IV SEMINARIO NACIONAL DE LA RED DE CENTROS ACADEMICOS PARA

EL ESTUDIO DE GOBIERNOS LOCALES

28 Y 29 DE NOVIEMBRE 2002

Repensado las relaciones intergubernamentales locales

desde el enfoque neoinstitucional. Un análisis de caso.

por Myriam Consuelo Parmigiani de Barbará?

barbaracj@arnet.com.ar

Introducción

En Argentina, como en Latinoamérica en general, los entusiasmos descentralizadores de las

pasadas décadas han debido ser revisados a la luz de la experiencia. Ésta ha mostrado, en efecto, las

dificultades para efectivizar la participación y el control democráticos a nivel local, así como las

insuficiencias financieras y de gestión que han impactado sobre la prestación eficiente de los servicios

encomendados a la responsabilidad local y consecuentemente, sobre su aporte a la concreción del

anhelado desarrollo sustentable. Pero a pesar del reconocimiento de estas limitaciones, hay que

remarcar que la descentralización conserva un importante grado de legitimación socio-política.

En lo que sigue, se analizarán brevemente las limitaciones asociadas a los aspectos

financieros y de gestión, dentro de los cuales cabe registrar especialmente el problema de la

fragmentación, cuyo exceso, al impedir alcanzar niveles convenientes de actividad o dar lugar a

superposiciones, genera una baja sustentabilidad en las innovaciones institucionales de

descentralización producidas en la etapa de la primera generación de reformas. La necesidad de

coordinación constriñe así a plantear estrategias para una adecuada conexión entre las unidades

locales autónomas, o sea, lleva a la problemática de las relaciones intergubernamentales.

? Doctora en Derecho y Ciencias Sociales por la Universidad Nacional de Córdoba. Profesora de Derecho Político (Fac. de Derecho y Ciencias Sociales/ UNC) y de Teoría Política II (Fac. de Ciencia Política y Relaciones Internacionales/ UCC). Se desempeña a la fecha como Secretaria de Asuntos Académicos de la Universidad Nacional de Córdoba.

Sobre esta base y con el objetivo de detectar algunas variables generalizables, el presente

trabajo se propone analizar en el contexto de una crisis profunda como lo es la crisis argentina, los

arreglos institucionales entre una de las jurisdicciones provinciales (la Provincia de Córdoba/Argentina)

y los gobiernos locales (municipios y comunas), orientados no sólo al salvataje fiscal sino también a

crear condiciones más estructurales para un desarrollo sustentable al incluirse, junto a importantes

medidas de reorganización político-administrativa, la obligación de constituir entes “regionales” de

recaudación y gestión entre localidades de menos de 30.000 habitantes, bajo la idea de lograr

sustentabilidad ordenando las relaciones intergubernamentales locales según ciertos patrones de

formalización. Tales arreglos se expresaron en el denominado “Acuerdo económico, financiero y fiscal

entre la Provincia de Córdoba con Municipios y Comunas para el fortalecimiento sustentable del

régimen municipal y comunal”, firmado en el año 2000, y fue materia en los años subsiguientes de

dos rectificaciones y ampliaciones de relativa menor envergadura.

Sin embargo y dado los escasos logros hasta la fecha de una iniciativa que mucho parece

adeudar en sus aspectos conceptuales e ideológicos sobre reforma del Estado a la visión de la “nueva

gerencia pública”, interesa indagar sobre las posibilidades de efectiva innovación de la reforma

intentada, cuestión para la que el enfoque neoinstitucional proporciona interesantes niveles de análisis

que serán aplicados en el presente desarrollo a través del estudio de caso.

I. Fortalezas y debilidades de los gobiernos locales

Conviene recordar que si bien la existencia de unidades locales de distribución del poder del

Estado es de larga data en la realidad latinoamericana en general y, correspondientemente, también

en Argentina, se ha producido en las últimas décadas una expansión progresiva de sus competencias

desde la tradicional prestación de servicios públicos (agua, higiene, transporte, etc.), hacia la política

social (salud, educación, asistencia social) y el desarrollo económico.

La adaptación a los requerimientos del mundo globalizado no ha sido por cierto extraño a este

proceso; la reflexión de Castells (1998: 397, Vol.2) en tal sentido resulta más que sugerente: "La

identidad territorial está en las raíces del alza mundial de gobiernos locales y regionales como actores

significativos de representación e intervención, más apropiados para adaptarse a la variación

interminable de los flujos globales".

Por lo demás, el principio de la inmediatez para captar y evaluar la demanda encuentra en el

diseño y/o implementación de la gestión de las políticas sociales un campo particularmente apto para

demostrar las aptitudes para un desempeño eficiente1. En cuanto al rol en materia de desarrollo y

1 En este orden de ideas, puede registrarse desde hace varios años en Argentina el reclamo permanente de los gobiernos locales de recibir y administrar los fondos nacionales para programas sociales directamente, sin la intervención de la instancia supraordenada provincial, aduciendo mayor capacidad de gestión y un manejo más trasparente y menos clientelístico. Claro ejemplo de ello lo constituye la insistente postura de la FAM (Federación Argentina de Municipios) en relación al rol que aspiran tener (también) a nivel central (nacional) en la comisión de asesoramiento, cuanto en la implementación del pago de subsidios especiales de ayuda a jefes y jefas de familia sin ingresos, programa lanzado por el gobierno nacional en el presente año 2002 para paliar la

dado que el mismo en sus aspectos económicos se halla cada vez más determinado exógenamente,

hay que enfatizar que las capacidades endógenas de iniciativa e innovación están llamadas a ser

importantes direccionadoras hacia la equidad social y el respeto al medio ambiente, es decir, hacia el

desarrollo sustentable.2

En ese escenario general de roles incrementados para los gobiernos locales, desafían a éstos

sin embargo una serie de problemas que obligan a ser cautos, a fin de evitar o remediar los

inconvenientes de una desmedida “ideología descentralizadora”. Entre tales problemas o debilidades,

conviene insistir en los siguientes:

a) Existe una crónica falencia de recursos humanos, tecnologías de gestión y estructuras

organizacionales adecuadas en el subsistema político-administrativo local (conf. Tecco, C., 1997:

116-120). Dichas falencias, que no han podido ser superadas a pesar de los abundantes

diagnósticos y proyectos incorporados a una agenda lationamericana de reformas del Estado que

lleva ya varias décadas y recibido sucesivas reformulaciones en pos de una mayor adaptación e

impacto, aquejan con especial intensidad a los niveles inferiores de gobierno3, poniendo en riesgo

la eficiencia esperada de la descentralización.

grave situación de pobreza y desocupación que aqueja a Argentina; por lo demás, en este programa le corresponde a los municipios la determinación de la contrapartida en término de trabajos comunitarios a realizar por los beneficiarios. En general se constata la tendencia al incremento de una vinculación directa del gobierno nacional con los gobiernos locales en el área de políticas sociales compensatorias y asistenciales. También tienen acceso a fondos internacionales, a través de la gestión del gobierno nacional y/o gobiernos provinciales. Aunque larga sería la enumeración al respecto, al sólo título ilustrativo se hace presente la puesta en marcha en la Provincia de Córdoba, a mediados del año 2002, del Programa de Mejoramiento de Barrios otorgado por el BID que beneficia a municipios con asentamientos con el 50% de las necesidades básicas insatisfechas y a fin de resolver problemas de infraestructura urbana, ambientales o de regularización dominial; los municipios cuentan con el asesoramiento técnico provincial para la elaboración y presentación de sus proyectos, y se trata de un crédito blando otorgado a través de la Nación y cuya devolución no afecta a los municipios. Inversamente, la literatura especializada registra con frecuencia las dificultades de los gobiernos locales para hacer frente a las prestaciones sociales que les han sido transferidas (como por ejemplo, la atención primaria de la salud). 2 Boisier (1997: 3-4) formula con gran lucidez este fenómeno propio del contexto globalizado, incorporando simultáneamente un enunciado prescriptivo en tanto respuesta posible y deseada al desafío y la oportunidad: “Nuestra posición es que el crecimiento económico de un territorio, en el contexto de un sistema más y más globalizado, tiende a ser más y más exógenamente determinado. ...Esta afirmación va de la mano con otra, que sostiene que el desarrollo de un territorio, en el mismo contexto globalizado, debe ser el resultado de esfuerzos endógenos, una afirmación de profundas y amplias repercusiones en varios campos, que llega hasta la cuestión de la cultura y de los mecanismos de defensa social frente a una posibilidad de alienación total” (el subrayado, en el original). Si bien el autor hace referencia en el texto a la región subnacional como “región-proyecto colectivo”), ello vale igualmente para las unidades locales, máxime cuando se encuentren confrontadas a la posibilidad de incrementar las relaciones intergubernamentales como una alternativa para el desarrollo sustentable. 3 En este orden de ideas no puede ignorarse el hecho de que las burocracias centrales tienen mayor atracción para los individuos más formados y activos, dadas las mejores condiciones laborales (mejores remuneraciones y otros incentivos como ascensos e incluso contactos para nuevos empleos sea adentro o afuera de la administración pública), ni tampoco que las burocracias centrales invierten más, en general, en tecnología, investigación e innovación, como bien observa Prud’homme (Prud’homme, R., 1995: 210). Es discutible en cambio la aseveración de este autor sobre que habría mayores niveles de corrupción en las administraciones locales, dado que la inmediatez de relaciones las torna más permeables a las presiones de los grupos de interés y a los vaivenes de la política, a la vez que los sistemas de auditoría y control en general son más rudimentarios (ídem:211-212). Bien puede aducirse que precisamente la inmediatez da visibilidad y constituye el control más efectivo. El menor

Los gobiernos locales manifiestan con excesiva frecuencia un sobredimensionamiento de su planta

de personal a la vez que una insuficiencia en la calificación de la misma, con ausencia de los

conocimientos técnicos y administrativos necesarios y de las capacidades gerenciales cuando

éstas son requeridas por las responsabilidades de conducción del agente. Junto a los mecanismos

clientelares de favores políticos y corruptelas personales como generadores del

sobredimensionamiento de personal, hay que advertir que la propia incompetencia opera

realimentando el ensanchamiento de la planta a través de nuevas designaciones o contrataciones

de quienes cuentan con mayor calificación o experticia, ante la necesidad de dar solución a los

problemas de gestión. Esto, por lo demás, suele ocasionar reacciones obstructivas por parte del

personal de planta permanente o más antiguo, a la vez que reduce las motivaciones y el

compromiso del mismo para trabajar por la organización.

Añádese a lo anterior el déficit en materia de sistemas de gestión que, naturalmente, no se

resuelve de modo simplista con la provisión de infraestructura informática (computadoras y

adiestramiento en el manejo de programas por parte del personal), sino que requiere el diseño

y/o utilización de sistemas aptos para recoger y procesar los datos que necesitan los gobiernos

locales a fin de producir decisiones y acciones ajustadas a sus necesidades, recursos y objetivos

propuestos. Esto vale tanto hacia el interior del subsistema político-administrativo (servicios,

infraestructura, recursos financieros y recursos de gestión), cuanto en relación a su entorno local

e incluso regional, a fin de relevar fortalezas y debilidades, oportunidades y restricciones,

articulándolas en una política general coherente e informada4.

En cuanto a las estructuras organizativas, las mismas tienden a la rigidez y a la jerarquía,

ordenándose según competencias funcionales, sin flexibilidad suficiente para articularse conforme

a objetivos.

Finalmente, hay que advertir que todo lo anterior vinculado a la gestión político-administrativa

local debe ser colocado en la escala correspondiente, pues no es igual la situación de las grandes

metrópolis y otras ciudades importantes, donde las deformaciones se refieren a burocracias

tradicionales desarrolladas que reproducen prácticamente la situación de los planos

supraordenados (provincias y nación), a la situación en comunidades pequeñas con estructuras

muy elementales, casi pre-burocráticas. Esta es una diversidad que debe ser atendida al momento

de plantear las acciones de reforma convenientes5.

b) Un problema que se reitera en los países en vías de desarrollo es el desequilibrio fiscal de los

gobiernos locales, lo que puede llegar a comprometer seriamente la provisión de bienes públicos

de la que los mismos son responsables.

grado de deslegitimación que los políticos y funcionarios locales han sufrido con respecto al resto en la actual crisis político-institucional de Argentina, corrobora empíricamente esta última idea. 4 Esta orientación puede cuajar o no en los denominados “planes estratégicos” o similares, pero más allá de estos instrumentos, no debe olvidarse que el presupuesto constituye la primera herramienta de definición de políticas; un sistema de gestión eficiente evitaría las usuales reproducciones anuales del cálculo de gastos y recursos que desembocan en desajustos y déficits presupuestarios y facilitaría la presupuestación por programas 5 La modalidad de cooperación intergubernamental a través de los denominados “Entes Regionales de Recaudación y Gestión” prevista en la Provincia de Córdoba y que se presentará luego, tiene en cuenta esta diferenciación, toda vez que la constitución de tales entes es obligatoria sólo para los localidades con menos de 30.000 habitantes.

Ello obedece a distintas razones, algunas imputables y otras no imputables a los propios

gobiernos locales. Entre las primeras cabe destacar una estructura incorrecta del gasto, en la que

aparece sobredimensionado usualmente el gasto de personal, así como la propensión a realizar

obras públicas recurriendo al endeudamiento sin que el beneficio de las mismas para las futuras

generaciones lo justifique. En ambos casos juegan razones políticas, como el clientelismo y la

visión cortoplacista debido a la visibilidad e impacto de la obra pública sobre las preferencias de

los votantes.

Pero no todo es imputable a la “inconducta fiscal” de los gobiernos locales. Mucho tiene que ver

con sus problemas presupuestarios la incorrecta coordinación fiscal en sentido vertical, es decir,

la transferencia de funciones a los niveles inferiores sin prever los recursos necesarios para

afrontarlos, ya sea a través de la provisión de mayores fondos coparticipables por la Nación o las

Provincias, o bien dotándolos de una capacidad de imposición acorde con las responsabilidades

transferidas6. La crisis fiscal de la estatalidad bienestarista ha tenido gran incidencia en estos

arreglos institucionales incorrectos, buscando los niveles supraordenados realizar “el ajuste” en la

reforma del Estado desprendiéndose de servicios y adjudicándoselos al nivel inferior de modo

casi compulsivo, bajo el manto legitimador de un supuesto incremento de eficiencia derivado casi

mágicamente de la descentralización.

c) Las falencias administrativas y financieras pueden incrementarse por la característica de la

fragmentación; ésta ocasiona superposiciones costosas u obstructivas o vacíos en la producción

de bienes y servicios de interés generalizable. Cuando a ella se agrega –lo que es usual porque

se retroalimentan-, un déficit de escala técnica y económica, aparecerá el problema de la

sustentabilidad. No es posible precisar el tamaño que debe tener la localidad para que esto

ocurra, pues juegan otras variables además de las estrictamente demográficas y también porque

el fenómeno tiene una gravedad distinta en los países centrales que en los países en vías de

desarrollo. Puede sin embargo aseverarse que Argentina presenta serias distorsiones en este

sentido (Iturburu, M., 2001: 52-53). Específicamente, estudios estadísticos realizados en la

Provincia de Córdoba demuestran que a medida que incrementa la población disminuyen tanto

los gastos totales cuanto los gastos salariales per capita, si bien los primeros lo hacen a una

mayor tasa (Ponce, C., 1997. 2.10).

d) Agrávanse las dificultades en contextos recesivos prolongados y de aguda inestabilidad política

como es hoy el caso de Argentina, sumándose a las carencias una imprevisibilidad que afecta la

gestión y la programación. La demanda incrementada de servicios y asistencia social tiene como

primer receptor al gobierno de la comunidad local; simultáneamente, no sólo ha decrecido la

recaudación propia y la coparticipada sino que, además, la remisión de los fondos de esta última

queda sujeta a los vaivenes de las urgencias financieras y políticas nacionales y provinciales,

ensanchándose de hecho el espacio de discrecionalidad en toda la pirámide decisoria; el

6 En un estudio empírico de la descentralización de los servicios de salud en la Provincia de Córdoba realizado ya hace algunos años, advertíamos sobre las dificultades de las reducidas finanzas locales para asumir las nuevas funciones, agregando en las conclusiones que “...una operatoria estandarizada a través de la firma de convenios-tipo, ... habría impedido una verdadera negociación, capaz de adaptar la descentralización a las necesidades y

incumplimiento en tiempo y/o forma de lo comprometido y/o regulado aparece regularmente

justificado en el discurso político -sea o no real la razón invocada- por imperativos derivados de la

crisis y exógenos al subsistema responsable7.

En síntesis, puede afirmarse que los gobiernos locales manifiestan con frecuencia en nuestro

país, así como en Latinoamérica en general, una importante debilidad, derivada de sus falencias

administrativas y de gestión, de desequilibrios financieros ya crónicos y de las dependencias de la

política extralocal.

El cuadro descripto no anula sin embargo la legitimidad de los gobiernos locales como

formaciones viabilizadoras de modalidades más inmediatas, ágiles y participativas de satisfacer los

intereses generalizables en una sociedad, pero implica una seria advertencia en orden a la factibilidad

del cumplimiento de las funciones que les competen e instala válidamente el interrogante sobre las

posibles estrategias orientadas a remover su debilidad institucional. Una de estas estrategias es,

precisamente, el incremento en número y calidad (adecuación a las necesidades y objetivos definidos,

formalización, persistencia, etc.) de las relaciones intergubernamentales.

II. Las relaciones intergubernamentales como estrategia para el

fortalecimiento de los gobiernos locales: contexto de emergencia y

modalidades de institucionalización

La debilidad de los gobiernos locales se da en un entorno a cuya complejización ha

contribuido el desarrollo de los propias localidades como unidades de acción y decisión relativamente

posibilidades locales” y se prevenía sobre los efectos sociales negativos de un “excesivo entusiasmo descentralizador” (Diaz de Landa, M. y Parmigiani de Barbará, M.C., 1996: 155-166). 7 El proceso seguido por el “Acuerdo económico, financiero y fiscal entre la Provincia de Córdoba con Municipios y Comunas para el fortalecimiento sustentable del régimen municipal y comunal” (o “Pacto de Saneamiento Fiscal”), del año 2000, proporciona un buen ejemplo en este sentido: La renuencia de municipios y comunas a formalizar e implementar lo comprometido se habría debido en parte, y según denuncia de algunos de ellos, a la demora del gobierno provincial en girar los fondos coparticipables y a la preferencia manifestada a favor de las localidades del mismo signo partidario. Las noticias periodísticas dan cuentan de esta situación: “Intendentes radicales acusaron al gobierno de discriminarlo. Los Intendentes radicales cuestionaron ayer a la administración de José Manuel de la Sota y acusaron al Gobierno provincial de no cumplir con los acuerdos firmados con los municipios. 85 Intendentes y 25 jefes de comuna se reunieron en la Casa Radical. Después de las deliberaciones, se declaran en estado de alerta y movilización, “en defensa de las finanzas de los municipios”. Los Intendentes y jefes de comuna del radicalismo denunciaron discriminación en el manejo de la asistencia social y alertaron que están al borde de la cesación de pagos. Los Intendentes (agrupados en el denominado Ente de Intendentes Radicales) reclamaron una prórroga de la deuda que mantienen con la Provincia y una asistencia financiera extraordinaria. ... El Ente ya planteó en otras ocasiones que los radicales son discriminados por la gestión de De la Sota” (Fuente: diario La Voz del Interior, 16/01/02). “Municipios también temen recorte. En setiembre la Provincia giró a los municipios 21 millones de pesos (siete millones menos que el promedio mensual) porque la Nación le quedó debiendo 50 millones de pesos. Igual panorama se repetiría en Octubre” (Fuente: diario La Voz del Interior, 24/10/02). 26/10/01 “Intendentes inquietos por la coparticipación. Los municipios quieren que se les garantice y cumpla con un piso estable de recursos, aún cuando esto pueda implicar una disminución de las cifras que actualmente se manejan y que pocas veces se consolidan.” (Fuente: diario La Voz del Interior, 24/10/01).29/10/01 “Ayuda del gobierno provincial a los municipios El incumplimiento del Gobierno Nacional, ha originado que se disminuya la coparticipación de los municipios

autónomas y dentro de una tendencia general de la gestión de lo público caracterizada por la

flexibilidad, la horizontalización y a la negociación, frente a la rigidez, la jerarquía y la imposición.

De ahí que la coordinación intergubernamental negociada se presenta como una importante

posibilidad de facilitar el cumplimiento de las metas propias, en un contexto cambiante, complejo e

interdependiente. El núcleo de esta coordinación lo constituyen acciones intencionales (condicionadas

obviamente por múltiples factores históricos, culturales, geográficos, tecnológicos, etc.) que la

distinguen de la pura coordinación de mercado; pero también es diferente de la coordinación

jerárquica. “La autocoordinación horizontal a través de la negociación que la existencia de redes

formales o informales facilita -sea bajo la forma de coordinación negativa o de veto o bajo la de

coordinación positiva o cooperación-, brinda chances para una conducción estatal más flexible bajo

condiciones contextuales cambiantes y de creciente entrelazamiento internacional, sectorial y

funcional” (Parmigiani de Barbará, M.C.,1997:272).

Si bien la problemática de las relaciones intergubernamrntales (RIG) se desarrolló en la teoría

desde la experiencia federal y pluralista estadounidense, hoy es extensible a nivel mundial, con las

debidas precisiones en cada caso. Obsérvese la compatibilidad existente entre los conceptos antes

precisados a los que subyace la idea de “redes de políticas” y la definición que de las RIG proporciona

Wright, tomada de W. Anderson, como “un importante cuerpo de actividades o de interacciones que

ocurren entre las unidades gubernamentales de todos tipos y niveles dentro del sistema federal (de

Estados Unidos)” (Wrigth, D.S., 1997: 67-68)

Resulta pertinente pues plantear acciones de fortalecimiento institucional de los gobiernos

locales a través de un conveniente desenvolvimiento de relaciones intergubernamentales, si se parte

de un concepto de institución que supere el rígido formalismo del institucionalismo tradicional. Desde

una perspectiva neo-institucional entiéndese por institución “... las reglas formales, los procedimientos

de acuerdo (compliance) y las prácticas standard operantes que estructuran la relación entre

individuos en diversas unidades de la comunidad política y económica” (Hall, P., 1986: 19).

El desarrollo de reglas formales, negociaciones y conductas efectivas reiteradas de

cooperación intermunicipal puede producir entonces importantes innovaciones que remedien la

debilidad de los gobiernos locales. Incluso cabe destacar que por ejemplo en la República Argentina

se está operando un dinámico proceso de articulación formalizada y bastante estable “ ... de

articulación de iniciativas y emprendimientos de tipo auto-coordinado a partir de las instancias locales,

con variados objetivos sobre materias de interés común (salud, vías de comunicación, regadío,

acueductos, gasoductos,etc.), en “corredores productivos”, “entes intermunicipales” y “áreas

metropolitanas”, entre otras modalidades, y que importan también novedosas y promisorias formas de

cordobeses en la misma proporción que ha dejado de percibir el piso mensual la Provincia de Córdoba” (Fuente: página del Gob. De Cba. www.cba.gov.ar).

regionalización, tal como puede observarse en las distintas provincias (Cingolani, M.; 1997: 233;

Nafría, G.; 1997: 293, Madoery, O.; 1997: 155)” (Parmigiani de Barbará, M.C, 2001: 20).

Más aún: es posible ir más allá de las redes de relaciones estructuradas según criterios

funcionales particulares (servicios u obras determinadas) o generales (el desarrollo económico, por

ejemplo), incorporándole la dimensión territorial: aparecerá en tal caso una formación regional. Ésta

puede ser conceptualizada como un sistema de relaciones sociales altamente interdependientes,

diferenciadas y/o complementarias y territorialmente organizadas cuyo vigor, en términos de

desarrollo de potencialidades y capacidad de persistencia, se asocia a su aptitud para interrelacionarse

con otros sistemas sin afectar negativamente su capital sinergético (Parmigiani de Barbará, 2000: 96).

Junto a la contigüidad espacial, resultan centrales en los fenómenos de regionalización las categorías

de auto-coordinación (consenso) y de flexibilidad (posibilidad de modificación de los integrantes y de

las funciones), a fin de adaptarse a un entorno complejo y de alta movilidad.

II.1 Apoyos y constreñimientos a la innovación institucional

La revisión de la literatura en materia de innovación institucional nos sugiere destacar los

siguientes aspectos en el análisis de los procesos de cambio, a fin de comprender el por qué las

demoras o bien las concreciones rápidas, así como los éxitos y los fracasos en el logro de los objetivos

propuestos. Dichos aspectos son:

1) Las características del potencial reformable, según su naturaleza y complejidad (nv 1)

2) Las estructuras de oportunidad política, tales como la existencia de una voluntad política firme en

el sostenimiento del proyecto de innovación, las resistencias que éste genera, la capacidad para

estructurar y reestructurar redes, los recursos significativos para la participación en las mismas y

la construcción de un discurso legitimador, entre otros.(nv 2)

3) Las restricciones, presiones e incentivos económicos y financieros para la reforma, tanto

endógenos como exógenos. (nv 3)

4) La extensión, profundidad y celeridad de las reformas intentadas (nv 4)

La incidencia de todos estos aspectos podrán ser advertidos en el estudio de caso que se

presenta a continuación, relativo a un ambicioso esfuerzo de innovación en materia de relaciones

intergubernamentalesa nivel local; las abreviaturas colocadas a cada aspecto responde al concepto de

“nivel de análisis” y servirán para ordenar y clarificar su aplicación en el análisis de caso.

III. La iniciativa de innovación en las relaciones intergubernamentales a

nivel local en la Provincia de Córdoba (Argentina) a través de la

regionalización. Un estudio de caso.

a) Presentación

La crisis económica y financiera que afecta a la República Argentina desde hace ya algunos años,

hasta cierto punto puede decirse que ha jugado como un contexto de oportunidad para la innovación,

sin perjuicio naturalmente que la misma incida luego negativamente lentificando los procesos,

modificando sus objetivos originarios, o incluso abortándolos.

Específicamente en la Provincia de Córdoba, la crisis económico-financiera generó diversas

iniciativas, no sólo en el ámbito de municipios particulares, sino también relacionadas con la

coordinación entre los gobiernos locales. Entre estas últimas corresponde destacar, por la extensión y

profundidad de la reforma intentada, la resultante del “Acuerdo económico, financiero y fiscal entre la

Provincia de Córdoba con Municipios y Comunas para el fortalecimiento sustentable del régimen

municipal y comunal” -también denominado “Pacto de Saneamiento Fiscal”-, firmado el 5 de febrero

del año 20008 y transformado en Ley provincial nº 8.864 en julio del mismo año; las reformulaciones

introducidas por el “Acta-acuerdo para la reformulación del Pacto de Saneamiento – Acuerdo

económico, financiero y fiscal entre la Provincia de Córdoba con Municipios y Comunas para el

fortalecimiento sustentable del régimen municipal y comunal” (08/11/2001)9, a la que sucedió un

“Convenio-marco de refinanciación y compensación de obligaciones recíprocas entre Provincia y

Municipios y Comunas (09/05/2002), no alteró la política inicialmente proyectada.

Este Pacto no sólo ha significado el auxilio fiscal de la Provincia a los gobiernos locales, la mayoría

con abultadas deudas al estado provincial y cuyo pago fue reprogramado; también prevé una serie de

transformaciones cuya concreción efectiva implicaría verdaderos cambios estructurales hacia el

interior de municipios y comunas y en el mapa de las relaciones intergubernamentales

(fundamentalmente local-local), como la obligación de constituir entes de recaudación y gestión. Dado

que éstos, en el caso de las Municipalidades y Comunas con menos de 30.000 habitantes, requieren

una integración regional por parte de las unidades locales (entes regionales de recaudación fiscal y

gestión), significa que si bien se asoció la estrategia de saneamiento al incremento de la eficacia

recaudatoria local mediante la tercerización, la eficacia se ligó a su vez, en el caso de gobiernos

locales de menor escala, a una asociación entre ellos con base territorial.

Analizaremos a continuación esta innovación, a través del relato de caso y datos10 referidos a

dos de los entes constituidos (el Ente nº5 y el Ente nº21) que sirven para verificar las similitudes y

8 En lo sucesivo, “Pacto de Saneamiento Fiscal I”. 9 En lo sucesivo, “Pacto de Saneamiento Fiscal II”. 10 Los datos resultan de un primer análisis de la información obtenida mediante la aplicación de un cuestionario semi-estructurado a los responsables de los Ejecutivos locales (Intendentes y Presidentes de Comisiones Comunales) y a un representante por la oposición en el Concejo Deliberante o Comisión, en cada una de las localidades que integran los entes mencionados. El relevamiento se realizó durante el año 2001 en el marco de actividades vinculadas a dos proyectos relacionados en curso de ejecución: “Incentivos y conflictos para la regionalización de políticas locales” (subs. 2001/2002, Sec. de Ciencia y Técnica Univ. Nac. de Córdoba; dirección: M.C. Parmigiani de Barbará) y “Los municipios entre la fragmentación y la regionalización frente a la modernización del Estado y el desarrollo sustentable” (subs. 2001/2003, Agencia Córdoba Ciencia Sociedad del Estado; dirección: M. Diaz de Landa)

variabilidades que se presentan en el proceso de cambio abierto por el Pacto Fiscal I en la Provincia

de Córdoba.

El primero de los entes mencionados está compuesto por doce localidades (diez municipios y

dos comunas) y el segundo por trece (siete municipios, dos de ellos ciudades11 y seis comunas); los

Cuadros 1 y 2 registran otros datos generales con respecto a estos entes, observándose que

comparten dos características: la pertenencia de sus localidades a diversos departamentos y también

la diversidad de los partidos políticos gobernantes a nivel local. Se diferencian en cambio en cuanto a

su peso demográfico, pues el segundo más que duplica la población del primero y presenta dos

núcleos urbanos de importancia (que, además, se potencian al situarse de modo contiguo sin solución

de continuidad

b) Análisis del proceso de innovación

b.1) Análisis desde el nivel del potencial reformable (nv 1)

Las previsiones constitucionales existentes que por una parte afirman la autonomía municipal

y, por la otra, prohijan la cooperación intergubernamental en sus diversas modalidades de

complejidad, así como el antecedente las experiencias efectivas de cooperación en la Provincia de

Córdoba, contribuyen positivamente al potencial reformable (nv 1) de la política de regionalización

diseñada en el Pacto Fiscal I.

b.1.1) Las previsiones constitucionales sobre autonomía municipal y

cooperación intergubernamental

La legitimación de los gobiernos locales en Argentina hunde sus raíces en la tradición colonial;

de ahí que cuando la Constitución Nacional de 1853 organizó al país bajo la forma federal impuso en

su art.5 a las provincias la obligación de respetar el régimen municipal al dictar sus constituciones. Si

bien la doctrina se dividió largo tiempo entre los autores que sostenían sólo la “autarquía” de los

municipios y los que afirmaban su “autonomía”, fue claro siempre de que se trataba de unidades

jurídico-políticas de gobierno, con personería de derecho público y que debían contar con los recursos

legales y financieros suficientes para atender las necesidades e intereses nacidos de la vecindad.

La cuestión fue zanjada por la reforma de la Constitución Nacional de 1994, en la que operó

con vigor la idea fuerza de la descentralización, como ponen de manifiesto las regulaciones relativas al

federalismo, la autonomía municipal y la ciudad de Buenos Aires (Hernández, 2000:34). No fue

modificado el mencionado art. 5 CN, pero un nuevo artículo explicita tal mandato al expresar que el

11 Las localidades reconocidas por ley como ciudades pueden dictar su propias Cartas Orgánicas (Const. de la Prov. de Córdoba, art. 181); según la Ley Orgánica Municipal 8102 serán ciudades las localidades con más de 10.000 habitantes (art. 2). Por razones de brevedad, en lo sucesivo incluiremos a la ciudades en la expresión municipio.

aseguramiento de la autonomía municipal debe hacerse “... reglando su alcance y contenido en el

orden institucional, político, administrativo, económico y financiero” (art.123 CN). Con ello y aunque

admitiendo variabilidades, está requiriendo garantizarla de modo suficiente y coherente con los

principios que informan la carta magna, a través por ejemplo del dictado de las propias Cartas

Orgánicas para localidades de cierta envergadura, la elección popular de los gobernantes, la

prestación de servicios, el ejercicio del poder de policía ambiental, etc. y la definición de su fuente de

recursos y uso de los mismos.

Por su parte la Constitución de la Provincia de Córdoba (CPC) de 1987, al igual que la mayoría

de las constituciones provinciales argentinas, reconoce también expresamente la autonomía municipal

“...política, administrativa, económica, financiera e institucional. ...” (art. 180 CPC), y define la

competencia de los municipios así como regula detenidamente otros aspectos que hacen al régimen

municipal en el Título Segundo (“Municipalidades y Comunas”) de la Segunda Parte.

Consagrada con tal claridad la autonomía provincial, cuando se ingresa a la temática de las

relaciones interjurisdiccionales deberá tenerse presente no sólo que las mismas deben basarse en el

consenso, sino también que el consenso no puede incluir una delegación a otra instancia de las

atribuciones que constitucional y legalmente le son atribuidas a las unidades locales. Esta advertencia

es particularmente significativa cuando las relaciones se ordenen según patrones formalizados y más

estables –incluso con la constitución de órganos específicos-, y en relación a un conjunto de campos o

dominios significativos e interrelacionados de la política pública, tal como sucede en las crecientes

modalidades asociativas (áreas metropolitanas, corredores productivos, entes intermunicipales,

regiones, etc.); ellas no pueden avanzar sobre las autonomías de municipios y comunas o incluso del

propio estado provincial que las contiene. De modo que en nuestro sistema la región intraprovincial

propugnada en el Pacto Fiscal I, debe ser concebida como organización de cooperación y no como

organización de integración y en esos términos han de ser entendidas las previsiones del Pacto Fiscal

Precisamente la posibilidad de incluir la cuestión de la regionalización provincial entre los

temas a tratar en la Convención Constituyente que sesionó en la Provincia de Córdoba en setiembre

del 2001 con el objetivo de discutir la denominada “reforma política”12, constituyó un punto conflictivo

con la oposición para llegar a la sanción de la ley declarativa de la necesidad de reforma parcial de la

constitución provincial. Difundido como “proyecto de regionalización”, los alcances del mismo no

llegaron sin embargo a conocerse claramente pues fue retirado por el oficialismo, a fin de evitar que

abortara la reforma política que se priorizaba. Pero circuló la idea de “zonas” comprensivas de varios

municipios y comunas representadas en los órganos de “entes” y a cargo de cuestiones

administrativas, para incrementar la eficiencia en la gestión. Las voces opositoras enfatizaron,

precisamente, la supuesta amenaza que se cernía sobre las autonomías locales13, particularmente de

12 La misma estribó fundamentalmente en la transformación del Legislativo bicameral en unicameral, con reducción del número de legisladores y unificación de los mandatos del Poder Ejecutivo con el nuevo cuerpo de legisladores. 13 Justo es advertir que más allá de las verdaderas intenciones, la imprecisión y ambigüedad que registran algunos documentos gubernamentales cuyos textos equiparan regionalización con integración, no resultan idóneos para aventar temores. Véase, a manera de ejemplo, el siguiente fragmento. “Los instrumentos de los distintos compromisos mutuos ... debe ser resuelta entre todos, con la mayor voluntad, tolerancia y capacidad de diálogo, pues esa mancomunión es la clave de la integración y regionalización provincial que se propone, cuyo

las localidades pequeñas y de menores recursos, aunque también existieron sospechas de segundas

intenciones de tipo político-electoralista14.

La desconfianza con respecto a que la regionalización en lugar de fortalecer a los gobiernos

locales produjera su debilitamiento al reducir la autonomía, obligaron a flexibilizar ciertas previsiones

para poder llegar a la firma del Pacto Fiscal I con una gran participación de municipios y comunas. Por

ejemplo, las definiciones iniciales sobre la cantidad de los entes regionales y sobre la identidad de sus

localidades integrantes (cuestión que dio lugar a un largo y complicado proceso de negociación local-

local y local-provincial); también debió flexibilizarse la idea originaria de tercerización del cobro de las

acreencias municipales sólo a favor de un operador privado, así como el tipo de acreencia a incluir en

las gestión tercerizada. Las noticias periodísticas revelaron en su momento este giro15.

Pero más allá de estas dificultades para legitimar la estrategia regional frente al discurso en

pro de la autonomía –que en parte respondía a concretos intereses fiscales y políticos-, no cabe duda

que constitucionalmente es posible la concreción de formaciones de cooperación auto-coordinada para

una gestión más eficiente y efectiva de diversos fines, en forma ascendente, es decir, a partir de los

gobiernos locales y en las que pueden participar también otros niveles jurisdiccionales e incluso

actores de la sociedad civil (entidades de asesoramiento técnico, por ejemplo). La Constitución de la

Provincia de Córdoba de 1987 prevé de modo expreso, en efecto, la creación de “organismos

intermunicipales” (también denominados “entes intermunicipales” o “entes intercomunales”), en su

art. 190: “Las Municipalidades pueden celebrar convenios entre sí, y constituir organismos

intermunicipales para la prestación de servicios, realización de obras públicas, cooperación técnica y

financiera o actividades de interés común de su competencia. Pueden celebrar acuerdos con la

Provincia, el Gobierno Federal u organismos descentralizados, para el ejercicio coordinado de

facultades concurrentes e intereses comunes”. Estos entes tienen personería jurídica de derecho

público emanada de la propia constitución provincial, y sus finalidades pueden ser de distinto tipo,

duración y alcance (construir un camino, realizar el servicio de recolección de residuos, proveer de

energía eléctrica, etc., o bien varias de ellas o una de tipo integral como propender al desarrollo),

éxito está probado en otras latitudes, especialmente en países europeos.” (Estudios y Propuestas/ Documento Nº 2/II Foro de Intendentes de la Región Centro/Gobierno de la Provincia de Córdoba). Lo resaltado en negrita nos pertenece. 14 Dado que podrían modificarse los límites regionales correspondientes a los Departamentos y ellos constituían la base de la representación en el Senado en la CPC de 1987 (art. 83); parcialmente, esto se mantiene para la actual Legislatura unicameral (art. 104 CPC de 2001). 15 “La UCR logró flexibilizar el Pacto Fiscal El Gobierno provincial accedió a la mayoría de los reclamos que plantearon los intendentes de la Alianza. La oposición cuestionaba la injerencia de la Provincia en las autonomías municipales. Y se resistía a tercerizar en privados el cobro de impuestos. Ahora los municipios podrán participar de la licitación bajo diversas figuras. ...El Ente de Cooperación Recíproca - que agrupa a 94 municipios y 74 comunas de la Alianza- anunció su adhesión al Pacto. ... Cuando al Provincia lanzó a fines de diciembre el Pacto Fiscal, algunos sectores del radicalismo interpretaron que algunos artículos ponían en riesgo la autonomía municipal que consagra la constitución. El punto que más preocupaba a los intendentes era el de la conformación de entes intermunicipales, quienes debían tercerizar la cobranza de sus impuestos municipales. Ahora de la licitación podrán participar “empresas privadas como entes constituidos por los municipios, o sociedades mixtas, o cualquier otra forma de organización o entidad que tenga capacidad jurídica de cumplir con el objeto” (Fuente: La Voz del Interior, 29/01/00). Lo trabajoso de las negociaciones se revela en que las modificaciones se incorporaron en una Addenda al texto del Pacto Fiscal I, con una redacción sensiblemente menos técnica.

pero no son una instancia jurídico-política nueva y distinta de los municipios, sino creaciones de éstos

y de su autonomía.

Obsérvese la clara previsión de los constituyentes sobre alternativas acciones remediales a

una posible fragmentación derivada de la descentralización; dichas acciones están en el campo de la

cooperación intergubernamental y revisten carácter consensuado (su formalización se realiza a través

de convenios), puediendo llegar incluso a constituir una organización diferenciada (“organismos

intermunicipales”). Los entes regionales de recaudación y gestión diseñados en el Pacto Fiscal I se

encuentran pues validados formalmente por el art. 190 CPC, aún cuando los particulariza la necesaria

referencia territorial basada en la contigüidad.

b.1.2 Antecedentes de cooperación intergubernamental

La regulación constitucional comentada registra una interesante dinámica de aplicación en la

Provincia de Córdoba16, que también se presenta entre las localidades que integran los entes de

regionales de recaudación y gestión (Entes 5 y 21) que han sido materia de un relevamiento

específico. Los funcionarios entrevistados manifestaron que sus localidades han mantenido o

mantienen relaciones de cooperación intergubernamental informales y formales con otras localidades,

tanto pertenecientes al ente cuanto no pertenecientes a él. Por la materia, dichas relaciones recaen

sobre tres áreas: obras de infraestructura (caminos, instalaciones para la distribución de energía,

etc.), gestión (gestión de consorcios camineros, de servicios administrativos, etc.) y servicios públicos

(salud, seguridad, saneamiento, etc.), con una marcada tendencia a una mayor formalización en las

dos primeras áreas.

Los antecedentes reseñados en materia de cooperación intermunicipal resultan alentadores en

el sentido de la factibilidad de soluciones vía relaciones intergubernamentales, lo cual es de vital

importancia dado el inframunicipalismo que sin duda padece la Provincia de Córdoba, con

fragmentación y baja sustentabilidad de muchos de sus gobiernos locales. Esta provincia argentina de

165.321 km² y una población de 3.061.611 habitantes, cuenta con una gran cantidad de unidades

político-administrativas locales: su número asciende a 427 (249 municipios y 178 comunas), lo que

significa un promedio de 7.170 habitantes por unidad local. Pero si se tiene presente que su ciudad

capital concentra 1.267.774 habitantes y que hay siete ciudades con más de 30.000 habitantes que

totalizan en conjunto el número de 450.463 y estos valores se restan del total poblacional, el

promedio baja sensiblemente a 3206 habitantes por localidad. Los guarismos adquieren mayor

significación advirtiendo que existe además una cantidad importante de gobiernos locales con menos

de 1.000 habitantes. Por otra parte, hay muchas poblaciones con menos de 2.000 habitantes que

revisten el carácter de municipios y no de comunas, contrariando las previsiones constitucionales e

incrementando la debilidad institucional.

En los Cuadros 3 (Ente 5) y 4 (Ente 21) puede observarse que los entrevistados dan

importancia a la existencia de experiencias anteriores de cooperación para la conformación de los

16 En una publicación realizada a raíz del II Encuentro Provincial de Entes Intercomunales en el año 1998, se da cuenta de la existencia de 65 entes, los que se describen en su nombre, composición y fines.

entes (57,1% y 50%, respectivamente), si bien no perciben igualmente que ello se haya

correspondido efectivamente con la constitución finalmente lograda. En este último sentido, mientras

el Ente 5 percibe aún de modo bastante fuerte una base de sustentación en relaciones precedentes

(42,9%), tal percepción se desdibuja totalmente en el otro Ente: sólo el 27.3% reconoce esa base, a

la par que el 31.8% afirma que ha sido poco o nada importante (es decir, que no se la ha tenido en

cuenta) y el 40.9% está dubitativo o se niega a contestar. Las diferencias en los guarismos entre

criterios priorizados y efectivos en ambos Entes se reitera en la importancia otorgada a las variable

“desarrollo económico” (Ente 5: 80,9 y 76,2%, Ente 21: 72.7 y 45,5%). La variable “tamaño de la

localidad” se mantiene en cambio estable, con una neta diferencia entre ambos entes y de modo

acorde con sus configuraciones características. No obstante, las diferencias antes apuntadas ponen de

manifiesto los diversos perfiles de estos dos Entes: tipifica al Ente 21 un menor grado de cohesión en

sus relaciones, una estructura asimétrica en orden al desarrollo y una incidencia de las afinidades

políticas en el proceso que excede a las preferencias; no es de extrañar que el seguimiento del caso

registre en él una mayor renuencia a implementar las acciones previstas y un grado de conflictividad

mayor en su interior y en sus relaciones con el gobierno provincial.

El aspecto expuesto en el párrafo anterior conduce a un enunciado de carácter más general

sobre el potencial reformable (nv1): en esta política pública de innovación que busca incrementar y

formalizar las relaciones intergubernamentales con un criterio regional, extendiéndose a toda la

geografía provincial, las importantes variabilidades estructurales existentes entre los distintas

localidades y sus relaciones (simétricas/asimétricas, cooperativas/conflictivas), imprime al potencial

reformable una complejidad que significa una dificultad para la concreción de las metas propuestas.

Hay que recordar que un obstáculo para la coordinación negociada está dado por el

“problema del gran número”: las dificultades aumentan con el número de los participantes

independientes y sus acciones interdependientes y, por consiguiente, con el número de transacciones

que deben darse simultáneamente. En tal sentido, el Pacto Fiscal I estandarizó las elecciones posibles

en una “negociación bajo la sombra de la jerarquía”, es decir diseñada por el gobierno provincial e

incentivado el consenso a través del auxilio financiero a municipios y comunas. La capacidad

compensatoria de los costos de transacción que se generan para cada localidad o conjunto de ellas

obligadas a agruparse en un ente, es una cuestión que depende, entre otras cosas, de intereses

asociados a características estructurales.

En el caso de los Entes con que se ejemplifica este trabajo, por caso, en el Ente 5, las

localidades que lo integran son casi todas pequeñas, con antecedentes de cooperación entre ellas,

una común estructura productiva agrícola y una también común preocupación por preservar la

identidad.17 El Ente 21, por el contrario, cuenta con dos ciudades (Jesús María y Colonia Caroya) de

ejidos continuos e importante dinamismo económico y cultural; dos localidades pequeñas (Sinsacate y

Col. Vicente Agüero) despliegan actividades complementarias a aquéllas, pero las restantes nueve que

integran el ente son beneficiarias de servicios (salud, educación, etc,) del núcleo antes descripto o

bien sus relaciones con él son escasas. Aplicado el análisis sociométrico a las menciones contenidas en

respuesta a la pregunta acerca de qué localidades componen o deberían componer el ente de

recaudación y gestión, el resultado patentiza bien la cohesión del primer Ente y la fragmentación del

segundo en agrupamientos que no se reconocen entre sí. Los Gráficos 1 y 2 presentan los clusters de

cohesión, con los respectivos índices. Los códigos de localidades en negrita identifican a las

localidades que pertenecen al respectivo ente; las restantes localidades graficadas ingresan al campo

de percepción de los entrevistados como integrando la región, más allá de lo formal.

b.2) Análisis desde el nivel de las estructuras de oportunidad política (nv 2)

Las pertenencias político-partidarias no han marcado en cambio oposiciones u apoyos

especialmente significativos. Varias razones contribuirían a explicar esto. Coyunturalmente, la fuerte

crisis de representatividad de los partidos políticos argentinos en este momento constriñe en principio

hacia conductas más orientadas a la satisfacción de los intereses de los vecinos que hacia la política

agonal, máxime tratándose de funcionarios locales; conectado con lo anterior está la ausencia de

fuertes liderazgos políticos aglutinantes. Estructuralmente, la crisis fiscal y demás debilidades a las

que busca dar respuesta el Pacto Fiscal I, son comunes a todos los municipios y comunas provinciales,

más allá del signo político partidario; asimismo, una ordenación según criterios territoriales no es

compatible con la lógica partidaria. A título ilustrativo, adviértase en los Cuadros 1 y 2 la composición

plural de los Entes 5 y 21; los Cuadros 3 y 4 registran, de manera coherente, que para los

responsables de los gobiernos locales la afinidad política no es un criterio a priorizar para la

conformación de los entes (poco/nada importante: 61.8% y 72.8%, respectivamente), sin perjuicio de

que ella haya jugado algo más en los hechos (poco/nada importante: 47.6% y 40.9%). El pluralismo

incluso ha sido –curiosamente- enfatizado en un instrumento jurídico formal, la Resolución Ministerial

nº194/00 del Ministerio de Gobierno de la Provincia de Córdoba sobre el procedimiento administrativo

para la constitución y seguimiento de los entes regionales de recaudación y gestión, cuyo art. 8 dice

“De los asociados: Deberán integrar los entes regionales de recaudación fiscal y gestión –ERRFG- un

conjunto de Municipios y Comunas que conformen una determinada región geográfica de la

Provincia, respetando los criterios de territorialidad, vecindad, afinidad, etc., y procurando que los

mismos queden conformados por localidades en las que gobiernen distintos signos político- partidarios

asegurando así la participación plural. Cada uno de los que lo conformen tiene derecho a voz y voto

para la toma de decisiones de conjunto”18

En síntesis, las oposiciones político-partidarias no parecieran debilitar la estructura de

oportunidad política de la innovación institucional, pero tampoco se encuentran liderazgos capaces de

fortalecerla y dinamizar el proceso. No obstante, los recursos políticos para establecer redes de

negociación y cooperación son particulararmente valorados, como corresponde a procesos que se

cumplen en el complejo y dinámico campo de las relaciones intergubenamentales; los Cuadros 5 y 6

17 La respuesta de uno de los entrevistados resume bien esta identidad defensiva. Dado que existen ciudades importantes relativamente próximas, al preguntarle por qué no se agruparon con ellas, respondió: “Es preferible ser cabeza de ratón que cola de león”(sic) 18 La bastardilla nos pertenece.

presentan en porcentajes los recursos atribuidos por los funcionarios entrevistados a las tres

localidades que reputaron como las más influyentes del respectivo Ente.

b.3) Análisis desde el nivel de las restricciones, presiones e incentivos

económicos y financieros para la reforma, tanto endógenos como exógenos.

(nv 3)

La crisis económica nacional con sus componentes de recesión, desempleo y abultada deuda

pública, fueron socavando los ya de por sí menguados recursos locales, al decrecer la capacidad

contributiva y de pago de servicios de las propias poblaciones y mermar también los ingresos

provenientes de la coparticipación provincial y federal19, incrementándose simultáneamente la

demanda de servicios (salud, agua, transporte, etc.) al Estado local en una comunidad con capacidad

de pago al sector privado decreciente.

La incidencia de la crisis general sobre las finanzas locales resaltó claramente en la entrevista

a representantes de los Entes 5 y 21. Como se presenta en el Cuadro 7, ante la pregunta “En los

últimos cinco años, ¿cuán importante ha sido cada uno de los siguientes problemas para las finanzas

de su localidad?, ni las presiones de los contribuyentes para reducir impuestos y/o gastos, ni las

presiones de los empleados públicos con sus demandas propias son definidas como importantes. En

cambio, en las calificaciones “muy importante” e “importante” agregadas, el valor más alto

corresponde a la crisis económica (86.1%); arrojan también valores altos otras variables que no son

sino diversas facetas de esa misma crisis: pérdida de los ingresos nacionales (79.1%), pérdida de los

ingresos provinciales (66.7%), desempleo (69.8%), declinación de la base impositiva (51.1%)20 e

incremento de las demandas de servicios por los ciudadanos (67.4%). Nótese que el problema de los

costos asumidos por transferencia de servicios del orden nacional o provincial al municipal (aquí se

encuentra principalmente el servicio de salud), que figura entre las posibles externalidades negativas

de la descentralización como se indicó al principio de este trabajo, es denunciado también por el

67.5% de los entrevistados.

Interrogados luego los mismos funcionarios sobre la situación financiera de su municipio o

comuna, más de la mitad reconoció que la misma era entre regular y mala, porcentaje nada

desdeñable si se tiene en cuenta que se realiza un reconocimiento que pone en juego el prestigio de

19 El art. 188 de la CPC establece: “Las Municipalidades disponen de los siguientes recursos: 1) Impuestos municipales establecidos en la jurisdicción respectiva, que respeten los principios constitucionales de la tributación y la armonización con el régimen impositivo provincial y federal. 2) Los precios públicos municipales, tasas, derechos, patentes, contribuciones por mejoras, multas y todo ingreso de capital originado por actos de disposición, administración o explotación de su patrimonio. 3) Los provenientes de la coparticipación provincial y federal, cuyos porcentajes no pueden ser inferiores al veinte por ciento. El monto resultante se distribuye en los municipios y comunas de acuerdo con la ley, en base a los principios de proporcionalidad y redistribución solidaria. 4) Donaciones, legados, y demás aportes especiales” El art. 189 agrega que “Las Municipalidades pueden contraer empréstitos para obras públicas o conversión de la deuda ya existente, ..... El servicio de la totalidad de la deuda no debe comprometer más de la quinta parte de los recursos del ejercicio”. 20 En razón de que los recursos tributarios más significativos ingresan vía coparticipación, reviste en términos relativos menor importancia la capacidad contributiva de los propios vecinos.

la conducción política local. Al requerírseles a continuación en una pregunta abierta que explicitaran

las razones de la situación evaluada, resulta interesante ver cómo espontáneamente aparecen en el

discurso de los propios responsables locales las cuestiones que la doctrina indica que se encuentran

asociadas a la debilidad/fortaleza de los gobiernos locales y que hemos puntualizado en el ap. I de

este trabajo. Además, los resultados refuerzan los datos comentados en el apartado anterior.

Según sus sentidos dominantes, los enunciados de los actores en su totalidad han podido ser

organizados en cuatro grupos, que contienen a su vez las razones formuladas sea positiva, sea

negativamente (Cuadro 8); de ello resultan (seleccionando aquí la formulación negativa) las siguientes

razones desfavorables que explicarían la situación regular/mala de las finanzas locales y que refleja el

arco de debilidades tanto endógenas cuanto exógenas características de los gobiernos locales: 1)

manejo de la Administración local y del presupuesto (falta de un plan de gobierno en materia de obras

y servicios públicos, falta de control del gasto en personal, corrupción, clientelismo y conflictos con los

empleados públicos); 2) nivel de recaudación fiscal (escasa responsabilidad de los contribuyentes y

disminución de la recaudación –local y de recursos coparticipables nacionales y provinciales a raíz de

la recesión económica-21); 3) demandas de los ciudadanos por la crisis económica (aumento de la

demanda ciudadana hacia el gobierno local y desempleo)22; 4) costo económico de la asunción de los

servicios descentralizados (dificultades para afrontar los gastos del servicio descentralizado de salud

pública23)

El denominado “Pacto de Saneamiento Fiscal” de comienzos del año 2000 importó un

verdadero “salvataje” fiscal por parte de la Provincia de Córdoba a sus Municipios y Comunas con una

pesada deuda a favor del Estado provincial, sus organismos y empresas24, de alrededor de 220

millones de dólares. El “incentivo” ofrecido por la Provincia para cerrar el acuerdo consistió en la

reprogramación de las deudas existentes al 30 de noviembre de 1999 mediante su cancelación a

través de Títulos de Apoyo Municipal (TITAM) a emitir por los Municipios y Comunas bajo un plazo

máximo de cancelación de dieciseis (16) años y con la garantía adicional de la Provincia hasta el 1%

de la coparticipación federal de impuestos. Se previó asimismo la reforma de la Ley de Coparticipación

Provincial, creando el Fondo Anticrisis y Saneamiento Municipal (FASAMU) integrado por el 1,5% de

los recursos provinciales coparticipables por el término de cuatro años para hacer posible la

monetización de los TITAM; también se habilitó a la Provincia a realizar automáticamente la retención

de fondos coparticipables a los Municipios y Comunas por los siguientes conceptos: pago de los

servicios financieros de los TITAM y aportes y contribuciones a la Caja de Jubilaciones, Pensiones y

Retiros, IPAM y Dirección de Seguro de Vida y Resguardo Automotor.

21 Son recurrentes expresiones como “No se puede cobrar por la desocupación” u otras equivalentes. 22 “En los últimos tiempos han aumentado las demandas sociales a la municipalidad”, “La municipalidad es la única que da trabajo”, etc. 23 “La transferencia del hospital público provincial a la órbita municipal en el año 1996”, “La transferencia de un hospital municipal al municipio”, “Tiene que pagar el sector salud que fue transferido en el año 1994”, “Transferencia del hospital provincial al municipio, que le da al municipio una pérdida de $10.000 desde 1996”, etc. 24 Caja de Jubilaciones, Pensiones y Retiros de Córdoba, Instituto provincial de Atención Médica (IPAM), Banco de la Provincia de Córdoba, Empresa Provincial de Energía de Córdoba (EPEC), Dirección de Seguro de Vida y resguardo Automotor, Dirección Provincial de la Vivienda, Organismos de Coordinación, programación

A pesar del incentivo de la reprogramación, fue muy lento el proceso de ratificación de la

adhesión al Pacto por los Concejos Deliberantes; ello se debió en parte a la discusión sobre la

obligación de tercerización del cobro de las deudas municipales, sobre el agrupamiento en los

distintos entes regionales de recaudación, etc., pero, especialmente, por la retención automática de

fondos coparticipables a que quedaba habilitada la Provincia; es que como contrapartida al plazo

otorgado, ésta se aseguró un cobro previsible y regular.

La lentitud del proceso de adhesión obligó al gobierno provincial, hacia fines de diciembre del

año 2000 (es decir, diez meses después de firmado el Acuerdo), a intimar formalmente a las

localidades retrasadas a que en menos de un mes entregaran toda la documentación requerida, so

pena de denunciar a su respecto el Pacto de Saneamiento Fiscal y “perder el derecho de acceder al

auxilio del Fondo de Saneamiento Municipal (FASAMU), procediéndose a descontar de vuestra

coparticipación la totalidad de la deudas existentes”25. Al finalizar el año el 90% de los adherente al

Pacto había ya cumplimentado lo requerido. Bien se patentiza en lo relatado el carácter de

“coordinación bajo la sombra de la jerarquía” que ha tenido la política proyectada por el gobierno

provincial.

Por cierto, todo esto se produce en un contexto de mengua de los recursos fiscales a todos

los niveles, como se dijo, en razón de la crisis económica del país; no hay que olvidar los

requerimientos del Gobierno Nacional y las condicionalidades de los organismos internacionales de

crédito en orden a la necesidad de reducir el gasto y la deuda de las provincias argentinas ya que

inciden sobre el desequilibrio de las variables macroeconómicas.

Un incentivo adicional para el gobierno provincial lo constituyó la posibilidad de obtener un

crédito del BID orientado a ampliar la capacidad de gestión financiera y administrativa de los

gobiernos locales, consolidando las bases de un equilibrio fiscal sostenible en el mediano y largo

plazo.

Con todo el juego descripto de incentivos y presiones, la crisis económico-financiera se

transformó en una oportunidad para iniciar una innovación institucional de envergadura en relación a

los gobiernos locales, ya que los aspectos acordados trascendieron en mucho a una cuestión más o

menos coyuntural de plazos y modalidades de pago de la deuda municipal y comunal.

Tal es así que los aspectos puramente financieros debieron ser revisados –de mano de la

agudización de la crisis- hacia fines del año 2001, incorporándose las deudas generadas por los

Municipios y Comunas hasta el 31 de diciembre de 200126 y modificándose también la forma de

financiamiento prevista en el Pacto Fiscal I. Los muy graves hechos políticos y económicos que se

sucedieron en el país a partir de diciembre de 2001, con la salida de la convertibilidad monetaria, la

de la Inversión yFinanciamiento (PTAM), Dirección General de Rentas (DGR), Dirección provincial de Agua y Saneamiento (DAS), Sub-Dirección de Gas y Tribunal de Cuentas de la Provincia de Córdoba. 25 Carta de emplazamiento con sello de “Urgente”, firmada por los Ministros de Gobierno y de Finanzas. 26”Acta acuerdo para la Reformulación del Pacto de Saneamiento – Acuerdo económico financiero y fiscal entre la Provincia de Córdoba con Municipios y Comunas para el fortalecimiento sustentable del régimen municipal y comunal” (08/11/01).

interrupción de los flujos del sistema financiero, etc., llevaron a una nueva revisión de tales aspectos

en el mes de mayo de 2002.27

b4) Análisis desde la extensión, profundidad y celeridad de las reformas

intentadas (nv 4)

El denominado “Pacto de Saneamiento Fiscal” del año 2001 contiene, junto a las disposiciones

de carácter financiero expuestas, una serie de importantes disposiciones de carácter político-

institucional que lo convierten en un verdadero instrumento de transformación de los gobiernos

locales, en un programa destinado a producir reformas profundas y rápidas tanto hacia el interior de

ellos en su gestión administrativa, financiera e incluso en sus órganos políticos, cuanto en las

relaciones intergubernamentales local-local.

Ello está expresamente establecido como objetivo en el apartado primero, incorporado como

Anexo Único a la ley 8864: “Adoptar políticas uniformes que armonicen y posibiliten el logro de la

finalidad común de fortalecer –en forma sostenida y continua- el régimen Municipal y Comunal, de

modo tal que permita un significativo aumento en la calidad de vida local, un mejoramiento en los

servicios a su cargo, el crecimiento de la economía provincial y la reactivación de las economías

regionales”. De ahí que el nombre completo de este acuerdo sea “Acuerdo económico financiero y

fiscal entre la Provincia de Córdoba con Municipios y Comunas para el fortalecimiento sustentable del

régimen municipal y comunal”

Con respecto a las reformas hacia el interior de Municipios y Comunas, éstos se comprometen

a efectuar las diligencias necesarias para lograr, entre otras, las siguientes metas:

1) Sanción de un estatuto, reglamento y escalafón únicos para el personal municipal y comunal

2) Congelamiento a partir de la fecha de la firma del Acuerdo de todo tipo de nombramiento en la

planta de personal permanente municipal y comunal, por el término de cinco (5) años.

3) Sanción de una ordenanza municipal o resolución comunal de emergencia para sus respectivas

jurisdicciones bajo las pautas siguientes:

- eliminación de gastos no imprescindibles

- restricción de horas extras al personal en general.

- no incremento de las designaciones o contratos denominados no estables o de nivel político

- reducción del gasto en general.

4) Dictar normas sobre responsabilidad fiscal

5) Propender a la armonización tributaria y catastral

6) Desarrollar acciones de capacitación y/o actualización en el uso de los recursos técnicos,

informáticos, de gestión y de acción social municipal

4) Discusión para la elaboración de un proyecto de modificación de la Ley Orgánica Municipal Nº8102,

sobre:

27 “Convenio marco de Refinanciación y Compensacion de obligaciones recíprocas entre Provincia y Municipios y Comunas”(09/05/02).

- eliminación o reducción de gastos y dietas de los Concejos Deliberantes y Tribunales de Cuentas.

- revisión de cantidad, representación y forma de elección de los concejales.

En orden a las relaciones intergubernamentales prevé:

1) Promover y facilitar la asociación de municipios y comunas a los fines de optimizar, eficientizar y

mejorar la escala de funcionamiento de las administraciones locales

2)Crear, dentro de los 90 días de suscripto el Acuerdo, “entes regionales de recaudación fiscal y

gestión” cuando se trate de Municipalidades y Comunas de menos de 30.000 habitantes. Cuando se

trate de Municipalidades con mayor número de habitantes, están obligadas a crear “entes de

recaudación y gestión”. Los entes deberán prever la gestión tercerizada de la recaudación

3) Propender a unificar los criterios de constitución y dictado de los respectivos estatutos de los

referidos entes, a cuyo fin las partes delegan en el “Unidad de Trabajo Provincia-Municipios” la

facultad de desarrollar los criterios orientadores

Si bien muchas de estas previsiones han comenzado a concretarse, la complejidad y hondura

de la crisis argentina, con la insuficiencia de recursos y un muy alto componente de conflictividad

social e inestabilidad política y económica, significa un fuerte obstáculo.

Conclusiones

Los desarrollos efectuados permiten concluir que en la provincia de Córdoba (Argentina) el

contexto de crisis ha operado de modo ambivalente, pues estimuló acciones remediales al mismo

tiempo que impone serias restricciones a su progreso.

En punto específicamente a las relaciones intergubernamentales, es clara la valorización de las

mismas tanto por parte de los actores locales cuanto por la instancia provincial. Existe un marco

jurídico valioso en la materia, así como experiencias de cooperación, no perturbadas

significativamente por conflictos político-partidarios, que constituyen ricos antecedentes; sin embargo,

el potencial reformable de la innovación cooperativa encuentra una traba en la heterogeneidad de

perfiles demográficos, socio-económicos e identitarios de las unidades locales, que se resisten a

soluciones estandarizadas. Por otra parte, son manifiestas en una situación de recesión aguda y

prolongada las dificultades para implementar los incentivos financieros en la forma originariamente

previstos. La alta inestabilidad no favorece en general, por lo demás, el buen funcionamiento de

mecanismos de incentivos a la acción colectiva, y ello se agudiza tratándose del sector público en

donde siempre hay que considerar un margen más o menos significativo de discrecionalidad (Stiglitz,

J., 2002: 34-36).

Finalmente, conviene advertir sobre el planteamiento de objetivos excesivamente ambiciosos,

especialmente para ser logrados en un corto período. Esta característica –propia de las reformas de la

Nueva Gerencia Pública en los países anglosajones- resulta difícilmente compatible con nuestro

contexto y prácticas.

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1997 Para entender las relaciones intergubernamentales. FCE, México.

Cuadro Nº 1: Datos Generales del Ente Regional de Recaudación Fiscal y Gestión N 5

Código

localidad

Localidad Tipo

Institucional

Departamento Población Partido

Político

ARRO Arroyo Cabral M San Martín 2706 UCR

BENG Bengolea M Juárez Celman 970** UCR

CARN Carnerillo (saneada) M Juárez Celman 1573 PJ

CHAR Charras M Juárez Celman 1000 UCR

CHAZ Chazón M San Martín 1070** UCR

CHUC Chucul C Río Cuarto 261 UCR

DURA Paso del Durazno C Juárez Celman 116 UCR

ETRU Etruria M Juárez Celman 3727 UCR

GENC General Cabrera M Juárez Celman 10351 PJ

OLAE Olaeta M Juárez Celman 872** UCR

REDU Reducción M Juárez Celman 1466 UCR

UCAC Ucacha M Juárez Celman 4750 PJ

Fuente de los datos: *Intendente; **http//www.cba.gov.ar; el resto Censo 2001

Cuadro Nº 2: Datos Generales del Ente Regional de Recaudación Fiscal y Gestión N 5

Código

localidad

Localidad Tipo

Institucional

Departamento Población Partido

Político

CAND Candelaria Sud C Totoral 439** UCR

CARO Colonia Caroya M Colón 13775 PJ

GPAZ Estación Gral Paz C Colón 1502** PJ

JESU Jesús María M Colón 26674 UCR

JUAR Est. Juárez Celman M Colón 8106 UCR

LUQU Cañada de Luque M Totoral 1045 UCR

MIST Los Mistoles C Totoral 209** PJ

SARM Sarmiento M Totoral 980* UCR

SINS Sinsacate M Totoral 800* UCR

SITO Capilla de Sitón C Totoral 439** UCR

TINO Tinoco C Río Primero 234** PJ

TOTO Villa del Totoral M Totoral 7142** UCR

VICE Col. Vicente Agüero C Colón 401** UCR

Fuente de los datos: *Intendente; **http//www.cba.gov.ar; el resto Censo 2001

Cuadro Nº3: Criterios para la conformación de los Entes Regionales de Recaudación y

Gestión según percepción de los entrevistados. Ente Nº 5. (en porcentajes %) N=21

Criterios para la conformación de los Entes de Recaudación

Criterios Priorizados Criterios Efectivos

Muy Imp -

Important

Poco Imp-

Nada Imp

Ns/Nc Muy Imp -

Important

Poco Imp-

Nada Imp

Ns/Nc

1.Distancia 76,1 19 4,8 52,4 38,1 9,5

2.Afinidad política 33,4 61,8 4,8 42,8 47,6 9,5

3.Experiencias

anteriores de

cooperación

57,1 23,8 19 42,9 38,1 19

4.Desarrollo

socioeconómico

80,9 4,8 14,3 76,2 9,5 14,3

5.Tamaño de la

localidad

71,4 19 9,5 71,5 14,3 14,2

6.Otros

9,5 - 90,5 100 - -

Cuadro Nº4: Criterios para la conformación de los Entes Regionales de Recaudación y

Gestión según percepción de los entrevistados. Ente Nº 21. (en porcentajes %) N=22

Criterios para la conformación de los Entes de Recaudación

Criterios Priorizados Criterios Efectivos

Muy Imp -

Important

Poco Imp-

Nada Imp

Ns/Nc Muy Imp -

Important

Poco Imp-

Nada Imp

Ns/Nc

1.Distancia 77,3 9 13,6 50 18,1 31,8

2.Afinidad política 9 72,8 18,2 22,7 40,9 36,4

3.Experiencias

anteriores de

cooperación

50 22,7 27,3 27,3 31,8 40,9

4.Desarrollo

socioeconómico

72,7 13,6 13,6 45,5 27,2 27,3

5.Tamaño de la

localidad

36,3 50 13,6 31,8 40,9 27,3

6.Otros

9 4,5 86,4 4,5 4,5 90,9

Cuadro Nº 5: Peso relativo de los recursos de influencia sobre el volumen

total de recursos de influencia reconocidos a las localidades reputadas más

influyentes.N=43 (En porcentajes %)*

Recursos Ente Nº 5

n=21

Ente Nº 21

n=22

1. Capacidad Económica 17 21

2. Influencia Política 10 8

3. Buenas conexiones del

municipio a nivel económico

7

7

4. Buenas conexiones del

municipio a nivel político

7

10

5. Manejos de recursos técnicos

7

12

6. Manejo de información 8 9

7. Capacidad y movilización de

otros actores

8

9

8. Capacidad de liderazgo 8 5

9. Tamaño de la población

(Caudal electoral)

24

19

10. Otros 4 -

Total 100 100

*Porcentajes calculados sobre el total de recursos atribuidos por el

conjunto de entrevistados.

Cuadro Nº 6: Recursos agregados. N=43 (En porcentajes %)*

Recursos Ente Nº 5

N=21

Ente Nº 21

N=22

Recursos económicos

1.Capacidad Económica

3.Buenas conexiones del

municipio a nivel

económico.

24

28

Recursos políticos

2.Influencia Política

4.Buenas conexiones del

municipio a nivel político

7.Capacidad y movilización

de otros actores

8.Capacidad de liderazgo

9.Tamaño de la población

(Caudal electoral)

57

51

Recursos de experticia

5.Manejo de recursos

técnicos

6.Manejo de Información

15

21

Otros 4 -

Total 100 100

*Porcentajes calculados sobre el total de recursos atribuidos por el

conjunto de entrevistados.

Cuadro Nº7 : Importancia de diversos problemas en las finanzas de municipios/comunas

en los Entes Regionales de Recaudación Fiscal y Gestión Nº 5 y 21 (en porcentajes %)

N=43

Problemas

Muy

importa

nte

Importa

nte

Poco

importa

nte

El

menos

importa

nte

No sabe

Sin dato

1. Pérdida de los ingresos

nacionales.

51,2 27,9 11,6 2,3 7,0 -

2. Pérdida de los ingresos

provinciales.

58,1 18,6 14,0 2,3 7,0 -

3. Desempleo.

41,9 27,9 20,9 2,3 7,0 -

4. Declinación de la base impositiva.

20,9 30,2 23,3 7,0 18,6 -

5. Incremento de las demandas de

servicios por los ciudadanos.

39,5 27,9 20,9 7,0 4,7 -

6. Limitaciones a nivel provincial de

impuestos y/o gastos.

25,6 30,2 11,6 20,9 9,3 2,3

7. Presiones de los contribuyentes

locales para reducir impuestos y

gastos.

9,3 23,3 41,9 18,6 7,0 -

8. Costos asumidos por

transferencia de servicios del

orden nacional o provincial al

municipal.

25,6 41,9 11,6 9,3 11,6 -

9. Presiones de los empleados

municipales.

7,0 11,6 41,9 30,2 9,3 -

10. Crisis Económica.

60,5 25,6 7,0 2,3 4,7 -

Otros (especificar)

9,3 - 2,3 - 74,4 14,0

Cuadro Nº 8: Razones que favorecen o desfavorecen la situación financieras de

las localidades de los Entes Regionales de Recaudación Fiscal y Gestión Nº 5 y

Nº 21

Razones

Favorables Desfavorables

1. Manejo de la Administración local y del presupuesto

a) Existencia de un plan de gobierno en

materia de obras y servicios públicos.

b) Control del gasto en personal

a) Falta de un plan de gobierno en

materia de obras y servicios

públicos

b) Falta de control del gasto en

personal

c) Corrupción y clientelismo.

d) Conflictos con los empleados

públicos

2.Nivel de Recaudación fiscal

a) Amplia responsabilidad de los

contribuyentes

a) Escasa responsabilidad de los

contribuyentes

b) Disminución de la recaudación

(local y de recursos coparticipables

por la recesión económica)

3. Demanda de los ciudadanos por la crisis económica

a) Aumento de la demanda ciudadana

hacia el gobierno local

b) Desempleo

4. Costo económico de la asunción de los servicios descentralizados

a) Dificultades para afrontar los gastos

del servicio descentralizado de la salud

pública.

GRÁFICO 1

ENTE 5 MATRIZ J MENCION DE LOCALIDADES

COHESION ANALYSIS (Strong Components)

P V V A L V P A C E R G U B O C C C D D P L T E H B A A C C

MINIMUM A M N U U E E R H T E E C E L A H H E U A A I U I A C L I A

COHESION L A U S C L R R A R D N A N A R A U H R S G C F G I E E S R

IN CLUSTER E R E O A E D O Z U U C C G E N R C E A C U I E U G Q J N L

--------------------------------------------------------------------------

11.000 . . . . . . . . . . . . . XXX . . . . . . . . . . . . . . .

9.000 . . . . . . . . . . . . XXXXX . . . . . . . . . . . . . . .

8.000 . . . . . . . . . . . . XXXXX . XXX . . . . . . . . . . . .

8.000 . . . . . . . . XXX . . XXXXX . XXX . . . . . . . . . . . .

7.000 . . . . . . . . XXX . . XXXXX XXXXX . . . . . . . . . . . .

7.000 . . . . . . . . XXX . XXXXXXX XXXXX . . . . . . . . . . . .

5.000 . . . . . . . . XXX . XXXXXXXXXXXXX . . . . . . . . . . . .

4.000 . . . . . . . . XXX XXXXXXXXXXXXXXX . . . . . . . . . . . .

4.000 . . . . . . . XXXXX XXXXXXXXXXXXXXX . . . . . . . . . . . .

3.000 . . . . . . . XXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX . . . . . . . . . . . .

2.000 . . . . . . . XXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX . . . . . . . . . . XXX

2.000 . . . . . . . XXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX . . . . . . . . . XXXXX

2.000 . . . . . . . XXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX . . . . . . . . XXXXXXX

2.000 . . . . . . . XXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX . . . XXX . . . XXXXXXX

2.000 . . . . . . . XXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX . . XXXXX . . . XXXXXXX

2.000 . . . . . . . XXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX XXX XXXXX . . . XXXXXXX

2.000 . . XXX . . . XXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX XXX XXXXX . . . XXXXXXX

2.000 . XXXXX . . . XXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX XXX XXXXX . . . XXXXXXX

1.000 . XXXXX . . . XXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX XXX XXXXX . XXX XXXXXXX

1.000 . XXXXX . . . XXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX XXX XXXXXXX XXX XXXXXXX

1.000 . XXXXX . . . XXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX XXXXXXX XXX XXXXXXX

1.000 . XXXXX . . XXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX XXXXXXX XXX XXXXXXX

1.000 . XXXXX XXX XXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX XXXXXXX XXX XXXXXXX

1.000 XXXXXXX XXX XXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX XXXXXXX XXX XXXXXXX

.000 -----------------------------------------------------------

------------- END OF CLUSTERS

--------------------------------------------------------------------------

GRÁFICO 2

ENTE 21 MATRIZ J MENCION DE LOCALIDADES

COHESION ANALYSIS (Strong Components)

S C J V O A C C L S P M T S S P S P G A M S L U R S A G J T T P P E T P M C

MINIMUM I A E I B T H A U I E I O A I A I O R Z A A A N I A O P U I I I I S E R A A

COHESION N R S C I A A N Q T N S T R M M N S A U N L C Q O L R A A R N N E Q R A C T

IN CLUSTER S O U E S H L D U O A T O M B P G T N L Z S A U C D O Z R O O T D U E D H A

------------------------------------------------------------------------------------------

12.000 . XXX . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

10.000 . XXX . . . . . . . . . XXX . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

9.000 XXXXX . . . . . . . . . XXX . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

7.000 XXXXX . . . . . . . XXX XXX . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

7.000 XXXXX . . . . . XXX XXX XXX . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.000 XXXXXXX . . . . XXX XXX XXX . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.000 XXXXXXX . . . . XXX XXX XXX . . . . . . . . . . . . . XXX . . . . . . . . .

5.000 XXXXXXX . . . . XXX XXXXXXX . . . . . . . . . . . . . XXX . . . . . . . . .

5.000 XXXXXXX . . . XXXXX XXXXXXX . . . . . . . . . . . . . XXX . . . . . . . . .

4.000 XXXXXXX . . . XXXXXXXXXXXXX . . . . . . . . . . . . . XXX . . . . . . . . .

3.000 XXXXXXX . . . XXXXXXXXXXXXX . . . . . . . . . . . . . XXXXX . . . . . . . .

3.000 XXXXXXX . . . XXXXXXXXXXXXX XXX . . . . . . . . . . . XXXXX . . . . . . . .

2.000 XXXXXXX . . . XXXXXXXXXXXXX XXX . . . . . . . . . . . XXXXXXX . . . . . . .

2.000 XXXXXXX . . . XXXXXXXXXXXXXXXXX . . . . . . . . . . . XXXXXXX . . . . . . .

1.000 XXXXXXX . . . XXXXXXXXXXXXXXXXX . . . . . . . . . . . XXXXXXX . . . . . XXX

1.000 XXXXXXX . . . XXXXXXXXXXXXXXXXX . . . . . . . . . . . XXXXXXX . . . XXX XXX

1.000 XXXXXXX . . . XXXXXXXXXXXXXXXXX . . . . . . . . . . . XXXXXXX . . XXXXX XXX

1.000 XXXXXXX . . . XXXXXXXXXXXXXXXXX . . . . . . . . . . . XXXXXXX XXX XXXXX XXX

1.000 XXXXXXX . . . XXXXXXXXXXXXXXXXX . . . . . . . . . . XXXXXXXXX XXX XXXXX XXX

1.000 XXXXXXX . . . XXXXXXXXXXXXXXXXX . . . . . . . . . XXXXXXXXXXX XXX XXXXX XXX

1.000 XXXXXXX . . . XXXXXXXXXXXXXXXXX . . . . . . . . XXXXXXXXXXXXX XXX XXXXX XXX

1.000 XXXXXXX . . . XXXXXXXXXXXXXXXXX . . . . . . . XXXXXXXXXXXXXXX XXX XXXXX XXX

1.000 XXXXXXX . . . XXXXXXXXXXXXXXXXX . . . . . . XXXXXXXXXXXXXXXXX XXX XXXXX XXX

1.000 XXXXXXX . . . XXXXXXXXXXXXXXXXX . . . . . XXXXXXXXXXXXXXXXXXX XXX XXXXX XXX

1.000 XXXXXXX . . . XXXXXXXXXXXXXXXXX . . . XXX XXXXXXXXXXXXXXXXXXX XXX XXXXX XXX

1.000 XXXXXXX . . . XXXXXXXXXXXXXXXXX . . XXXXX XXXXXXXXXXXXXXXXXXX XXX XXXXX XXX

1.000 XXXXXXX . . . XXXXXXXXXXXXXXXXXXX . XXXXX XXXXXXXXXXXXXXXXXXX XXX XXXXX XXX

1.000 XXXXXXX XXX . XXXXXXXXXXXXXXXXXXX . XXXXX XXXXXXXXXXXXXXXXXXX XXX XXXXX XXX

.000 ---------------------------------------------------------------------------

------------- END OF CLUSTERS