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BIBL.IOTECA

Eduardo Lizano

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Tresensayos

sobreCentroamérica

330.9728L73-e Lízano Faít, Eduardo, 1934-

TreB enBayoB sobre Centroamérica._.1. ed. _. San JOBé : FLACSO, 1990.

232 p.

ISBN 9977-68-016-7

I.Economia - América Central. 2. Politica • Améri·ca Central. 3. Mercado Común Centroamericano. I.Titulo.

Proce.amiento de Testo:Vilma Herrera P.

t

e Facultad Latinoamericana de Ciencias SocialesFLACSO.

Primera edición: .etiembre de 1990Facultad Latinoamericana de Ciencia. Sociale. - nACIlO

Secretaria General. Apartado 6429. San Jo.é, Co.ta Rica

INDICE

FACTORES ECONOMICOS EN LA EVOLUCION SOCIOPOLITICA DE CENTROAMERICA 11

EL MERCADO COMUN CENTROAMERICANO EN UNA EPOCA DE TURBULENCIA 73

LOS PAISES DE MENOR DESARROLLO ECONOMICO RELATIVO y LA INTEGRACION EN AMERICA LATINA 125

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3. Consecuencias

La concurrencia simultánea de los factores in­ternos y los externos que se acaban de mencionar haagravado sobremanera la situación de los paísescentroamericanos en general y específicamente, ladel programa de integración económica.

a. En cuanto a los países, debe apuntarse lo si­guiente: primero, la disminución de la capacidad deproducción en varios de los países miembros debidoa la destrucción y a la emigración de factores de laproducción; segundo, la falta generalizada de con­fianza, que ha redundado en una contracción de lainversión privada, tanto la de origen nacional comola externa; tercero, la disminución violenta de latasa de crecimiento económico, con efectos negati­vos importantes en el nivel de vida de la población;cuarto, la dificultad creciente de ejecutar una polí­tica económica y social congruente, en vista del me­nor grado de libertad para utilizar los instrumentosdisponibles y de la necesidad de canalizar una cre­ciente proporción de recursos a gastos de seguridadnacional.

b. En relación con el MCCA, los efectos han sidotambién graves. Deben seAalarse los siguientes:

• El estancamiento económico de la región ha teni­do resultados perjudiciales: Primero, el creci­miento del comercio intrazonal ha disminuidosensiblemente, aun en t.érminos monetarios. Enefecto, mientras en 1980 el valor del comercioen tre los países cen troam ericanos fue de 1.160millones de dólares, la estimación preliminar

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para 1981 llega a 1.018 miJJones. Asimismo, laproporción del comercio intrazonal dentro del co­mercio exterior total de la región tiende a dismi­nuir. Segundo, los países han tomado medidasunilaterales para restringir y obstaculizar el li­bre comercio dentro de Centroamérica con el pro­pósito de defender, por una parte, su produccióninterna y, por la otra, de evitar la importación dela inflación de otros países miembros. Entre lasmedidas más comúnmente adoptadas, se encuen­tran el cierre temporal de las fronteras, el esta­blecimiento de cuotas de importación y deexportación y la fijación de impuestos discrimi­natorios contra los productos importados, inclu­yendo los de procedencia centroamericana.Tercero, las dificultades crecientes de pagos. Enefecto, la cancelación de los saldos del comerciointrazonal ha llegado a ser un problema grave; lafalta de pago oportuno representa también ungrave obtáculo al comercio entre los países. Unaparte de estos saldos ha sido documentada, pe­ro otra sigue al descubierto. Además, el papel dela Cámara Centroamericana Compensación, quetan dest scado fue para el buen funcionamientodel MCCA, se ha reducido, ya que, en vista de lasdificultades de los países acreedores para obte­ner el pago de sus saldos, un porcentaje cada vezmayor del comercio intrazonal se efectúa fuerade los canales de la cámara. Cuarto, la cr iaisfinanciera interna que afrontan varios de los paí­ses miembros del MCCA les impide versar oportu­namente los aportes requeridos para asegurar elfortalecimiento financiero de las institucionesregionales, que es el caso del BCIE, así como pagarlas cuotas para el sostenimiento de los organis­mos permanentes del MCCA, como la 8IECA.

• La turbulencia política ha tenido también conse­cuencias importantes para el funcionamiento delMCCA. Efectivamente, las perturbaciones de or­den político en varios de los países centroameri­canos (El Salvador, Nicaragua, Guatemala) hanconvulsionado las bases mismas de la vida nacio­nal. Por una parte, los regímenes políticos nosatisfacen dos condiciones fundamentales, a sa­ber: la pluralidad (participación activa de todoslos grupos sociales en el quehacer político) y laconstitucionalidad (estado de derecho que ga­rantiza instancias múltiples, legislativas y judi­ciales) para dirimir conflictos y discrepancias.'Por otra parte, es igualmente cuestionable, envista de la ruptura tan profunda que ha ocurridoentre los diferentes grupos sociales, si en esospaíses se dan realmente las condiciones necesa­rias para crear un consenso social mínimo, sin elcual la vida en común es prácticamente imposi­ble. Es difícil, en efecto, encon trar los elemen tosconstitutivos básicos de un aiatema social. Enrealidad no existe ni un acuerdo sobre los objeti­vos mínimos que deben tratar de alcanzarse, nila aceptación de los instrumentos y medios quepueden ser utilizados. En consecuencia no sepueden establecer las relaciones entre las dife­rentes partes o subsistemas del sistema, ni tam­poco las jerarquías respectivas. El resultado esuna acentuada fragmentación, que impide esta­blecer tareas, repartir recursos y controlar re­sultados. La gestión del sistema es así imposible.

8. Raymond Aron, "Remarquea aur la Cl..aification dea Réli­mea Politiquea", en la obra de l miamo autor, Etudea Poli ü­

que«, Ed. Gallimard, 1972, pp. 33l).:-141.

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Para efectos prácticos no existe aiatema." Estasituación política tiene graves consecuencias pa­ra el funcionamien to normal y el posible progre­so del programa de integración económica. Lospaíses miembros se ven obligados a concentrartodos sus esfuerzos en la solución de los proble­mas in ternos. Se encierran en sí mismos y se lesdificulta mucho poder aceptar compromisos re­gionales que, en alguna manera, limiten, totalo parcialmen te, el uso de los instrumen tos depolítica de que disponen. Los países desean man­tener el máximo control sobre todos los instru­mentos de acción en vista de la situación internaprevaleciente. Esto significa un grave obstáculopara el programa de integración, ya que esterequiere precisamente un conjunto creciente decompromisos por parte de los países miembrosque les imponen limitaciones a la hora de ac­tuar, de manera tal que no pocas decisiones de­berían pasar de la esfera nacional a estar"sometidas a procedimiemtos institucionaliza­dos" .10 La voluntad y la posibilidad de negocia­ción se ven así drásticamente reducidas y, porende,el programa de integración, en buena medi­da, imposibilitado de funcionar.

9. Jacques Attali, L08 modelos poluieo s, Editorial Labor ]974,ellpecialmente el cap. 7.

10. Iaaac Cohen, "El concepto de integración", Reuiu ta ü« la c:¡,:

PAL, diciembre de ]91i], pp. 149- ]59. 1.

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III

PERSPECTIVAS DEL PROGRAMADE INTEGRACION

Ante la compleja y difícil situación que se pre­senta a los países centroamericanos, cabe la pre­gunta acerca de cuáles son las perspectivas y lasposibilidades del programa de in tegración económi­ca. Dos aspectos son de especial interés. En primerlugar, es necesario examinar dicho programa a laluz de las opciones disponibles y, en segundo lugar,plantear los principales temas que demandan unaatención inmediata. En esta sección se analiza elprimero de esos aspectos; en la siguiente, el segundode ellos.

1. Abandonar el programade integración

La posibilidad más evidente que se presenta con­sistirá en abandonar el programa. De esta manerase desmantelaría el MCCA, tanto desde el puntojurí­dico como desde el institucional. Se intentaría asíregresar a la situación vigente antes de la puesta enmarcha del programa de integración; valga decirque cada país fijaría su propio arancel externo conel resto del mundo, incluyendo los an t iguos miem­bros del MCCA. Esta opción tiene pocas poaibf Iidadeade adoptarse debido a razones de carácter generalvinculadas con el proceso de desarrollo económicode países pobres como los de Centroamérica, altícomo por motivos relacionados específicamente con101i países centroamericanos.

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a. En cuanto a los aspectos de carácter general,valga mencionar los siguientes:

• Con frecuencia se deja de lado el hecho funda­mental de que la mayoría de los países subde­sarrollados que participan en programas deintegración económica, antes de hacerlos ya te­nían en vigencia una política arancelaria protec­cionista para proteger el mercado nacional de lacompetencia externa y así promover las activida­des productivas (agrícolas, industriales, etcéte­ra). De manera que la verdadera al ternat.iva noes entre el libre comercio y la integración econó­mica, sino entre esta última y el proteccionismonacional. Por ello, si bien la in tegración discri­mina generalmente a los países no miembros,permite, no obstante, una ampliación del merca­do. Está conscien te, a su vez, una mayor especia­lización de la que se lograría en cada uno de losmercados nacionales tomado por separado. J I

Los países, por lo general, no están dispuestos apermitir un acceso completo a su mercado y aparticipar plenamente en la economía interna­cional, pero sí han aceptado abrir parcial y pau­latinamente su mercado nacional dentro deprogramas de integración económica entrepaíses subdesarrollados; en vez de aumentar ladiscriminación en las relaciones económicas in­ternacionales, más bien disminuyen las distor­siones al reducir el proteccionismo nacional ysustituirlo por uno de carácter regional.

11. R.F. Mikeaell, The Theury uf Common Markelll all Applied luRegional Arragemen ts AmunlJ Deuelop in g Coun tries, R.F.Harrod y D.C. Hague (comp.), Isuemation at T'rade Theoryin a DevelupinlJ Wurld, Macmillan, 1963, pp. 205-229.

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• Nunca está por demás recordar, como se acos­tumbra hacerlo desde el tiempo de Adam Smith,el papel de primordial importancia que desempe­ña el tamaño del mercado en el proceso de desa­rrollo económico. La integración, al forzar laampliación del mercado, aumenta las posibilida­des de alcanzar economías de escala (derivadasde unidades de producción de mayores dimensio­nes y de una mejor utilización de la capacidadinstalada).I~De esta manera se lograría una di­visión del trabajo más pronunciada. J:I

• La integración ofrece la oportunidad a los paísesmiembros de disponer del tiempo requerido pa­ra aprender a producir eficientemente y llegara competir con éxito en mercados fuera del áreade integración. Se trata del conocido argumentode las industrias nacientes ("infant industries").En otras palabras, en estos países muchas acti­vidades productivas, no solo industriales sinotambién agrícolas y de servicios, no podrían co­menzar sus operaciones si desde el inicio tuvie­ran que competir abiertamente en los mercadosinternacionales; de ahí la necesidad de cierto

12. Recientemente .e ha tratado de cuantificar eate efecto enScott R. Pearaon y William D. Ingram, "Economiea of Scale,Domeatic Divergencea and Potential Gaina from EconomicIntegration in Ghana and the Ivory Coaat", Journal o] Poli­tical Ecuflomy, octubre de 1980.

13. "... economic integration reCera baaically to diviaion 01labour...", Frita Machlup, A Ili.tury o] Thoullhl IIfI EC:OfW­

mic In tegratum , Macmillan, 1977. p. 14. Véaae ha explica­ción, de hace caaí ya hea décadaa, de H. Makawer y G.Morton, "A Contribution Towllrda a Theory oC CuatomaUníonll", EllUflumic Journal, mano de 1953, aeg(ln la cual hacurva de poaíbílidadea de prudllcción deJ campo de,,-i~.sr~.

ción reaulta aer auperior a la auma de la curv._ .corié4"o~- :diente de cada uno de loa palaea que la forman.

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grado de protección temporal. I ~ Ahora bien, es­ta protección podría ser menor y por un tiempo,más breve, cuando se trata de un programa deintegración (mercado formado por varios paí­ses), que si se llevase a cabo en cada país porseparado.

b. En relación con las circunstancias referidasespecíficamente a Centroamérica es necesario seíía­lar las siguientes:

• La producción de origen industrial representa yaaproximadamente el 20% del producto internobruto de la región centroamericana. Esta activi­dad ha crecido principalmente como resultadodel programa de integración y depende en unalto grado del dinamismo del comercio intrazo­nal. Si este llegara a disminuir la situación demuchas empresas, se tornaría muy difícil. Ahorabien, los países no están dispuestos a poner enpeligro la situación de la industria manufactu­rera, dada la importancia que ha alcanzado encuanto a la producción nacional, las exportacio­nes no tradicionales y el volumen de empleo.Asimismo, los grupos empresariales defiendencon ahínco el libre comercio intrazonal, ya

14. Para una discusión, véase el capitulo 6 ("Infant IndustryArguments for A8IIitance to Industries in tbe Setting ofDymamic Trade Tbeory") de la obra de H. Mynt, Econom icTh eary an th e Und erdeueloped Co un tries, Oxford, 1971. Apesar de las severas criticas que Ha r ry J ohnao n bace a losacuerdos comerciales entre pafses subdesarrollados, en vis­ta del proteccionismo que generalmente los caracteriza, su­giere, como un mal menor, que el GA1"1' llegue a aceptar aestos pafses y elltablecer una protección aduanera, siempreque no sobrepase un det.er m inado Itmite, Econo m ic PolicyTo urard Lees De oeloped Coun triee, Brookings, 1967, p. :¿11.

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que de él depende la sobrevivencia de muchasempresas.

• La in tagración ha permitido comenzar UD proce­so de diversificacióD del aparato productivo apartir de UDa base esencialmente agroexporta­dora. De esta manera, se evita poner todos loshuevos en UD solo canasto. Esta diversificacióDpodría llegar a mejorar la posibilidad de reducirel costo de los reajustes que las f'luctuecionesperiódicas de la econom ía ínternacional impo­DeD a los países een troamericanoa. ED efecto, entanto dicha diversificacióD permita UDa gradualy crecien te participacióD en el comercio in terna­cional, la experiencia muestra que los países es­tán mejor capacitados para hacer frente al tipode reajustes mencionados an ter iormen te, JI>

• Pinalmente, el mercado centroamerfcano se COD­cibe como UDa plataforma de lanz amrento paraDuevas etapas del desarrollo económico de estospaíses. Después de haber Inten rado promover eldesarrollo den tro de las f'ronteras nacionales, sepasó al espacio geográfico regional. La expe­r ien cia empresarial, la capacit.ación de recursoshumanos y la acumulación de capital y de CODO­cimien tos tecnológicos, todo ello serviría de basepara íntciar UDa tercera etapa de mayor alíen to,cual es la promoción de exportacionea a merca­dos fuera de Cen troam ér ica. El mercado regio­nal, relativameDte protegido, ha desempeñadoUD papel determínante y tambiéD tandr á que de­sempeñarlo en el futuro Inmediato: cubrirá UDa

15. Frederic& Z. J Ilaperaeu, "Adjuatmeut Experieuce andGrowtb Proapecta 01 tbe Semi-Iuduatrial Ecouomiea", WorldBank Staf{ WorkinlJ Paper uúm. 477, 1981, p. 72.

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alta proporción de los costos fijos de produccióny permitirá exportar básicamente al costo mar­ginal <salarios y costo de materias primas). Estesubsidio, sufragado por el consumidor centroa­mericano, ya sea mediante precios o impuestosmás elevados, tendría que disminuir en el trans­curso del tiempo, pero al comienzo es inevitable.

En vista de los argumentos apuntados, pareceríapoco probable, además de inconveniente, que lospaíses centroamericanos optaran por abandonar elprograma de integración. Pero ¿cuál es la viabilidadreal del proceso, dada la situación prevaleciente?

2. Restablecer el procesode in.teg racián

En este caso se trataría de regresar a los años deoro de la integración, es decir, a la manera en quefuncionaba el MCCA y en que progresaba el proceso deintegración en los años de la década de los sesentas,antes del conflicto bélico entre El Salvador y Hondu­ras. No es que no hubiera im perfecciones, lagunas yproblemas; pero en aquella época se trataba de unproceso que avanzaba satisfactoriamente y que llegó aconsiderarse como el más fructífero de los esquemasde integración económica entre países subdesarrolla­dos. 1II En efecto, el libre comercio y el arancel externocomún abarcaban la gran mayoría de los productos, elcomercio intrazonal representaba una proporción cre­ciente del comercio exterior de cada uno de los paísesmiembros, el sistema regional de pagos cumplta su

16. Gerald M. Maiar, Leading' Iss ues in Economic Deuelupmen t,2a. ed., Odord, 1970, p. 561L

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cometido a cabalidad y tanto la organización insti·tucional como el conjunto de disposiciones jurídi­cas se consolidaban paulatinamente. Se tenía así unprograma en marcha; existía, con altibajos, la vo­luntad política de perfeccionarlo y una clara con­cepción de la relación entre el avance del procesode in tegración y el desarrollo económico de lospaíses centroamericanos.

La posibilidad de regresar al pasado que se acabade señalar no es una opción realista. Esto, debido avarias razones, en tre las cuales las más significati­vas son las tres siguientes:

a. Aun cuando no hubieran ocurrido los hechosinternos y externos que han dado al traste con eldinamismo del proceso de in tegración, era eviden teque el programa necesitaba ser revisado. Así lo con­sideraban los países y fue esta posición la que dioorigen al llamado estudio de la década de la SIECA,

en el cual se llevó a cabo una evaluación del MCCA yse propusieron los lineamientos de un plan de acciónpara perfeccionarlo. J 7 El libre comercio in trazonalse ha considerado el pilar fundamental del progra­ma. Precisamente en relación con él han surgidograves dificultades entre los países miembros. Se hapuesto en tela de juicio la idoneidad del libre comer­cio como un instrumen to adecuado para aseguraruna distribución equitativa de los costos y de losbeneficios de la integración.i" Existe el temor de

17. 811!:CA, El desarrotlo in tegraüo de Cen troamérica en lap resen te década: Ballea y p ropueetu» para el perfecciona­miento y la reeetructurucián del Mercado ComÍÁn Centroa­mericano, UIlJII N'J'A i., 1973-1974, 13 vol.

lH. Un anéli.i. de lo. diferent81 cueationamientoa a que ha ai­do .ometido el libre comtlrcio irre'Uicto en el MC CA ae en­cuentra en Alfredo Guerra B., Mercomún: Stalu quo,diBsresación o n ue uo esquema, mimeolrafiado, Co1elio de

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que los efectos de consumo (adquisición de bienesproducidos en la región a precios superiores a losinternacionales) y los efectos de producción (con­centración geográfica de la actividad productiva, enespecial la industrial), tiendan a perjudicar a lospaíses de menor desarrollo relativo. En efecto, sibien el libre comercio intrazonal podría promover elcrecimiento económico del área en su conjunto, po­dría también ampliar las disparidades existentesentre los países miembros en detrimento de aque­.aos más retrasados económicamente. Se debería,por consiguiente, modificar en forma sustancial es­te aspecto del programa de integración. La impor­tancia preponderante que se ha dado al librecomercio debería ceder para poner el acento tam­bién en los programas regionales de in versión y pro­ducción como instrumen toe básicos del proceso dein tegración. El comercio in trarregional sería resul­tado, tanto de los acuerdos de producción para algu­nos bienes como del acuerdo de libre comercio paraotros. Se buscaría así una distribución equitativa delos sacrificios del consumo y de los beneficios de laproducción mencionados an teriormen te, entre lospaíses miembros.

b. El problema de la distribución de los costos yde los beneficios de la integración no se circunscribeal problema de los efectos del libre comercio intra­zonal, sino se refiere también a otros aspectos. Esteproblema, que se percibió desde el comienzo del pro­ceso de integración centroamericana, ha repre­sentado un difícil obstáculo, ya que los paísesperciben de manera diferente los costos en que in-

Economistas, Contadores Públicos y Administradorea deEmpresa de Guatemala, septiembre de 1979, pp. 6·tL

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curren y los beneficios que reciben. Algunos autoreshan afirmado que el proceso de integración debeayudar a disminuir las disparidades entre los paísesm íembrosr'" otros opinan en forma diferente y con­sideran como aspecto esencial que todos los paíseslogren estar mejor dentro del proceso de integraciónque fuera de él. 20 Sin embargo, el tema está erizadode complicaciones y se torna harto complejo cuandoel concepto abstracto de "país" se concibe como unconjunto de grupos sociales con diversos interesescontrapuestos y diferentes cuotas de poder. Enton­ces "bien podría acontecer que un país permanecie­ra en un programa de integración, aun cuando susbeneficios sean exiguos, siempre y cuando la inte­gración reditúe en forma sustancial a los gruposhegemónicos·. 2 1 No cabe duda de qua una de lasnecesidades más sentidas en el MCCA es lograr unacuerdo entre los países miembros para determinarlos costos y los beneficios derivados de la integra­ción, y un procedimiento de aceptación general parasu distribución equitativa.

c. Finalmente, debe hacerse referencia al efectoque tienen los cambios ocurridos en el sistema eco­nómico de uno de los países miembros en el progra­ma de integración. Tradicionalmente las economíasde los cinco países centroamericanos, aunque mix­tas, han sido básicamente economías de mercado. Elproceso de integración en Centroamérica trataba de

19. M. Wionczek, Latin Ameri(:an Economic In tegratiun ,Praeger, 1966, pp. 9-10.

20. R. Harrod, "Rele6a labre la obra de 8idney Del1, TradeBlocks and Common Marketl", Ecollomic Journ al, diciembrede 196a, p. 708.

21. E. Lis ano, "Desarrollo equilibrado y paíles de menor desa­rrollo relativo, UDa vez m's", l n tegruc ián. Económica, n6m.39, septiembre de 1979, pp. 15·2a, p.21.

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construir un mercado común entre economías demercado. Los acontecimientos acaecidos reciente­mente en Nicaragua han modificado el panorama,ya que en ese país la tendencia hacia una economíade dirección central es definida. En ella el plansustituye el mercado como instrumento básico paratomar las decisiones económicas. Es importante re­cordar que los problemas debidos a diferencias muymarcadas entre el sistema econóDiico de los paísesmiembros de un esquema de integración han resul­tado insuperables. Este fue el caso de la Comunidadde Africa del Este y de la participación de Chile enel Grupo Andino. La dificultad central reside en quea los países participantes les resulta muy difícilaceptar en el ámbito regional aquello que no lo esdentro de sus propias fronteras. Así, un país que noacepta ni la planeación central ni el funcionamientoirrestricto del mercado como instrumentos princi­pales de la organización económica, difícilmente es­tarían de acuerdo en propiciar un programa deintegración basado respectivamente en el plan o enel mercado. Si se trata de países con economías detipo mixto, estos procurarían que el proceso de inte­gración tuviera la misma orientación e igual fisono­mía. Por ello, pretender crear un esquema deintegración fundado en principios de política econó­mica sustancialmente diferentes de aquellos en quelos países miembros basan su propia política econó­mica interna, es ilusorio. En cuanto al caso especí­fico de las economías de dirección central debentenerse presentes dos características: primera, 108

precios reflejan las preferencias de los planeadoresy no las de 101:J consumidores; segunda, el Estadotiene el monopolio del comercio exterior, y las deci­siones de importar y exportar no dependen de losprecios internacionales, sino de consideraciones de

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otra índole. Estas características plantean proble­mas de difícil solución para el funcionamiento delprograma de integración, especialmente si otrospaíses miembros tienen un sistema económico demercado:

• El plan determina la composición de las impor­taciones y de las exportaciones de acuerdo conprioridades prestablecidas, u de manera que lasempresas de los demás países miembros no po­drían comprar ni vender libremente dentro delcampo de integración y, con ello, se afectaría ellibre comercio intrazonaI.

• Las corporaciones comerciales estatales en elpaís de economía de dirección central, al realizarlas compras y las ventas, podrían discriminar enfavor de la producción nacional y en contra delos bienes producidos en los demás países miem­bros, u con lo cual se estarían perjudicando gra­vemente las posibilidades de especialización.

• Las corporaciones comerciales estatales, al ha­cer sus compras y ventas, pueden discriminar enfavor de países que no participan en el programa

22. Mike Pournarakia: "Economic Inte¡ration of Developin¡Economiea with 8milar and Different Economic 8yatem",Economia In tern asionale, febrero de 1979, pp. 112·126.

2.1 Dbaram P. Gbai, El comercio estata! y la inte/lración econó­mica regional entre patse« en desarrollo, Nacionea Unidaa1973, TD/8/436, p. 19 Y Artbur Hadewood: "The End of tbeEaat African Community: Wbat are tbe Le..ona for ReSio­nal Inte¡ration 8chemea?", Journ a! of Cummon Ma,.lcet St",­die», aeptiembre de 1979, pp. 40-61i. A1gunoa aAoa antea,eate último autor babia indicado que "there ia no doubt tbatatate tradin¡ providea a potentially effectiva melina to livecomplete protection to domeatic producen". Beonom i«In tegra tion: The Eallt African E"perience, Londr-es, 1976, p.126.

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de integración. De esta manera, se atentaríacontra el arancel externo común.

• La posibilidad de coordinar o armonizar las polí­ticas económicas de los países miembros se difi­culta en gran medida. Esto se debe, no tan to a ladisparidad de objetivos, ya que esta se da dehecho también entre economías de mercado, sinomás bien en cuanto a los instrumentos disponi­bles para alcanzar los objetivos. En efecto, losinstrumentos más importantes de política econó­mica (política monetaria y crediticia, fiscal, deprecios y subsidios de bienes y f'act ores de laproducción) de las economías de mercado, tienenun significado muy diferente en las economías dedirección central. A la vez, el instrumento demayor significado en estas últimas -la planea­ción- no desempeña el mismo papel en Iae econo­mías de mercado.

En vista de las dudas referentes al libre comer­cio, a las dificultades en cuanto a la distribución decostos y beneficios y a los problemas previsiblesderivados de las diferencias de los sistemas econó­micos, no es dable esperar que los países centroame­ricanos traten de restablecer el MCCA tal comofuncionaba en 1969, antes de la guerra entre ElSalvador y Honduras.

3. Proceder a un nuevoordenamiento del MCCA

Esta opción consistiría en la elaboración de unnuevo tratado que sustituya al actual programa ydar así vida a un esquema de integración diferente.

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Esto fue precisamente lo que intentó hacerse cuan­do, en 1972, se creó el Comité de Alto Nivel para elPerfeccionamiento y Reestructuración del MercadoComún Centroamericano (CAN). El CAN se dedicó alcumplimiento de su cometido de manera concienzu­da y, en 1976, presentó a los gobiernos el resultadode sus labores en un Proyecto de Tratado de laComunidad Económica y Social Centroamericana(CESCA). Se proponía una modificación significativadel MCCA y dar un nuevo enfoque al proceso de inte­gración centroamericana. A pesar de la tarea reali­zada, que se reflejó en los 311 artículos del proyectode la CESCA, los gobiernos no le dieron la debidaconsideración. El intento resultó fallido. 1I4

En las circunstancias que atraviesa Centroamé­rica en la actualidad, la opción de proponer un cam­bio integral y radical del programa de integraciónno pareciera tener posibilidades de éxito ni ser tam­poco lo más conveniente.

En cuanto a las posibilidades de éxito, debe te­nerse presente que, en vista de la turbulencia polt­tica que azota a varios de los países miembros, elprograma de integración ha sido relegado a un se­gundo plano. Los países concent.ran sus esfuerzos ycanalizan sus recursos a resolver sus problemas in­ternos; se trata de una lucha por la sobrevivencia.Esto daría al traste con cualquier intento que obli­gue a estos países a participar en largas y complejasnegociaciones para la aprobación de un nuevo trata­do de in tegración, el cual, ciertamen te, restringiríaen alguna medida el uso de no pocos de loa instru­mentos nacionales de poHt.ica económica.

24. Para un análi.i. de la CI!:~CA véa.e Eduardo Lísanc, "Re­nexione. en torno al proyecto de tratado de la ComunidadEconómica y Social Centroamericana", El Trimestre Econó­m ico, abril·junio de 1979, pp. 255·284.

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La modificación com pleta del esquema no sólo noes factible, sino tampoco conveniente. En efecto, elprograma de integración es parte de un proceso másamplio de cambio social y desarrollo económico. Co­mo tal, es preferible irlo adecuando paulatinamenteconforme lo indique la experiencia acumulada y loaconsejen las necesidades que surjan del mismo pro­ceso. Más que modificaciones globales y profundasque se lleven a cabo de manera muy espaciada en eltiempo, el proceso requiere un procedimiento paraadoptar en forma permanente cambios graduales.

4. Establecer unprograma transitorio

Desechadas las tres opciones anteriores: abando­nar el programa de integración, regresar a la si­tuación prevaleciente antes de 1969 y crear unnuevo esquema, es necesario proceder a examinaruna cuarta posibilidad. Consiste en la adopción deun programa de acción para un período de tranai­ción, por ejeznplo de tres o cinco años de duración.

Esta opción es la que presenta mayores posi­bilidades de ser adoptada ya que permitiría compa­tibilizar dos objetivos de los países, al parecercontradictorios, a saber: por una parte, no echar porla borda y abandonar el programa de integración y,por la otra, no asumir com prom isos que, dadas lascircunstancias prevalecientes, no podrían cumplir­se por resultar excesivos o indeterminados. Un pro­grama transitorio presenta ventajas y creaproblemas. A continuación se detallan unas yotros.

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a. Entre las ventajas valga mencionar:

• Que los países sabrían por anticipado el plazodurante el cual asumen compromisos y tendríanun horizonte relativamente concreto. Esta certe­za podría incrementarse aún si se aceptaran dosmedidas complementarias: el establecimiento decláusulas de salvaguardia, previamente negocia­das, y el funcionamiento de un procedimientoexpedito para dirimir conflictos entre los paísesmiembros. El proceso de integración tendría asídos características básicas señaladas recien te­mente por Cohen: primera, el programa seríaen buena parte negociado permanentemente y,segunda, el proceso no requeriría un compro­miso de los países sobre una meta final, porejemplo: la creación de una unión política o deuna unión económica, sino que tendría objetivoaIimitados.\!6

• Que los paíaes asumirían compromisos parclalesy específicos, no generales e indeterminados.Se trataría así de buscar consensos limitados yaprovechar coincidencias concretas, usando laexpresión de Tomassini.l!t1 La integración seorientaría a promover y profundizar la interde­pendencia entre los países miembros mediantela determinación de campos de beneficio re­ctproco.V Las "pretensiones abarcadoras" y los

25. Iaaac Coben, IIIJ. cit : p. 155.

26. Luciano Tomall8ini, "Elementoa para un eatudio aobre loaproceaoa de integración y otrltll formaa de cooperación enAmérica Latina", Comercio E:cterior, febrero de 1977, pp.179-lK4.

'no Iaaac Coben, op . cit ., p. )()4. Alfredo Guerra B., op . ctr., porsu parte, conaidera que la tarea de la integración ea "es­tablecer interdependenciaa" (p.12) e indica que el W(;CA de

101

"compromisos formales" cederían lugar a las"acciones in tegradoras" .l!1l

• Que se abriría la posibilidad de asegurar unacoordinación adecuada entre las estrategias na­cionales de desarrollo (fijación de metas y selec­ción de instrumentos) de los países y el procesode integración, de manera que este resultaracomplemento de aquellas. El programa transito­rio permitiría así a los países posponer para unfuturo indeterminado la discusión de cómo al­canzar una estrategia regional de desarrollo quevenga a englobar o a suat ituir las estrategias decarácter nacional. 211 De esta manera, se eliminadel camino uno de los mayores temores que obs­taculizan el progreso de la mayoría de los esque­mas de integración económica.

• Que, en tanto el programa transitorio tuvieraéxito, sería seguido probablemente por otros desemejante naturaleza. El largo plazo estaría for­mado por una serie de acuerdos provisionalesque fueran ampliando y profundizando paulati­namente el proceso de integración mediante unasucesión de pasos cortos, pero firmes, en vez desaltos indefinidos. Estos avances, basados en la

be buscar y crear nueVIUI formus de vinculuci6n que permi­tan conjugar simultáneamente varios eatiloa de integraci6n(p. 17).

28. Isaac Cohen O. y Gert Rose nt ba l, "Reflexiones sobre el mar­co conceptual de la integrución económica ce nt r oume r icu­na", Revista de tu ¡;~;I·tH., primer semestre de 1977, pp.as.s 1, p. 4:i.

~9. Ernesto Tironi, "Estrategias de desarrollo II integraci6n: laadivergencias andinas", Ernllstll 1'ironi (comp.) Pacto AfHJi·no, carácter y perepectiuas, Instituto de Elltudios Peruanos,197M, pp. 242-292.

102

experiencia y las circunstancias, crearían la po­sibilidad de tomar en cuenta los cambios de ob­jetivos de 108 países miembros y de incorporarlos nuevos conocim ien tus (causas y efectos) quese fueran acum ulando.

• Que un programa transitorio daría el tiempo ne­cesario y la oportunidad para hacer frente a 108

problemas (estructurales) propios del modelo deindustrialización, basado en la sustitución deimportaciones, adoptado en el MCCA y a aquellosotros (coyunturales) surgidos de la crisis econó­mica (inflación y recesión) que sufren los gran­des centros industriales. El efecto combinado deestos dos fenómenos ha sido perjudicial para lospaíses centroamericanos y se ref'leja en gravesdesequifibrf os externos, evidentes deaequtlibr-iosinternos yen la reducción del crecimiento econó­mico. Para encarar estos problemas, se buscaría,esencialmente, en primer lugar, integrar mejorel MCCA a la economía internacional a fin deaumentar las posibilidades de crecimiento queofrece un mercado ampliado, lo cual exige reo­rientar el aparato productivo centroamericano ala producción de bienes y servicios para exportarfuera de Centroamérica; en segundo lugar, ase­gurar un mayor financiamiento interno del desa­rrollo económico y .así depender en menor gradodel ahorro y del endeudamiento externo. 3 0 Lasmedidas concretas tendrían que abarcar diver­sas políticas: arancelaria, cambiaria, monetariay de precios y subsidios de los factores de la

::10. En la terminolog1a de JlUlperllon top . cit, pp. 14-15), se tra­ta de tomar medida. tendiente. a lograr el crecimiento eco­nómico, la reorientación de la producción (lIwilchinS) y lareducción de la tendencia al consumo (abllorlion red uction r,

103

producción y de los bienes; asimismo, tomaría enconsideración el tamaño y el financiamiento delSector Público.

b. El programa transitorio no deja de presentarproblemas:

• Un programa de este tipo podría resultar insufi­cien te desde el pun to de vista de las decisionesde los empresarios. El horizonte podría ser muyreducido para los inversionistas. Como indicaLara, un programa como el que se comenta quizáno genere impulsos integracionistas adecuadospara promover el proceso de in tegración .1I1

• Establecer los procedimientos para negociar yejecutar un programa transitorio entre los paí­ses interesados es una tarea compleja. Un pro­grama transitorio es, en realidad, lo que Haasdenomina un "régimen", o sea, el conjunto denormas, procedimien tos y regulaciones acorda­das entre varios países para regular un tema deinterés reciproco. ;i2 Cómo llegar a construir unrégimen y cuál sea su estabilidad depende devarios factores. aa En primer lugar, de la opciónque favorezca a cada país en cuanto al est ilocognoscitivo (pragmático, racional, ecléctico oescéptico), o sea, el ordenamiento que cada unode ellos haga del conocimiento disponible y desus objetivos; de estos cuatro estilos, los dos

31. Cristóbal Lara, "ComeDturio sobre el articulo de Cuhen yRoseothal", op. cit., Reins u: de ta CIr:I'IlL, primllr aemeatrll de1977, pp. 52-MI.

32. Eroest B. Hall, "Why Collaborate? Iasue-Ltnkage aod ID­teroatíooal Regimes", Wurld Potitic», abril de 19KO, pp.367-405, p. aMI.

33. Haas, op . cit ., p. :i79.

104

primeros ofrecen mejores perspectivas que 1016

otros dos para generar un "régimen" estable. Ensegundo lugar, los procedimientos para encade­nar (Wlinking W) los tem as que forman parte del"régimen" pueden ser varios <táctico, fragmen­tario o sustantivo); de el los, unos ayudan a lo­grar un "régimen" estable, tal como lo es elenfoque sustantivo, mientras que otros no lo per­miten. Si bien es imposible poder prever cuálserá el "régimen" que en definitiva se llegue aescoger en un proceso de negociación, es impor­tante tener presente las limitaciones que cadauno de ellos tiene antes de tomar una decisión alrespecto.

• Dadas las circunstancias imperantes actual­mente en Centroamérica, el programa tranaí to­rio debe llenar cier-tas cond iciones: primera, I6U

contenido ha de ser flexible y así dar cabida alos diversos estilos de integración (de mercado,desarrollo integrado, por proyectos) ;:i4 segunda,debe considerar el problema de la coordinaciónde la política económica de los países miembrostanto en sus aspectos negativos como en lospositivos;36 tercera, tiene que tomar en consi­deración la escala de preferencias de cada paísmiembro,36 de manera que puedan proponer los

M. CoheD y RoaeDtbal, op, cit., p. 24.

36. Jacquea Pelkml:lDa, "EcoDomic Theoritla of IDttlgrltliun Rev i­aited", Jaurna! uf Cummon Mar'et Studiell, jUDiu de 191UI.pp. :-Ia:-I-:-I64.

:'16. Eduardo Liaano, "La diatribuci6D de beDeficioa y coatoa dI!la iDtegraci6D ecoD6mica, UD procfldimieDto alttlJ'Dativo",Revillta de la ln tegracian, D6m. 16, eDtlro de 1974, pp. 7·26,Y Napole6D P'ineda-Lu piec, Le débat sur lea colltll et te»avantalle. de l'int1llratiun économ ique en Amé rique Centra­le, Thbe, UDiveraité de Lausanne, 191U, pp. :-191·:-194.

105

campos prioritarios según su interés y el tipo yla naturaleza de los compromisos que están dis­puestos a aceptar; cuarta, debe considerar el ca­so especial de los países de menor desarrollorelativo, a efecto de asegurar su participaciónpositiva y su apoyo decidido a la integración. Elprograma transitorio consistiría, en gran medi­da, en la compatibilización de los planteamien­tos nacionales. Cada paíH actuaría movidopor su propio interés, pero a la vez debería poderpercibir que no podría alcanzarlo si no es me­diante el proceso de integración. 3 7 El programatransitorio está lejos de una situación óptima; alo sumo, es un "segundo mejor", pero es lo únicoviable. Deja mucho que desear, pero representalo posible. Intentar ir más allá sería irreal eilusorio y conduciría rápidamente a la desazón yal fracaso, lo cual vendría a empeorar una situa­ción de por sí ya harto compleja y dificil. Elprograma transitorio permitiría a los paisesmiembros continuar con el programa del MCCA ysentar las bases de un nuevo enfoque de interde­pendencia regional, el cual quizás ayudaría aalcanzar en un futuro indeterminado una etapamás avanzada del proceso de integración, en vis­ta de la amplitud de los aspectos tomados encuenta, de la profundidad de los compromisosadoptados y de los beneficios obtenidos por cadauno de los paises participan tes.

37. Una discuaion ¡Jo 1011 prllldpioll IIUtl dub e rfu u lIur OhlltlrVlIdoll

por los países part icí punt es puru Hev ar u¡Jlllllntu UDU l~OUI"

patibiJización de lllltll t ipo, 110 e ucue nt ru en Wllltur ll1ur¡J yTony E. ~mith; "On t he KOllolution of Conf!icts Amon" Ktlo¡ions of a SYlltoUI", Ktlgiunltl ~cif:lnco Auocilttion,Pup"rll,volxVII,1966,pp.19·4.

106

IV

CAMPOS PRIORITARIOSDEL PROGRAMA DE TRANSICION

El programa transitorio pondría el acento, al me­nos, en los aspectos que se analizan a continuación.

1. El comercio in trazonal

No existe posibilidad poltt ica, en el corto plazo,de establecer al libre comercio intrarregional comopilar fundamental del proceso de integración. Sinembargo, el comercio entre 108 países miembros si­gue representando uno de los aspectos esencialesdel esfuerzo integracionista centroamericano. Porello, la revisión del funcionamiento de la zona delibre comercio es indispensable, ya que "de no otor­garse prioridad a esta tarea, serta prácticamen teimposible definir polft.icas de integración o de armo­nización o cooperación, puesto que no se contaríacon el ámbito económico al cual referirse". a8 Han deconsiderarse varios puntos:

a) El comercio intrazonal debe ser normado porvarios regímenes diferen res que coexistan en formasimultánea. Concretamente, podrían considerarselos aiguien tea regímenes:

aH. tlll!:CA, "Conlideracionel de la Secretaria Permanante sobrealpectol importllntel da la rallt ructuraciÓn del Mercado Co­mún Centroamericano", Seminllrio sobre el proceso cantroa·mericano de integracióD económica, PanamA, octubre de19H1,p.21. :.

107

• Comercio restringido para el in tercambio comer­cial de ciertos productos conaideradoe comosensitivos. Es el caso de algunos bienea, porejemplo: los tex t i les, las prendas de vest ir y elcalzado, que son trpicoe de las primeras etapasde industrialización y que representan oportu­nidades impor-tantes para los pafaes de menordesarrollo relativo dentro de la región. La ba­se del libre comercio reat r ingido co ne iat.i r ía enel establecimiento (anual o semestral) de lími­tes o cuotas voluntarias de compras y ventasintrazonales.

• Comercio negociado para aquellos productos ori­ginados en programas regionales de inversiónpor ramas de actividad. El comercio negociadosería irrestricto, una vez que los países se pusie­ran de acuerdo sobre la ubicación geográfica delas unidades de producción dentro del área cen­troamericana. as

• Comercio condicionado para ciertos prod uctosde origen agropecuario, por ejemplo granos b áai­C08, olea-tinosaa y productos lácteos. En este ca­so, se trataría de dar preferencia al mercadoregional, de manera que el comercio intrazonalfuera resultado de los exceden tes y los faltan tesque se llegaran apresen tar en la región. 40

39. Este planteamiento guarda cierta similitud con las llama­das "industrias de integración" en el p roc eao de integracióncentroamericana y con la propuesta denominada "packagedeal" en el caso de ASI!:AN, según lo explican H. W. Arndt yRoas Garnaut: "Asean and tbe Industrialization oC EastAsia", Ju u rnu l o] Commo/l Mllrket Stuüies , marzo de 1979,pp. 191-212.

40. Véase el estudio, preparado por Invars ionea y EstudiosEconómicos (Tegucigalpa), intitulado La modificación o

108

• Comercio irrestricto para todos los demás pro­ductos originarios de la zona, no contempladosen los tres casos an terrores.

El comercio intrazonal sería así resultado tantodel enfoque de la integración mediante la consolida­ción de los mercados nacionales, como del de laintegración mediante programas regionales de in­versión. Para que este esfuerzo sea fructífero esnecesario, primero, asegurar los req uisitos que per­mitan el buen funcionamiento del mercado (reglasde origen, neutralidad fiscal y sana competencia) ysegundo, formar una decisión sobre el arancel exter­no común. 4J

2. El arancel externo común

El arancel externo común reviste una gran im­portancia ya que, conjuntamente con las disposicio­nes relativas al comercio intrazonal, es la medidabásica que configura la unidad del mercado centroa­mericano. Las segundas amplían el mercado, el pri­mero lo protege. A pesar del progreso significativoque se logró en el MCCA en cuanto al establecimiento

42de un arancel externo común, los países centroa-

/lu/ltitución del protoeolu eenecia] sobr« ,lranu/l (protocolode Limón), 1977 (1), pp. 36·37.

41. SIECA"ConaidbrllcioDbll ... ", up . e:il., p. 20.

42. ".. .Ia tarifa ellterDI:I COIDún du Centroaméricll frente III rell­to del mundo Cjued6 prácticuwbDt8 elltllbhtcidll el a I de IIgOII­

to de 1966", Porfirio Morbrll, "El arancel de Ildullnlla delMercado Común Centroamericuno". Hacia una tu rifa exter­na cumún en la Aml!rica Latinu, HII)f(N'\'AI., 1969, pp. 296­320, p. 297.

109

mericanos han venido trabajando en los últimosaños en la elaboración de un nuevo régimen arance­lario. Dos hechos los indujeron a tomar esta deci­sión: primero, el arancel v igen le ha llegado II serobsoleto, ya que no fue r eajuat.ado para tomar encuenta los cambios experimentados en lu estructurade la producción (induetrtaliaación) de la región;segundo, se rompió la unidad del ar-ancel en vista dela serie de disposiciones (recargos, tasas, sobreta­sas, derechos, impuestos de consumo, exoneracioueearanoelarias) que los paíaes adopt.aron con el correrde los años, Jas cuales, en realidad, aign if'icaronmodificaciones y alteraciones unilaterales del aran­cel externo común. La nueva política arancelariapropuesta "se ha disefiado por servir de modo prin­cipal como instrumento de deaar r ol lo, despojándose­le así de f'unciones fiacales o de defensa de balanzade pagos". 4;1 Tiene tres raagos pr íncipales:

a. La nueva tarifa: i ) sust ituye todos aque l losderechos, recargos, taaas y sobretasas nacion ales oregionales; ii) elimina las exoner-aciones arunce la­r ias nacionales concedidas al amparo del ConvenioCentroamericano de Incentivos F'iace les al Deaarro­110 Industrial; iii) impide II los pa íses eatablecerimpuestos de consumo diferenciales que recaigan enmayor medida en bienes importados de f'uer a de lazona. La nueva tarifa se rransf'orm a así en el único"estímulo neto que deben recibir las actividadesproduct ivaa'T'"

4:-1. ~ll!:¡;~, "Informe fj na l de lit reunión de coortlinudurtlll e nc a r­gadoa de rev isa r lit poltt ica aru nce lu era ce nt rouwuricunu",19tH, p. ~.

44. ~II!:C~, "Informe...", op . eit . p. a.

]]0

b. Se sugiere crear un procedimiento que permi­ta ajustar en el futuro, de manera flexible y oportu­na, el arancel externo común."1I

c. La nueva tarifa reduce el proteccionismo delarancel externo vigente y disminuye la dispersión delas tarifas actuales; se busca así no sólo proteger alconsumidor centroamericano, sino también ayudar alas empresas del MCCA a capacitarse para emprenderel difícil camino de promover las exportaciones a ter­ceros mercados fuera de Centroamérica.

3. Las medidas de salvaguardia

La necesidad de establecer cláusulas de salva­guardia en los programas de integración económicase ha considerado un requisito indispensable y hasido una aspiración muy sentida."& El MCCA no hasido históricamente la excepción."7 En las circuns­tancias actuales este tema cobra aún mayor impor­tancia. En efecto, tanto las medidas ccncernfen tesal ordenamiento propuesto para el comercio intra­zonal como las relativas a la nueva política arance­laria, requieren un alto grado de flexibilidad. Porello, es indispensable ofrecer a los países la posibi­lidad de modificar los compromisos inicialmente

4á. 11l1!:CA...ConsiderRCiontill ...... op. cit., p. 26.

46. En el callo de IR a nt igua Ol!:~;t: vétille Report un tñ e pUllllibi­litY uf l:reatwl/ 11 Free T'ruüe Arl!1l in Euro/Je. ()~:I!:C:. 1967,tillpticitilmanta 11.\11 pp. 14·16 Y 4:i·5:0!.

47. El proyecto de Ia ¡:~;:SCA conaideea UDIl lIariti de cláullulltll delIalvRguardia conreuídas en lo. Itrtll. 212. 2:ia, 261 y 267. Unanáli.ill critico de 1011 alcances da aaltRII dillpollicionell lIe en­cuent ru en Eduardo Lizano...RuCleltÍones ...... op . cit., pp.274-276.

111

adquiridos, es decir, establecer cláusulas de salva­guardia. Este procedimiento debe satisfacer ciertascondiciones para ser r ea lme n t e efectivo, a saber:primera, especificar las acciones que IOIi paises po­drían tomar; segunda, eatahlecer las circunstancíaeen las cuales se podría in vocar la aplicación de lascláusulas de salvaguardia; tercera, concretar el pro­cedimiento que debe seguirse al solicitar dicha apli­cación. En cuanto al primer punto, las acciones sereferirían especialmente a la posposición de las fe­chas de cumplimiento previamente convenidas parala adopción de determ inadas medidas; en relacióncon el segundo punto, las circunetanciaa serían devariada naturaleza, por ejemplo: desorganizaciónde mercados, def'ic iencias de abastecimiento, crisisde balanza de pagos, ait uacion es de fuerza mayor(catástrofes na tur-ales) ; en cuanto al tercer puntodebe evitarse que el procodimiento adoptado se baseen decisiones umlareeales y, más bien, centrarse enmecanismos de carácter regional.

4. El sistema regional de pagos

Entre los problemas actuales del MecA, uno delos más críticos se refiere al funcionamiento inade­cuado del sistema regional de pagos, el cual se en­cuentra en graves dif'icu ltadee debido al marcadodebilitamiento económico que padecen los paísescentroamericano. En efecto, la crisis de balanza depagos se ha generalizado, .Y esto ha impedido a lospaíses miembros pagar en forma oportuna los saldosoriginados en el comercio intrazonal. La conaecuen­cia ha sido el retraso en los pagos y la acumulaciónde saldos insolutos. De esta manera, el sistema decompensación multilateral, creado para reducir el

112

uso de divisas escusus en el comercio in t r azon a l, seha transformado en un mecanismo de crédito parael financiamiento de los saldos deudores de los paí­ses deficitarios. Como era de preverse, esta situa­ción ha desembocado en la adopción de medidasunilaterales que obstaculizan el comercio dentro dela región y, por tanto, perjudican el programa deintegración. Los países se han visto así apremiadosa adoptar una serie de disposiciones con el propósi­to de paliar la situación creada. Entre ellas, valgamencionar las tres siguien tes:

• La consecución de recursos externos para conce­der créditos a los países deficitarios a fin deamortizar sus saldos deudores. Así, el BancoLatinoamericano de Exportaciones concedió unpréstamo de 50 millones de dólares, para cuyaadministración fue necesario crear un nuevo me­canismo institucional en el DelE, a saber: el Fon­do Centroamericano del Mercado Común.

• La firma de acuerdos bilaterales de crédito, gra­cias a los cuales los países deudores documentansus deudas y los acreedores pueden considerarestos pagarés como parte de sus reservas mone­tarias internacionales.

• La concertación de acuerdos bilaterales de com­pensación de pagos. Este procedimiento permitea los exportadores recibir con mayor rapidez elimporte de sus ventas, con lo cual se resuelve elproblema del estancamiento de su capital de tra­bajo. A pesar de estas medidas, los saldos acumu­lados e insolutos no cesaron de aumentar. Aprincipios de 1982 alcanzaron el apreciable mon-

113

to de 211 millones de dólures.:" Esto plan t ea unusituación insostenible para los países acreedoresy obliga a buscar nuevas sol uciones. En tre ellas,podrían considerarse las siguientes:

• Renegociar el mon to máximo de los saldos deu­dores que los países están dispuestos, efectiva­mente, a pügar .

• Acortar el plazo para llevar a cabo las liquidacio­nes en la Cámara de Compensación Centroame­ricana (ccc).

• Realizar las liquidaciones en la eee con base enlos saldos que cada banco acreedor tiene concada banco deudor y no de acuerdo con elsaldo multilateral; esto significa, tal como lo hadecidido recien temen te el Consejo MonetarioCentroamericano, que el país acreedor, en lo su­cesivo, otorgará crédito con el fin de promoversus propias exportaciones, pero no para finan­ciar el comercio intrazonal en general.

• Participar en el llamado Acuerdo de Santo Do­mingo, suscrito por los bancos centrales de lospaíses de ALADI, lo cu a l abr ir ía una n uevafuente de recursos pa r a el Consejo Mon ete r ioCen troam ericano.

Dos observuclon ea ad iciunulea son pertinentes.Primera: las medidas men e iun ad aa, tun to IHIi yuadopt.adas como las suger idaa, r eau l t ar á n ins uf'i-

4K. Los paflles ac reed ores e ru n G Hui em a la ( 1ati nril loue s de dó­lares), VOlita Ricu (flK nu llo nes ) y Ho ndu r as (17 11I111011UIII,

1011 deudores e ran Nicurugull (147 millones) y ~I lilllvudor(64 millones) .•'u e nt e : COII»ujo MOlltltllrio Cuut r ouurer icuuo.

114

cien tes en tanto los países miembros no logren re­ducir la disparidad del ritmo de inflación que existeentre ellos. Si el ritmo de inflación es muy disímil ylos tipos de ce mbio no se reajustan con suficienterapidez, la acum ulación de los saldos es inevitable.Segunda: al establecer las obligaciones y los dere­chos de los países deudores y de los acreedores esindispensable considerar la ait uación global de labalunza de pagos de cadu pats. En efecto, un paísacreedor en el MCCA bien podría tener un déficitglobal en su balanza de pagos, y, en sentido con t ru­rio, un país podr-ía ser deficitario en el MeCA y, sinembargo, disf'rutar de un superávit global.

5. El programa operativo especial

A solicitud de los patses del MCCA y de Panamá,el Banco Interamertcano de Desarrollo (BID) propi­cia en la act uafidad el Programa Operativo ~special

para apoyar el desarrollo económico y social de Cen­troamérica y Panam á.?" Este hace hincapié en larealización de proyectos específicos de inversión,especialmente en los sectores de energía, transpor­tes y telecomunicaciones. Se divide así: primero, enel plan de inversión de corto plazo, que incluye al­rededor de 50 proyectos por un monto aproximadode mil millones de dólares para ser llevados a caboen el período 1982-1985 (3.11); segundo, en un planbásico de preinversión de mediano plazo, y tercero,en un plan básico de preinversión de largo plazo.

49. Ellta sección ellté bailada en el documentu del IIIIl "PrugramaOperativu Ellpecial para apoyar el dellarrollo económicu yaocial de Centroamérica y Panamá", mimeugrafiado, 19M1,p. 75. Laa citall correaponden a párrafoa de dichu trabaju.

115

Estos dos últimos tienen el propósito de generarproyectos para los próximos años y dar un sentidode orientación al desarrollo futuro de Centroaméri­ca, así como de ampliar el ámbito geoeconómico delMCCA (3.53).

En esencia, el programa responde a la "necesi­dad de llevar adelante un esfuerzo especial que des­taque el grado de unión existente entre los paísesdel área, su fundamental comunidad de intereses ysu ingente capacidad de generación de proyectosde desarrollo en beneficio del conjunto de los paí­ses" (1.05). Se trata así no solo de reactivar laseconomías centroamericanas con nuevas in versio­nes financiadas con recursos externos, sino princi­palmente de fortalecer la integración y demostrarque la cooperación regional puede rendir beneficiosa cada uno de los países. Esta iniciativa es digna deencomio y debe apoyarse, ya que su realización ten­dría efectos positivos para el proceso de in tegra­ción, a saber:

• Se trata de un conjunto ("paquete") de proyectosque permite a cada uno de los países individual­men te ol-tener beneficios y, a la vez, a la regiónen su conj un to; la distribución de los beneficiosderivados del programa se resuelve desde el co­mienzo.

• Es una acción concreta que puede rendir benefi­cios tangibles a muy corto plazo, contrariamentea otras propuestas imprecisas cuyos resultadosson inciertos.

• Se conocen a ciencia cierta los compromisos y losriesgos que los países asumen -no se trata de unsalto en el vacío-, lo cual les permite una parti­cipación más decidida.

116

• Se avanza poco a poco; se progresa paso a paso.Esto facilita a los países aquilatar las ventajasdel programa y fortalecer paulatinamente la redya existente de intereses recíprocos.

6. Otros campos de coop erac ián

Dadas las circunstancias difíciles que atraviesael MCCA, es indispensable buscar nuevos campos decooperación que, aun cuando no se refieran a losaspectos esenciales del proceso de integración, rep­resenten avances para reforzar y profundizar la tra­ma de intereses comunes. Al escoger estos camposde cooperación, han de satisfacerse ciertas condicio­nes: primera, no deben implicarse compromisos po­líticos significativos; segunda, no han de requerirsecomplejas negociaciones técnicas; tercera, no debendemandarse recursos (humanos, f'in ancieros, insti­tucionales) ingentes: cuarta, han de gene rarue bene­ficios tangibles en un plazo relativamente corto. Acontinuación se mencionan algunas posibilidades.

a. Agricultura. Las actividades agropecuar-ias o­frecen perspectivas interesantes de cooperación enaspectos como 10/:i aiguieutes: sanidad animal y ve­getal, producción de semillas mejoradas, almacena­miento de granos, información sobre condiciones demercado (pronóstico de cosechas, precios), sistemasde asistencia técnica y organización institucional. bO

50. Para una enumeración más dutallada de lall pOllibilidlldesde cooperación en el ámbit o Illlropecuario, véase 11La coope­ración regional y el inhrcambio de productos agrlcolas enCentroamérica. Resumen y conc lue iones", Cuaderno« de luSIECA, núm. 7, octubre-diciembre de 1977.

117

b. Recursos naturales. Se trata de un campofructífero para la realización de inventarios, talescomo suelos, recursos hídricos, forestales, minera­les y marinos, fuen tes de energía y posibilidades deriego.

c. Elaboración de proyectos. La form ulación y laevaluación de proyectos debe transformarse en unatarea permanente dentro del MCCA. Para ello convie­ne secundar los esfuerzos del BCIE tendientes acrear el Fondo Regional de Preinversión, el cualserviría de apoyo financiero para establecer un Sis­tema de Promoción y Preparación de Programas yProyectos. Esta acción guardaría estrecha relacióncon el programa del BID mencionado anteriormente.

d. Intercambio de información. Sería muy conve­niente que los países miembros establezcan procedi­mientos a fin de mejorar sus sistemas estadísticos,así como unif'ormur los cen sos y las encueataa. Sinembargo, esta labor no debería l im it.arse al inter­cambio de esto tipo de infurmución, sino abarcarotros campos un formu aisf.em é t ica, como por ejem­plo; la salud, la segur idud soe ial , la educación y Iaviviendu. El intercambio i uctu ir ía informudón so­bre las políticas seguidue, las fuentes de financia­miento, la formación de recursos humanos y laorgunización ínet.it.uciunal.

e. Investigación. Dos (:llIUPOS son proprcros paruestrechar la cccperacion reg io n a l, En primer Iugar,la in vestigación agrícola y pecuar-ia, y en segundolugar, los estudios sobre modelos mucroeconcm icosya comenzados por el Io;CII>. Ambos campos abren la

118

posibilidad de implicar 8 IOH orgun ismoa n acion alusde inveat.ígución. 1>1

f. Prevención de cat áat rufes naturales, Se trata­ría de establecer en cada paíe inatalacicnea diaeña­das de manera tul, que furmen una red regionul. Laacción se centraríu principalmente en el cumpo dela sismología y de la cl im atalogfa. Las acciones quepodrían desarrullarse en los diversos ámbitos señ a­lados pueden concebirse, como lo indica la CEPAL,

como un esfuerzo por impulsar la integración desdeabajo hacia arriba, Se trataría de "acciones conjun­tas -con la participación de los cinco paíeea- pararesolver problemas comunes, básicamente a travésde la ejecución de proyectos y progrumas". u La im­portancia de esta estrategia "es la posibilidad deestablecer a través de ella y en un futuro inmediatouna plataforma de acuerdos y programas parcialessin llegar forzosamente a la adopción formal previade un programa global de restructuración del mer­cado común-,I>:i

7. La cooperacién internacional

La comunidad internacional, especialmente lospaíses vecinos, se ha preocupado recientemente porel destino de Centroamérica. Ejemplos de etita in­quietud han sido las reuniones entre el Canadá, loa

f)l. Enrique Delgado, LII illlJf!stIIlIlC:i611 ec:unómicII Clumu req u is i­tu pu ra id aoun ce del p rugrumu de in tegrucié n C!c:ullómic:acen truame rieunu , SI ¡';C:Al7f)/"~;SIl ~:/:i9, 1975.

5~. C:~:"AI., "Reactivación del Mercado Común Cent roamerfcano",Cuiulern os ele la CIl:¡JAt. núm. lü, 1976, p. :U.

53. C¡';PAI., ib ul .

119

Estados Unidos, México y Venezuela, así como lainiciativa del presidente Reagan sobre la cuenca delCaribe. Las propuestas que surgen de estas preocu­paciones son importantes para el futuro del MCCA,

ya que significan recursos financieros adicionalesy una ampliación unilateral del mercado, lo cualmultiplica las posibilidades de exportación de Cen­troamérica. Sin embargo, todo ello resultaría in­suficiente si los países del MCCA no se organizaninternamente. La cooperación externa es indispen­sable, pero debe con ceb irae como un com pleme n t odel esfuerzo interno. Est.e debe or ien t arse, por unaparte, a la elaboración de una posición conjun t acentroamericana que tome en cuenta los interesesde corto plazo y los de largo plazo, y, por la otra,a la capacitación para aprovechar las nuevas opor­tunidades que se presenten. Para ello, es indis­pensable que la organización institucional del MCCA

funcione con cierto grado de eficiencia. También esnecesario crear los mecanismos institucionales me­diante los cuales el MCCA pueda participar activa­men te en el proceso de la toma de decisionesrespecto a las medidas concretas de cooperación in­ternacional. Desde este punto de vista, es necesarioexaminar cuidadosamente la propuesta de crear unforo "en el que se pudiera sostener un diálogo mul­tilateral entre usuarios y las fuentes potenciales decarácter bilateral o m ultilateral". 64

El programa de acción de transición tendría va­rias ventajas: buscaría vencer la incertidumbre rei­nante y romper el ambiente de desconfianza,permitiría ampliar y fortalecer la gama de interesescomunes y generaría beneficios tangibles a cada uno

54. C¡':PA1., Is tm o Cen troamericano: el carácter de la crisis eco­nómica actual, lo« deeufto« que p lun tea y la cuo pe ruc iáti in­te rn ac ionu l que demanda, ¡':¡C¡':PAL¡CCI!:/402, 19tH, p. 19.

120

de los países miembros. De esta manera, se facilita­ría construir el porvenir: sería más fácil aceptarsacrificios y hacer concesiones recíprocas en el pre­sente en aras de ventajas futuras. Se ubicaría así elproceso de integración en su perspectiva correcta yse evitarían, tanto las expectativas desmedidas co­mo las frustraciones Indebidaa.f" La integración sepercibiría como un elemento importante, quizá in­cluso como una condición necesaria para promoverel desarrollo económico y asegurar la sobrevivenciapolítica de las peq ueñas naciones cen rroamerica­nas, pero no como una condición suficiente.

CONCLUSIONES

1. Mantener el programa de integración econó­mica es imprescindible para los países cen troame­ricanos. Los problemas políticos y económicosinmediatos no deberían impedir a los países delMCCA percibir claramente la escasa viabilidad quecada uno de ellos, tomado por separado, tiene en elmundo contemporáneo. Pero, a la vez, es necesarioreconocer los grandes obstáculos internos y las nu­merosas limitaciones externas que hoy en día sepresentan para el normal funcionamiento y el pro­greso sostenido del MCCA.

Las circunstancias actuales son poco propicias.No puede esperarse mucho de la integración, perolas opciones son aún menos halagüeñas. Por ello, si

55. CI!:PAI., Reflexiune» sobre 1(1 situlU:ión ac tuu l .Y lus perspect i­UlIS del proceso üe in tegraa lon cen troum eriuun u, ~:ICI!:

PAL/eCI!:/403, 19l51, p. 14.

121

bien es poco lo que puede alcanzarse, urge ponermanos a la obra e intentar lograrlo cuanto antes.

2. Buscar un nuevo modus operandi es una ta­rea en la cual deben hacer hincapié los países delMCCA. En efecto, las circunstancias externas (con­frontación política internacional, crisis económicamundial) e internas (convulsión cívica) obligan amodificar la forma en que se ha desarrolJado el pro­ceso de in tegración. Es necesario asegurar la con vi­vencia de países con diferen tes tipos deorganización política y de sistema económico. Estoexige buscar procedimientos para hacer compatibleel enfoque de la integración mediante la consolida­ción de mercados nacionales con el de la integra­ción mediante programas regionales de inversión

d ió 66y pro UCCI n.

3. Elaborar y poner en marcha un programa deacción para un período de transición parecería serla opción más realista en la situación actual. Loscompromisos políticos que asumirían los países noserían significativos, sino más bien limitados y es­pecíficos. Los países sabrían así a qué atenerse y losbeneficios serían tangibles para cada uno de ellos.

4. Perfeccionar la organización institucional delMeCA es un requisito muy sentido. Los países po­drían así llegar a concertar los acuerdos necesa­rios para conciliar el planteamiento basico delargo plazo (cooperar para sobrevivir, in tugrur ae pa­ra progresar) con los requerimientos (pol ít icus y

56. Se tratada así de un proceso de integración que incorpora­ría e lement os del esquema de integraci6n tipo I , así comodel tipo 11, de la clastf'icac ién de W. And rew Axline en IIU

obra Cu ribb eun. ln tegru uon, The Pnl it ics o] ReguUlulislII,1979, pp. 42-47.

]22

económicos) inmediatos de corto plazo. El mayor omenor equilibrio que se logre entre los intereses delargo y de corto plazo sería la medida del éxito delproceso de integración. Los países aceptarían asíparticipar en un juego cuyo resultado, aún en elcorto plazo, no es de suma cero y del cual se puedenesperar beneficios netos muy apreciables para cadauno de los participantes en el mediano y el largoplazo. Baste recordar, para concluir, que los enemi­gos más temibles y enconados de esta posibilidadson el nacionalismo arrogante y el unionismo utópi­co, que impiden practicar la solidaridad basada enla aceptación de las diferencias y en el respeto a ladiversidad. 6 7

57. Denia de Rougemont, Rappo rt IIU pe up le e ropéen sur L'étatde t'un ion de t'Burope 1979, Edition. Stock, 1979, p. 166.

123

LOS PAISES DE MENORDESARROLLO ECONOMICO

RELATIVO y LA INTEGRACION ENAMERICA LATINA

lNTRODUCCION

El tema de los países de menor desarrollo econó­mico relativo (PMDER) ha sido uno de los problemasprincipales que se ha presentado en la gran mayoríade los esquemas de integración económica, tanto losformados por países desarrollados, como por aque­llos en que participan países en vías de desarrollo.El caso latinoamericano no ha sido la excepción. Enefecto, en los diversos programas de integruciónregional y subregional, se trate de la antigua ALALC,

del acuerdo de Cartagena o del Mercado Común Cen­troamericano, éste ha sido uno de los aspectos quemás ha retenido la atención de los países. Es más,ha llegado a ser uno de los obstáculos principalespara el normal funcionamiento y progreso de losprogramas de integración.

Con no poca frecuencia, los problemas plantea­dos por los PMDER han recibido una importanciamayor de la que en realidad tiene. Esto se ha debidoa varios motivos. En algunas oportunidades, se haquerido exagerar un tanto la situación con el propó­sito de obtener ventajas adicionales. En otras, sehan puesto esperanzas indebidas en los programasde integración como medio para resolver los obsté-

127

culos al desarrollo económico nacional. En otroscasos, en fin, en aras de asegurar la participaciónde algunos países, se asumieron compromisos ba­sados en una solidaridad realmen te inexisten te, locual creó expectativas que resultaron fallidas unavez confrontadas con las realidades política y eco­nómicas. Dicho lo anterior, no cabe duda que losPMDER presentan problemas importantes, difícilesde analizar y aún más difíciles de solucionar, en losesquemas de integración económica. Existe, efecti­vamente, el peligro que los efectos de la integraciónresulten nocivos para el desarrollo económico deestos países o bien que los beneficios sean tan insig­nificantes que válidamente surja la duda acerca dela ventaja real de su participación. Ello depende demúltiples factores tales como las disparidades origi­nales, las condiciones objetivas de los diferen tespaíses, de la concepción y funcionamien to del pro­grama de integración, así como de las nuevas opor­tunidades que ofrece el programa y la capacidad delos PMDER para aprovecharlas adecuada y oportuna­mente. Es por ello entonces necesario indagar enqué manera se podría apoyar a los PMDER para quela integración sea efectivamente un elemento posi­tivo para acelerar su desarrollo económico.

Este es el tema de la primera parte del presen teestudio. Comienza en el primer capítulo con algunasconsideraciones generales acerca de los PMDER. Enel segundo capítulo, se trata de analizar la situaciónde los PMDER en los esquemas latinoamericanos dein tegración económica. No se pretende un examenpormenorizado de las diferentes medidas e instru­mentos utilizados, esta tarea ya ha sido realizadapor otros autores, sino más bien ordenar los resul­tados ya obtenidos y discutir las conclusiones a quese ha llegado. El capítulo tercero, se aboca a consi-

128

derar los aspectos más importantes de un posiblesistema de apoyo a los PMDER, para lo cual se echamano de los planteamientos, propuestas y sugeren­cias que sobre el tema se han hecho recientemen­te. El enfoque general del trabajo está orientado aotear el futuro más que a enjuiciar el pasado. De ahíel énfasis que se ha puesto en la presentación denuevas opciones y posibilidades, sin que ello seaóbice para reconocer la necesidad de tomar la expe­riencia ya acumulada como elemento indispensablepara llevar a cabo el estudio.

129

CAPITULO I

LOS PAISES DE MENOR DESARROLLOECONOMICO RELATIVO:

CARACTERISTICAS y NATURALEZADE SUS PROBLEMAS

CONSIDERACIONES GENERALES

Dos aspectos preliminares han de considerarseprimeramente, a saber: ¿cómo determinar cuálesson los países de menor desarrollo económico rela­tivo? y ¿a qué se deben los problemas que estospaíses plantean en los esquemas de integracióneconómica?

LOS PAISES DE MENORDESARROLLO ECONOMICO RELATIVO

En términos generales los PMDER son aquellosque muestran dos características fundamentales:un menor grado de desarrollo y una menor dimen­sión de su mercado interno, en comparación con losde los demás países participantes en el respectivoesquema de integración. Para determinar concreta­mente cuáles de los países miembros deberían sercalificados como PMDER varios elementos de juicio

131

han sido sugeridos y utilizados. Moneada' mencionalos siguientes:

o Producto interno bruto por habitante.

o Proporción del PIB generado por los principa­les sectores de la producción.

o Proporción de la población económicamenteactiva dedicada a las principales actividadesproductivas.

o Distribución de la población entre poblaciónurbana y rural.

o Coeficiente de alfabetización.

o Número de médicos, automóviles y teléfonospor mil habitantes.

'I'amanes'' por su parte, en su estudio sobre losPMDER, se refiere a lo siguiente:

o Mon to del PBN

o PNB por habitante

o Formación bruta de capital, exportaciones eimportaciones como proporción del PBN.

o Consumo de electricidad (Kwh/hab.), y

o Número de teléfonos, automóviles y televiso­res por mil habitantes.

Finalmente, Palomino Roedel 3 utiliza cuatro cri­terios, a saber:

• Diferencias en los principales indicadores econó­micos y sociales (PIB, PIB industrial per cápita,

1. Moneada (1969).

2. Tamame. (1972).

3. Palomino Roedel (1982).

132

PIB industrial básica per cápita, exportacionesper cápita, exportaciones no tradicionales percápita, CWH per cápita, consumo cemento percápita, esperanza de vida al nacer, mortalidadinfantil, tasa de alfabetización).

• Diferencias en cuanto al volumen y diversifica­ción de sus estructuras productivas (poca impor­tancia relativa del proceso de industrialización).

• Diferencia en cuanto al tamaAo del mercado (de­finido como el PIB más las importaciones menoslas ex portaciones).

• Diferencias en cuanto a la dotación de recursostécnicos y financieros (promedio anual de inver­siones, ahorro nacional, ahorro externo, inver­sión per cápita, ahorro nacional per cápita,proporción de la inversión financiada con ahorronacional, deuda externa como porcentaje del PIB,

alumnos del sistema formal de enseAanza, ense­fi.anza secundaria, técnica y superior como por­centaje de la población total).

Algunas observaciones son pertinentes: prime­ra, no existe un criterio o un conjunto de índicesúnico y bien definido para determinar el menor de­sarrollo relativo de un país, más bien se echa manode una serie de criterios e índices de diversa natu­raleza; segunda, se presentan dificultades estadísti­cas, de manera que al comparar las diferenciasentre los países miembros surgen ambigüedades ine­vitables, y, tercera, el uso de promedios nacionalesesconde el hecho de que en importantes regiones osectores de los países de mayor desarrollo relativopersistan situaciones semejantes a las prevalecien­tes en los PMDER o peores aún.

188

En lo que hace a la América Latina, en ningunode los esquemas de integración se ha procedido aestablecer una metodología detallada para clasifi­car a los paises. En ninguno de los programas sellevaron a cabo estudios detallados con este propó­sito. Se llegó, más bien, a un consenso. Las razonespara proceder de esta manera fueron básicamentedos, a saber: una consideración de orden político,resultado del proceso de negociación entre los paí­ses, y otra, de carácter técnico, que consistía en que,a pesar de los rasgos propios de cada país, eranevidentes las disparidades y desniveles entre lospaises, lo cual hacía innecesario hacer investigacio­nes especiales. Fue así como en América Latina sellegaron a considerar como PMDER los siguientespaíaes:"

o en la ALALC: Bolivia, Ecuador y Par-aguay,

o en el Acuerdo de Cartagena: Bolivia yEcuador,

o en el MeCA: Honduras.

LA NATURALEZA DELPROBLEMA DE LOS PMDER

¿Por qué la presencia de los PMDER, es decir, dedisparidades sustanciales y desniveles marcados en­tre los países m iemb ros, ha originado situacioneseonf'Iict ivas que hun puuatu un pulrgru ul funciona­miento y aun 111 aobruv ivunctu m ism a de lu~ esque-

4. Ea intereaante notar la coincidencia con la claaificación aque llegaba, para otroa finea, la C~~l'AI. máa de una década,CKPAL, (1972).

134

mas de integración? Debe recordarse que el procesode integración favorece el crecimiento económicogracias a la ampliación del mercado, lo cual a la vezcrea nuevas oportunidades de inversión, de comer­cio y de especialización. Ahora bien, el beneficio quecada país en concreto logra obtener depende, prin­cipalmente, de su capacidad para percibir y aprove­char prestamente estas nuevas oportunidades. Ladificultad de los PMDER reside precisamente en sureducida capacidad, en comparación con la de lospaíses de mayor desarrollo relativo, para poderaprovechar dichas oportunidades y, por consi­guiente, el riesgo que corren de obtener beneficiosexiguos o, aún peor, de salir perjudicados con suparticipación en el programa de integración. ¿A quése debe esta poca capacidad de los PMDER para to­mar las nuevas oportunidades? Varios factores de­terminan esta situación. Algunos de estos factoresse relacionan con el esquema de integración en sutotalidad, otros se refieren directamente a losPMDER.

En cuanto a los factores del programa de inte­gración que afectan negativamente a los PMDER,

mencionaremos los siguientes:

a. La tendencia a cifrar expectativas desmedidas.Así, se exageran las posibilidades que ofrecen los pro­gramas de integración para reducir las disparidadesque aquejan a los PMDER. Estos programas puedenrepresentar, en el largo plazo, un elemento útil parabeneficiar a los PMDER y así mejorar sus perspectivasde desarrollo económico, pero debe evitarse el error decreer que mediante la integración podrá resolverse lasituación de los desniveles entre los países miembros.Asimismo, se da la tendencia con cierta facilidad dehacer recaer sobre el programa de integración la res-

135

ponsabilidad del surgimiento de disparidades que yaexistían aún antes del comienzo del programa. Se es­tablecen así, con frecuencia, objetivos que los esque­mas de integración simplemente no pueden cumplir, locual crea tensiones permanentes, incompatibles con labuena marcha del proceso de integración.

b. El tema de la distribución de los costos ybeneficios de la integración se hace más complejo delo que ya es. En efecto, en el proceso de integraciónexisten dos problemas los cuales deben diferenciar­se. Uno se refiere a la necesidad de adoptar proce­dimientos para permitir una distribución equitativade los costos y beneficios que genera el mismo pro­ceso, y, de esta manera, que todos los países miem­bros al participar en él logren alcanzar uncrecimiento económico más elevado que si no lo hi­cieran. Otro se relaciona con la necesidad de esta­blecer un sistema de apoyo en favor de los PMDER

con el fin de mejorar su situación. El primero deestos dos problemas debe enfrentarse desde el iniciodel proceso de integración, el otro podría esperar unpoco. Sin embargo, cuando las disparidades en trelos países miembros son muy marcadas, los dos pro­blemas tienden a entremezclarse. Esto se debe a quelos PMDER no pueden esperar mucho tiempo los re­sultados del programa y están ansiosos por lograrcuanto antes efectos positivos para justificar así suparticipación en el programa. Cuando prevalecenestas circunstancias, entonces es casi inevitable quedesde el comienzo mismo del programa se adoptenmedidas para tratar de alcanzar ambos objetivos (ladistribución equitativa de los costos y beneficios yla reducción de disparidades) simultáneamente. Yeste mismo hecho impide a todos los países miem-

136

bros percibir adecuadamente los resultados del pro­grama de integración.

c. El menor desarrollo relativo de algunos paísesmiembros se pone en evidencia no sólo al observarlos indicadores económicos y sociales, sino tambiénen una insuficiente capacidad de negociación. Poruna parte, la organización institucional de los go­biernos resulta inadecuada para tomar las decisio­nes concernientes con el esquema de integración.Además, los funcionarios públicos y los grupos ge­renciales no existen, ni en la cantidad ni en la cali­dad necesarias, para llevar a cabo las negociacionesque requiere permanentemente el proceso de inte­gración.De ahí el grave peligro de llegar a aprobartratados y convenios irreales y de formular regla­mentos y directrices inconvenientes, lo cual obsta­culiza el funcionamiento de programas equitativospara todas las partes contratantes.

En cuanto a los factores que surgen directamen­te de la situación de los PMDER, se señalan a conti­nuación los siguientes:

a. El tamaño del mercado." Este es un elementomuy importante, ya que las disparidades en cuantoa la dimensión del mercado de cada país miembrodeterminan, en gran parte, las nuevas oportunida­des que crea y ofrece el proceso de integración. Así,por ejemplo, si la integración se lleva a cabo entreeconomías de tamaño semejante, entonces la am­pliación del mercado resultará parecida para todasellas, pero éste no sería el caso si el programa deintegración se realiza entre países de mercadosmuy dispares. En efecto, para aquellos relativamen-

5. Tomado de Lizano (1982). p.34-35.

137

te "grandes" bastaría un esfuerzo marginal (ponersus empresas a trabajar algunas horas extras) parahacer frente al incremento de la demanda regional,en cambio el país "pequeño" tendría que hacer unesfuerzo considerable (ampliar algunas de sus uni­dades de producción o construir otras nuevas)para aprovechar las nuevas oportunidades.... Ade­más, debe recordarse que las unidades de produc­ción del país de mercado relativamente "grande"incurren en riesgos menores, ya que una aita pro­porción de su producción es vendida en el mercadonacional y por lo tanto dependen en menor medidadel curso del programa de integración. Las unidadesde producción del país "pequeño", por el contrario,dependen en mucha mayor medida de sus exporta­ciones a los demás países miembros, así el riesgo queasumen es elevado en vista de las posibles vicisitu­des del proceso de integración. En síntesis, el paísde mercado "grande" puede aprovechar con relativafacilidad las economías de escala. El país de merca­do "pequeño" puede disfrutar de mayores oportuni­dades adicionales, pero, a la vez, las dificultadespara aprovecharlas son apreciables.

b. La inelasticidad de la oferta. Los países, alparticipar en un programa de integración, aceptanel sacrificio que significa el adquirir bienes produ­cidos dentro del área de integración, a precios supe­riores (o de calidad inferior), a los que antespagaban al importar dichos bienes de los mercadosinternacionales. La sustitución de importacionesacarrea así un costo a los países miembros. Se supo­ne que este costo sería compensado con creces gra­cias a las nuevas oportunidades de incrementar lasexportaciones al área de integración. Ahora bien,el problema para los PMDER consiste en el relativo

138

retraso de su base productiva, especialmente in­dustrial, lo cual acompañado de otros factorestales como la escasa capacidad empresarial, la in­fraestructura precaria y el desconocimiento sobre ladisponibilidad de recursos naturales, explica queeJltos países difícilmen te tengan una oferta de bie­nes nacionales relativamente elástica y, por ende,no puedan aprovechar con rapidez las nuevas posi­bilidades de exportación. De ahí el riesgo de generarasimetrías en las corrientes del comercio intrazo­nal: los PMDER incrementarían sus importacionesprovenientes del área de integración, pero no po­drían aumentar pari passu sus exportaciones. Estoocasionaría un costo neto, cuya cuantía depende dela magnitud de la desviación de comercio y de ladiferencia entre los precios internacionales y losprevalecientes en el área de integración. Si setratara de sustituir producción nacional relativa­mente cara de los PMDER por bienes más baratosproducidos por los países miembros de mayor de­sarrollo relativo, entonces podrían existir ciertasventajas derivadas de la creación de comercio, perosurgiría la necesidad de reorientar el uso de losfactores de la producción de las empresas afectadasen los PMDER. Lo anterior plantea una dificultadadicional, ya que las disposiciones que norman ellibre comercio intrazonal deberán tomar en conside­ración el grado de las disparidades entre los paísesmiembros.

c. Las tendencias a la "pnlar isación". Las estruc­turas productivas 00 se ubican en un área geográfi­ca dada de manera homogénea. Perroux" y Myrdal1

6. F. PerrouK (1961).

7. G. Myrdal (191)7).

139

entre otros, han indicado que en cada país se formanpequeñas zonas de desarrollo -polos de crecimien­to-, en las cuales el progreso económico es muyacelerado e imponen el ritmo de crecimiento al restode la zona, o sea la periferia. En un programa deintegración, al consolidarse los mercados naciona­les y crearse un nuevo espacio económico, se correel riesgo de una repetición de la tendencia a lapolarización que se observa en cada país en particu­lar. Es más, según algunos autores, esta tendenciaes más pronunciada, cuanto mayores sean los des­niveles iniciales entre los países m iembros." Estoimpone nuevas limitaciones al programa de integra­ción, ya que este peligro debe contemplarse e incluirlas medidas y procedimientos que protejan los in te­reses válidos de los PMDER. De no ser así, es muypoco probable que estos países acepten el riesgo departicipar en un esquema de integración en que lospaíses de mayor desarrollo relativo obtengan losbeneficios de los polos de crecim ien too

Si bien debe reconocerse que las disparidadesentre los PMDER y los.. dem ás países miembros plan­tean una serie de problemas en los esquemas dein tegración, bien podría argumen tarse que no esnecesario adoptar medidas específicas para redu­cir dichos desniveles, por cuanto éstos tenderíana desaparecer paulatinamente conforme avance elgrado de desarrollo económico de los PMDER. Sinembargo, esta es una posición poco realista por va­rias razones:

• Debe tenerse presente que el proceao de i n tegru­ción podría perjudicar a los PMOER, con lo cuallas disparidades más bien tenderían a agravarse.

8. R Hansen (1969).

140

• Existen serias dudas que se dé en la realidad unatendencia a la convergencia, de manera que se­ría cuestión de tiempo el reducir los desnivelesiniciales entre los países miembros.

• Para los PMDER resultaría prácticamente impo­sible, desde el punto de vista político, esperar unlargo período para obtener los beneficios del pro­grama de integración, ellos esperarían ventajasconcretas desde las primeras etapas del proceso.

En vista de ello, los esquemas de integración nohan podido cerrar los ojos ni bacer oídos sordosfren te a la situación de los PMDER. En todos losprogramas de integración ha habido necesidad dedar un tratamiento preferencial, de establecer unsistema de apoyo, a favor de estos países con elpropósito principal de ayudarlos a obtener los bene­ficios potenciales del programa y, por consiguiente,crear condiciones más propicias para su futuro de­sarrollo económico.

141

CAPITULO 11

LOS PAISES DE MENOR DESARROLLO

ECONOMICO RELATIVO EN LOSESQUEMAS LATINOAMERICANOS

DE INTEGRACION ECONOMICA

En los programas de integración económica queinteresa analizar -la ALALC/ALADI, el Acuerdo deCartagena y el MCCA-, el tema de los PMDER siempreha sido objeto de gran trascendencia. En los trescasos se han suscrito compromisos y se han tomadouna serie de medidas en favor de dichos países, apesar de lo cual existe una insatisfacción generali­zada a la luz de los resultados obtenidos y no pocafrustración dadas las posibilidades reales de acción.

LOS COMPROMISOS ADQUIRIDOS

1. El caso de la ALALC/ALADI9

La preocupación por los PMDER en el seno de laALALC se encuentra en el preámbulo mismo del Tra­tado de Montevideo, al indicarse "que el desarrolloeconómico debe ser alcanzado mediante el máximo

9. Basado en Camelo (1982) Y Zelada (1973).

143

aprovechamiento de los factores de la produccióndisponibles y de la mayor coordinación de los planesde desarrollo de los diferentes sectores de la produc­ción, dentro de normas que contemplen debidamen­te los intereses de todos y cada uno y que compensenconvenientemente, a través de medidas adecuadas,la situación especial de los países de menor desarro­llo económico re lat ivo". Se trataba así de tomar encuenta en forma explícita la situación de aquellospaíses en condiciones desfavorables dado su nivel dedesarrollo, de manera que el éxito del Tratado deMontevideo dependía en parte, de la disminución delas disparidades entre los países miembros. Difícil­men te el proceso de in tegración podría avanzar silas economías de los PMDER no crecían en formasatisfactoria.

El régimen de normas especiales que se estable­ció en el Tratado de Montevideo, en favor de losPMDER, estaba basado en:

• El reconocimiento de situaciones d ivursu s du 10M

países y condiciones par t.icu lu res, uf gunus deellas desfavorables.

• El deseo de brindar igualdad de oportunidades atodas las partes contratan tes.

• La consecución de un equilibrio permanente en­tre los sacrificios y los beneficios.

• La convicción de que el desarrollo eeonómico delos PMDER contribuiría a la buena marcha delprograma de Integracion.!"

lO. En e l urt ícu lo :i:¿ del Tratado de Mcut ev id eo IIIl ind icu "LusPartes Contratantes, reconociendo que 11.\ co nsecuc ié n de losobjet ivo s del presente Tratado será f'ac rl it a da por el e re-

144

Los países de mayor desarrollo relativo apoya­rían el esfuerzo de los PMDER principalmente en tresformas, a saber: primero, el aumento de las ventajaspotencialmente aprovechables; segundo, la reduc­ción de las exigencias en cuanto al cumplimiento deciertos plazos, y tercero, la concesión de un trata­miento preferencial en los programas de asistenciatécnica y financiamiento. Se buscaba de esta mane­ra dos objetivos principales. En primer lugar, facili­tar la respuesta de los PMDER a las ventajas queabría la liberación del comercio in trazonal. En se­gundo lugar, proteger a las economías de los PMDER

de los efectos adversos que podrían tener las expor­taciones de los demás países miembros en relacióncon: las pérdidas fiscales, el encarecimiento de bie­nes e insumos y la reducción de posibilidades dedesarrollo industrial.

El sistema de apoyo a los PMDER en la ALALC seencuentra centrado en las disposiciones del artículo32 del Tratado de Montevideo. 1 1 De acuerdo con esteartículo se puede beneficiar a los PMDER de diferen­tes maneras:

• Ventajas no extensivas a las demás Partes Con­tratantes para promover la instalación de activi­dades productivas.

• Plazos más extensos que los previstos original­mente para cumplir el programa de disminuciónde gravámenes.

cimiento de la. economja. de lo. paj.e. de menor de.arro·110 económico relativo dentro de la Zona. realizar6n ..fuer·zo. en el .entido de crear condicione. favorable. a e.ecrecimiento" .

11. Adem6. del arto 32••e han tomado varia. re.olucione. quepreci.aron el alcance y normaron su aplicación, entre ella.valsa mencionar la 17 (1) Y la 74 (111).

145

• Posibilidad de aplicar medidas restrictivas al co­mercio intrazonal para proteger la producciónnacional.

• Apoyo a los PMDER para aumentar la producciónmediante programas de asitencia técnica y medi­das de carácter financiero.

En la ALALC las normas en favor de los PMDER

tenían varias características que bien vale mencio­nar: primera, se trataba de medidas transitorias,se suponía llegaría el momento en que serían in­necesarias; segunda, se trataba de un régimen deexcepción con respecto a ciertas disposicionesdel Tratado de Montevideo, pero "no constituyenuna excepción a las disposiciones generales del mis­mo ... R y, por consiguiente, los PMDER "gozarán detodos los derechos y estarán sujetos a todas las obli­gaciones que emanan del Tratado"llI y tercera, lasnormas no son de aplicación automática, sino que esnecesario que el país interesado solicite su condi­ción de PMDER. El Tratado de la ALADI sigue latradición de la ALALC en cuanto al tratamiento pre­ferencial en favor de los PMDER, se establece comosu objetivo principal "promover el desarrollo econó­mico-social armónico y equilibrado de la región";además, se contempla la creación de la Unidad dePromoción Económica, como parte de la SecretaríaGeneral de la ALADI, cuyo propósito es realizar ges­tiones para la obtención de recursos técnicos y fi­nancieros, efectuar estudios y proyectos para elcumplimiento del programa de promoción y elaborarinformes anuales sobre el aprovechamiento efectua-

12. Notaa explicativaa de la Reaolución 17 (1): Aplicaciónde laa diapoaicionea del capítulo VIII del Tratado deMontevideo.

146

do del sistema de apoyo a los países de menor desa­rrollo relativo (art. 46, literal 1).

2. El Acuerdo de Cartagena 1 3

En el Grupo Andino el tratamiento preferencialen favor de los PMDER ha sido parte esencial delprograma de integración. Así, en el Acuerdo de Car­tagena se incorpora, en el capítulo décimotercero,un régimen especial para Bolivia y Ecuador. El ob­jetivo de este régimen especial consiste en: promo­ver el desarrollo equilibrado y armónico, aseguraruna distribución equitativa de los beneficios de laintegración y acelerar el crecimiento de los PMDER

mediante el programa de integración económica. Elprimer párrafo del artículo 91 del Acuerdo de Car­tagena plantea claramente el propósito del RégimenEspecial al decir "con el fin de disminuir gradual­men te las diferencias de desarrollo actualmen teexistentes en la Subregión, Bolivia y el Ecuadorgozarán de un régimen especial que les permitanalcanzar un ritmo más acelerado de desarrollo eco­nómico, mediante su participación efectiva e inme­diata en los beneficios de la industrialización delárea y de la liberación del comercio". Se trata deapoyar a los PMDER, a fin de que la integración lespermita un crecimiento económico tal que se puedanreducir los desniveles entre los países del GrupoAndino al comenzar el proceso de integración. Ladisminución de las disparidades se considera nece­saria en benefico común, ya que la integración notendría posibilidades de éxito si persistieran j ade-

13. Bando en Palomino Roedel (1982) Y Moncada (1969).

147

más, la acción mancomunada es el camino más apro­piado para lograr un crecimiento más acelerado.

La esencia del régimen especial consiste en crearmayores incentivos e imponer menores obligacionesa Bolivia y a Ecuador. En un comienzo las ventajaspara ambos países fueron iguales, más adelante seconsideró que el caso de Bolivia ameritaba un trata­miento diferente y, así, se aprobó un ProgramaEspecial para este país (Resolución No. 119). Elobjetivo central consistía en eliminar los obstáculospara que Bolivia pudiera expandir su producciónindustrial y aumentar sus exportaciones intrazona­les, es decir, aprovechar plenamente las posibilida­des del Acuerdo de Cartagena.

En tre las principales disposiciones adoptadasen el Grupo Andino figuran, según Moncada, u lassiguien tes:

a. Asignación prioritaria de plantas industrialesen los territorios de Bolivia y Ecuador y ventajasexclusivas y tratamientos preferenciales para favo­recer la formación de complejos de industriales.

b. Liberación de gravámenes y restricciones,irrevocable y no extensiva, para listas de productosoriginales de Bolivia y Ecuador, como también elestablecimiento de márgenes de preferencia sobreproductos de especial interés para los dos países.

c. No aplicación de medidas correctivas a lasimportaciones procedentes de Bolivia y Ecuador,salvo en casos debidamente calificados.

ch. Eliminación gradual y más lenta de los gra­vámenes y restricciones de Ecuador y Bolivia, a lasimportaciones de la subregión.

14. Moncada (1969), p. 26-26.

148

d. Adopción del Arancel Externo considerando lanecesidad de preservar leyes de fomento y asegurarla protección efectiva e indispensable para la pro­moción y comercio de Bolivia y Ecuador.

e. Establecimiento de tratamientos diferencialese incentivos suficientes en los dos países y acciónconjunta de los otros países miembros a fin de ase­gurar una atención prioritaria tan to financiera co­mo técnica subregional e internacional, en favor deBolivia y Ecuador.

3. El Mercado Común Cen troamericano'"

Desde los albores mismos del programa de coo­peración económica entre los cinco países centroa­mericanos y durante todo su desarrollo se hatomado en cuen ta la necesidad de ayudar a lospaíses miembros más retrasados del área de integra­ción. Seguidamente, se indica brevemente la tesiscentroamericana sobre este tema.

En la bibliografía sobre la integración econó­mica centroamericana se encuentra con mucha fre­cuencia alusiones al problema de los países demenor desarrollo relativo y a la necesidad de quetodos los países y no sólo algunos de ellos, se bene­ficien con el proceso. A continuación se hacen algu­nas referencias a modo de ejemplo.

• En el informe de R. Prebisch presentado a losministros de Economía del Istmo Centroameri·cano, queda claramente establecido que" la polí-

15. Basado en Lizano ( 1982).

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tica de in tegración no podría prescindir de unapolítica de reciprocidad en el sentido más amplioposible de este término" I para afíadir, luego, que"en cada uno de los países quedaron ubicadasalgunas industrias de localización óptima in­cluidas en el plan. La industrialización no es unproceso privativo de unos cuantos países sola­mente, sino que, en un sentido amplio, es unrequisito del desarrollo de todos los países deacuerdo con sus circunstancias y recursos de ca­da uno" .16 En otras palabras, la integración debefavorecer también a aquellos países miembros demenor desarrollo relativo.

• En 1952, el Comité de Cooperación Económicadel Istmo Centroamericano, en una de sus pri­meras resoluciones, tomó la decisión de que "laintegración económica debía fundamentarse enuna aplicación amplia del principio de reciproci­dad, teniendo presente la localización de las ac­tividades productivas", Resolución 2 (Ac, 17).

• En la evaluación que realizó la CEPAL, en 1966,sobre la marcha del programa de integracióncentroamericana se indica que "se ha recono­cido desde el comienzo la necesidad de propiciarsimultáneamente un proceso de desasrrollo equi­librado entre países y es éste uno de los objetivoscardinales de la integración económica", y, seafíade, "se ha dotado así al mercado común dedistin tos instrumentos destinados de un lado, agarantizar igualdad de condiciones entre paísesiguales, y de otro, a establecer términos dife­renciales para atenuar las desventajas que po-

16. CEPAL (1952).

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drían afrontar los miembros de menor desarro­llo re lat ivo". 17

• Igualmente, en ese mismo año de 1966, el Comi­té de Cooperación Económica del Istmo Centroa­mericano, al tomar la resolución 141 (CCE)

sobre el desarrollo equilibrado de Honduras, in­dicaba en sus consideraciones qu~ "el logro deldesarrollo equilibrado en tre países constituyeobjetivo esencial del programa de integracióneconómica cen troamer icana",

• En el Convenio Centroamericano de IncentivosFiscales al Desarrollo Industrial (julio 1962), sedice que este régimen se establece "de acuerdocon las necesidades de la integración y del desa­rrollo económico equilibrado de Centroamér ica".En el Protocolo al Convenio de Industrias deIntegración Centroamericana (enero 1963) seafirma que dichas industrias promoverán ftel cre­cimiento equilibrado entre los países". La MisiónConjunta de Programación para Centroaméricaindicaba que el crecimiento económico del ist­mo "debe condicionarse a uno de los principiosfundamentales del programa de integración eco­nómica, cual es el desarrollo equif ibrado" (se­tiembre 1964).

• En el estudio de la 8IECA sobre El Desarrollointegrado de Centroamérica en la presente déca­da, se insiste en "Ia necesidad de promover unaparticipación razonablemente equitativa de to­dos los países en los beneficios del desarrolloirrtagrado" y que éste es "un aspecto indispensa-

17. CEPAL (1966).

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ble para mantener la unidad de participación deI 18todas las partes en e proceso".

• Finalmente, en el Proyecto de Tratado de laComunidad Económica y Social Centroamerica­na, presentado por el Comité de Alto Nivel parael Perfeccionamiento y la Reestructuración delMercado Común Centroamericano a los gobier­nos del área en 1976, se estipulaba como uno delos objetivos básicos "promover, en forma armó­nica y equilibrada, el desarrollo económico y so­cial de los Estados miembros y de la región en suconjunto" (art. 2, b).

Puede verse así cómo desde el comienzo y a lolargo de su desenvolvimiento, el problema del desa­rrollo equilibrado y de los países de menor desa­rrollo relativo ha sido una de las preocupacionescentrales del proceso de integración económicacentroamericana.

LAS MEDIDAS TOMADAS

En los esquemas de integración económica la­tinoamericanos son muy variadas las medidas quese han adoptado para apoyar el crecimiento de losPMDER. A continuación se examinan las principalesde ellas.

1. ALALC

En el caso de la ALALC el sistema de apoyo a losPMDER se centra en cuatro áreas principales: la po-

18. SIECA (1973).

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lítica comercial, el desarrollo industrial, la asisten­cia financiera y la cooperación técnica.

a. Política comercial. Los propósitos de las me­didas comerciales tomadas en favor de los PMDER

son dos: primero, permitir a estos países el accesoal mercado de los demás países miembros de maneraexpedita, y, segundo, posponer la apertura de susmercados nacionales a los otros países miembros. Sesupone que esta ampliación unilateral del mercadosería un elemento favorable para el desarrollo eco­nómico de los PMDER, al permitirles aumentar susexportaciones, sin tener que hacer frente, en suspropios mercados, a la competencia de las importa­ciones procedentes de los otros países participantes.

La base para otorgar un tratamiento comercialpreferencial a los PMDER se encuen tra en el artículo 32del Tratado de Montevideo, en el que se indica a laletra que las Partes Contratantes podrán "autorlsar auna Parte Contratante a conceder a otra Parte Con­tratante de menor desarrolJo económico relativo den­tro de la Zona, mientras sea necesario y con caráctertransitorio, a los fines previstos en el presente artícu­lo, ventajas no extensivas a las demás Partes Contra­tantes, con el fin de estimular la instalación o laexpansión de determinadas actividades preducttvas".Asimismo, en otras resoluciones de la ALALC se en­cuentran disposiciones sobre la base de las cuales sepueden conceder ventajas comerciales a los PMDER, talel caso de los acuerdos de complementación (Res.99-IV) y de los acuerdos subregionales de integración(Res. 222-vlI). Estas posibilidades han dado lugar aconcesiones arancelarias que se han agrupado en lasListas Especiales de Ventajas No Extensivas (LVNE),

que forman parte de la lista consolidada de concesio­nes de cada país. Las LVNE dan así a los PMDER una

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preferencia transitoria para aumentar sus exporta­ciones y una ampliación anticipada del mercado parapoder expandir su producción exportable.

Las ventajas no extensivas tienen varias carac­terísticas que deben mencionarse:

• No son extensivas, como su nombre lo indica, locual significa que se otorgan específicamente aalgunos de los PMDER, pero no a los demás miem­bros del programa de integración.

• No son permanentes, sino de carácter transito­rio, al principio hasta 1972 y luego, con base enel Protocolo de Caracas, hasta 1980.

• No son automáticas, ya que el PMDER que deseaobtenerlas debe plantear su solicitud y llenar lostrámites respectivos, para determinar si las ven­tajas solicitadas son realmente necesarias.

• El carácter de excepción de las LVNE debe acla­rarse, ya que los PMDER, al obtener estas ven­tajas, no dejan de permanecer plenamentevinculados a las demás obligaciones del Trata­do de M.ontevideo, concretamen te a dar un ca­bal cumplimiento al programa de reducción degravámenes.

• La relación entre las LVNE y la aplicación delprincipio de reciprocidad plantearon ciertasdudas. En efecto, el apoyo a los PMDER seríasocavado en gran parte, si para poder obtenerventajas no extensivas tuviera, simultáneamen·te, que hacer, como contrapartida, concesionesen la lista nacional. Se ha aceptado una reci­procidad más flexible para que los PMDER puedancumplir con este principio, ya que se difiere su

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aplicación de acuerdo con el aprovechamientoefectivo que haga de las ventajas no extensivas.

• Las concesiones no extensivas no significan so­lamente una reducción de gravámenes, sino tam­bién un adecuado margen de preferencia zonalen relación tanto con los productos importadosde terceros países, como con aquellos producidosen la zona. En realidad, al referirse a las venta­jas no extensivas, debe considerarse el margende preferencia con respecto a terceros países y elmargen de preferencia con relación a la zona. Enaras de la efectividad de la ventaja no extensiva,los márgenes de preferencia establecidos no de­ben ser modificados, ya que, de lo contrario, elPMDER no tendría seguridad al tomar sus decisio­nes. Así, para garantizar la estabilidad de lasventajas no extensivas se dispuso que, al otor­garlas, los países no podrían modificarlas duran­te su duración. (Res. 98-IV).

Dos aspectos adicionales referentes a la políticacomercial han de mencionarse por su importancia:las medidas relativas a las cláusulas de salvaguar­dia y aquellas otras relacionadas con los programasde liberación. En lo que hace a las cláusulas desalvaguardia, además de los dos casos generalesprevistos en el Tratado de Montevideo a los cualestienen acceso todos los países miembros (desequili­brios globales en la balanza de pagos o perjuiciosgraves ocasionados por importaciones procedentesde la zona), los países de menor desarrollo económi­co relativo pueden invocar la aplicación de las cláu­sulas de salvaguardia cuando se trata de proteger laproducción nacional de productos incorporados alprograma de liberación que sean de importancia bá­sica para su desarrollo económico. Sobre la base de

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la cláusula de salvaguardia, los PMDER pueden to­mar varias medidas: restricciones cuantitativas,control de precios y modificación de gravámenes.Por otra parte, los demás países miembros no po­drán invocar las cláusulas de salvaguardia para al­terar las ventajas no extensivas que han acordado alos PMDER, esto con el propósito ya mencionado, depreservar la permanencia de las concesiones.

En relación con los programas de liberación, losPMDER tienen abierta la posibilidad de cumplir conlas reducciones de gravámenes en condiciones másfavorables que los otros miembros países, o sea,disponer de un plazo mayor para disminuirlos y for­mar sus listas nacionales.

b. Desarrollo industrial. Aún cuando las medi­das comerciales han sido las más importantes enla ALALC, éstas se han considerado insuficientespara promover el mayor desarrollo económico de losPMDER. En el campo industrial pueden distringuirsetres aspectos:

• Los programas especiales de cooperación basa­dos en la resolución 74 (111), en los cuales sepone énfasis en la identificación de industriasque podrían económicamente establecerse en losPMDER para abastecer el mercado de la zona y,por otra parte, se contempla la posibilidad dedesgravaciones anticipadas para ampliar el mer­cado a disposición de los PMDER.

• La formulación de la política zonal de desarrolloindustrial (Resolución lOO-IV) debe poner espe­cial atención en la búsqueda y la asignaciónde proyectos industriales en los PMDER que seande interés para el crecimiento de toda área deintegración.

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• Las disposiciones relativas a los acuerdos decomplementación (Resolución 99-IV) incluyennormas y procedimientos para dar un tratamien­to preferencial a los PMDER. Así, por ejemplo,estos países podrán beneficiarse de las ventajasque se otorguen a los países que suscriban dichosacuerdos, aún cuando ellos no participen en elacuerdo.

c. Asistencia financiera y técnica. Dos tipos deayuda se prevén en favor de los PMDER. Por unaparte, los países miembros de la ALALC han aceptadoapoyar colectivamente las gestiones que los PMDER

planteen ante organismos internacionales, tales co­mo el BID y las Naciones Unidas, con el fin de obte­ner recursos financieros y asistencia técnica. Porotra parte, los mismos países miembros podrían darsu cooperación financiera y técnica a los PMDER altenor de la Resolución 74 (111).

En cuanto al apoyo financiero se enumeran va­rias posibilidades:

• Suministrar bienes de capital para la ejecuciónde obras de infraestructura.

• Suministrar equipos e instalaciones para escue­las talleres y escuelas agrícolas.

• Suministrar textos, equipos e instalaciones paraestudios técnicos.

• Establecer líneas de crédito para el financia­miento de importaciones desde la zona de bienesdestinados a las actividades básicas de produc­ción de los PMDER.

• Aportar fondos para fortalecer los bancos de fo­men to de los PMDER a fin de financiar acti vida-

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des productivas de interés zonal. En relación conla asistencia técnica, se prevén a la vez, variasmedidas:

o suministrar expertos, técnicos y profesores pa­ra desarrollar actividades en los PMDER,

o conceder becas a los PMDER para la formaciónde técnicos, obreros calificados y administra­dores de empresas,

o preparar y ejecutar proyectos específicos y

o estudiar mercados e identificar industrias pa­ra promover su localización en los PMDER.

Finalmente, debe mencionarse que, en el campoinstitucional, se decidió la creación de una unidadtécnica de apoyo a los PMDER, como parte de laSecretaría de la ALALC. Esta unidad tiene el R CO ­

metido de asistir a los países de menor desarrolloeconómico relativo en el estudio y determinación delas posibilidades que les ofrezca el mercado zonal yla aplicación de las medidas previstas en su favor enlas Resoluciones de la Conf'erencia".

El tratado de la ALADI sigue la tradición de laALALC al conceder un tratamiento preferencial a lospaíses de menor desarrollo relativo. En efecto, apesar de las marcadas diferencias entre la ALALC yla ALADI que hacen de esta última en realidad unnuevo esquema de integración económica, la preocu­pación por establecer disposiciones específicamenteorientadas a buscar una solución adecuada a losproblemas especiales de los países de menor desa­rrollo relativo, no sólo se mantiene, sino se refuer­za, tanto en cuanto al ámbito de la aplicación de lasmedidas adoptadas como a la naturaleza de los pro­cedimientos propuestos.

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