sistemas de Servicio Ci-vil, mismos que pueden ser agrupa-dos en torno a dos posibilidades ex-tremas. Una primera categoría quepresenta la vigencia de un régimenjurídico básico o escalafón generalúnico para la totalidad del personaldel ámbito jurisdiccional considera-do (administración pública nacional,departamental o municipal), que in-cluye normas relativas a los derechos,deberes y carrera administrativa delservidor público (ingreso, promocio-nes, remuneraciones, evaluación dedesempeño, capacitación, etc.). Den-tro de los países que cuentan con estetipo de sistema se encuentran Gua-temala, Bahamas y Brasil. La segun-da categoría contiene heterogenei-dad y multiplicidad de regímenes depersonal, determinados por la bús-queda de condiciones laborales másfavorables para diferentes grupos,estratos, o tipos de personal, en losque los criterios técnicos quedan su-peditados a consideraciones ad hoc.En esta categoría se encuentran Bo-livia, Panamá y Surinam.

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Existe sin embargo una categoría in-termedia que agrupa a la mayoría delos casos y donde coexisten, por unlado, un régimen jurídico básico oescalafón general para una parte máso menos considerable del personal(en el ámbito jurisdiccional consi-derado), y por otro, diversosregimenes para el personal que des-empeña ciertas funciones especia-lizadas como es el caso de policía,ejercito, personal educativo y desalud, servicio exterior, etc. Vene-zuela, Uruguay, Honduras, Nicara-gua, Argentina, Chile y Belice seencuentran dentro de esta clasifica-ción. Es bueno hacer notar aquí, quedadas las características de coexis-tencia de multiplicidad de normati-vas de carrera administrativa espe-cíficas y un Estatuto único delFuncionario Publico en el caso bo-liviano, parecería más apropiadoincorporar dentro de esta última ca-tegoría intermedia al sistema de Ser-vicio Civil adoptado en el país. Sinembargo, la razón por la cual noresulta apropiada esta categoriza-ción tiene que ver con el alcancede este Estatuto del Funcionario Pú-blico a nivel nacional, el cual, comose verá en la siguiente sección, no

abarca desde ningún punto de vistaa una parte más o menos considera-ble del personal, por lo tanto, laidentificación hecha por el autor pa-rece ser la más adecuada.

Para concluir esta visión general delas reformas implantadas en Améri-ca Latina y el Caribe, cabe mencio-nar que son escasos los países en quese registra una aplicación efectiva ygeneralizada de procedimientos for-males de evaluación de desempeño,con base en instrumental técnicoorientado a garantizar la objetividady calidad de la apreciación, siendosólo Uruguay, Chile, Costa Rica yBelice los países que reportan estetipo de prácticas. Es más común queestas evaluaciones del desempeñoocurran únicamente en ciertas insti-tuciones y/o categorías de personal, yno siempre de manera regular, sinoeventual o esporádicamente. En loscasos de Honduras, Nicaragua, Repú-blica Dominicana, Guyana, Bahamasy Bolivia no se aplica este tipo de sis-temas formales de evaluación de des-empeño, lo cual pone en tela de jui-cio la verdadera transición de Sistemasde Servicio Civil a Regímenes de Ser-vicio Civil propiamente dichos.


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