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¿Misión cumplida? Resumen ejecutivo Informe de Evaluación ON-LAC

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Resumen ejecutivo La evaluación del Programa de Oxfam Novib para América Latina (ON-LAC), llevada a cabo por el Centro de Estudios para el Desarrollo Rural (CDR) entre septiembre y diciembre de 2010, se enfocó en los resultados de la cooperación entre la agencia y sus contrapartes en las áreas de seguridad alimentaria e ingresos (Meta 1), democratización y participación (Meta 4) y violencia basada en género y derechos de la mujer (Meta 5).1 La evaluación se realizó después de la decisión de Oxfam Novib en 2009 de terminar su apoyo a organizaciones no gubernamentales de desarrollo en América Latina. Su propósito fue el de analizar la contribución del Programa ON-LAC en términos de los resultados estratégicos definidos para el periodo, los resultados logrados por las organizaciones contrapartes (parte de ellos en redes), sus fortalezas en general, así como su interacción con Oxfam Novib como agencia patrocinadora. El trabajo cubre los países México, Guatemala, Nicaragua, Colombia, Perú, Bolivia y Brasil, donde los recursos públicos neerlandeses han sido mayormente utilizados. Los objetivos de la evaluación del Programa fueron dos:

1. Reportar sobre los resultados (intencionales y no intencionales) logrados a través de la estrategia de Oxfam Novib en el periodo 2003-2009 (responsabilidad financiera).

2. Proveer insumos para el aprendizaje institucional de Oxfam Novib/Oxfam Internacional y sus contrapartes, específicamente con respecto a la contribución de Oxfam Novib en los resultados logrados y las lecciones que pueden sacarse de la estrategia de Oxfam Novib en América Latina.

La estrategia regional de Oxfam Novib para el periodo 2003-09 ha sido altamente significativa. Por décadas ha estado dirigida a realizar cambios estructurales en las condiciones de vida y en los contextos socio-políticos a favor de las categorías más pobres y marginadas de la sociedad Latinoamericana. La decisión de Oxfam Novib de trabajar de cerca con organizaciones constituidas por y para esas categorías ha sido vital para llevar el programa a la práctica. La cooperación con organizaciones no gubernamentales ha sido el sello distintivo de la estrategia de intervención de la agencia, más aún desde que Novib decidió alinear sus políticas con las de sus socios de Oxfam Internacional.2 El establecido enfoque basado en derechos, que sirve como base para los pilares de las diferentes Metas, ha ido proporcionando orientación general para la cooperación con sus aliados en el mundo entero. El enfoque de Oxfam Novib muestra varias características por las cuales la agencia se ha distinguido sobre un periodo más largo que el abarcado por esta evaluación. El enfoque de género fue incorporado en las políticas de Novib aproximadamente hace tres décadas, a través de la estimulación para la creación de organizaciones de defensa de los derechos de las mujeres, su autonomía y empoderamiento. Más tarde evolucionó en una estrategia para la incorporación de la perspectiva de género que incluyó herramientas de carácter intersectorial para el análisis y las acciones. El objetivo de incorporar a las contrapartes de la agencia en redes a nivel nacional y regional fue perseguido desde 1990 en adelante, acompañado de apoyo global, campañas y programas durante la última década. El enfoque de establecimiento de redes de contacto y alianzas estratégicas se cambió a uno más amplio cuando, durante el periodo del Programa, los temas concernientes al medio ambiente y el clima fueron incorporados en la estrategia general de Oxfam Novib.

1 En documentos de políticas, la Meta 1 se titular como el Derecho a Medios de Vida Sostenibles. Los proyectos bajo la Meta 1 en el área de microfinanzas no fueron incluidos en la evaluación. Tampoco lo fueron los proyectos relacionados a identidad cultural y étnica bajo la Meta 5. Las Metas 2 (Servicios sociales básicos) y 3 (Seguridad) con escasa actividad durante el periodo, se excluyeron de antemano. 2 En consecuencia la agencia cambió su nombre en 2006.


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Métodos de evaluación Con base en un informe de enfoque que enmarcaba los métodos adoptados para el ejercicio, la fase principal de la evaluación consistió en (i) un estudio de fuentes de información secundaria (informes narrativos, informes de evaluación y revisiones internas de desempeño por parte de Oxfam Novib). Esto fue complementado por (ii) recolección de datos durante los eventos organizados por el departamento ON-LAC en Octubre de 2010. En grupos pequeños o de manera individual los evaluadores llevaron a cabo (iii) un trabajo de campo corto en cinco países, visitando las organizaciones seleccionadas y observadores independientes recolectando información sobre asuntos concernientes a las Metas de Oxfam Novib. El equipo evaluador revisó los resultados durante un taller interno, luego (iv) elaboró el informe de evaluación que fue subsecuentemente retroalimentado por el Equipo Directivo de Oxfam Novib. El estudio de la documentación de los proyectos, como primer paso de la fase principal, fue la actividad más grande llevada a cabo por el equipo de evaluadores. A falta de parámetros fijos para evaluaciones claras en la mayoría de sub-áreas y aspectos, las contrapartes y sus proyectos fueron investigados según un desglose metódico de las Metas en sub-áreas e indicadores en cada una. Debido a la estricta planificación del tiempo, la fase del estudio de escritorio se concentró en 77 contrapartes con un gasto total de proyectos de 56.9 millones de Euros. Esto representa el 42% de las transferencias para proyectos registradas para América Latina entre el periodo 2003-2009. El estudio de escritorio también incluyó el análisis contextual para determinar la relevancia total del Programa de Oxfam Novib en la región. Por otra parte, los evaluadores se entrevistaron con personal especializado de Oxfam Novib y con ejecutivos del Programa en lo que se refiere a políticas, procedimientos (de monitoreo) y la comunicación de Oxfam Novib con las contrapartes. Durante la segunda etapa de la fase principal, se llevaron a cabo consultas individuales así como a nivel de grupos focales, estos últimos conformados por entre diez y veinte representantes de las contrapartes. Las reuniones generaron información sobre los principales resultados obtenidos por las contrapartes, el cambio en las condiciones en el entorno de los grupos meta, autoridades públicas, empresas privadas, así como redes internacionales. La intención previa de llevar a cabo (por correo electrónico y vía telefónica) una encuesta con las contrapartes de Oxfam Novib fue abandonada debido al riesgo que se corría en la duplicación de una iniciativa en marcha,3 el riesgo de bajos niveles de respuesta y representación, agregando también el riesgo de no cumplir con las actividades calendarizadas. El trabajo de campo llevado a cabo por ocho evaluadores se enfocó en tres consideraciones. Primero, la meta era obtener puntos de vista más directos con respecto a los logros de los objetivos directos de proyectos en áreas relacionadas a las Metas 1, 4 y 5, en particular entre los grupos meta seleccionados. Segundo, los evaluadores pretendían obtener una mayor comprensión del trabajo de las organizaciones contrapartes, en términos de desempeño profesional y estructura institucional. Tercero, se esperaba que el trabajo de campo generase información del contexto de las contrapartes de Oxfam Novib, especialmente en conexión con las autoridades públicas, compañías privadas y otras agencias donantes. El marco de trabajo de la investigación de campo fue establecido en términos generales, dejando un amplio rango a los evaluadores para establecer prioridades de acuerdo a las propias, temas a explorar con mayor profundidad y vacíos

3 En el tercer trimestre del 2010, una encuesta iniciada por personal de ON con las organizaciones contrapartes en la región América Latina y El Caribe se encontraba en etapa de procesamiento de información, con resultados que serían incorporados en un documento de aprendizaje para publicación externa.


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que llenar4. En la selección de países, una distribución regional equitativa (Los Andes y Mesoamérica) prevaleció para cada una de las Metas evaluadas. Relevancia del programa ON-LAC El contexto regional en el cual Oxfam Novib ha llevado el programa LAC a la práctica, a pesar de los cambios ocurridos en la última década, puede ser interpretado de acuerdo a un número limitado de factores. Datos comparables, combinados para siete países con apoyo concentrado de Oxfam Novib y otros siete países de contraste5, indican que el desarrollo humano ha mejorado en gran medida en la última década. Esto se refleja en las tendencias en todo el continente tales como la esperanza de vida al nacer, tiempo de educación y niveles de ingreso per cápita que se han incrementado desde el año 2000. Los catorce países considerados mostraron mejoras en el Indice de Desarrollo Humano (IDH) a un ritmo menor que en otras regiones en vías de desarrollo. En el 2000, dichos países mostraron niveles de IDH entre 0.50 (Nicaragua y Guatemala) y 0.70 (Panamá y México), mientras que en 2010 el rango se desplazó hacia arriba entre 0.56-0.75. Históricamente Latinoamérica ha presentado altos niveles de inequidad que permanecen endémicos. Primero, el IDH para 2010 ahora es presentado con ajustes para el desigual acceso a recursos para mejoras de salud, educación y generación de ingresos. Esto afecta severamente los rangos de Bolivia, Guatemala, Perú y Brasil. Los altos niveles de inequidad son confimados por datos de distribución de ingresos. Contrario a los resultados de otras investigaciones (como citado en WRR, 2010), la inequidad, tal como medida por el Indice de Gini, no ha mejorado. Solamente Brasil y Guatemala muestran una tendencia sostenida de reducción de la inequidad en el ingreso. Países como Perú, Colombia y (desde el 2007) México, muestran un patrón con el tiempo más desigual en la distribución de los ingresos.

En las areas de desarrollo político y social en el continente, las tendencias generales están igualmente mezcladas. La posición de la mujer, comparada con la del hombre, en términos de oportunidades económicas, educación, salud y empoderamiento político, ha mejorado grandemente en la última década. Sin embargo en 2010, estas condiciones aún son críticas vistas desde estándares internacionales, en particular para las mujeres en Centroamérica y Bolivia. El incremento de la participación de las mujeres en las decisiones políticas nacionales es una señal positiva. No obstante, la calidad general de los sistemas democráticos y la participación política se ha ido deteriorando en los últimos cinco años.

Para facilitar la aplicación del criterio relevancia, los evaluadores desarrollaron un modelo con diez parámetros que que individualmente sirven como punto de referencia para determinar si la cooperación es considerada altamente, suficientemente o poco relevante, respectivamente. Dos parámetros son de índole genérica: el Índice de Desarrollo Humano (IDH) como también el IDH ajustado para Desigualdad. Para Seguridad alimentaria y generación de ingresos (Meta 1), fue utilizada información nacional para definir desnutrición, ingreso bruto nacional per cápita y desigualdad de ingresos. Para Democratización y participación (Meta 4), se han seleccionado índices sobre las fortalezas del sistema democrático y seguridad ciudadana. Para el área de Violencia basada en género y derechos reproductivos (Meta 5), un indicador refleja la desigualdad en temas de

4 Vea el marco del Hexa-E en Anexo C. La selección de países fue: Meta 1 (Seguridad alimentaria y generación de ingresos): Guatemala y Perú . Meta 4 (Democratización y participación): Guatemala, Colombia y Brasil. Meta 5 (Violencia basada en género y derechos sexuales y reproductivos): México y Colombia. 5 Los países de contraste (con los países ON-LAC en paréntesis) fueron Paraguay (Bolivia), Venezuela (Brasil), Panamá (Colombia), Guayana (Guatemala), República Dominicana (México), Honduras (Nicaragua) y Ecuador (Perú).


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género. Se introdujo así mismo un criterio condicional relacionado al riesgo de la reducción de funcionalidad de la cooperación.6 El análisis de relevancia basado en puntos de referencia a nivel nacional permite realizar un número de observaciones. Primero, todos los países en la región ON-LAC muestran características que, tanto al inicio como al final de la década, garantizan la presencia de programas de desarrollo en las tres Metas. Nicaragua es el único país en donde, para 2010, la cooperación para el desarrollo incurrió en un riesgo mayor de disminuir su funcionalidad. México y Brasil disfrutaron más altos niveles de desarrollo humano, ingreso per cápita y fortalecimiento de la democracia que en el cambio de siglo. No obstante, su IDH ajustado para desigualdad, patrones de distribución desigual de ingresos y niveles no favorables de desarrollo de género indican que trabajar bajo cada una de las metas aún es justificable. Tanto la región ON-LAC como el grupo de países de contraste aún tienen altos niveles de desnutrición, inmesas brechas con respecto a ingresos, defectuosos sistemas democráticos y desigualdad de género. En los últimos diez años, el posicionamiento de Oxfam Novib no estaba realmente definido en base a la evaluación de las necesidades de los grupos meta a nivel de país. La selección de países era en cambio dirigida por la prioridad de reducir el número de países y contrapartes con la necesidad de enfocarse en un limitado número de áres temáticas, con el fin de aumentar el impacto con recursos que disminuyen constantemente. Un enfoque temático fue insertado en el Programa en 2004, un año más tarde le siguió la unión de los departamentos de Sur y Centroamérica. Un factor vital determinante de la dirección de Oxfam Novib sobre concentrar sus recursos estaba en vistas del desarrollo de la sociedad civil con la participación de organizaciones no gubernamentales sobresalientes. Estas esperaban no solo jugar un papel con grupos meta, sino también influenciar la formulación de políticas públicas en un diálogo con gobiernos nacionales. El cambio de intervenciones para la pobreza directas a nivel local fue reforzado por el apoyo hacia la formación de alianzas con organizaciones (inter-) nacionales no gubernamentales sobre temas mundiales como comercio, ambiente y cambio climático. La relevancia del programa es investigada en mayor detalle a nivel de Metas, contrapartes y proyectos, en cercana conexión con los otros criterios de evaluación. Los resultados de la evaluación han sido entonces estructurados de acuerdo a la metodología seleccionada. Un desglose de las contrapartes y el financiamiento por Meta y país, tanto para el Programa ON-LAC como para la muestra seleccionada en esta evaluación, es presentado en la tabla 1. En Bolivia y Brasil, las contrapartes seleccionadas por Oxfam Novib han estado operando en más de una Meta (lo cual explica que los totales de las columnas en la tabla no necesariamente se suman).7

6 El riesgo de la cooperación internacional que pierda funcionalidad está en la perspectiva de (a) traslape y duplicación innecesaria de proyectos (b) la necesidad y costos de transacción para la coordinación entre agencias cooperantes, en particular para reducir el riesgo moral entre instituciones contrapartes y (c) el riesgo de altos volúmenes de recursos de cooperación que afecten la balanza comercial de países receptores (“Mal neerlandés”). 7 La multiplicidad de Metas ha dado lugar a dudas en cuanto a si las contrapartes han sido específicamente responsables del logro de los resultados del proyecto para cada meta asignada.


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Tabla 2.1: Contrapartes ON-LAC y gastos del Programa (2003 – 2009)

Meta 1 Meta 4 Meta 5 Total Contrapartes

(Número) Monto

(Euro, ’000) Contrapartes

(Número) Monto


(Número) Monto


(Número) Monto

(Euro, ’000) Mues-tra ON-LAC Mues-tra ON-LAC Mues-tra ON-LAC Mues-tra ON-LAC Mues -tra ON-LAC Mues-tra ON-LAC Mues -tra ON-

LAC* Mues-tra ON-LAC

Continente 3 16 961 3,167 1 10 586 1,365 3 8 1,679 2,080 7 39 3.226 6,612

Amazonia -- -- -- 501 -- 2 36 0 3 0 266 0 0 803

Bolivia 5 19 6.648 9,085 4 16 3,717 4,946 4 9 2,384 2,705 10 21 12.749 16,736

Brasil 6 22 5.864 8,063 10 23 8,031 8,581 2 8 647 1,557 12 26 14.542 18,201

Colombia 0 0 0 0 2 4 735 903 3 4 428 246 3 5 1.163 1,149

Guatemala 4 13 1.634 3,129 6 16 2,401 3,652 2 13 718 1,720 11 20 4.753 8,501

México 6 19 3.924 5,945 2 22 2,015 4,180 7 24 1,831 3,753 13 26 7.770 13,878

Centroamérica -- 8 -- 916 -- 5 -- 588 0 3 0 237 0 0 1,741

Nicaragua 4 10 2.016 3,002 1 15 710 2,183 4 12 2,062 2,511 9 16 4.788 7,696

Perú 7 19 3.709 4,908 4 18 2,499 4,225 3 12 1,156 1,632 11 23 7.364 10,765

Urbano -- 1 -- 100 1 19 511 2,265 0 -- 0 -- 1 -- 511 2,365

Total 35 127 24.756 38,815 31 140 21,205 32,923 28 96 10,905 16,708 77 176 56.866 88,448

Fuente: Información Departamento ON-LAC (* NB: totales más bajos debido a inclusión de contrapartes en varias Metas).

Seguridad alimentaria y generación de ingresos (Meta 1): eficacia e impacto8 Se pueden distinguir tres sub-áreas en esta Meta en donde las actividades del Programa con respecto a producción, comercio y ambiente han sido tomadas en cuenta conjuntamente. En la primera sub-área, seguridad alimentaria, el Programa pretendía mejorar las condiciones de vida de 600,000 personas a través de mejoras estructuradas de los flujos de ingresos. En conjunto, el objetivo fue el de implementar el acceso de pequeños productores a recursos sostenibles para la producción, así como el incrementar la capacidad de 300,000 micro empresarios con respecto a gerencia, manejo de riesgos y capacidad de negociación. Los proyectos también esperaban contribuir mejorar el acceso a mercados nacionales e internacionales. El segundo campo cubre temas relacionados a la Responsabilidad Social Empresarial, en donde 200,000 trabajadores temporales y permanentes debieron prepararse para mejorar políticas y prácticas en las empresas. Los proyectos también estaban dirigidos a mejorar las redes sociales en el contexto de tratados de libre comercio entre América Latina con cualquiera de los dos aliados principales en Norte América o Europa. Los proyectos en la tercera sub-área trataron con preocupaciones ambientales, en parte con relación a la contaminación y políticas públicas locales o regionales, pero también con la producción de bio-combustibles y la defensa de intereses de pequeños productores, como respuesta a las consecuencias del cambio climático. En términos de logros del Programa, las tres sub-áreas han sido cubiertas en iguales proporciones por proyectos llevados a cabo en Brasil, la Región Andina y Centro América. El tema de seguridad alimentaria fue cubierto más por contrapartes en los sectores rurales de Bolivia, Guatemala y Nicaragua, justificadamente respondiendo al hecho de que aproximadamente un quinto de la población de estos países se encuentra en desnutrición. En Centroamérica, los problemas de seguridad alimentaria estar interconectados con la dependencia de las importaciones así como con la identidad cultural, en el sentido que la soberanía alimentaria y la reproducción autónoma de productos de la canasta básica son percibidos como vitales para la estabilidad en el largo plazo a nivel de comunidades. La comercialización de productos agrícolas, aunque es importante para la apertura del sector rural a nivel nacional, no garantiza la seguridad alimentaria a nivel local en términos de cultivos de substistencia como los granos básicos. Las organizaciones contrapartes en Centroamérica, que trabajan a nivel local y comunitario, han sido aceptablemente efectivas, aunque han tenido una menor influencia en políticas públicas a nivel nacional. En términos cuantitativos, al menos un diez por ciento de la cifra original de 600,000

8 Debido a la diversidad de intervenciones en la Meta 1, los resultados generales han sido regionalmente consolidados. El análisis de la eficiencia (Sección IV.C) fue llevado a cabo con un número limitado de contrapartes. Su evaluación general está cerca de los hallazgos encontrados para la Meta 4.


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personas con mejoras en seguridad alimentaria puede ser atribuido a los proyectos de una media docena de contrapartes Centroamericanas. La generación de ingresos en Mesoamérica ha sido estimulada más que solo a través del alcance del Programa. Las contrapartes en el occidente de Guatemala especializadas en la fabricación de artesanías, producción y comercio, especialmente la tejeduría, ha posicionado a las mujeres productoras cerca de los centros urbanos para embarcarse en el comercio regional y hasta transfronterizo. Los proyectos de seguridad alimentaria llevados a cabo por las contrapartes de Oxfam Novib en México estuvieron aún más articulados con el acceso a grandes mercados a nivel nacional e internacional. Las contrapartes seleccionadas, la mayoría concentradas en estados sureños con economías marginales y sensitivos políticamente hablando (Oaxaca y Chiapas), han estado operando especialmente en el desarrollo de cadenas agrícolas de café así como en empresas rurales y organizaciones de productores. En retrospectiva, los esfuerzos fueron exitosamente articulados con la campaña de Oxfam Novib/Oxfam Internacional para “Haga el Comercio Justo”, logrando profundos avances en comercialización y patrones de consumo de los países de Europa Occidental.9

Las contrapartes de Oxfam Novib en Brasil han estado fuertemente comprometidas con la producción rural, pero en general no siguiendo patrones de proyectos de intervención directa. En Brasil, parte substancial de los gastos de proyectos ha sido dirigida a la formulación y promoción de políticas públicas con respecto a seguridad alimentaria, tales como Bolsa Familia. Esta estrategia puede ser legítima pero cuando se trata de medir resultados atribuibles, la efectividad de los esfuerzos nacionales de cabildeo llevados a cabo por las contrapartes de Oxfam Novib en Brasil es difícil de evaluar. No obstante, en el caso de las intervenciones bien prolongadas hacia los estados más marginales del norte, noroeste y zonas centrales del país, muchas contrapartes Brasileñas han logrado resultados duraderos. Al poner la producción de alimentos en condiciones ecológicamente razonables, aplicando investigación y extensión técnica, se fomentó una mezcla de innovación y una muestra de buenas prácticas para otras zonas productoras. A lo anterior se le agrega un alcance directo y efectivo que fue logrado para al menos un tercio del total del grupo meta. Los países Andinos (las contrapartes seleccionadas en Bolivia y Perú representan un cuarto del total financiado para la Meta 1) fueron notables en aspectos de acceso a recursos productivos. Más allá de lo adquirido a nivel organizacional, cultural y político en Bolivia, las contrapartes de Oxfam Novib han sido agentes fuertes en esquemas de titulación de tierras a nivel nacional. Más de 6.3 millones de hectáreas han sido tituladas a nombre de pequeños productores rurales, facilitando así el funcionamiento del mercado nacional de tierras y, por lo menos igual de importante, los derechos individuales de la población agrícola. A través de una serie de intervenciones duraderas en las organizaciones de productores y la comunidad, como mínimo cuarenta mil hogares han logrado innovaciones a pequeña escala. Por otra parte, el balance de las relaciones de género ha sido mejorado en numerosas comunidades donde las mujeres agricultoras se benefician de los cambios en las técnicas de producción, tales como el riego por aspersión. Los resultados de la diversificación, acceso a mercados y métodos de producción sostenibles han sido ampliamente monitoreados y bien documentados. Perú, un socio preferencial desde la década de los ‘70, se ha concentrado con el apoyo de Oxfam Novib en las tres sub-áreas. La mayoría de las organizaciones contrapartes tienen 9A finales de 2010, Sarah Lee anunción que para el 2015 el ochenta por ciento de su suministro para consumidores neerlandeses consistiría en café producido y comercializado de forma sostenible. Este resultado refleja la posición de una mejor negociación de los pequeños productores en México, representado por las cooperativas que han fortalecido a sus organizaciones de primer y segundo nivel.


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sus oficinas principales en Lima y la mayor parte de ellas ha estado llevando a cabo programas en las zonas de la Costa y la Sierra, con una extensión total de un mínimo de cien mil familias beneficiarias. Después de la eliminación de Sendero Luminoso, han tenido éxito finalmente los esfuerzos para revitalizar la economía rural, principalmente a través de una combinación de mejores métodos y tecnologías agrícolas, extensión y comercialización de productos a través de asociaciones. Las contrapartes constantemente ponen más énfasis en los métodos de producción ecológica y ambiental, basados en las medidas para disminuir la erosión con bajo uso de insumos externos. Aún así, los esfuerzos en Perú para introducir estándares de comercialización, sobre una base uniforme entre productores organizados en sistemas avanzados de información, han tenido un éxito limitado. Al igual que sus aliados en Brasil, las organizaciones en Perú han influido con éxito en el debate sobre las políticas para el sector agrícola, mientras se beneficiaba al mismo tiempo – aproximadamente hasta 2004 – de la red alrededor de la asistencia oficial para el desarrollo proveniente de los Países Bajos. Las organizaciones de trabajadores de Perú, México y Brasil también se esforzaron para poner a la vanguardia los derechos de los trabajadores permanentes y migrantes, a la luz de las negociaciones internacionales sobre liberalización del comercio. Las contrapartes de los países más grandes fueron capaces de unir sus fuerzas bajo la cobertura de las redes continentales, tales como Red Puentes, que han luchado por mejores condiciones laborales, incluyendo seguro social, derechos laborales y libertades sindicales. Las condiciones deficientes de trabajo afectan particularmente los derechos de las mujeres trabajadoras, muchas de ellas se encuentran débiles frente a las reestructuraciones de empresas y despidos. Los sindicatos hoy en día, al menos en Perú, cuentan con un mayor margen de movimiento que en los años ‘90. Sin embargo, la evaluación no generó suficiente evidencia para demostrar que doscientos mil trabajadores en toda la región ON-LAC ahora se benefician de mejores condiciones laborales. Las intervenciones como parte de una respuesta del Programa ON-LAC con respecto al cambio climático no fueron representativas en la muestra de los proyectos analizados. En su lugar, las preocupaciones ambientales parecen haber sido abordadadas a través de intervenciones en el sector agrícola de la región. Además de esto, algunos proyectos se llevaron a cabo en zonas peri-urbanas,10 así como en el sector minero. Las intervenciones en el sector minero en Perú, resultaron ser particularmente efectivas. A lo largo de la costa sur, las organizaciones civiles han sido capaces de movilizar apoyo público e internacional para la reducción de la contaminación por dióxido de azufre procedente de las prácticas de fusión de cobre de una gran empresa minera de capital extranjero. Los estándares nacionales sobre la contaminación urbana se han vuelto mucho más estrictos en el transcurso de la década pasada. Aún así, los efectos secundarios de la minería de cobre a gran escala, como una amenaza permanente para los mantos acuíferos y la calidad de aguas superficiales, están todavía lejos de ser tratados. Sobre la base de la muestra evaluada, el objetivo estratégico de Oxfam Novib con respecto al ambiente, cambio climático y equidad energética no ha sido evaluado como satisfactoriamente logrado. Democratización y participación (Meta 4) El objetivo general de Oxfam Novib en esta área describe que “las personas marginalizadas alcanzarán sus derechos civiles y políticos; tendrán una voz efectiva en la influencia de decisiones que afectan sus vidas; y ganarán el apoyo moral y las habilidades necesarias para ejercer estos derechos”. La estrategia resultó desde el punto de vista en el que la

10 Las contribuciones positivas se registraron por ejemplo en el sur de Perú, en donde los esfuerzos de reforestación impulsados por la comunidad han mitigado la erosión en laderas alrededor del centro del Cusco.


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pobreza en la región está “intrínsecamente relacionada con la exclusión social y las enormes desigualdades entre la población”. Los vectores principales de la intervención han sido identificados en (a) organizaciones sociales y mujeres líderes así como comunidades indígenas, (b) alianzas estratégicas con autoridades públicas y empresas privadas, (c) defensa de los derechos humanos, investigación y publicación de violaciones a los derechos humanos y (d) cabildeo, campañas e influencia de la opinión pública con respecto a los derechos humanos. El contexto de los proyectos de las contrapartes de la región ON-LAC ha experimentado algunos cambios socio-políticos fundamentales desde 1980, en términos generales hacia el avance de sistemas más democráticos de gobierno y el incremento de la participación de organizaciones de la sociedad civil. La descentralización se introdujo durante los años ‘90 en los países Andinos, seguido por Centroamérica despúes del cambio de siglo. Brasil, por el contrario, ha ido por el camino de una constitución mucho más basada en derechos con una mayor participación civil en el desarrollo de políticas públicas desde 1988. En un marco más participativo, el rol de las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) en general se volvió más importante, fomentando así su contribución en el proceso democrático. La estrategia de Oxfam Novib, a pesar de haber sido establecida tres décadas antes, se vió obstaculizada hasta bien entrado el periodo del Programa, con cuestiones como la impunidad de violaciones a los derechos humanos, la marginación de los pueblos indígenas, la violencia de género y la desigualdadad en los ingresos y estándares de vida. Oxfam Novib optó sobre todo por el fortalecimiento de las organizaciones de la sociedad civil, principalmente organizaciones compuestas o de alto nivel. Dichas organizaciones fueron bien ubicadas para el aprovechamiento de las oportunidades existentes para promover las políticas públicas orientadas hacia el desarrollo sostenible y la reducción de la pobreza. Se formularon Resultados Estratégicos al inicio del periodo de evaluación (y con una actualización en el 2007) de la siguiente manera: 1. Información (dos millones de personas informadas sobre sus derechos), 2. Impunidad (en cinco países hay un mayor respeto por los derechos humanos), 3. Una mayor participación gracias al desarrollo de mecanismos que benefician a dos millones de personas, 4. Herramientas para influir en la opinión pública (desarrollo de redes), 5. Comunicación (Organizaciones de la sociedad civil, en particular aquellas que están en redes) se vuelven más influyentes), 6. Educación pública (presupuestos específicamente en Nicaragua, dirigidos a mayores y mejores gastos). Las contrapartes, sin embargo, habían en su mayoría sido seleccionadas veinte o más años atrás. Aunque no en Centroamérica (donde las contrapartes en general eran más débiles), las contrapartes se dedicaron activamente a otras Metas también. Por lo tanto, estos aliados no fueron seleccionados debido a las Metas estratégicas, sino más bien lo contrario: las metas fueron altamente influenciadas por los aliados, es así como Oxfam Novib ha estado por su parte cercanamente involucrado con los mismos aliados por varias décadas. Las contrapartes seleccionadas con respecto a la Meta 4 fueron en gran medida organizaciones coordinadoras, con personal profesional de cincuenta o más personas, y apoyando a una gran variedad de organizaciones basadas en las comunidades. Estas últimas apoyaron a grupos vulnerables como habitantes de barrios marginales, pequeños productores, minorías indígenas, vinculando movimientos sociales en toda la región. Oxfam Novib se centró en las redes y campañas, el desarrollo de derechos humanos y políticas públicas para una mayor inclusión, tanto a nivel nacional como internacional. Eficacia La estrategia seguida ha sido sin duda relevante y bien adaptada a los más diversos contextos de los países involucrados. La población objetivó se identificó con el objetivo de beneficiarse de proyectos y servicios institucionales. La mayoría de las Organizaciones de Base en las comunidades han sido activadas para poder influenciar en los complejos y


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largos procesos, actuando en los diferentes niveles con el fin de asegurar el cambio en las políticas y la obtención de resultados, en particular con respecto a la defensa de los derechos humanos. El uso de presión internacional al mismo tiempo (Colombia, Brasil), fue indudablemente útil. Desafortunadamente, en algunos países esto no se ha traducido en empoderamientos de segmentos sociales que podrían haver sido un contrapeso a los grupos delictivos que más tarde han surgido en algunos países (Guatemala, Colombia y Brasil). Otro problema planteado es el dilema de la sociedad civil de preservar su propia autonomía (Bolivia) o volverse parte de las estructuras gubernamentales (Guatemala y Brasil). La segunda vía a menudo conduce a un mayor gasto en el desarrollo institucional de las organizaciones con el fin de continuar con el desarrollo de instituciones gubernamentales. En Colombia y Brasil, las organizaciones de la sociedad civil necesitan ‘jugar en diferentes tableros’ al mismo tiempo, en el sentido de tener que participar en estructuras públicas de toma de decisión, así como en estructuras que trabajan bajo sus propias metas. Aún así, las contrapartes evaluadas han contribuido en sobremanera a los resultados estratégicos de Oxfam Novib. Los resultados en Brasil, Bolivia y Perú en su conjunto son suficientes para dar cuenta de lo logrado en el Resultado 1 (Información para dos millones de personas), aunque las contrapartes en Centroamérica también fueron exitosas en este sentido. Las estrategias aplicadas se basaron principalmente en el acceso adecuado a medios de comunicación masivos y publicaciones autogestionadas (Resultado 4). Estas dependen del aumento de la capacidad de programas así como de la diseminación de información para grandes masas de población, algunas veces (ver Estudio de caso de Brasil) compuestas de millones de individuos. Las ONGs que defienden los derechos humanos (Resultado 2) se expusieron a una considerable resistencia política violenta, inclusive hasta el punto de la intimidación y el homicidio en algunos países. La práctica de ‘desaparición forzada’ fue ocasionalmente resistida con éxito, gracias a la presión de la sociedad civil (como en el caso de una contraparte de Oxfam Novib en Guatemala). Legislación práctica se introdujo en Brasil, donde la violencia intra-matrimonial se ha convertido en un delito. Sin embargo, el camino a seguir para el reenforzamiento de los marcos políticos está lleno de obstáculos, debido a los siguientes factores: - Insuficiencia crónica de fondos, para la aplicación de la legislación en materia de

género y distribución de tierra; - Resistencia dentro de los gobiernos y dentro de institutos de implementación de leyes

conservadoras; - Promoción activa de la impunidad dejando actos de terror sin procesar; - Criminalización y amenazas físicas a las ONGs y defensores de los derechos humanos; - Oposición a una mayor participación de las mujeres; - Oposición cultural y del clérigo al aborto (en Nicaragua, incluso con fines

terapéuticos). La sociedad civil ha contribuido en gran medida a una gestión pública más inclusiva y participativa (Resultado 3). Esto ha resultado no solo en sistemas de gobierno más fuertes, sino también en nuevas legislaciones y políticas públicas. Lo anterior tuvo un efecto positivo sobre la posición de los grupos vulnerables, en las áreas de vivienda y planificación territorial, medios de vida, derechos de mujeres (incluyendo violencia y aborto), desarrollo económico equitativo y comercio justo, políticas públicas y gasto público así como en derechos humanos. Sin embargo, en la aplicación de la ley aún queda un largo camino por recorrer. La sostenibilidad de resultados descansa en este sentido en las prácticas experimentadas, el establecimiento de una cultura democrática a través de


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amplia educación a edad temprana, así como en la subsecuente formación de líderes en etapas posteriores. El tamaño de las poblaciones alcanzadas para la meta de participación activa en la mayoría de los países, en sí mismo difícil de evaluar en cifras aproximadas, se consideró bastante alto por parte de las contrapartes. Solamente en Brasil, donde los Concejos Participativos son ampliamente conocidos a nivel local, las organizaciones comunitarias de base participan en el sistema. Sus miembros fueron técnicamente preparados por las organizaciones coordinadoras apoyadas por Oxfam Novib. Las estrategias desarrolladas y las tácticas empleadas han resultado en presupuestos municipales mayores y en mejores planes de desarrollo. Los miembros del Concejo presentaron políticas ‘amigables de género’ y lucharon para materializar los beneficios en las comunidades indígenas. La estrategia para reforzar las organizaciones comunitarias de base ha dado los resultados que se esperaban, derivados en general del apoyo prestado a las organizaciones coordinadoras. Aunque muchas contrapartes no estaban al tanto de los criterios de género en su selección, la estrategia de Oxfam Novib para promover una mayor equidad de género ha mostrado resultados. Incluso en el único país (Guatemala) donde los grupos meta no han estado compuestos principalmente por mujeres, la tendencia hoy en día es ser más ‘amigable al género’. En cuanto a la substancia de los programas llevados a cabo por las contrapartes, hay aún mayores dificultados en Perú, Bolivia y Guatemala. En contraste, las contrapartes en Brasil han podido presumir que las políticas de género se han integrado plenamente en su trabajo. En todos los países hay un mayor énfasis en la preparación técnica de mujeres líderes. Con respecto a la identidad indígena, existen grandes diferencias entre los países cubiertos por esta evaluación. Un número de organizaciones en México (Chiapas), Guatemala y Brasil (Amazonía) tienen el problema de la identidad indígena visiblemente alto en sus agendas. Las estrategias específicas para la inclusión y la defensa se han desarrollado con éxito. En Bolivia los resultados de la participación a nivel municipal son bajos pero crecientes. En Perú, se ha avanzado en materia de acceso a la justicia y a la tierra. En Brasil, varias organizaciones trabajan en proyectos que favorecen a ‘grupos sub-representados’, pero los datos desagregados son escasos. En general, las contrapartes han facilitado suficientemente la emancipación de grupos indígenas mediante el fortalecimiento de organizaciones locales. Eficiencia Dado el carácter limitado de la mayoría de las evaluaciones en la Meta 4, la información disponible es insuficiente. Sin embargo, las evaluaciones estudiadas apuntan a diferentes cuestiones con respecto al no mejoramiento de la eficiencia tales como: la diversidad temática (dentro de una organización), activismo, personal sobrecargado de trabajo, falta de sistemas de monitoreo, falta de una revisión sistemática de experiencias, metodologías, actividades y estrategias. Esto se debe en parte a una inconsistente retroalimentación por parte de Oxfam Novib. Por otra parte, la estrategia de trabajar con redes ha sido sin duda propicia para mejorar la eficiencia. Debido a la falta de sistemas adaptados de monitoreo, la relación costo-beneficio no puede ser evaluada. Sostenibilidad e impacto En primer lugar debe hacerse una distinción entre los procesos y los actores. Para los últimos las contrapartes han contribuido en enorme medida a través de sus esfuerzos de formación de capacidades: no solo en las contrapartes de las contrapartes, sino también en desarrollo de la capacidad en el gobierno (local). Esto se logró en el largo plazo, tanto directamente (asegurando la participación y derechos) como indirectamente. En cuanto a


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los procesos se refiere, la participación institucionalizada de grupos vulnerables y, en general, de la sociedad civil fue en gran medida exitosa. La implementación de derechos no está asegurada, pero la presión es fundamental para la aplicación de convenios internacionales. La elección de brindar apoyo institucional por parte de Oxfam Novib, a través del fortalecimiento de los sistemas internos y capacidades, en esta evaluación ha sido considerada como una estrategia exitosa. La evidencia hasta la fecha demuestra que este apoyo ha llevado a las organizaciones a ser más fuertes que antes del periodo de evaluación. Sin embargo, la forma de financiamiento llevó a una mayor dependencia de Oxfam Novib en relación al porcentaje total de fondos: un problema más grande para estas organizaciones en el futuro es descubrir ‘cómo financiar la capacidad institucional’.11 Algunas organizaciones están encontrando con éxito fondos nacionales (aunque existe siempre el riesgo de prácticas clientelistas) o encontrando otras formas de asegurar ingresos. Las estrategias en la Meta 4 tuvieron éxito en todos los aspectos de evaluación aplicados. El contexto se comprendió bien, la selección de contrapartes fue bien realizada y los resultados fueron satisfactorios. Por supuesto que existen limitantes en las capacidades de las contrapartes. Los hallazgos de la presente evaluación coinciden con otros de 2005, apuntando a la necesidad de una nueva estrategia a la luz de la democratización en curso. Esta fue implementada consecuentemente y los primeros resultados son ahora visibles. El impacto obtenido ha sido evaluado como amplio, aunque frágil y no necesariamente irreversible. La pregunta sobre la sostenibilidad puede ser respondida muy positivamente por los actores involucrados: el desarrollo de capacidades ha sido amplio y profundo. Desde la perspectiva de los procesos, el desarrollo de una cultura democrática y participativa ha contribuido grandemente a los resultados logrados. En la cultura de democracia y participación social, esto debe ser considerado como un resultado positivo que es al mismo tiempo duradero y afortunadamente difícil de revertir. Violencia basada en género y derechos reproductivos de las mujeres (Meta 5) Dos áreas principales fueron cubiertas por la Meta 5 del programa ON-LAC: el género y la identidad indígena. El enfoque de la evaluación se limitó a la parte de género, específicamente violencia basada en género y derechos sexuales y reproductivos. Dos objetivos principales han sido distinguidos. El primero para confrontar y disminuir la aceptación social de la violencia contra la mujer en todas sus formas y asegurar que esta no quede impune. Segundo, para garantizar que las mujeres puedan ejercer sus derechos sexuales y reproductivos, partiendo de que la falta al respecto de los mismos es un obstáculo fundamental en el combate de violencia contra las mujeres. Se prestó especial atención a los derechos en la lucha contra la expansión del VIH/SIDA. Oxfam Novib reconoció que en algunos países ha habido mejoras en el marco legal al respecto. Sin embargo, esto se percibió como algo de poca utilidad a la luz del incremento de factores que permanecen adversos como la violencia contra las mujeres y la impunidad. El programa estaba destinado a mejorar el clima social y político de un millón de mujeres en México, Nicaragua, Guatemala, Haití, Colombia, Perú y Bolivia para lograr un entorno que permitiese a las mujeres ejercer sus derechos y, en su ausencia, tener acceso a justicia. Los proyectos estaban destinados a contribuir a la formación de liderazgos femeninos e indígenas que pudiesen influenciar sobre políticas nacionales, con el fin de llevar la agenda

11 Dos organizaciones se encontraban a punto de perecer con el retiro del apoyo de Oxfam Novib después del 2008.


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de equidad al ámbito político. Se esperaba que las organizaciones trabajasen en mejorar e implementar un marco legal que pudiese asistir a las mujeres en hacer uso de las capacidades y herramientas existentes para defender sus derechos. Dos millones de mujeres recibirían información o asistencia relacionada con sus derechos sexuales y reproductivos, violencia de género y VIH/SIDA. Oxfam Novib ha tratado de establecer un rechazo a la violencia en contra de las mujeres en la región LAC basado en el reconocimiento de los derechos de las mujeres, lo que resulta de cambios en la opinión pública y en políticas oficiales. La estrategia por lo tanto está dirigida a mejorar el entorno de protección de los derechos de las mujeres en instituciones gubernamentales a nivel nacional, regional y local. Se hizo especial énfasis en la situación post-conflicto en los países como Colombia, Guatemala y Perú. Oxfam Novib decidió trabajar con organizaciones nacionales y redes regionales para lograr cambios estratégicos. Se esperaba que las contrapartes seleccionadas desempeñaran un papel clave en la mejora de dichos resultados. En cuanto a la relevancia, la estrategia y los temas formulados por Oxfam Novib se consideran cruciales para la región. La selección de las contrapartes ha sido evaluada como adecuada de manera general. La mayoría de las organizaciones trabajaron en la esfera política, realizando cabildeo a nivel nacional y local para la defensa de la mujer en relación a la violencia basada en género. Este apoyo tomó la forma de apoyo psicológico y legal a mujeres para la afirmación de sus derechos, particularmente sobre cuestiones de salud sexual y reproductiva, así como proporcionándoles información sobre VIH/SIDA. Eficacia En general, los resultados identificados para la Meta 5 están relacionados con el trabajo llevado a cabo por las contrapartes en el periodo de evaluación, con el apoyo técnico y financiero de Oxfam Novib. En primer lugar, ha habido mejoras en formulación de leyes y políticas públicas para equidad de género y específicamente relacionadas a derechos de mujeres. Segundo, se ha proporcionado un amplio e intenso apoyo a un gran número de mujeres, generalmente dirigido a proveer información y a brindar apoyo psicológico y legal. Este trabajo ha sido de inmenso valor para las mujeres que ahora reclaman legítimamente sus derechos en instituciones judiciales y de gobierno. Parte del trabajo se basó en nuevos modelos de asistencia individual, pero también en la modernización de instituciones públicas, tales como los departamentos de políticas y tribunales de justicia. Los países más grandes (Perú, Bolivia, México y Brasil) constituyen ejemplos claros de estos logros. En tercer lugar, una serie de campañas nacionales y regionales ha servido para crear una amplia conciencia sobre la violencia de género. A través de la difusión de información para la reflexión se produjo una tendencia hacia el rechazo general de la violencia de género y la aceptación de la defensa de los derechos de las mujeres. Cuarto, el liderazgo femenino se ha convertido en un tema mayormente aceptado y públicamente afirmado, especialmente en Mesoamérica, donde las mujeres indígenas y las jóvenes tomaron la iniciativa de liderar organizaciones y foros. En breve, los marcos legales, víctimas mujeres individuales, conciencia social y el liderazgo de las mujeres han sido cumplidos, mejorados o iniciados. América Latina sigue marcada por un contexto generalmente no favorable para las mujeres en cuanto al ejercicio de sus derechos. Por tanto es improbable que un millón de mujeres en la actualidad ejerzan plenamente sus derechos. Aunque la participación de las mujeres ha aumentado en el ámbito político, tanto a nivel local como nacional (en México, Guatemala, Colombia y Nicaragua), y los instrumentos jurídicos para la equidad de género han mejorado, la justicia de género real esta lejos de ser alcanzada. Las organizaciones de apoyo y las redes han jugado un papel importante en la mejora de los marcos jurídicos


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nacionales. Las organizaciones de mujeres, siempre y cuando estén técnicamente preparadas, cuentan con mejores instrumentos para reclamar sus derechos. Pero la adecuación de un marco legal no es por si misma suficiente para asegurar su implementación. Las políticas públicas – incluyendo las asignaciones de los presupuestos del estado (federal) – por lo general se quedan cortas al poner en práctica los derechos de genéro. Las mejoras a nivel institucional se han materializado en algunos países, en particular en Bolivia y Brasil. Sin embargo, en la resolución de casos judiciales, como la violencia o violación de los derechos sexuales y reproductivos, la impunidad en la región suele ser más común que su ausencia. El número de casos llevados ante los tribunales ha aumentado, pero las resoluciones que hacen justicia en términos de género se quedan cortas en gran medida. A nivel social, político e institucional, la inequidad hacia las mujeres sigue siendo fuerte. Eficiencia y sostenibilidad En cuanto a la utilización de recursos, un total de € 16.8 millones fue utilizado para la Meta 5 durante el periodo de evaluación, lo cual significa un promedio anual de € 2.4 millones. La cantidad es pequeña en términos de los resultados obtenidos en el periodo, el número de organizaciones y las redes fortalecidas en la región, así como el número de beneficiarias finales. Por lo tanto, la relación costo-efectividad se evaluó como positiva.12 En general, los resultados obtenidos hasta el momento parecen ser sostenibles, aunque a la cara de un futuro incierto, con innumerables desafíos. Con el retiro de Oxfam Novib de la región, la capacidad de las contrapartes y su influencia en las políticas públicas se verá reducida. Más allá del apoyo financiero, en el pasado Oxfam Novib prestó apoyo técnico y asistencia política a sus contrapartes en numerosas cuestiones de género. En algunos países, esto es sensible debido a la presencia de actores fuertes y conservadores y a una creciente tensión entre los grupos religiosos ortodoxos y las organizaciones que trabajan por la justicia de género. Transversalización de género Oxfam Novib ha tenido una fuerte integración de la política de género desde principios del los noventas. Desde entonces, tanto Oxfam Novib como las contrapartes de la región LAC han invertido tiempo y recursos en la transversalización de género que ha dado lugar a brindarle mucha más atención a las cuestiones de género en los programas y proyectos de las contrapartes. Lo anterior sirvió como base para el monitoreo de desempeño y para un proceso de selección de contrapartes mucho más selectivo en una fase posterior, formulada en el llamado Semáforo de Género. La política dió lugar a una cartera de contrapartes de las cuales, durante la evaluación del periodo 2003-2009, más de dos tercios incorporan de manera adecuada los aspectos de género en el desarrollo de sus proyectos. En casi tres cuartos de las organizaciones contrapartes, las consideraciones de género se reflejan en su estructura organizacional y sus políticas. Sin embargo, esto no equivale a tener internamente políticas institucionales de género, que entre determinadas contrapartes fue evaluado como insuficiente. Al inicio del periodo de evaluación el Departamento LAC se basó fuertemente en el Semáforo de Género. Un número de contrapartes fueron evaluadas en “rojo” (es decir, inadmisiblemente no ‘amigables a género’), con algunas exepciones que fueron dadas cuando Oxfam Novib las consideró estratégicas. Para 2005, prácticamente todas las

12 La campaña “We Can” en la región es una excepción, debido a problemas en la implementación de la estrategia.


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contrapartes cumplieron con los criterios del Semáforo y calificaron por lo menos en “amarillo”. Aunque el género está incluido en las directrices a nivel de evaluación de proyectos, al menos una cuarta parte de las evaluaciones externas señala de manera inadecuada las cuestiones de género o no las menciona de ninguna forma. Resulta alarmante que algunas contrapartes que operaron entre 2003 y 2009 en el marco de las Metas 1 y 4 se mantuvieron bastante ‘ciegas con respecto a género’. Se les permitió hacerlo debido a una aplicación generosa de los criterios del Semáforo de Género, lo cual refleja una atención limitada de género en el monitoreo y evaluación. Una política fresca de género y un Semáforo renovado en el 2007 no dejo un impacto visible del Programa. Algunas contrapartes participaron en el Programa sobre Transversalización de Género y Trayectoria de Liderazgo (GMLT por sus siglas en inglés) que fue lanzado en 2008. Durante el periodo de evaluación, aproximadamente la mitad de los grupos meta de LAC estaban integrados por mujeres y niñas, muy por debajo de la meta ambiciosa de alcanzar por lo menos un sesenta por ciento de la población. Interacción entre Oxfam Novib y las organizaciones contrapartes En gran mayoría, las relaciones entre Oxfam Novib y las organizaciones contrapartes en la región ON-LAC se establecieron antes del inicio del periodo de evaluación. En los documentos escritos, así como en entrevistas personales, los representantes de las contrapartes se refirieron al papel fundamental desempeñado por Novib durante las etapas iniciales de sus organizaciones. En muchas ocasiones durante los represivos años 70s, el apoyo de Novib demostró ser vital. Lo anterior le permitió a Novib establecer un grado de buena voluntad en todo el continente en las décadas posteriores, raramente obtenido por otras agencias de cooperación. El anterior proceso de intercambio, cooperación y aprendizaje mutuo ha tenido una serie de efectos positivos junto con perceptibles inconvenientes durante el periodo de evaluación. La selección de nuevas contrapartes se hizo más difícil.13 El ciclo de los proyectos gestionados por el departamento de ON-LAC se sometió a una reestructuración en el 2005. La agencia introdujo la llamada Caja de Herramientas para todas las propuestas de proyectos presentadas con la mira tanto en las oportunidades como en los riesgos del financiamiento de la contraparte. La Caja de Herramientas sirvió para agilizar el procedimiento de obtención de proyectos en marcha. Dentro de Oxfam Novib, la relación entre la Caja de Herramientas y el Sistema de Registro de Desempeño (PRS por sus siglas en inglés) es compleja, con varias entradas y no es compartida con las organizaciones contrapartes.14 Las evaluaciones se han llevado a cabo regularmente, diferenciando de las evaluaciones institucionales (dos tercios) y las evaluaciones de proyectos (un tercio), con solo dos evaluaciones de impacto. La confianza mutua, como se dijo anteriormente, ha sido una característica escencial de la relación entre Oxfam Novib y la mayoría de sus contrapartes. Muchos representantes de las contrapartes se manifestaron de forma espontánea a los evaluadores destacando el compromiso, la transparencia, la calidad de la asesoría técnica proveída por oficiales de

13 El estancamiento observado fue también causado por la presión por parte de Oxfam Novib, donde un umbral mínimo promedio fue aplicado individualmente. El mínimo ascendía a los hábitos de consumo en un periodo de tres años, en el contexto de la reducción de personal del departamento LAC de Oxfam Novib, y a esto sumada la presión sobre las propuestas presentadas por las contrapartes con larga trayectoria. 14 Las contrapartes están concientes de la complejidad de requerimientos reportados por Oxfam Novib. Desde el 2007, por lo menos una tercera parte (es decir, más de 30 páginas) del contenido de los informes presentados por Oxfam Novib en el Ministerio Neerlandés de Asuntos Exteriores ha consistido de enumeraciones cuantificables basadas en un método de Cuadro de Mando Integral.


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Oxfam Novib, el respaldo político cuando necesario, el respeto institucional y la reciprocidad que tradicionalmente marca la relación de las contrapartes con Oxfam Novib. La estrategia de afiliación global de Oxfam Novib ha permitido plantear algunas preguntas. En al menos un país (México), no todas las contrapartes reportaron sentirse cómodas con la opción de volverse dependientes de una fuente que representa a la red de Oxfam Internacional. Una segunda duda se relaciona con el mandato institucional de los afiliados a Oxfam Internacional en América Latina. Las agencias nacionales que representan a Oxfam no necesariamente darán continuidad a la estrategia de Oxfam Novib, una vez que este se retire. Una tercera pregunta envuelve a la cooperación entre las contrapartes en América Latina después de la retirada de Oxfam Novib. Hasta el momento, no hay una estructura de alianzas que puedan actuar como una potencia regional contraria a, por ejemplo, las grandes empresas transnacionales. Conclusiones De acuerdo al criterio de relevancia, el papel de Oxfam Novib ha sido apropiado por tres razones principales. La primera se refiere a la situación del desarrollo humano en la región que, a pesar de haber avanzado durante el periodo de evaluación, aún está marcado por las desigualdades endémicas en el ámbito económico social y cultural. En segundo lugar, la posición de Oxfam Novib al lado de los actores de la sociedad civil, interviniendo para reducir esas desigualdades, ha sido coherente y en consonancia con las Metas generales planteadas como pilares de su estrategia de intervención. En tercer lugar, el enfoque transnacional del trabajo en relación con las redes y aliados estratégicos, resultado de los compromisos establecidos en décadas anteriores, fue altamente adecuado para llevar a cabo el enfoque basado en Metas. En cuanto a la eficacia e impacto, los datos disponibles recolectados durante la evaluación, apuntan al progreso materializado en numerosos campos en donde Oxfam Novib ha brindado su apoyo. La agencia avanzó a través de alianzas, haciendo equipo con un excelente grupo de instituciones contrapartes. Estas han jugado un papel fundamental en los logros y éxitos alcanzados del enfoque basado en derechos, especialmente en la Meta 4 (Derecho a ser escuchado). Las organizaciones de la sociedad civil han preparado el camino para mejorar el nivel de participación política, la conciencia social y la justicia lograda, a menudo concientes de un pasado doloroso. Los sistemas de gobierno y los marcos legales han mejorado, los canales de comunicación se han abierto y numerosos, anteriormente ciudadanos no escuchados, especialmente mujeres, ahora participan en foros que antes eran poco o nada accesibles. Se lograron resultados favorables para la Meta 4 (Democratización y Participación) se produjeron mayormente en el sur del continente, en particular en Brasil, donde las contrapartes se beneficiaron de corrientes positivas en políticas públicas y coyuntura de gobernabilidad nacional durante la década. El entorno socio-político también permitió que las contrapartes en la región Andina jugaran un papel de liderazgo. El contexto fue más adverso en Centroamérica, donde los sistemas democráticos son menos robustos. La cooperación entre Oxfam Novib y las contrapartes entre el 2003 y 2009 ha sido altamente fructífera. Las lecciones aprendidas, sobre violencia basada en género y derechos sexuales y reproductivos (Meta 5) son mixtas. El mejoramiento de los marcos legales es una condición necesaria para lograr justicia de género, lo cual se logró sobre todo en los países en el sur del continente. Pero por sí mismos, estos son insuficientes para que las mujeres que han sido víctimas de toda clase de injusticias tengan una vida mejor. Los progresos realizados por las contrapartes de Oxfam Novib son, por consiguiente, parciales y no siempre parecen


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irreversibles. Tampoco se producen por una vía predeterminada – según replicación de un modelo – de uno a otro continente. Las principales políticas de género entre las instituciones contrapartes y sus proyectos también se mantienen como asuntos pendientes, tales como la integridad física de mujeres, su autonomía en materia sexual y salud reproductiva, sobre todo en torno a los efectos de enfermedades transmisibles. La equidad socio-económica, en la Meta 1 (Seguridad alimentaria y generación de ingresos), ha sido un tema intensamente trabajado en los sistemas de producción y comercialización en toda la región Latinoamericana atendida. Los productores rurales de ambos géneros, grupos meta característicos de Oxfam Novib y sus contrapartes, son ahora más integrados y están más dispuestos a participar en los mercados locales, regionales e internacionales. Las campañas y asistencia provistas con respecto a titulación (de tierra), tecnología (producción), capacitación (humana) y comercialización (de productos) ha mejorado ciertamente las vidas de cientos de miles de pequeños productores. Sin lugar a duda esto ha contribuido a los resultados estratégicos de la Meta 1 con respecto a aspectos productivos, y con probabilidades de resultados duraderos. En cuanto a Responsabilidad Social Empresarial, derechos laborales, ambiente (con algunas excepciones en Perú) y cambio climático, los resultados fueron evaluados como menos substanciales. La eficiencia del Programa ON-LAC se contempla desde la perspectiva de no uno sino varios beneficios de la duda. En la evaluación se ha podido evidenciar las contribuciones de Oxfam Novib y sus contrapartes incluidas en la muestra, sobre la mayor parte de los resultados estratégicos formulados antes o durante el periodo. De haberse evaluado la totalidad de la muestra, los resultados logrados habrían rebasado con alta probabilidad el conjunto de los resultados planteados de acuerdo a las Metas. Otro factor a favor del Programa es que el gasto anual del mismo, según el segmento evaluado por el orden de € 8 millones (USD 11 millones), aparece muy modesto en comparación con la intensidad, amplitud y profundidad de los resultados encontrados a nivel de las 77 contrapartes estudiadas en este ejercicio. La duración de la presencia de Oxfam-Novib podría verse como un factor fundamental que explica que los recursos han sido bien utilizados. La cooperación de Oxfam Novib y sus contrapartes en América Latina, finalizándose al terminar la década, les deja desafíos a estas últimas que serán difíciles de superar. Deficiencias persistentes en desarrollo, agravado por la seguridad pública y las preocupaciones ambientales, requieren una nueva ola de iniciativas. La misión iniciada por Novib hace décadas por un desarrollo más equitativo del continente queda aún por cumplirse. A pesar de ello, el Programa ON-LAC ha producido beneficios duraderos en la región.


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Apéndice: Criterios y limitaciones metodológicas Los criterios determinados para esta evaluación están basados en los Lineamientos OECD (2002) formulados para intervenciones de desarrollo, en particular aquellos aplicables a la relevancia y eficacia del programa ON-LAC. La relevancia se refiere a la medida en la cual la intervención del Programa responde a los requerimientos de los grupos meta, necesidades de los países, prioridades globales y políticas del donante. Este criterio ha sido aplicado a la luz del periodo comprendido entre 2003-2009, cubierto en la presente evaluación, aunque se debe reconocer que gran parte de las políticas de Oxfam Novib han sido puestas en marcha antes del inicio de este periodo. En este informe, la relevancia del Programa ON-LAC ha sido evaluada a través de un análisis de las tendencias económicas, sociales y políticas en un número determinado de países en América Latina para la última década. El análisis se refiere al área de desarrollo humano e inequidad socio-económica, así como a variables que son tradicionalmente importantes en la estrategia de intervención de Oxfam Novib. A nivel nacional, estas incluyen ingresos per cápita y distribución del ingreso, seguridad alimentaria, desarrollo de género, así como el funcionamiento de las democracias y la seguridad civil. Dentro del marco analítico definido para este ejercicio y en conformidad con los criterios OECD, la información sobre el desarrollo de los países permite evaluar la relevancia del Programa en diferentes momentos, especialmente al inicio y final del periodo de evaluación La eficacia se refiere a la medida en la que los objetivos del Programa han sido logrados o se esperaban lograr, tomando en consideración su importancia relativa. El peso de este criterio se fue incrementando mucho durante el periodo de evaluación, dada la presión sobre la rendición de cuentas en el uso de recursos públicos por parte de la cooperación. Con el uso de ambos métodos existentes (Marco lógico) y nuevos instrumentos (Caja de Herramientas), el Programa ON-LAC ha sido enmarcado hacia el desarrollo de objetivos específicos, medibles, alcanzables, relevantes y comprometidos con el tiempo (SMART por sus siglas en inglés). De cualquier forma cuando se aplican estos criterios, la evaluación se encuentra con factores limitantes incluyendo los siguientes:

Resultados encadenados dentro de los proyectos: aportes, actividades y resultados son más difíciles de estructurar en la medida en la cual las intervenciones son previstas en los niveles superiores (sectorial, regional e institucional). Este mismo tema también se relaciona a las modalidades de financiamiento de Oxfam Novib, las cuales han sido largamente dirigidas a nivel institucional más que hacia apoyo específico de proyectos.

Homogeneidad de resultados: esta se reduce con un incremento en la variabilidad de las actividades dentro de los proyectos, el número de proyectos por sí mismo y el involucramiento de las contrapartes en varias Metas de la estrategia de Oxfam Novib. Se verá que este problema se presenta particularmente en la Meta 1 (Medios de vida).

Agregación o combinación de la información: la validez de resultados transversales o comparables a nivel internacional ha disminuido con un incremento del foco de intervención y producción de resultados menos tangibles en diferentes entornos. Esto obstaculiza el paso entre las evaluaciones de proyectos hacia la evaluación del Programa en general.

Disponibilidad y validez de información: la calidad de información se vuelve más heterogénea en tanto que los procedimientos e instrumentos para su recolección varía en alcance, fuente y periodo. La interpretación de datos es dependiente de un largo número de métodos de recolección de información.

Políticas de aliados. Ni último ni menos importante, es probable que las contrapartes que han colaborado con la implementación del Programa con Oxfam Novib puedan afectar la medición de la efectividad de las contribuciones, ya que


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estas últimas han amalgamado políticas autónomas de las contrapartes con una variedad de aportes y en divergente escala con respecto a otras fuentes.

Los factores arriba mencionados han sido determinantes en la evaluación de la eficacia del Programa, sobre la que no cabe juzgar en veredicto discreto. La eficacia debería más bien ser vista desde la base de la plausibilidad en la que los objetivos estratégicos de Oxfam Novib hayan sido alcanzados en el periodo, tomando en cuenta a los actores involucrados, sus políticas y el extenso entorno. Tanto el entorno como los factores limitantes deben permitir un juicio evaluativo, con niveles de eficacia en algunas áreas mayores que en otras. Sobre todo cabe observar prudencia en el paso de la totalización de resultados conjuntos del Programa, puesto que los objetivos de contrapartes y proyectos individuales muestran varios niveles agregables. En algunos casos, como en las campañas internacionales, sumar los efectos de intervenciones individuales no es significativo. El criterio de eficiencia ha sido aplicado desde varias perspectivas. Los recursos del Programa y proyecto pueden ser evaluados con respecto al tamaño ya sea de los grupos meta o del empleo ofrecido por parte de las organizaciones contrapartes. En un sector más o menos estandarizado (como salud, educación o microfinanzas), la utilización de recursos tiene rutinariamente un punto de referencia, es monitoreada y se rinden cuentas ex-post. En entornos más difusos que abarcan varios sectores y, como lo es el caso de la Meta 1 (Seguridad alimentaria y generación de ingresos) con una serie de ámbitos de intervención, los estándares son mucho más difíciles de definir así como lo es el usar puntos de referencia para la medición del desempeño. Medios complementarios han sido aplicados ad hoc para corroborar los niveles de eficiencia, principalmente verificando si se construyeron medidas de control de eficiencia dentro de los componentes del Programa. La existencia de tales medidas ofrece un criterio para determinar si la eficiencia ha sido activamente aplicada para mejorar el desempeño de intervenciones. En la evaluación, el criterio sobre impacto ha sido abordado pragmáticamente, utilizando distinciones centrales de lo primario versus lo secundario, intencional y no intencional, efectos directos e indirectos. El trabajo (aparte de entrevistas semi-estructuradas con individuos seleccionados y reuniones con grupos focales) no se embarca en la recopilación de datos de carácter primario de los grupos meta. Las fuentes de información secundaria incluyeron un limitado número de evaluaciones de impacto externas. Ninguna de estas mide “diferencias en las diferencias”, es decir, mide el efecto de las intervenciones en diferentes puntos en el tiempo con evidencia contrafactual de grupos de control. Aun cuando los resultados de la medición de impacto hayan estado disponibles, la robustez de los resultados – y su enfoque para repetirlos exitosamente en otro lugar- habría llevado a serias dudas. Las evaluaciones de impacto, debido a la falta de evidencia contrafactual, están por ende basadas en un criterio de plausibilidad, ya que la falta de evidencia es compensada por la consideración de factores que pueden ayudar a inferir que el Programa ha producido razonablemente los resultados esperados. La sostenibilidad del Programa ON-LAC después de su terminación es tradicionalmente evaluada por circunscribir los beneficios de la intervención exclusivamente a un área de resultados tangibles de proyectos. En la mayoría de los análisis aplicados para esta evaluación bajo las tres Metas, el concepto se refiere a los resultados de proyectos así como al entorno institucional en el cual las contrapartes han estado trabajando. La inclusión de fortalecimiento institucional de las contrapartes está directamente relacionada a la relevancia del Programa, ya que los numerosos objetivos en el futuro solo serán alcanzados por organizaciones capaces y bien equipadas. Por otra parte, el tema de sostenibilidad está relacionado a la reversibilidad de los resultados. Los beneficios de las intervenciones no son seguros cuando las organizaciones contrapartes enfrentan la perspectiva de tener que reducir el alcance de sus operaciones.


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El anterior argumento también se relaciona con la transversalización de género, la cual como un tema transversal en esta evaluación fue incorporada tanto en el análisis de proyectos como de contrapartes. A pesar que la información relevante al respecto no estaba completa y no siempre fue comparable, los cambios en equilibrio de género fueron evaluados en el área de empleo, condiciones e influencia, ambos a nivel de organizaciones contrapartes y el universo de grupos meta.

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