Análisis del gasto socialAnálisis del gasto social Agosto de 2009

Luciana Díaz FrersDirectora del Programa de Política Fiscal

CIPPEC

Av. Callao 25, 1° • C1022AAA Buenos Aires, Argentina - Tel: (54 11) 4384-9009 • Fax: (54 11) 4371-1221 • info@cippec.org • www.cippec.org

Contenido de la presentación1. Conceptos generales sobre gasto social:

definiciones y números en América Latina2. Proceso presupuestario3. Cómo analizar el presupuesto4. Experiencias de análisis del gasto social5. Fuentes de información útiles

¿Qué es el gasto social?Diversas definiciones:

Tipo de gasto (sólo fiscal o con otras fuentes de financiamiento, directo, focalizado, corriente)

Cuáles son los sectores que se incluyen y por qué.

Relaciones financieras entre niveles de gobierno, descentralización.

Provisión pública y privada de servicios sociales: algunos ejemplos

PúblicaPrivadaProducción

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3 4

Educación privadaSalud privada (clínicas, consultorios, medicamentos)Servicios públicos privatizados (agua, electricidad)Alimentos

Educación pública (cooperadoras)Salud pública (copagos)

Educación privada (sub. a docentes)Insumos del sistema de salud (medicamentos, material descartable)Construcción (escuelas, hospitales)Planes de viviendaPlanes de alimentaciónSubsidios a los servicios públicos

Educación pública (incluye becas)Salud pública (atención gratuita en hospitales, salitas)

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Evolución del gasto social consolidado como porcentaje del gasto público total (1986-2007), Argentina

(*) cifras preliminaresFuente: Elaborado por CIPPEC en base a información de la Dirección de Análisis de Gasto Público y Programas Sociales del Ministerio de Economía de la Nación

América Latina: Gasto público social como porcentaje del PIB, 1991-2005, en porcentaje

Fuente: Elaborado por CIPPEC en base a datos de CEPAL

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América Latina: Gasto público social per cápita, 1991-2005(en dólares de 2000)

Fuente: Elaborado por CIPPEC en base a datos de CEPAL

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Gasto social subnacional Gasto social nacional

Evolución del gasto social nacional y subnacional (sin previsión social) como porcentaje del gasto social

consolidado (1986-2007), Argentina

(*) cifras preliminaresFuente: Elaborado por CIPPEC en base a información de la Dirección de Análisis de Gasto Público y Programas Sociales del Ministerio de Economía de la Nación

Cuatro ejes de análisis del gasto público social

• Monto del gasto (asociado al nivel de cobertura de los distintos bienes y servicios sociales)

• Nivel de gobierno que brinda los bienes o servicios

• Forma de provisión: focalizada/universal; dinero o especie;

• Forma de financiamiento: sectores o seguros sociales

Algunas maneras de evaluar el gasto social

• Equidad: impacto sobre la distribución del ingreso

• Eficiencia: relación entre niveles de gasto y resultados obtenidos

• Transparencia: grado de apertura del gasto a la sociedad civil.

• Carácter cíclico: comportamiento del gasto en relación a la evolución del nivel de actividad económica

El gasto público social y el Presupuesto• En el presupuesto público se materializan

las decisiones de política social en términos de gasto.

• Constituye la principal herramienta en donde buscar la información vinculada a los montos de los programas, distribución de responsabilidades y formas financiamiento.

¿Qué incluye el Presupuesto? No necesariamente el presupuesto del

gobierno central incluye a todo el sector público. Necesidad de observar las especificidades de cada país.

Año Presupuestario Marco P

lurianual

Años P

revios

Información Financiera

Análisis Macro Económico

Información Metas Físicas

Descripción de los Programas

Distintas Clasificaciones del Gasto

¿Cómo es el proceso presupuestario?EVALUACIÓN Y CONTROL

ÓRGANOS DE FISCALIZACIÓNLEGISLATIVO

ENE FEB MAR ABR MAY JUN JUL AGO SEP OCT NOV DIC

AÑO FISCAL N

MAR ABR MAY JUN JUL AGO SEP OCT NOV DIC

1 año antes de AÑO FISCAL N

(N-1)

ENE FEB MAR ... JUN … MAR

AÑO FISCAL N +1

AÑO FISCAL

N+2

ELABORACIÓN.INTEGRACIÓN Y FORMULACIÓN

PODER EJECUTIVOSECRETARÍA DE HACIENDA

DISCUSIÓN Y APROBACIÓN

LEGISLATIVO

EJECUCION

DEPENDENCIAS

PROCESO CONTINUO

DISCUSIÓN Y APROBACIÓN

LEGISLATIVO

¿Cómo analizar el Presupuesto?•Variaciones nominales: muestran los cambios absolutos de las partidas.•Variaciones reales: permite analizar la evolución al descontar el efecto de la inflación. Permite comparar el poder adquisitivo de una partida en distintos momentos.•Variaciones en el % del gasto total: para identificar los cambios en las prioridades del gobierno.•Variaciones en el % sobre el PBI: para evaluar la evolución del peso en la economía de cada área del gasto.

¿Cómo analizar el Presupuesto?

ETAPAS DEL GASTO PÚBLICO

VigenteOriginal Compromiso Devengado Pagado

Ejemplo: Presupuesto Argentina 2009*$233.841 millones

$72.777 millones

$60.711 millones

$48.357 millones

$233.840 millones

* Datos al 03-05-2009

¿Cómo analizar el Presupuesto?

Clasificación por Objeto del Gasto¿En qué se gasta? Bienes y Servicios

(personal, materiales)

CLASIFICACIONES DEL GASTO PÚBLICO

Clasificación por finalidad y

función ¿Para qué se gasta?

Actividades, Proyectos y Metas

Clasificación Institucional ¿Qué organismos

gastan? Dependencias y

entidades del sector público

¿Cómo analizar el Presupuesto?Otras clasificaciones presupuestarias:Ubicación Geográfica: permite visualizar la distribución de los programas nacionales entre las provincias. Fuentes de Financiamiento: permite identificar el gasto según los ingresos que los financian (Tesoro Nacional, Recursos con Afectación Específica, Crédito Externo, etc).

¿Cómo identificar el gasto social en el Presupuesto?

•Utilización de la clasificación funcional, pueden diferir entre países•Ejemplo Clasificación Naciones Unidas:

01 - Servicios públicos generales02 - Defensa03 - Orden público y seguridad04 - Asuntos económicos05 - Protección del medio ambiente06 - Vivienda y servicios comunitarios07 - Salud08 - Actividades recreativas, cultura y religión09 - Educación10 - Protección social

Algunos artículos

periodísticos sobre el

gasto social

En el año del dengue, Salud gasta menos de lo que le asigna el Presupuesto Entre enero y marzo, se usaron $385,9 millones. Los especialistas en gasto público indican que en ese período las erogaciones tendrían que haber llegado a los $661 millones

03:00

En el año del dengue, el Ministerio de Salud de la Nación no usa los recursos que tiene asignados en el Presupuesto 2009. Según los últimos datos oficiales disponibles, en lo que va del año Salud usó apenas el 8,1% del dinero del cual dispone para todo el año. El monto es un 42% menos que el que tendría que haber gastado entre enero y la primera quincena de marzo según los parámetros que manejan los especialistas en la distribución presupuestaria. Un informe de la Asociación Argentina de Presupuesto y Administración Financiera Pública (ASAP) al que accedió El Cronista indica que para ese mismo período, el Ministerio tendría que haber empleado un “porcentaje ‘teórico’ de ejecución” de 13,9%. Según el trabajo de la ASAP, el organismo que conduce Graciela Ocaña gastó 385,9 millones de pesos entre el 1 de enero y el 12 de marzo, una fecha en la que el brote de dengue ya formaba parte de las preocupaciones cotidianas de buena parte de la Argentina. Según las proyecciones que indica la pauta de ejecución de la ASAP, el Ministerio podría haber echado mano a 661,4 millones de pesos, 275,5 millones más de lo que gastó hasta la fecha de corte del informe. En un intento por justificar esa brecha, un importante funcionario del Ministerio argumentó ante El Cronista que Ocaña no recibe a tiempo las partidas que debe enviarle Economía día a día para solventar los gastos que asignó la Ley de Presupuesto. Esta misma semana, el Gobierno decidió agravar el problema. Además de los retrasos en la ejecución presupuestaria, ahora Salud carga con un recorte llano de sus recursos. Por medio de la Decisión Administrativa 112/09 publicada el miércoles en el Boletín Oficial, la Jefatura de Gabinete que conduce Sergio Massa le quitó 14 millones de pesos al Ministerio que conduce Ocaña. Además de sacarle fondos a Salud, la DA 112/09 recolectó dinero de otras reparticiones para asignárselos a la Jefatura de Gabinete -con el objetivo de reforzar las compras de equipamiento para las fuerzas de seguridad-y al Ministerio de la Producción, cuya responsable es Débora Giorgi. Los recortes y los atrasos en la ejecución del presupuesto de salud contrastan con el avance a toda velocidad del dengue. El propio Ministerio reconoció esta semana que casi 13.000 personas padecen el mal en el país, una cifra muy conservadora frente a los 40.000 casos que estiman las Organizaciones No Gubernamentales. Ayer, luego de que en la provincia de Buenos Aires se confirmó la aparición de un cuarto contagiado en el distrito, Ocaña pidió “no hacer política con el dengue”. La frase fue un intento por acallar las críticas de la oposición por el escándalo que desató la sesión del miércoles en el Senado, en la cual Cristina Kirchner ordenó parar la declaración de la emergencia sanitaria. Luego del revuelo, ayer la Casa Rosada ensayó una tibia reacción. Según una alta fuente del Ejecutivo, la Presidenta estudia un plan de shock para hacer frente al brote. Hasta anoche, el proyecto no era más que eso: una iniciativa en análisis.

• Argentina y el Mundo: ¿Dónde estamos en educación?

• 11/05/2007¿Como está la Argentina en términos de educación frente al mundo? ¿En que medida hay una exigencia a los docentes que ejerzan la profesión cual si

fuera un sacerdocio? ¿Qué debería hacerse con el gasto en el futuro?, esos son algunos interrogantes que se aproximan con los siguientes gráficos que describen algunas finalidades del gasto público en diferentes zonas del mundo y los resultados obtenidos.

Porcentaje del gasto del gobierno central asignado a salud, educación y defensa 1993-2004. R. Tafani; N. Gaspio. Fuente de datos. UNICEF 2006 1)En primer lugar hay que destacar el bajísimo gasto en salud pública que tiene la Argentina comparado con los países industrializados. Más aún se

encuentra bajo el promedio de América Latina como un todo. El porcentaje de gasto del Gobierno central asignado a salud es equivalente al de los países árabes y levemente superior al de la Ex Unión Soviética, la cual como se sabe sufrió un retroceso en términos de expectativa de vida tras el derrumbe del socialismo y la transición hacia un sistema capitalista.

2)En segundo lugar Argentina tiene un bajo nivel de gasto en Educación mientras que el promedio de América Latina y los países árabes la superan ampliamente.

3)Hay un muy bajo gasto en defensa. 4)Todo el mundo se encuentra muy atrasado en relación al uso de Internet en los países industrializados. La primera conclusión entonces es que si bien Argentina no gasta en fuerza militar, las cifras del gasto público central en educación y salud son

francamente pobres. ¿Es esto una novedad? De ninguna manera ya Sarmiento decía que el docente es siempre el último mono del presupuesto. La cuestión entonces se disloca en otra dirección ¿Cuales son los resultados que se obtienen?.

El segundo gráfico es elocuente: Adquisición de conocimientos en distintas regiones del mundo. Año 2003-2004 R. Tafani; N. Gaspio. Fuente de datos. Human Development Report Office.2005. UNICEF 2006. 1)Argentina se encuentra al tope del mundo en Alfabetización de adultos. El porcentaje más elevado de los adultos jóvenes (15 a 24 años) indica que

el progreso en ese sentido no se ha detenido y supera en ambos conceptos ampliamente al conjunto de América Latina. 2)En Tasa de escolarización primaria y secundaria Argentina está mejor que América Latina tomada en conjunto, que los países árabes, que la ex

Unión Soviética, estando abajo solamente de los países industrializados. La segunda conclusión entonces es que los resultados educativos en Argentina son comparativamente buenos.

¿Como es posible tener buenos resultados sin plata? Muy simple, en base a la voluntad, tenacidad, responsabilidad y compromiso de los docentes que históricamente han debido enfrentar sus tareas como un sacerdocio para no decir un trabajo miserablemente pago. Es hora entonces que el gasto empiece a ir donde debe estar, menos en los bolsillos de empresarios que reciben subsidios para no subir precios, menos en empresas inviables que se sostienen inútilmente en el país y más en quienes construyen el presente y el futuro cada día educando en silencio mientras miran impávidos un país donde las empresas comerciales buscan el lucro fácil con el culto al cuerpo, la sensualidad barata, la cosificación de la mujer y la trivialización de lo cotidiano hasta el infinito. O sea con la contracultura educativa. El mundo al revés…

Temas: Economía Empresas

•Política asistencial Los datos oficiales muestran que hay un mapa para el injusto reparto del gasto social

• Las erogaciones por cada habitante pobre son menores donde hay mayores necesidades insatisfechas

• Domingo 10 de agosto de 2003 | Publicado en edición impresa  • Hoy se le demanda al Estado que garantice una importante cantidad de derechos económicos y sociales: educación para todos, un puesto de trabajo para cada trabajador, un país sin

hambre, una vida digna. Los altos niveles de pobreza y la ajustada restricción presupuestaria del Estado impiden alcanzar estos loables objetivos. Pero con los fondos disponibles, ¿el Gobierno está haciendo lo mejor que puede?

• Una forma de encarar esta pregunta es viendo cómo distribuye el gobierno nacional sus recursos teniendo en cuenta la variada situación en las provincias. Según la encuesta permanente de hogares llevada a cabo por el Indec en octubre de 2002, la situación de la pobreza es muy distinta a lo largo del país.

• Por ejemplo, en la ciudad de Buenos Aires un 21 por ciento de la población vive bajo la línea de pobreza, mientras que un 5,7% vive en la indigencia. Si bien estos números son preocupantes, es importante resaltar que la situación es mucho más alarmante en el norte del país, donde un 70% de la población vive en la pobreza. Más grave aún, 42% de la población del noroeste del país vive en la indigencia.

• La de la pobreza es una medición exclusivamente monetaria, lo cual puede acarrear dos problemas. En primer lugar, puede estar sesgada por el incentivo a subdeclarar ingresos. Y en segundo lugar, deja de lado otros aspectos muy relevantes que hacen a la calidad de vida de la población. Por ello, para tener una visión complementaria, se suele medir la situación de los hogares a través de lo que se denominan las necesidades básicas insatisfechas (NBI). Los hogares con NBI son aquellos que presentan al menos uno de los siguientes indicadores de privación:

• La construcción de un ranking de población con NBI muestra la importante diferencia en la situación de los hogares en las distintas provincias. Las conclusiones son similares a las de la línea de pobreza. Las zonas con mayores necesidades básicas insatisfechas se concentran en las provincias del Norte (Formosa, Chaco, Santiago del Estero, Salta y Jujuy). En cambio, las provincias de la región patagónica -particularmente Santa Cruz, Tierra del Fuego y Chubut- así como las de la región pampeana -como La Pampa, Córdoba y Santa Fe- sufren menos privaciones. Contrasta fuertemente la ciudad de Buenos Aires, que muestra el menor porcentaje de NBI, frente a la provincia de Buenos Aires, en una situación significativamente más desfavorable.

• La provincia de Buenos Aires debe destacarse además porque allí se concentra casi un 50% del total de población con NBI. • Recursos disponibles ¿Qué hace el gobierno nacional al respecto? Tiene recursos destinados al gasto social (casi $ 30.000 millones en 2002), de los cuales un 80% es gasto social

universal -educación, salud y otros servicios disponibles para todos- y un 20% es focalizado -destinado a concentrar esfuerzos allí donde la pobreza sea más acuciante-. • Cabría pensar que el Gobierno debería centrar el gasto focalizado en las zonas más necesitadas. • Sin embargo, esto no es así. En la tercera columna del cuadro se presenta la información referente al gasto social focalizado en cada una de las provincias durante el año 2002 realizado

por los principales programas del gobierno nacional (sin incluir el realizado por los gobiernos provinciales). • En la última columna se incluye el gasto focalizado per cápita con NBI. Este valor permite analizar si el gasto focalizado colabora para reducir la heterogeneidad geográfica descripta. • Puede observarse que las provincias que fueron diagnosticadas como aquellas con mayores privaciones, ubicadas en el nordeste y noroeste del país, tienen menor gasto focalizado per

cápita NBI. Por el contrario, las tres provincias con los mayores niveles de gastos focalizados per cápita NBI, la ciudad de Buenos Aires, La Pampa y Tierra del Fuego, son provincias que se encuentran en una situación socio-económica relativamente más favorecida.

• En el gráfico esto resulta más que evidente. El gasto social focalizado debería facilitar el acceso equitativo a esos derechos socioeconómicos deseados. Para ello, se puede gastar lo mismo por pobre, lo cual debería redundar en una línea plana. O para acentuar los resultados, debería gastar más donde la pobreza es más alta, lo cual se reflejaría en una pendiente positiva en el gráfico. La pendiente negativa muestra que el gasto del gobierno nacional en programas sociales focalizados no hace más que reproducir las desigualdades del país.

• Por Luciana Díaz Frers Para LA NACION

• La autora es economista del Cippec. Su columna está elaborada sobre la base del trabajo "El gasto social focalizado en Argentina", Mimeo Cippec, de Miguel Braun, Luciana Díaz Frers y Mercedes Kweitel.

Fuentes de información OBI www.openbudgetindex.org CEPAL www.cepal.org SEDLAC

http://www.depeco.econo.unlp.edu.ar/sedlac/eng/index.php

División Estadísticas Naciones Unidas http://unstats.un.org/unsd/cr/registry/regcst.asp?Cl=4&Top=2&Lg=3

Devolución sobre la encuesta• ¿Cuánto es el gasto social en su

país? Diversidad de respuestas• Ránking de América Latina: hay una

idea cercana a lo que dicen los datos• Fuentes de información: diversidad de

respuestas• ¿Poseen poca, adecuada o

demasiada información? No hay acuerdo• ¿Por qué investigar el gasto social?

Cuál es el público objetivo y el fin último

Desafíos encontrados1. Encontrar / acceder a la información 2. Corroborar si la información es de buena calidad (chequear con OOII)3. Sistematizarla y acopiarla4. Interpretarla5. Entender los criterio para seleccionar a los beneficiarios6. Saber si la ayuda llega a quienes se postulan y si cumplen con los criterios de

selección7. Contextualizar adecuadamente la información8. Hacer proyecciones9. Información sobre beneficiarios10. Medición de impacto en la vida de la gente11. Identificar el destino específico del gasto12. Cruce con datos de campañas electorales13. Cómo se hacen licitaciones y contrataciones públicas y cómo medir

sobreprecios14. Detectar corrupción, demostrar el desvío de fondos o que es insuficiente15. Comprender los diferentes ámbitos del gasto social16. Pocos fondos e interés de los medios 17. Encontrar el problema18. Transmitir un mensaje complejo de manera clara

Necesidades de capacitación1. Cómo acceder a los datos públicos

2. Uso de información, bases de datos, análisis de estadísticas3. Cómo presentarla gráficamente4. Mecanismos y herramientas de investigación5. Nociones de economía6. Comprender cómo se construye y ejecuta el presupuesto público7. Conocer los mecanismos de control y fiscalización8. Fuentes de financiamiento9. Políticas públicas de los gobiernos regionales y locales10. Qué formas de corrupción existen/han sido detectados11. Técnicas utilizadas para relevar la información (por ejemplo, cómo se

hacen las encuestas) 12. Técnicas de análisis comparativos13. Técnicas de investigación periodística y trato a fuentes14. Técnicas de evaluación de necesidades sociales más urgentes15. Cómo hacer pedidos de acceso a la información16. Acceder a otros estudios, incluso de otros países. 17. Conocimiento de políticas sociales, exitosas o no.

Analizando el gasto socialAnalizando el gasto social

Agosto de 2009Luciana Díaz Frers

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MUCHAS GRACIAS