RESUMEN

LA CIUDAD-REGIÓN DE BOGOTÁ

El trabajo de grado parte de la hipótesis de un reordenamiento territorial, que

tiene por objetivo la institucionalización de la región -entendida como realidad

económica, geográfica, política y cultural- como entidad territorial intermedia por

excelencia, teniendo para cumplir esta función, gran autonomía en los campos

político, fiscal y administrativo. Bajo el citado supuesto, este trabajo analiza y

describe la situación concreta en la que se encontraría la ciudad de Bogotá bajo la

forma de un modelo de ordenamiento territorial de carácter regional. En el

supuesto de un ordenamiento territorial de carácter regional, la ciudad de Bogotá

debería constituirse como una ciudad – región, la cual –geográficamente- sería la

suma del actual Distrito Capital y los municipios circunvecinos con los cuales se

tenga establecida la más cercana relación funcional. El significado que para

Bogotá tendría el convertirse en ciudad – región es el de una mayor autonomía en

el campo político y fiscal. En el campo político, porque tendría la posibilidad de

ejercer funciones de carácter constitucional en materias que afecten la estructura

básica de las regiones, así como ejercer funciones legislativas en materias

específicas asignadas por la Constitución. En el campo fiscal, la autonomía de la

ciudad – región de Bogotá, en particular y de las demás regiones, en general,

busca superar la tradicional fragilidad fiscal de las entidades territoriales

intermedias. Para ello, los recursos de la ciudad – región de Bogotá estarían

conformados por el producto de los impuestos que recauden los cuales serían los

que hoy cobran los departamentos, los recursos del Fondo de Compensación

Regional, las transferencias del nivel central y los provenientes de las operaciones

de crédito público.

A los secuestrados

LA CIUDAD-REGIÓN DE BOGOTÁ

PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA

FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS

DEPARTAMENTO DE DERECHO PÚBLICO

BOGOTÁ, D.C.

2002

LA CIUDAD-REGIÓN DE BOGOTÁ

FELIPE NÚÑEZ FORERO

SEBASTIÁN UNDA MCFARLANE

Trabajo de grado presentado como requisito Para optar al título de Abogado

Director: ANDRES MUTIS VANEGAS

Abogado

PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA

FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS

DEPARTAMENTO DE DERECHO PÚBLICO

BOGOTÁ, D.C.

2002

CONTENIDO

INTRODUCCIÓN 1

1. EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL COLOMBIANO 4

1.1 DESCRIPCIÓN JURÍDICA DEL ACTUAL MODELO TERRITORIAL 4

1.1.1 Referencia Histórica 4

1.1.2 Principios Constitucionales 9

1.1.3 Disposiciones Constitucionales Sobre Ordenamiento Territorial 15

1.1.4 Las Regiones en el Ordenamiento Territorial Colombiano 24

1.2 LA SITUACIÓN DEL MODELO TERRITORIAL 29

1.3 LA LEY DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL 32

1.4 LOS POSIBLES ESCENARIOS DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL 34

2. BOGOTÁ: DEL MUNICIPIO A LA CIUDAD REGIÓN 37

2.1 REVISIÓN HISTÓRICA DE LA CIUDAD EN EL MARCO TERRITORIAL 37

2.2 BOGOTÁ EN EL ACTUAL MODELO DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL 40

3. LAS CIUDADES EN EL DERECHO COMPARADO 44

3.1 ESPAÑA 44

3.2 FRANCIA 53

3.3 MÉXICO 57

3.4 CHILE 63

4. BOGOTÁ CIUDAD – REGIÓN 66

4.1 BOGOTÁ ¿CIUDAD REGIÓN O PARTE DE UNA REGIÓN? 66

4.2 ASPECTOS BÁSICOS DE LA CIUDAD – REGIÓN DE BOGOTÁ 72

4.2.1 Aspecto Político 72

4.2.2 Aspecto Fiscal 80

4.2.2.1 Consideraciones Jurídicas 85

4.2.2.2 Finanzas de Bogotá D.C. 87

4.2.2.3 La Ciudad – Región 90

4.2.3 Aspectos Administrativos 103

5. DESAFÍOS DE BOGOTÁ COMO REGIÓN 112

5.1 ARTICULACIÓN CON LAS DEMÁS REGIONES 113

5.1.1 Relación entre el Distrito Capital y los demás municipios de la Región 114

5.1.2 Relaciones de la Ciudad – Región de Bogotá con otras Entidades

Territoriales 121

5.2 LA DOBLE CALIDAD DE ENTIDAD TERRITORIAL FUNDAMENTAL Y

ENTIDAD TERRITORIAL INTERMEDIA 124

5.2.1 Bogotá como Distrito Capital 126

5.2.2 Bogotá - Área Metropolitana 129

5.2.3 Bogotá - Región 133

5.3 EL DESAFÍO ECONÓMICO 134

6. CONCLUSIONES 143

BIBLIOGRAFÍA 147

7

INTRODUCCIÓN

De una eficiente organización del Estado y sus instituciones depende en gran

medida, la posibilidad que este tenga para cumplir con sus fines esenciales. De

esta manera, el ordenamiento territorial como herramienta fundamental del Estado

para distribuir su poder en los distintos niveles territoriales, se convierte en una de

las más importantes variables que determinan si el estado cumple adecuadamente

o no con sus funciones básicas.

El presente trabajo de grado parte de la hipótesis de un reordenamiento territorial,

que tiene por objetivo la institucionalización de la región -entendida como realidad

económica, geográfica, política y cultural- como entidad territorial intermedia por

excelencia, teniendo para cumplir esta función, gran autonomía en los campos

político, fiscal y administrativo. Para que el supuesto del que parte este trabajo se

haga realidad sería necesaria una reforma constitucional al régimen de

ordenamiento territorial. Bajo el citado supuesto, este trabajo pretende analizar y

describir la situación concreta en la que se encontraría la ciudad de Bogotá bajo la

forma de un modelo de ordenamiento territorial de carácter regional.

El presente documento esta organizado y presentado de la siguiente manera:

8

El primer capítulo, describe el modelo de ordenamiento territorial colombiano para

lo cual se utilizan perspectivas históricas y jurídicas. El acápite procura dar una

visión general sobre las disposiciones constitucionales al respecto, así como

explicar el tratamiento que ha recibido la región en el ordenamiento jurídico

colombiano. Se hace así mismo referencia a los proyectos de ley de ordenamiento

territorial que se han presentado al Congreso de la República, después de la

expedición de la Constitución de 1991. Se concluye esta sección con una breve

descripción de los escenarios de reforma del modelo territorial y la opción

adoptada por los autores frente al tema.

El segundo capítulo hace un recorrido desde principios del siglo XX hasta nuestros

días, en el cual se describe la situación jurídica de la ciudad frente al modelo de

ordenamiento territorial nacional.

El tercer capítulo –para el cual se recurre al derecho comparado- en el cual se

busca ilustrar la forma como el tema de las grandes ciudades se ha tratado en

diferentes legislaciones. Con esta referencia al derecho comparado, se pretenden

establecer las principales variables a tener en cuenta para insertar

adecuadamente el fenómeno de las grandes ciudades en diferentes contextos de

ordenamiento territorial. (Fuertemente centralistas, como chile, de centralismo

moderado, como Francia, de amplia autonomía regional, como España, y de

carácter federal, como México)

9

Un cuarto capítulo, en el que se presenta una perspectiva de lo que sería la ciudad

región de Bogotá. En éste, en primer lugar se analiza la posibilidad para Bogotá de

ser parte de una región, o ser una región en si misma, para llegar a la conclusión

de que para Bogotá –y para el modelo en general- resulta más conveniente el que

Bogotá se constituya como una región en si misma. En segundo lugar se analizan

los que serían los aspectos básicos de la ciudad región de Bogotá, entre ellos el

político, el fiscal y el administrativo.

Por último, un capítulo en el que se analizan los principales desafíos de Bogotá

como ciudad-región, lo cual incluye la articulación con las demás regiones, la

doble calidad de entidad territorial fundamental y entidad territorial intermedia, y

por último, el desafío económico que representaría para Bogotá, convertirse en

una ciudad región.

Para claridad del lector, es importante señalar que aunque este trabajo se refiere

al caso concreto de la ciudad de Bogotá –debido a su importancia política,

económica y urbana- muchos de los temas tratados, pueden ser aplicados a otras

grandes ciudades colombianas. De hecho Colombia cuenta con otras tres grandes

ciudades, de más de un millón de habitantes, las cuales registran tasas de

crecimiento superiores a la media nacional y que en un periodo relativamente

corto podrían convertirse en fenómenos con características de “gigantismo

urbano”.

1. EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL COLOMBIANO

1.1 DESCRIPCIÓN JURÍDICA DEL ACTUAL MODELO TERRITORIAL

En el presente aparte se pretende dar al lector una visión general sobre la actual

estructura constitucional del ordenamiento territorial colombiano. Para ello, en

primer lugar se hace una breve referencia histórica acerca del ordenamiento

territorial de Colombia, en segundo lugar a los principios constitucionales, en

tercer lugar a las disposiciones materiales sobre el ordenamiento territorial,

dispuestas en el Título XI “De la organización territorial” y por último a las regiones

en el ordenamiento colombiano.

1.1.1 Referencia histórica. No es objeto de este trabajo hacer una revisión

histórica detallada acerca del proceso experimentado por el ordenamiento

territorial colombiano a través del tiempo, sin embargo, consideramos que es

necesario hacer un breve repaso, pues ello nos permitirá comprender el carácter

dinámico del ordenamiento territorial y fundamentar el supuesto de este trabajo, es

decir, un ordenamiento territorial de carácter regional.

Para ello haremos referencia a cuatro grandes momentos de la historia de nuestro

ordenamiento:

11

a. Referencia general anterior a la Constitución de Rionegro. (1863)

b. El período comprendido entre 1863 y 1886.

c. El período que va desde 1886 a 1991 y por último.

d. El periodo posterior a la expedición de la Constitución de 1991.

a. Los límites que han señalado las divisiones territoriales dentro del espacio que

hoy ocupa la república de Colombia han tenido desde 1499, cuando Alonso de

Ojeda descubriera el Cabo de la Vela en la Guajira, diversas denominaciones y

extensiones, unas veces impuestas por decisiones adoptadas en España, y otras

por decisiones de los constituyentes criollos, consignadas en las distintas

constituciones que han organizado políticamente a la república. Desde entonces,

Colombia recibió una nomenclatura variada que cada vez se identificaba con la

ideología y concepción política de quienes ejercían el poder dominante en su

entorno. Así, fue conocida como reino de la Real Audiencia y Virreinato, durante la

colonia, y posteriormente al lograrse la independencia, a partir de 1810, recibió

denominaciones como Confederación, Estados Unidos y República, que a su vez

en el plano interior han presentado divisiones como Estados soberanos,

departamentos, municipios, provincias, distritos, intendencias y comisarías.1

Desde 1810 la historia esta definida, en buena parte, por el debate entre las

tendencias centralistas y federalistas, el cual fue una constante durante el siglo

XIX y llegó a ser origen de confrontaciones militares. La tendencia centralista fue

1 MÚNERA OVIEDO, Javier. Enfoque constitucional de las entidades territoriales en la Constitución de 1886 y 1991 En: Revista de Derecho, Universidad del Norte, 4, 1994.

12

particularmente fuerte entre 1821 y 1853, año en que se comenzaron a afirmar las

tendencias que propendían por un Estado federal.

b. En el período anterior a 1863, como se explicó, fuertes corrientes abogaron por

la implantación de un modelo federal. Dichas corrientes tuvieron eco en la

Constitución de 1863, en la cual lograron plasmar sus ideales. Esta Constitución

dividía el territorio en los Estados soberanos de Antioquia, Bolívar, Boyacá, Cauca,

Cundinamarca, Magdalena, Panamá, Santander y Tolima. La soberanía radicaba

en cada uno de los Estados soberanos, y es de resaltar que en esta constitución,

aunque existía un ejército de los Estados Unidos de Colombia, se le daba la

posibilidad a cada uno de los Estados de tener su propio ejercito, lo cual da una

idea del nivel de autonomía que se le quiso dar a cada uno de dichos Estados

federados.

Durante el período de vigencia de la Constitución “las numerosas guerras civiles

que se achacaron al sistema federal y las amplias atribuciones de las que

disfrutaron los Estados soberanos llevaron las cosas –dentro de un juego

bascular-, al otro extremo, al del centralismo político con descentralización

administrativa de la Constitución de 1886”.2 Así pues después de 23 de años de la

existencia de un modelo de fuerte arraigo federal, se dio un giro radical hacia un

modelo unitario de rígido centralismo, que estuvo vigente en la nación por más de

cien años.

2 VIDAL PERDOMO, Jaime. Derecho Constitucional General e instituciones políticas colombianas, 7ª ed. Bogotá: Legis, 2001.

13

c. Los centralistas, que ganaron la guerra de 1885, sentaron sus tesis en la

Constitución de 1886. El modelo territorial de dicha Constitución era fuertemente

centralista, fundado en un Estado unitario y dividía el territorio en departamentos.

A decir de Javier Munera Oviedo “La estructura constitucional del Estado

colombiano en la carta de 1886 se funda en el enunciado de Tocqueville:

‘Centralización política y descentralización administrativa’, concebida por Núñez

bajo la égida de la reconstitución del Estado unitario que proclama la soberanía en

la nación, de la cual emanaban los poderes públicos.”3

La Constitución de 1886 tuvo importantes reformas a lo largo del siglo XX, pero se

destaca como uno de los elementos más importantes para el ordenamiento

territorial las reformas tendientes a la descentralización que abrieron paso, como

veremos más adelante, a nuevas figuras que se plasmarían en la Constitución de

1991. Estas reformas apuntaban principalmente a la descentralización de

funciones administrativas del Estado (1968), descentralización fiscal (1983) y

elección popular de mandatarios locales (1986). Como se explica más adelante en

este capitulo, la tendencia regional que se presentó en el país, particularmente en

la segunda mitad del siglo XX, llevó a importantes transformaciones que

lentamente iniciaron el proceso de consolidación de las regiones, en principio

como entes para la planeación económica y administrativa sin la posibilidad de

ejercer funciones políticas.

Durante el curso de más de un siglo se modificó la Constitución varias veces para aumentar la descentralización

3 MÚNERA OVIEDO, Op. cit.

14

administrativa, y las leyes fueron también ensanchando la descentralización fiscal. Entre tanto nació y se fortaleció en el mundo un tercer modelo de organización territorial, que se ha denominado regional, cuya influencia por el costado latino ha provenido de Italia (Constitución de 1948), y España, con las Comunidades Autónomas (Constitución de 1978).4

El nacimiento de este ‘tercer’ modelo permeó el ordenamiento jurídico colombiano,

a través de varias instituciones, entre ellas los Corpes, que son una de las

manifestaciones a nivel legal de la existencia de las regiones en la realidad

nacional anteriores a 1991. Más tarde este tercer modelo tendría una fuerte

influencia en el modelo territorial propuesto por la Constitución de 1991.

d. “En forma sintética podemos decir que la Asamblea Constituyente de 1991

aumentó el número de entidades territoriales (artículo 286); que conservó el

modelo de Estado unitario con descentralización administrativa; que profundizó la

descentralización dando más funciones a los departamentos y municipios, y

proporcionándoles mayores recursos provenientes de la nación (arts. 356 y 357)”.5

Así, la Constitución de 1991 se mantiene en la fórmula del Estado unitario, con

descentralización administrativa y fuerte tendencia a la centralización política,

pues aunque existe elección de autoridades territoriales, las principales funciones

de orden político, es decir, la función constituyente y la función legislativa, están

radicadas en órganos centrales de carácter nacional.

4 VIDAL PERDOMO, Op. cit. 5 VIDAL PERDOMO, Op. cit.

15

La constitución de 1991 continuó pues con la tendencia de organización territorial

de la Constitución de 1886, moderándola, y “sentó las bases del modelo de Estado

regional, influida particularmente por las Constitución española de 1978 de las

Comunidades Autónomas”.6

1.1.2 Principios constitucionales. El preámbulo de la Constitución Política de

1991 dice que

EL PUEBLO DE COLOMBIA en ejercicio de su poder soberano, representado por sus delegatarios a la Asamblea Nacional Constituyente, invocando la protección de Dios, y con el fin de fortalecer la unidad de la Nación y asegurar a sus integrantes la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz, dentro de un marco jurídico, democrático y participativo que garantice un orden político, económico y social justo, y comprometido a impulsar la integración de la comunidad latinoamericana decreta, sanciona y promulga la siguiente Constitución Política de Colombia…7 (El subrayado es nuestro)

De la lectura del preámbulo constitucional se deduce que una de las metas

trazadas por el constituyente para la nación colombiana es la de “fortalecer la

unidad nacional”. De esta manera, debe tenerse presente en la discusión en torno

al ordenamiento territorial que ésta debe darse respetando lo establecido por el

preámbulo como objetivo para la nación. Consideramos pertinente en este aparte

traer algunas consideraciones de la Corte Constitucional sobre la fuerza vinculante

del preámbulo:

6 VIDAL PERDOMO, Op. cit. 7 Constitución Política de Colombia, Preámbulo.

16

Considera la Corte que la preceptiva constitucional ha sido enderezada por el propio constituyente a la realización de unos fines, al logro de unos cometidos superiores ambicionados por la sociedad, que cabalmente son los que plasma el preámbulo y que justifican la creación y vigencia de las instituciones. Quitar eficacia jurídica al preámbulo, llamado a guiar e iluminar el entendimiento de los mandatos constitucionales para que coincida con la teleología que les da sentido y coherencia, equivale a convertir esos valores en letra muerta, en vano propósito del Constituyente, toda vez que al desaparecer los cimientos del orden constitucional se hace estéril la decisión política soberana cuyo amparo se ha establecido en la Constitución. Juzga la Corte Constitucional que el preámbulo goza de poder vinculante en cuanto sustento del orden que la carta instaura y, por tanto, toda norma – sea de índole legislativa o de otro nivel- que desconozca o quebrante cualquiera de los fines en él señalados, lesiona la constitución porque traiciona sus principios.8

Debe tenerse presente que cualquier desarrollo de la constitución, sea por medio

de una ley orgánica u ordinaria, que atente contra la unidad nacional debe

considerarse como violatoria de la Constitución. De esta manera para el presente

estudio partiremos de la premisa de que cualquier modelo de ordenamiento

territorial por el que se opte, deberá encaminarse siempre hacia el fortalecimiento

de la Unidad de la Nación, que tiene como uno de sus características

fundamentales la unidad territorial.

Por su parte el artículo 1° de la Constitución Política de Colombia establece los

principios fundamentales del Estado:

8 Sentencia de agosto 13 de 1992, expedientes D-020, D-025, D-031, D-040. Ponentes: José Gregorio Hernández y Alejandro Martínez Caballero, En: YOUNES MORENO, Diego. Derecho Constitucional Colombiano. Bogotá: ESAP, 1996.

17

“Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República

unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales,

democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad

humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la

prevalencia del interés general.”

Para efectos de este trabajo haremos una breve referencia a dos principios que

se relacionan estrechamente con él:

Estado Unitario:

La noción de Estado Unitario se entiende por contraposición al Estado Federal, y es la modalidad de organización según la cual las principales decisiones políticas y administrativas son absorbidas por los poderes centrales, sustrayendo por lo tanto de aquellas a las comunidades regionales o locales. El poder de decisión de la Nación se radica predominantemente en el Gobierno Central cuya sede es la capital del país. Pero el hecho de que Colombia sea una república unitaria, o sea que no es federal, no quiere decir que no se pueda otorgar un margen muy importante de decisiones a las comunidades locales que lo integran. Por eso la carta reconoce la autonomía de las entidades territoriales, tales como los departamentos, los distritos, los municipios, las provincias y las regiones, conforme a la Constitución y la ley.9

Por Estado unitario se entiende aquel que “sólo posee un centro de impulsión

política y gubernamental. El poder público en la totalidad de sus atributos y

funciones cuenta en él con un único titular que es la persona jurídica Estado.

9 YOUNES MORENO, Diego. Derecho Constitucional Colombiano. Bogotá: ESAP, 1996.

18

Todos los organismos colocados bajo su soberanía obedecen a una misma y

única autoridad, viven bajo el mismo régimen constitucional y están regidos por las

mismas leyes”10

Al referirnos al modelo de Estado unitario debe tenerse en cuenta que no existe

ningún modelo territorial puro, es decir no puede hablarse de un modelo de Estado

federal absoluto o de Estado unitario absoluto. Pero al consagrar la Constitución

el Estado como unitario ello tiene unas implicaciones jurídico-políticas

determinantes para todo el modelo de Estado. Ello indica que la forma de

organización estatal tiene “unas autoridades centrales muy fuertes, frente a unas

autoridades locales con muy poca autonomía, de manera que la mayoría de

funciones públicas las desempeña directamente la persona jurídica Estado,

mientras que las colectividades locales sólo se les permite el ejercicio autónomo

de unas cuantas tareas”11. Claro está que como se anotó anteriormente, en el

marco del Estado unitario, puede hablarse de niveles diferentes de autonomía de

las entidades que lo conforman, desde un régimen fuertemente centralista, hasta

un Estado regional con gran autonomía de sus entidades del nivel territorial.

Cabe anotar que, en contraposición a la organización unitaria del Estado, el

Estado federal se caracteriza por un gran poder de cada uno de sus estados

miembros para gestionar los propios asuntos, pero “se reserva la soberanía y la

10 BURDEAU, Georges. Derecho Constitucional e Instituciones Políticas citado por RODRÍGUEZ, Libardo. Derecho Administrativo General y Colombiano. Bogotá: Temis, 1998. 11 RODRÍGUEZ, Libardo. Derecho Administrativo General y Colombiano. Bogotá: Temis, 1998.

19

personalidad ante el derecho internacional al Estado globalmente considerado.”12

Las principales características de este modelo de organización del Estado, que se

contrapone al modelo propuesto por nuestra carta son las siguientes:

1. Desde el punto de vista internacional, el Estado federal constituye una unidad, es decir, es una sola persona jurídica internacional. 2. Desde el punto de vista interno, existe una pluralidad política, representada por la existencia de los diferentes estados federados. 3. El Estado federal ejerce en el ámbito nacional todas las funciones estatales: la constitucional, la legislativa, la ejecutiva y la jurisdiccional, pues existe una Constitución nacional y órganos que ejercen las otras tres funciones fundamentales. Obviamente, los Estados federados participan en la conformación de los órganos nacionales, y consecuentemente en la toma de decisiones que afectan a todo el país. 4. Los Estados federados también conservan el poder de ejercer las tres funciones básicas: legislativa, ejecutiva y jurisdiccional, por medio de órganos propios, no sometidos jerárquicamente a los órganos nacionales que ejercen la función correspondiente. En algunos casos, los Estados federados conservan también un poder constitucional para su territorio, por lo cual existirán en consecuencia, constituciones de cada uno de los Estados federados, además de la Constitución nacional, que será expresión de una especie de función supraconstitucional. Es decir, que habrá un reparto claro de competencias entre el Estado Federal y los Estados federados en relación con cada función. 13

12 Ibid. 13 Ibid.

20

Estado Descentralizado: Descentralización es “la atribución que se otorga a

las personas jurídicas públicas distintas de la nación, para autogobernarse,

mediante la radicación en ellas de ciertas facultades para que las ejerzan

autónomamente”.14 La Corte Suprema de Justicia ha dicho que la

descentralización es “la transferencia de una parte de la actividad estatal a una

entidad de determinadas características, creada o autorizada por la ley para

cumplir una finalidad de interés general”. 15

Para Libardo Rodríguez:

El máximo grado de descentralización se confunde con el federalismo… Por esta razón cuando se habla de descentralización no se hace mención realmente a este caso extremo, sino que el fenómeno se ubica en el Estado unitario, pues a pesar de que este es, en principio centralista, ya hemos afirmado que esta centralización, por regla general, tampoco se presenta en la práctica en términos absolutos. Por lo mismo, no obstante que podría hablarse de descentralización legislativa, ejecutiva o administrativa y judicial, desde el punto de vista jurídico sólo se habla de descentralización administrativa, pues las otras son expresiones del fenómeno federal. A su vez dentro del fenómeno de la descentralización administrativa se identifican los conceptos de la descentralización política, funcional y fiscal, según se trate de un mayor grado de participación de la comunidad en la toma de decisiones, del traslado de competencias o funciones a las entidades territoriales o de la transferencia de recursos para financiar las funciones trasladadas, respectivamente.16

14 YOUNES MORENO, Op. cit., 15 Sentencia de 20 de Octubre de 1971, En: YOUNES MORENO, Diego. Derecho Constitucional Colombiano. Bogotá: ESAP, 1996. 16 RODRÍGUEZ, Op. cit.

21

La inclusión de este principio como fundamental del Estado Colombiano,

determina que el Estado en el ejercicio de sus funciones procurará, dentro del

marco del principio de Estado unitario, radicar funciones en entidades públicas

distintas a él, para que éstas las ejerzan de manera autónoma. El objetivo es que

el poder central no absorba todas las funciones y actividades estatales. Este

principio debe tenerse en cuenta al abordar el estudio del ordenamiento territorial y

en especial cuando se analice la posibilidad de reglamentación legal del título XI

“De la organización territorial”, pues para determinar el punto donde la

descentralización de ciertas funciones convierte al Estado en federal debe tenerse

conceptualmente claro el término de ‘Estado descentralizado’.

1.1.3 Disposiciones constitucionales sobre ordenamiento territorial. En este

aparte se expondrá el mapa general del ordenamiento territorial propuesto por la

Constitución de 1991.

La Constitución establece en su artículo 286 los cimientos de la organización

territorial al determinar que “Son entidades territoriales los departamentos, los

distritos, los municipios y los territorios indígenas”. Adicionalmente, el mismo

artículo dispone que la ley podrá darle el carácter de entidades territoriales a las

provincias y regiones que se conformen de acuerdo con lo dispuesto por la

Constitución y la ley.

De conformidad con la Constitución los departamentos son entidades territoriales

que “ejercen funciones administrativas, de coordinación, de complementariedad de

22

la acción municipal, de intermediación entre la Nación y los municipios y de

prestación de los servicios que determinen la Constitución y las leyes”.

Adicionalmente tienen autonomía para administrar los asuntos seccionales,

planificar y promover el desarrollo económico y social dentro de su territorio.

Dentro del régimen especial de la organización territorial que establece la

Constitución Política se contempla la existencia de los distritos especiales, cuya

principal finalidad es la de dar la posibilidad a las entidades territoriales cobijadas

por este régimen de darse una reglamentación propia.

Según la Ley 136 de 1994 “el municipio es la entidad fundamental de la división

político-administrativa del Estado con autonomía política, fiscal y administrativa,

dentro de los límites que le señalen la Constitución y la ley y cuya finalidad es el

bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población en su

respectivo territorio”. La Constitución dice además que a éste le corresponde

“prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que

demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la

participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y

cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes”.

Las entidades territoriales de los grupos étnicos, es decir, los territorios indígenas,

“están conformadas por sus territorios de resguardos, sus territorios tradicionales y

los que constituyen su hábitat. Tienen un régimen especial de acuerdo con sus

23

formas de organización social, costumbres y tradiciones.”17

La Constitución establece la posibilidad para los municipios o territorios indígenas

circunvecinos, de constituirse como provincias, para el cumplimiento de funciones

que les deleguen las entidades del orden nacional o departamental o que les

asignen la ley o los municipios que conforman las provincias. Las provincias

deben ser creadas mediante ordenanza, por iniciativa del gobernador, de los

alcaldes de los respectivos municipios o del número de ciudadanos que determine

la Ley (Art. 321). La ley podrá darles el carácter de entidades territoriales a las

provincias que se constituyan en los términos de la Constitución y la ley.

En este punto es importante destacar que la Constitución dispone para el nivel

municipal, dos posibilidades diferentes de organización entre municipios: el área

metropolitana y la provincia. El área metropolitana, de acuerdo con la Constitución

tiene la naturaleza de ‘entidad administrativa’, mientras que la provincia es una

organización en principio con matices administrativos, pero a la que la misma

constitución le da la posibilidad de convertirse en entidad territorial, lo cual le

permitiría eventualmente ejercer los derechos propios de ellas, los cuales se

explicarán más adelante. Del texto constitucional se desprende que las figuras de

provincia y área metropolitana no son en principio excluyentes, pues el área

metropolitana tiene unos objetivos concretos determinados por la propia

constitución (programar y coordinar el desarrollo armónico e integrado del territorio

17 Departamento Administrativo de Planeación Nacional, Documentos Territoriales, http://www.dap.gov.co/01_cont/des_terr/desc.htm 12 de octubre de 2002

24

colocado bajo su autoridad; racionalizar la prestación de los servicios públicos a

cargo de quienes la integran y , si es el caso, prestar en común algunos de ellos, y

ejecutar obras de interés metropolitano) mientras que la provincia tiene unos

objetivos mucho más amplios, que son como se dijo anteriormente, el

cumplimiento de las funciones que les deleguen las entidades del orden nacional o

departamental o que les asignen la ley o los municipios que las conforman.

Así, de conformidad con la Constitución es posible la hipótesis según la cual dos o

más municipios pueden estar vinculados a la vez como parte de un área

metropolitana y de una misma provincia. No obstante debe considerarse que las

dos figuras mencionadas, responden a la solución de necesidades diferentes,

pues como ya se dijo, la figura del área metropolitana tiene un sustrato de carácter

administrativo, mientras que el de la provincia es de carácter político y territorial.

Teniendo en cuenta la anterior situación, se observa cómo de desarrollarse el

texto constitucional, podría llegarse –hipotéticamente- a la superposición de varios

entes (no necesariamente de carácter territorial) sobre un mismo territorio:

municipio, provincia, región, área metropolitana y departamento. Lo anterior

probablemente llegando a acrecentar la falta de claridad en la asignación de

competencias, y por lo tanto afectando negativamente la gobernabilidad.

También establece la Constitución Política, en su artículo 306 la posibilidad de

que dos o más departamentos puedan constituirse como ‘regiones administrativas

y de planificación con personería jurídica, autonomía y patrimonio propio, mismas

25

características que se le da a los establecimientos públicos, de acuerdo con lo

dicho por Vidal Perdomo. El objetivo principal de dichas regiones de acuerdo con

la misma Constitución es el de la promoción del desarrollo económico y social del

territorio a su cargo. Se establece que será la ley orgánica de ordenamiento

territorial la que, previo concepto de la Comisión de Ordenamiento Territorial,

determinará las condiciones para solicitar la conversión de la región administrativa

y de planeación en entidad territorial. También se establece que:

La decisión tomada por el congreso se someterá en cada caso a referendo de los ciudadanos de los departamentos interesados. La misma ley establecerá las atribuciones, los órganos de administración, y los recursos de las regiones y su participación en el manejo de los ingresos provenientes del Fondo Nacional de Regalías. Igualmente definirá los principios para la adopción del estatuto especial de cada región.(Art.307)

Es particularmente relevante ver la importancia que en el caso de las provincias y

las regiones, que no nacen como entidades territoriales, pero tienen la posibilidad

de llegar a serlo, tiene el adquirir los derechos propios de las entidades

territoriales.

Para Vidal Perdomo,

El proceso político-jurídico puede conducir a que se abandone el cauce del Estado unitario y se pase a este tercer modelo, también unitario pero intermedio entre el federalismo y el centralismo político. La nota diferenciadora sería el otorgamiento de funciones legislativas a las corporaciones políticas regionales, como la tienen en España los cuerpos elegidos de las Comunidades Autónomas. Este punto fundamental puede llevar a la modificación del artículo 307 de la Constitución, para aclararlo, y los otros textos en los cuales se distribuyan las funciones que conserva el

26

Estado central y las que se confían a las regiones; a menos que se siga el moderado ejemplo francés de regiones en que éstas no poseen el poder legislativo, y apenas cumplen funciones administrativas.18

En este punto coincidimos con el profesor Vidal Perdomo y consideramos que este

tema debe ser objeto de claridad constitucional, pues como se vio, la unidad

nacional es parte del preámbulo y el Estado Unitario es uno de los principios

constitucionales, por lo que se debe ser especialmente cauto para desarrollar

legalmente los aspectos descentralizadores del ordenamiento territorial.

Una singular característica de las regiones, tal y como son concebidas

constitucionalmente, es que ellas pueden tener, a través de sus respectivos

estatutos, aspectos comunes con otras regiones, pero diferentes regímenes, lo

cual es congruente con la razón que les da origen: la diferencia existente entre las

regiones.

Por último y aunque la Constitución no contempla la posibilidad de convertirse en

entidad territorial, se encuentra en el panorama constitucional el área

metropolitana, como parte del ordenamiento territorial planteado por la

constitución. Aunque anteriormente se habían expuesto las funciones

constitucionales del área metropolitana, traemos aquí la definición que de ellas

hace la Ley 128 de 1994, según la cual “las Áreas Metropolitanas son entidades

administrativas formadas por un conjunto de dos o más municipios integrados

alrededor de un municipio núcleo o metrópoli, vinculados entre sí por estrechas 18 RODRÍGUEZ, Op. cit.

27

relaciones de orden físico, económico y social, que para la programación y

coordinación de su desarrollo y para la racional prestación de sus servicios

públicos requiere una administración coordinada”.

En la actualidad las áreas metropolitanas legalmente constituidas son las de

Barranquilla, Bucaramanga, Cartagena, Cúcuta, Medellín y Pereira. Más adelante,

cuando se trate el tema concreto de Bogotá, se profundizará en el concepto de

área metropolitana.

Hasta este punto se expuso cuales son (o pueden ser) según la Constitución las

entidades territoriales, ahora corresponde examinar algunas características

comunes de las mismas.

Destacamos las siguientes disposiciones generales relativas a la organización

territorial:

a. De acuerdo con el artículo 286 las entidades territoriales son: los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas. Además, podrán existir eventualmente, como entidades territoriales, las regiones y las provincias. A su vez el artículo 285 prevé que fuera de la división general del territorio, pueden existir otras que determine la ley para el cumplimiento de las funciones y servicios a cargo del Estado. b. Se consagra constitucionalmente la autonomía de las entidades territoriales para la gestión de sus intereses, en virtud de lo cual tendrán los siguientes derechos: gobernarse por autoridades propias; ejercer las competencias que les correspondan; administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones; y participar en las rentas nacionales (Art.287)

28

c. La ley orgánica de ordenamiento territorial establecerá la distribución de competencias entre la nación y las entidades territoriales, las cuales serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad. (Art. 288) d. Por mandato de la ley, los departamentos y municipios ubicados en zonas fronterizas podrán adelantar directamente con la entidad territorial limítrofe del país vecino, de igual nivel, programas de cooperación e integración, dirigidos a fomentar el desarrollo comunitario, la prestación de servicios públicos y la preservación del ambiente. (Art. 289) e. Las entidades territoriales podrán emitir bonos de deuda pública y contratar crédito externo, de acuerdo con la ley que regule la materia (Art.295) f. Para la conservación del orden público o para su restablecimiento, los actos y órdenes del presidente de la república se aplicarán de manera inmediata y de preferencia sobre las de los gobernadores; a su vez los actos y ordenes de los gobernadores se aplicarán de igual manera y con los mismos efectos en relación con los de los alcaldes(Art.296)19

Es importante resaltar que de conformidad con la Subcomisión Segunda de la

Comisión de Ordenamiento Territorial, no todas las entidades han tenido el mismo

nivel de desarrollo normativo:

a) el municipio aparece con un mayor grado de regulación; b) el departamento carece de un estatuto básico ajustado al nuevo ordenamiento constitucional; c) los distritos, salvo el caso del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, no han sido reglamentados20; d) los territorios indígenas, a pesar de no estar constituidos aún como entidades territoriales, son objeto de una importante normatividad sectorial y cuentan con algunas normas para participar en los ingresos corrientes

19 RODRÍGUEZ, Op. cit. 20 Los Distritos Portuario e Industrial de Barranquilla, Turístico y Cultural de Cartagena de Indias y Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta fueron reglamentados mediante la ley 768 de 2002.

29

de la Nación, y e) las comunidades negras, las asociaciones de municipios y las áreas metropolitanas, solo disponen de una mínima reglamentación.21

Es importante anotar que en cuanto a la no reglamentación de los distritos,

excepto el Distrito Capital, que si bien es cierto no existe un estatuto o norma que

los reglamente de manera integral, si hay algunas normas que los afectan de

manera parcial. Así por ejemplo, la Ley 617 de 2000 contiene disposiciones que

regulan aspectos fiscales de las entidades territoriales entre ellas los distritos.

(limite de gastos de funcionamiento para Concejos, contralorías, montos mínimos

de las partidas globales a aprobar en los Fondos de Desarrollo Local, etc.) Así

mismo, en esta norma se regulan inhabilidades e incompatibilidades para alcaldes

y concejales de los distritos y municipios.

Por su parte, el Acto Legislativo 1 de 2001 que modifica el artículo 356 de la

Constitución crea – para efecto de atender los servicios a cargo de la Nación,

departamentos distritos y municipios – “el Sistema General de Participaciones de

los Departamentos, Distritos y Municipios.” Es decir, en este Acto Legislativo, se

pasa del concepto de situado fiscal al de Sistema General de Participaciones.

De otro lado, la Ley 715 de 2001, establece la financiación -a través del sistema

general de participaciones- de los servicios que antes se financiaban con cargo al

21 COMISIÓN CONSTITUCIONAL DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL. Subcomisión Segunda. Documento de Recomendaciones para la Ley de Ordenamiento Territorial, en http://www.dap.gov.co octubre 12 de 2002.

30

situado fiscal. En términos generales, esta norma establece las competencias de

las entidades territoriales y define su participación en recursos para los servicios

de educación, salud y gastos de propósito general. Para los distritos en particular,

esta norma establece que “Los aquellas que correspondan a la función de

intermediación con los municipios y la distritos tendrán las mismas competencias

que los municipios y departamentos, excepto Nación.” (Art. 75) Dado que una de

las principales funciones que cumplen los departamentos actualmente, es la de

intermediación entre los municipios y la nación, podría decirse que en la práctica

el tratamiento que se le da a los distritos es prácticamente igual al de los

municipios.

También es de anotar que dentro de la reglamentación constitucional, los

departamentos y municipios aparecen con reglamentación específica y detallada

(Capítulos 2 y 3) al paso que las provincias y regiones únicamente se mencionan

dentro de los capítulos municipal y departamental, respectivamente.

1.1.4 Las regiones en el ordenamiento colombiano. Cuando en Colombia el

modelo territorial vigente era el centralismo de la Constitución de 1886, surgió el

modelo de organización regional, que puede catalogarse como intermedio entre el

centralismo y el federalismo, y que tiene como exponentes importantes a España,

Italia y Francia.

En el caso de Francia:

31

Las críticas contra los departamentos y el cumplimiento de los objetivos de la planificación condujeron a la creación de las 21 regiones económicas que han existido en Francia. En 1969 el general DE GAULLE quiso avanzar en el proceso y sometió a referendo un proyecto que transformaba las regiones en colectividades territoriales, dirigidas por una asamblea política compuesta en parte por elegidos y por personas representantes de actividades socioeconómicas. Perdido el referendo, durante el período siguiente del presidente GEORGES POMPIDOU perseveraron las discrepancias entre quienes seguían siendo partidarios del poder regional y quienes contemplaban la región como una división del Estado en el campo económico.

Finalmente en Francia primó el criterio económico de las regiones y se “agregó a

la región el otorgamiento de la personalidad jurídica bajo la forma de un

establecimiento público”22.

De esta manera, como se explicó en apartes anteriores, la región como es

concebida en Francia, tiene innegable similitud con la primera etapa de la región

tal y como la propone la Constitución de 1991, es decir la ‘Región administrativa y

de planificación’. Obviamente, en el evento de convertirse la región en entidad

territorial se alejará en naturaleza y características de la región francesa como

acaba de explicarse.

Aunque la realidad española es diversa de la mayoría de los países, pues la

formación de la nación española obedece a la unión de varias regiones, el caso

Español es muy representativo de los modelos territoriales regionales. El artículo

2° de la Constitución española de 1978 dice que “La Constitución se fundamenta 22 VIDAL PERDOMO, Op. cit.,

32

en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos

los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las

nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre ellas.”23 Aunque la

autonomía se erige como columna vertebral del modelo español, el Estado unitario

“sigue siendo unitario”24 a diferencia como se vio del Estado federal.

La concepción de autonomía planteada por la Constitución española de 1978

resulta verdaderamente novedosa, “en ésta, de la autonomía se desprende un

poder normativo distinto al propio Estado, y el derecho a constituirse como ente y

a darse un estatuto de acuerdo con las formulas previstas en la constitución.”25 En

el modelo Español el concepto de autonomía para las diferentes realidades

territoriales adquiere mucha mayor profundidad, pues su significado no es solo

administrativo, sino también político. De conformidad con JUAN FERNANDO

BADÍA, las potestades de las comunidades autónomas son “la legislativa, la

administrativa, la tributaria y la judicial”.26

Es importante anotar que la Constitución española de 1978 establece la

prohibición de federación entre comunidades autónomas como un mecanismo

para mantener la indisoluble unidad de la nación española. Pero ese no es el

único límite impuesto a la autonomía de las comunidades, pues la misma

Constitución, en el artículo 155 dispone que:

23 Constitución Española, en http:/alcazaba.unex.es/constitución octubre 22 de 2002 24 VIDAL PERDOMO, Op. cit. 25 VIDAL PERDOMO, Op. cit. 26 BADÍA, Juan Ferrando, citado por VIDAL PERDOMO En: “Derecho Constitucional General e instituciones políticas colombianas”, 7ª ed, Bogotá: Legis.

33

Si una Comunidad Autónoma no cumpliere las obligaciones que la Constitución u otras leyes le impongan, o actuare de forma que atente gravemente al interés general de España, el gobierno, previo requerimiento al Presidente de la Comunidad Autónoma y, en el caso de no ser atendido, con la aprobación por mayoría absoluta del senado, podrá adoptar las medidas necesarias para obligar a aquella al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o para la protección del mencionado interés general.

Esta prohibición es lógica si se tiene en cuenta la naturaleza unitaria del Estado

regional, pues un potencial desequilibrio o desbordamiento de poderes en las

regiones podría atentar contra su unidad.

El ordenamiento jurídico colombiano no fue indiferente a los movimientos

regionales antes mencionados, pues particularmente en la década de los 80´s,

que se caracterizó en términos políticos por una fuerte tendencia descentralista,

introdujo figuras que interpretaban de manera incipiente dentro de la realidad

nacional lo que era la tendencia regional. Decimos de manera incipiente por

cuanto estas manifestaciones regionales fueron manifestaciones con

características administrativas y económicas más no políticas. “Las corporaciones

autónomas regionales, organizadas por leyes que se han multiplicado en distintas

épocas y los Corpes (Consejos Regionales de Política Económica y Social) en

tiempos más recientes, han sido manifestaciones de esa regionalización

económico administrativa.”27 explicado hasta este punto esas tendencias Cómo

ha quedado suficientemente fueron objeto de consagración constitucional a través

de las regiones administrativas y de planeación, sin que esas primeras 27 Ibid.

34

manifestaciones hayan desaparecido, pues por el contrario, en el caso de las

Corporaciones Autónomas Regionales fueron elevadas a rango constitucional.

Puede decirse en este punto para concluir, que la Constitución de 1991 no optó

por el mencionado ‘tercer modelo’ (el regional), pero si dejó abierta la puerta para

que a través de la ley orgánica de ordenamiento territorial se acentúe la

consolidación de las regiones, sin que a través de ella pueda nuestro Estado

convertirse en regional, pues para ello, en nuestro concepto se requiere una

reforma constitucional, para que entre otras se asigne a las regiones funciones

carácter político (legislativo, constitucional).

Aunque las normas de la Constitución de 1991 relativas al ordenamiento territorial

tienen una importante similitud con las de la Constitución española de 1978

(estatutos para adoptar regímenes particulares para cada región autónoma), en

nuestra opinión esa similitud es más gramatical que real, pues en la hipótesis de

que hoy en Colombia existiera en los términos establecidos en la Constitución

como entidad territorial una región, no estaríamos en presencia más que de un

gran departamento, pues sus derechos siguen siendo los mismos que tiene

cualquier entidad territorial en la actual Constitución, y sus funciones continúan

siendo primordialmente administrativas con el atenuante de la elección de sus

propias autoridades.

35

1.2 LA SITUACIÓN DEL MODELO TERRITORIAL

La difícil situación de las entidades territoriales no es nueva. En la Asamblea

Nacional Constituyente de 1991 se presentó una fuerte tendencia regional,

particularmente impulsada por representantes de la Costa norte del país, que

sostenían “la tesis extrema de la crisis definitiva de los departamentos”28. Esa

tesis no fue aceptada, pero en parte ella explica la presencia de nuevas

alternativas territoriales en la Constitución, que aunque incipientes tienen un

importante papel en el proceso de transformación territorial colombiano.

Departamentos y municipios han perdido gobernabilidad, es decir capacidad para cumplir las atribuciones que están al origen de su creación, asignadas por el ordenamiento jurídico de las que esperan las comunidades que los habitan. Carecen actualmente de las condiciones e instrumentos políticos, fiscales y administrativos que requieren para ejercer las funciones, prestar los servicios y construir las obras a cargo suyo. Por eso se ha dicho con razón, que un buen número de departamentos y municipios no son viables y deben desaparecer como entidades públicas. Así se propuso en el proyecto de ley 041 (senado) de 2001 que el Gobierno Pastrana llevó a consideración de las cámaras.29

Para Jaime Castro:

Este equivocado régimen está al origen, en buena medida, del atraso, la pobreza y el marginamiento de extensas regiones que abandonamos a su propia suerte porque no les dimos los instrumentos que les permitieran edificar un futuro mejor. El débil Estado que fundamos no logró cumplir sus atribuciones fundamentales (administrar justicia, ejercer un mínimo de autoridad, prestar servicios, construir obras) en todo el territorio sometido a su soberanía y jurisdicción.

28 Ibid. 29 CASTRO, Jaime. La Cuestión Territorial. Bogotá: Oveja Negra, 2002.

36

Afirma Castro que Colombia tiene más territorio que Estado.30

El mismo autor menciona como causas de la difícil situación de las entidades

territoriales, entre otras, las administraciones ilegítimas y poco representativas, el

papel de las asambleas departamentales y concejos municipales, la malversación

de fondos, el despilfarro, la corrupción, la situación fiscal, el sobreendeudamiento

y el conflicto armado. Para Castro todo lo anterior es fruto de una equivocada

distribución territorial del poder del Estado, pues hasta ahora sólo se han

descentralizado “tímidamente” las funciones administrativas.

Por su parte, el Ministerio de Hacienda ha dicho que hasta 1995:

La situación financiera de los departamentos y municipios, aunque deficitaria, se podía considerar sostenible… los ingresos propios aún crecían en términos reales, en tanto que los gastos corrientes permanecían constantes en relación con el año 93…generaban ahorro corriente con el cual pudieron financiar buena parte de su inversión… a partir de 1996 la situación empezó a deteriorarse progresivamente debido a la combinación de un alto crecimiento de los gastos, un bajo crecimiento de los ingresos corrientes, y un acelerado ritmo de la inversión que solo pudo lograrse con la ayuda de un elevado endeudamiento.

El deterioro de esta situación, como se mencionó anteriormente, llevó al Gobierno

Nacional a la presentación del proyecto de ley 041 (senado).31

30 Ibid. 31 Ministerio de Hacienda y Crédito Público citado por CASTRO, Jaime En: “La cuestión territorial”, Bogotá: Oveja Negra, 2002.

37

Los apartes de un estudio que se transcribe a continuación elaborado por el

Departamento Administrativo de Planeación Nacional (DAPN) describen una

posición diferente a la expuesta hasta acá en relación con la situación de las

entidades territoriales, que en todo caso deja ver su difícil situación.

Es cierto que se ha improvisado, que los municipios no tienen la suficiente capacidad para afrontar sus nuevos retos, que los departamentos no cuentan con un rol claramente definido y que la administración central ha sido reacia a desprenderse de tareas que debían ser ejecutadas en el ámbito local. Sin embargo, incluso comparativamente con otros países, se ha consolidado un modelo de descentralización que muestra avances importantes en materia institucional, financiera, política y administrativa. En la actualidad, es un proceso en consolidación que aunque fuertemente criticado, se le reconoce como la fuente de una importante transformación social y administrativa en pos de la modernización política e institucional del país. Puede decirse que Colombia cuenta hoy con recursos, autonomía y poder de decisión en manos de los entes territoriales. El debate descansa sobre la pregunta de si realmente las competencias establecidas permiten un buen desempeño del manejo del estado, los recursos transferidos han sido suficientes o excesivos y, en el mismo sentido, la autonomía y el poder de decisión conferidos. No se puede evitar que un esquema transformador como el que trajo consigo la descentralización, genere resistencias y críticas inocultables. La principal de ellas se relaciona con el desbordamiento del gasto público. Otras muy recurrentes son el incremento de la corrupción, la persistente y alta debilidad institucional de las regiones, la falta de claridad en las competencias, la inexistencia de una dinámica de desarrollo económico-social generada desde lo local, la generalizada presencia de los tradicionales esquemas clientelistas y burocratizados, y finalmente, la vulnerabilidad de los municipios como nuevos blancos militares y políticos de grupos al margen de la ley.32

32 DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE PLANEACIÓN NACIONAL. “Balance del Proceso de Descentralización”, http:/www.dap.gov.co, octubre 12 de 2002

38

Es verdaderamente interesante ver como Colombia a pesar de la difícil situación

territorial que enfrenta, ocupa el tercer lugar en América Latina en términos de

gasto público efectuado por gobiernos subnacionales, después de Argentina y

Brasil, dos países que están organizados bajo regímenes federales.33 Visto lo

anterior, en el contexto de América Latina, consideramos que probablemente en

Colombia hay voluntad política para descentralizar pero no se ha implementado un

modelo que obedezca a las particularidades del caso colombiano. De manera que

el problema de las entidades territoriales es –en parte- efectivamente un problema

de ordenamiento territorial, es decir de distribución del poder del estado en el

territorio.

1.3 LA LEY DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL

La Constitución de 1991 dispone para completar los mandatos relativos al

ordenamiento territorial que éstos sean entre la nación y las entidades territoriales,

las condiciones para la conversión reglamentados a través de la ley orgánica que

deberá expedir el Congreso de la República. Dicha ley orgánica debe ocuparse

entre otros temas, de la distribución de competencias de una región en entidad

territorial y el régimen administrativo y fiscal de las áreas metropolitanas.

Desde la promulgación de la Constitución Política se han presentados siete

proyectos de Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial: proyecto 178/92,

33 ECHAVARRÍA, Juan José; RENTARÍA, Carolina y STEINER, Roberto. Descentralization and bailouts in Colombia”, www.fedesarrollo.org/contenido/articulo.asp (Traducción realizada por los autores del tabajo de grado) octubre 12 de 2002

39

Humberto de la Calle Lombana; proyecto 89/93, Fabio Villegas Ramírez; proyecto

130/95, Horacio Serpa Uribe; Proyecto 191/95, Horacio Serpa Uribe; Proyecto

023/96, Armando Blanco Dugand; Proyecto 103/96, Juan Camilo Restrepo, y

proyecto 021/97, Amilkar Acosta Medina. Los proyectos 023/96 y 021/97 se

refieren exclusivamente a las Regiones administrativas y de Planificación.34 A

pesar de todos estos intentos, a la fecha35, dicho proyecto no ha podido

convertirse en ley.

Los anteriores proyectos, con algunas variables, se han ocupado de los siguientes

temas:

Condiciones para la constitución de entidades territoriales.

Condiciones y requisitos para la formación y existencia de divisiones

administrativas del territorio que puedan constituirse en entidades territoriales.

Reglas y mecanismos de participación democrática en al organización

territorial.

Disposiciones generales sobre el régimen administrativo de las divisiones

territoriales y los principios básicos para la adopción de los respectivos

estatutos.

Principios para el ejercicio de las competencias por las entidades territoriales.

Asignación de competencias a las entidades territoriales y distribución de

competencias entre estas y la nación, salvo lo previsto en el artículo 356 de la

Constitución Política Nacional.

34 MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO En: respuesta al “Cuestionario Formulado por la H. Cámara de Representantes frente al proyecto de Ley de Ordenamiento Territorial”. 35 Octubre 10 de 2002

40

Reglas relativas a la asignación de competencias normativas a las entidades

territoriales.

Mecanismos administrativos y jurídicos para dirimir conflictos de competencia

entre la Nación y entidades territoriales.36

En nuestra opinión, aunque la expedición de la Ley Orgánica de Ordenamiento

Territorial podría ayudar a mejorar la situación en temas específicos,

particularmente en la definición y distribución de competencias entre las entidades

territoriales y la nación, dicha ley no contribuiría a superar definitivamente la difícil

situación de las entidades territoriales. En el caso de las regiones, consideramos,

como ya se había dicho, que al ser, en principio alianzas administrativas y de

planificación entre departamentos, y posteriormente constituirse en forma de

integración de estructuras departamentales actualmente existentes bajo la figura

de entidad territorial, bajo las premisas establecidas por la Constitución del 91,

poco o nada cambiaría la situación actual. En este punto concluimos que el

desarrollo legal del modelo constitucional de organización territorial únicamente

trasladaría las dificultades surgidas de la aplicación del modelo actual a las

entidades territoriales que puedan surgir.

1.4 LOS POSIBLES ESCENARIOS DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL

“El ordenamiento territorial del país es un asunto de elevada complejidad que en

36 COMISIÓN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL citada por el MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO En: “Cuestionario Formulado por la H. Cámara de representantes frente al proyecto de Ley de Ordenamiento Territorial”.

41

sentido estricto afecta prácticamente todas las esferas de actividad de la Nación y

de sus entidades territoriales.”37 De acuerdo con lo hasta este punto expuesto los

escenarios normativos posibles para el ordenamiento territorial y que finalmente

determinarían la situación de Bogotá D.C., en este tema son los siguientes:

a. Que no se modifique lo establecido por la Constitución ni se expida la Ley

orgánica de ordenamiento territorial.

b. Que se expida la ley de ordenamiento territorial.

c. Que se modifique lo establecido por la Constitución para definir claramente el

papel de la entidad territorial intermedia (siendo esta la región), fortaleciendo

su función política.

El primer escenario lo consideramos poco probable, pues la difícil situación

territorial hace que las acciones normativas al respecto, en uno u otro sentido,

sean inminentes, por lo menos en el mediano plazo.

El segundo escenario, aunque viable, lo consideramos inconveniente por lo

anteriormente explicado (Fundamentalmente por trasladar las mismas debilidades

de una entidad territorial actualmente existente a otra nueva, es decir, la región)

El tercer escenario, que aunque viable es de difícil realización, lo consideramos

como el más conveniente, por lo que tenemos su realización como supuesto para

la elaboración de este trabajo. “La descentralización es sin duda el proceso más 37 Ibid

42

importante y transformador de la vida política e institucional de los últimos quince

años. A pesar de las críticas y ajustes que deberán ser efectuados, no puede

negarse que el país cambió y que esta dinámica es irreversible, al punto que

incluso se ha abierto la discusión hacia la federalización del país.”38

38 DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE PLANEACIÓN NACIONAL. “Balance del Proceso de Descentralización”, http:/www.dap.gov.com octubre 9 de 2002

43

2. BOGOTÁ: DEL MUNICIPIO A LA CIUDAD REGIÓN

Este capítulo se ha dividido en dos partes con el fin de explicar el pasado y el

presente del sistema de ordenamiento territorial en lo que se refiere a Bogotá. Es

así, como se explicarán los siguientes temas: En primera instancia, una breve

perspectiva histórica de los ordenamientos que a su cargo han tenido la regulación

de la organización territorial de Bogotá como tal y de las normas que han regido

las relaciones de esta ciudad con la Nación y otros entes administrativos como los

departamentos, en especial, el Departamento de Cundinamarca. En segundo

lugar, un análisis del estado actual de cosas del ordenamiento territorial de

Bogotá.

2.1 REVISIÓN HISTÓRICA DE LA CIUDAD EN EL MARCO TERRITORIAL

Es importante mirar el tema de Bogotá dentro del sistema de organización

territorial a partir de principios del siglo XX, cuando de manera efímera y bajo el

Gobierno de Rafael Reyes, se le otorgó a la Capital de la República una

característica especial que la diferenciaba de los demás municipios,

especialmente de las demás capitales de Departamento: “Desde el comienzo de la

República, Bogotá se mantuvo como municipio de Cundinamarca y capital del

Departamento hasta 1905, cuando por primera vez se consideró Distrito Capital,

separada de la Gobernación de Cundinamarca, pero sin autonomía para

44

gobernarse por sí sola ya que pasó a ser dependiente del Gobierno Nacional.”39

Con esto se demostraba que Bogotá por su importancia como sede del Gobierno

Nacional y por su gran crecimiento económico y demográfico, que por demás son

factores íntimamente correlacionados, necesitaba que el ordenamiento jurídico la

proveyera con instrumentos que le permitieran autonomía en temas

administrativos para cumplir con sus especiales funciones de municipio y Capital

de la República.

Aunque visionaria, la propuesta anteriormente señalada resultaba radical para la

época ya que Bogotá quedaba sujeta al gobierno central y se desentendía por

completo de la administración que sobre ella venía ejerciendo el Departamento de

Cundinamarca, al cual por razones fiscales le seguía interesando mantener el

control administrativo de la capital. “En 1909 Bogotá se reintegró, para todos los

efectos, al Departamento de Cundinamarca, sin perder la calidad de capital

nacional y de capital de Departamento, por lo que se le aplicaban las normas

municipales y algunas especiales.”40

El tema no sufrió mayor variación hasta el año de 1945 cuando mediante el Acto

Legislativo número 1 se señalan unas condiciones importantes de autonomía: “La

ciudad de Bogotá, capital de la República, será organizada como un Distrito

Especial, sin sujeción al régimen municipal ordinario, dentro de las condiciones

39 ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ D.C. y UNIVERSIDAD EXTERNADO DE COLOMBIA. Análisis Comparativo de Modelos de Gobierno de Grandes Ciudades. Bogotá: Universidad Externado de Colombia, 2001. p. 38. 40 Ibid., p. 38.

45

que fije la ley. La ley podrá agregar otro u otros municipios circunvecinos al

territorio de la Capital de la República, siempre que sea solicitada la anexión por

las tres cuartas partes de los concejales del respectivo municipio.”41 Esta

disposición constitucional no tuvo desarrollo legislativo: “...es por eso que en 1954

se hizo necesario dictar el Decreto Legislativo 3640 que reguló esta categoría de

Distrito Especial de Bogotá.”42. Con este decreto se organizó la forma de

administración del Distrito con un importante avance en su momento cual fue la

inclusión de los municipios de Suba, Fontibón, Engativá, Usaquén, Bosa y Usme a

la Capital como zonas administrativas que serían regidas por alcaldes menores los

cuales dependían del Alcalde Mayor de Bogotá que era, a su vez, agente del

Presidente de la República43.

Posteriormente se produjo una norma que siendo dirigida a todos los municipios

colombianos tuvo una enorme incidencia sobre el entonces Distrito Especial, y que

aún perdura como uno de los grandes avances democráticos en materia de

descentralización. Se trata del Acto Legislativo I de 1986, desarrollado por el

Decreto Ley 1333 de 1986 que le permitió a todos los municipios elegir a sus

alcaldes. Por supuesto Bogotá no fue ajena a esta circunstancia y desde 1988

tienen sus ciudadanos la posibilidad de elegir popularmente a su alcalde.

Debe aclararse que durante la época que se abordó anteriormente Bogotá estaba

41 CONSTITUCIÓN NACIONAL. Artículo 199 del Acto Legislativo 1 de 1945, que reforma la Constitución Nacional. 42 ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ D.C. Y UNIVERSIDAD EXTERNADO DE COLOMBIA. Op. cit., p. 39. 43 HENAO HIDRÓN, Javier. El Poder Municipal. Bogotá: Temis, 2000. p. 85

46

sujeta a la legislación que cubría a todos los municipios colombianos siempre y

cuando una norma de carácter especial para el Distrito no señalara otra cosa: “La

Ley 8ª de 1991, anterior a la Constitución de 1991, en concordancia con el artículo

199 de la Constitución de 1886 (reformado en 1945) mantuvo la sujeción de

Bogotá a la legislación ordinaria municipal en el grado en que el estatuto legal

especial no lo exceptuara.”44

2.2 BOGOTÁ EN EL ACTUAL MODELO DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL

La promulgación de la Constitución Política en 1991 trajo para Bogotá importantes

cambios en su estructura organizacional y la manera de entender la

descentralización.

En el caso de Bogotá la Constitución es un elemento dinámico y perceptible de su

ordenamiento jurídico. El Titulo XI en su Capitulo 4 se dedica en gran medida a la

regulación del Distrito Capital.

La Constitución que en su espíritu busca promover la descentralización territorial

es especialmente clara con Bogotá en ese sentido. El artículo 322 señala en su

inciso segundo que: “Su régimen político, fiscal y administrativo será el que

determinen la Constitución, las leyes especiales que para el mismo se dicten y las

disposiciones vigentes para los municipios.” Con lo anterior se puede observar

44 ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ D.C. Y UNIVERSIDAD EXTERNADO DE COLOMBIA. Op. cit., p. 41.

47

como el constituyente señala la necesidad de dictar una legislación especial para

regular las características de Bogotá como Capital de la República y como capital

de Departamento de Cundinamarca.

Adicionalmente, el artículo 325 señala que el Distrito Capital: “...podrá conformar

un área metropolitana con los municipios circunvecinos y una región con otras

entidades territoriales de carácter departamental.” y el artículo 326 señala que

“Los municipios circunvecinos podrán incorporarse al Distrito Capital si así lo

determinan los ciudadanos que residan en ellos mediante votación que tendrá

lugar cuando el concejo distrital haya manifestado su acuerdo con esta

vinculación. Se eleva entonces a rango constitucional la opción que tiene el

Distrito con sus municipios aledaños de crear áreas metropolitanas, además de

señalar que los municipios que circundan a Bogotá pueden fundirse en él

asumiendo la forma de localidad. Adicionalmente, por el rango de Distrito, Bogotá

puede asumir junto con entidades territoriales de carácter departamental la

posibilidad de convertirse en región como ente administrativo en primera instancia

y territorial en segunda.

Se establece entonces, que la ley debe desarrollar los preceptos constitucionales

para darle al Distrito Capital un estatuto especial de organización y

funcionamiento. De esta forma el artículo transitorio 41 de la Constitución señaló:

“Si durante los dos años siguientes a la fecha de promulgación de esta

Constitución, el Congreso no dicta la Ley a que se refieren los artículos 322, 323 y

324, sobre régimen especial para el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, el

48

Gobierno, por una sola vez, expedirá las normas correspondientes.” Efectivamente

el Congreso no dictó la Ley y“...correspondió al presidente de la república,

mediante el decreto 1421 de 1993 (julio 21), que tiene fuerza de ley, dar vida

jurídica al estatuto orgánico y derogar en su integridad su similar anterior (decreto-

ley 3133 de 1968).”45 Como quedó señalado con la cita anterior la otra gran

regulación (además de la Constitución) que toca el tema del Distrito Capital es el

decreto 1421 de 1993.

Así, el Estatuto Orgánico de Bogotá regula una muy importante cantidad de

tópicos atinentes al Distrito, pero para efectos del presente estudio vale la pena

analizar cuatro elementos fundamentales:

a. Bogotá asume genéricamente dos funciones primordiales: Capital de la

República de Colombia y Capital del departamento de Cundinamarca.

b. Bogotá cuenta con un régimen especial dispuesto por la Constitución Política.

Todo aquello que éste no regule será asumido por las normas generales que

se le aplican los municipios.

c. Dada su característica de Distrito Capital, éste se hace receptor de recursos

fiscales en la misma proporción que a los Departamentos.

d. En cuanto a la circunscripción territorial, Bogotá elige a sus propios

mandatarios: alcalde, concejales, ediles, representantes a la cámara por propia

circunscripción, es decir, aunque se trata de la Capital del Departamento de

45 HENAO HIDRÓN, Javier. Panorama del derecho Constitucional Colombiano. Bogotá: Temis, 1996, p. 107

49

Cundinamarca, Bogotá no elige diputados a la asamblea ni Gobernador de ese

departamento.46

46 Esta clasificación de 4 puntos es tomada en su esencia de la obra: ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ D.C. Y UNIVERSIDAD EXTERNADO DE COLOMBIA. Análisis Comparativo de Modelos de Gobierno de Grandes Ciudades. Bogotá: Universidad Externado de Colombia, 2001. p. 45.

50

3. LAS CIUDADES EN EL DERECHO COMPARADO

En el presente capítulo se hará referencia al derecho comparado, con el objetivo

de analizar el tratamiento que se le da al tema de las grandes ciudades en el

ordenamiento territorial, en países cuyo modelo territoriales representativo, ya sea

éste federal, regional o fuertemente centralista.

A continuación pasaremos a estudiar algunos casos en el derecho comparado. Se

estudiarán para efectos de este trabajo los modelos de España, Francia, Chile y

México.

3.1 ESPAÑA

El fundamento de la Constitución española es ‘la indisoluble unidad de la nación

española’47 y ella garantiza y reconoce el derecho a la autonomía de las

nacionalidades y regiones que la integran. De conformidad con la Constitución

española el Estado organiza su territorio en municipios, provincias y en las

Comunidades Autónomas que se conformen. Estas entidades, según el artículo

constitucional 137 “gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos

intereses”. La Constitución española de 1978, a diferencia de la Constitución

colombiana de 1991, no hace mención expresa de la ciudad capital – Madrid -, ni

47 CONSTITUCIÓN DE ESPAÑA, Artículo 2°.

51

establece directamente para ella un régimen de excepción. Al analizar el caso

español debe tenerse en cuenta que el sustrato histórico del estado regional

español es más claro que, por ejemplo, un eventual sistema regional en Colombia.

Para comprender la situación de Madrid como ciudad, frente al ordenamiento

jurídico español, haremos en primer lugar referencia a las normas constitucionales

que indirectamente se relacionan con las grandes ciudades (no existen normas

que lo hagan de manera directa) y posteriormente nos referiremos al estatuto de

autonomía para la Comunidad de Madrid.

La Constitución española en su artículo 140 garantiza la autonomía de todos los

municipios y determina su gobierno, disponiendo que éste corresponde a los

ayuntamientos, conformados por los Alcaldes y Concejales. Dispone también que

los Alcaldes pueden ser elegidos, bien por los Concejales, bien por la ciudadanía

directamente. Es necesario tener esta disposición presente, pues ésta muestra

que a nivel de la entidad territorial básica del Estado, es decir el municipio, el

modelo español es bastante similar en cuanto a la composición del gobierno local,

el cual tiene un carácter administrativo y goza, como se había anotado, de

autonomía. Más adelante, la Constitución española dispone que “Se podrán crear

agrupaciones de municipios diferentes de la provincia”.(Art. 141, No.3) Esta

disposición resulta de suma relevancia, pues como se anotó anteriormente, la

Constitución no regula directamente el fenómeno de la capital, y mucho menos el

de otras ciudades importantes de España, como Barcelona, Sevilla y Bilbao.

52

La disposición constitucional anteriormente transcrita se convierte así en un

instrumento, a través del cual, potencialmente pueden tratarse fenómenos

metropolitanos de importancia como el caso de Madrid. Otra disposición de

capital importancia para el tema objeto de estudio es la consagrada en el artículo

152, el cual dice que “Mediante la agrupación de municipios limítrofes, los

Estatutos podrán establecer circunscripciones territoriales propias, que gozarán de

plena personalidad jurídica”. Esto se convierte para las Comunidades Autónomas

en un instrumento constitucional que les permite desarrollar, a través de los

Estatutos de las diferentes comunidades, diferentes fórmulas legales para el

tratamiento de orden jurídico-territorial que se les debe dar a las diferentes

agrupaciones municipales.

Vistas las principales disposiciones constitucionales relativas al objeto de nuestro

estudio, pasaremos a examinar las disposiciones del Estatuto de Autonomía para

la Comunidad de Madrid, que nos permitan entender la situación de la ciudad de

Madrid frente al ordenamiento territorial del Estado español.

En primer lugar, hay que anotar que el territorio de la Comunidad de Madrid es el

comprendido dentro de los límites de la provincia de Madrid. (Art.2) Es

conveniente precisar que la provincia de Madrid y la ciudad de Madrid son

territorios y entidades jurídicamente diferentes, pues la Provincia de Madrid

contiene en su territorio a la ciudad de Madrid (que es un municipio), y su territorio

es mucho más extenso que el de la ciudad.

53

El estatuto de autonomía de la comunidad de Madrid contiene en su artículo 6°, la

que a nuestro juicio es la disposición más importante para entender la situación de

la ciudad de Madrid dentro del ordenamiento jurídico y territorial español, al decir

que “La villa de Madrid, por su condición de capital del Estado y sede de las

instituciones generales, tendrá un régimen especial, regulado por ley votada en

Cortes. Dicha ley determinará las relaciones entre las Instituciones estatales,

autonómicas y municipales, en el ejercicio de sus respectivas competencias”.

De esta manera, el estatuto de autonomía le reconoce a la ciudad de Madrid, un

estatus especial por el hecho de ser Capital del Estado español y sede de los

poderes generales. Dadas estas características el estatuto dispone que la ciudad

deberá tener un régimen especial (el cual recordemos no le reconocen las normas

constitucionales) el cual regulará las relaciones de la ciudad con el Estado y la

Comunidad Autónoma, atendidas las características especiales que se le

reconocen a la ciudad.

Consideramos de suma importancia la disposición según la cual el régimen

especial para la ciudad de Madrid debe ser regulado por ley votada en Cortes,

pues consideramos que esta vinculación directa del Estado español, obedece a la

condición de capital que ostenta la ciudad de Madrid, más que a la condición de

gran ciudad de la misma. Es decir, el estatuto de autonomía, más que darle un

régimen especial a la ciudad con el objetivo de dotarla de herramientas jurídicas

para enfrentar el fenómeno metropolitano, se lo da atendida su cualidad de ciudad

capital del Estado español.

54

Consideramos así, que el hecho de que este régimen especial tenga intervención

directa del Estado español en su expedición, al exigir el estatuto que éste se vote

en las Cortes, ayuda a aclarar la situación de Madrid frente al ordenamiento

territorial español: la ciudad de Madrid hace parte, en principio como cualquier

municipio, de la Comunidad Autónoma de Madrid, pero no se encuentra en una

situación igual respecto de los municipios del Estado español visto como un todo,

pues frente a él, y como se dijo anteriormente, atendida su condición de ciudad

capital del Estado, debe contar con un régimen especial que determine sus

relaciones con la Comunidad autónoma y con el Estado español.

En este punto es importante preguntarse por la autonomía con que la ley votada

en las cortes a la que se refiere el artículo 6° del Estatuto de Autonomía de

Madrid, pueda regular a la ciudad de Madrid, y en especial sus relaciones con

otras entidades territoriales y con el Estado mismo. Aparentemente dicha ley “no

puede partir de cero, es decir, el legislador estatal no es libre a la hora de

determinar la posición del Municipio, sino que está vinculado…por la inexistencia

de habilitación constitucional para otorgar al Estado especiales poderes”.48

Es importante anotar que Madrid, vista como municipio de la Comunidad

Autónoma de Madrid, tiene las mismas herramientas que los demás municipios de

la Comunidad para gestionar sus propios asuntos y coordinar actuaciones con

48 MINISTERIO DE ADMINISTRACIONES PÚBLICAS. “Informe sobre las grandes ciudades y las áreas de influencia urbana”, Madrid, España, http://www.dgal.map.es, octubre 6 de 2002

55

otros municipios. Así lo dispone el estatuto de autonomía de la Comunidad de

Madrid cuando dice que:

La Comunidad de Madrid se organiza territorialmente en municipios, que gozan de plena personalidad jurídica y autonomía para la gestión de los intereses que le son propios…. Los municipios podrán agruparse con carácter voluntario para la gestión de servicios comunes o para la coordinación de actuaciones de carácter funcional o territorial, de acuerdo con la legislación que dicte la Comunidad, en el marco de la legislación básica del Estado. (Art 3, numerales 1 y 2).49

Adicionalmente el estatuto dispone que la Comunidad podrá establecer, mediante

la agrupación de municipios limítrofes “circunscripciones territoriales propias que

gozarán de plena personalidad jurídica”50 (Art 3 numeral 3). Lo anterior dota a los

municipios de la comunidad, entre ellos la ciudad de Madrid, de herramientas que

les permiten asociaciones o agrupaciones de carácter flexible para la coordinación

de algunas funciones o servicios, permitiendo así que la Comunidad pueda

responder a ciertas realidades territoriales particulares. (v.gr. altos grados de

interrelación entre algunos municipios que requiera coordinación desde el punto

de vista municipal) Es bueno precisar en este punto, que salvo que la ley que

determine el régimen especial de la ciudad de Madrid diga lo contrario, la ciudad

podrá hacer uso de estos instrumentos que le da el estatuto a sus municipios para

coordinar y determinar las relaciones con municipios circunvecinos.

En lo relacionado con la organización interna del gobierno de la ciudad de Madrid,

49 ESTATUTO DE AUTONOMÍA DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE MADRID. Artículo 3°, numerales 1 y 2. 50 Ibid., Artículo 3º, numeral 3°.

56

debemos estar a lo dispuesto en el artículo 27 del Estatuto de Autonomía de la

Comunidad, cuando dice que “En el marco de la legislación básica del Estado y,

en su caso, en los términos que la misma establezca, corresponde a la

Comunidad de Madrid el desarrollo legislativo, la potestad reglamentaria y la

ejecución de las siguientes materias: 1. Régimen local…”. Así pues tenemos que

la situación de la ciudad de Madrid frente al ordenamiento territorial español puede

resumirse de la siguiente manera: En sus relaciones con el Estado español como

un todo y con la Comunidad Autónoma de Madrid, está sujeta a lo que disponga el

régimen especial que para la ciudad debe votarse por las Cortes Generales a

iniciativa de la Comunidad Autónoma. Desde el punto de vista interno está sujeta

a lo que disponga la Comunidad en el ejercicio de la potestad de desarrollo legal

del régimen local, y a lo que ella misma disponga en el ejercicio del derecho de

autonomía de los municipios consagrado por la Constitución española en su

artículo 140.

Para concluir este aparte sobre el régimen territorial español, en general, y la

situación de la ciudad de Madrid frente a ese régimen, en particular, es necesario

tener en cuenta que en el año 2001 el Gobierno español llevó ante la comisión de

entes territoriales del senado un proyecto que busca “llevar a cabo las reformas

necesarias para dotar de un marco jurídico y competencial similar a todas las

grandes ciudades y áreas urbanas”51. En este proyecto se pretendía la creación de

una agencia estatal que permitiera al Estado influir más directamente en el diseño

51 Periódico “La Vanguardia”. Madrid, España. Octubre 11 de 2001,

57

de política urbana y municipal, y no ser un mero “repartidor de fondos”52.

En cuanto a los criterios que deberían presidir la aprobación de unas medidas legislativas para las grandes ciudades, se sugiere que se trate de una serie de modificaciones normativas que habrían de tramitarse en proyectos separados y no en una única ley de grandes ciudades, puesto que afectan a materias muy diversas con distinto rango normativo. Asimismo, en el apartado de recomendaciones finales se indica que las posibles medidas a adoptar por la Administración General del Estado afectarían a las materias de régimen local, régimen financiero, seguridad ciudadana, tráfico y circulación de vehículos a motor e infraestructuras53.

Consideramos de mucha importancia hacer mención de la presentación este

proyecto por parte del Gobierno español, por cuanto ayuda a ilustrar un fenómeno,

que cada vez adquiere más importancia en las legislaciones de la mayoría de

países del mundo: la regulación especial para grandes ciudades. Como se vio en

los apartes transcritos anteriormente, lo que se pretende es el diseño de un

paquete legislativo para las grandes ciudades, por el hecho de ser grandes

ciudades y no el diseño de regímenes especiales por características diferentes,

como sería el caso de Madrid, en el que su regulación especial obedece a una

razón política, es decir, a su condición de capital del Estado español.

El hecho de que la legislación apunta a brindar herramientas para solucionar

problemas típicos de las grandes ciudades independientemente de su estatus

político, lo ilustra mejor el que el mencionado proyecto faculta a cada una de las

comunidades autónomas para determinar cuáles son sus grandes ciudades, 52 Ibid. 53 Ibid.

58

teniendo para ello como criterio principal el poblacional, aunque ello no implica que

no se incluyan criterios diferentes para efectos de que cada comunidad determine

sus respetivas ‘grandes ciudades’.

En este punto es importante precisar que no existe una definición sobre el término

‘gran ciudad’. Son muchos los criterios que usan diferentes autores. En efecto

No existe una base teórica que permita afirmar que una ciudad con 8 millones de habitantes es cualitativamente diferente de una con menos habitantes. Tal vez por esta razón, diferentes autoridades, usan definiciones ampliamente distintas del término mega (gran) – ciudad. Mientras Richardson, UNIDIESA y UNU utilizan la cifra de 8 millones, Ward y el Banco Mundial utilizan la cifra de 10 millones, mientras que Dogan y Casarda implícitamente utilizan la cifra de 4 millones.54

En lo que si se han puesto de acuerdo los autores es que en asentamientos

urbanos de más de cierto tamaño tienden a presentarse problemas comunes

(Tráfico vehicular, criminalidad, etc.)

Es importante también anotar que en el informe que le presenta el gobierno

español a la comisión de entes locales del Senado español se anota que ”la nueva

regulación sobre grandes ciudades no excluye una futura Ley de capitalidad para

la villa de Madrid, que sería una iniciativa que correspondería presentar a la

Comunidad Autónoma madrileña”55. Esto refuerza aún más lo dicho anteriormente,

54 GILBERT, Alan. “The Mega-city in Latin America”. New York: United Nations University Press, 1996. 55 MINISTERIO DE ADMINISTRACIONES PÚBLICAS. “Informe sobre las grandes ciudades y las áreas de influencia urbana”, Madrid, España, http://www.dgal.map.es, Julio 15 de 2002

59

pues en el caso de Madrid, una es la legislación que se le aplicaría por ser capital

del Estado español, y otra la que se le aplicaría por su condición de gran ciudad.

3.2 FRANCIA56

La Constitución francesa dispone en su artículo 1° que Francia es una república

indivisible y que la soberanía reside en el pueblo. (Art.3) Actualmente:

Francia se presenta como un Estado unitario con una notable descentralización administrativa a nivel regional, ya que durante la década de los 80 fue objeto de un proceso de descentralización cuyo resultado más destacable ha sido la creación de la Región como ente territorial. Así, Francia se compone en la actualidad de tres entes territoriales: los municipios (communes), los departamentos (départaments) y las regiones (régions). La descentralización del Estado la pusieron en marcha los gobiernos socialistas a partir de 1.982 mediante varias leyes de descentralización y sus respectivos reglamentos. El punto de partida lo constituyen la Ley número 213 de 2 de marzo de 1.982, sobre los Derechos y Libertades de los Municipios, los Departamentos y el Estado. Otras leyes… concentraron aún más las competencias de las Regiones. La Ley número 2, de 3 de marzo de 1.986, reguló los detalles de la organización de las regiones. La delimitación de las 22 nuevas Regiones pudo basarse en anteriores intentos de regionalización del territorio francés, especialmente la creación de 22 organismos públicos regionales en 1.972 a efectos de planificación económica. No obstante, todos estos intentos anteriores nunca condujeron a una descentralización de poderes sino que quedaron en una mera desconcentración administrativa con el fin de impulsar el desarrollo regional. Ha de destacarse que la descentralización del Estado francés no ha sido de tipo político como la llevada a cabo en España e Italia, sino sólo en sentido administrativo. Las Regiones francesas no gozan, como sus homólogos alemanes,

56 Parte de la información para la descripción del Francés se obtuvo en el “Informe sobre las grandes ciudades y las áreas de influencia urbana” elaborado por el Ministerio de Administraciones Públicas de España.

60

austriacos, belgas, españoles, italianos y suizos, de una autonomía política que les permita aprobar leyes, sino que sólo cuentan con competencias administrativas.57

Destacamos el pasaje anterior pues nos parece que, por un lado, resume la

realidad territorial francesa, y por el otro deja ver, como se dijo en anteriores

apartes de este trabajo de grado, la gran similitud del modelo territorial francés con

el modelo que plantea la Constitución colombiana de 1991, que como se dijo

anteriormente, aunque procura ahondar en el proceso de descentralización, no

pasa la frontera de la transferencia de funciones administrativas para sus entes

territoriales. La región como es concebida en Francia, es muy similar a la

concepción que nuestra Constitución le da a la región en su primera etapa, es

decir, cuando se encuentra en su forma de “Región Administrativa y de

Planeación”.

Por otro lado, hay que decir que la Constitución francesa no hace referencia

alguna a la ciudad de París y mucho menos a ninguna otra ciudad en particular. La

principal referencia constitucional a las entidades territoriales está contenida en el

artículo 72, al decir este que “las entidades territoriales de la República serán los

municipios, los departamentos, los territorios de Ultramar. Cualquier otra entidad

territorial será creada por ley. Las entidades se administrarán libremente mediante

consejos elegidos y en la forma prevista por la ley. En los departamentos y los

territorios, habrá un delegado del gobierno encargado de los intereses nacionales, 57 MINISTERIO DE ADMINISTRACIONES PÚBLICAS. “Informe sobre las grandes ciudades y las áreas de influencia urbana”, Madrid, España, http://www.dgal.map.es, Julio 13 de 2002

61

de la tutela administrativa y del respeto a las leyes.” Las demás disposiciones

contenidas en la Constitución sobre entidades territoriales hacen referencia a los

territorios de Ultramar y su estatus especial. La regulación constitucional de las

entidades territoriales está contenida en cuatro artículos de los cuales dos regulan

exclusivamente lo atinente a los territorios de ultramar. Es importante destacar en

este punto, que como consecuencia de lo dicho anteriormente, la mayoría de la

regulación sobre las entidades territoriales se encuentra contenida en leyes que

desarrollan las normas constitucionales antes explicadas.

“El territorio francés está dividido actualmente (junio de 2000) en unos 36.550

municipios. El elevado número de municipios -casi la mitad de los municipios

europeos- y el hecho de que un 80% tengan una población inferior a 1.000

habitantes, convierte el “minifundismo municipal” en un elemento característico de

la organización territorial del Estado francés.”58 Los municipios franceses se

encuentran en la actualidad sujetos a un régimen común, a excepción de París,

Lyon y Marsella, regidos por la ley que lleva su nombre (Ley París-Lyon-Marsella)

“El régimen administrativo aplicado a las diferentes áreas no es uniforme sino que

pueden diferenciarse tres tipos de soluciones: las comunidades urbanas, las

asociaciones de cooperación voluntaria y la superposición de los distintos niveles

de administración competentes en el mismo territorio.”59 París obedece a la

tercera solución anteriormente anotada pues la ciudad de París tiene la doble

58 MINISTERIO DE ADMINISTRACIONES PÚBLICAS. “Informe sobre las grandes ciudades y las áreas de influencia urbana”, Madrid, España, http://www.dgal.map.es, Junio 28 de 2002 59 Ibid.

62

calidad de municipio y departamento. “Los asuntos del municipio y del

departamento están regulados por un mismo órgano, el Consejo de París,

presidido por el Alcalde. Cuando actúa como Consejo municipal se aplican las

disposiciones relativas al conjunto de consejos. Por tanto, su funcionamiento es

idéntico al de éstos.”60

Por su parte los Departamentos franceses tienen un doble carácter. “Por un lado

son entes locales territoriales con sus órganos propios… Por otro lado, los

Departamentos son las circunscripciones básicas para la organización y

prestación de los servicios periféricos de la Administración del Estado, que en

cada Departamento está representada por el Prefecto Departamental.”61

Puede decirse de esta manera que París:

Vino a gozar de una relativa autonomía hace no más de 25 años… París se mantuvo durante largo tiempo como una colectividad dotada de competencias departamentales y municipales sin verse beneficiada en la práctica, por un estatuto departamental ni por un estatuto municipal… Dado que la ciudad de París es a la vez municipio y departamento, su administración debía tener tanto de lo uno como de lo otro. Así, como cualquier municipio, París debía ser dirigido por un Concejo Municipal y un alcalde electo; y como cualquier departamento, París debía contar con un Consejo General elegido y un Prefecto designado por el Presidente de la República… En principio el Alcalde de París posee las mismas atribuciones que los Alcaldes Municipales franceses, pero el hecho de que la capital sea a la vez municipio y departamento, hace que varias especificidades se den: el Alcalde de París preside la asamblea departamental; bajo la

60 Ibid. 61 Ibid.

63

misma circunscripción, el Alcalde comparte poderes con el prefecto del departamento y el prefecto de policía….62

Así, París cuenta, junto con Lyon y Marsella, con una reglamentación especial, y

comparte la doble calidad de municipio y departamento, pero siendo una sola

entidad territorial. La reglamentación especial en el caso de París, se debe en

principio a su condición de gran ciudad, (pues es común con la de Lyon y

Marsella). París, como departamento se encuentra dentro de la región de Il-de-

France, la cual desde 1.982 tiene la calidad de entidad territorial, lo que le ha dado

una mayor preponderancia en el mapa territorial francés a la región, disputándose,

de alguna manera, atribuciones con los municipios y departamentos, entre ellos

París. En conclusión, París tiene un régimen de excepción compartido con otras

dos grandes ciudades, y que fundamentalmente esta dado por su doble calidad de

municipio y departamento, es decir por su calidad de ser a la vez entidad

fundamental y entidad intermedia.

3.3 MÉXICO

Dispone la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos, en su título segundo

que la república se constituye como “representativa, democrática, federal,

compuesta de estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen

interior; pero unidos en una federación establecida según los principios de esta ley

62ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ D.C. Y UNIVERSIDAD EXTERNADO DE COLOMBIA. Op. cit.

64

fundamental”.63(Art.40) Así pues, los Estados Unidos Mexicanos son un Estado

federal en los términos explicados anteriormente en este trabajo de grado. En

general, puede decirse que los Estados tienen amplias potestades, entre ellas la

legislativa, reservándose algunos temas exclusivamente para el Congreso de la

Unión.

En este panorama, la Ciudad de México cumple la función de Distrito Federal

(Sede de los poderes de la unión), y tiene un régimen especial dispuesto y

desarrollado por la propia Constitución. El caso de ciudad de México es en este

punto opuesto al francés, estudiado anteriormente, pues mientras la Constitución

francesa no regula absolutamente nada en relación con la capital del Estado

francés, la Constitución mexicana es generosa al regular los temas relacionados

con el Distrito Federal. A continuación pasaremos a estudiar las principales

disposiciones constitucionales relacionadas con el Distrito Federal, para entender

mejor su situación frente al ordenamiento territorial de los Estados Unidos de

Mexico.

En primer lugar cabe anotar que el artículo 44 constitucional dice que “La Ciudad

de México es el distrito federal, sede de los poderes de la unión y capital de los

estados unidos mexicanos. Se compondrá del territorio que actualmente tiene y en

el caso de que los poderes federales se trasladen a otro lugar, se erigirá en el

Estado del valle de México con los limites y extensión que le asigne el congreso

general”. 63 CONSTITUCIÓN DE LOS ESTADOS UNIDOS DE MÉXICO. Artículo 40.

65

Este punto nos merece un comentario especial, pues la Constitución contempla la

hipótesis de la variación de la sede de los poderes federales del Estado mexicano,

y dispone que en caso de que esto ocurra, el Distrito Federal (entendido este

como comprensivo de los territorios de la Ciudad de México y los llamados

‘municipios conurbados’) se erigirá en el valle del Estado de México.

Consideramos que esta disposición deja ver claramente (cosa que no ocurre en el

caso francés como se vio) la consecuencia que tendría para la Ciudad de México

el no ser sede de los poderes de la unión. Es evidente que el estatus especial se

lo da el hecho de ser la capital del Estado y no el hecho de ser una gran ciudad.

Este elemento, sumado con el hecho de que actualmente existe una discusión en

torno a que el Distrito federal se constituya como el Estado número 32 de los

Estados Unidos Mexicanos64 sin que tenga que variarse la sede de los poderes de

la unión, nos permite afirmar que dentro del marco del Estado Federal mexicano,

puede decirse que la ciudad de México es una ciudad-estado, de manera similar a

lo que ocurre en Alemania con algunas ciudades. Nótese que la constitución

dispone que la Ciudad de México en caso de variarse la sede de los poderes de la

unión, se erigirá como Estado y no como municipio, lo cual en gran parte explica la

vocación jurídico-territorial que la Constitución le ha querido dar a la ciudad.

Adicionalmente, el distrito federal tiene varias similitudes con el régimen general

de los Estados mexicanos, pues ambos gozan de amplias potestades para

gestionar sus propios asuntos, así como una gran esfera de temas sobre los que

pueden ejercer la función legislativa. En este punto el Distrito Federal tiene

facultades más limitadas que los Estados mexicanos, pues recordemos que los 64 ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ D.C. Y UNIVERSIDAD EXTERNADO DE COLOMBIA. Op. cit.

66

principios del régimen especial que rige para la ciudad de México, en buena parte

se encuentran definidos en la Constitución. No obstante lo anterior, la autonomía

de la que esta dotada la ciudad, la hace parecerse más a un Estado que a un

municipio, tal y como los define la Constitución mexicana.

Respecto a los municipios anotamos en este aparte que la Constitución mexicana

dispone que éstos:

Previo acuerdo entre sus ayuntamientos, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan. En este caso y tratándose de la asociación de municipios de dos o mas estados, deberán contar con la aprobación de las legislaturas de los estados respectivos. Así mismo cuando a juicio del ayuntamiento respectivo sea necesario, podrán celebrar convenios con el Estado para que éste, de manera directa o a través del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de algunos de ellos, o bien se presten o ejerzan coordinadamente por el estado y el propio municipio.65 (Art. 115)

Como se ve en el aparte constitucional citado, el esquema mexicano opta por

darle la posibilidad a los municipios de colaborarse mutuamente para la prestación

de servicios o el cumplimiento de funciones a su cargo, bajo un esquema de

coordinación y asociación, disponiendo así que el significado de estas

‘agrupaciones’ de municipios tienen un carácter administrativo más que territorial,

por lo que por esta vía dos o más municipios no pueden aspirar a constituir

entidades territoriales diferentes a ellos mismos.

65 CONSTITUCIÓN DE LOS ESTADOS UNIDOS DE MÉXICO. Artículo 115

67

Lo anterior lo refuerza el hecho de que la Constitución en el mismo artículo

dispone que “cuando dos o mas centros urbanos situados en territorios

municipales de dos o mas entidades federativas formen o tiendan a formar una

continuidad demográfica, la federación, las entidades federativas y los municipios

respectivos, en el ámbito de sus competencias, planearán y regularán de manera

conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros con apego a la ley federal de

la materia.”66 Aunque la hipótesis planteada por este artículo se refiere a centros

urbanos pertenecientes a diferentes Estados y por ello con más razón se excluye

la posibilidad de conformar una entidad territorial diferente a la de los centros

urbanos individualmente considerados, el pasaje constitucional deja ver la forma

como el fenómeno de la conurbación es tratado por la constitución: los centros

urbanos se limitarán a planear y regular el desarrollo, sin que en principio exista la

posibilidad de conformar una sola entidad, ni siquiera de carácter administrativo

ente los diferentes centros urbanos.

En cuanto a la cooperación judicial dentro del Estado mexicano, la Constitución

asimila los deberes que a este respecto tienen los diferentes Estados de la Unión

y el Distrito Federal, cuando en su artículo 119 dice que:

Cada estado y el distrito federal están obligados a entregar sin demora a los indiciados, procesados o sentenciados, así como practicar el aseguramiento y entrega de objetos, instrumentos o productos del delito, atendiendo a la autoridad de cualquier otra entidad federativa que los requiera. Estas diligencias se practicarán, con intervención de las respectivas procuradurías generales de justicia, en los términos de los convenios de colaboración que, al efecto, celebran las

66 Ibid.

68

entidades federativas. Para los mismos fines, los estados y el distrito federal podrán celebrar convenios de colaboración con el gobierno federal, quien actuará a través de la procuraduría general de la republica.

Esta es a nuestro juicio, otra de las muchas asimilaciones que constitucionalmente

se hacen entre los Estados y la Ciudad de México.

Destacamos también, como una disposición que ilustra la amplia autonomía con la

que cuenta la ciudad de México, otorgada por la misma Constitución, el hecho de

que ésta cuente con su propio tribunal contencioso administrativo, encargado de

conocer de las controversias que se generen entre los particulares y las

autoridades de la administración pública local de la ciudad. (Art. 122)

Por lo demás hay que decir que la Constitución dispone respecto de la Ciudad de

México como Distrito Federal que “su gobierno está a cargo de los poderes

federales y de los órganos ejecutivo, legislativo y judicial de carácter local, en los

términos de este articulo”67(Art. 122), dándole de esta manera una naturaleza dual,

como punto de encuentro y sede de los poderes federales y como entidad

autónoma en los términos que la misma Constitución dispone.

En conclusión, como ya se dijo a lo largo de este aparte referido a la ciudad de

México, consideramos que la situación de la ciudad de México frente al modelo

territorial mexicano está dada por la amplísima autonomía de que la dota la

Constitución, ya sea que ésta sea la sede de los poderes de la Unión, o que deje 67 CONSTITUCIÓN DE LOS ESTADOS UNIDOS DE MÉXICO. Artículo 122.

69

de serlo, caso en el cual por disposición de la misma Constitución, se erigirá en el

Estado del Valle de México. Es decir, la ciudad de México, frente al ordenamiento

territorial mexicano, es más un Estado que un municipio.

3.4 CHILE

“Chile tiene una Constitución política que data de 1980 –reformada mediante

plebiscito en 1989-. En ella se dispone que el país está regido por un sistema de

Gobierno presidencialista, con una división tripartita del poder, donde la máxima

autoridad del ejecutivo está en cabeza del presidente.”68 De acuerdo con la

Constitución el Estado chileno divide su territorio en regiones y éstas a su vez en

provincias. Para efectos de la administración local las provincias se dividen en

comunas. (Art.99)

Durante la dictadura militar del General Augusto Pinochet:

Se dio el denominado proceso de regionalización, del cual nacieron las trece regiones que hoy existen en el país. En el nivel regional, desde entonces y hasta nuestros días se ha dado una desconcentración de servicios, más que un verdadero fenómeno de descentralización. No se ha permitido una reforma fiscal que haga factible para los gobiernos regionales la obtención de recursos propios, ni se les ha dado a éstos participación alguna en el diseño de las prioridades de inversión. No obstante, las autoridades locales cada vez han adquirido cada vez más competencias y recursos, así como la posibilidad de participar en el gasto

68 ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ D.C. Y UNIVERSIDAD EXTERNADO DE COLOMBIA. Op. cit.

70

público.69

Chile se encuentra dividido en un total de 13 regiones. Una de ellas se conoce

como la Región Metropolitana de Santiago y está conformada por 6 provincias, de

las cuales una es la ciudad de Santiago de Chile o provincia de Santiago.

Santiago de Chile, al estar constituida como provincia tiene como cabeza de su

Gobierno a un Gobernador que de conformidad con la ley orgánica de municipios

es funcionario de libre nombramiento y remoción del presidente de la república, y

está subordinado jerárquicamente, también, al intendente. El intendente es la

cabeza del gobierno regional (y es de libre nombramiento y remoción por parte del

Presidente de la República) y se encuentra subordinado a la autoridad del

Presidente de la República, por lo que la subordinación del gobernador provincial

es doble: al intendente y al Presidente.

De conformidad con el artículo 103 de la Constitución Política de Chile,

corresponde a la ley determinar las formas en que se descentralizará la

administración del Estado y la transferencia de competencias del Estado central a

los gobiernos regionales.

La Constitución Política de Chile, al igual que la francesa, estudiada en apartes

anteriores, no tiene ninguna referencia especial a la capital, y al igual que en el

69 MARTELLI, Giorgio y VALENZUELA, Esteban. “Propuestas de Reformas a los Gobiernos Regionales para su fortalecimiento y democratización” En: ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ D.C. Y UNIVERSIDAD EXTERNADO DE COLOMBIA. Análisis Comparativo de Modelos de Gobierno de Grandes Ciudades. Bogotá: Universidad Externado de Colombia, 2001. p. 38.

71

caso francés, no hace referencia al tema urbano o metropolitano. La ciudad de

Santiago de Chile se encuentra sujeta al régimen provincial, y por lo tanto su

forma de gobierno es la dispuesta en el artículo 105 de la Constitución, es decir

que su gobierno (en cabeza del Gobernador Provincial) es un órgano

territorialmente desconcentrado del intendente y está a cargo, como se dijo, de un

gobernador que tiene la calidad de funcionario de libre nombramiento y remoción

por parte del Presidente de la República.

Puede decirse como conclusión de este aparte que de las cuatro legislaciones

estudiadas hasta el momento, en materia de autonomía territorial, esta es la

ciudad capital de Estado que cuenta con un menor grado de autonomía, pues su

Gobierno depende directamente del Presidente de la República y del Intendente

Regional. Adicionalmente la ciudad de Santiago de Chile (provincia) no cuenta

con ningún régimen especial de orden legal o constitucional, y sus relaciones con

la Región Metropolitana de Santiago y con el Estado chileno están dadas al igual

que las demás provincias chilenas, por la verticalidad del orden territorial dispuesto

por la Constitución de 1980.

4. BOGOTÁ CIUDAD – REGIÓN

En el presente capítulo se analizará en primer lugar, si la ciudad de Bogotá en el

marco de un modelo territorial de carácter regional, debe constituirse como un

ente regional autónomo o si por el contrario debe ser parte de una región que

abarque territorios más amplios que el de la ciudad misma y su ámbito de

influencia metropolitano. En segundo lugar se hará una descripción de los que

consideramos lineamientos básicos para la ciudad-región de Bogotá.(aspectos

fiscal, administrativo y político)

4.1 BOGOTÁ: ¿CIUDAD REGIÓN O PARTE DE UNA REGIÓN?

Bogotá debe ser una ciudad-región. De hecho en la actualidad podría decirse que

el Distrito Capital ostenta la calidad de ciudad-departamento, pues tiene en la

práctica las mismas atribuciones y derechos que los departamentos. (vgr,

Participación como departamento en el Sistema General de Participaciones,

elección de miembros de la Cámara de Representantes por circunscripción propia,

además, no elige gobernador ni diputados del departamento de Cundinamarca)

La situación de Bogotá frente al mapa de ordenamiento territorial propuesto por la

Constitución de 1991, se explica en el capítulo II, por lo que en este aparte no

volveremos sobre él. En todo caso, si conviene en este aparte anotar que frente a

73

las legislaciones estudiadas, el grado de autonomía de Bogotá, puede calificarse

como medio, pues, por ejemplo, no tiene potestades tan amplias como las de la

Ciudad de México, D.F. (Función legislativa, funciones judiciales) ni tan reducidas

como las de la Provincia de Santiago de Chile (Gobierno subordinado

verticalmente al Presidente de la República). En cuanto a las posibilidades que

tiene el Distrito Capital -regulado ampliamente en el texto constitucional- (al igual

que el caso mexicano) de establecer relaciones estrechas con otros territorios hay

que anotar –como ya se dijo- que existen varias posibilidades: la creación del área

metropolitana con municipios circunvecinos, la creación de una región con otras

entidades territoriales de carácter departamental y la anexión de municipios

circunvecinos al Distrito Capital adquiriendo estos la calidad de localidades (las

localidades tal y como se conocen hoy en día seguirían existiendo pues hacen

parte del ordenamiento interno de la ciudad). Así, podemos calificar las

alternativas de relación con otros territorios, respectivamente como de tipo

administrativo (área metropolitana), territorial (región) y de simple crecimiento

urbano (anexión).

Es interesante ver como Bogotá D.C. es capital del departamento de

Cundinamarca, pero los ciudadanos inscritos en el censo electoral del Distrito

Capital no pueden participar en las elecciones para elegir gobernador del

departamento y diputados de la Asamblea departamental. Adicionalmente, Bogotá,

dado su estatus especial participa de la distribución de recursos de la nación, a

través del Sistema General de Participaciones, como un ente diferente al

departamento de Cundinamarca, del cual como ya se dijo es capital. Puede

74

decirse, de acuerdo con lo anterior que la relación existente entre el departamento

de Cundinamarca y la ciudad de Bogotá, no es lo suficientemente estrecha como

para pensar que ellas deban conformar una sola región.

Como se dice al principio de este capítulo, consideramos que Bogotá, en el

escenario de un ordenamiento territorial que tenga a la región como entidad

territorial intermedia debe constituirse como una región en si misma, en conjunto

con algunos municipios vecinos como se explica más adelante. Las razones las

exponemos a continuación:

En primer lugar, consideramos que la razón más fuerte para que Bogotá no sea

parte de una región, sino una región en si misma es la de la inmensa posibilidad

que existe de concentrar la gestión y los recursos de toda una región en esta

misma, en perjuicio de municipios pequeños de una posible gran región. Ello

debido a que la ciudad de Bogotá, comparada con la mayoría de ciudades y

departamentos actualmente tiene un peso que en algunos casos es

desproporcionado. A continuación se citan algunas cifras comparativas entre el

departamento de Cundinamarca y la ciudad de Bogotá:

Para el año 2002 se proyectó una población total de 2.226.236 para

Cundinamarca, mientras que Bogotá tendrá para ese mismo período una

población total de 6.712.247.

75

El Producto Interno Bruto por habitante a precios corrientes del año 1999 fue

de 3.593.689 para Cundinamarca y de 5.261.020 para Bogotá.

El número de industrias para el año 2000 en Bogotá era de 2 204, mientras

que en toda Cundinamarca el total era de 283.

El personal remunerado de carácter permanente por la industria en 2000 en

Bogotá era de 116 643, y en Cundinamarca de 22 950.70

Adicionalmente “Bogotá es la ciudad más poblada de Colombia, presenta la tasa

de crecimiento más alta de las cuatro principales ciudades del país. Ocupa el

primer lugar del mercado de capitales, representa la mayor participación en el

Producto Interno Bruto del país, es el principal puerto exportador y la capital de

servicios financieros, administrativos, educativos, culturales y sociales”.71 En

suma, Bogotá tiene una dinámica propia que hace que su inserción en una gran

región se haga difícil, pues como se anotó, existiría una altísima probabilidad de

que los esfuerzos de toda una región se concentraran en un solo núcleo urbano,

no cumpliéndose así uno de los principios básicos de la región, es decir, el

desarrollo territorial armónico y equilibrado.

Así, en nuestra opinión, en el evento en que Bogotá hiciera parte de una región

que comprendiera un territorio mucho mayor que el del actual territorio del D.C.

70 Fuente: Departamento Nacional de Estadística. 71 DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE PLANEACIÓN DISTRITAL. “Bogotá dentro del contexto regional y nacional”, www.dapd.gov.co/pot, Bogotá. Julio 5 de 2002

76

con sus municipios circunvecinos, la eventual región presentaría un fuerte

desequilibrio territorial que afectaría los intereses y la gestión, tanto de la eventual

región, como del Distrito Capital, por lo que Bogotá, como se dijo, debe

constituirse como una ciudad región en conjunto con los municipios sobre los que

ejerce influencia.

En segundo lugar, Bogotá ejerce influencia directa sobre algunos municipios que

se encuentran claramente definidos. De conformidad con el estudio ORSTOM -

CEDE, los municipios sobre los cuales Bogotá ejerce la mayor influencia son:

Sibaté, Soacha, Mosquera, Bojacá, Facatativá, Madrid, Funza, Tenjo, Cota, Tabio,

Chía, Cajicá, Zipaquirá Gachancipá, Tocancipá, Sopó y La Calera.72 (no puede

olvidarse que Bogotá tiene un componente rural de su territorio) En nuestra

opinión es con estos municipios con los que se debe conformar la región, dado

que con ellos, no se daría la situación de desequilibrio antes anotada, pues de

hecho como lo muestra este informe hay una relación funcional estrecha que hace

que dichos municipios y el Distrito Capital se comporten en la práctica como una

unidad. Actualmente a muchos de estos municipios se les está extendiendo o se le

planea extender servicios metropolitanos, como es el caso del Proyecto

Transmilenio hacia el municipio de Soacha.

En tercer lugar, la ciudad ha venido construyendo relaciones y haciendo esfuerzos

que no podrían desconocerse para la conformación de la región. El Decreto

72 http://www.fusive.4t.com/cuenca12.html Julio 15 de 2002

77

Distrital 619 de 2000 (Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá D.C.) en su

artículo 1° establece que:

Los objetivos del Plan de Ordenamiento son los siguientes: 1. ‘Objetivo Regional’. Propiciar la construcción de un modelo regional sostenible, para lo cual se adoptan las siguientes políticas de largo plazo. 1. Convertir la región en una unidad de planeamiento reconocible en el ámbito nacional, y célula económica de alta productividad y adecuada calidad de vida. 2. Establecer mecanismos que permitan al Distrito capital concertar y alcanzar acuerdos con los municipios vecinos sobre: a. Manejo ambiental. b. Consolidación de un sistema de asentamientos. c. Identificación, construcción y mantenimiento de la red vial

y de transporte. d. Identificación, construcción y mantenimiento de sistemas regionales de abastecimiento de aguas, saneamiento y energía eléctrica. e. Identificación de proyectos estratégicos de interés común para la región. f. Incorporar un enfoque integral sobre el sistema hídrico del Río Bogotá, orientado a su adecuado manejo y protección, reconociendo su importancia como elemento básico de la estructura ecológica principal de la región.73

El mismo P.O.T. establece en su artículo 2° que

“El territorio del Distrito Capital se ordenará dentro de un marco regional buscando lograr los siguientes objetivos: 1. Generar una integración dinámica y equilibrada del Distrito con el territorio de la región de la Sabana. 2. Controlar y reducir los impactos no deseables de la ciudad sobre la región. 3. Contribuir al desarrollo sostenible de la región y a un mayor equilibrio territorial en lo ambiental, lo social y lo económico.”74

73 PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL. Decreto Distrital 619 de 2000. 74 PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL. Decreto Distrital 619 de 2000

78

Y en el artículo 3° el P.O.T. establece sus directrices de la siguiente manera:

El Distrito Capital busca construir conjuntamente con los municipios de la Sabana un modelo territorial regional sostenible en lo ambiental, diverso en lo cultural, eficiente en lo funcional y equilibrado en lo social. Para ello promoverá con las demás entidades territoriales un análisis conjunto que permita concertar criterios de manejo y administración del territorio de la región y mitigar la acción de gobierno, la inversión pública y las actuaciones particulares.75

Así pues queda claro, que reconociendo una realidad, el Plan de Ordenamiento

Territorial, se ha propuesto articular los esfuerzos en materia de administración y

planeación para el Distrito Capital y sus municipios aledaños. Esa es precisamente

la que debe constituirse como la ciudad-región de Bogotá, con competencias y

organización como pasan a explicarse en el siguiente aparte.

4.2 ASPECTOS BÁSICOS DE LA CIUDAD REGIÓN DE BOGOTÁ.

El presente acápite no pretende elaborar una propuesta integral detallada sobre lo

que sería la ciudad-región de Bogotá y su marco jurídico exacto. Lo que se

pretende en adelante, es el análisis de las variables básicas, en especial, de los

aspectos político, fiscal y administrativo de la propuesta ciudad región de Bogotá,

entendida esta territorialmente en los términos que en este capítulo se explicaron.

Los mencionados aspectos se explican haciendo énfasis en las variables que

tienen relación con el objeto de estudio, es decir las relacionadas con el nuevo

papel que jugaría la ciudad-región de Bogotá en el ‘nuevo’ ordenamiento territorial

75 PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL. Decreto Distrital 619 de 2000

79

colombiano. No sobra recordar que en la propuesta de ciudad – región de Bogotá,

el Distrito Capital, tal y como existe actualmente seguiría existiendo y por lo tanto,

las localidades también.

4.2.1 Aspecto político. Recordamos para empezar este punto, lo dicho al

comienzo de este trabajo: el supuesto en el que él se funda es el escenario de un

ordenamiento territorial donde la región sea la entidad territorial intermedia, sin

que ello signifique que el Estado colombiano deje de ser uno de carácter unitario.

Significa eso si, la modalidad territorial que constituye el supuesto de este trabajo,

el ejercicio, por parte de las entidades territoriales, de funciones de mayor

importancia que las que hasta hoy han venido desempeñando. Las funciones que

desempeñarán, como se anota en el capítulo I no serán sólo de carácter

administrativo, sino que alcanzan también funciones de carácter político, como

pasa a explicarse.

Por funciones políticas del Estado entendemos, de conformidad con lo dicho en el

Capítulo 1, las funciones constitucional y legislativa. Por ello serán estos dos

aspectos los que se tendrán en cuenta para analizar como principales

componentes del aspecto político de la ciudad–región de Bogotá.

Jaime Castro afirma en su libro “La Cuestión Territorial”76 –en el cual aboga por la

76 En su obra “La Cuestión Territorial”, Jaime Castro hace una propuesta de regionalización para Colombia. Mucha información general sobre la región como entidad territorial es tomada de dicha obra. No obstante Castro en su libro no desarrolla el tema de las ciudades en el modelo territorial regional.

80

creación de un sistema regional, en donde de alguna manera las regiones puedan

convivir con los actuales departamentos- que la región –y la regionalización-

deben cumplir con dos grandes propósitos: “1. Planificar el crecimiento económico

y el desarrollo social en áreas o zonas que se acomodan bien a las necesidades

del país en el siglo XXI y a los retos de la globalización; y 2. Repartir

territorialmente el poder político del Estado y crear los centros de poder que exige

un sistema democrático verdaderamente pluralista.”77

En clara alusión a los propósitos arriba señalados, Castro señala en su obra que:

Las regiones cumplirán básicamente, dos grandes funciones. En primer lugar ejercerán atribuciones de carácter normativo: aprobar o improbar las reformas constitucionales que haya expedido el Congreso y que versen sobre determinados temas; expedir leyes y reglamentar las que haya dictado el Congreso en aquellos asuntos que expresamente establezca la Constitución; desarrollar el Código Nacional de Policía. Además, buscarán asegurar el crecimiento económico y el cambio social en los territorios sometidos a su autoridad mediante la promoción y financiación de proyectos de carácter regional.78

El mismo autor propone que la función constituyente sería la primera gran función

de las regiones. Afirma que ésas deben hacerlo, pero de manera excepcional, es

decir, deben ejercerla sólo en los casos en que el Congreso pretenda reformar el

régimen constitucional de reparto de competencias entre el Estado central y las

diferentes entidades territoriales. Sostiene Castro que estos actos legislativos

deberían someterse “a la ratificación” de la autoridad más representativa de la

77 CASTRO, Op. cit. 78 CASTRO, Op. cit.

81

región, sin establecer directamente cual debe ser, aunque se deduce por su

propuesta que debe someterse a la ratificación de la corporación colegiada –

cualquiera que sea su nombre- que ejerza la función legislativa en la respectiva

región. Para Castro esta participación de las regiones en las normas de rango

constitucional que las afectan debe darse pues “las normas sobre reparto de

competencias y recursos desarrollan el pacto constitucional que acordaron el

Estado central y las regiones, tienen carácter obligatorio para las partes y sólo

debe poderse cambiar con su consentimiento. Lo mismo debe predicarse de las

normas constitucionales que definan las naturaleza y atribuciones de las entidades

territoriales y de sus autoridades.”79

Consideramos que una previsión constitucional como la anteriormente explicada

es necesaria para consolidar la distribución del poder del Estado a nivel territorial.

De no existir una previsión de esas características, el proceso de regionalización

estaría al vaivén de la voluntad del legislador, mientras que su existencia en la

‘norma de normas’ daría al proceso un impulso sin precedentes, otorgándole

estabilidad al ordenamiento jurídico que lo rige. Esta función constitucional de

carácter excepcional cobra mucha importancia para el caso de la ciudad-región de

Bogotá, si se tiene en cuenta que como ocurre hoy con la ciudad de Bogotá, ésta

tiene una naturaleza jurídica sui generis: ya se anotó en este trabajo que por

ejemplo, Bogotá es capital de un departamento del cual no elige sus

representantes y con el cual recibe transferencias directas de la nación, en los

mismos términos que el departamento, pero aparte de él. Además, y como se 79 CASTRO, Op. cit.

82

anotará más adelante, el régimen fiscal de Bogotá es diferente al de todos los

municipios, distritos y departamentos del país. Por esa singular condición que

normativamente ostenta la ciudad, y que obedece a razones fácticas, es

trascendental para la ciudad-región de Bogotá contar con un régimen

constitucional y legal estable, que le permita concentrarse en el cumplimiento de

sus objetivos.

La segunda gran función de las regiones de acuerdo con la obra de Castro sería el

ejercicio de funciones de carácter legislativo.

Desde 1886 ha correspondido al Congreso hacer las leyes. En el ejercicio de esa importante atribución no participan las autoridades territoriales. Hasta ahora las Cámaras no han hecho uso de los textos constitucionales que las autorizan para otorgar a las Asambleas Departamentales competencias normativas o funciones cuasi – legislativas en determinadas materias (arts. 150.5, 151, 300.2, 300.10 de la Constitución). Para hacerlo, el Congreso sólo tendría que “deslegalizar” la materia, o sea, decir que se tratará mediante las normas de carácter general que dicten las Asambleas y no mediante ley.80

Tiene razón el autor citado cuando afirma que el Congreso de la República no ha

hecho uso de las facultades que le da la Constitución para ‘ampliar’ el espectro

normativo de las Asambleas Departamentales y conferirle atribuciones normativas

especiales, pero no compartimos la opinión según la cual el congreso únicamente

debería ‘deslegalizar’ la materia, pues, por un lado nuestro ordenamiento

constitucional subordina en todo caso las normas dictadas por las Asambleas

Departamentales a las dictadas por el Congreso de la República, y por el otro 80 CASTRO, Op. cit.

83

consideramos que una disposición legal de ese tipo no solucionaría el problema

de fondo, que a nuestro juicio es la carencia de autonomía política por parte de las

entidades territoriales. Una disposición como la propuesta sólo contribuiría a hacer

más confuso el ordenamiento jurídico, y seguramente las materias que el

legislador permitiera regular a los departamentos, sólo serían ‘tímidamente’

reglamentadas, pues el legislador podría, en cualquier momento, despojar a los

departamentos de dichas facultades normativas. En este punto cobra vigencia lo

dicho con ocasión de la función constituyente, en el sentido en que el

otorgamiento de ésta a las regiones, para asuntos que tengan que ver con el

reparto de competencias, es necesario, pues de lo contrario la autonomía estaría

siempre sujeta a la voluntad del Congreso, lo cual se aleja del espíritu con el que

se concibe la región, al menos para efectos de este trabajo.

Para el autor, como se dijo arriba, la redistribución del poder político del Estado

pasa por el otorgamiento de funciones legislativas -en determinadas y precisas

materias- a las regiones. Estas deben facultarse – dice Castro - para desarrollar

textos legales directamente y sin que para ello deba mediar autorización por parte

del Congreso. Adicionalmente, dice, para controlar el ejercicio de la función

legislativa por parte de las corporaciones normativas regionales, podrían

implementarse mecanismos como el control constitucional automático – entre

otros- a fin de asegurar la responsabilidad en el ejercicio de esta función.

Lo que propone Castro en relación con las funciones legislativas y reglamentarias:

84

Es que la región, en ejercicio de su autonomía, tenga competencia plena y directa en las materias que se le asignen. Que esa competencia no la compartan, de manera concurrente, con el Congreso (función legislativa) o el gobierno (función reglamentaria). Si las competencias citadas se comparten surgirían controversias y conflictos interminables e inútiles y se someterían las regiones a la ‘servidumbre de la interpretación’.81

Para comprender lo que en nuestra opinión debe ser la función legislativa, para el

caso de la ciudad-región de Bogotá, hay que acudir al que proponemos como

principio fundamental en el ejercicio de la función legislativa por parte de las

regiones: éstas deben tener competencia para regular y ocuparse de una serie de

temas que deben estar determinados por la Constitución, pero esta competencia

debe entregarse por el Estado central sólo como facultad (o posibilidad), es decir,

sólo debe asumirse en la medida en que las regiones, dadas sus características

especiales, lo requieran y además tengan la capacidad para regular u ocuparse de

las materias en las que adquieran competencia. De no hacerse uso de estas

facultades, regirá en la regiones –al igual que ocurre en las Comunidades

españolas- la ley del Estado que para estos efectos tiene carácter supletivo. En

este trabajo de grado no se hará, por no ser su objeto, un estudio exhaustivo

sobre cuáles deben ser exactamente las materias sobre las cuales las regiones

tendrían la posibilidad de ejercer función legislativa.

No obstante lo anterior, a manera de ejemplo traemos a colación el tema del

transporte público, el cual podría ser objeto de dicha ‘facultad de asunción de

función legislativa’ para la ciudad-región de Bogotá y que consideramos ilustra 81 CASTRO, Op. cit.

85

sobre el significado de darle atribuciones de carácter político a las regiones. Hay

regiones que por sus particulares condiciones, probablemente se basten con la

regulación general que de este tema haga el Congreso de la República, pero para

el caso de la ciudad-región de Bogotá, dada su condición de gran ciudad, esta

regulación puede no bastar. Por ejemplo, Bogotá esta implementando proyectos

tendientes a fortalecer el transporte masivo (Transmilenio) y por esa razón sus

necesidades son diferentes a las de otras regiones. La ciudad de Bogotá tiene

sobreoferta de vehículos de servicio público, por lo que la renovación del parque

automotor (medida que pretendía tomarse mediante ley de la república) para

Bogotá es una medida que permite reducir la oferta al tiempo que se aumenta la

calidad del servicio. Pero la misma medida, adoptada en otra región del país,

puede significar la parálisis del transporte público. Piénsese en una región rural

(v.gr. Sur-oriente) con un parque automotor reducido y obsoleto. Otro tema que

puede servir como ejemplo es el de la minería: hay regiones del país con una clara

vocación minera (v.gr. nor-oriente) y otras en donde se da la explotación minera

pero su vocación no es tan clara. La ciudad de Bogotá, por ejemplo, ha buscado

fórmulas para desincentivar el ejercicio de la minería, la cual ha causado en la

ciudad serios problemas ambientales, geológicos y paisajísticos. Si el Congreso

de la República, visto el caso de Bogotá, decidiera tomar medidas que hicieran

más difícil el ejercicio de la actividad minera, estas medidas probablemente

contribuirían para la solución del caso de Bogotá pero seguramente deteriorarían

la economía de las regiones con vocación minera. Este es pues, otro ejemplo en

el que una regulación general tiene efectos opuestos en zonas de aplicación

diferentes.

86

Así pues, consideramos que la regulación en materia de función legislativa por

parte de las regiones, debe ser de carácter flexible, de manera que les permita a

éstas legislar sobre materias que, como se anotó, sean de su interés por

afectarlos de manera importante y sobre las que tengan capacidad para ocuparse

de la materia. Para el caso específico de la ciudad-región de Bogotá, el esfuerzo

debe concentrarse en identificar cuáles son esas materias sobre las que

convendría poder ejercer función legislativa, para en su momento poder

proponerlo. El esquema que acá se plantea tiene similitud con el que dispone la

Constitución española para las Comunidades Autónomas, pues éstas no tienen la

obligación de ejercer la función sobre las materias en las que tienen la posibilidad

de regular. Esta función se va ejerciendo en la medida en que existan, tanto la

necesidad como la capacidad. Obviamente hay que añadir a lo ya dicho, que en

el modelo que proponemos el Estado central se debe reservar unas funciones

que le son indelegables, entre las cuales consideramos debe estar la

administración de justicia. Así pues, las funciones políticas que debe ejercer la

ciudad-región de Bogotá son la constitucional y la legislativa, en los términos que

acaba de explicarse.

4.2.2 Aspecto Fiscal. La región como entidad territorial intermedia, en los

términos en que es concebida en el presente trabajo, asume, como se explicó en

el aparte anterior, funciones que van más allá de las que actualmente cumplen los

departamentos. Esas funciones requieren, -para que la región pueda ser una

verdadera promotora del desarrollo en el territorio sometido a su autoridad y así

cumplir con la misión para la que fue concebida-, una situación fiscal estable, que

87

permita no sólo la supervivencia de la entidad territorial, sino su participación

directa en el desarrollo.

“En todos los países, sean ellos federalistas o no, uno de los debates centrales en

materia de finanzas públicas es precisamente ¿cuál debe ser el nivel de

transferencias de recursos y de responsabilidades en la ejecución del gasto

público que se transfiere del centro hacia las entidades territoriales?” Este es el

punto en el que nos detendremos en este acápite, particularmente en lo que tiene

que ver con la transferencia de recursos a las entidades territoriales82.

En un país unitario, la legislación nacional está llamada a hacer las veces de mecanismo coordinador de las facultades de los gobiernos subnacionales en materia tributaria. Sin ese mecanismo coordinador, los conflictos de competencias probablemente serían la regla y no la excepción, entorpeciendo el desenvolvimiento de la actividad económica. Esto no quiere decir, sin embargo, que el régimen tributario no deba tener un importante grado de flexibilidad para adecuarse a las necesidades de entidades territoriales de muy diverso tamaño.83

En efecto “…los departamentos y los municipios se encuentran sujetos al marco

legal en la creación de sus tributos propios en virtud del principio de la unidad

nacional”.84

82 RESTREPO, Juan Camilo. “Hacienda Pública”, 3ª ed. Bogotá: Universidad Externado de Colombia, 2000. 83 FAINBOIM, Israel; GANDOUR, Miguel y URIBE, María Camila. Bases financieras para el desarrollo sostenible”. Misión de Reforma Institucional de Bogotá. Bogotá: Secretaría de Hacienda Distrital, 2000. 84 RESTREPO, Op. cit.

88

Así, en este aparte del trabajo de grado, nos detendremos en la situación fiscal de

la ciudad región de Bogotá, en los términos en que se ha descrito a lo largo de

este escrito. Como se dijo en al Capítulo 1, la concepción unitaria del Estado,

plasmada tanto en el preámbulo constitucional como en los principios del Estado

colombiano, tiene consecuencias trascendentales en el diseño institucional del

Estado. La organización fiscal respecto de las entidades territoriales no es una

excepción. Debe tenerse presente que no obstante que la atribución de

importantes tareas administrativas y políticas a las entidades territoriales es eje

fundamental del modelo de ordenamiento territorial regional, ello no significa que

tales entidades sean ‘soberanas’, al punto de cada una poder atribuirse funciones

de más relevancia que las del Estado central. Por ello destacamos lo dicho por la

Misión de Reforma Institucional del Distrito Capital, pero complementamos su

afirmación, en el sentido en que consideramos que la función de mecanismo

coordinador entre las entidades territoriales y el Estado central está dada

principalmente a la Constitución. Ya habíamos dicho anteriormente que no

obstante la Constitución de 1991 abrió las puertas al sistema regional, lo hizo de

una manera confusa y no le dio atribuciones claras a las regiones, por lo que el

desarrollo legal de los textos constitucionales sobre ordenamiento territorial se

hace difícil.

Un primer elemento a destacar en cuanto al aspecto fiscal de la ciudad-región de

Bogotá, viene dado por la claridad que la Constitución debe dar al respecto. Esta

debe fijar los principios generales de la distribución de recursos a las diferentes

entidades territoriales, de manera que las regiones cuenten con un régimen

89

jurídico estable al respecto (Ya se dijo en este capítulo que una de las atribuciones

políticas que deben ejercer las regiones es la función constitucional por excepción,

es decir que deben participar de ella cuando se pretenda modificar el texto de la

Constitución en lo que hace referencia directa a las Regiones). Más allá de las

fórmulas para el reparto de los recursos del Estado –ya sea vía transferencias del

Estado Central o vía cesión de atribuciones tributarias-, hacemos énfasis en que la

fórmula por la que se opte debe estar consagrada a nivel constitucional. Respecto

de las fórmulas por las que se puede optar para el reparto de recursos del Estado

Central a las regiones más adelante en este capítulo se tratará.

“A medida que el proceso político se acerca más y más a las autoridades locales –

elegidas popularmente - en esa misma medida la discusión sobre la repartición

más apropiada de los recursos fiscales entre autoridades nacionales y locales

adquiere señalada importancia.”85 El aspecto fiscal es determinante en el nivel de

autonomía de las regiones. Por ejemplo, la autonomía regional se vería muy

reducida si el Estado central – a través de la Constitución o las leyes, o de

autorizaciones dadas por éstas- transfiriera recursos a las regiones y estos

recursos tuvieran una destinación obligatoria, como sucede hoy con las

transferencias. No quiere lo anterior decir que el Estado central no pueda definir

unos gastos prioritarios de la Nación en su territorio, pero ello no puede hacerse al

punto que por la vía fiscal se malogre la descentralización de funciones políticas.

Por esa razón es tan importante la fijación de la autonomía fiscal de las regiones:

85 RESTREPO, Op. cit.

90

de nada sirve que a las regiones se les encomienden importantes funciones si no

cuentan con las herramientas fiscales para hacerlo.

La doctrina reconoce que las razones de orden político no son las únicas que

justifican el fenómeno de la descentralización fiscal:

El hecho de que ciertas prioridades del gasto público se puedan apreciar con mayor inmediación a nivel local, y así mismo, el hecho de que el control político del gasto público y su evaluación pueda hacerse con más eficiencia, tratándose de inversiones decididas a nivel local, indica que -independientemente de sus justificaciones políticas- desde el punto de vista de la eficiencia, esta manera de tomar decisiones puede apoyar de manera más apropiada el desarrollo económico que si todo el proceso de asignación del gasto es realizado a nivel central…86

Debe tenerse presente que la vía de las transferencias del gobierno central a las

entidades territoriales no es la única que le permite a la entidades territoriales

fortalecer su situación fiscal. Debe contemplarse también el reparto de ciertos

tributos –volviéndolos propios de un municipio o una región- para que éstos se

encarguen de la gestión del tributo. Consideramos que las transferencias no

deben ser la fuente de ingreso más importante de las regiones –particularmente

de las más desarrolladas- y por el contrario a éstas deben asignárseles una serie

de tributos propios para que se encarguen de gestionarlos de manera eficiente. El

llamado fenómeno de la ‘pereza fiscal’ en gran parte se genera cuando las

entidades territoriales no intervienen en el proceso de gestión, recaudo y control

de los recursos.

86 RESTREPO, Op. cit.

91

Por otro lado debe considerarse que la capacidad tributaria de las diferentes

regiones no es la misma. Por ello es importante que la fijación de los elementos

del tributo se conciba en función de permitirles a las regiones, atendidas sus

necesidades de inversión y la capacidad de tributar de sus potenciales

contribuyentes, variar las cargas impositivas cuando lo consideren necesario.

Pasaremos a continuación a analizar algunos aspectos particulares relacionados

con el tema fiscal de la ciudad-región de Bogotá.

4.2.2.1 Consideraciones Jurídicas.

¿Cómo darles mayor participación a las comunidades en el proceso de toma de decisiones propias?, ¿y cómo darles mayores recursos?. Estas fueron para Restrepo Salazar unas de las preguntas en torno a las cuales giró el debate constitucional del 91. Ya se anotó que de nada sirve la descentralización de funciones si no va acompañada por una descentralización importante de los recursos y competencias que permitan a las diferentes entidades territoriales una eficiente gestión fiscal.87

Algunos autores, inclusive, se quejan al encontrar una cierta incongruencia entre los enunciados autonómicos que aparecen en varios artículos de la Carta y la supeditación a la ley para el ejercicio de las atribuciones fiscales que aparecen en otros artículos de la Carta. Así por ejemplo, se ha escrito lo siguiente: “un sistema de articulación del régimen tributario parece razonable, máxime si se trata de un Estado unitario; lo que no parece apropiado es la calificación de autónoma que el artículo 287 le atribuye a la potestad impositiva; ésta continúa dentro de los cauces jurisprudenciales, zanjados durante la vigencia de la anterior Constitución. Se trata de una autonomía derivada de la ley

87 RESTREPO, Op. cit.

92

como se puede deducir del análisis de los artículos 287 numeral 3, 388, 300 numeral 4 y 313 numeral 4. 88

En este punto, coincidimos con Morelli y Santofimio, pues a pesar de que es clara

la intención descentralizadora que en materia fiscal tiene la carta, el hecho de

sujetar esta autonomía a los preceptos fijados por el legislador, hace que esa

autonomía sea bastante reducida en la práctica.

En Colombia, la asignación de fuentes de ingresos tributarios entre niveles de gobierno, es una facultad que, de acuerdo con el ordenamiento legal, corresponde al nivel nacional de gobierno (el legislativo, principalmente), característica que puede considerarse típica de los Estados unitarios. Este arreglo supone que la asignación coordinada de fuentes tributarias al interior del Estado es necesaria. Como se anotó, la asignación de los ingresos fiscales a las entidades territoriales debe obedecer a una concepción clara de la organización del Estado, donde cada ente tenga claramente definidas sus competencias, y de la misma manera tenga seguridad sobre su horizonte de ingresos fiscales. 89

La ciudad de Bogotá, como Distrito Capital, tiene en la Constitución un tratamiento

especial en materia tributaria. Destacamos dos grandes diferencias del tratamiento

tributario recibido por la ciudad de Bogotá frente a las demás ciudades y

departamentos. En primer lugar el Distrito Capital participa en el Sistema General

de Participaciones (junto con los Distritos Especiales de Cartagena, Barranquilla y

Santa Marta) como si fuese un departamento. En segundo lugar, Bogotá tiene una

88MORELLI, Sandra y SANTOFIMIO, Jaime Orlando. “El centralismo en la nueva Constitución política colombiana”. En: RESTREPO, Juan Camilo. “Hacienda Pública”, 3ª ed. Bogotá: Universidad Externado de Colombia, 2000. 89 FAINBOIM; GANDOUR y URIBE, Op. cit.

93

composición sui generis de sus ingresos tributarios, pues compone sus ingresos

de fuentes que son tanto de carácter municipal como de carácter departamental:

El artículo 324 de la Constitución, por su parte, dice que ‘sobre las rentas departamentales que se causen en Santa Fe de Bogotá, la ley determinará la participación que le corresponda a la capital de la República. Tal participación no podrá ser superior a la establecida en la fecha de vigencia de esta constitución’. En la práctica, esta norma no hizo otra cosa que mantener intacta la relación tributaria ente Bogotá y Cundinamarca existente antes de la expedición de la nueva constitución.90

Normas de este carácter son comprensibles para el caso de la relación tributaria

existente entre Cundinamarca y Bogotá, pues como ya se dijo en este capítulo el

peso de la población y la economía de Bogotá constituyen actualmente cerca del

80% del total de Cundinamarca. Así, los ingresos provenientes de una renta

departamental que se cause en Bogotá y Cundinamarca a la vez, van a provenir

en la práctica en una proporción cercana al 80% de la ciudad de Bogotá. Como

reconocimiento a este peso específico de la ciudad en la relación tributaria con

Cundinamarca es que la ciudad de Bogotá tiene participación en las rentas

departamentales causadas en el Distrito Capital.

4.2.2.2 Finanzas de Bogotá D.C. Pasaremos a continuación a hacer un breve

repaso sobre las finanzas del Distrito Capital y su composición para de esa

manera pasar a examinar la que sería la estructura fiscal de la ciudad-región de

Bogotá.

90 FAINBOIM, GANDOUR y URIBE, Op. cit.

94

Por un lado es ampliamente conocido que Bogotá tuvo un importante impulso en el saneamiento de sus finanzas con la expedición del estatuto orgánico en 1993, que permitió una mayor organización a nivel administrativo y tributario. La sobretasa a la gasolina también ha sido una fuente importante de recursos. De otro lado, las reformas tributarias recientes, han hecho que los ingresos tributarios hayan aumentado considerablemente, al pasar de 199.549 millones de pesos en 1993 a 1.101.850 millones de pesos en 1998, lo que en términos reales significa un aumento de 125%. El mayor crecimiento se produjo entre 1993 y 1994, luego de la promulgación del Estatuto Orgánico (crecieron un 77%)91.

Las principales modificaciones, en materia tributaria, introducidas por el Decreto-

ley 1421 de 1993 son las siguientes: “se consagró el autoavalúo, se privatizaron

los recaudos, se adoptó el sistema de retención en la fuente en el impuesto de

industria y comercio y se obligó a las empresas industriales y comerciales del

Distrito a pagar el impuesto de industria y comercio a partir de la vigencia fiscal del

94, entre otras reformas.”92

Posteriormente, sólo en el año 1996 los ingresos que percibió el distrito por

concepto del cobro de impuesto de industria y comercio crecieron en cerca de un

20%.

Un estudio reciente sobre la situación financiera del Distrito Capital determinó que

ésta es sostenible, pero que para que ello siga siendo así en el largo plazo, es

necesario imponer serias limitaciones a los gastos de inversión.93

91 FAINBOIM, GANDOUR y URIBE, Op. cit. 92 FAINBOIM, GANDOUR y URIBE, Op. cit. 93 La Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. organizó en 1999 una Misión de Reforma Institucional del Distrito, que buscó diseñar una propuesta para mejorar la gestión pública de Bogotá D.C.

95

Las perspectivas de los que podrían ser las finanzas de la propuesta ciudad-región

de Bogotá, pueden hacerse más claras si se analizan dos conjuntos de cifras:

El primer conjunto de cifras indica que en 1998, un habitante del Distrito Capital

pagaba en promedio $127 mil por concepto de predial e industria y comercio,

frente a $44 mil en conjunto del país. En lo concerniente a los impuestos

típicamente departamentales (cerveza y vehículos), Bogotá también paga

relativamente más impuestos per cápita que el conjunto de los departamentos,

incluida Bogotá para este efecto.94 Lo anterior a primera vista indica dos

situaciones: primera, que el Distrito Capital tiene la más alta capacidad de

tributación per capita del país, y segundo, que la ciudad está cerca de agotar el

margen de tributación de sus habitantes. Esto si se tiene en cuenta que un

bogotano paga casi tres veces más impuestos de los que paga un habitante de

cualquier ciudad o municipio del país diferente a Bogotá. Aunque esta segunda

observación –de acuerdo con el segundo conjunto de cifras- parece no ser tan

exacta, es decir, que Bogotá no está tan cerca de agotar el margen de tributación

de sus habitantes.

En efecto:

La perspectiva internacional indica que el Distrito Capital cuenta con un margen para elevar su esfuerzo tributario si el gasto público lo amerita. Valuados a la tasa de cambio de paridad, los ingresos tributarios per cápita de Bogotá en 1999, del orden de US$276, eran los más bajos registrados en una muestra de ciudades latinoamericanas que incluye a Buenos Aires, Santiago de Chile y Ciudad de México. En el

94 Fuente: Misión de Reforma Institucional.

96

caso de los gravámenes a la propiedad inmueble, Buenos Aires arbitraba, por cada habitante, US$250, Ciudad de México, US$117 y Bogotá US$79.95

De acuerdo con lo anterior, se puede decir que la situación fiscal de la ciudad-

región de Bogotá, que dependerá esencialmente del Distrito Capital, es

promisoria, pues a nivel interno, se presenta una capacidad contributiva muy

superior a la del resto de ciudades y regiones del país, y a nivel comparado, se

cuenta –aparentemente- con un margen amplio para elevar los esfuerzos

tributarios si la inversión pública lo amerita.

4.2.2.3 La ciudad-región. En el presente aparte se hará, de conformidad con las

consideraciones anteriores, una descripción de la que sería la estructura tributaria

de la ciudad-región de Bogotá en función del ordenamiento territorial.

Jaime Castro afirma en su obra “La cuestión territorial” que las fuentes de

financiación de las regiones deberían ser básicamente las siguientes:

a. El producto de los impuestos que recauden y que serían los que hoy cobran los

Departamentos con los cambios que a ellos se introduzca en la ley de reforma

tributaria territorial que el Congreso debe expedir.

b. Los recursos que les asigne el Fondo Nacional de Regiones (art. 307 C.P.).

95 FAINBOIM, GANDOUR y URIBE, Op. cit.

97

c. El valor de las transferencias que reciban del poder central. Su monto

dependerá del reparto de competencias que se haga entre la Nación, las regiones

y las entidades locales.”96

A estos habría que asignar –en nuestra opinión- los recursos provenientes de las

operaciones de crédito realizadas por las diferentes regiones.

Los ingresos anotados por Castro en su obra, son muy similares en su estructura

a los ingresos de los actuales departamentos. Así, tenemos que actualmente los

departamentos componen sus ingresos principalmente de los impuestos que ellos

mismos recaudan, los recursos provenientes de regalías por explotación de

recursos naturales no renovables, de los recursos del Fondo Nacional de Regalías

y de la participación en los ingresos corrientes de la Nación.

Para la ciudad-región de Bogotá las particularidades del régimen tributario deben

ser las siguientes:

En primer lugar, como se había dicho, el régimen tributario debe tener

consagración constitucional clara, al menos en lo que se refiere a su estructura

básica. De cualquier modificación en estas disposiciones de carácter

constitucional deberá conocer el órgano que cumpla la función legislativa en la

ciudad-región. Lo anterior en ejercicio de la función constituyente por excepción de

las regiones. 96 CASTRO, Op. cit.

98

En segundo lugar, consideramos que los ingresos de la región deben estar

compuestos por los tres anotados por Castro en su obra, es decir, impuestos

propios, fondo nacional de regiones y transferencias del gobierno central,

adicionados con recursos provenientes de operaciones de crédito y por ingresos

no tributarios, (tasas, contribuciones).

Pero el que los ingresos regionales tengan un gran parecido inicial con la

estructura tributaria de los departamentos actuales, no quiere decir de ninguna

manera que las regiones adolecerán de la misma debilidad financiera de los

departamentos. Hay razones de sobra – como lo hemos repetido- para afirmar que

la estructura fiscal de los departamentos no debe repetirse en una entidad

territorial, que, como la región, pretenda el funcionamiento de una entidad

territorial intermedia de manera eficiente.

El departamento es quizás, desde el punto de vista fiscal, la entidad territorial más frágil. El municipio ha sido el principal beneficiario de los esfuerzos de descentralización fiscal que ha hecho el país en las últimas décadas… Una característica fiscal de los departamentos es que tradicionalmente sus ingresos fiscales propios más importantes han sido impuestos bastante inelásticos “al vicio”. Diversas causas explican la insatisfactoria elasticidad de estos tributos, que están presentados por el impuesto a la cerveza, a los licores y a los cigarrillos. Estos tres impuestos representan el 90% del total de los impuestos propios que recaudan los departamentos. La baja elasticidad de estos impuestos se explica, en primer lugar, porque la tasa de crecimiento del consumo de los licores y del cigarrillo no siempre crece a la par con la economía; en segundo lugar, porque se presentan problemas de auditaje y de control en su recaudo; y en tercer lugar, porque los departamentos de frontera suelen experimentar agudos problemas de contrabando tanto de

99

cigarrillos como de licores, lo que obviamente le resta dinamismo a estas rentas.97

De ninguna manera se propone repetir la estructura fiscal del departamento. Para

ilustrar sobre este punto pasaremos a examinar cada una de las fuentes de

ingresos de las regiones y particularmente de la ciudad-región de Bogotá para

anotar sus particularidades.

El primer ingreso propuesto provendría de los impuestos que las mismas regiones

cobren. Es decir de los ingresos que el Estado, a través del orden constitucional,

disponga como propios de las regiones. Esta capacidad impositiva de las regiones

debe tener un principio que a nuestro juicio es clave para permitir que las regiones

tengan instrumentos fiscales adecuables a sus realidades particulares: la

flexibilidad.

Una forma de imprimirle mayor funcionalidad al régimen tributario consiste en definir una parte uniforme o común a todas las entidades territoriales y una parte flexible, que podría ser acorde con su tamaño, por categorías. A modo de ejemplo, la parte común contendría el mínimo necesario del régimen tributario territorial (v.g., impuestos que pueden adoptarse, definición de las bases gravables) y la parte flexible los límites o rangos autorizados de tarifas y las reglas básicas de procedimiento, específicas de cada categoría.98

Nuestro régimen tributario cuenta con flexibilidad en algunos de sus impuestos,

como por ejemplo el caso del impuesto de industria, comercio y avisos.

Consideramos adicionalmente que debe condicionarse la autonomía tributaria de 97 RESTREPO, Juan Camilo. Op. cit. 98 FAINBOIM, GANDOUR y URIBE, Op. cit.

100

las regiones a su capacidad de gestión tributaria. Si una región demuestra amplia

capacidad de gestión de los tributos a su cargo, el Estado central le debe permitir

la asunción de mayores facultades tributarias, “a cambio de que su participación

en las transferencias sea proporcionalmente menor a la que corresponda a otras

Regiones y a los centros intermedios y pequeños municipios.”99 Por ejemplo, una

región con amplia capacidad de gestión puede disminuir su participación en las

transferencias del Estado central a cambio de permitírsele cobrar una sobretasa,

por ejemplo, en el impuesto a la renta.

En cuanto al principio de flexibilidad, se ha anotado que “La facultad de las

autoridades para fijar tarifas impositivas se considera pieza central de la

descentralización tributaria… el ejercicio de esta facultad hace posible el

desarrollo de la responsabilidad y la rendición de cuentas por parte de los

gobiernos locales”.100 La autonomía tributaria de las regiones debe entenderse

pues en consonancia con el significado político de las regiones, pues éstas

adquieren no sólo mayores atribuciones respecto al Estado central, sino mayores

deberes respecto a sus pobladores.

Como se vio en el breve análisis de la situación fiscal y financiera del Distrito

Capital, la gestión tributaria de la ciudad es particularmente buena a partir de la

entrada en vigencia del actual estatuto orgánico de Bogotá. Esa afirmación la

99 CASTRO, Op. cit. 100 FAINBOIM, GANDOUR y URIBE, Op. cit.

101

sustenta el hecho de que la ciudad haya aumentado su recaudo por concepto de

impuestos en 77% entre 1993 y 1994.101

Como se anotó en la descripción de la situación fiscal de la ciudad, Bogotá

recauda casi tres veces más impuestos por habitante que cualquier ciudad o

municipio del país. Situaciones como estas hacen evidente que hablar de un

régimen tributario flexible para las diferentes regiones tiene sentido si se

consideran las diferencias en las administraciones tributarias de las entidades

territoriales, por un lado, y la capacidad de tributación variable entre regiones. Por

ello consideramos que la ciudad-región de Bogotá deberá contar con un régimen

flexible que le permita obtener un perfil tributario que la haga menos dependiente

de las transferencias del sector central y que le permita explotar más

autónomamente su demostrada capacidad de gestión tributaria.

El siguiente ingreso propuesto es el correspondiente al que se asigne por el Fondo

Nacional de Regiones. Según Castro este es un Fondo creado –aparentemente-

por el artículo 307. El mencionado artículo no habla del Fondo Nacional de

Regiones sino del Fondo Nacional de Regalías, y dispone que será la ley quien

“establecerá las atribuciones, los órganos de administración y los recursos de las

regiones…” Sea cual sea el nombre del mencionado Fondo consideramos que es

necesaria la creación de una instancia que permita operar el equilibrio financiero

de las regiones. No puede perderse de vista que la creación de las regiones y el

tránsito a un modelo de estirpe regional, obedecen a la necesidad de distribución 101 FAINBOIM, GANDOUR y URIBE, Op. cit.

102

de poder del Estado que permita el desarrollo armónico y equilibrado del territorio

nacional. La unidad nacional se vería seriamente amenazada si no existiera para

las regiones más desarrolladas disposición legal o constitucional que les obligue a

transferir parte de sus recursos a una instancia que posteriormente haga de ellos

un reparto que permita el desarrollo equilibrado de las diferentes regiones.

Este tipo de instancias que procuran por la compensación entre los fiscos de

regiones de diferente nivel de desarrollo tiene a nuestro juicio una de sus

consagraciones constitucionales más claras en la Constitución española de 1978.

Dicha constitución dispone la aplicación del principio de solidaridad interregional102

(Art.138) con una clara intención de salvaguardar la llamada ‘indisoluble unidad de

la nación española‘. La Constitución materializa este principio de solidaridad al

disponer que los recursos de las Comunidades Autónomas estarán compuestas,

en parte, por las “Transferencias de un Fondo de Compensación

Interterritorial…”.103 La participación de la ciudad-región de Bogotá en este Fondo,

sería, como es hoy para el Distrito Capital, una participación en la que la ciudad-

región aportaría al Fondo más de lo que éste le aportaría a él. En nuestro

concepto, una relación de este tipo –que materializa el principio de solidaridad que

debe existir entre las diferentes regiones- sólo es justa y justificable en la medida

en que estas compensaciones no alimenten en las regiones de bajo desarrollo el

fenómeno de la ‘pereza fiscal’. Por ello las asignaciones que este Fondo haga a

las regiones deben calcularse no sólo en función de indicadores de desarrollo

102 CONSTITUCIÓN DE ESPAÑA. artículo 138. 103 CONSTITUCIÓN DE ESPAÑA. Artículo 157.

103

relativo de sus habitantes respecto a los demás habitantes del territorio nacional,

sino también en función de la gestión fiscal de las mismas regiones. En otras

palabras, no puede premiarse la deficiente gestión fiscal de las regiones en

desmedro de la eficiente gestión fiscal de otras regiones. Este tipo de

disposiciones son particularmente importantes para la ciudad-región de Bogotá,

pues en la medida en que su esfuerzo tributario contribuya al desarrollo de las

demás regiones éste se justifica, pero si ese esfuerzo se encarga de alimentar las

deficientes gestiones, puede decirse que la ciudad-región estaría siendo

injustamente gravada.

El tercer ingreso propuesto para las regiones en general, y para la ciudad región

de Bogotá en particular, es el de las transferencias que se reciban por parte del

Estado central. Sobre éstas se había dicho ya que a la ciudad-región de Bogotá,

dada su eficiente gestión tributaria le convendría la existencia de un régimen

flexible en materia de transferencias que le permitiera a la ciudad-región de

Bogotá disminuir en un porcentaje determinado la participación en transferencias

del Estado central, a cambio de atribuciones en materia tributaria, por ejemplo,

sobretasas a determinados tributos. Acá es importante hacer claridad en que no

obstante la función que cumplen las transferencias del Estado central y el Fondo o

instancia de Compensación interregional, es similar –procurar a las regiones

recursos para que éstas cumplan con sus funciones- , el origen de estos recursos

es diferente pues las transferencias (actualmente distribuidas a través de Sistema

General de Participaciones) son participaciones en los ingresos corrientes de la

104

nación, al paso que los recursos del fondo o instancia de compensación

interterritorial provienen de los ingresos generados por las mismas regiones.

Debe tenerse en cuenta que como lo afirma la literatura de hacienda pública

moderna, las transferencias no son un fin sino un medio. Con el proceso de

transferencia de recursos a las regiones apenas comienza la función del Estado

de promoción del desarrollo en las regiones.104 “La transferencia del nivel nacional

de gobierno tiene precisamente como uno de sus propósitos cubrir la brecha que

surge a nivel subnacional”.105 Como se explicó, la función de los fondos o

instancias de compensación interregional y la de las transferencias del Estado

central, es similar, pero los orígenes de los recursos de una y otra son diferentes.

Otro componente a tener en cuenta dentro del principio de flexibilidad sugerido

para las transferencias del Estado central a las regiones, es el de la clasificación

que éstas deban tener en función de las atribuciones a su cargo. Cuando se

explicó el aspecto político de la ciudad-región de Bogotá, se anotó que ésta

dependiendo de sus necesidades y capacidades, asumiría una serie de

competencias. El mayor o menor grado de competencias asumidas por la región,

deberá así mismo ser una variable a tener en cuenta al momento del cálculo que

se efectúe a fin de realizar el reparto de transferencias de la nación a las

entidades territoriales. En el supuesto de este trabajo las regiones, a mayor grado

de desarrollo deberán asumir más atribuciones y competencias.

104 RESTREPO, Op. cit. 105 FAINBOIM, GANDOUR y URIBE, Op. cit.

105

La ciudad región de Bogotá tiene respecto de las demás regiones del país un

grado de desarrollo alto, por lo que deberá recibir más transferencias en función

del mayor número de competencias asumidas. Anteriormente se explicó que la

ciudad-región de Bogotá podría disminuir su participación en las transferencias a

cambio de mayores atribuciones tributarias, pero esto no quiere decir que

necesariamente, por todos los conceptos, las transferencias que deba recibir la

ciudad-región deban ser bajos. Lo verdaderamente importante de la estructura

fiscal que asuma la ciudad-región de Bogotá, es que ésta le permita el

cumplimiento cabal de las competencias que haya asumido, cualquiera que estas

sean. Por ello debe entenderse que en la estructura fiscal planteada, las

transferencias, para el caso de la ciudad-región de Bogotá, dependen de dos

variables: primero, de la capacidad de gestión tributaria, la cual le permitirá

celebrar acuerdos a la región con el Estado central para aumentar competencias

tributarias disminuyendo proporcionalmente participación en transferencias, y

segundo, de las competencias del Estado central que asuma la ciudad-región,

esto es, a mayores competencias de la nación en cabeza de la ciudad-región,

mayores las transferencias que esta debe recibir.

Por último nos referiremos brevemente a las operaciones de crédito público

realizadas por la ciudad-región de Bogotá. Las entidades territoriales

tradicionalmente han acudido a créditos, ya sean internos o externos para

financiar inversión, y en algunos casos para poder sufragar gastos de

funcionamiento. Como ya se ha dicho en este trabajo, uno de las grandes

debilidades de los departamentos como entidad territorial intermedia ha sido su

106

estructura fiscal poco sostenible. Estos en muchos casos al verse en situaciones

fiscales difíciles, en vez de racionalizar sus gastos y de priorizar inversiones

acudieron a la peligrosa fórmula del endeudamiento. Este ha sido precisamente

uno de los aspectos que más han dado lugar a que se diga que la situación fiscal

de los departamentos en el mediano y largo plazo es, sencillamente, insostenible.

Para el caso de la ciudad-región de Bogotá, obviamente las operaciones de

crédito deben ser fuentes importantes de ingresos, como hasta ahora lo han sido

para la ciudad de Bogotá. Lo anterior siempre y cuando se haga dentro de un

marco de responsabilidad fiscal, que no ponga en juego la estabilidad misma de la

ciudad-región. Uno de los elementos fundamentales para que esto sea así, es el

de que el Estado central exija a las regiones no endeudarse más allá de su

capacidad de pago. “El nivel máximo de crédito al cual tiene acceso el Distrito es

una variable extremadamente difícil de considerar, pero resulta de crucial

importancia a la hora de evaluar si una determinada trayectoria fiscal es o no

sostenible. Una ya amplia literatura teórica le asigna a las fluctuaciones de esta

variable una explicación sustancial en los diversos episodios de tensión y crisis

financiera observados en los últimos años.”106 Así que en este punto no sugerimos

una reforma de fondo a las disposiciones sustantivas sobre endeudamiento

territorial, pero hacemos énfasis en que el control procedimental del Estado central

a estas operaciones debe ser muy estricto, pues de nada sirve la consagración de

la disposición si a ésta no se le da cumplimiento. Aún después de expedida la ley

358 de 1997, la cual busca racionalizar el endeudamiento de las entidades 106 FAINBOIM, GANDOUR y URIBE, Op. cit.

107

territoriales, exigiéndoles autorizaciones del Ministerio de Hacienda y Crédito

Público para realizar sus operaciones de crédito, este ministerio ha dicho que

“después de expedida la mencionada Ley, no se cumplieron los requisitos ni se

expidieron las autorizaciones que ésta ordena”.107 Nos parece adecuado que la ley

clasifique de manera estricta a las entidades territoriales según su nivel de riesgo

fiscal, entendido este en función de la sostenibilidad de las finanzas públicas de

cada una de las entidades territoriales. De esta manera se podrían crear dos

regímenes de endeudamiento: un régimen de libertad vigilada y un régimen de

libertad controlada. Para las regiones que como la ciudad-región de Bogotá,

tuvieran perspectivas fiscales sostenibles, la autonomía será mayor que la de las

regiones que no tengan buenas perspectivas fiscales. Estas deberán someterse al

cumplimiento de estrictos procedimientos y requisitos para poder acceder a

recursos de crédito. Adicionalmente, cuando se trate de la contratación de créditos

en países distintos a Colombia, la Nación avalará solamente a las entidades

territoriales que demuestren capacidad de endeudamiento.

Para concluir este aparte sintetizamos la que sería la estructura de ingresos de la

ciudad-región de Bogota: en primer lugar se encuentran los ingresos tributarios de

la ciudad-región, los cuales tendrían un componente de flexibilidad importante,

pues la entidad territorial podría optar por asumir mayores competencias

tributarias a cambio de disminuir su participación en las transferencias; en

segundo lugar se encuentran los recursos de una instancia o Fondo de

107 MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO citado por CASTRO, Jaime. en “La Cuestión Territorial”. 3ª ed. Bogotá: Universidad Externado de Colombia, 2000.

108

Compensación interregional, que como en el caso español, se encargue de

mantener una equilibrada asignación de recursos a las diferentes entidades. Esta

instancia o Fondo, para efectos de la asignación de recursos a las regiones,

tendrá en cuenta la gestión tributaria de éstas, a fin de no fomentar el fenómeno

de la pereza fiscal, y por esta vía malograr el esfuerzo tributario hecho por

regiones con altos niveles de tributación y recaudo, como la ciudad-región de

Bogotá. En tercer lugar, se encuentran los recursos que por concepto de

transferencias del nivel central reciba la ciudad-región. Estas para la ciudad-región

dependerán de dos variables: en primera instancia de la cantidad de competencias

del Estado central asumidas por la ciudad-región (mayores competencias –

mayores transferencias) y en segunda instancia de las atribuciones tributarias de

que pueda hacer uso autónomo la ciudad-región. (a mayores atribuciones

tributarias autónomas menor participación en el reparto de transferencias) Por

último se encuentran los ingresos provenientes de las operaciones de crédito.

Estas podrán ser llevadas a cabo con amplia autonomía por regiones que como la

ciudad-región de Bogotá demuestren un horizonte fiscal sostenible. Las regiones

que demuestren horizontes fiscales con altos niveles de riesgo solo podrán

realizar operaciones de crédito cumpliendo con estrictos requisitos ante el Estado

central. Adicionalmente el Gobierno Nacional avalará los créditos de las entidades

territoriales con situaciones financieras sostenibles y se abstendrá de hacerlo con

los créditos de las regiones que no demuestren finanzas públicas sanas, hasta

tanto no demuestren estarlas corrigiendo.

109

4.3 ASPECTOS ADMINISTRATIVOS

La ciudad – región de Bogotá estaría conformada por dos tipos de entidades

territoriales: en primer lugar por un Distrito Capital con régimen constitucional

especial, y en segundo lugar por un grupo de municipios – entidades territoriales

fundamentales – con sus respectivos gobiernos locales. Debe distinguirse

claramente entre la entidad territorial ciudad – región de Bogotá y las entidades

territoriales que la conforman. Adicionalmente para este aparte debe considerarse

que la Constitución, tal como existe actualmente concibe a la región como una

entidad que en un principio busca desarrollar tareas de planeación y

administración sobre el territorio a su cargo.(Región Administrativa y de

planeación) Este no es el caso de la ciudad-región de Bogotá, pues como es

concebida en el presente trabajo, su tipología correspondería desde el principio a

la de una entidad territorial, como se anota en la introducción.

Para el caso de la Ciudad-región de Bogotá, los límites exactos de la región los

deberá fijar el Agustín Codazzi , y los municipios que la conformen en principio

serán los que acá se han indicado de acuerdo con el estudio ORSTOM -.CEDE.

(Capítulos 2 – 3).

En principio los municipios pertenecientes a la ciudad – región serán aquellos con

los que, dada la estrecha relación funcional establecida con el Distrito Capital,

conforman una unidad administrativa y económica, que la ciudad – región

reconoce y abarca institucionalmente. Obviamente, los municipios, bien sea a

110

través de consulta popular o a través de sus representantes elegidos, son quienes

decidirán si pertenecen o no a la ciudad – región de Bogotá. Una vez constituida

la ciudad – región con un número determinado de municipios, podrán otros

municipios decidir hacer parte de ésta, siempre que así lo decidan y que la

realidad indique que tienen relación funcional estrecha con la ciudad región. Lo

anterior debe ser siempre posible pues la realidad de las grandes ciudades es

esencialmente dinámica. Por ejemplo “El área física de Bogotá se incrementó de

800 hectáreas en el año 1900 a más de 30.000 hectáreas en la actualidad.”108

Esto es, en 100 años un crecimiento físico de más de 3000%.

En este aparte indicaremos cual será la estructura administrativa básica para la

ciudad-región de Bogotá, de acuerdo con sus condiciones particulares. Debemos

hacer claridad en que para efectos de este trabajo, entendemos por

administración, en sentido amplio, la forma de organización de unos recursos

dados para el cumplimiento de unos objetivos determinados.

La ciudad – región de Bogotá funcionará en la práctica como una ciudad

policéntrica es decir, un centro urbano alrededor del cual girarán una serie de

asentamientos que en gran medida dependen del gran núcleo urbano.

Las ciudades latinoamericanas actualmente protagonizan un proceso de cambio

en las estructuras urbanas, especialmente en las industriales. “Estamos

presenciando la extinción de los complejos industriales existentes, de una escala 108 GILBERT, Op. cit.

111

estrictamente urbana a una escala, de alguna manera, regional. Actualmente hay

signos claros de formas urbanas policéntricas en muchas regiones metropolitanas

de América Latina.”109 Es decir, la ciudad como fenómeno en América Latina hoy

trasciende las barreras estrictamente metropolitanas, y tiene un alcance regional.

Gran parte de los esfuerzos de la ciudad – región en materia de planeación,

deberán concentrarse en controlar y dirigir los efectos que las acciones del Distrito

Capital tengan sobre la región. Además deberán recuperar el protagonismo en el

área económica:

Mediante la formulación de planes, con visión estratégica, que incluyan proyectos macro en materia de infraestructura, servicios y los demás que las hagan competitivas a nivel internacionales. Para adquirir ese protagonismo deben conseguir, por ejemplo, la celebración de los contratos que aseguren la efectiva regionalización de los planes de desarrollo, tal como lo prevé el artículo 303 de la Constitución. Como los acuerdos a que este texto se refiere tienen carácter voluntario para la Nación, convendría que la ley lo hiciese obligatorio para la ejecución de determinados programas y proyectos.110

Dada la característica policéntrica de la ciudad – región, ésta tendrá una

estructura administrativa especialmente liviana, como pasará a verse. Ya se ha

anotado que las principales funciones que cumplirá la región son dos, en primer

lugar una función planificadora, y en segundo lugar una función normativa.111 En

función de estas dos tareas es que debe organizarse administrativamente la

ciudad – región de Bogotá.

109 GILBERT, Op. cit. 110 CASTRO, Op. cit. 111 Como ya se vio estas son funciones que cita el autor Jaime Castro.

112

Así, puede decirse que la ciudad-región cumplirá su función normativa a través de

su órgano legislativo en los términos en que se explicó cuando se desarrolló el

aspecto político de la ciudad-región.

El aspecto administrativo de la región, estará especialmente orientado al

desarrollo de la función planificadora de la ciudad-región, la cual estará en

cabeza de un gobernador o regidor regional, quien tendrá a su cargo todas las

funciones ejecutivas de la ciudad región. En este punto no sobra aclarar que la

estructura administrativa del Distrito Capital se mantiene intacta (Según lo

establecido en el decreto-ley 1421). No obstante que la ciudad de Bogotá es el

núcleo determinante de la ciudad-región, debe reconocerse que no es el único

espacio existente en ella, y por ello consideramos absolutamente indispensable

que las autoridades regionales sean diferentes de las autoridades distritales.

Adicionalmente es necesario contar con autoridades regionales propias, pues son

ellas las que tendrán a su cargo el diseño de la región, integrando para ello al

Distrito Capital y a los municipios de la ciudad-región. En otras palabras se busca

que las autoridades distritales puedan pensar el Distrito y las regionales la ciudad-

región.

Las regiones como son concebidas en este trabajo tienen muy poca carga

burocrática y esto es particularmente importante cuando se trata del diseño

institucional de la ciudad-región. La razón es clara: el núcleo fundante de la

ciudad-región es el Distrito Capital, el cual tiene una estructura administrativa que

debe ser aprovechada por la ciudad-región. Por ejemplo, hay proyectos viales de

113

carácter regional que pueden ser contratados con recursos propios de la región a

través de alguna entidad administrativa Distrital existente, que pueda prestar su

experiencia y estructura a la región, por ejemplo el Instituto de Desarrollo Urbano

a través de sus contratistas. Lo que se quiere significar con esto, es que en el

particular caso de la ciudad-región debe procurarse crear la menor cantidad de

carga burocrática y administrativa y valerse de la de la ciudad de Bogotá y su

estructura administrativa cuando sea posible. Hay temas regionales en los que la

ciudad de Bogotá muy seguramente no podrá prestar un apoyo tan efectivo,

piénsese por ejemplo en el tema agrario. Para este tipo de asuntos la ciudad-

región debe concentrarse en la planeación (v.gr. creación de cadenas productivas

para exportación) y entregar la ejecución de dichos proyectos a agentes externos

a la ciudad-región., por ejemplo a los municipios o a los particulares, con la

supervisión directa de las autoridades regionales.

Consideramos que como medida administrativa para las regiones (que tendría

efecto en la ciudad-región de Bogotá) podría implementarse un indicador que

permita conocer, de acuerdo con las funciones que haya asumido cada una de las

regiones, el número de funcionarios con que puede contar en su planta

administrativa. No se trata de hacer que las regiones pierdan flexibilidad en sus

cuerpos administrativos (pues la tendrían porque este indicador se implementaría

como un margen), sino de procurar que las regiones no sean atacadas por el

fenómeno de la burocratización. Debe cuidarse que los recursos de las regiones

sean en su mayoría, recursos de inversión. Con la existencia de un indicador

como el anteriormente mencionado, la estructura administrativa de la ciudad-

114

región de Bogotá, debe ser muy liviana si se tiene en cuenta que el gran peso de

la ciudad de Bogotá (Casi el 95% de la población de la ciudad-región) indica que

muchas de las acciones de la región podrán –y deberán- ser apoyadas

administrativamente por la ciudad.

La disposición de los recursos administrativos a cargo de la ciudad-región, deberá

ser libremente fijado por el gobernador o regidor, pero dentro de los márgenes

fijados por el indicador mencionado. La ciudad-región debe ser particularmente

fuerte en sus órganos y funciones de planeación. Debe establecerse en la

ciudad-región una instancia máxima de planeación –cualquiera sea su

denominación- la cual debe estar conformada por los alcaldes de los municipios

pertenecientes a la ciudad-región y el Alcalde Mayor del Distrito Capital. La

función central de esta instancia debe ser la de coordinar las acciones públicas y

de inversión de las entidades territoriales involucradas, para lograr el desarrollo

armónico y equilibrado de la ciudad-región de Bogotá

El regidor o gobernador de la ciudad-región de Bogotá, como máxima autoridad

administrativa de la ciudad-región, será el ordenador del gasto. Como tal tendrá a

su cargo la liquidación del presupuesto regional que deberá ser concertada con el

órgano máximo de planeación a nivel regional. Este presupuesto regional deberá

ser presentado por el gobernador ante el órgano legislativo para su discusión.

Por último en este aparte hacemos claridad (ya se había mencionado en el

Capítulo 2) en que la ciudad-región de Bogotá, en los términos aquí planteados,

115

no se excluye con la figura administrativa del área metropolitana como es

concebida por nuestra Constitución. En este punto debe tenerse en cuenta que la

autonomía del área metropolitana, como entidad administrativa, es reducida, al

paso que la autonomía de la ciudad-región es mucho más amplia. A pesar de

que una de las funciones primordiales del área metropolitana es la de “coordinar y

programar el desarrollo armónico e integrado del territorio bajo su autoridad”112 –

función en aspectos similar a la de la ciudad-región- debe tenerse presente que

su distinta naturaleza hace que sean cumplidas dichas funciones de maneras muy

diferentes. No puede olvidarse que la ciudad-región cuenta con instrumentos

legislativos para desarrollar esta función mientras que el área metropolitana es

una simple delegataria de algunas funciones administrativas en los términos en

que los municipios que la conformen así lo decidan. Pero la principal razón para

que el área metropolitana y la ciudad-región no sean excluyentes, es la de su

muy diferente naturaleza.

Como conclusión del aspecto administrativo de la ciudad-región de Bogotá

tenemos, en primer lugar que la ciudad – región de Bogotá está conformada por

dos tipos de entidades territoriales, municipios y un distrito capital; en segundo

lugar que cada municipio determinará autónomamente si quiere o no pertenecer a

la ciudad-región; en tercer lugar que la ciudad-región de Bogotá tendrá una

estructura policentrica; en cuarto lugar que los esfuerzos administrativos de la

región deberán estar orientados primordialmente a desempeñar una buena labor

de planeación; en quinto lugar que la ciudad – región tendrá una estructura 112 CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA.

116

administrativa especialmente liviana; en sexto lugar que no obstante que la ciudad

de Bogotá es el núcleo determinante de la ciudad-región, debe reconocerse que

no es el único espacio existente en ella, y por ello; en séptimo lugar que en el

particular caso de la ciudad-región de Bogotá debe procurarse crear la menor

cantidad de carga burocrática y administrativa y valerse de la de la ciudad de

Bogotá y su estructura administrativa cuando sea posible; en octavo lugar que el

máximo órgano de planificación,-conformado por los alcaldes de los municipios y

el Alcalde Mayor del Distrito Capital, deberá tener un poder ejecutivo importante;

en noveno lugar que el regidor o gobernador de la ciudad-región de Bogotá, como

máxima autoridad administrativa de la ciudad-región, será el ordenador del gasto;

y por último, que los conceptos de ciudad-región y de área metropolitana son

compatibles.

5. DESAFÍOS DE BOGOTÁ COMO REGIÓN

La propuesta de convertir a Bogotá y sus municipios cercanos en una región es

una empresa políticamente hipotética pero jurídicamente posible. Como ya se ha

dicho en capítulos anteriores, la Constitución es amplia al permitir que la

población, a través de su voto o por iniciativa de sus representantes, opte por

entidades territoriales diferentes a las tradicionalmente consagradas en el

ordenamiento jurídico de la República, es decir, el municipio y el departamento.

Proponemos entonces, mediante este capítulo, fijar una visión a futuro de algunos

aspectos que creemos importantes para el buen suceso de la ciudad-región de

Bogotá, en los términos en que en este trabajo se ha planteado.

En el presente capitulo nos referiremos en primera instancia al tema de la

articulación de Bogotá con otras regiones y con otros entes de carácter territorial

como los departamentos y municipios. Las relaciones entre las entidades

territoriales deben dejar de ser esporádicas y sujetas a circunstancia coyunturales

como el orden público o las finanzas para convertirse en instrumento de

desarrollo. La región por su novedad requiere además que se contemple la

manera en que estas relaciones fluirían dentro del esquema de estado unitario

descentralizado que se ha fijado en la Constitución.

118

Como segundo punto a desarrollar en este capítulo surge el manejo de Bogotá

como Distrito Capital, entidad fundamental del ordenamiento territorial colombiano,

por ser capital de la República y del Departamento de Cundinamarca, y como

ciudad - región de acuerdo con lo que en este trabajo se ha expuesto.

Es clara la importancia de Bogotá como metrópoli en la cual se concentra un

significativo porcentaje de la población colombiana lo cual ha conducido al

desarrollo de una gran actividad económica. Con el ánimo de ilustrar lo dicho

anteriormente, con el beneficio de una posterior ampliación, cabe citar que Bogotá

–como ya se dijo- “Es la ciudad más poblada de Colombia, presenta la tasa de

crecimiento más alta de las cuatro principales ciudades del país. Ocupa el primer

lugar del mercado de capitales, representa la mayor participación en el Producto

Interno Bruto del país, es el principal puerto exportador y la capital de servicios

financieros, administrativos, educativos, culturales y sociales.”113 Lo anterior de

ninguna manera puede pasarse por alto y demuestra que cuando se habla de la

capital de Colombia, se habla de un caso sui generis, el cual requiere de un

tratamiento cuidadoso que permita el buen suceso de su economía, el cual será el

tercer tema a tratar.

5.1 ARTICULACIÓN CON LAS DEMÁS REGIONES

El proceso de regionalización tiene connotaciones importantes en cuanto a la

relación de las regiones como ente territorial con el estado como un todo al cual 113 http://www.dapd.gov.co/pot.htm, Julio 14 de 2002

119

pertenece, y con los demás entes que prevé la Constitución en los cuales este

último se puede dividir. Buscaremos en este capitulo dar algunas ideas sobre el

desarrollo del tema.

5.1.1 Relación entre el Distrito Capital y los demás municipios de la Región. La

ciudad-región a través de sus componentes, Bogotá D.C y los municipios

aledaños, es escenario importante de relaciones interinstitucionales que deben

estar enmarcadas dentro de un ordenamiento jurídico preciso que permita el buen

desarrollo de las relaciones legales y económicas que faciliten el aumento de la

calidad de vida de sus pobladores a través del crecimiento de factores como la

cantidad y calidad del empleo y el mejoramiento de los servicios, entendidos no

sólo como servicios públicos de carácter domiciliario sino como los servicios de

valor agregado, que resultan de tanta importancia para el sistema actual del

intercambio de bienes y servicios.

En el actual sistema de ciudades “…cada una desarrolla su vocación económica

propia cumpliendo una función diferente y a la vez complementaria a las otras. La

interdependencia de las ciudades genera un proceso de crecimiento y desarrollo

regional a todos los niveles.”114 Con lo señalado en esta cita se expresa una

realidad que resulta muy diciente a la hora de describir la interdependencia que se

presenta entre la metrópoli de Bogotá y sus municipios aledaños. Es definitivo,

como ya lo hemos esbozado, que exista una entidad como la ciudad-región, que

permita un desarrollo coordinado entre las entidades para el beneficio de sus 114 http://www.fundacioncarvajal.org.co/Armenia/artpaz.htm, Julio 15 de 2002

120

habitantes. Es así, como en la ciudad-región de Bogotá, que se conforma de

varios municipios y el Distrito capital, se hace definitivo el tratamiento de temas

como por ejemplo, el transporte público. Dichos temas deben ser tratados con

cuidado y perspectiva de su importancia como elemento de planeación para

futuros desarrollos. ¿Cómo podría entenderse que los habitantes de municipios

como Chía o Soacha, que en muchos casos tienen que asistir al Distrito Capital a

desarrollar su actividad laboral, no contaran con los mecanismos necesarios para

realizar su transporte a diario, en términos de economía y agilidad?

Por esa razón, es que municipios que hacen parte de diferentes departamentos

han comenzado a proponer mecanismos regionales con el fin de optimizar su

funcionamiento a través de la cooperación. Armenia, por ejemplo, desarrolla una

propuesta metropolitana: “En el mismo sentido, la ciudad se halla inmersa en un

acelerado proceso de conurbación y de articulación con los municipios de

Calarcá, Circasia, Montenegro y Salento entre otros, que configuran la primera

aproximación al Área Metropolitana del Quindío.”115 Mas allá, las ciudades de

mayor importancia del viejo Caldas han venido desarrollando proyecciones

importantes para un eventual proceso de regionalización, demostrando además,

que la región y el área metropolitana no son figuras excluyentes:

De otra parte, las ciudades de Pereira, Manizales, Cartago y Armenia vienen realizando esfuerzos contundentes para construir colectivamente un Plan Estratégico Regional con alcances hasta el año 2015. En este proceso planificador se encuentra bastante consolidada la propuesta de la ciudad - región que agrupa las ciudades antes mencionadas, para el

115 http://www.fundacioncarvajal.org.co/Armenia/artpaz.htm, Julio 15 de 2002

121

logro de objetivos comunes que lleven a la cualificación en materia de infraestructura, economía, política, cultura, ambiente y social del Eje Cafetero y norte del Valle, en un proceso de especialización de cada centro urbano.116

Se trata entonces, cuando se habla de regionalización, que los diversos entes

territoriales que participan en el mismo, gocen de privilegios como la planeación

estratégica de objetivos que les permitan en un futuro, interactuar de manera

articulada en lo jurídico y lo administrativo con el fin de lograr fines comunes.

Como se mencionaba anteriormente, se busca impulsar proyectos como los de

infraestructura vial, medio ambiente, mejoramiento de condiciones para la

inversión extranjera y de la calidad del entorno social. De esta forma, podría

pensarse en una Región que regule la interacción entre los municipios y de los

municipios con el Distrito para la optimización de recursos, pensando que la gran

metrópoli (Bogotá D.C.), actúe como centro financiero y de servicios, sus

municipios más cercanos, como núcleos de vivienda en lugares menos agitados

para la buena convivencia y que municipios con características más rurales

permitan la consecución de objetivos en materias de producción agrícola y

agroindustrial. Todo dentro de un marco de interconectividad.

Bogotá y la región cuentan con una alta dinámica de crecimiento urbano y sus territorios están en proceso de articulación. El patrón regional de desarrollo indica que la urbanización se ha concentrado en la ciudad principal sin mayores esfuerzos de desconcentración económica o descentralización de la población hacia los municipios de la Sabana, a excepción de Soacha. El territorio y su estructura presentan un estado de fragmentación expresada mediante

116 Ibid

122

el tipo de actuaciones territoriales y el gobierno y gestión territorial no compartidos en temas comunes.117

Este texto extraído de un artículo sobre el Plan de ordenamiento Territorial,

expresa una falencia histórica que ha tenido Bogotá en cuanto a la manera en que

se han articulado las relaciones Distrito – municipios circundantes. Se propone

entonces que a través de la constitución de la ciudad-región de Bogotá se logren

establecer las políticas que permitan, en ese espacio territorial, promover la

unificación de criterios para que esta importante zona de influencia, desarrolle

políticas de gestión coordinados con el fin primordial de optimizar los recursos y

las posibilidades de cada uno de sus componentes para maximizar el nivel de vida

de sus habitantes.

Continuando con el importante tema del desarrollo poblacional de la Región de

Bogotá, cabe anotar un cambio que se presentado durante los últimos 30 años

frente a la manera como los migrantes que arriban a la capital se asientan en la

misma y que para efectos del tema que tratamos resulta importante: “La

heterogeneidad social de la población de migrantes se refleja en su implantación

espacial. Ya sea en términos de localización, de estratificación socioeconómica,

de tipo de vivienda o de forma de tenencia de la vivienda, los no nativos de Bogotá

son presentes en el conjunto del parque de vivienda que existe en la capital.

Todos los barrios que al principio de los años 1990 ejercían una función de

recepción de migrantes recientes se encuentran en la parte periférica de la ciudad;

en cambio, todos los barrios centrales son subrepresentados dentro de los 117 http://www.dapd.gov.co/pot.htm, Julio 16 de 2002

123

migrantes recientes, en relación con su peso en la población total de Bogotá. El

esquema de los años 70 según el cual los migrantes se instalaban inicialmente en

los barrios centrales antes de migrar hacia la periferia, pierde totalmente su

vigencia desde principios de los años 1990.”118Con esto se hace cada vez más

notoria la necesidad de articulación que debe llevar a cabo la región de Bogotá.

Como lo anota la cita precedente, cada vez más las poblaciones emergentes que

arriban a la capital, lo hacen a sectores periféricos, aún más, lo hacen, como ya lo

hemos señalado, a los municipios que circundan al Distrito. En este tipo de

escenarios se hace cada vez más importante que temas como el de

infraestructura vial y la generación de programas planificados en materia de

vivienda, especialmente de interés social, sean adelantados para que se pueda

dar tal interrelación de manera pacífica y organizada.

Es una realidad que cada vez más los municipios circundantes de la capital se

desarrollan en función de la gran metrópoli y se han convertido en bancos

habitacionales para los individuos que a diario realizan actividades profesionales y

económicas en el Distrito. Así lo reafirma el estudio “Metrópolis en Movimiento” al

señalar:

...entre 1985 y 1993, el ritmo de crecimiento de los 17 municipios que conforman el área metropolitana (de hecho) de Bogotá es dos veces mayor (6,1%) que el de la capital, y diez veces más rápido que el de los demás municipios del departamento de Cundinamarca (0,6%). Entre 1985 y 1993 la quinta parte del crecimiento demográfico total del área

118 INSTITUT DE RECHERCHE POUR LE DEVELOPPEMENT. Universidad Externado de Colombia, Alfaomega S.A. coordinadores: Francoise Dureau, Véronique Dupont, Éva Leliévre, Jean-Pierre Lévy, Thierry Lulle, Metropolis en Movimiento, Bogotá, Alfaomega Colombiana S.A., 2002, p. 338

124

metropolitana de Bogotá se realiza más allá de los límites de la metrópoli propiamente dicha, es decir en la periferia metropolitana.119

Con base en lo anterior, es importante señalar la importancia que tiene la región

adicionalmente como un catalizador fundamental de políticas de planeación, en el

cual se coordina el desarrollo y las diversas relaciones entre los municipios y el

Distrito que la conforman. La historia nos demuestra cómo las políticas de

planeación que tradicionalmente se han adelantado en Bogotá han carecido de

continuidad y no han consultado la conurbación que se ha presentado junto con

los municipios aledaños.

Veamos cómo se ha presentado: El análisis de las políticas urbanas en el

transcurso de los últimos cincuenta años muestra la relativa debilidad de los

poderes públicos en la planeación y gestión del desarrollo urbano. Pero las

consecuencias más nefastas de esta situación han sido evitadas hasta cierto

punto. En efecto, aun cuando en ese periodo se crearon numerosos barrios

ilegales insuficientemente dotados de servicios, ciertas intervenciones públicas en

materia de infraestructuras y de red vial contribuyeron a que la expansión de la

ciudad haya sido relativamente contenida, al menos dentro del perímetro urbano.

No obstante la actitud de los poderes públicos no siempre ha sido la misma.

Sucesivamente se impusieron cuatro grandes orientaciones de la planeación

urbana:

119 Ibid., p. 340

125

1947-1952: la planeación espacial, marcada en su origen por el plan propuesto

por Le Corbusier, luego por la realización de grandes obras;

1967-1978: la planeación del desarrollo socioeconómico y el diseño de

programas zonales;

1979-1989: la planeación mediante normas urbanas;

1990-1998: la desregulación al servicio del sector inmobiliario, pero también la

participación de los ciudadanos en la planeación y gestión.120

En la actualidad esta desordenada diversidad de sistemas para la planeación ha

tenido un comienzo de superación mediante la entrada en funcionamiento del Plan

de Ordenamiento Territorial, instrumento de mediano y largo plazo que permite la

fijación de pautas para el desarrollo del Distrito Capital en temas urbanos y el

control de las influencias de la ciudad sobre la región circundante.

La planeación estratégica de centros urbanos como Bogotá y sus municipios

satélites no es tarea fácil. Es evidente la interrelación que entre estos entes existe

y la necesidad mutua para la solución de problemas, pero también es claro que

existen evidentes diferencias en cuanto a funcionalidad y capacidad de adaptarse

a nuevos requerimientos. Es por eso que la región aparece como un instrumento

que unifica los criterios y permite un desarrollo armónico enfocado a finalidades

comunes, enmarcadas dentro de principios como la colaboración y la

subsidiariedad:

120 Ibid., p. 342

126

El fenómeno metropolitano, antes que una figura jurídica es una realidad física, económica y social, tal como lo define el artículo 319 de la nueva Constitución, pues los grandes centros urbanos ejercen atracción sobre los pequeños, en razón de la calidad de los servicios, las oportunidades de empleo y las comodidades de diverso orden que pueden ofrecer. Se genera así un flujo migratorio proveniente de las áreas rurales y urbanas menores, que elevan la densidad poblacional de las grandes ciudades y causan un rápido crecimiento de la demanda por vivienda, servicios públicos e infraestructura social, de transporte y comunicaciones. Todo ello hace difícil y compleja la tarea de administrar este conglomerado.121

Hemos explicado hasta ahora cómo podrían articularse las relaciones al interior de

la Región en el entendido que las actividades que se desarrollen deben siempre

estar coordinadas por la región como ente aglutinador y que éstas deben dirigirse

especialmente a lograr la maximización de recursos y a la adecuada y suficiente

prestación de servicios públicos como el transporte y la comunicaciones.

5.1.2 Relaciones de la Ciudad – Región de Bogotá con otras entidades

territoriales de carácter regional. En este aparte fijaremos algunos criterios sobre

la manera como estas se deberían desarrollar en nuestra opinión.

Es claro cómo en la actualidad, las relaciones económicas, sociales, culturales y

físicas, que existen entre un núcleo con fuertes característica de metrópoli y

municipios satélites que sobre éste giran, tienden a formar una ciudad – región.

121 PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. Consejería para la Modernización del Estado, El Nuevo Régimen de las Grandes Ciudades. Bogotá, p. 19

127

En Colombia son varias las metrópolis que tienen tal vocación, aun cuando por

volumen poblacional y de flujo económico Bogotá sigue siendo un caso sui

generis. Cali, Bogotá y Medellín son los tres núcleos más importantes del país: “El

sistema de ciudades del País ha generado comportamientos similares en

centralidades como Santa fe de Bogotá y Cali, donde las relaciones entre estos

dos centros y Medellín conforman dinámicas de mutua atracción e intercambio que

llamamos Triángulo de Oro. Este articula el resto de regiones del País.”122

El movimiento económico del país, en su mayoría se produce y circula, como

queda expresado anteriormente, sobre núcleos urbanos interconectados los

cuales de cualquier manera se encuentran soportados por municipios satélites que

sirven cada uno como base para vivienda, industria, producción agrícola o

plataforma para el suceso de actividades del sector de los servicios.

Cada una de las regiones, bien se constituya sobre una metrópoli o mediante los

mecanismos que dispusiera el modelo territorial que constituye el supuesto de

este trabajo, debe funcionar como coordinadora de las entidades municipales y

distritales. Entre ellas debe aplicarse con gran determinación el principio de

autonomía que señala la carta de 1991 buscando con ello que cada región se

desarrolle de acuerdo con sus propias necesidades. Aún así no puede dejarse de

señalar que la relación con el poder central –en algunos temas- debe continuar

122 Bogotá metropolitana: la construcción de un territorio imposible?, Carolina Barco, Investigadora principal José Salazar, Investigador María Mercedes Maldonado, Investigadora Samuel Jaramillo, Investigador Adriana Parias, Investigadora Liliana Bonilla, Investigadora José Miguel Alba, Investigador Jorge Alberto Valencia Fuentes, Investigador, Rectoría de la Universidad de los Andes

128

rigiéndose de acuerdo con los principios de unicidad de facultades del Presidente

de la República. Esto en aspectos como el del manejo del orden público. Todas

las autoridades regionales así como las municipales deben someterse a las

instrucciones precisas del gobierno central en materia de orden público.

La principal forma de establecer relaciones entre las diferentes regiones, de

acuerdo con la tesis que se expone en este trabajo, tiene un carácter indirecto.

Esto quiere decir que no existe un órgano o instancia que de manera directa

regule las relaciones existentes entre las diversas regiones. Estas son reguladas,

como ya se dijo, de manera indirecta, por la nación y por el Fondo de

Compensación interterritorial. Esta porque es quien en caso de conflicto entre dos

o más entidades territoriales de carácter regional debe actuar como articulador y

solucionar cualquier conflicto que entre estas se presente, y aquel porque es quien

opera el equilibrio financiero entre las regiones.

Así mismo es la Nación, a través del Plan Nacional de Desarrollo quien orienta la

política nacional y de esta manera (indirecta), fija las relaciones entre las

diferentes regiones. (v.gr. obras de infraestructura que benefician a varias

regiones será la Nación quien en caso de no existir acuerdo entre las regiones

involucradas establecerá las participaciones de cada una de ellas.)

La segunda forma de relación indirecta entre las regiones –como se mencionó- se

da a través del Fondo de Compensación Interterritorial. Es clave tener presente

que el Estado regional como uno de sus principios tiene el del desarrollo

129

equilibrado del territorio. La regionalización no se establece para que aquellas

entidades territoriales más prósperas rezaguen a las de menor desarrollo. Por el

contrario, la regionalización busca, a través de la potencialización de las

capacidades de desarrollo de cada una de las regiones, un mayor desarrollo

integral del territorio. Esto se logra a través del Fondo de Compensación

Territorial. De este son socias todas las regiones y a él deben aportar recursos, los

cuales se distribuirán de acuerdo con el criterio de equilibrio territorial. Así pues, se

establece una relación financiera sólida e interinstitucional entre las diferentes

regiones. Aunque las mencionadas son las dos principales forma de relación entre

las regiones, no puede dejarse de lado la relación que se daría a través del

Congreso de la República. En este tendrían asiento representantes de las diversas

regiones convirtiéndolo en un escenario de relación política entre las regiones.

Por último es importante señalar, que consideramos que no obstante las diversas

teorías existentes en el caso de regionalización del país, que el actual

departamento de Cundinamarca (excluyendo de él los municipios que harían parte

de la Ciudad - Región de Bogotá), debería constituir una región con parte del

Departamento de Boyacá y el Tolima.

5.2 LA DOBLE CALIDAD DE ENTIDAD TERRITORIAL FUNDAMENTAL Y

ENTIDAD TERRITORIAL INTERMEDIA.

Establece la constitución en su artículo 286: “Son entidades territoriales los

departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas. La ley podrá

130

darles el carácter de entidades territoriales a las regiones y provincias que se

constituyan en los términos de la Constitución y de la ley.”

Este artículo señala con claridad cuáles son las entidades territoriales posibles en

Colombia. Se señala que la ley podrá darle forma de entidad territorial a las

regiones. De esta manera habrá que señalar una importante distinción para el

buen entendimiento de este trabajo de grado.

Bogotá constituirá junto con algunos de sus municipios circunvecinos una región

pero no por esto dejará de ser distrito o sus municipios cercanos dejarán de ser

municipios. En otras palabras, que estos entes fundamentales del orden territorial

colombiano se asocien en una región para el mejoramiento de sus condiciones, no

implica que pierdan su identidad propia como entidades territoriales.

Adicionalmente, es importante establecer que la asociación de estos municipios y

el Distrito Capital no impide la creación de una o varias áreas metropolitanas con

el fin de racionalizar la prestación de servicios públicos, coordinar el desarrollo

armónico e integrado del territorio bajo su tutela y ejecutar obras de interés

metropolitano, como lo señala el artículo 319 de la Constitución Política de

Colombia. De la misma manera, la Carta Magna establece para el Distrito capital

la posibilidad de constituir con sus municipios un área metropolitana.

Existen diversos niveles territoriales de intervención de los poderes públicos: el gobierno nacional, que financia mayoritariamente los grandes proyectos de infraestructura (ése debería ser el caso del metro); el departamento: en la

131

medida en que el área metropolitana aún no se ha oficializado (está por hacerse próximamente, al menos en parte), es esta instancia la que maneja el desarrollo de los municipios vecinos del Distrito; el Distrito (el alcalde elegido, la administración municipal, las empresas de servicios públicos –aún no privatizadas-, el Concejo elegido), que interviene planeando y manejando sus propios recursos y la inversión de estos en la construcción y el mantenimiento de la red vial, los organismos sociales, el espacio público, etc.;123

Con la anterior consideración haremos a continuación un análisis sobre la calidad

de la ciudad-región de Bogotá como ente intermedio del ordenamiento territorial de

la república y Bogotá D.C como entidad de carácter fundamental.

5.2.1 Bogotá como Distrito Capital. La capital de Colombia cuenta con

innumerables retos que, como quedó señalado en el capítulo que sobre la

evolución normativa de la ciudad presentamos con en este trabajo de grado, no

han sido sorteados con la claridad necesaria.

A Bogotá se le debe: “...reconocer su compleja naturaleza resultante de la

confluencia de varios hechos, tales como el de ser una Metrópoli; sede del

Gobierno Central y por ello capital de la República y al misma tiempo, capital del

departamento de Cundinamarca.”124 No hay mejor manera de expresar las

funciones de Bogotá que como lo hace la anterior cita: metrópoli de varios millones

de habitantes, capital de la república (sede de los poderes centrales) y capital del

Departamento de Cundinamarca.

123 INSTITUT DE RECHERCHE POUR LE DEVELOPPEMENT, Op. cit., pp. 342 y 343. 124 PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, Op. cit., p. 10

132

En primera instancia analizaremos a Bogotá desde el punto de vista de Metrópoli:

“En efecto por su extensión y población Bogotá es una ciudad de tal magnitud que

requiere en su interior un proceso de descentralización, que a nivel político se

expresa en los lineamientos constitucionales...”125 Bogotá por su extensión física,

por lo abundante de su población, por su importancia frente al país por ser sede

de los poderes centrales y gran motor de la economía nacional debe tener un

manejo claro en temas como sus divisiones internas para efectos político-

administrativos. De acuerdo con el artículo 322 de la Constitución, Bogotá debe

dividirse en localidades que serán administradas por Juntas Administradoras

Locales y Alcaldes Locales. Dada la complejidad del distrito resulta conveniente

que su gobierno se proyecte –a través de localidades- hacia los ciudadanos, de

manera que estos cuenten con instrumentos que les permitan acceder a las

autoridades de una manera más expedita para que les sean resueltas sus

inconformidades y necesidades de acuerdo con la ley.

Dada la magnitud de utilización de recursos y la capacidad de generar riqueza y

posibilidades para los colombianos, Bogotá también asume una gran

responsabilidad frente al país entero, pero con más claridad frente a los municipios

que eventualmente conformarían la ciudad-región de Bogotá: “Bogotá, en razón de

ser punto de referencia laboral, cultural y social para muchas entidades locales,

las cuales a su vez, en muchos casos, la proveen de servicios públicos, no puede

ignorar la responsabilidad que tiene frente a ellas y frente a la preservación de la

125 PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, Op. cit., p. 11

133

sabana y la cuenca del río Bogotá, las cuales constituyen su entorno ambiental.”126

Bogotá no puede seguirse desarrollando de manera aislada frente a quienes la

rodean, por lo que hay que crear mecanismos como la región, buscando el

desarrollo sostenible de la ciudad y sus municipios circunvecinos.

En cuanto a la condición de Bogotá como Capital de la República, es importante

señalar que la constitución prevé para este caso un ordenamiento especial, que en

la actualidad se encuentra consagrado en el Estatuto Orgánico de Bogotá

(Decreto Ley 1421 de 1993). Es Bogotá entonces sede de los poderes públicos

centrales, teniendo que acogerlos con la seguridad, servicios públicos y personal

cualificado, que se requieren para mantener dichas funciones.

Históricamente Bogotá ha sido capital del Departamento de Cundinamarca, aún

así Bogotá en materia electoral opera de manera independiente, no pudiendo

elegir sus ciudadanos al gobernador ni la asamblea departamental, como se

explicó. De la misma manera, desde 1991 Bogotá es circunscripción electoral

independiente que elige a sus propios representantes a la cámara.

Resulta imprescindible señalar que las relaciones de Bogotá con el Departamento

de Cundinamarca, son cada vez más distantes políticamente debido a la

separación de funciones que tradicionalmente se han presentado en temas como

el electoral. Cosa bien distinta sucede con los municipios que circundan la capital:

“Los procesos de crecimiento y expansión urbana han modificado la configuración 126 PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, Op. cit., p. 14

134

de la centralidad, han generado conjuntos de ciudades y poblados con territorios

comunes a sus necesidades de desarrollo, expresan conflictos por desaparición

de límites políticos - administrativos y las relaciones entre lo rural y lo urbano se

manifiestan más estrechas y más próximas.”127 De esta forma, es que se presenta

la necesidad de encontrar figuras intermedias para la articulación de dichas

entidades. La primera es el área metropolitana que ya fue mencionada en el

segundo capítulo de este trabajo de grado.

5.2.2 Bogotá Área Metropolitana. El constituyente de 1968 le abrió las puertas a

este tema que sería puntualizado posteriormente por el decreto ley 3104 de 1979.

“Inicialmente, fueron concebidas como entidades que dotadas de personería

jurídica, autoridades y regímenes especiales, autonomía administrativa y

patrimonio independiente, eran autorizadas por la Constitución Política,

organizadas por la ley y cuyo funcionamiento disponían las respectivas asambleas

departamentales.”128 Describe muy bien el Doctor Henao Hidrón las

características de la antigua consagración jurídica de las áreas metropolitanas. Se

trataba entonces de un ente con funciones de planeación y prestación de

servicios, que se formaba en torno a ciudades con más de 250 mil habitantes, con

un deficiente respaldo financiero para su mantenimiento y ejecución de tareas y

una administración que estaba a la cabeza de una junta metropolitana y un alcalde

127 RECTORÍA UNIVERSIDAD DE LOS ANDES. SALAZAR, José; MALDONADO, María Mercedes; JARAMILLO, Samuel y PARIAS et al. Bogotá metropolitana: la construcción de un territorio imposible?, BARCO, Carolina; Adriana Bogotá: Rectoría Universidad de los Andes. 128 HENAO HIDRÓN, Javier. El Poder Municipal, Op. cit., p. 168.

135

metropolitano que a su vez asumía las funciones de representante legal y jefe

administrativo.129

En la actualidad el tema se encuentra regulado por la Constitución Política y por

la ley 128 de 23 de febrero de 1994, que se conoce como la “ley orgánica de las

áreas metropolitanas”. La versión moderna de estas describe entidades de

carácter administrativo que buscan dos objetivos fundamentales; en primer lugar,

programar y coordinar el desarrollo de los municipios que la conforman y en

segundo lugar optimizar la prestación de servicios públicos (domiciliarios) dentro

del territorio de su competencia.130 Es muy clara la Constitución en su artículo 325,

al consagrar, como se anotó anteriormente, que el Distrito Capital tiene plana

capacidad para, junto con sus municipios vecinos, constituir un área metropolitana.

Para estos efectos Bogotá y los municipios que así lo quisieran tendrían que

adelantar el proceso ordinario para la constitución jurídica de estos entes. El

procedimiento que exige la ley 128 de 1994 para conseguir tal objetivo se resume

en lo siguiente:

a. Elaboración de proyecto de constitución por parte de los promotores en el que

se debe señalar: los municipios que la integran, municipio núcleo o principal y

una justificación que sustente su posible creación.131

129 HENAO HIDRÓN, Javier. El poder municipal. Op. cit., p. 168 130 CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA. Artículo 319. 131 HENAO HIDRÓN, Javier. Panorama del derecho Constitucional Colombiano, Bogotá: Temis, 1996. p. 150

136

b. Entrega del proyecto a la Registraduría Nacional del Estado Civil con el fin que

esta lo publique y divulgue ampliamente. Posteriormente esta entidad debe

someterlo a consulta popular, proceso en el cual el proyecto debe obtener el

voto afirmativo de la mayoría de los votantes.132

c. Como último paso los alcaldes de los municipios comprometidos en el proceso

deben protocolizar ante el notario primero del municipio principal, la

conformación del área dentro de los treinta días siguientes a la ratificación

electoral.133

Además de la posibilidad que para el caso de Bogotá contempla el artículo 326 de

la Constitución, para que los municipios “circunvecinos” de Bogotá se incorporen

al distrito convirtiéndose en una localidad previa consulta popular y aprobación por

parte del concejo distrital, existe la posibilidad para que las áreas metropolitanas

se conviertan en distritos “metropolitanos” de acuerdo con el artículo 319 de la

Constitución. Se trata pues, de un caso eventual en el que los municipios de un

área metropolitana a la cual pertenece un distrito, (como Bogotá) buscan ser

reconocidos como parte del mismo.

En el caso de una posible área metropolitana de Bogotá uno de los aspectos más

difíciles por tratarse de un tema que en su totalidad depende de la decisión

popular, es el de cuáles son los municipios que eventualmente pueden hacer parte

de tal entidad. Son varios los referentes, uno de los proyectos se refiere al Area

132 HENAO HIDRÓN, Javier. El poder municipal. Op. cit., p. 167. 133 HENAO HIDRÓN, Javier. El poder municipal. Op. cit., p. 167.

137

Metropolitana de la Cuenca Alta del Río Bogotá, en este caso los municipios que

se plantean son Bogotá, Bojacá, Cajicá, Cota, Cogua, Chía, Chocontá, Choachí,

El Rosal, Funza, Factativá, Gachanzipá, Guasca, Guatavita, La calera, Madrid,

Mosquera, Nemocón, Sesquilé, Sibaté, Soacha, Sopó, Subachoque, Suesca,

Tenjo, Tabio, Tocanzipá, Villa Pinzón y Zipaquirá134. Otro referente importante

también, especialmente para el caso de Bogotá es el del conglomerado urbano

que regula la ley 2ª de 1991, que contempla que Bogotá, Chía, Soacha y Cajicá,

conforman uno. Se trata de una propuesta menos ambiciosa que la anterior pero

que consulta tres de los más cercanos e importantes municipios para Bogotá en

los que el flujo de recursos y de personas es abundante y continuo. Como último

referente nos permitimos señalar como modelo para la constitución del área

metropolitana, la sugerida por el estudio ORSTOM -.CEDE, que ha sido retomado

en diversos aspectos por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital

para conocer los municipios sobre los cuales Bogotá ejerce la mayor influencia.

Estos son: Sibaté, Soacha, Mosquera, Bojacá, Facatativa, Madrid, Funza, Tenjo,

Cota, Tabio, Chía, Cajicá Zipaquirá Gachanzipá, Tocancipá, Sopó y La Calera135.

Como conclusión de este aparte puede decirse que aún en la hipótesis de la

creación de la ciudad – región de Bogotá, sería posible para el Distrito Capital

conformar un área metropolitana con algunos municipios circunvecinos.

Destacamos esta posibilidad solo para indicar que jurídicamente no es excluyente

la figura del área metropolitana y la región, aunque su conveniencia debe ser

cuidadosamente analizada para evitar superposición de funciones.

134 http://www.fusive.4t.com/cuenca12.html, Julio 4 de 2002 135 INSTITUT DE RECHERCHE POUR LE DEVELOPPEMENT. Op. cit., p. 333

138

5.2.3 Bogotá ciudad-región. Teniendo clara la necesidad de una reforma

constitucional para la constitución de la ciudad-región de Bogotá, debido a que

esta última sólo consagra la posibilidad de establecer regiones entre

departamentos, o entre éstos con la Distrito Capital y no del Distrito con otros

municipios, reafirmamos nuestro convencimiento de ser esta la figura más

apropiada para darle un positivo viraje al ordenamiento territorial de la capital.

La clave de nuestra propuesta de regionalización en el caso de Bogotá se resume

para los efectos de este capítulo en su autonomía. Colombia ha venido trabajando

hace varias décadas en la profundización de la descentralización y la autonomía

de los entes territoriales dentro del marco de una república unitaria.

A manera de ejemplo podemos citar en este punto el caso de Montreal (Canadá): ...las 29 municipalidades de la isla de Montreal conforman una comunidad urbana (CUM), dotada de poderes en materia de ordenamiento territorial, policía y transporte público, entre otros. Su comité ejecutivo cuenta con 12 miembros, de los cuales 7 son del comité ejecutivo de la Ciudad de Montreal, y el alcalde u otro miembro del Concejo de cada una de las 28 municipalidades restantes. El alcalde de la Ciudad de Montreal es elegido por sufragio universal de los ciudadanos mayores de 18 años. Su mandato es de cuatro años. Los miembros del Concejo municipal son elegidos sobre la base de los barrios.136

Es interesante ver como la Región (comunidad) de Montreal se conforma de la

gran metrópoli y otras 28 municipalidades que cuentan con autonomía para el

136 INSTITUT DE RECHERCHE POUR LE DEVELOPPEMENT. Op. cit., p. 416

139

manejo de temas como la seguridad y el transporte, temas que sin duda también

son importantes en una ciudad regional como Bogotá.

El Estado colombiano cada vez ha trabajado con más énfasis el tema de la

autonomía de los entes descentralizados. Esta libertad para tal manejo proviene

de políticas centrales que han permitido a lo local un espacio de maniobra amplio

para la búsqueda de soluciones para sus particulares conflictos de una manera

propia, generando alternativas mucho más adecuadas para cada caso en

particular y no adoptadas por autoridades en regiones con características disímiles

a las del lugar donde se van a ejecutar.

Es importante también anotar que la adopción de la región como organismo

territorial conlleva, como se dijo anteriormente, autonomía en aspectos tan

neurálgicos como la capacidad legislativa en casos concretos, con lo cual aumenta

la responsabilidad de sus gobernantes.

5.3 EL DESAFÍO ECONÓMICO

El reto para Bogotá y su región, en materia económica no se limita a la

competencia dentro de las fronteras colombianas. Esta sección busca demostrar

la importancia de Bogotá en este aspecto y determinar cuáles son las perspectivas

que sobre la eventual región de Bogotá se ciernen en este aspecto.

140

Después de la Segunda Guerra Mundial, Bogotá se constituyó en el primer centro industrial colombiano, desplazando a Medellín (segunda ciudad) de este lugar. Desde 1970 hasta hoy Bogotá ha consolidado las funciones económicas asociadas a su papel de capital política: el gasto y la inversión pública ha aumentado su participación en el PIB desde un 10% hace treinta años, hasta casi un 30 hoy en día. Con el inicio de la década de los noventa, Bogotá se consolidó como el principal centro financiero del país, con funciones privilegiadas en el manejo de las transacciones financieras internacionales.137

Como queda establecido, cuando hablamos de Bogotá como Distrito no sólo

hablamos de la capital de todos los colombianos sino del núcleo principal de su

economía. En su seno se toman las más importantes decisiones económico

administrativas del sector público y privado, y por sus entidades financieras y sus

aeropuertos hacen tránsito las más importantes transacciones nacionales e

internacionales, en materia de exportaciones de productos tan importantes como

las flores o las frutas exóticas.

Bogotá es hoy día la capital económica del país. Constituye el mercado urbano más grande, pues genera cerca de la cuarta parte del PIB nacional. Bogotá concentra alrededor de una tercera parte del empleo (35%) y del valor agregado (30%) manufacturero nacional, casi la mitad de la actividad terciaria del país: el 71% del movimiento bursátil, el 40% de los depósitos bancarios, el 47% de los estudiante universitarios graduados, el 55% de los posgraduados. De la misma manera Bogotá es la plaza donde se venden casi el 60% de las primas de seguros vendidas en el país.138

Cuando del tema económico se trata es muy importante tener en cuenta cifras

como las presentadas anteriormente que permiten tener más claridad en cuanto al

137 INSTITUT DE RECHERCHE POUR LE DEVELOPPEMENT. Op. cit., p. 335 138 INSTITUT DE RECHERCHE POUR LE DEVELOPPEMENT. Op. cit., p.. 335

141

panorama productivo de Bogotá se refiere, su magnitud e importancia con miras a

la necesidad de constituir la ciudad-región de Bogotá. Dentro de las actuales

circunstancias del país es muy significativo que Bogotá concentre el 35% por

ciento del empleo existente en Colombia. Bogotá cuenta con una economía

dinámica y estable frente al resto del país, y en momentos en que el desempleo se

encuentra en uno de sus niveles más altos, la capital continúa ofreciendo plazas

laborales en algunos sectores. Así mismo, esta capacidad para atraer individuos

que desarrollen las actividades laborales que demanda el sector productivo

enclavado en la capital, implica que sectores como el de la construcción de

vivienda y el transporte se ven favorecidos en su demanda y pueden lograr niveles

de estabilizaciones importantes.

En cuanto al sector terciario, es decir, el sector servicios, Bogotá asume casi el

50% de la producción y ofrecimiento de los mismos. Esto tiene dos implicaciones

fundamentales: primero, Bogotá es un núcleo de consumo importante en cuanto a

estos productos (telecomunicaciones, bancarios). Segundo, a nivel regional

(latinoamericano) Bogotá sigue siendo un centro importante de negocios con el

exterior, demostrado en que empresas multinacionales, que son quienes más

utilizan productos del sector terciario ven con optimismo invertir en Bogotá para

que ésta sirva como plataforma de funcionamiento en Latinoamérica,

especialmente para países de la Comunidad Andina. Dentro de este mismo

esquema del sector terciario es importante anotar que Bogotá concentra el 71%

del mercado bursátil nacional. Así mismo, Bogotá concentra el 40% de los

depósitos bancarios existentes en Colombia lo que da idea de la capacidad de la

142

capital para respaldar compra y venta de mercancía en los diversos sectores

además de estar acompañado del mayor centro de movimiento de valores cual es

la Bolsa de Valores de Bogotá que a principios del año 2002 se fusionó con las

bolsas de Medellín y Cali para prestarle al país un servicio más sólido en materia

bursátil, procurando así generar confianza en un esquema regional actualmente

manchado por la desconfianza.

No obstante lo anterior es importante señalar que Bogotá en términos de

producción de bienes para la exportación solo asume un 3% del total colombiano.

Esto debe serle atribuido a que una importante cantidad de las exportaciones

nacionales se deben al sector manufacturero y al sector minero que con el

petróleo, el carbón y sus derivados asumen la mayoría del caudal exportador

tradicional colombiano. No obstante lo anterior el Aeropuerto de Bogotá es el más

importante del país y uno de los de mayor flujo de carga a nivel latinoamericano.

Es muy importante desde el punto de vista económico, mirar la capacidad

demográfica de las entidades territoriales con el ánimo de encontrar en ellas por

cantidad de habitantes e ingreso individual, capacidad de consumo en actividades

como el comercio y el sector servicios: “Históricamente Bogotá ha tenido un

crecimiento constante. Se calcula que para el año 2010 habrá recibido 1.8

millones de habitantes, es decir, una población similar a la que tienen hoy

ciudades como Cali o Medellín.”139 Lo anterior se ve corroborado por cifras como

que Bogotá del año 1938 a 1970 multiplico por 12 veces su área geográfica y su 139 http://www.dapd.gov.co/pot.htm, Julio 14 de 2002

143

población se multiplicó por 9. Con esto de demuestra que el crecimiento de Bogotá

es continuo, no solo demográficamente sino también espacialmente, haciéndose

cada vez más necesaria la coordinación con los municipios cercanos que se ven

afectados, no sólo por la proximidad del perímetro urbano de Bogotá sino también

por la cantidad de población activa que labora en la capital y residente en ellos.

Varios analistas de la realidad económica de la urbes actuales coinciden en que

las ciudades atractivas para que en ellas se establezcan, como nodos de redes de

producción las empresas multinacionales, es importante que se dé “...la existencia

de recursos humanos con alto nivel de formación, centros de investigación,

universidades, sociedades de capital-riesgo...; pero es así mismo fundamental la

proximidad espacial que propicia las relaciones interempresariales, facilitando los

intercambios de información y conocimiento, el trasvase de trabajadores, la

utilización conjunta de servicios avanzados...”140 Sin duda lo más importante de las

regiones es su población; su preparación y capacidad de trabajo. En Bogotá se

puede hablar de un personal muy calificado dentro de la media nacional. El 47%

de los profesionales graduados en Colombia vive y desarrolla su actividad en

Bogotá lo mismo que el 55% de los posgraduados, lo cual sin duda da una

perspectiva de la capacidad de la región de Bogotá para ofrecer individuos

calificados para adelantar actividades en las diferentes áreas de la producción con

gran idoneidad.

140 RYSZARD, RÓZGA y LUTER. Región y Globalización. Universidad Autónoma Metropolitana-Xochimilco, http://convergencia.uaemex.mx/rev25/Rozgar.pdf

144

En el nuevo orden mundial, el papel de las ciudades respecto al de las naciones y los Estados está cambiando; la lógica del mercado global no presta atención al lugar donde se fabrica el producto y así, las grandes empresas transnacionales cruzan las fronteras y actúan como una unidad a nivel mundial, por lo que en gran medida, están fuera del control directo de los Estados (Iracheta, 1999:28). De esta manera dispersan espacialmente la producción, pero por otro lado la integran. Esta combinación de dispersión espacial e integración global en condiciones de concentración de propiedad y de control económico, ha contribuido a que las principales ciudades tengan un papel estratégico en la actual fase de la economía mundial. Más allá de su larga historia como centros para el comercio y operaciones bancarias mundiales, las ciudades importantes funcionan como puestos de mando en la organización de la economía mundial141.

Es importante tener claridad que si bien en la actualidad no está muy arraigado en

nuestro ambiente el tema de la práctica real de la economía globalizada y que los

intentos integracionistas en los que ha participado Colombia, como la Comunidad

Andina, no han tenido el éxito deseado por la fragilidad e indecisión de los

regímenes que en la actualidad se viven en Latinoamérica, procesos de mayor

envergadura como el ALCA, se encuentran próximos a entrar en vigencia y

nuestras metrópolis tendrán que estar a la altura de las ciudades mexicanas,

estadounidenses y chilenas, por citar algunos ejemplos destacados. Lo anterior

con el fin de sobrevivir en un ambiente de competencia mucho más amplio y que

no consulta las disputas nacionales entre las ciudades más importantes de un país

determinado. La competencia se traslada de un nivel nacional a un nivel mundial.

Bogotá debe tener la capacidad, mediante procesos de integración, como el que

141 Ibid.

145

se propone en esta tesis, de establecer condiciones que le permitan ser el centro

de negocios de empresas multinacionales que busquen beneficiarse del

conocimiento de los colombianos y de las ventajas geográficas y estratégicas que

ofrece Colombia en la actualidad, como sus puertos marítimos y aéreos justo en el

corazón panamericano. Debe ser la ciudad-región entonces el centro de operación

de las entidades internacionales que quieran realizar actividades económicas en

Latinoamérica. Como ya se ha señalado esta tarea no puede ser cumplida solo y

exclusivamente por el Distrito Capital sino que necesita el apoyo de los municipios

que lo circundan.

Dentro de este marco cabe anotar que las ciudades en la actualidad, donde la

globalización se encuentra en todas las circunstancias, son entendidas como un

punto de contacto dentro de una red (de comunicaciones) que le permite a las

empresas multinacionales cumplir con sus objetivos en un ambiente global.

El fuerte crecimiento de las telecomunicaciones es lo que ha permitido esta combinación entre dispersión productiva y control económico y financiero, fenómeno que aporta nuevas perspectivas y nuevas condicionantes a las ciudades. Algunas pocas ciudades que desarrollan las funciones que se podrían llamar de dirección global, ven reforzado su posicionamiento. Son ciudades que disponen de una elevada concentración de servicios financieros y de servicios avanzados para las empresas; también son emplazamientos clave para las actividades innovadoras.142

Bogotá y sus municipios cercanos, dada su capacidad para la prestación de

servicios, como el transporte y las telecomunicaciones se ven como región

142 Ibid.

146

abocados a ser tenidos en cuenta como un núcleo importante en cuanto la

dirección de empresas multinacionales, especialmente dentro del marco de la

influencia panamericana. En primera instancia el Distrito como tal puede operar

como centro de servicios del sector terciario de la economía y sus municipios

circundantes pueden servir, de acuerdo con los límites que fijen las normas en

materia ambiental y de planeación como polos de producción agrícola o industrial.

Estos procesos de globalización se determinan por cuatro ejes:

Nuevas funciones del Estado Integraciones económicas internacionales El papel de las tecnologías, especialmente las de información El papel de las corporaciones transnacionales.

...vale la pena observar es que los procesos que se realizan a través de por lo menos tres de estos cuatro ejes, encuentran su materialización a través de las ciudades.143

De esta manera el Estado, reflejado en la región:

Emerge como un facilitador y coordinador de lo público, buscando garantizarle al sector privado la posibilidad de generar los movimientos de tecnología y de relaciones económicas suficientes para lograr los objetivos de desarrollo y utilidad necesarios para su rentabilidad. Como ejemplos de lo anterior vale la pena recalcar temas como el transporte, la seguridad y la garantía de servicios para suplir las necesidades de la globalización como es el caso de las telecomunicaciones.

Dentro de este marco surge una diferenciación importante entre el Estado como

un todo, encargado de brindar los marcos institucionales suficientes para la

consecución de objetivos generales y comunes a toda la población y la de los 143 Ibid.

147

entes territoriales individualizados en los que se debe desarrollar como tal la

actividad económica. Surge entonces la ciudad-región de Bogotá como el

escenario más importante desde el punto de vista específico para adelantar las

actividades comerciales, de producción e institucionales.

6. CONCLUSIONES

Es necesario tener en cuenta que el análisis que se presenta en este trabajo sobre

la ciudad-región de Bogotá, parte de un supuesto puramente hipotético. Es decir,

la argumentación y propuestas aquí presentadas se fundamentan en un modelo

de ordenamiento territorial donde la región cumpla la función de entidad territorial

intermedia. Por lo demás hay que anotar que este supuesto es de difícil

realización, puesto que implicaría no solo grandes cambios de orden político,

cultural, sociológico, etc., sino también grandes reformas al bloque constitucional

(finanzas públicas, funciones del congreso de la república, etc.) y a un gran

número de leyes que se verían afectadas por la vigencia de un hipotético modelo

regional. Buscamos en estos comentarios finales exponer de manera concisa los

principales resultados de este trabajo de grado.

En el supuesto de un ordenamiento territorial de carácter regional, la ciudad de

Bogotá debería constituirse como una ciudad – región, la cual –geográficamente-

sería la suma del actual Distrito Capital y los municipios circunvecinos con los

cuales se tenga establecida la más cercana relación funcional. Cada municipio

decidiría de manera autónoma si desea pertenecer a la ciudad – región de Bogotá,

o si por el contrario desea pertenecer a la región que forme el actual departamento

de Cundinamarca. (Lo cual probablemente debería hacerse con los

departamentos de Tolima y Boyacá).

El significado que para Bogotá tendría el convertirse en ciudad – región es el de

una mayor autonomía en el campo político y fiscal. En el campo político, porque

149

tendría la posibilidad de ejercer funciones de carácter constitucional en materias

que afecten la estructura básica de las regiones, así como ejercer funciones

legislativas en materias asignadas por la Constitución. Para el caso de Bogotá

estas materias deben ser las que más estrecha relación tengan con el fenómeno

metropolitano (v.gr. transporte, medio ambiente y vivienda)

En el campo fiscal, la autonomía de la ciudad – región de Bogotá, en particular y

de las demás regiones, en general, busca superar la tradicional fragilidad fiscal de

las entidades territoriales intermedias. Para ello, los recursos de la ciudad – región

de Bogotá estarían conformados por el producto de los impuestos que recauden

los cuales serían los que hoy cobran los departamentos, los recursos del Fondo de

Compensación Regional, las transferencias del nivel central y los provenientes de

las operaciones de crédito público. Desde el punto de vista jurídico la estructura

tributaria de las regiones será mucho más estable que la de los actuales

departamentos, pues para modificarla se debe contar con la aprobación de los

órganos legislativos de las diferentes regiones. Adicionalmente, la estabilidad

financiera deberá ser mayor pues la estructura burocrática de la región sería

mínima y el grueso de sus recursos se enfocarían a la inversión directa a través de

municipios, asociaciones de municipios, y contratistas externos. Adicionalmente,

las regiones tendrían amplias atribuciones para fijar sobretasas a los impuestos de

carácter nacional. (IVA, renta, etc.).

El supuesto de este trabajo, la regionalización, y en particular, el establecimiento

de la ciudad – región de Bogotá no es excluyente con la figura del área

150

metropolitana. Consideramos que es necesario darle a los diferentes distritos y

municipios la posibilidad de asociarse para efectos de una eficiente prestación de

servicios públicos y una mayor coordinación del desarrollo territorial. No obstante,

sus importantes aplicaciones, dentro del esquema regional las posibilidades de

asociación entre municipios y distritos deben tener una mayor flexibilidad, es decir,

que no siempre que dos o mas municipios establezcan relaciones debe crearse un

órgano diferente a ellos.

El tránsito hacia un estado regional supone la pregunta: ¿Qué hacer con los

departamentos? Los actuales departamentos, aunque obedecen más a divisiones

artificiales que históricas, en muchos casos han logrado generar sentido de

identidad dentro de sus habitantes. Por ellos consideramos que los departamentos

no pueden desaparecer sin más, sino que por el contrario debe establecerse un

régimen de transición hacia el modelo regional que permita que los

departamentos decidan voluntariamente si desean constituirse o no en regiones.

Esto supone un sistema de incentivos que tienda hacia la regionalización general

del país, pues aunque se debe respetar la voluntad de los departamentos es

decisión del estado unitario colombiano, la de establecerse como un estado de

carácter regional.

Las regiones como se conciben en este trabajo, no son “departamentos grandes”.

Son entidades territoriales intermedias, que buscan coordinar el desarrollo

armónico e integral del territorio de su jurisdicción. Por ello se hace énfasis en que

la estructura y la lógica de las regiones es completamente diferente a la de los

151

departamentos. Sus principales tareas serán la planificación y regulación de las

materias que se le asignen. Así concebida, la ciudad – región de Bogotá quedaría

dotada de suficientes herramientas jurídicas y financieras para enfrentar los retos

que impone el fenómeno metropolitano en el cual se haya inmersa.

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