1

Besturen en bestuurd worden

De illusie van stuurbaarheid

Theo Camps

Seneca congres

3-9-2015

Er hangt verandering in de lucht

Bestuurders van maatschappelijke ondernemingen worstelen met

hun verantwoordelijkheden. Zij zitten gevangen/laten zich

gevangen zetten in een web van regels, regelingen en eisen;

centrale overheid, verzekeraars, lokale overheid, professionals,

medewerkers en mondige cliënten en hun familieleden weven

dagelijks mee aan de draden van het web.

Effectief besturen vraagt om vernieuwde positionering van de

bestuurder. Voortdurend responsief zijn in alle richtingen leidt tot

bestuurlijke mismoedigheid.

Hier en daar zie je dat de bestuurder zich ontworstelt aan de

ingesleten patronen en een nieuwe weg zoekt. De meest

interessante voorbeelden typeer ik voorlopig als ‘faciliterend

paternalisme’: bestuurders die op een zelfbewuste normatieve

manier een mix vinden tussen sterke persoonlijke opvattingen,

verbindingen met professionals en

cliënten/cliëntenvertegenwoordigers en effectieve ontregeling van

ingesleten bestuurlijke patronen.

2

Zelfbedachte belemmeringen en zelfgecreëerde ruimte

De faciliterende paternalist heeft als eerste vraag: ‘Hoezo niet?’

Het grondig zoeken naar antwoorden op deze vraag levert in vele

gevallen een bevrijdend beeld van ‘zelfbedachte

belemmingeringen’ op; belemmeringen die met een te grote

vanzelfsprekendheid onderdeel zijn geworden van de regels van

het bestuurlijke spel.

Effectieve ontregeling gaat uiteindelijk over doelgerichte

interventies, de kern van alle bestuurlijke handelen. Er is een

belangrijk verschil met degenen die de zelfbedachte

belemmeringen leidend laten zijn. De faciliterende paternalist

schept nieuwe ruimte door de handelingsruimte zelf te definiëren

en geen genoegen te nemen met de aangereikte.

Fundamenteel anders handelen vergt een fundamentele analyse

om door te dringen tot onderliggende factoren die belemmerend

werken.

3

4

Besturen en bestuurd worden

In 2012 voerde Mark Elchardus (nov 1946), vooraanstaand Vlaams

socioloog, en inmiddels emeritus van de Vrije Brusselse Universiteit, in

opdracht van het 100-jarige Socialistische Ziekenfonds een onderzoek uit

naar de houding van de Vlamingen ten opzichte van de verzorgingsstaat.

Ondanks een in het algemeen positieve houding ten opzichte van de

verzorgingsstaat signaleert Elchardus vier serieuze bedreigingen:

• De tendens tot rantsoeneren (het uitsluiten van groepen of van

bepaalde zorg)

• Het stijgend geloof in individuele verantwoordelijkheid

• De sociale fraude

• De idee dat het geld niet bij de juiste personen terecht komt

Je vraagt je af waar de algemene positieve houding ten opzichte van de

verzorgingsstaat die hij signaleert op is gestoeld. Het hele sociale stelsel is

zo doortrokken van deze vier bedreigende ontwikkelingen dat het de vraag

is welke positieve elementen worden onderkend waardoor in het algemeen

een positief oordeel ontstaat.

5

Waarom citeer ik dit onderzoek van Elchardus? Vooral omdat hij in

2002, in een poging om de ontwikkelingen in Nederland en België

te duiden spreekt over een symbolische samenleving. Een

samenleving waarin we voortdurend bloot worden gesteld aan

symbolisch geweld. Waarin we door de media niet worden

aangespoord tot nadenken, waarin journalisten niet analyseren,

maar waarin gespeeld wordt op emoties, op uitvergroting van

instant-gevoelens.

Elchardus gaat in zijn analyse diep in op unieke individuele keuzes

die bij nadere beschouwing schijnkeuzes zijn. Keuzes in sectoren

zoals energie, zorg en telecom zijn keuzes binnen een beperkte

range van mogelijkheden. Er bestaan meer gebondenheden dan

vrijheden. De symbolische waarde staat voorop: ook een keuze

zonder veel opties wordt gepresenteerd als een vrije keuze van de

burger.

6

7

Zorg(verzekering), energie, openbaar vervoer,

telecom, onderwijs

Individualisering is, met het verval van de instituties op

middenniveau in de samenleving, de norm geworden.

Individualisering komt op allerlei manieren tot uitdrukking.

Variërend van de samenstelling van de pizza die je online bestelt

tot de persoonlijke tijdlijn op facebook en LinkedIn. Inspelen op,

aanjagen van en beantwoorden van behoefte aan individuele

herkenning en erkenning ligt daaraan ten grondslag. Houvast dat

voorheen in groepsbinding werd verzorgd wordt nu verschaft door

een individuele benadering.

De overheid en uitvoeringsorganisaties in het publieke domein

slagen er niet goed in om zich in deze maatschappelijke

ontwikkelingen te positioneren. De veranderingskracht van de

overheid en van uitvoeringsorganisaties is eenvoudigweg

onvoldoende om politiek-bestuurlijke verlangens en beloften in

implementatie om te zetten.

8

9

Deze spanning tussen politiek-bestuurlijke wensen en

implementatiemogelijkheden leidt tot een stapeling van

sturingsillusies; tot frustraties bij overheden die zich afvragen hoe

iets voor elkaar te krijgen, tot gevoelens van miskenning bij de

bestuurders van uitvoeringsorganisaties en tot onlustgevoelens bij

burgers. Bij de centrale overheid komt het hele besturingsarsenaal

van stal van symbolisch autocratisch gedrag (de presentatie van de

nieuwe wetgeving door staatssecretaris Dekker voor de publieke

omroep is daarvan een mooi voorbeeld) tot verleidingspogingen bij

de spreiding van asielzoekers (wij zoeken dappere en sterke

wethouders). De effectiviteit blijft steeds twijfelachtig.

In feite gaat het over pad-afhankelijkheid. De negatieve effecten van

voorgaande beslissingen zorgen ervoor dat het bereiken van doelen

steeds lastiger wordt. Hoewel de Nationale Ombudsman het niet zo

typeert kan ook het verloop van het PGB-dossier waarschijnlijk

grotendeels door pad-afhankelijkheid worden verklaard.

10

11

Op het gebied van politiek en bestuur zijn we in een periode

aangeland waarin verschillende voorgaande stromingen

herkenbaar zijn en waarin weinig sprake is van eenduidigheid.

Kenmerken van de verzuilingstijd zijn op veel plaatsen in de

samenleving nog voelbaar en zichtbaar. De toezichthouders van

vandaag zijn de bestuurders van gisteren en eergisteren en

dragen hun identiteiten met zich mee. Verzuiling en

welvaartsstaat-denken worden vermengd met het tijdvak van

rationalisatie van bedrijfsvoering dat daarna volgde; onder andere

planning en control systemen, new public management, kpi’s,

business process redesign en lean six sigma zijn sleutelwoorden

van dat tijdvak. We zijn in het huidige decennium een interessante

periode ingegaan waarin zowel wiskundige algoritmen als

waardedenken op de agenda staan. ‘Big data’ als de meest

massale en abstracte vorm van individualisering, ‘Waarde-denken’

als voertuig voor gemeenschappelijke benaderingen.

12

Ook in bestuur en politiek is individualisme voelbaar en zichtbaar.

De versplintering van het politieke landschap, de hoeveelheid

eenmansfracties in de Tweede Kamer en de hoeveelheid één-

dags-items in het politieke debat zijn evenzovele uitdrukkingen van

individualisme.

Ik sluit hier weer aan bij de redenering van Elchardus. Hij schetst

analytisch een politiek-bestuurlijk tweestromenland dat door

individualisme wordt gedreven.

De eerste stroming is de constitutionele variant, de ‘rechten-

benadering’. De functie van de overheid is primair om een aantal

rechten voor de burger te garanderen en voorts ruimte te laten voor

marktwerking.

De tweede stroming is de populistische variant. De overheid zorgt

vooral voor veiligheid, zekerheid, orde en rust. Het is

vanzelfsprekend dat de overheid borg staat voor ‘het algemeen

belang’. Het algemeen belang is het belang van het volk en

iedereen die dat niet zo ziet behoort tot de elite en daarmee dus

tégen het volk.

13

14

Dit klinkt als een overzichtelijke tweedeling die uit een

theorieboekje komt. Maar het blijft niet beperkt tot theorie. In de

politieke en bestuurlijke praktijk van alledag zien we beide

stromingen, los van oude termen zoals ‘links’ of ‘rechts’

tevoorschijn komen. De constitutionele en de populistische

benaderingen lopen dwars door het politiek-bestuurlijke spectrum

heen. Er heerst vooral verwarring in het eens zo geordende

middenveld van de samenleving. Daar waar

uitvoeringsorganisaties terrein prijs hebben moeten geven aan

marktwerking en tegelijkertijd worden geraakt door symbolische

sturingsacties van de politiek en bestuur is participatie het

sleutelwoord geworden. Participatie in maatschappelijke

verbanden (ofwel in het hedendaagse jargon: communities) die

door marktpartijen worden gefaciliteerd dan wel burgerparticipatie

die door de overheid wordt gestimuleerd, gefaciliteerd of

opgelegd.

Onzekerheid en keuzestress in de samenleving bij individuele

personen vormen een deel van de oogst van individualisme.

15

16

17

De dramademocratie in werking:

De vijf stappen van Elchardus

De dramademocratie levert voor een een

minister of staatssecretaris onmogelijk

opgaven op. Martin van Rijn wordt geacht

uitvoering te geven aan wet- en regelgeving

die vrijwel onuitvoerbaar is, belooft zo

ongeveer maatwerk per individuele

Nederlander en put zich uit in werkbezoeken

om op microniveau empathie te tonen; een

niet te winnen wedstrijd. In de

dramademocratie legt hij het altijd af tegen de

laatste uitvergroting van een onvolkomenheid

in de uitvoering. Hij kan zich beter

concentreren en verantwoorden op de

kwaliteit en de uitvoerbaarheid van wetgeving

bij het begin van het proces. Daar ligt ook zijn

belangrijkste taak in ons politiek-bestuurlijke

stelsel.

Het ‘probleem

wordt geframed

Brede mobilisatie van onlustt

Media als aanklager en rechter

Politieke dan wel

juridische actie

Structurele respons

op incident

18

De dramademocratie

in werking: De vijf stappen

van Elchardus

19

Stap Omschrijving Elchardus

Ofwel ‘hoe individualisme leidt tot

verwarring over het collectieve’

PGB

1 Het ‘probleem’ wordt in beeld gebracht en

van een framing voorzien. Voorbeelden

worden gepresenteerd en het ‘probleem’

krijgt vorm. Slachtoffers doen hun verhaal,

deskundigen geven commentaar

Allereerst gaat het over het tegengaan van misbruik,

maar al snel gaat het over probleemgevallen bij de

overgang naar de SVB

2 Het ‘probleem’ wordt onderwerp van een

brede woede en afkeuring. Er lijkt geen

mens meer te vinden die een genuanceerd

oordeel geeft

In alle media-rubrieken komen schrijnende

voorbeelden aan de orde. Wanhopige ouders, boze

kleine ondernemers, gedupeerde patiënten.

Iedereen is slachtoffert van,… tja van wie of wat?

Van Rijn!

3 Het ‘probleem’ is niet alleen onderwerp

van collectieve afkeuring maar wordt ook

juridisch of semi-juridisch aangepakt

(journalisten als aanklager en rechter)

De afkeuring wordt omgezet in aanklachten:

Formeel juridisch, eisen om voorschotten te

betalen. U, staatssecretaris, bent schuldig aan deze

ellende

4 Politieke dan wel ‘juridisch’ actie: de

‘schuldigen’ verlaten met pek en veren het

toneel; hoe complexer het vraagstuk des

te aanwijsbaar de schuldigen

Tot nu toe staan alle spelers nog wel op het toneel.

De schuldigen zijn aangewezen. Dat zal niet meer

veranderen. Ze zijn gebrandmerkt en hun

bestuurlijke ruimte is gemillimeterd

5 De roep om en respons op , ’structurele

maatregelen’ zodat het ‘probleem’ nooit

meer zal voorkomen

Reorganisatie van de SVB. Een nieuwe uitvoerder.

Weer terug naar ‘geld vooraf’. Want potentiële

fraude is niet meer het onderwerp; het onderwerp is

‘schrijnende misstanden door Van Rijn’

Vrij naar Elchardus, M. (2002): De dramademocratie.

Tielt: Lannoo (208 blz.) - TOR 2002/55

PGB reconstructie Nationale Ombudsman

Beleid

Naar http://www.enterprisingnonprofits.ca/sepurchasing/what-is-social-enterprise

Social Return

Financial Return

Waarom? Beleidsmotieven

VWS:

• Fraudebestrijding

• Vermindering

administratieve lasten

budgethouder

• Vermindering

terugvorderingen

(dus vermindering

onterechte betalingen)

PGB reconstructie Nationale Ombudsman

Waarom ging het mis?

Naar http://www.enterprisingnonprofits.ca/sepurchasing/what-is-social-enterprise

Social Return

Financial Return

Waarom?

• Besluiten over wetgeving waren zo laat

dat gemeenten, zorgkantoren en

budgethouders zich niet goed konden

voorbereiden op gegevensoverdracht

• Rollen en taken van opdrachtgever

(VWS), opdrachtnemer (SVB) en

ketenparters waren niet duidelijk

vastgesteld

• VWS voerde als bestuurlijk

verantwoordelijke geen strakke regie

over het gehele invoeringstraject

PGB reconstructie Nationale Ombudsman

Beleid, regie, uitvoering en samenwerking

Naar http://www.enterprisingnonprofits.ca/sepurchasing/what-is-social-enterprise

Social Return

Financial Return

VWS

Gemeente

Uitvoerders

(verzekeraars/

administrateurs)

Budgethouders

Burgers, premie- en

belastingbetalers

Professionals

Public value triangle: build, integrate and test

a strategy for public value creation

Mark Moore 1995

Legitimacy

And

Support

Operational

Capacity

Public

Value Authorizing

Environment

Working

Environment

Fiscale inzameling

Inhoudelijke besluiten en herverdeling via politiek-

bestuurlijke besluitvorming

Uitvoering door de

overheid of door

gereguleerde partners

Onvrede over uitvoering; de dramademocratie in werking

Compensatie, reparatie, kostenverhoging;

maatwerk waar het niet kan

Het herverdelingsmonopolie van de overheid en de

dramademocratie

De coöperatie: zakelijk en maatschappelijk,

gemeenschappelijk belang en welbegrepen eigenbelang

Coöperaties

Coöperaties kennen we in alle soorten en maten. De meeste

zorgverzekeraars zijn juridisch coöperaties; dat is overigens

moeilijk te zien in de wijze waarop hun besturing (‘hun

governance’) is geregeld. De invulling van het coöperatieve deel

lijkt meer op een formele verplichting waaraan wordt voldaan dan

op een diepgevoelde identiteit waaraan vorm wordt gegeven. Een

gemiste kans.

Coöperaties bieden de mogelijkheid om op een geheel eigen

manier een verbinding te leggen tussen maatschappelijk belang

en zakelijk belang en daarmee op het creëren van

handelingsruimte; een ontsnapping aan de zelfbedachte

beperkingen en beperkingen die worden gevoed door de

dramademocratie.

Zowel de revitalisering van oude coöperaties als de oprichting van

nieuwe biedt mogelijkheden om te ontsnappen aan huidige

blokkerende sturingsverhoudingen.

Het herverdelingsmonopolie van de overheid

Een belangrijke belemmering om ruimte te creëren voor nieuwe

verhoudingen is het herverdelingsmonopolie van de overheid. Ook

wanneer verdeling van middelen aan private transacties wordt

overgelaten leiden correctiemechanismen via regelgeving tot

herstel van dit monopolie. Uiteindelijk resulteert dit in oversturing:

de overheid schept ruimte, stakeholders richten zich hierop, de

overheid perkt de geboden ruimte weer in, stakeholders (markt,

verzekeraars, aanbieders) reageren etc.

De coöperatieve vorm: bestuurden als bestuurders

Ruud Galle: Een onderneming met een achterban (basis BW art 2.53)

• Hybride rechtsvorm (wettelijk voorgeschreven doel)

• Onderneming in verenigingsverband

• Economisch doel

• Besloten samenwerkingsvorm – not for profit

• Primair, secundair en tertiair bedrijf (voor leden, samenwerking in de

kolom, voor ‘Nichtmitgliedergeschäft)

• Gelijkheid en proportionaliteit

• Zelffinanciering – leden-eigenaren

• Solidariteit – ledenbinding

• Bestuur, bestuurders en bestuurden vallen samen (managers krijgen

opdrachten van het bestuur, het bestuur handelt namens de leden)

Het herverdelingsmonopolie verdraagt zich slecht

met individualisatie: de coöperatie als optie

29

Oprichting van nieuwe

coöperaties, revitalisering van oude cooperaties

Herverdeling via algemene

ledenvergadering

Uitvoering door leden en

uitvoerings-organisaties

De leden evalueren

Nieuwe zakelijke en maatschappelijke

doelen

Om mee te

beginnen:

• Achmea, CZ

en de meeste

andere

verzekeraars

• Regionale

ziekenhuizen

• VVT-

instellingen

De coöperatie

als verbinding

tussen

maatschap-

pelijkheid en

zakelijkheid;

tussen

individueel en

collectief

De koers van zorgcoöperaties Samenwerken zonder te verworden tot paradepaard

of werkpaard van de participatiesamenleving Meike Bokhorst bestuurskunde 2015 (24)2

• 2005 Hoogeloon (gemeente Bladel)

• Oost-Brabant loopt voorop (gewend aan kleinere agrarische

coöperaties)

• Tussen 2013 en 2014 zijn in Nederland ca 100 zorgcoöperaties

opgericht (de helft heeft daadwerkelijk een coöperatieve

rechtsvorm; de overige noemen zich coöperatie, maar zijn dat

strikt juridisch niet)

• In Amsterdam inmiddels 21 stadsdorp-coöperaties

• Activiteiten: breed spectrum van bemiddeling tot bouw

• Motief voor coöperatie: veelal verbetering van/onvrede met

bestaande zorg; kleinschalig, nabij, eigen omgeving

• Verschil tussen ‘persoonlijke normen’ en ‘professionele normen’

(waar kies je voor en wat is haalbaar)

• Vrijwilligers – professionals (goede wil .. Etc)

• Coöperaties – overheden (werkpaarden, paradepaarden;

politieke maakbaarheidsgrenzen, maatschappelijke initiatieven)

30

Spanningsvelden voor de coöperatie

Overheid

Civil

society Markt

professionals

coöperatie

Frenemies

Coöpetitie

Systeemdwang

Doelverlegging

Continuïteit

Ook aan de

coöperatie

kleven

nadelen. Het

benutten van

de voordelen

biedt

perspectieven

Stellingen

32

33

Politisering van de Eerste Kamer gaat ten

koste van uitvoerbaarheidstoetsing van

wetgeving.

34

Uitvoeringsorganisaties zijn onmachtig tegen

individualisme in politiek en samenleving.

Politiek en samenleving zijn onmachtig tegen

uitvoeringsorganisaties.

35

Het herverdelingsmonopolie van de overheid

dient plaats te maken voor effectieve

coöperaties.

36

“Burgerinitiatieven zijn democratische

knutselwerkjes”

(2e Kamerlid Van ‘t Wout naar aanleiding van

referendum-initiatieven; bron Telegraaf 31-8-2015)

37

stellingen

1. Politisering van de Eerste Kamer gaat ten koste van

uitvoerbaarheidstoetsing van wetgeving.

2. Uitvoeringsorganisaties zijn onmachtig tegen individualisme in

politiek en samenleving.

3. Politiek en samenleving zijn onmachtig tegen

uitvoeringsorganisaties.

4. Het herverdelingsmonopolie van de overheid dient plaats te

maken voor effectieve coöperaties.

5. “Burgerinitiatieven zijn democratische knutselwerkjes”

(2e Kamerlid Van ‘t Wout naar aanleiding van referendum-

initiatieven; bron Telegraaf 31-8-2015)

38