salir a flote (rodrigo de loredo)

8/18/2019 Salir a Flote (Rodrigo De Loredo)

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A Carolina,

Valentina y

Benjamín.


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ÍNDICE

PREFACIO Por qué “un modelo” ..............................................................18 La “propuesta alternativa” ......................................................20 La organización del texto .......................................................21

TÍTULO PRIMEROEL MODELO UNIÓN POR CÓRDOBA Y LA PROPUESTA ALTERNATIVA ..................................................25 El desembarco ........................................................................27

C APÍTULO PRIMEROPresión tributaria e impuestos regresivos ....................................35 El origen: electoralismo tributario ................................................37 Una de las Provincias con mayor presión tributaria ......................38 Esconden los aumentos .......................................................40

Una estructura regresiva ...............................................................43 La creación de grandes “Fondos No Tributarios” ..........................45 El caso de la Tasa Vial ..................................................................52 Su constitucionalidad .............................................................52 Tasa o Impuesto: .................................................................54 Violación en la Sanción de la ley 10.081 .............................56 El destino de lo recaudado .....................................................57 Impacto en la economía provincial .........................................57

El sistema tributario ....................................................................60 Características de un Sistema Tributario .................................61 Los impuestos provinciales .....................................................63 Ingresos Brutos ......................................................................65 El problema de la evasión .......................................................73 Propuesta para la reforma tributaria .......................................74

C APÍTULO SEGUNDO

Endeudamiento serial e irresponsable .........................................77 La discusión por la Deuda heredada ............................................79 Razones para endeudarse .............................................................81 El modo de endeudarse................................................................82


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El crecimiento de la deuda pública ..............................................84 Las consecuencias de contraer deuda en dólares ...........................90 El destino del endeudamiento ......................................................96 Propuesta para un endeudamiento responsable ..........................100 La Oficina de Deuda Pública ..................................................102

C APITULO TERCEROGasto sin prioridad social ni productiva ...................................105 La eficiencia del gasto ................................................................109 Sustentabilidad .......................................................................110 El costo de la Burocracia .........................................................112

El desempeño del Estado provincial en tres áreas:Educación, Salud y Políticas Sociales .........................................115

Educación ...............................................................................116 Deserción y sobre edad escolar .............................................117 Asistencia Escolar ..............................................................117 Sobreedad en el cursado ....................................................119 Brecha existente entre las escuelas públicas y privadas ..........121 Retroceso en la calidad educativa .........................................123

Educación y delito ...............................................................126 Incumplimiento de la ley de financiamiento ........................126 Aprender en aulas contenedores ...........................................128 Aulas contenedores en números ......................................130

Seis propuestas para mejorar el sistema educativo ....................131 Salud .................................................................................136 La cobertura de salud mediante obra social, mutual,

prepaga o seguro de emergencia. ..........................................136

El total de camas destinadas al servicio de internación..........138 La situación de los hospitales públicos .................................139 La distribución de los recursos hospitalarios .........................145 Propuestas para mejorar el sistema de Salud .........................147 La gestión de las políticas sociales ...........................................151 El ajuste social......................................................................156 Parálisis en áreas estratégicas: infraestructura eléctrica, vial,

hídrica, gasífera y de vivienda ....................................................162

Infraestructura Eléctrica ..........................................................164 El mercado eléctrico nacional .........................................164Diagnóstico de la situación energética .....................................166

La generación ....................................................................167


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El transporte .....................................................................170 La distribución ..................................................................171 El consumo .......................................................................172 Picos de demanda vs. potencia instalada ............................174 El balance de las políticas de Unión por Córdoba ................179 Desinversión en áreas de transformación

y distribución ....................................................................175 Déficit en generación y la central Pilar II ...........................176 El caso Central Pilar del Bicentenario .............................185 Tarifa por debajo de los costos ...........................................186 Inexistencia de controles en la EPEC.................................187

El descomunal endeudamiento de EPEC ..........................189 Carencia de un plan estratégico .........................................189 Propuestas para mejorar la situación energética ....................191 En generación ...................................................................192 En transporte y distribución ..............................................192 En control .........................................................................193 Comisión de seguimiento y evaluación ...........................193 Infraestructura Vial .................................................................197

Diagnóstico de la situación vial ............................................198 La Red Vial primaria, secundaria y terciaria.......................199 La intensidad del tránsito ..................................................202 La situación de las rutas ....................................................203 El Balance de las políticas de Unión por Córdoba ................205 El costo de las obras ..........................................................205 El Camino al Cuadrado..................................................207 La estatización de Caminos de las Sierras S.A. ................207

El destino de los fondos ....................................................209 Los Consorcios Camineros y su financiamiento ..............209 Nuevo impuesto para cubrir las mismas obras ................211 Rutas Nacionales: Provincias que toman las riendas...........212 Propuesta para mejorar la infraestructura vial .......................214 Plan integral ......................................................................214 Inversión sostenida ............................................................215 Control .............................................................................215

Prioridades ........................................................................216 Infraestructura Hídrica ...........................................................226 Diagnóstico de la situación hídrica .......................................226 Sistemas hídricos ...............................................................228


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Problemáticas de cada Sistema Hídricode Explotación ..................................................................229

La gestión del recurso ........................................................231 El servicio de agua de red ..................................................232 Sistema de riego ................................................................234 La opción de traer agua desde el Río Paraná ......................235 Balance de las políticas de Unión por Córdoba ....................236 El caso Aguas Cordobesas ...............................................237 El caso del Canal Los Molinos-Córdoba .........................241 Propuestas para mejorar la infraestructura hídrica ................244 Infraestructura Gasífera ..........................................................247

Diagnóstico de la situación gasífera ......................................248 La gestión del gas natural ..................................................249 Balance de las políticas de Unión por Córdoba ....................250 Obras suspendidas ............................................................250 La mayor promesa incumplida:

los gasoductos troncales.....................................................252 Propuestas para mejorar la infraestructura gasífera ...............258 Infraestructura en Viviendas ...................................................260

Diagnóstico de la situación habitacional ..............................260 Condiciones de tenencia ................................................263 Alquileres .......................................................................263 Disponibilidad de suelo urbano ......................................264 Desigualdades regionales ................................................264 Balance de la gestión de Unión por Córdoba .......................265 Sobre la ejecución de planes de vivienda ............................266 El Programa Mi Casa, Mi Vida .........................................267

Planes Federales vs. FONAVI ............................................268 Plan Hogar Clase Media .................................................271 Crédito “Tu Casa “y “Tu Hogar” .......................................271 Propuestas para paliar el déficit habitacional ........................273 Las sugerencias del IISPI ...................................................273 El Fo.Vi.Cor .....................................................................275 La experiencia del Municipio de Río Cuarto .....................276 Alquileres más flexibles ......................................................277

C APÍTULO CUARTOEl debilitamiento institucional ..................................................279 Rendición de cuentas vertical: ante los ciudadanos ....................282


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Las reformas políticas de 2001 y 2008 ....................................282 Los debates pendientes ......................................................285 Internas abiertas, simultáneas y obligatorias .........................285 Obligación de los debates .....................................................287 Propuesta: herramientas para un voto responsable ................288 El acceso a la información .......................................................289 Institutos de Democracia Semidirecta .....................................294 Propuesta: Institutos más flexibles ........................................295 Publicidad oficial ....................................................................296 Propuesta: Una ciudadanía bien informada ..........................297 Rendición de Cuentas Horizontal: Sistema de Pesos

y Contrapesos y Agencias Especiales ..........................................299 La Administración de Justicia .................................................299 Propuesta: Reforma al Consejo de la Magistratura ...............299 Las Fiscalías en lo penal, económico y anticorrupción ..........302 ¿Especialidad o Impunidad? ..............................................304 Nuestra propuesta para lograr imparcialidad .....................308 El Poder Legislativo ................................................................309 La Unicameralidad ...............................................................309

El Reglamente Interno de la Legislatura de Córdoba ............311 Propuesta para fortalecer la labor parlamentaria ................315 Las Agencias especializadas .....................................................316 El Ente Regulador de los Servicios Públicos, ERSeP .............316 Su desempeño ...................................................................317 Propuesta: hacia un control plural y eficaz .........................318 La defensoría del pueblo ......................................................319 Propuestas: nuevas y más amplias funciones ......................321

Propuesta: reformas en la Oficina Anticorrupción ................322 El Tribunal de Cuentas.........................................................324 Propuesta: lograr un verdadero control ..............................326 Directorios y Comité Fiscalizador de las Agencias y

Empresas del Estado ............................................................328 La Burocracia Provincial ............................................................331 El marco normativo y su efectivización ..................................332 Su estructura organizativa .......................................................334

Agencias sin control .............................................................335 Superposición de funciones ..................................................336 La gestión de los recursos humanos y la política salarial ..........337 Ingreso y carrera administrativa ............................................337


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Sin Código de Ética .............................................................341 Magnitud y precarización del empleo ...................................342 Propuestas a seguir para la reforma del servicio civil ................346 Compras y Contrataciones ........................................................348 Propuesta de reforma al sistema de contrataciones ..................351 Presupuesto ...............................................................................354 Superpoderes ..........................................................................355 Los excedentes en la recaudación y su distribución

discrecional ..........................................................................355 Las rectificaciones presupuestarias ........................................357 El Estado paralelo ...................................................................359

Propuesta: Hacia el control del presupuesto ............................365 Federalismo o dependencia ........................................................367 La cesión de autonomía: Relación Provincia-Nación ...............368 Pérdida de autonomía fiscal .................................................369 Ingresos propios vs. ingresos totales ...................................370 La disputa por la Coparticipación Federal .........................372 Decisiones propias que acentuaron la dependencia

fiscal con la Nación ...........................................................374

La Caja de Jubilaciones ..................................................374 La central Pilar del Bicentenario .....................................384 Pérdida de Autonomía Política .............................................385 El impuesto al cheque .......................................................385 Acompañar presupuestos nacionales que discriminan ........389 La lista que “bajó” De La Sota ...........................................391 Centralismo disciplinador: Relación Provincia-Municipios ....... 393 La provincia se queda con impuestos nacionales

que debe coparticipar ...........................................................395 Fondos “no tributarios” que sustituyen impuestoscoparticipables .....................................................................397

Discriminación a municipios no oficialistas: ATP y PAM ....... 401 Menos recursos por Fo.Fin.Des. ...........................................402 Refinanciamiento de deudas provinciales que no

se trasladada a los Municipios ..............................................403 Retención ilegal de fondos municipales por deuda ...............404


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TÍTULO SEGUNDO Y SIN EMBARGO UPC GANA ELECCIONES ...........................405 El Voto Económico ...................................................................409 Fenómeno reeleccionista en América del Sur y

en las provincias argentinas .....................................................411 Contexto Político-Institucional ..................................................417 La ruptura del bipartidismo ....................................................418 Innovación más Inversión ..........................................................421 Innovación comunicativa ........................................................421 Inversión publicitaria ..............................................................423

TITULO TERCEROL A CÓRDOBA QUE EL MODELO NOS DEJÓ ...........................427 La situación de la pobreza ..........................................................431

Línea de Pobreza ........................................................................432 Capacidad de Subsistencia Económica de los hogares..............434 Riesgo Alimentario ..............................................................435 Capacidad de ahorro ............................................................436

Actividades que se dejaron de hacer por falta de dinero ........437 Propuesta para tener estadísticas confiables .............................438 La Actividad Productiva .............................................................440 Participación de Córdoba en el PBI nacional ..........................440 Más servicios menos bienes en el producto provincial .............441 Retroceso en la Industria .........................................................443 La Competitividad provincial ....................................................445 El Índice de Competitividad de la Bolsa de Comercio ............446

El Resultado de Córdoba ........................................................448 Buenos resultados con prescindencia de la Gestión ..............451 Malos resultados con responsabilidad del Gobierno .............451 El factor gobierno, el peor de los desempeños .........................452 ¿Cómo se mide el factor gobierno? .......................................453

CONSIDERACIONES FINALES

El modelo de gestión............................................................457 Fin de ciclo y demagogia ......................................................461 Qué hicieron bien ................................................................462 Los temas ausentes ...............................................................463


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Salir a flote ...........................................................................465BIBLIOGRAFÍA .........................................................................469 Fuentes consultadas ...................................................................476


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Todo trabajo de estudio e investigación sobre la realidad realizadocon espíritu crítico y constructivo constituye un aporte y una respon-sabilidad a la que los hombres políticos tienen el deber de adscribir. Enese sentido, con esta publicación, se rinde cuentas del mandato electivoy popular que quien suscribe tiene el honor de cumplir en nombre desu partido.

Las páginas del presente ensayo tienen el componente propio de lamirada política que siempre es precedida de valores y conceptos quetiñen la desprejuiciada mirada del simple observador.

Quien las redacta se inscribe en una serie de ideas sobre la políti-ca, el arte de gobernar y el rol llamado a cumplir por el estado. Ideas

que exaltan la existencia del hombre, propiciando su desarrollo plenocomo persona, la obtención de su propia soberanía y el logro de unavida digna acorde al contexto mundial que vivimos. Gobernar es con-ciliar intereses, el desafío de los gobernantes es armonizar las presionessectoriales creando situaciones de igualdad a partir de la generación detrabajo genuino y bien remunerado.

Durante el desarrollo del texto, se observa una gran cantidad devariables económicas y fiscales, que han sido interpretadas y evaluadas

conforme a la perspectiva que adoptamos: La política debe siemprepresidir a la economía, que es una ciencia social y no exacta, y guiarladesde un plexo moral. Para ello, es importante conocer las reglas delfuncionamiento de las ciencias económicas; lo contrario es abandonarel campo de decisiones que condicionan la vida cotidiana de las per-sonas a la ortodoxia que sugieren los grupos concentrados del capitaly que no reparan en situaciones de equidad alguna. Actuar en políti-ca sin advertir el desarrollo de la economía es discutir retóricamente,

mientras otros gobiernan sin haber sido elegidos y sin rendir cuentas.Desvincular lo político de lo social y lo económico es, en sí, una victo-ria del pensamiento conservador.

En la pretensión integral del análisis, se trabajan los consensos dedistintos organismos y especialistas que sienten las bases de un progra-ma de gobierno. Un político sin un programa no es un sujeto sino unobjeto de la vida política. No conduce el poder; simplemente se cons-tituye en la pantalla que legitima la lógica del poder, que es la lógica

del capital y del mercado, que no puede por sí y de manera autónomadistribuir el ingreso y generar equidad. Lo que caracteriza este progra-ma es que recoge de la experiencia vivida la importancia del equilibriofiscal, que no se anhela por ortodoxia sino para beneficio de un Estado


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sólido, eficaz, fuerte y con capacidad de acción, sustentado en finanzasequilibradas y deuda reducida y renegociada a plazos largos. Un pro-grama que consensue políticas de estado para sustituir la primarizaciónde nuestra economía y que advierte que la desindustrialización produceconsecuencias en los hombres no solo de naturaleza económicas, sinoculturales, denigrando su existencia, toda vez que la pérdida de puestosde trabajo y la generación de miles de pobres, provoca situaciones deexclusión y violencia social que el populismo penal busca tapar aumen-tando penas.

Los gobiernos subnacionales están condicionados por el contextonacional del cual dependen. Pese a ello, el Estado provincial con sus

acciones debe garantizar las condiciones esenciales de la educación, lasalud, la seguridad, la promoción humana y la infraestructura de vi-vienda, de transporte y energía como elementos estratégicos para im-pulsar el desarrollo. De la participación activa y diligente del Estado,dependen las inversiones productivas que generen el empleo de calidadnecesario para mejorar las condiciones de vida de los habitantes.

Si bien este libro no constituye una publicación científica, en eldevenir de sus páginas, se procurará dar fundamento empírico a las

hipótesis planteadas en base a investigaciones y datos relevados defuentes oficiales y de prestigio institucional. La recopilación de datosde diversas fuentes y su análisis, así como la presencia de informaciónestadística que convalide postulados teóricos tienden a superar la retó-rica propia del discurso de barricada y propiciar la discusión de ideas yargumentos. Se pretende interpelar al lector sin buscar su complacen-cia y disparar un debate que anhela ser fructífero acerca de los caminosa desandar en el futuro de nuestra Córdoba. También, se procura la

profundización del debate público sobre temas centrales – a menudomarginados por la coyuntura que empuja a la discusión de temas se-cundarios, la vorágine de los medios, la sociedad del consumo, el nue-vo fenómeno de las redes y su intensa dinámica – cuyo abordaje resultaineludible a fin de colaborar con la definición de políticas de consensopara afrontar los desafíos prioritarios y evitar la toma de atajos nocivosque dilatan y engrosan los problemas a futuro.

Por qué “un modelo”El término “modelo” contiene múltiples sentidos y puede ser aplica-do a distintos ámbitos (la matemática, la economía, la administraciónpública y privada, etc.). En general, se refiere tanto a un esquema teó-


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rico que, a los fines de facilitar la comprensión, representa una realidadcompleja o proceso de complejidad, como a un arquetipo que, porsus características idóneas, es susceptible de imitación o reproducción.

Asimismo, también alude a un esquema o marco de referencia a travésdel cual se representan aspectos generales o más específicos con finesnormativos o descriptivos.

Este libro se propone demostrar que Unión por Córdoba configuraun particular modelo de gestión. La alusión a la existencia de un mo-delo de gestión no es una cuestión ajena a discusión; supone conside-rar a qué paradigmas adscribe la gestión en cuestión, particularmenterespecto del rol del Estado, cuál sea su relación con el mercado y la

sociedad y el alcance implícito de la noción de ciudadanía.Podría inferirse que todos los gobiernos tienen un modelo de ges-

tión en el que se basan para desarrollar sus políticas y alcanzar sus objetivos, sin embargo, no debería ser pasado por alto el dato de que lasgestiones pueden adherir a determinados modelos más bien como unareacción pragmática ante sucesivas coyunturas. En ese sentido es quecomúnmente, en el discurso político, se hace referencia a la existenciade una forma de gobernar poniendo como objetivo la próxima elección

y orientando todas las decisiones a réditos electorales inmediatos.Entonces, ¿es correcta la referencia que hasta aquí se viene reali-zando respecto de la existencia de un “Modelo de Unión por Córdo-ba”? ¿Se trata de un modelo con características propias o, más bien,de una reacción pragmática ante coyunturas con fines electoralistasinmediatos?

La respuesta a ese interrogante busca ser contestada a lo largo delpresente trabajo. No obstante ello, se anticipa la existencia de deter-

minados aspectos recurrentes en el transcurso de los catorce años degobierno de Unión por Córdoba, que permiten realizar una aproxima-ción a la determinación de un modelo de gestión y sus características;así como la adscripción a un paradigma respecto del rol del Estado.

Así es que consideramos que cada gestión de gobierno en el períodobajo análisis tuvo y tiene las lógicas particularidades del contexto en elque se desenvuelven, pero pese a ello, en todas se observan cuatro ras-gos comunes que se han mantenido a lo largo de estos años:

• Un esquema tributario regresivo y de creciente presión a loscontribuyentes.• Un incremento sostenido del endeudamiento para solventar

gastos corrientes o financiar obras no prioritarias.


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• Un gasto sin prioridad social ni productiva.• Una pérdida progresiva de la calidad institucional reejada en

la débil calidad del debate, de la transparencia y del control delos asuntos públicos.

Desde la perspectiva sugerida, se interpreta que la presencia de estosrasgos comunes sobre los cuales se sostiene el modelo Unión por Cór-doba se relaciona con el estado de situación actual del Estado cordobésy su impacto en la calidad de vida de sus ciudadanos. De esta manerala publicación no se queda en la simple descripción sino que exponelas principales consecuencias del modelo y argumenta las razones porlas cuales se sostiene que se encuentra en agonía. Así es que se afir-

ma que durante los gobiernos de Unión por Córdoba se produjo unacristalización de la pobreza y la desigualdad, una despreocupación porla vertebración de las regiones provinciales y un desaprovechamientodel impulso del crecimiento económico de la región para dar un saltocualitativo hacia el desarrollo. Tras un período de crecimiento econó-mico sostenido, Córdoba no ha diversificado su matriz productiva y seha consolidado una gestión conservadora del Estado. Se concluye quenuestra provincia exhibe una parálisis crónica en obras de infraestruc-

tura prioritarias: no se realizaron inversiones de envergadura en obrashídricas, gasíferas, en la transformación y distribución eléctrica, en lasobras viales ni se construyeron las viviendas necesarias para paliar elinmenso déficit habitacional.

La “propuesta alternativa”Cada uno de los temas que ocupa el presente trabajo es abordado

desde el diagnóstico de situación crítico para posteriormente sugerir las

líneas de acción necesarias tendientes a revertir la situación actual. Esasí que en el recorrido de sus páginas se observan múltiples propuestasconcretas, proyectos presentados, cursos de acción a seguir y alternati-vas de solución.

La conformación de la “propuesta alternativa” no es el resultado dela creación individual o del imaginario de una parcialidad. Muchos delos problemas abordados ya fueron denunciados y evaluados en dis-tintos organismos académicos, foros de discusión, institutos de inves-

tigación y desde la propia política y, como resultado de ello, tambiénse lograron consensos sobre las acciones a desarrollar para revertir loserrores o mejorar el desempeño del estado. En tal sentido, existe en estapublicación un trabajo de recopilación y sistematización de diversas


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se extiende hasta la actualidad, sin embargo, cabe aclarar que algunosanálisis cuentan con datos solo hasta el año 2012 por no lograr accedera información más actualizada. Se focalizan los problemas y se propo-nen soluciones. El segundo título intenta contestar el interrogante quese presenta, luego de concluir un juicio crítico sobre las gestiones, depor qué fueron exitosas electoralmente, ya que Unión por Córdoba re-tuvo el poder provincial en tres oportunidades. El tercer y último títulodesarrolla la Córdoba que el modelo nos dejó como consecuencia desus políticas. Finalmente, se formulan reflexiones conclusivas.

El primer título consta de cuatro capítulos, cada uno de ellos identi-ficado con uno de los cuatro rasgos comunes de las distintas gestiones.

El primer capítulo expresa la política recaudatoria de un modelo quellegó de la mano de una promesa de rebaja impositiva y que a la postreexhibe una Córdoba con altísima presión tributaria. También se reflejala estructura regresiva de su tributación y el electoralismo impositivopresente en cada período. Se dedica un apartado a analizar la creativi-dad recaudadora en la creación de sendos fondos y tasas que escondenel ajuste, a la vez que esquilman los recursos de municipios y comunas.Finalmente, se sugiere una reforma tributaria integral.

En el segundo capítulo el tema central es la deuda de la provincia.Se pone el foco en la serie del endeudamiento desde el desembarco deUnión por Córdoba y se compara con la realidad de otros estados subna-cionales durante iguales periodos de tiempo. El componente en dólaresde la deuda es una de las preocupaciones principales por la inestabilidadque genera y el efecto de vulnerabilidad sobre las cuentas públicas. Eldestino del endeudamiento ratifica la hipótesis de que este no tuvo fina-lidades productivas y que en gran parte se destinó a gastos corrientes. Por

último, se propone una nueva política de endeudamiento.La idea principal del tercer capítulo es analizar la política de gastosque llevaron adelante las gestiones de Unión por Córdoba. En estesegmento se indaga el sentido con el que fueron utilizados los recursospúblicos y cuáles fueron las prioridades gubernamentales. Con este finse aborda el impacto y los resultados obtenidos en la política de gastosa partir de tres perspectivas: en primer lugar se evalúa la eficiencia ysustentabilidad del gasto a partir de su relación con el crecimiento de

la economía; en segundo lugar se evalúa una serie de resultados estadís-ticos que denotan el desempeño del Estado provincial en Educación,Salud y Políticas Sociales, lo que permite obtener una aproximaciónsobre los efectos que ha tenido el gasto público y su incidencia en la


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inclusión social; y en tercer lugar realizamos un diagnóstico sobre áreasestratégicas de la provincia como energía eléctrica, recursos hídricos,energía gasífera, infraestructura vial y vivienda. Se describe la parálisisexistente en cada una de estos sectores, sus problemáticas y por últimose esbozan posibles soluciones y sugerencias de acción para revertir lasituación.

En el cuarto capítulo realizamos un pormenorizado análisis de lasituación institucional de la Provincia. El nivel de desarrollo alcanza-do en una sociedad depende en gran medida de la fortaleza de susinstituciones. La forma en la que el gobierno es controlado por susciudadanos o la manera en la que los distintos resortes del Estado se

equilibran entre sí es fundamental para la calidad democrática. El pro-ceso de deterioro institucional es palmario en diversos ámbitos, y de élson responsables actores concretos. Mientras vamos diagnosticando losdéficit en la reforma política, el acceso a la información, la publicidadoficial, la administración de justicia, el poder legislativo, el procesopresupuestario, la concentración de recursos, la burocracia estatal y elsistema de contrataciones, ofrecemos alternativas específicas de refor-ma que superan el letargo y el oscurantismo reinante.

¿Por qué, pese a gestionar mal los recursos públicos, este modelogana elecciones? Ese interrogante es el que procura responder el segun-do título de este libro. Después de conceptualizar la naturaleza comple-

ja de los comportamientos electorales, tres hipótesis se proponen expli-car el contradictorio éxito electoral, sin caer en falsas subestimaciones.La primera se basa en el comportamiento racional económico del votoy los beneficios que recibió Córdoba de un crecimiento del cual no esresponsable. La segunda pone el acento en el contexto socio institu-

cional y la ruptura del bipartidismo en una provincia que carece de unsistema de balotaje. La tercera reconoce las virtudes de un modelo queno tuvo prejuicios a la hora de innovar e invertir suculentas cifras dedineros públicos en estrategias de comunicación de avanzada.

En el tercer y último título se aborda “La Córdoba que el modelonos dejó” mediante un análisis de la situación de la pobreza en la pro-vincia, luego de haber sido beneficiada por un proceso de crecimien-to constante a tasas elevadísimas. También se evalúa el desaprovecha-

miento de una oportunidad histórica para haber diversificado la matrizproductiva y salir de la primarización económica que no distribuye nigenera empleo. Se critica la performance competitiva de Córdoba, queno logra atraer inversiones de calidad que motoricen nuestra economía


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a la par que impulsen el desarrollo.En las consideraciones finales se destaca de modo sucinto el balance

de las políticas de Unión por Córdoba en las áreas abordadas a lo largode todo el texto. Se aboga por la necesidad de establecer consensosconstitutivos de políticas de estado y se plantean las acciones y medidasa implementar para superar el estado actual y lograr Salir a Flote.

Por último, no quisiera dejar de agradecer a mi equipo de trabajoque colaboró en la elaboración de este libro, muy especialmente a: Lic.Francisco Venturini; Lic. Marcela Tello; Lic. Sofía Aguad; Lic. Agusti-na Mecchia; Lic. Gustavo Diarte y Cra. Mariana Costa.


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TÍTULO PRIMERO

EL MODELO UNIÓN POR CÓRDOBA

Y LA PROPUESTA ALTERNATIVA


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E L MODELO U NIÓN POR C ÓRDOBA Y LA PROPUESTA ALTERNATIVA

En Diciembre de 1998, culminaron dieciséis años de la Unión CívicaRadical en el gobierno Provincial. José Manuel De la Sota, quien por ter-cera vez se presentaba como candidato a Gobernador, obtuvo el 49.5%de los votos, imponiéndose por casi diez puntos al centenario partido.

Para alzarse con el triunfo, De la Sota organizó una amplia coaliciónelectoral, Unión por Córdoba, liderada por el Partido Justicialista eintegrada por la Unión de Centro Democrático (UCD), Acción parael Cambio (APEC) y fuerzas vecinales. También llevó adelante unanovedosa campaña, organizada por el publicista brasileño Duda Men-donça, cuyo eje fue la propuesta de reducir en un 30% los impuestosprovinciales.

La campaña de De la Sota contó con el apoyo del entonces presi-dente Carlos Menem, visible en la candidatura de uno de sus alfiles,Germán Kammerath, como compañero de fórmula. El ex funcionarionacional menemista sería, luego, candidato a la Intendencia de la Ciu-dad de Córdoba, elección victoriosa para la coalición liderada por el

justicialismo.

El desembarco

José Manuel De la Sota asume su primer período en la gobernaciónde la Provincia de Córdoba el 12 de julio de 1999 e impulsa, a poco deiniciar su gestión, un proyecto de ley denominado de “Nuevo Estado”,en línea con la reforma y reestructuración del Estado pregonadas por elneoliberalismo imperante en la Región, que pusieron tempranamenteen evidencia el sentido que adoptarían las gestiones de Unión por Cór-doba en lo sucesivo.

En líneas generales, el proyecto de “Reinvención del Estado” rede-

finía las áreas de competencia del Estado, establecía políticas de retiroy reubicación de personal, postulaba la privatización de empresas pú-blicas y la concesión de los juegos de azar, disponía mecanismos paraaumentar la participación y el control de los ciudadanos, todo ello almismo tiempo que engordaba las atribuciones del Gobernador.

En un principio todas estas cuestiones se abordaban desde un únicoproyecto de ley, el cual, tras su tratamiento legislativo, sería desagrega-do en tres leyes:

• la “Carta del ciudadano” (ley 8835/2000),• la ley de “Modernización del Estado” (ley 8836/2000) y • la ley de “Incorporación de capital privado al sector público”

(ley 8837/2000).


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A través de estas tres leyes, la gestión De La Sota puso de manifiestosu adscripción al paradigma gerencialista pro-mercado, la adopción deun nuevo modelo de gerencia pública, así como el entendimiento delos ciudadanos como clientes.

Como es sabido, desde esta mirada, la solución al problema fiscal esla generación de un Estado pequeño, “cristalino” y eficiente. En dichomarco, se procura la sustitución de la concepción de ciudadanía por lade clientes/usuarios y la gestión empresarial del Estado.

Para ello, recurre a la descentralización de funciones y servicios ha-cia otros niveles y sectores como municipios, organizaciones no gu-bernamentales y organismos intermunicipales; la desregulación de ac-

tividades y participación privada en el gerenciamiento e inversionesdel sector público; la transparencia en la información sobre la gestiónestatal y los gastos públicos; la modernización de la administraciónpública mediante tecnología y metodologías de gestión que asegureneficiencia, economía y calidad; participación de los usuarios y los con-sumidores en el control y regulación de los servicios públicos, entreotros (Lardone, 2001).

En efecto, mediante la Ley de “Modernización del Estado”, Unión

por Córdoba introdujo los siguientes ejes:• Responsabilidad fiscal, u obligación de obtener déficit co-rriente igual a cero y lograr equilibrio presupuestario, poniendolímites al crecimiento de gastos corrientes, deuda pública y usode fondos provenientes de la liquidación de activos.

• “Estado Cristalino”, instrumentado a través del sistema de in-formación de la Provincia.

• Plan de Reinvención del Sector Público Provincial, que fa-

cultaba ampliamente al Poder Ejecutivo a realizar las accionesnecesarias para la reingeniería del Estado, conforme las pautasestablecidas en la ley, reorganización o supresión de organismosy entes estatales, reconversión, reasignación y capacitación delos agentes y empleados públicos, participación en las presta-ciones y servicios públicos del capital y el gerenciamiento pri-vado.

Estas facultades implicaron la posibilidad de determinar regímenes

de jubilación automática, pasividad anticipada, transferencia a la acti-vidad privada, habilitación a municipios y prestadores privados paraser concesionarios de servicios públicos, desregulación de honorariosprofesionales, etc.; es decir, posibilitaron la reducción del Estado en su


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dimensión y responsabilidades aunque, en términos de responsabilidadfiscal, el devenir de sucesivas gestiones de Unión por Córdoba pon-drían al descubierto la irresponsabilidad en el manejo de lo público,cuestión que será abordada oportunamente.

También constituyeron el marco a través del cual se crearon las Agencias de economía mixta o estatal para la gestión del turismo, elcomercio exterior, las políticas de medioambiente, la ciencia, la cultu-ra, el deporte y los créditos internacionales para la provincia de Cór-doba. Bajo la pretensión de generar ámbitos consensuales, económicosy eficientes para la gestión de ejes estratégicos de la provincia, con lasagencias se montaría un fenomenal mecanismo de elusión de controles

sobre fondos públicos los que, en demasía, fueron derivados a estas sinque concurriera el capital privado en la forma esperada.

Por su parte, la Ley de Incorporación de Capital Privado al SectorPúblico, facultó al Poder Ejecutivo para proceder a la incorporación decapital privado o a la liquidación de empresas, sociedades, estableci-mientos o entidades de propiedad del Estado provincial; a la concesióntotal o parcial de servicios, prestaciones u obras con lo que se abandonaun modelo de gestión en el que el Estado se erigía como productor y

prestador de bienes y servicios.En efecto, se declaró a la Empresa Provincial de Energía de Córdoba(EPEC) sujeta a “incorporación de capital privado” mediante conce-sión, se dispuso la transformación del Banco de la Provincia de Córdo-ba (BPC) en una sociedad anónima, que permitía la incorporación decapital privado hasta el 99% del total accionario y se facultó al PoderEjecutivo para aprobar los planes para los juegos y otorgar títulos ha-bilitantes para la instalación de casinos, salas de bingo y máquinas de

juego, a propuesta de Lotería de la Provincia de Córdoba S.E.La tercera y última de las leyes es la denominada “Carta del Ciuda-dano”, que establece una serie de derechos y deberes de las personas ydel Estado en el marco de sus relaciones mutuas, como prestaciones yservicios públicos de calidad, derecho a la educación y a la salud, dere-chos a la seguridad, a la solidaridad, a la información sobre los actos deestado y de gobierno, incluyendo “políticas de transparencia” como lacreación de la Oficina Anticorrupción y los tribunales del Fuero Penal

Económico y Anticorrupción.Esta ley cosechó los mayores consensos por entonces, en tanto pre-sentaba un cúmulo de disposiciones relativas a los derechos de infor-mación y servicio que asisten a las personas, a pesar de concebir al


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ciudadano como mero cliente o consumidor. Lamentablemente, lasmáximas jurídicas expresadas en esta norma no tendrían la aplicaciónreal esperada, tal como se expondrá en el Capítulo cuarto del Títuloprimero.

Entre otras cosas, se destaca que no se aplicaría uno de los pilaresfundamentales de la norma –la garantía de acceso del ciudadano a lainformación pública-, cuestión de alto impacto en la calidad institu-cional.

Cabe destacar que, como correlato de estas disposiciones, las tresleyes dan origen a organismos arbitrales y de control, como el Tribunal

Arbitral del Sector Público para la resolución de controversias entre el

Estado y sus contratantes, la Corporación Inmobiliaria Córdoba S.A.a efectos de la administración y enajenación de los inmuebles que letransfiera el Poder Ejecutivo, el Ente Regulador de los Servicios Públi-cos (ERSeP) y el Sistema Provincial de Arbitraje de Consumo.

Por entonces, el Poder Legislativo en Córdoba estaba constituidopor un cuerpo bicameral. El oficialismo contaba con mayoría propiasolamente en la Cámara de Diputados, mientras que en la Cámara deSenadores tenía un miembro menos que la oposición.

Los proyectos de estas tres leyes generaron un importante debatepúblico. Las entidades que nuclean a los grandes empresarios, dieronsu apoyo – con el solo reparo de la excesiva delegación de facultades- al proyecto de reforma, a través del “Acuerdo para la inversión y eldesarrollo” que firmaron la Bolsa de Comercio, la Unión Industrial, elConsejo Federal de Inversiones, la Confederación General Económi-ca, Sociedad Rural y las cámaras que agrupan a hoteles y restaurantes,construcción, comercio y comercio exterior. Adicionalmente lo hizo la

cúpula de la Unión Industrial Argentina. En cambio, se opusieron lospequeños y medianos empresarios agrupados en APYME, los colegiosprofesionales y de las cooperativas eléctricas del interior de la provincia,y la regional capital de Luz y Fuerza.

Un conjunto de entidades y fuerzas políticas se nuclearon en un“foro opositor” al proyecto para intentar definir una estrategia co-mún: cajas previsionales profesionales, APYME, los gremios opositores(ATE-CTA, LyF, la Asociación Bancaria y los empleados de Casinos)

y los partidos políticos UCR, Frepaso y Unión Vecinal. Luego se su-marían el Sindicato de Empleados Públicos (SEP), la Unión de Educa-dores de la Provincia de Córdoba (UEPC) y el sindicato de empleadosmunicipales (SUOEM), y se cambiaría la denominación original por


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“Foro en defensa de la democracia y el Patrimonio Provincial”.Por fuera de este foro que nucleó a opositores básicamente en torno

a estrategias de protesta y movilización, uno de los rechazos más im-portantes al proyecto se emitió desde el Arzobispado de Córdoba y laPastoral Social respecto de las disposiciones que alentaban la profusiónde juegos de azar.

En oportunidad de la votación, el radicalismo en Diputados aprobósolamente la Carta del Ciudadano y rechazó de plano los otros dos pro-yectos, mientras que el oficialismo encontró en esta cámara el apoyodel cavallismo y el vecinalismo. En el Senado, la UCR votó en contrade las tres iniciativas y el oficialismo, que procuró la cooptación de

senadores opositores, logró finalmente la aprobación de las leyes deModernización del Estado y de Incorporación del Capital Privado por34 votos contra 33, puesto que logró sumar por la positiva a la UniónVecinal de Córdoba y a Jorge Bodega, senador del Frepaso que votó encontra de su propio bloque desatando un gran escándalo.

La alusión detallada a este andamiaje normativo para definir el des-embarco del Modelo Unión por Córdoba es necesaria para compren-der que dichas normas imprimieron el sentido de su gestión. Resultan

así una referencia ineludible para cualquier problemática actual vincu-lada a la Caja de Jubilaciones, EPEC, el juego en la Provincia, el Bancode la Provincia, la venta de bienes y activos provinciales, entre otrascuestiones, cuyo origen se remonta a estas normas que el Gobernadorimpulsara con tratamiento de urgencia.

De la misma manera, las motivaciones y conducta política de su for- jador, José Manuel De la Sota, signarían el modelo Unión por Córdobaimprimiéndole su particular estilo político.

Desde su primera gestión a la actual, el Gobernador gastó sin priori-dad de interés público y a cuenta de su proyecto personal – la Presiden-cia de la Nación-apelando a una estrategia continua de victimizaciónante la Nación – cuando no de estudiado enfrentamiento-, para justi-ficar sus desfalcos financieros. Sirva como ejemplo la reiterada alusióna la culpabilidad de la Nación por el retorno de Lecop, solo unos añosdespués de haber sido rescatados los bonos provinciales del Goberna-dor Mestre.

La concentración del poder y la subordinación legislativa caracterís-tica en los denominados regímenes hiperpresidencialistas, se profundi-zaron en Córdoba con la Reforma de la Constitución de la Provinciaen el año 2001, realizada en tiempo express y bajo el lábil pero efectivo


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argumento de que la estructura Bicameral del Poder Legislativo Pro-vincial resultaba extremadamente costosa.

A través de esta reforma constitucional se redujo el número de le-gisladores -que había alcanzado a 133 por los 66 Diputados y 67 Se-nadores-, al número actual de 70, y se pasó de un Poder LegislativoBicameral a una Legislatura Unicameral.

De la mano de esta reducción, se modificó el sistema electoral vi-gente, definiéndose un sistema mixto segmentado, por el cual la Le-gislatura se integra por 26 Legisladores elegidos directamente por elpueblo a pluralidad de sufragios y a razón de uno por cada uno de losDepartamentos, y por 44 Legisladores elegidos directa y proporcional-

mente por el pueblo según el sistema D´Hondt, tomando a la Provin-cia como distrito único.

Este sistema electoral, con la configuración actual del sistema departidos políticos posibilita que la fuerza política vencedora pueda al-zarse con mayor proporción de votos y bancas que los votos efecti-vamente conseguidos, al no existir un mecanismo de compensaciónentre el componente de representación proporcional y el componentede representación mayoritario.

En términos sencillos, se genera una distorsión en la asignación delas bancas que permitió que la fórmula del PJ obtuviera en las eleccio-nes del 2007, el 53% de los cargos legislativos, a pesar de haber obteni-do alrededor del 37% de los votos.

Este es el contexto en que se originó un modelo que hoy manifiestasu desgaste, pero cuya continuidad y consistencia es notoria a lo largode los últimos 14 años.

De La Sota fue reelecto en el año 2003 por el 51% de los votos.

Finalizada la segunda gestión consecutiva de Unión por Córdoba, enel año 2007, en una reñida elección y envuelto en una gran polémicapor denuncias de fraude, el candidato del oficialismo, Juan Schiaretti,vence con el 37% de los votos por apenas un punto de diferencia alex intendente de Córdoba, Luis juez. Pese a iniciar el mandato consu legitimidad bajo sospecha, pudo llevar adelante su gestión, en granmedida, merced a la abundante cantidad de recursos disponibles porel excelente momento macroeconómico que transitaron el país y Lati-

noamérica. El anhelo presidencialista de De la Sota fue suplido en susucesor por la obsesión de emular a un caudillo cordobés y ser recor-dado por costosas obras faraónicas de dudosa prioridad. Las relacionescon la Nación fueron erráticas y supeditadas a cálculos electoralistas,


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lo que derivó en no pocos desaciertos para los intereses de la provincia.El 7 de Agosto de 2011, la fórmula De la Sota-Pregno obtuvo el

42,6%, y de este modo recupera el poder el gobernador artífice delModelo Unión por Córdoba.


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C APÍTULO PRIMERO

Presión tributaria eimpuestos regresivos

“Los cordobeses saben que con De la Sotano habrá aumento de impuestos. Hay que

administrar bien, sin mayores cargas fiscales.” (De la Sota, 2011, citado por Cañas y Martínez, 2011)

Paradójicamente, la cuestión tributaria, bastión de la campaña elec-toral que llevara al triunfo a Unión por Córdoba en 1999 con la pro-mesa de rebaja impositiva del 30%, ha transitado por los andariveles decreciente presión impositiva y regresividad.

En efecto, la presión tributaria, que mide la relación entre la crea-ción de riqueza de la provincia en un determinado período y la por-ción que de esa riqueza toma el Estado provincial para financiar sufuncionamiento, evidencia una preocupante asfixia de las finanzas delos cordobeses. En las próximas páginas, analizaremos detalladamenteel esquema tributario diagramado por las administraciones de Uniónpor Córdoba.

La estructura tributaria emergente tras la rebaja generalizada del30% se caracteriza por su composición de carácter regresivo, ya que–como veremos– dicha rebaja benefició principalmente a los grandescontribuyentes. La medida no produjo un aumento en la cobrabilidadde impuestos, tal como lo había previsto UPC tras la rebaja del 30%,lo cual, al poco tiempo, hizo que fuera necesario aumentar tributosy crear nuevos impuestos, disfrazados bajo la forma de “Fondos no

tributarios”, para financiar los extraordinarios gastos corrientes de laadministración pública.

El trazado de la evolución de la presión tributaria en la provincia alo largo de estos 14 años permitirá demostrar cómo Córdoba se ha con-


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vertido en una de las provincias con mayor presión impositiva del país.También veremos cómo han ido perdiendo participación en los ingre-sos provinciales aquellos impuestos considerados progresivos como elInmobiliario, y cómo, Ingresos Brutos, impuesto regresivo y distorsivopor excelencia, ha llegado a representar el 79% del total de ingresospropios que recibe la provincia por impuestos.


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P RESIÓN TRIBUTARIA E IMPUESTOS REGRESIVOS

El origen: electoralismo tributario

La rebaja del treinta por ciento de los impuestos en la Provincia deCórdoba resulta emblemática; no solo porque constituyó el principaleje de la campaña electoral que llevó al triunfo a Unión por Córdobaen 1999 dando fin a 16 años de hegemonía de la UCR, sino porquesentó las bases de un esquema tributario profundamente regresivo que,a poco de andar, demandó nuevas estrategias impositivas para recaudarfondos.

Es que, por un lado, el carácter generalizado de la rebaja del 30% en

los impuestos Inmobiliarios Urbano y Rural y en el Automotor impli-có que la mayor parte de la población y sectores de menores ingresosgozaran de un beneficio menor en relación a grandes propietarios deinmuebles urbanos y rurales.

Podemos graficar la situación descripta con un sencillo ejemplo querefleja la manera dispar en que la rebaja del Impuesto Inmobiliarioafectó a distintos contribuyentes. En efecto, una persona que vivía enun departamento de 60 m2 en pleno centro de la Ciudad de Córdoba

pagó en 2012 un total de $240 al año ($20 por mes). Si no hubieramediado la rebaja del 30% pagaría $340 al año ($28 por mes). En estecaso, que es el de la mayor parte de la población, el efecto de la reduc-ción es de $8 por mes. Ahora bien si se tratase de un propietario de20 inmuebles o de un campo de gran cantidad de hectáreas que debaabonar no $28 por mes, sino $30 mil, el impacto de la rebaja imposi-tiva es mayor puesto que pasa a abonar $20 mil, con lo que se ahorra$10.000. Sin dudas, estos sectores son los que mayores beneficios di-

rectos recibieron con la medida. Además, debe adicionarse la no actualización del valor fiscal de laspropiedades y campos que vieron incrementar su valor de mercadosignificativamente en los últimos 10 años. Por caso, si el Impuesto In-mobiliario se cobrara con las condiciones del año 1999 (cuando repre-sentaba el 1,4% del PBG), la provincia hubiera recaudado en el 2012,$1.025 millones más.

Por otro lado, el supuesto incremento de la “cobrabilidad” de im-

puestos que el oficialismo previó como consecuencia de la reduccióndel 30% no sucedió.El caballito de batalla de la reducción del 30% fue un buen pro-

motor para la venta del modelo Unión por Córdoba, pero el Estado


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provincial debió seguir financiando su descontrolado gasto con unarecaudación en descenso.

Frente a ello, se conformó una nueva estructura tributaria, confor-mada mediante la creación de los denominados Fondos No Tributarios–verdaderos impuestos encubiertos-, artimañas como la cuota número50, cargos fijos en las tarifas, impuesto a los combustibles y el incre-mento de la presión tributaria, vía impuesto de los Ingresos Brutos ySellos.

De esta manera se conformó un esquema tributario pesado y regre-sivo destinado a solventar los gastos corrientes de un Estado provincialque gasta mal, pero que pretende exhibirse a nivel nacional como ejem-

plo de “buena administración”.

Una de las Provincias con mayor presióntributaria

El concepto de presión tributaria permite identificar qué proporción

del producto (nacional, provincial, local) se destina a pagar impuestos.En otras palabras, es la relación entre la exacción fiscal soportada poruna colectividad territorial y la renta de la que esta dispone.

Esta relación resulta relevante puesto que una presión tributaria ex-cesiva puede afectar a la recaudación –si desencadena conductas deevasión impositiva e informalidad- y al crecimiento de la economía.

Asimismo, la composición de dicho incremento de tributos y tasaspuede indicar qué sectores de ciudadanos o qué sectores productivos

realizan el mayor sacrificio.En el caso cordobés, con las nuevas subas de impuestos planteadasen el presupuesto para 2014, la presión tributaria alcanzará el 7,7% delPBG, lo cual ubicará a Córdoba como una de las provincias argentinascon mayor presión tributaria.

En una comparación con las principales provincias con datos delos años 2012 y presupuestos 2013, observamos que Córdoba se ubicacomo la provincia con mayor carga de impuestos en relación a su pro-

ducto geográfico superando por más de 1 punto porcentual en 2013por ejemplo a la CABA y por más de 2 puntos a Santa Fe.


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PRESIÓN TRIBUTARIA PROVINCIAL AÑO 2012 VS. PRESUPUESTO 2013

5,8%

0.0%

1.0%

2.0%

3.0%

4.0%

5.0%

6.0%

7.0%

Córdoba CABA Buenos Aires Entre Ríos Santa Fe

6,4%

5,3%

5,4%

5,6%

6,4%

5,4%

5,5%

4,1%

4,2%

2012 2013

Fuente: Elaboración propia en base a datos de Ministerios de Finanzas provinciales y leyes de presupuestos

En base a las estimaciones de cierre de la recaudación que se presen-ta en el Presupuesto para 2014 y las pautas de recaudación que estimadicho documento, se observa que la presión tributaria provincial se

encuentra en niveles récord.Puntualmente, la presión tributaria aumentará en 2014 en 3,5 pun-tos porcentuales en comparación con la existente al momento de asu-mir el modelo Unión por Córdoba allá por 1999, tal como se observaen el gráfico a continuación.


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EVOLUCIÓN PRESIÓN TRIBUTARIA PROVINCIAL 1999-2014 EN % DEL PBG

0.0%

1.0%

2.0%

3.0%

4.0%

5.0%

6.0%

7.0%

1999

2,3%

0,4%

1,4%

0,2%

4,2%

2000

0,4%

1,0%

0,9%

2,0%

4,2%

2001

2,0%

0,3%

0,8%

0,7%

3,8%

2002

1,7%

0,2%

0,7%

0,6%

3,1%

2003

2,2%

0,2%

1,0%

0,3%

3,6%

2004

2,5%

0,2%

0,2%

0,9%

3,9%

2005

2,7%

0,2%

0,2%

0,7%

3,9%

8.0%

Tasa vial

Fondoscaracter tributario

Automotor

Inmobi-liario

Sellos

Ingresosbrutos

2006

3,0%

0,2%

0,6%

4,2%

0,3%

2007

2,9%

0,2%0,5%

3,9%

0,2%

2,9%

2008

0,2%0,2%

0,4%

3,9%

0,2%

3,7%

2009

0,2%0,2%

0,4%

4,8%

0,2%

4,0%

2010

0,2%0,2%

0,4%

5,2%

0,4%

4,3%

2011

0,2%0,2%

0,4%

5,5%

0,5%

4,6%

2012

0,3%0,3%

0,5%

6,3%

0,5%

2013

5,4%

7,5%

2014(P)

5,5%

0,5%

0,3%

0,3%

0,5%

7,7

%

0,6%

0,4%

0,3%

0,3%

0,5%

0,6%

Fuente: Elaboración propia en base a datos del Ministerio de Finanzas de la Provincia de Córdoba.

Resulta evidente cómo desde 1999 y pese a la rebaja del 30%, lacarga tributaria se ha incrementado en un 83,3%.

Las sucesivas administraciones de Unión por Córdoba optaronpor congelar el Impuesto Inmobiliario, de naturaleza progresiva,y aumentar la presión tributaria a través de la creación de nuevostributos o fondos, como ser la Tasa Vial, el Fondo para la Preven-ción y Lucha contra el Fuego, el Fondo para el Mantenimiento de

la Red Firme Natural, el Fondo de Consorcios Canaleros, entreotros, aspectos que serán analizados en profundidad en las páginassiguientes.

Esconden los aumentos. Finalmente, la presión tributaria existente esdisfrazada por las autoridades mediante anuncios que anticipan au-mentos al Impuesto Inmobiliario Urbano o Rural muy inferiores a losrealmente acontecidos.

En oportunidad de la presentación ante la Legislatura del Presu-puesto de Gastos de la Administración Pública Provincial para el año2013 y las modificaciones a la ley Impositiva y al Código Tributario, elMinistro de Economía, Ángel Mario Elettore, anticipó que conforme


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a los proyectos de ley que presentaba en ese momento y cuyos anexos yespecificaciones técnicas entregaba a los legisladores, el aumento en elinmobiliario urbano no superaría el 25% promedio.

Más precisamente adelantaba que el 52% de los contribuyentes notendrán aumento en dicho impuesto, mientras que el 48% restantepagará con subas. Este último universo lo representan 740.473 cuentaso propiedades. De ese segmento, el 20% del padrón (311.146 propie-tarios) recibirán cedulones con aumentos de entre el 20 y el 33%. Entanto, un 21% del padrón (320.274 cuentas) registrarán subas de entre34 y 42%. Por último, un 7% del padrón (109.053 contribuyentes),cuyas propiedades tienen los valores más altos del mercado, experimen-

tarán aumentos de entre el 43 y hasta el 49% (Gobierno de la Provinciade Córdoba, 2012).

Pese al anuncio, y de acuerdo a un exhaustivo estudio, los aumentosimpositivos, fueron muy por encima del aumento promedio del 25%anunciado, y llegaron a subas de hasta un 67%.

A través del relevamiento en hogares de diversos barrios de la capi-tal cordobesa, es posible advertir que en todas las unidades relevadasel aumento fue superior al 50%. Se observa cómo, en los hechos, un

vecino de hogar humilde de barrio Villa Urquiza tuvo un incrementodel 55.94%, lo que implica que frente a los $230 que abonó en 2012,pasó a pagar $358.66.

O el caso de un contribuyente de barrio Villa Eucarística que en elaño 2012 pagó $1.028 por la cuota anual, mientras para 2013 abona$1.714,80, lo que implica un incremento para su bolsillo del 66.81%más que en 2012.

Siguiendo con el relevamiento en barrios como Jardín, San Pablo,

Alta Córdoba, Cerro de las Rosas, Nueva Córdoba, entre otros, se ad-vierte que todos ellos cuentan con incrementos de por lo menos un 55%en el Inmobiliario Provincial del 2013, en comparación con el año 2012.

En cuanto al Impuesto Inmobiliario Rural, es posible observar unasituación similar para el 2013 a la del Inmobiliario Urbano, solo queel incremento en sus cedulones se realiza a través de los fondos y no dela valuación.

En este sentido, la base imponible es la misma, pero deben pagar

un impuesto con un incremento cercano al 70% con respecto a 2012.Cabe recordar que en el año 2012 el campo ya había sufrido un fuer-te incremento, particularmente en los fondos de infraestructura y ga-soductos.


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El cuadro a continuación sintetiza lo expuesto con anterioridad gra-ficando los resultados del mencionado estudio.

AUMENTO DEL IMPUESTO INMOBILIARIO. AÑO 2012 VS. 2013

Fuente: Elaboración propia en base a datos del Ministerio de Finanzas de la Provincia de Córdoba

BARRIO

Jardín

Villa Urquiza

San Pablo

Villa Eucarística

BASE IMPONIBLE AUMENTO

EN EL

IMPUESTO2012

$147.032

$69.716

$111.973$225.555

2013

$245.496

$116.392

$186.937$394.763

2012

$557,90

$230,00

$410,00$1.028,00

2013

$880,00

$358,66

$678,60$1.714,80

57,73%

55,94%

65,51%66,81%

$76.785 $128.277 $260,00 $410,10 57,73%

$89.267 $149.011 $322,40 $505,32 56,74%

$407.000 $679.984 $2.065,96 $3.264,10 57,99%

$74.271 $123.976 $247,40 $390,88 58,00%

$18.486 $18.486 $2.320,55 $3.870,90 66,81%

Alta Córdoba

Nueva Córdoba

Cerro de las Rosas

Centro

Inmueble rural

IMPUESTO ANUAL

A PAGAR

La forma en que se anuncian aumentos promedios exhibiéndoloscomo un gesto fiscal progresivo –argumentando que no recibirán au-mentos los inmuebles ubicados en los sectores más periféricos de laprovincia- tiene por objeto ocultar que se involucra en ese promedio aun alto porcentaje de cuentas que por diversas razones (imposibilidad

de pago por tener ingresos en algunos casos por debajo de la línea dela pobreza o indigencia, viviendas no escrituradas, complejos habita-cionales en irregular situación dominial, etc.) corresponden a propie-dades sobre las que habitualmente Rentas no puede recaudar, existano no aumentos impositivos. El gesto fiscal progresivo que se anunciase desmorona cuando se observa cómo en barrios de clase media bajatambién los aumentos superaron el 50%.

Esta modalidad de esconder los aumentos en los tributos es ya una

práctica habitual que se viene repitiendo año tras año.


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Una estructura regresiva

La regresividad de la estructura tributaria generada durante lasgestiones de Unión por Córdoba se hizo presente inicialmente con lamencionada rebaja generalizada del 30% en los impuestos. Como se haseñalado, con esta reducción impositiva no se recaudó lo esperado, demanera tal que el Gobierno Provincial conformó una nueva estructuratributaria en la que tienen peso fundamental el Impuesto a los IngresosBrutos y los Fondos no Tributarios.

En efecto, el principal componente de la recaudación en la actua-lidad es el Impuesto a los Ingresos Brutos, que representará en 2014,

según lo estimado en el Presupuesto de dicho año, el 79,8% del totalde recursos tributarios provinciales, y que es uno de los tributos más re-gresivos, puesto que lo pagan por igual tanto aquellos que demuestranuna gran capacidad contributiva como quienes no la tienen. También,tiene efecto distorsivo al ser trasladado a los precios, puesto que setransfiere a la cadena de valor en forma acumulativa y finalmente llega“al precio” que es pagado por todos los consumidores.

Respecto al impacto sobre la producción, cabe señalar que, con el

Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento de Agos-to del 1993, la provincia se había comprometido a que la industriatuviese alícuota cero. No obstante ello, el gobierno de Unión por Cór-doba en el año 2008 con la reforma tributaria impulsada por el enton-ces gobernador Juan Schiaretti (Ley Nº 9505 – publicada en el B.O. el08.08.2008) determinó que la industria dejase de tener alícuota cero ypasara a ser contribuyente de ingresos brutos.

Para tener una dimensión del impacto en la estructura tributaria

resultante, es preciso señalar que en 1999, del total de los impuestosrecaudados por la provincia, el 54,4% correspondían a Ingresos Brutosy en la actualidad significan el 79,8% de lo percibido en concepto deimpuestos provinciales, en sentido estricto, sin considerar la Tasa Vialy los fondos creados. Los inmobiliarios siguen congelados y perdieronterreno al punto que el Impuesto a los Sellos es el segundo impuestoprovincial y la reciente Tasa Vial superará en su recaudación al Impues-to Automotor.

En el gráfico a continuación se puede observar la perdida sistemá-tica de peso relativo del Impuesto Inmobiliario (Rural y Urbano) y elcrecimiento de Ingresos Brutos en el esquema tributario provincial.


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ESQUEMA TRIBUTARIO REGRESIVO - ESTRUCTURA DESBALANCEADA


Auto-motor

Sellos

Inmobi-liario

Ingresosbrutos

1999

54,4%

32,9%

9%3,8%

24%

8,4%

20,2%

24,4%

21,8%

7,1%

21,5%

5,9%17,9

%

6,4%

15,6%

6,3%

12,7%

6,3%

12,1%

6,6%

9,4%

5,2%

8%

7,8%

6,6%

8,7%

8,1%

8,6%5,9%4,4% 4,6% 4,3% 4,3% 4,5% 4,1% 4% 4,3%5,5%

26,8%

2000

47,5

%

2001

53,5

%

2002

53,7%

2003

60,1%

2004

64,2%

2005

71,3%

2006

73,5%

2007

76,6%

77,1%

2008

80,9%

2009

80,2%

2010

80,8%

2011

79%

2012

6,8%

9,4%

7,4%

9,1%

80%

2013

79,8%

2014(P)

5,4%7,7%17,6

%

18,9%

3,8% 3,7%

Si bien la elevada recaudación anual a través de este impuesto es unatendencia constante en todas las provincias, Córdoba se destaca en elranking por el hecho de que Ingresos Brutos constituye el componentelíder en su paquete tributario1.

ESTRUCTURA FINANCIAMIENTO RECURSOS TRIBUTARIOS

PROPIOS AÑO 2012.

Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con las Provincias. MECON

Ingresos Brutos

Sellos

Inmobiliario

Automotores

Otros

CÓRDOBA C A BA B S. AS. ENTRE RÍOS SANTA FE

79,0%

8,6%

8,1%

4,3%

0,0%

76,8%

6,5%

9,1%

6,5%

1,2%

73,7%

8,8%

8,8%

6,7%

2,0%

51,2%

8,4%

25,4%

8,1%

6,9%

72,9%

11,2%

6,9%

8,8%

0,2%

Junto con Ingresos Brutos, el Impuesto a los Sellos ha ganado im-

portancia relativa con los años hasta llegar a convertirse en el segundotributo por el que mayores fondos recauda el Estado provincial. Este

1 Los datos obtenidos corresponden al 2012 por no disponer de información sobre la ejecución presupuestaria de lasdemas provincias y la CABA correspondientes al 2013.


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impuesto también reviste características regresivas a partir de la posibi-lidad de ser trasladado a los consumidores.

Como contrapartida, fue perdiendo importancia dentro de la es-tructura impositiva el Impuesto Inmobiliario que, por su naturalezaprogresiva, grava las propiedades con mayor poder de valuación. Esdecir, los que más tienen tributan más.

La pérdida de participación en la recaudación del Impuesto Inmo-biliario no fue tan pronunciada en otras provincias como en Córdoba,tal como se observa en el gráfico a continuación.

EVOLUCIÓN PARTICIPACIÓN INMOBILIARIO 1999-2010

0%

5%

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

10%

15%

20%

25%

30%

35%

Fuente: Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con Provincias. MECON

18,3%

11,2%

10,3%

20,7%

32,9%

26,8%

8,0%

12,7%

13,0%

7,2%

9,7%11%

Córdoba -24,9pp

Santa Fe -9,5pp

Mendoza -3,9pp

En definitiva, el peso e incidencia de los impuestos progresivos delsistema tributario de las gestiones de Unión por Córdoba es muy pocosignificativo, lo que genera un esquema tributario cada vez más regre-sivo, incluso, respecto de otras provincias.

La creación de grandes “Fondos No Tributarios”Finalmente, el esquema tributario del Modelo Unión por Córdoba

se completa con la creación de los mal denominados Fondos no Tribu-


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tarios y la Tasa Vial. Decimos mal llamados porque dichos Fondos queel gobierno menciona como “no tributarios” operan en realidad comoverdaderos tributos y la “Tasa” Vial constituye un auténtico impuestoa los combustibles. Pese a que se crearon con una asignación específica,veremos cómo los recursos recaudados mediante estos dos mecanismosno son destinados a su fin originario.

Los fondos a los que se hace referencia son, entre los más destaca-dos, los siguientes:

• El Fondo para la Prevención y Lucha contra el Fuego (Ley9147), cuya vigencia se extiende desde el 12 de febrero de 2004al 31 de diciembre de 2015 y reemplaza al Fondo de Preven-

ción de Incendios (Ley 8751) que estaba vigente desde el año1999. Tiene como finalidad solventar los programas y acciones,en especial de difusión, educación y prevención, tendientes acumplir los objetivos prescriptos por la Ley 9147, como asítambién para la adquisición de aviones hidrantes y todo equi-pamiento necesario para la lucha contra el fuego. Se cobra deforma conjunta con la tarifa de luz.

• El Fondo para el Mantenimiento de la Red Firme Natural (Ley

9703 y modificatorias), creado en noviembre de 2009 para laampliación y mantenimiento de los caminos rurales, en reem-plazo de la antigua Tasa Vial y el Fondo de Infraestructura Vial.Su vigencia se extiende hasta el 31 de diciembre del año 2015y se cobra de forma conjunta al Impuesto Inmobiliario Rural.

• El Fondo de Consorcios Canaleros (Ley 9750), con vigencia des-de marzo del año 2010 tiene como finalidad principal la realiza-ción de obras y trabajos de construcción, conservación, mejora-

miento, mantenimiento, rehabilitación y limpieza de canales dela red principal y secundaria de desagües o drenajes de cuencasrurales o urbanas, de conformidad a las autorizaciones y adjudi-caciones que al efecto disponga la Autoridad de Aplicación. Secobra de forma conjunta al Impuesto Inmobiliario Rural.

• El Fondo Rural para Infraestructura y Gasoductos (Ley 9456),que sustituyó al Fondo de Desarrollo Agropecuario creado enel año 2008, en el gobierno de Juan Schiaretti. Su vigencia se

extiende hasta el 31 de diciembre de 2015 y está destinadoal financiamiento total o parcial de obras de infraestructura,tendientes a la promoción, fomento e impulso del sector agrí-cola-ganadero de la Provincia de Córdoba; la construcción de


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gasoductos troncales y demás obras de infraestructura dirigidasa la promoción, fomento e impulso del sector, y a la integracióndel Fondo para el Financiamiento del Sistema Educativo de laProvincia de Córdoba -Ley Nº 9870. Se cobra de forma con-

junta al Impuesto Inmobiliario Rural.• La denominada “Tasa Vial”, aprobada el 29 de agosto de 2012

por la Legislatura cordobesa y que constituye un impuesto a loscombustibles en la provincia. Está destinada a retribuir la pres-tación de los servicios que demande el mantenimiento, con-servación, modicación y/o mejoramiento de todo el trazadoque integra la red caminera provincial, incluidas las autovías,

carreteras y/o nudos viales la que será abonada por todos losusuarios -efectivos o potenciales- de la misma, en oportuni-dad de consumir o adquirir por cualquier título, combustibleslíquidos y gas natural comprimido (GNC) en la Provincia deCórdoba.

El cuadro que sigue permite dimensionar la magnitud de lo recau-dado por estos conceptos desde la fecha de su creación y lo que seproyecta recaudar en 2014. Los montos consignados para cada fondo

provienen de las cuentas de inversión de cada año y se han actualizadopor inflación2, mientras que para el 2013 y 2014 las cifras fueron ex-traídas de la Ley de Presupuesto 2013 y 2014 respectivamente.

2 A efectos de la actualización, se utilizó un índice combinado, empleando como fuentes el INDEC (Mecon), Buenos Aires City y el IPC del Congreso de la Nación.


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FONDOS NO TRIBUTARIOS


FONDOS NO

TRIBUTARIOS 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Fondo de infraestructura vial

Ley Nº 9138 Art 5Fondo agropecuario

Fondo para el desarrolloagropecuario Ley Nº 9456

Fondo mantenimiento de la redfirme natural

Fondo de consorcios canaleros

Fondo rural para infraestructuray gasoductos

Fondo infraestructura paramunicipios y comunas

TOTAL

VALORES ACTUALIZADOSA PRECIOS 2012

17.730.769 24.500.862 44.508.266 47.029.306 123.892.512 161.172.618

16.342.916 24.500.862 44.508.266 47.029.306 45.821.310 52.355.2791.387.853

78.071.202 108.817.339

76.368.026 96.246.918 157.657.936 153.066.394 340.990.918 386.246.606

2010 2011 2012 2013(PRESUP)

2014(PRESUP)

TOTALES

Fondo de infraestructura vialLey Nº 9138 Art 5

Fondo agropecuario

Fondo para el desarrolloagropecuario Ley Nº 9456

Fondo mantenimiento de la redfirme natural

Fondo de consorcios canaleros

Fondo rural para infraestructuray gasoductos

Fondo infraestructura paramunicipios y comunas

TOTAL


216.842.456 267.624.491 485.687.564 769.856.000 1.034.219.000 3.193.063.844

101.047.108 114.182.999

115.795.348 140.947.759

12.493.733

291.251.053

177.795.500

16.641.011

243.539.000

24.581.000

407.282.000

94.454.000

305.941.000

29.957.000

599.546.000

98.775.000

989.018.607

83.672.744

1.006.828.000

230.557.939

Prevención y lucha contrael fuego

19.449.2345.595.644 11.378.633 29.290.327 41.465.377 46.829.520

1.387.853

693.369.701

193.229.000

412.911.442 411.472.655 607.109.455 769.856.000 1.034.219.000 4.446.145.351


24.100.945 44.698.768 103.752.694 134.957.461 128.889.477 46.609.658

2004 2005 2006 2007 2008 2009

Prevención y lucha contrael fuego 403.080.94949.709.639 29.272.932 60.089.643 54.000.000 56.000.000VALORES ACTUALIZADOSA PRECIOS 2012

94.657.103 45.007.133 75.112.054 54.000.000 56.000.000 807.785.293

2010 2011 2012 2013(PRESUP)

2014(PRESUP) TOTALES


- - - - - -

2004 2005 2006 2007 2008 2009

1.405.607.815146.959.815 517.500.000 741.148.000

VALORES ACTUALIZADOS

A PRECIOS 2012 - - 183.699.769 517.500.000 741.148.000 1.442.347.769

2010 2011 2012 2013(PRESUP)

2014(PRESUP) TOTALES

Tasa vial provincial

Tasa vial provincial

FONDOS NO

TRIBUTARIOS


49/477

49


Como puede observarse en el cuadro anterior, los recursos recau-dados y que se proyectan recaudar en 2014 por los Fondos no Tribu-tarios totalizan un monto de $4.446.145.351 (actualizados a preciosde 2012). Si a ello le sumamos lo recaudado y lo que recaudará en2014 el Impuesto al Fuego debemos agregar $807.785.293 y si hace-mos lo propio con la Tasa Vial debemos sumar $1.442.347.769. Elloimplica que lo recaudado desde la creación de cada uno de ellos máslo que recaudará en 2014 la Provincia por todos estos conceptos es de$6.696.278.413 (en valores actualizados a precios de 2012): un montomuy significativo.

Otro dato que permite dimensionar la magnitud de los recursos

que aportan todos estos fondos y la Tasa Vial a las arcas provinciales, esque representarán en 2014 el 10,3% del total de la presión tributariaprovincial en relación al PBG.

Sin dudas esta gran masa de recursos pone en evidencia cómo elModelo de Unión por Córdoba los utilizó como una de las principalesfuentes de financiamiento del gasto público.

EL DESTINO. Como mencionamos, también cabe examinar el destino

que tuvieron los recursos recaudados por estos fondos, ya que, pese atener una asignación específica, no fueron utilizados para los fines conque se crearon.

A continuación realizaremos un breve análisis que permitirá obser-var que no existe correlación entre los grandes montos recaudados porlos fondos desde su creación hasta el 2013 y la situación actual dediversas áreas que en teoría son el objeto y la finalidad por los cualesse crearon.

El Fondo para la Prevención y Lucha contra el Fuego fue creadoen el año 2004 con la finalidad de combatir los incendios. Desdeel año 2004 al 2013 la Provincia lleva recaudado por este concepto$734.358.880 (valor actualizado a precios de 2013).

Pese a ello, desde el 2004 al 2013 se incendiaron 756.850 hectá-reas en la Provincia. Si realizamos un cálculo y dividimos la cantidadde hectáreas incendiadas desde 2004 (año de creación del impuesto alfuego) por la superficie de Córdoba Capital (56.200 hectáreas) obtene-

mos como resultado que la superficie incendiada en esos años equivalea 13,46 veces la superficie de la Ciudad de Córdoba 3.

3 Respecto de las hectáreas incendidas, los datos son suministrados por la Agencia Córdoba Ambiente (2004-2009) ypor el Ministerio de Gobierno (2009-2012).


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Todos los años en las épocas de incendios se vislumbran las falenciastanto en materia de prevención del fuego, como en el equipamientodisponible para combatirlo y ello ha sido objeto de reclamos por partede los mismos Bomberos Voluntarios que pusieron en evidencia el des-manejo en la materia.

En este sentido, la Federación de Bomberos Voluntarios de Córdo-ba, que agrupa a 151 de los 165 cuarteles de esta provincia, planteó ennoviembre del año 2011 su preocupación por la demora en la remisiónde subsidios para capacitación, autobombas y camionetas. Asimismo,reclamaron mayor participación de la toma de decisiones respecto deldestino de lo recaudado, y denunciaron que desde el año 2010 se deri-

va el 30% de la recaudación por este fondo específico a los programasde erradicación de basurales con el argumento de que son un focohabitual de inicio de fuegos.

Por otro lado el Fondo para el Mantenimiento de la Red Firme Na-tural, comúnmente

salir a flote (rodrigo de loredo)

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