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Las obligaciones extraterritoriales de los Estados y el derecho humano a la alimentación: nuevos enfoques y problemáticas.

Luciana Salerno (salerno.luciana@gmail.com) Abogada, egresada de la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires (UBA). Integrante del Proyecto UBACyT “La responsabilidad internacional del Estado por violación de los derechos humanos: sus particularidades frente al derecho internacional general” (2010-2012), a cargo de la Dra. Silvina S. González Napolitano. Integrante del equipo que representó a la Facultad de Derecho UBA en la Third World Human Rights Moot Court Competition celebrada en la Universidad de Pretoria, Sudáfrica en diciembre de 2011. Ayudante en la materia “Derecho Internacional Humanitario” en la cátedra de la Dra. Hortensia Gutierrez Posse (2011-2012).

Pablo D. Colmegna (pablo.colmegna@gmail.com) Estudiante de la carrera de abogacía, Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires (UBA). Integrante del Proyecto UBACyT La responsabilidad internacional del Estado por violación de los derechos humanos: sus particularidades frente al derecho internacional general (2010-2012), a cargo de la Dra. Silvina S. González Napolitano. Integrante del equipo que, en el año 2011, representó a la Facultad de Derecho UBA en la Third World Human Rights Moot Court Competition celebrada en la Universidad de Pretoria, Sudáfrica. Ayudante alumno en la materia “Derecho Internacional de los Derechos Humanos” en la cátedra de la Dra. Mónica Pinto (2011-2012).

Facultad de Derecho - Universidad de Buenos Aires - C.P. C1425CKB

Resumen

En el presente trabajo indagaremos acerca de la existencia y el alcance de las obligaciones extraterritoriales en el derecho internacional de los derechos humanos, enfocándonos en el derecho a la alimentación y la problemática en torno al mismo. Para ello analizamos una diversidad de fuentes de información: jurisprudencia de los órganos internacionales, tanto judiciales como cuasi-judiciales; y las observaciones generales emitidas por los órganos de monitoreo de los tratados, en particular el Comité de Derechos Humanos y el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. En relación al derecho a la alimentación nos enfocamos principalmente en lo expresado por la Relatoría Especial para el Derecho a la Alimentación a través de distintos informes. Finalmente, también procedimos al estudio de doctrina en la materia para terminar de comprender el alcance y los problemas que se presentan en torno a la extraterritorialidad.

Como resultado de este análisis podemos afirmar que la existencia de las obligaciones extraterritoriales, en particular, en relación con el derecho a la alimentación, está fuera de discusión. Sin embargo, aún queda por resolver el problema que plantea la inexistencia de un mecanismo adecuado que permita el reclamo por la violación de las obligaciones extraterritoriales.

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Las obligaciones extraterritoriales de los Estados con respecto al derecho humano a la alimentación: nuevos enfoques y

problemáticas.

“Para desarrollar auténticamente las regiones hambrientas y mal provistas del mundo, es preciso concebir una política de solidaridad internacional con nuevas dimensiones y otras perspectivas”.

El libro negro del hambreJosué de Castro

1. Introducción

El derecho internacional de los derechos humanos puede concebirse como una rama en la cual, históricamente, ha predominado la idea del Estado como el principal obligado a cumplir con sus obligaciones en relación con las personas que habitan su territorio. Sin embargo, dicha concepción comenzó a percibirse como insuficiente ante los avances de la globalización y la mayor interrelación entre los Estados de la comunidad internacional, lo cual favoreció que las políticas locales tuvieran un impacto negativo para los individuos que habitan en terceros Estados1. Así fue como, en los últimos años, comenzó a surgir la idea de la existencia de obligaciones de carácter extraterritorial, lo cual implica que un Estado también tiene obligaciones frente a las poblaciones de terceros Estados.

Este avance resulta de particular importancia en relación con el derecho a la alimentación, considerando el mayor impacto que la globalización ha tenido en la implantación de un sistema de comercio internacional liberalizado, el cual, a su vez, influye directamente en los términos de intercambio entre países desarrollados y países en desarrollo; en el surgimiento de las empresas transnacionales, actores de importancia igual y mayor que la de los Estados transnacionales; y el protagonismo que han adquirido las instituciones internacionales financieras y comerciales tales como el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Mundial y la Organización Mundial del Comercio (OMC). En este contexto, se revela como imprescindible extender el alcance de las obligaciones a estos nuevos actores2. De este modo, la idea de que la existencia de problemas relacionados con la alimentación deba ser explicada sólo en términos de factores nacionales y locales parece haber quedado desactualizada (Narula, 2006: 693).

El presente trabajo intenta demostrar que en el actual contexto, marcado por la globalización y el aumento de actividades estatales fuera de sus fronteras, la aplicación extraterritorial de los tratados de derechos humanos se ha vuelto cada vez más frecuente. De este modo, se puede afirmar que sobre los Estados pesan obligaciones internacionales que deben cumplir incluso en relación con territorios y personas que escapan a la conformación tradicional de sus fronteras nacionales.

En primer lugar abordaremos, de forma general, el alcance extraterritorial que el desarrollo del derecho internacional de los derechos humanos le ha asignado a las obligaciones que emanan de los tratados de derechos humanos.

Luego, analizaremos el alance extraterritorial de estas obligaciones en relación a los derechos civiles y políticos y, posteriormente, con respecto a los derechos económicos, sociales y culturales. El objetivo es centrarnos en el derecho a la alimentación y, específicamente, en la identificación del alcance extraterritorial que se la asignado a las obligaciones de respetar, proteger y cumplir relativas al derecho a la alimentación.

1 Naciones Unidas (NU), Derechos Económicos, Sociales y Culturales, El Derecho a la Alimentación, Informe del Relator Especial sobre el derecho a la alimentación, Sr. Jean Ziegler, Comisión de Derechos Humanos, E/CN.4/2006/44, 16 de marzo de 2006. párr. 28.2 Ibid, párr. 18.

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En este escenario, analizaremos el nuevo papel que cumplen las empresas transnacionales y las organizaciones internacionales con respecto al derecho a la alimentación, para identificar cuales son sus obligaciones directas y aquellas indirectas, es decir, a través del control que deben ejercer los Estados de las actividades de estos actores.

Por último, el presente trabajo finaliza con un análisis de los problemas que trae aparejado la dimensión extraterritorial de las obligaciones en materia de derecho a la alimentación, principalmente, en cuanto a su exigibilidad y justiciabilidad.

2. El alcance de las obligaciones en materia de derechos humanos

Los instrumentos internacionales de derechos humanos han adoptado diferentes enfoques con respecto a las limitaciones jurisdiccionales en el ámbito espacial de aplicación y el alcance extraterritorial de las obligaciones de los Estados. Sin embargo, el desarrollo del derecho internacional de los derechos humanos ha provisto de variados fundamentos que pavimentan el camino hacia el reconocimiento de las obligaciones extraterritoriales.

Si tomamos los conceptos básicos en materia de derecho internacional clásico el ámbito territorial de los tratados está establecido por el artículo 29 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, que establece: “Un tratado será obligatorio para cada una de las partes por lo que respecta a la totalidad de su territorio, salvo que una intención diferente se desprenda de él o conste de otro modo”.

Por el contrario, en materia de derechos humanos, partimos de la base de que no existen dudas de que los Estados, al ratificar los instrumentos de derechos humanos, asumen estas obligaciones con respecto a las personas que se encuentran sometidas a su jurisdicción. Al respecto, es preciso señalar, que el término “jurisdicción” no es sinónimo de “territorio” como quedará demostrado en los apartados 3 y 4 de la presente investigación. De esa manera, las obligaciones de derechos humanos no se refieren únicamente a las acciones que realice un Estado en su territorio, sino que alude a la responsabilidad del Estado por la afectación de los derechos a una persona mediante cualquier conducta que sus agentes efectúen en ejercicio de sus funciones, sin perjuicio del lugar donde ello ocurra.

En este sentido, se pronunció el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) al establecer que el deber de asegurar los derechos humanos contenidos en el Convenio Europeo, a todas las personas dentro de la jurisdicción del Estado, no está limitado al territorio del Estado parte, sino que se extiende a todas las personas bajo su autoridad y responsabilidad, tanto si la autoridad se despliega dentro del territorio como fuera de él3. Por ello, los agentes autorizados no sólo permanecen bajo su jurisdicción cuando prestan funciones en el exterior, sino que arrastran a esa jurisdicción a toda persona sobre la que ejercen su autoridad. Si sus actos u omisiones violan los derechos de esas personas, entonces puede verse comprometida la responsabilidad del Estado.

Con el mismo criterio, el Comité de Derechos Humanos (CDH) de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) estableció que el concepto de “individuos sujetos a su jurisdicción” no se refiere al lugar donde ocurre la violación de los derechos sino que se trata de la relación entre la persona y el Estado. Por esto, un Estado puede ser responsable de las violaciones cometidas por sus agentes en territorio de otro Estado, sea con la aquiescencia de éste o no4. De estos estándares se evidencia que, en materia de derechos humanos, el nexo que establece la jurisdicción del Estado no es el territorio, sino la relación entre un individuo y los representantes de dicho Estado (Gondek, 2005: pp. 349-388).

Por otro lado, se puede afirmar que los tratados de derechos humanos, en particular el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP) y el Pacto de Derechos Económicos Sociales y Culturales (PIDESC), al estar ligados y ser una expresión más detallada de lo dispuesto en la Declaración Universal de Derechos Humanos (DUDH), tienen

3 Tribunal Europeo de Derechos Humanos, Stocké v. República Federal de Alemania, sentencia 12 de octubre de 2005, párr. 166.4 Comité de Derechos Humanos, La índole de la obligación jurídica general impuesta, 80º período de sesiones, U.N. Doc. HRI/GEN/1/Rev.7 at 225 (2004), párr. 10.

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una vocación de universalidad que excede el límite de las fronteras nacionales. En este sentido, debe recordarse que el preámbulo de la Carta de Naciones Unidas, al igual que el preámbulo del PIDESC, establece: “Teniendo en cuenta la obligación de los Estados en virtud de la Carta de las Naciones Unidas de promover el respeto universal y efectivo de los derechos y libertades”. También, corresponde señalar los artículos 55 y 56 de la Carta de la ONU, leídos en conjunto, establecen que los Estados se comprometen a adoptar medidas conjunta o separadamente, en cooperación con la Organización, para promover el respeto universal a los derechos humanos y a las libertades fundamentales.

En el mismo sentido, debe destacarse el célebre extracto de la sentencia del caso Barcelona Traction Light and Power Company Limited, en el cual la Corte Internacional de Justicia (CIJ) señaló que un Estado puede tener obligaciones frente a toda la comunidad internacional en su conjunto y que tales obligaciones revisten interés para todos los Estados5.

En esta línea argumentativa se pronunciaron los Estados en la Declaración y Programa de Acción de Viena de 1993 al expresar que los Estados tienen el deber, más allá de su sistema político, económico o cultural, de promover y proteger los derechos humanos y libertades fundamentales6.

De todo lo anterior expuesto se puede afirmar que en el actual contexto, marcado por la globalización y el aumento de actividades de los Estados realizadas por fuera de sus fronteras, el carácter extraterritorial de las obligaciones establecidas en los pactos de derechos humanos cuenta con sólidos fundamentos que permiten responsabilizar internacionalmente a un Estado por su incumplimiento. Tal como se expondrá a continuación, el concepto de extraterritorialidad de las obligaciones de los Estados ha sido profundizado por distintos órganos de la comunidad internacional, no sólo en relación con los derechos civiles y políticos sino también en relación con los derechos económicos sociales y culturales.

3. Extraterritorialidad en relación a los derechos civiles y políticos

El concepto de obligaciones extraterritoriales fue estudiado, mayormente, en relación a los derechos civiles y políticos7. Algunos tratados de derechos humanos contienen disposiciones que especifican las limitaciones jurisdiccionales de las obligaciones de los Estados. Los instrumentos de derechos humanos civiles y políticos contienen limitaciones territoriales y jurisdiccionales explícitas y, por consiguiente, se ha alegado que no existe ninguna obligación extraterritorial en relación con esos derechos. Por ejemplo, el PIDCP establece que “Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a respetar y a garantizar a todos los individuos que se encuentren en su territorio y estén sujetos a su jurisdicción los derechos reconocidos en el presente Pacto” 8.

Sin embargo, los tribunales internacionales y los órganos de tratados han comenzado a ampliar los supuestos en los que un Estado debe cumplir con las obligaciones en materia de derechos civiles y políticos. En este orden de ideas, se ha afirmado que la obligación de cumplir con el PIDCP no puede detenerse allí donde termina el trazado de las fronteras territoriales. Por ejemplo, en el caso Loizidou c. Turquía, el TEDH afirmó que la responsabilidad de las Partes Contratantes podía estar en juego por actos de sus órganos, realizados o no dentro de las fronteras nacionales, que producen efectos fuera de su territorio9. En el Sistema Interamericano de Derechos Humanos, en el caso Coard et al c.

5 Corte Internacional de Justicia, Case Concerning the Barcelona Traction Light and Power Company, Limited (Bélgica c. España), Sentencia de 5 de febrero de 1970, párr. 33.6 Conferencia Mundial sobre Derechos Humanos, Declaración y Programa de Acción de Viena, 12 de julio 1993, A/CONF.157/24, párr. 5.7 Jean Ziegler, supra nota 1, párr. 30.8 Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos: Artículo 2. 1.9 Tribunal Europeo de Derechos Humanos, Loizidou c. Turquía, Sentencia de 23 de Marzo de 1995, párr. 91.

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Estados Unidos la Comisión Interamericana de Derechos Humanos determinó que un Estado tiene la obligación de observar los derechos de los individuos situados en otro Estado en tanto ellos se encuentren bajo su autoridad y control10. En el Sistema Universal, el CDH, en el caso López Burgos c. Uruguay sostuvo que el hecho de que el art. 2.1 del PIDCP establezca que un Estado tiene el deber de respetar y garantizar los derechos de las personas que se encuentren en su territorio, y que estén sujetas a su jurisdicción no impide responsabilizar al Estado por violaciones al PIDCP cometidas por sus agentes en el territorio de otro Estado11. En este orden de ideas, el Comité expresa que los Estados Partes están obligados por el párrafo 1 del artículo 2 a respetar y garantizar los derechos enunciados en el PIDCP a todos los individuos que se encuentren en su territorio y a todas las personas sometidas a su jurisdicción, y afirma que “Esto significa que un Estado Parte debe respetar y garantizar los derechos establecidos en el Pacto a cualquier persona sometida al poder o al control efectivo de ese Estado Parte, incluso si no se encuentra en el territorio del Estado Parte”12.

Finalmente, no hay que olvidar que la CIJ se pronunció sobre el tema, remarcando que “…el PIDCP es aplicable en relación a los actos realizados por un Estado en el ejercicio de su jurisdicción fuera de su propio territorio”13.

4. Extraterritorialidad en relación a los derechos económicos, sociales y

culturales

A diferencia de los derechos civiles y políticos, los instrumentos jurídicos de derechos económicos, sociales y culturales no contienen limitaciones territoriales ni jurisdiccionales. Por ejemplo, el PIDESC no contiene disposiciones que especifiquen limitaciones jurisdiccionales de las obligaciones de los Estados.

En este sentido, es necesario remarcar la existencia de la obligación de cooperación internacional contenida en el art. 2.1, la cual establece: “Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y la cooperación internacionales, especialmente económicas y técnicas, hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos”14.

Si bien esta obligación carece de contornos precisos ello no implica que no pueda ser desarrollada posteriormente15. Así lo hizo el Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales (Comité DESC), cuando en la Observación General No. 3, expresó que “la cooperación internacional para el desarrollo y, por tanto, para la efectividad de los derechos económicos, sociales y culturales es una obligación de todos los Estados” y que “si los Estados que están en situación de hacerlo no ponen en marcha un programa dinámico de asistencia y cooperación internacionales, la realización plena de los derechos económicos, sociales y culturales seguirá siendo una aspiración insatisfecha en muchos países16. En la misma línea, el Comité DESC dejó entrever que, de conformidad con los artículos 55 y 56 de

10 Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Informe No. 109/99, caso No. 10.951, Coard et al. v. .Estados Unidos, 29 de Septiembre de 1999, párr. 37.11 Comité de Derechos Humanos, López Burgos c. Uruguay, Comunicación No. R.12/52, 29 de julio de 1981, párr. 13.2.12 Comité de Derechos Humanos, Observación General No. 31, 80 Periodo de Sesiones (2004), párr. 10.13 Corte Internacional de Justicia, Consecuencias Jurídicas de la Construcción de un Muro en el Territorio Palestino Ocupado, Opinión Consultiva de 9 de julio de 2004, párr. 111.14 Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, artículo 2.115 Naciones Unidas (NU), Promoción y Protección de todos los Derechos Humanos, Civiles, Políticos, Económicos, Sociales y Culturales incluido el Derecho al Desarrollo, Informe del Relator Especial sobre el derecho a la alimentación, Sr. Olivier De Schutter, La función de la cooperación para el desarrollo y la ayuda alimentaria para la realización del derecho a una alimentación adecuada: de caridad a obligación, Consejo de Derechos Humanos, A/HRC/10/5, 11 de febrero de 2009, párr. 8.

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la Carta de las Naciones Unidas, la cooperación internacional para el desarrollo y, por lo tanto, para la realización de los derechos económicos sociales y culturales, es una obligación de todos los Estados, y se destacó que esa obligación corresponde particularmente a los Estados que se encuentran en mejor posición para ayudar17.

Por su parte, el Relator Especial para el Derecho a la Alimentación (en adelante, el Relator) ha señalado, en relación a la cooperación para el desarrollo, que las obligaciones de carácter inmediato, es decir, la obligación de adoptar medidas, el principio de no regresividad y el de no discriminación, también poseen una dimensión extraterritorial18.

Creemos que el énfasis puesto en la obligación de cooperación internacional está a tono con los tiempos que estamos atravesando, teniendo en cuenta que, en un mundo globalizado en el que las políticas estatales que se adoptan en una parte del mundo son susceptibles de afectar los derechos y los intereses de los individuos que habitan en el otro extremo, la cooperación es esencial para asegurar el pleno ejercicio de los derechos humanos.

Otro aspecto importante que el Comité DESC analizó, en la Observación General No. 8, es el relativo a la aplicación de sanciones a otros Estados., Allí consideró que los derechos económicos, sociales y culturales deben tenerse en cuenta al momento en que decide imponer sanciones a un Estado. También remarcó que los Estados deben comprometerse en la adopción de medidas individuales, especialmente económicas y técnicas, y mediante la asistencia y la cooperación internacionales, con el fin de responder a todo sufrimiento desproporcionado impuesto a los grupos vulnerables en el Estado en cuestión19. Sin duda, estas obligaciones pueden calificarse como extraterritoriales, considerando la propia naturaleza de las sanciones que un Estado impone a otro.

El Comité DESC también demostró que las obligaciones extraterritoriales son una realidad cuando en las observaciones finales sobre Israel reafirmó que los Estados tienen obligaciones en virtud del PIDESC con respecto a todos los territorios y poblaciones sobre los que tenga un control efectivo20.

Por su parte, la CIJ, en la Opinión Consultiva sobre las Consecuencias Jurídicas de la Construcción de un Muro en el Territorio Palestino Ocupado, también se ha pronunciado sobre el tema en análisis, remarcando que el PIDESC es aplicable tanto a territorios sujetos a la soberanía de un Estado como a aquellos en los que ejerce jurisdicción territorial. Por lo tanto estableció que Israel, como Potencia Ocupante tenía que cumplir con las obligaciones derivadas del PIDESC respecto de los individuos presentes en los territorios ocupados21. En el mismo sentido se expresó el Relator, aunque con un mayor grado de precisión, en cuanto a las obligaciones que Israel debe cumplir en relación con las personas presentes en los territorios ocupados de Palestina22.

Por último, la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos reconoció que se han obtenido considerables avances para lograr el reconocimiento de las

16 Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Observación general No. 3, La índole de las obligaciones de los Estados Partes (párrafo 1 del artículo 2 del Pacto), (Quinto período de sesiones, 1990), U.N. Doc. E/1991/23 (1990), párr. 14.17 Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Observación General No. 2, Medidas internacionales de asistencia técnica (artículo 22 del Pacto), (Cuarto período de sesiones, 1990), U.N. Doc. E/1990/23 (1990), párr. 14.18 Oliver De Schutter, supra nota 15, párrs. 9 y 10.19 Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales, Observación General No.8, Relación entre las sanciones económicas y el respeto de los derechos económicos, sociales y culturales (17º período de sesiones, 1997), U.N. Doc. E/1998/22 (1997), párr. 14.20 Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales, Observaciones Finales sobre Israel, E/C.12/1/Add.90, 26 de junio de 2003, párr. 31.21Corte Internacional de Justicia, Consecuencias Jurídicas de la Construcción de un Muro en el Territorio Palestino Ocupado, Opinión Consultiva de 9 de julio de 2004, párr. 112.22 Naciones Unidas (NU), Derechos Económicos, Sociales y Culturales, El Derecho a la Alimentación, Informe del Relator Especial sobre el derecho a la alimentación, Sr. Jean Ziegler, Misión a los territorios ocupados de Palestina, E/CN.4/2004/10/Add.2, 31 de octubre de 2003, párr. 62.

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obligaciones extraterritoriales de los Estados en la normativa de derechos humanos, en particular en la esfera de los derechos económicos, sociales y culturales.23

Actualmente, un indicio de la creciente atención prestada a las obligaciones extraterritoriales es la adopción, en una conferencia que tuvo lugar en Maastricht en septiembre de 2011, de los principios de Maastricht sobre las obligaciones extraterritoriales de los Estados en la esfera de los derechos económicos, sociales y culturales, en la cual participaron instituciones académicas, organizaciones no gubernamentales y expertos en derechos humanos24. En el marco de esta conferencia se estableció que los Estados tienen la obligación de respetar, proteger y cumplir los derechos civiles y políticos y económicos, sociales y culturales, tanto dentro de su territorio como extraterriorialmente25, y que la violación de esta obligación puede dar lugar a que quede comprometida la responsabilidad internacional dek Estado26. Estos principios, si bien no son una fuente de derecho vinculante para los Estados, definen y contribuyen al desarrollo progresivo de la dimensión extraterritorial de los derechos económicos, sociales y culturales.

En base a estos lineamientos, se puede afirmar que aunque la responsabilidad primordial de garantizar los derechos humanos corresponde siempre al Estado con respecto a las personas sujetas a su jurisdicción, es evidente que en el panorama actual de mundialización los gobiernos nacionales también deben responsabilizarse por las acciones cuyos efectos trascienden sus fronteras. Ello se revela como necesario, ante la evidencia de que muchos Estados no siempre pueden proteger a sus ciudadanos de las consecuencias de las decisiones que adoptan otros Estados27. De este modo, debe saludarse con satisfacción el reconocimiento de la existencia de obligaciones extraterritoriales de los Estados tanto en relación con los derechos civiles y políticos como en relación a los derechos económicos, sociales y culturales.

5. Las obligaciones extraterritoriales en materia de derecho a la alimentación

5.1. El derecho a la alimentación

El derecho a la alimentación ha sido originariamente recogido en el art. 25 de la DUDH. Posteriormente se lo incluyó en el art. 11 del PIDESC. Por otra parte, el PIDCP reconoce una serie de derechos que coadyuvan en la protección del derecho a la alimentación, tales como el derecho a la vida (art. 6), el derecho de no ser sometido a tortura u otros tratos crueles, inhumanos o degradantes (art. 7), el derecho de las personas privadas de su libertad de ser tratadas con humanidad y dignidad (art. 10), el derecho de las minorías a su propia cultura (art. 27) y el derecho a la no discriminación (Art. 26). Lo mismo sucede con Convención Internacional sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial que consagra el derecho a una remuneración equitativa y satisfactoria (Art. 5.e.i), el derecho a la seguridad social y a los servicios sociales (Art. 5.e.iv) y el derecho a la propiedad (Art. 5.d.v); la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Contra la Mujer establece el derecho de las madres y los lactantes a la alimentación (Art. 12.2) y también protege los derechos de las mujeres que viven en zonas rurales contra la discriminación en el acceso a los recursos productivos, particularmente la tierra (14.2.g), y en el acceso a los programas de seguridad social (Art. 14.2.c); y la

23Naciones Unidas (NU), Estudio analítico de la relación entre los derechos humanos y el medio ambiente, Asamblea General, Informe de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, A/HRC/19/34, 16 de diciembre de 2011, paragr. 68.24 Maastricht Principles on Extraterritorial Obligations of States in the area of Economic, Social and Cultural Rights, 28 September 2011, Maastrich University25 Maastricht Principles on Extraterritorial Obligations of States in the area of Economic, Social and Cultural Rights, Universidad de Maastrich, 28 de septiembre de 2011, General principles, 1.326 Ibid, párr. 1127 Jean Ziegler, supra nota 1, párr. 18.

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Convención sobre los Derechos del Niño que consagra el derecho a la salud (Art. 24) y a un nivel de vida adecuado (Art. 27).

A nivel regional, el derecho a la alimentación fue consagrado expresamente en el Protocolo Adicional a la Convención Americana en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Art. 12); y en el sistema africano a través de la Carta Africana de los Derechos y Bienestar del Niño y el Protocolo a la Carta Africana de los Derechos Humanos y de los Pueblos relativo a los derechos de las mujeres en África. Por otra parte, el sistema europeo no reconoce expresamente el derecho a la alimentación pero se mencionan una serie de derechos que posibilitan la protección de aquellas personas que consideren que existe una violación a ese derecho.

5.2. Alcance de las obligaciones en relación al derecho a la alimentación

De conformidad con los artículos 2.1 y 11.1 del PIDESC, el derecho a la alimentación entraña por parte de los Estados Miembros el compromiso fundamental y claro de colaborar, sin limitaciones territoriales ni jurisdiccionales, con miras a garantizar el derecho a la alimentación y el derecho fundamental de toda persona a estar protegida contra el hambre.

El artículo 11.1 del Pacto, retoma lo establecido en el artículo 2.1 y lo explicita con respecto al derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluyendo el derecho a la alimentación. De esta forma, los Estados se comprometen a “tomar medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto la importancia esencial de la cooperación internacional basada en el libre consentimiento”28. Al mismo tiempo reconoce el derecho fundamental de toda persona a no padecer hambre señalando que “adoptarán, individualmente y mediante la cooperación internacional, las medidas, incluyendo los programas concretos que se necesiten”29 y entre estas medidas el PIDESC ejemplifica: “(a) Mejorar los métodos de producción, conservación y distribución de alimentos mediante la plena utilización de los conocimientos técnicos y científicos, la divulgación de los principios de la nutrición y el perfeccionamiento o la reforma de los regímenes agrarios de modo que se logren la explotación y la utilización más eficaces de las riquezas naturales; y (b) Asegurar una distribución equitativa de los alimentos mundiales en relación con las necesidades, teniendo en cuenta los problemas que se plantean tanto a los países que importan productos alimenticios como a los que los exportan”.

Por lo tanto, todos los Estados, bajo las disposiciones del PIDESC, deben cerciorarse de que sus políticas no tengan repercusiones que violen los derechos humanos en otros países al mismo tiempo que tienen una obligación complementaria de ayudar a aquellos Estados que no cuentan con los recursos necesarios para realizar el derecho a la alimentación de su población30.

En este sentido se ha pronunciado el Comité DESC el cual, mediante un esquema que se asemeja a aquel que reproduce las obligaciones a cargo de los Estados nacionales de respetar, proteger y cumplir el derecho a la alimentación en relación a los individuos que habitan en su territorio, propuso un marco de obligaciones extraterritoriales declarando que: "Los Estados Partes deben adoptar medidas para respetar el disfrute del derecho a la alimentación en otros países, proteger ese derecho, facilitar el acceso a la alimentación y prestar la asistencia necesaria cuando sea preciso."31.

Resulta interesante destacar que los Estados han reconocido la existencia de estos tres niveles de obligaciones al adoptar las Directrices sobre el Derecho a la Alimentación en el año 200432. Este instrumento es considerado por el Relator como un paso importante en el entendimiento del derecho a la alimentación como un derecho que excede la relación entre 28 Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; art. 11.129 Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, art. 11.230 Jean Ziegler, supra nota 1, párr. 33.31 Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Observación General No. 12, El derecho a una alimentación adecuada (art. 11), (20º período de sesiones, 1999), U.N. Doc. E/C.12/1999/5 (1999), párr. 36.

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los Estados y sus ciudadanos para dar lugar al reconocimiento de las obligaciones extraterritoriales33.

A continuación se presenta el alcance extraterritorial que se le ha asignado a las obligaciones generales de respetar, proteger y cumplir el derecho humano a la alimentación.

5.3. La obligación de respetar

La obligación general de respetar significa que el gobierno no debe privar arbitrariamente a las personas del derecho a la alimentación, ni dificultar su acceso a los alimentos. Ello supone una obligación inmediata, en contraposición al carácter progresivo que predomina en relación a los derechos económicos, sociales y culturales34.

El alcance extraterritorial de esta obligación se traduce en la obligación de los Estados de garantizar que sus políticas y prácticas no den lugar a violaciones del derecho a la alimentación en otros Estados35. Por lo tanto, la obligación de respetar el derecho a la alimentación es una obligación negativa, puesto que supone un límite al ejercicio del poder por el Estado que pudiera amenazar el ejercicio o el acceso al derecho a la alimentación de la población de otros países. Conforme lo ha establecido el Relator, esta obligación no requiere que se aporten recursos, sino que consiste, simplemente, en la obligación de "no perjudicar"36. Por ejemplo, el Comité DESC, en la Observación General No. 15 sobre derecho al agua, ha establecido que los alimentos y el agua no deben usarse nunca como instrumentos de presión política o económica y los Estados deben abstenerse en todo momento de imponer a los alimentos embargos o medidas semejantes que pongan en peligro las condiciones para la producción de alimentos y el acceso a la alimentación en otros países o que impidan el suministro de agua y de otros bienes y servicios esenciales para garantizar el derecho al agua37. Esto mismo ha sido repetido por el Comité DESC en la Observación General N°12 al pedir a los Estados que se abstengan de usar alimentos como medio de presión política y económica.38

La obligación de respetar también implica que los Estados, a través de diversas organizaciones internacionales como la OMC, el FMI o el Banco Mundial, deben abstenerse de promover políticas contrarias a la realización del derecho a la alimentación39. El Relator, en sus recomendaciones, ha hecho hincapié en la obligación de los gobiernos de abstenerse de practicar el dumping en relación con los productos agrícolas de otros países para evitar la existencia de inseguridad alimentaria. De esta forma, insta a que se modifiquen las desigualdades en las normas de la OMC que colocan a los países en desarrollo en posición de desventaja40.

Otro ejemplo que da cuenta de cómo opera la violación a la obligación extraterritorial de respetar se pudo observar en relación a la crisis alimentaria en Níger. En uno de sus informes, el Relator señala que cerca de 3.6 millones de personas, incluyendo 800.000 niños, estaban sufriendo una malnutrición aguda y, en algunas regiones, algunas personas estaban muriendo de hambre41. Sin embargo las instituciones financieras, países donantes y

32 Naciones Unidas (NU), Promoción y protección de todos los derechos humanos, civiles, políticos, económicos, sociales y culturales, incluido el derecho al desarrollo, Informe del Relator Especial sobre el derecho a la alimentación, Sr. Jean Ziegler, Consejo de Derechos Humanos, A/HRC/7/5, 10 de enero de 2008, párr. 6033 Ibid., párr. 61.34 Jean Ziegler, supra nota 22, párr. 41.35 Jean Ziegler, supra nota 1, párr. 3636 Ibid., párr. 3537Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Observación General No. 15, El derecho al agua (artículos 11 y 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales), (29º período de sesiones 2002), U.N. Doc. HRI/GEN/1/Rev.7 at 117 (2002), párr. 3238 Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, supra nota 31, párr.. 37;39 Jean Ziegler, supra nota 1, párr. 3540 Ibid., párr. 52.f)41 Ibid., párr. 14.

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agencias de las Naciones Unidas impidieron que ese Estado pusiera en marcha un plan para proveer de alimentos sin ningún costo a aquellos sectores de la sociedad más afectados, dado que ello podría desestabilizar el mercado local de alimentos y drenar recursos de los proyectos de desarrollo que se estaban llevando adelante (Narula, 2006: 719). A ello hay que adicionar que Níger recibió escasa ayuda internacional hasta que su situación se hizo pública por la visita del Relator42.

Un ejemplo más concreto se observa en relación con la producción de biocombustibles, promovidas principalmente por países de Europa y por los Estados Unidos43. El Relator reveló información acerca de que los precios registrarían importantes subas en caso de que la producción de biocombustibles se vea incrementada, dejando como una de sus consecuencias un incremento de 16 millones de personas malnutridas por punto porcentual de aumento del precio real de alimentos básicos44. De más está decir que ello constituye una clara violación de la obligación de respetar el derecho humano a la alimentación.

5.4. La obligación de proteger

La extensión extraterritorial de la obligación general de proteger el derecho a la alimentación requiere que los Estados se aseguren de que sus propios ciudadanos, así como las empresas transnacionales dependientes de su jurisdicción, no violan el derecho a la alimentación en otros países45. El fundamento de esta obligación está en la constatación de que la lógica de las inversiones que maneja el capital privado casi nunca coincide con las necesidades alimentarias de los individuos y, por lo tanto, no se destina a los sectores que más sufren el flagelo del hambre. Ya en la década del sesenta, Josué de Castro advertía: “...las inversiones de capital privado se realizan, con exclusiva preferencia, en el sector de explotación de las riquezas minerales y del petróleo, lo que hace que la cooperación extranjera sea insignificante para el desarrollo económico-social de los pueblos hambrientos” (de Castro, 1970: 85).

Resulta pertinente destacar que el Relator ha mostrado su preocupación con respecto a las actividades de los agentes privados, y ha resaltado que los gobiernos son responsables de regular y prevenir las actividades de las empresas que violen los derechos humanos46. Esta misma postura fue expresada por el Secretario General de las Naciones Unidas al reconocer la importancia de una reglamentación internacional de las actividades de las empresas transnacionales con el fin de establecer sus deberes económicos y sociales y para aumentar al máximo su contribución al desarrollo socioeconómico47.

Una situación a través de la cual se observa la existencia de esta obligación es en los territorios ocupados de Palestina, en donde el Relator expresó que Israel estaba violando su obligación de proteger el derecho alimentación de los palestinos dado que los ocupantes estaban asesinando y atentando contra la integridad física de los granjeros que pretendían trabajar sus tierras en los territorios ocupados48.

A su vez, un ejemplo de una violación a la obligación de proteger se observa al comprobar que los Estados no se preocupan en impedir que, todos los años, las empresas transnacionales destinen un millón de hectáreas para el cultivo de exportación, impidiendo que sean utilizadas para satisfacer las necesidades alimentarias de la población local

42 Ibid., párrs. 15 y 16.43 Jean Ziegler, supra nota 32, párr. 56.44 Ibíd., párr. 56.45 Jean Ziegler, supra nota 1, párr.37.46 Jean Ziegler, supra nota 1, párr. 4847Naciones Unidas (NU), Efectos de las actividades y métodos de trabajo de las empresas transnacionales sobre el disfrute efectivo de todos los derechos humanos y, en especial, los económicos, sociales y culturales y el derecho al desarrollo, teniendo presentes las directrices, normas y disposiciones internacionales al respecto, Informe del Secretario General, E/CN.4/Sub.2/1996/12, 2 de julio de 1996, párr. 7248 Jean Ziegler, supra nota 22, Párr. 53.

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(Narula, 2006: 722). También, es importante destacar que las empresas transnacionales también controlan una gran parte del mercado de las semillas y los fertilizantes a través de la propiedad de las patentes de esos insumos, con la consiguiente repercusión que esto implica sobre el precio final de los alimentos. Los datos informan que cinco empresas controlan el comercio internacional de granos, mientras que otras 10 corporaciones controlan el 32% del comercio mundial de semillas, incluidas el 100% de las semillas genéticamente modificadas (Narula, 2006: 723), lo cual claramente revela que los Estados están en falta en relación al cumplimiento de la obligación extraterritorial de proteger.

Por otra parte, la responsabilidad del Estado en relación con la obligación de proteger el derecho a la alimentación no sólo se manifiesta en el sector agrícola sino que también se evidencia en relación a la sobrepesca, a la privatización de los servicios de agua, a los bajos salarios que las empresas transnacionales pagan a las personas que emplean, cuyo monto no alcanza a satisfacer las necesidades básicas de alimentación de esas personas (Narula, 2006: 722).

5.5. La obligación de cumplir

Por último, la obligación extraterritorial de cumplir requiere que un Estado, dependiendo de los recursos de que dispongan, facilite la realización del derecho a la alimentación en otros Estados y, cuando proceda, les proporcionen la ayuda necesaria. En este sentido se orienta a que los Estados, en función de los recursos de que dispongan, colaboren con otros países para promover en ellos el ejercicio del derecho a la alimentación. Esta obligación está integrada por la obligación de facilitar el derecho a la alimentación, por un lado, y de proveer recursos, por el otro.

La obligación de facilitar la realización del derecho a la alimentación no necesariamente requiere recursos ni ayuda internacional. Requiere que todos los países colaboren con el fin de crear un entorno propicio que permita la realización del derecho a la alimentación en todos los Estados. Un ejemplo de esta obligación se observa cuando el Relator le señaló a Israel que estaba violando la obligación de cumplir al no proveer de agua y alimentos adecuados a los palestinos detenidos por el Gobierno de Israel49.

De este modo, para promover el ejercicio del derecho a la alimentación, los Estados también tienen la obligación de prestar asistencia, en función de los recursos disponibles, cuando haya personas que sufren en otro país, como en los casos de hambruna generalizada. Además, como ha señalado el Comité DESC: "Los Estados tienen la responsabilidad conjunta e individual, de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas, de cooperar para prestar socorro en casos de desastre y asistencia humanitaria en casos de emergencia, incluida asistencia a refugiados y personas desplazadas internamente”50.

El mismo Comité ha remarcado que se debe asignar prioridad en la ayuda alimentaria para las poblaciones más vulnerables51. De este modo, tiene particular importancia a este respecto la función del Programa Mundial de Alimentos (PMA), el organismo de las Naciones Unidas que lidera la lucha contra el hambre y la desnutrición crónica en el mundo a través de intervenciones coordinadas con los gobiernos nacionales. En este mismo plano se orienta uno de los objetivos de UNICEF que es reducir a la mitad el porcentaje de personas que padecen hambre. También, en el marco de las Directrices sobre el derecho a la alimentación que fueron aprobadas por unanimidad por el Congreso de la FAO en 2004, conviene poner de relieve que la directriz No. 2 aboga en favor de un “enfoque holístico y global” para resolver el problema del hambre.

En este mismo orden de ideas, Jean Ziegler, Ex-Relator Especial sobre el derecho a la alimentación, ha establecido que el derecho a la alimentación es un derecho humano que conlleva la obligación de los gobiernos de garantizar la seguridad alimentaria de sus 49 Jean Ziegler, supra nota 22, párr. 56.50 Comité DESC, supra nota 31, para. 38.51 Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Observación General No. 9, Relación entre las sanciones económicas y el respeto de los derechos económicos, sociales y culturales (17º período de sesiones, 1997), U.N. Doc. E/1998/22 (1997), para. 38.

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poblaciones52. Sin embargo, también señala que es evidente que en un contexto de mundialización, las políticas y programas de un país puede tener repercusiones de largo alcance sobre el derecho a la alimentación de personas que viven en otros países. Por lo tanto, los gobiernos deben dar la debida consideración a sus obligaciones extraterritoriales de abstenerse de violar el derecho a la alimentación en otros países y de responder ante las emergencias, en la medida en que sus recursos lo permitan.

Sin embargo, debe recordarse que la realización del derecho a la alimentación, al igual que sucede con otros derechos económicos, sociales y culturales, debe lograrse de forma progresiva y en la mayor medida que permitan los recursos disponibles. Conforme lo dispone el PIDESC: "Cada uno de los Estados Partes se compromete a adoptar medidas hasta el máximo de los recursos de que disponga para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos"53 . El concepto de "realización progresiva" exige que los gobiernos tomen medidas para mejorar continuamente la capacidad de la población para alimentarse y eliminar el hambre. Ello entraña también el "principio de no regresión", que significa que los gobiernos no deben adoptar políticas regresivas que conduzcan al empeoramiento del acceso a los alimentos. Sin embargo, no debe olvidarse que las obligaciones de carácter inmediato también poseen una dimensión extraterritorial, tal como lo expresó el Relator54.

5.6. Las responsabilidades de las empresas transnacionales en relación al derecho a la alimentación

Creemos que el problema de la responsabilidad de las empresas transnacionales debe ser estudiado como parte de la obligación extraterritorial de proteger, dado que estos actores poseen un importante grado de control sobre la producción y distribución de alimentos y agua a nivel global55. A su vez, las empresas transnacionales pueden ejercer un fuerte control sobre las leyes, las políticas y las normas existentes en los Estados en los que se asientan, lo que puede dar lugar a una normativa menos estricta y tener repercusiones negativas para el precio y la calidad de los alimentos56. Del otro lado se encuentran tanto los agricultores, cuya principal preocupación está relacionada con la existencia de tecnologías que impiden la regeneración de las semillas y el uso de los derechos de propiedad intelectual sobre las semillas, lo que los obliga a comprar nuevas semillas cada año57; y las personas, que ven cómo la privatización de los servicios de suministro de agua implica una suba de precios que las personas de escasos recursos no pueden afrontar58.

En las últimas décadas, se ha constatado que las acciones de muchas empresas transnacionales tienen efectos muchas veces nefastos sobre el ejercicio de los derechos humanos y, en particular, sobre el medio ambiente. En gran parte debido a los cuestionamientos efectuados por la sociedad civil contra estos abusos cometidos, se desarrollaron a partir de los años 90 numerosas iniciativas a favor de que las empresas asuman su responsabilidad, lo que llevó en muchos casos a la adopción voluntaria, por parte de las empresas de códigos de ética y de conducta.

52Jean Ziegler, supra nota 1, párr. 18.53 Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, artículo 2.1.54 Oliver De Schutter, supra nota 15, párrs. 9 y 10.55 Naciones Unidas (NU), “El derecho a la alimentación”, Nota del Secretario General, Presentación del tercer informe del Relator Especial para el Derecho a la Alimentación, Jean Ziegler, ante la Asamblea General de conformidad con la resolución 57/226 de la Asamblea General., A/58/330, 28 de agosto de de 2003, párr. 27.56 Ibid., párr. 28.57 Naciones Unidas (NU), Derechos Económicos, Sociales y Culturales, El Derecho a la Alimentación, Informe del Relator Especial sobre el derecho a la alimentación, Sr. Jean Ziegler, presentado de conformidad con la resolución 2003/25 de la Comisión de Derechos Humanos, Comisión de Derechos Humanos, E/CN.4/2004/10, 9 de febrero de 2004, párr. 3858 Ibid., párr. 40.

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Sin embargo, uno de los problemas fundamentales a los que nos enfrentamos a la hora de establecer un marco normativo internacional para regular las actividades de las empresas transnacionales es que estas empresas no son sujetos de Derecho Internacional en sentido pleno, por lo que podemos dudar de que se vayan a sentir obligadas por este tipo de normativa, sobre todo cuando se trata de una normativa que tiene como pretensión imponer ciertos límites a sus actuaciones, cuando hasta ahora no han contado en absoluto con dichos límites. El Derecho Internacional tradicional prácticamente no ha prestado atención a las empresas de carácter transnacional y, cuando lo ha hecho, ha sido más para proteger los intereses de esas empresas que para imponerles ciertas reglas y principios. En este sentido, la subjetividad jurídica internacional de las empresas transnacionales es limitada y derivada, ya que emana en todo momento de la voluntad de los Estados que aprueban dicho marco normativo.

Tradicionalmente se ha considerado al Estado como el único responsable de respetar, garantizar y asegurar el disfrute de los derechos por parte de las personas bajo su jurisdicción. Ahora bien, para poder asegurar efectivamente dicho disfrute, los Estados deberían controlar las actividades de las empresas transnacionales, cuando dichas actividades supongan un peligro para la garantía de ciertos derechos humanos. En este sentido, las Maastricht Guidelines on Violations of Economic, Social and Cultural Rights establecen que la obligación de proteger los derechos humanos: "incluye la responsabilidad del Estado de asegurar que los entes privados o los individuos, incluyendo las empresas transnacionales sobre las que ejercen jurisdicción, no priven a los individuos de sus derechos económicos, sociales y culturales. Los Estados son responsables por las violaciones que resulten de su omisión del deber de controlar la conducta de dichos actores no estatales"59

Los Estados asumen, por lo tanto, un deber de controlar y limitar los abusos de derechos humanos que tienen lugar en la esfera privada. Entonces, un Estado que ha ratificado los Pactos Internacionales de derechos humanos tiene el deber de prevenir que cualquier empresa, incluyendo las transnacionales, impida el acceso a los derechos humanos reconocidos en dichos pactos. Por lo tanto, nos encontraríamos ante deberes que no se imponen directamente a las empresas transnacionales, sino que se imponen por conducto de los Estados en los que esas empresas llevan a cabo sus actividades.

Sin embargo, el desafío es cómo conseguir que el Derecho Internacional de los Derechos Humanos se pueda aplicar a las actividades de las empresas transnacionales, de manera de responsabilizarlas ante la violación de derechos fundamentales. En este sentido, el Relator ha señalado que existen dos formas de responsabilizar a estos actores. La primera, de carácter indirecto, es a través de la figura del Estado, la cual hemos explicado precedentemente. La segunda es a través de la responsabilidad directa de las empresas transnacionales. En este ultimo supuesto, los mecanismos internacionales existentes, tales como órganos de las Naciones Unidas, las Relatorías Especiales y los procedimientos temáticos de las Naciones Unidas y la Subcomisión de Promoción y Protección de los Derechos Humanos son aún débiles para efectivizar la protección de los derechos humanos.

Sin embargo, se ha observado un interesante desarrollo jurisprudencial por parte de los Tribunales locales en países como Australia, Canadá, Reino Unido e Irlanda del Norte, en los cuales se decidió que las empresas transnacionales resultaban responsables por su complicidad en la comisión de violaciones de derechos humanos en el exterior60. Por su parte, los Tribunales de India y Sudáfrica se han pronunciado sobre la obligación de las empresas de respetar los derechos humanos61. En Uganda y Namibia se han desarrollado instituciones en defensa de los derechos humanos para supervisar la actividad de las entidades privatizadas62.

59 The Maastricht Guidelines on Violations of Economic, Social and Cultural Rights (Enero, 1997), en Human Rights. Maastricht Perspectives, Universidad de Maastricht, Maastricht, 1999, párr. 18, p. 27.60 Jean Ziegler, supra nota 55, párr. 49.61 Ibid., párr. 49.62 Ibid., párr. 49.

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Al mismo tiempo, cabe destacar el dictado de las Normas sobre las responsabilidades de las empresas transnacionales y otras empresas comerciales en la esfera de los derechos humanos, en cuyo preámbulo se expresa: “Reconociendo que, aunque los Estados tienen la responsabilidad primordial de promover y proteger los derechos humanos, asegurar que se cumplan, respetarlos y hacerlos respetar, las empresas transnacionales y otras empresas comerciales, en su calidad de órganos de la sociedad también tienen la responsabilidad de promover y proteger los derechos enunciados en la Declaración Universal de Derechos Humanos”63. En efecto, en la DUDH se definen las más importantes obligaciones en materia de derechos humanos, y aunque, en primer lugar, ellas son dirigidas a los Estados, la DUDH pide también a todos los organismos de la sociedad “promover, respetar y hacer respetar los derechos humanos”. De este modo, las obligaciones incumben no solamente a los Estados sino también a los agentes no gubernamentales, y especialmente a las empresas.

En definitiva, como lo ha señalado al respecto la propia Mary Robinson, ex-Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, en la presentación de un informe sobre los derechos humanos y los agentes económicos: “…las empresas deberían apoyar y respetar la protección de los derechos humanos internacionalmente reconocidos en sus esferas de influencia y asegurarse de no convertirse en cómplices de abusos de derechos humanos, sino más bien en actores de un nuevo orden social”64.

6. Problemas en torno a la extraterritorialidad

Del análisis realizado precedentemente se observa cómo la existencia de obligaciones extraterritoriales en torno al derecho a la alimentación se encuentra fuera de discusión. Sin embargo, existen ciertos aspectos que deben ser tenidos en cuenta y ser objeto de un mayor estudio, de manera tal de brindar un mayor grado de protección al derecho a la alimentación. A continuación se analizarán ciertos factores presentes al interior de un Estado que pueden incidir sobre el cumplimiento de sus obligaciones en relación con terceros Estados, así como también se analizará la falta de mecanismos de implementación de las obligaciones extraterritoriales como un obstáculo a ser superado si se quiere consagrar una protección integral del derecho a la alimentación.

6.1. Necesidades, límites, política y compromiso

En un informe realizado por el Internacional Council on Human Rights Policy, utilizado por el Relator en uno de sus informes, se destaca que, en primer lugar, para determinar el nivel de ayuda que un Estado requiere, deben establecerse claramente en qué consisten sus necesidades, lo cual resulta difícil en virtud de las diferencias existentes entre los estándares de vida o los diferentes niveles de desarrollo65. De más está decir que este problema se presenta en relación a casos que están en la zona de penumbra, pero no podría predicarse lo mismo ante la existencia de un Estado que esté atravesando una hambruna, supuesto en el cual el grado de necesidad se encuentra más que definido y la cooperación internacional para su resolución resulta imperativa.

En el mismo informe se sostiene que no puede predicarse que las obligaciones de los Estados frente a sus pares sean ilimitadas, dado que no debe olvidarse que un Estado también tiene obligaciones en relación a las personas bajo su jurisdicción66. Además, en el

63 Naciones Unidas (NU), Normas sobre las responsabilidades de las empresas transnacionales y otras empresas comerciales en la esfera de los derechos humanos, Consejo Económico y Social, E/CN.4/Sub.2/2003/12/Rev.2, 26 de agosto de 2003.64 Naciones Unidas (NU), Business and Human Rights: A Progress Report, Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, Geneva, Enero 2000, p.3.65 International Council on Human Rights Policiy, Duties sans frontiers. Human Rights and Social Global Justice. 2003, Suiza, pág. 24. 66 Ibid., pág. 24.

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informe se sostiene que no debe perderse de vista el peso que los factores políticos ostentan, dado que una política que tiene efectos nocivos para terceros Estados puede estar fuertemente apoyada tanto por votantes como por sectores de la sociedad local67. De esta manera no tratamos de justificar ese accionar, pero sí demostrar que la actuación de los Estados fuera de sus fronteras presenta una dimensión local que no debe perderse de vista si se quiere comprender cómo actúan los Estados y cómo resultaría posible revertir las conductas perniciosas para el derecho humano a la alimentación.

El informe continúa mencionando que otro problema que no puede obviarse es que los esfuerzos que un Estado realice para observar su deber de promover la cooperación internacional pueden verse perjudicados por una clase gobernante en el país receptor que no asuma compromisos y que no destine los recursos que recibe a las áreas en las que más se necesitan68. En este punto creemos que resulta importante efectuar una aclaración: desde el momento en que el Estado B que ayuda al Estado A toma conocimiento de la inadecuada asignación de los recursos recibidos debe cesar de inmediato en su ayuda, ya que de continuar en su conducta estaría convirtiendo en cómplice de la violación de los derechos en el Estado A.

Agregamos a estas observaciones la existencia de un problema no menor. Se suele pensar que la existencia de la obligación de cooperar internacionalmente para proveer a la realización de derecho a la alimentación constituye la panacea para poner fin a las necesidades de los Estados más afectados. Sin embargo, la práctica demuestra que se puede dar el caso de que el Estado necesitado se niegue a aceptar ayuda basándose en consideraciones políticas tal como sucedió en Zimbabwe (Narula, 2006:703) y en Corea del Norte69.

Las consideraciones efectuadas encuentran su razón de ser en la existencia de un problema cualitativamente mayor, el cual obstaculiza la protección del derecho a la alimentación y socava la verdadera dimensión de las obligaciones extraterritoriales: la ausencia de un mecanismo de implementación.

6.2. La obligación existe pero, ¿cómo se la torna exigible?

El desarrollo teórico realizado en el presente trabajo demuestra que la existencia de obligaciones extraterritoriales vinculadas al derecho a la alimentación se encuentra fuera de discusión. Sin embargo, aún queda pendiente el problema de su exigibilidad.

El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en su Observación General No. 12, claramente establece que: “Toda persona o grupo que sea víctima de una violación del derecho a una alimentación adecuada debe tener acceso a recursos judiciales adecuados o a otros recursos apropiados en los planos nacional e internacional. Todas las víctimas de estas violaciones tienen derecho a una reparación adecuada que puede adoptar la forma de restitución, indemnización, compensación, satisfacción o garantías de no repetición...”.

Sin embargo, debe remarcarse la ausencia de un mecanismo que permita el reclamo de los afectados por las violaciones a obligaciones extraterritoriales cometidas tanto por organizaciones internacionales como por empresas transnacionales (Narula, 2006:691). En relación con las primeras, existe evidencia de que los Estados que se encuentran ante la disyuntiva de cumplir con programas económicos de ajuste impuestos por el FMI o dar cumplimiento a las obligaciones nacidas de los tratados de derechos humanos se inclinan por la primera opción dado que el riesgo de ser sancionados es mucho mayor por la existencia de un mecanismo de implementación a través del cual se puede hacer cumplir lo acordado. Es fue lo que sucedió en relación con la actitud adoptaba por el gobierno de Níger descripta en un acápite anterior (Narula, 2006:718). En relación con la segunda alternativa, ya en 1996 el Secretario General de las Naciones Unidas advertía sobre la ausencia de un 67 Ibid.68 IIbid., pág. 25.69 Human Right Watch, A matter for survival: The North Korean Government´s Control of Food and the Risk of Hunger, 2006, Volume 18, No. 3, pág. 2.

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sistema de rendición de cuentas a nivel internacional para las empresas transnacionales70. Por su parte, el Relator también mostró su preocupación por la justiciabilidad del derecho a alimentación71.

Sin embargo, no está de más aclarar que el problema de la exigibilidad no es un problema intrínseco del derecho a la alimentación, dado que su justiciabilidad ha quedado más que demostrada tanto a nivel normativo como a por la jurisprudencia universal, regional y nacional (Golay, 2009: 32-65).

De este modo, el problema actual con respecto a las obligaciones extraterritoriales radica en la dificultad para tornarlos exigibles judicialmente. Es cierto que el derecho a la alimentación podría hacerse valer en una controversia interestatal ante la Corte Internacional de Justicia (Golay, 2009: 36), pero ello requeriría de la aceptación de la jurisdicción por ambos Estados, lo cual no sucede en muchos casos. Además mediante este mecanismo se dejaría de lado la posibilidad de que sean los individuos, principales afectados, quienes tengan la posibilidad de recurrir a un órgano internacional para hacer valer su derecho a la alimentación.

Expresado en otros términos, lo que resulta preocupante es que todo el desarrollo teórico en la materia no haya sido acompañado por una igual preocupación acerca de la manera en que una persona que habite en el territorio del Estado A pueda exigirle al Estado B que cumpla con sus obligación en relación al derecho a la alimentación.

El reclamo que pudiera hacerse contra un tercer Estado chocaría con una barrera de índole procesal: el agotamiento de los recursos internos. Si bien esta regla está dispuesta en relación al derecho que tiene todo Estado a examinar el caso y proporcionar las reparaciones que el caso amerite, lo cierto es que no queda del todo claro cómo aplicaría esta regla cuando es otro Estado el que produce la violación y no existe un mecanismo que regule la forma en que una persona debe iniciar acciones legales ante los tribunales de ese Estado. A ello debe sumársele que los gastos del inicio de una acción ante los tribunales del Estado incumplidor puede desalentar el inicio de un reclamo, con el consiguiente desmedro para la vigencia del derecho internacional de los derechos humanos. De este modo, queda planteada la disyuntiva: por un lado está el derecho del Estado a remediar por sus propios medios una posible violación de sus obligaciones internacionales y, por el otro, el derecho de toda persona a acceder a un remedio efectivo que podría verse afectado ante la imposibilidad económica de iniciar el reclamo en otra jurisdicción.

Además, se plantea el problema de que, si bien la cuestión de la justiciabilidad de los derechos económicos, sociales y culturales está fuera de discusión luego del dictado de la Observación General No. 972, los individuos que tuvieran los recursos para accionar judicialmente en un tercer Estado podrían encontrarse con que ese Estado no prevé un remedio procesal que permita la interposición de una reclamo en relación con el derecho a la alimentación, dado que, en la mayoría de los casos, estas demandas suelen revestir un carácter colectivo que dificulta su planteamiento ante tribunales de cuño liberal. Y esta situación resulta más que factible considerando que los derechos humanos cargan con una historia en la que se entendía que los incumplimientos sólo se producían respecto de una sola persona (Skogly, 2009: 827).

Más aún, debe tenerse presente que si bien un Estado puede ser parte del PIDESC, la efectiva vigencia y exigibilidad del derecho a la alimentación quedaría supeditada a la existencia de una ley local que consagre el derecho, en el supuesto en que en el Estado en

70 Naciones Unidas (NU), La realización de los derechos económicos, sociales y culturales: Efectos de las actividades y métodos de trabajo de las empresas transnacionales sobre el disfrute efectivo de todos los derechos humanos y, en especial, los económicos, sociales y culturales y el derecho al desarrollo, teniendo presentes las directrices, normas y disposiciones internacionales al respecto, Informe del Secretario General, E/CN.4/Sub.2/1996/12, 17 de junio de 1996, párr. 72.71Naciones Unidas (NU), Derechos Económicos, Sociales y Culturales, El Derecho a la Alimentación, Informe del Relator Especial sobre el derecho a la alimentación, Sr. Jean Ziegler, presentado de conformidad con la resolución 2001/25 de la Comisión de Derechos Humanos, Comisión de Derechos Humanos, E/CN.4/2002/58, 10 de enero de 2002, párr. 30.72 Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, supra nota 51, párr. 2.

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cuestión prevalezca una teoría dualista. Pero aún si en ese Estado prevaleciera una teoría monista, se entiende que plantear una demanda ante la inexistencia de una ley que proteja el derecho a la alimentación y con fundamento sólo en el PIDESC o en la Observación general N° 12 no garantizaría un resultado positivo (Courtis, 2009: 98). Ahora bien, no debe perderse de vista que el derecho a la alimentación podría reclamarse por vía indirecta, alegando la violación del derecho a la vida o del derecho a la salud (Courtis, 2009: 98). Sin embargo, esa posibilidad sólo debe aceptarse como una solución transitoria mientras se preparan las bases para el reconocimiento efectivo del derecho a la alimentación por la legislación interna y por la jurisprudencia local.

Un mecanismo posible para superar este problema sería ya no exigir el cumplimiento de las obligaciones a un tercer Estado, sino a través de la figura de la responsabilidad directa de las empresas transnacionales, tal como lo dejó traslucir el Relator en uno de sus informes y que ha sido explicado cuando analizamos la responsabilidad de las corporaciones transnacionales. En efecto, existen casos en los que personas del Estado A han reclamado ante los tribunales del Estado B por violaciones a los derechos humanos ocurridas en el primero. Sin embargo, consideramos que la existencia de este mecanismo no resulta del todo satisfactoria para la protección de derechos, dado que la recepción de la demanda y las reparaciones que un tribunal local pueda ordenar quedará supeditado, en última medida, al mayor o menor grado de independencia del Poder Judicial frente al resto de los poderes y a los sectores económicos locales, entre ellos, los propios demandados y todos aquellos que consideren que pueden ser demandados en el futuro. Ante estas dificultades, la instauración de una instancia internacional se revela como imprescindible para brindar un adecuado resguardo adecuado del derecho a la alimentación de las personas.

Finalmente, la teoría de la extraterritorialidad no define qué sucede en aquellos casos en los que el Estado que causa una violación al derecho a la alimentación en un tercer Estado no es parte en el PIDESC. Nos preguntamos, ¿En base a qué disposición podrían reclamar las personas del Estado afectado? Acaso, ¿puede afirmarse que existe una norma consuetudinaria que consagre obligaciones en relación al derecho a alimentación? Y si es así, ¿puede un individuo exigir su cumplimiento? Estas son algunas de las preguntas cuya respuesta debe encararse con el objetivo de permitir una mayor protección del derecho a la alimentación.

Cabe destacar que si bien la entrada en vigor del Protocolo Adicional al PIDESC constituiría un paso importante en la protección del derecho a la alimentación, no debe perderse de vista que el Comité es un mecanismo supervisor débil dado que no es un órgano judicial y las resoluciones que puede dictar en casos particulares no poseen fuerza vinculante73. Además, cabe aclarar que actualmente las personas que consideren que su derecho a la alimentación ha sido violado pueden acudir ante el Comité para la Eliminación de la Discriminación Contra la Mujer y ante el Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial. Sin embargo, estos mecanismos aún no han sido utilizados debido a la falta de interés de las organizaciones de protección de los derechos humanos y a la falta de información de las personas acerca de los derechos que los asisten (Golay, 2009: 37). Con este panorama, resulta aún más improbable que una víctima pueda interponer un recurso ante un organismo internacional por la violación de una obligación extraterritorial.

De esta manera, puede afirmarse que el impacto y el peso que tienen los derechos económicos, sociales y culturales en general, y el derecho a la alimentación en particular se verá considerablemente disminuido hasta tanto se encuentre delineado un mecanismo a través del cual se pueda responsabilizar no solo a los Estados sino también a las empresas trasnacionales y a las instituciones financieras internacionales (Narula, 2006: 6944). Más aún, puede afirmarse que la efectiva implementación del derecho a la alimentación requiere una clara articulación entre las obligaciones extraterritoriales de los Estados Parte en el PIDESC y los medios para responsabilizar a las empresas transnacionales y a las instituciones financieras internacionales por la violación de este derecho (Narula, 2006: 716).

73 Jean Ziegler, supra nota 71, párr. 68.

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7. Conclusiones

Hemos visto que, en la actualidad, en una era en que las acciones y políticas de los Estados pueden tener repercusiones sobre personas que viven en otros países, las obligaciones en materia de derechos humanos de los Estados se han ampliado a través de la figura de la extraterritorialidad. De este modo, se puede responsabilizar a los Estados por la violación de los derechos humanos de las personas que habitan fuera de sus fronteras. Esta nueva dimensión de las obligaciones, desarrolladas por la jurisprudencia y la doctrina, es válida tanto para los derechos civiles y políticos como para los derechos económicos sociales y culturales y, en particular, para el derecho a la alimentación. De esta forma, hoy puede afirmarse que la extraterritorialidad es una herramienta que se suma a las ya existentes en la lucha por la defensa de los derechos humanos.

Esto deviene particularmente relevante en relación al derecho a la alimentación, ante la evidencia de que el hambre es un flagelo que castiga a las personas a nivel mundial y que requiere del comprmiso de todos los Estados de la comunidad internacional para ser definitivamente erradicada. A la luz de este objetivo, debe tenerse en cuenta la interpretación y el alcance que las obligaciones que los Estados tienen en la materia, desarrolladas principalmente por el Relator, es decir, la obligación de respetar, proteger y cumplir. Sin embargo, si bien se ha reconocido que estas obligaciones se extienden a las empresas transnacionales y a las organizaciones internacionales tales como el FMI, el Banco Mundial y la OMC, sería interesante que, en un futuro, se explicitaran con mayor grado de precisión las obligaciones que estos actores tienen, para hacer posible la responsabilidad directa de los mismos, y no a través de las acciones u omisiones de los Estados.

También observamos que la figura de las obligaciones extraterritoriales presenta una serie de aristas que hacen que responsabilizar a un Estado por su actuación extraterritorial no sea tan sencillo. Por un lado, analizamos cómo resulta necesario definir el nivel de necesidades de un Estado y como esa tarea no resulta fácil ante la existencia de sociedades con diferentes sistemas políticos, culturales y religiosos. Por otro lado, vimos la importancia que reviste la dimensión local para explicar el fenómeno de la extraterritorialidad, tanto en relación con los Estados que realizan acciones fuera de sus fronteras como respecto de los Estados que son receptores de recursos a través de la cooperación internacional.

Sin embargo, y refiriéndonos específicamente al derecho a la alimentación, el problema principal se observa en relación a la ausencia de un mecanismo que permita invocar la responsabilidad internacional de un Estado por la violación de sus obligaciones extraterritoriales de respetar, proteger y cumplir. En ese sentido, se evidencia cómo el sistema actual de protección de los derechos humanos carece del equipamiento teórico y práctico necesario para cuestiones tales como la existencia de un remedio procesal que permita agotar los recursos internos, sumado al problema de ante quién debería agotárselos. De este modo, no queda claro cómo el individuo podría hacer valer sus derechos ante los tribunales de un tercer Estado, ni tampoco como podría invocar la responsabilidad de las empresas transnacionales, de las organizaciones internacionales y de los Estados que no son parte del PIDESC.

De esta manera, se observa que si bien la existencia de obligaciones extraterritoriales está hoy fuera de duda, mucho camino queda aún por recorrer en la búsqueda de un mecanismo que permita la exigibilidad y justiciabilidad de los derechos económicos sociales y culturales y del derecho a la alimentación, en particular. En un mundo donde se producen alimentos para el doble de las personas que actualmente lo habitan, seguir permitiendo que poblaciones enteras sigan pereciendo por no poder hacer valer su derecho a la alimentación resulta inaceptable. Nos corresponde a nosotros, como académicos y como profesionales del derecho, revertir esta realidad.

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