SUMARIOEDITORIAL 3

ENTREVISTALUIS FELIPE SILVEIRA DIFINIPresidente del Tribunal Regional Electoral de Rio Grande Do Sul, Brasil 4

ELVIRA RODRÍGUEZ HERRERPresidenta de la Asamblea de Madrid 8

ESTUDIOSEl Presidente y el Congreso. Escenas de pugilato Constitucional en ArgentinaNéstor Pedro Sagüés 12

PANORÁMICASMéxico. El procedimiento legislativo en MéxicoGastón J. Enríquez Fuentes 16

Panamá. Notas sobre la función legislativa en PanamáAndrés Wong Pimentel 19

Perú. El tiempo de los debates en el procedimiento legislativoGiovanni Forno Flórez 22

NUESTROS PARLAMENTOSBoliviaLa Asamblea Legislativa PlurinacionalJ. Alberto del Real Alcalá 26

MéxicoLa pregunta parlamentariaIliana Araceli Briseño Angeles y Juan Díaz Rebollar 29

ArgentinaDigesto jurídico de la Provincia de Río NegroMaría Beatriz Rodríguez 32

ParaguayAbogado y parlamentario: Contribución al debate sobre el ejercicio de dos rolesAlberto Manuel Poletti Adorno 34

ACTIVIDADES DE LA REI EN PARLAMENTOS 39

ACTIVIDADES DE LA FUNDACIÓN

MANUEL GIMÉNEZ ABAD

51

Revista co-editada por laFundación Manuel GiménezAbad y la Fundación CEDDET

Redactor Jefe

FERNANDO REVIRIEGO

Fundación Manuel Giménez Abad

Equipo Coordinador de la REI en Parlamentos:

JOSÉ MARÍA CODES

Coordinador temático Congreso de los

Diputados de España

SONIA CRUZ

Coordinadora temática

de América Latina

JOSÉ ALMEIDA

Coordinador temático

en América Latina

Fundación CEDDETMARÍA SANZ OLIVEDA

Gerente del Programa“Red de Expertos”

LAURA SÁNCHEZ SAIZ

Coordinadora del Área Parlamentaria

ESTHER GONZÁLEZ-LLANOS

Coordinadora técnica

Fundación MANUEL GIMÉNEZ ABADJOSÉ TUDELA ARANDA

Secretario General

Contactarredes@ceddet.org

Acceso a la REIwww.ceddet.org

Revista de la Red de Expertos Iberoamericanos en ParlamentosNúmero 7. 2º Semestre 2010

2

La presente publicación pertenece a la REI en Parlamentos está bajo una licencia Creative CommonsReconocimiento-No comercial-Sin obras derivadas 3.0 España. Por ello se permite libremente copiar, dis-tribuir y comunicar públicamente esta revista siempre y cuando se reconozca la autoría y no se use para

fines comerciales. Para ver una copia de esta licencia, visite http://creativecommons.org /licenses/by-nc-nd/3.0/es/. Para cualquier noti-ficación o consulta escriba a redes@ceddet.org.ISSN: 1989-6654La REI en Parlamentos y las entidades patrocinadoras no se hacen responsables de la opinión vertida por los autores en los distintos artículos.

Editorial

El sistema electoral y las relaciones"Gobierno vs. Asamblea" son los dostemas sobre los que giran en este núme-

ro de la revista, las Entrevistas que habitualmente lesirven de cabecera. En la primera, respondida gentil-mente por Luis Felipe Silveira, Presidente del TribunalRegional Electoral de Rio Grande do Sul de Brasil, sediseccionan las fortalezas y las debilidades del siste-ma electoral brasileño, y también la evolución de sutratamiento legislativo. Igualmente se abordan pun-tos más específicos, como las ventajas o desventajasdel voto electrónico o el análisis de específicas con-vocatorias electorales, lo que permite valorar la expe-riencia práctica del modelo. En la segunda, la Presi-denta de la Asamblea de Madrid Elvira RodriguezHerrer analiza temas de amplio alcance, que van delcontrol parlamentario al transfuguismo; pero tam-bién trata cuestiones relativas al derecho parlamen-tario, como el valor de las costumbres, usos o prácti-cas parlamentarias o la técnica legislativa, sin dejarde lado otras de cierto interés teórico, aunque conmenor proyección práctica, como la regulación y tra-mitación de las iniciativas legislativas populares.

El Estudio corre a cargo en esta ocasión del profe-sor Nestor Pedro Sagües, Catedrático de DerechoConstitucional, con el trabajo “El Presidente y el Con-greso. Escenas de pugilato constitucional”. En él disec-ciona la relación entre ambos poderes en la políticaargentina (un país fuertemente presidencialista, quizádemasiado como destaca el propio autor) con clari-dad y con un profundo conocimiento teórico de larelación interna de poderes. Como ha señalado enotros escritos, lo cierto es que el parlamentarismo esen Latinoamérica un tema cíclico y recurrente, unaalternativa siempre presente en la mesa de discusio-nes cuando se somete a debate una eventual reformade la Constitución en cualquier país del área.

En la sección Panorámicas contamos con tresestudios que abordan cuestiones relativas a la

función legislativa desde diferentes pers-pectivas y que nos acercan a los mode-

los de México, Panamá y Perú. Lostrabajos han sido elaborados

por Gastón Enríquez Fuen-tes, Investigador del

Centro de Tecnología Jurídica y Criminológica de la Uni-versidad Autónoma de Nuevo León, Andrés Wong, Ase-sor Parlamentario y Giovanni Forno Florez, Coordinadorde la REI. Las perspectivas y enfoques, ciertamentediversas, sin duda enriquecerán nuestra visión de estascuestiones.

Nuestros Parlamentos cuenta con contribucionesde muy diferente tenor, que se abordan cuestionesrelativas a Argentina, Bolivia, México o Paraguay. Porun lado, un estudio sobre el Asamblea Legislativa Plu-rinacional a cargo de Alberto del Real, que fuera ase-sor internacional de la cooperación técnica alemanapara la Cámara de Diputados de Bolivia; en este tra-bajo se analiza una institución clave en la refundacióndel país, y se valora positivamente la apuesta delnuevo texto. Por otro, unas notas sobre la introduc-ción de la pregunta parlamentaria en México y surelevancia, a cargo de Iliana Araceli Briseño y JuanDíaz Rebollar, Subdirectores de Vinculación Institucio-nal en la Secretaría de Gobernación y ConsultoríaLegislativa en la Secretaría de Economía, respectiva-mente. En tercer lugar, se incluye también una reseñasobre la virtualidad de la aprobación de un DigestoJurídico en la Provincia de Río Negro, en Argentina, decara a solventar los problemas de lo que viene a deno-minar “inflación y contaminación normativa provin-cial”, proceso iniciado hace una década; el estudio esdesarrollado por Beatriz Rodríguez, coordinadora delmismo. Por último, un apunte elaborado por AlbertoPoletti, Profesor y Abogado, sobre la compatibilidad oincompatibilidad de las funciones de abogado y parla-mentario en una misma persona, que ha elaborado alhilo de la jurisprudencia de la Sala de lo Constitucio-nal de la Corte Suprema de Justicia de Paraguay.

Se incorporan asimismo en este número las Con-clusiones de los foros temáticos de la REI, que abor-daron en diferentes puntos el estatuto de los parla-mentarios; una tarea realizada por los coordinadoresde Perú, España y Costa Rica, José Almeida, José MaríaCodes y Sonia Cruz.

FERNANDO REVIRIEGORedactor JefeFundación Manuel Giménez AbadProfesor Titular de Derecho Constitucional. UNED

3

REI en Par lamentos

Sr. Presidente, a la vista de su experiencia,¿qué piensa acerca del sistema electoralbrasileño? ¿Cuáles son, a su juicio, sus pun-tos fuertes o, en su caso, sus debilidades?

El actual sistema electoral brasileño esabsolutamente positivo, teniendo en cuen-ta que la consolidación de la democraciaen Brasil se hizo esperar un cuarto de siglo,algo sin precedente en la vida republicana.

Uno de sus puntos fuertes es la fiabili-dad del recuento en las elecciones, quetiene lugar de forma segura y rápida.

Los puntos débiles, en mi opinión, seencuentran principalmente en el procesopostelectoral, en la forma de crear mayo-rías en las cámaras legislativas, causa delos grandes escándalos que ha visto la his-toria brasileña.

¿Podría apuntarnos cuál ha sido la evolu-ción legislativa en Brasil, y especialmentesobre la “ficha limpa” y la rendición decuentas?

La evolución de la justicia electoral bra-sileña consta de tres etapas: una es el reempadronamiento de los electores, realiza-do en 1986; la segunda es la introducciónde la urna electrónica y la tercera, el usode la urna biométrica. El denominado pro-yecto Ficha Limpa (proyecto que prohíbeque candidatos que tengan procesos judi-ciales puedan participar en las elecciones)fue una importante conquista de la socie-dad brasileña, aunque el Supremo Tribunal

Federal no haya llegado a un consensodefinitivo en cuanto a su aplicación en laselecciones de 2010, sí hubo mayoría abso-luta, por el contrario, en lo relativo a suaplicación en las elecciones de 2012. Unaimportante victoria de la sociedad brasile-ña ya que, no olvidemos, se trata de un pro-yecto de ley de iniciativa popular.

En cuanto a las rendiciones de cuentas,debemos apuntar que hemos logradopequeños avances. La existencia de unaforma de control de las cuentas de cam-paña es importante y fundamental paraintentar detener la corrupción, cuyo indi-cio más visible se refleja en los recursosrecaudados en campañas electorales. Éstosse recaudan regularmente para la campa-ña continuándose incluso finalizada ésta.Podemos decir que los controles pecan deburocráticos, pues se acaba penalizando alos candidatos menos preparados técnica-mente para rendir cuentas, aunque seanhonestos. Además, la jurisprudenciareciente que implica que la no aprobaciónde la rendición de las cuentas no lleva aninguna sanción política a quienes no ten-gan las cuentas aprobadas, es un retroce-so evidente.

¿Cuáles son las ventajas y desventajas queve Vd. en la urna electrónica? ¿Puede decir-se que es segura? ¿Si es así, por qué?

Creo que la urna electrónica solo tieneventajas.

Entrevista

Entrevista realizadapor CARLOS COSTAMiembro de laJunta Electoral deBrasil

4

Luis Felipe Silveira DifiniPresidente del Tribunal Regional Electoral de “Rio Grande Do Sul”, Brasil

Recuerdo que, en las elecciones de 1982, las pri-meras elecciones que tuvieron lugar para cargos eje-cutivos aquí en el estado de Río Grande del Sur,especialmente para gobernador (no para Presidentede la República) el recuento tardó quince días y fuebastante discutido (el voto aún era en papel).

La urna electrónica ofrece la absoluta seguridadde que el voto colocado en la urna es el voto com-putado. Además de esto, elimina la campaña derecuento y la presión generada sobre los escrutado-res y los votos que validaban o no.

También existía la duda sobre si los votos dadospermitían la identificación del mismo. Por ejemplo, sialguien colocase el nombre del gobernador en lacasilla destinada para el nombre del diputado estatalo federal, ¿valdría el voto o no? Esto no ocurre conla urna electrónica, pues permite el recuento rápidoy seguro sin controversia en los resultados, comohemos visto en estas últimas elecciones.

Todas las pruebas realizadas con la urna electró-nica indican que es absolutamente segura, y aún asíel TSE ha ampliado los mecanismos de vigilancia,incluso comprobando las urnas en presencia derepresentantes de la sociedad.

También los partidos, que reciben copias de losrespectivos programas, pueden realizar pruebas encualquier urna electrónica del país.

¿Por qué hacer una urna biométrica y cómo funciona?La urna biométrica es una forma más moderna

de identificación del elector, a través de su huelladigital, así como el comienzo de un proceso de iden-tificación de todos los ciudadanos con una identifi-cación única. Además de esto, representa un aumen-to del nivel de seguridad del proceso, porque descar-ta cualquier posibilidad de que una persona puedavotar en la práctica por otra suplantando su perso-nalidad. Funciona permitiendo al elector acceder a laurna tras validar su impresión digital en el lector dehuellas acoplado a la propia urna.

¿Por último, y descendiendo al detalle, ¿qué opiniónle merecen las elecciones de 2010?¿Cómo se desa-rrolló el proceso electoral en Río Grande del Sur?

Las elecciones de 2010, desde el punto de vistade la justicia electoral, transcurrieron de manera casiperfecta, en lo que se refiere a su recuento.

Fueron unas elecciones que implicaron a más deciento treinta millones de votantes y en las que elrecuento se realizó en pocas horas conociéndose losresultados el mismo día, a pesar de que Brasil es unpaís de dimensiones continentales. Desde el puntode vista del debate político, podría haber sido másrica, dado el tiempo disponible para los partidos enla radio y en la televisión, un tiempo que podríaaprovecharse mejor para un debate de temas políti-cos que implicasen a la nación. Pero, lo cierto es queson circunstancias del propio proceso electoral y dela forma en que se diseña el debate.

En Río Grande del Sur se dieron unas eleccionesde alto nivel, y aquí debemos felicitar a los principa-les competidores, que honraron sus biografías ymantuvieron unas elecciones de calidad.

El recuento fue muy tranquilo, sin controversiasen el resultado, y no hay que olvidar que en la segun-da ronda el vencedor fue proclamado casi tres horasdespués de la finalización del proceso electoral.

TEXTO ORIGINAL EN PORTUGUÉS

O que o Sr. Pensa sobre o Sistema Eleitoral Brasileiroe quais são os pontos fortes e fracos.

O atual Sistema Eleitoral Brasileiro é absoluta-mente positivo, visto que a consolidação da demo-cracia no Brasil levou um quarto de século, coisa quenão tem precedente na vida republicana. Um pontoforte é a confiabilidade da apuração das eleições, queocorre de forma segura e célere. Os pontos fracos, ameu ver, residem principalmente no pós eleição, naforma de se criar a maioria nas casas legislativas, oque tem sido a causa dos grandes escândalos que têmvindo a público na história brasileira.

Poderias falar um pouco sobre a evolução legislativa noBrasil, em especial ficha limpa e prestação de contas?

Eu tenho dito que a evolução da Justiça EleitoralBrasileira tem três momentos: um é o recadastra-mento dos eleitores, feito em 1986; o segundo é aintrodução da Urna Eletrônica e o terceiro é o usoda Urna Biométrica. O projeto Ficha Limpa ( esseprojeto proíbe que candidatos que tenham proces-

ENTREVISTA: Luis Felipe Silveira Difini 5

sos na justiça possam participar das eleições) foiuma importante conquista da sociedade Brasileira,ainda que o Supremo Tribunal Federal não tenhachegado a uma solução definitiva de mérito quantoa sua aplicabilidade ou não, ao menos para aseleições de 2010. Mas houve firme maioria no sen-tido de que será plenamente aplicável nas eleiçõesde 2012. Isso foi uma importante vitória da socie-dade brasileira, pois foi um projeto de lei de iniciati-va popular. Quanto às prestações de contas nóstemos tido avanços tímidos. A existência de umaforma de controle das contas de campanha é impor-tante e fundamental para deter a corrupção, cujaface mais presente é através dos recursos arrecada-dos em campanha eleitorais. Arrecada-se regular-mente para a campanha e se continua arrecadandoapós finda a campanha. Ai está a gênese dacorrupção brasileira. Os controles pecam por umcerto burocratismo, que acaba penalizando aquelescandidatos menos preparados para fazer tecnica-mente a prestação de contas, embora não desones-tos. Ademais, a jurisprudência recente de que a nãoaprovação da prestação de contas não leva a nen-huma sanção política àqueles que tiveram suascontas desaprovadas é um evidente retrocesso.

Quais as vantagens e desvantagens da urna eletrôni-ca? A urna Eletrônica é segura? Porque?

Eu creio que a urna eletrônica só tem vantagens.Eu relembro que na eleição de 1982, a primeiraeleição que houve para cargos executivos aqui noEstado do Rio Grande do Sul, especialmente paraGovernador (não para Presidente da República), aapuração demorou 15 dias e foi bastante contestada(o voto ainda era por papel). A Urna Eletrônica cria aabsoluta segurança de que o voto colocado na urna éo voto apurado. Além disso, elimina a campanha daapuração, aquela pressão que havia sobre os escruti-nadores, no sentido de validar ou não votos. Tambémhavia uma profunda dúvida se os votos dados permi-tiam a identificação do mesmo. Por exemplo, sealguém colocasse o nome do governador no localindicado para o nome do deputado estadual ou fede-ral, valia o voto ou não? Isso não acontece com a urnaeletrônica, pois ela permite a apuração absolutamen-te rápida e segura sem qualquer contestação dos

resultados, como mais uma vez nós vimos nestas últi-ma eleição. Todos os testes feitos com a urna eletrô-nica indicam que ela é absolutamente segura, e aindaassim o TSE tem ampliado os mecanismos de fiscali-zação, inclusive testando as urnas na presença derepresentantes da sociedade. Também os partidos,que recebem cópias dos respectivos programas,podem realizar testes em qualquer urna eletrônica dopaís.

Porque fazer uma urna biométrica e como ela funciona?A urna biométrica é uma forma mais moderna

de fazer a identificação do eleitor, pela sua própriadigital, e também é uma semente para um processode identificação de todo o cidadão através dacriação de uma identificação única. Além disso,representa um aumento do nível de segurança doprocesso, porque elemina qualquer possibilidade deuma pessoa votar por outra. Ela funciona liberandoa urna ao eleitor após a identificação da suaimpressão digital pelo leitor de digitais acoplado àprópria urna.

Qual a sua visão sobre a eleição de 2010? Como foi oprocesso de eleição no Rio Grande do Sul?

A eleição de 2010, do ponto de vista da JustiçaEleitoral, transcorreu com um nível próximo da per-feição, quanto à sua apuração. Essa foi uma eleiçãoque envolveu mais de 130 milhões de votantes e foiapurada em horas, sendo que o resultado saiu no pró-prio dia, mesmo sendo o Brasil um país de dimensõescontinentais. Já do ponto de vista do debate político,poderia ter sido mais rica, diante do tempo disponívelaos partidos no rádio e na televisão. Tempo que pode-ria ser melhor aproveitado para uma discussão detemas políticos que envolviam a nação. Mas, enfim,são circunstâncias do próprio processo eleitoral e daforma como se desenha a disputa. No Rio Grande doSul foi uma eleição em alto nível, e aqui devemosparabenizar os principais concorrentes, que honra-ram suas biografias e mantiveram uma eleição denível. Sua apuração foi absolutamente tranquila, nãohavendo qualquer contestação do resultado, lem-brando que no segundo turno o vencedor foi divulga-do cerca de 3 horas depois da finalização do processoeleitoral.

REI en Par lamentos6

ENTREVISTA: Luis Felipe Silveira Difini 7

• Fueron utilizadas 400 mil urnas electrónicas.

• En Río Grande del Sur se utilizaron 25.893urnas.

• Fueron convocadas 1.600.000 personas paratrabajar en las elecciones.

• Tiempo de votación: de las 8h a las 17h.

• Las elecciones tienen lugar cada dos años.

• Las próximas elecciones son para alcalde(prefeito) y para concejales (vereadores).

• Las elecciones de 2010 fueron para lossiguientes cargos (en Brasil se vota a una o máspersonas y no a partidos/listas cerradas):

– 1 voto para Presidente

– 1 voto para Gobernador (Intendente)

– 2 votos para Senadores

– 1 voto para Congresista Federal (Diputado)

– 1 voto para Congresista Estatal

• Fue necesario acceder a 25 teclas en la urna.

• El tiempo de votación fue de 2 min en laprimera ronda.

• El coste por elector en las elecciones de 2010 fue:

– R$ 3,60 Brasil (2,11 dólares o 1,50 euros)

– R$ 1,80 Río Grande del Sur (1,05 dólares o 0,75 euros)

• Número de candidatos en los 26 estadosbrasileños:

– Presidente, 9 candidatos

– Gobernador, 170 candidatos

– Senadores, 272 candidatos

– Congresista Federal (Diputado), 6.021 candidatos

– Congresista Estatal, 15.268 candidatos

Total: 21.740 candidatos

• En la primera ronda (turno) de las elecciones, alas 20h ya se conocía la mayoría de loselegidos.

• La segunda vuelta terminó entre las 17h y las 19hdebido a la zona horaria del estado de Acre.

• A las 20h30 ya se habían contabilizado más del90% de los votos de todo el país.

DATOS SOBRE LAS ELECCIONES DE 2010

Brasil:135.803.433 electores inscritos

5.561 municipios (ciudades)

Rio Grande do Sul: 8.107.550 votantes registrados

496 municipios (ciudades)

REI en Par lamentos

Sra. Presidenta: ¿Cómo se articulan en lapráctica las relaciones entre el Gobiernoautonómico y la Asamblea Legislativa enMadrid, y en particular el control del prime-ro por la segunda?

En el Organigrama del Gobierno existeuna Dirección General de Relaciones con laAsamblea que canaliza las comunicacionesentre ambas Instituciones. Por otra parte, elviceconsejero de Presidencia y la directorase sientan en la Junta de Portavoces enrepresentación del Gobierno para manifestarel criterio de éste en los casos que determinael Reglamento o avisar de si el Gobiernopuede atender las iniciativas que la Juntadetermina para las sesiones del Pleno.

Por lo que respecta a la segunda cues-tión, la Asamblea de Madrid ejerce unaintensa tarea de control a la acción del Eje-cutivo a través de las iniciativas que susparlamentarios presentan. Los diputadospueden hacer preguntas a los miembros delGobierno sobre cuestiones concretas, asícomo pedir su comparecencia para darcuenta sobre asuntos determinados inter-pelarlos por razones de política general. Laspreguntas pueden ser de respuesta oral, encomisión o en el pleno, o escritas. Las inter-pelaciones tan sólo pueden ser efectuadasen el pleno. En las comisiones, pueden res-ponder consejeros y otros representantesdel Ejecutivo como directores generales oresponsables de las empresas públicas,mientras que en el pleno sólo pueden inter-

venir la presidenta y los consejeros. Asimis-mo, se pueden realizar peticiones de infor-mación por escrito.

¿Cómo se regula la iniciativa legislativapopular en la Asamblea madrileña?

Según recoge el Reglamento de laAsamblea de Madrid y la Ley autonómicaque regula la Iniciativa Legislativa Popular,ésta se ejerce con la presentación de Pro-posiciones de Ley que tienen que estar sus-critas por las firmas autenticadas de cin-cuenta mil electores madrileños. Los pro-motores se deben constituir en una Comi-sión Promotora.

Una vez que la Mesa admite la Proposi-ción, lo comunica a la Comisión Promotorapara que recoja las firmas necesarias en elplazo de tres meses. Las firmas deberán iracompañadas del número de DNI y direc-ción y serán autenticadas por un notario,un secretario judicial o el secretario muni-cipal. Las firmas se deberán entregar en laSecretaría General de la Asamblea deMadrid en los seis días posteriores a al ven-cimiento del plazo de los tres meses parasu recogida. La Mesa de la Asamblea haráel recuento y si las firmas válidas son almenos cincuenta mil, ordenará la publica-ción de la Proposición de Ley para el iniciode su tramitación parlamentaria.

En particular, ¿está permitida la recogida defirmas online como sería de esperar en

8

EntrevistaElvira Rodríguez HerrerPresidenta de la Asamblea de Madrid

Entrevista realizadapor JOAQUÍN BRAGEJuez y Profesor deDerecho Constitucional

estos tiempos y tal y como se reconoce en la iniciati-va legislativa ciudadana en la Unión Europea tras elTratado de Lisboa? ¿Qué otras adaptaciones o refor-mas cree que podrían o deberían llevarse a cabo eneste terreno?

La iniciativa legislativa popular es una herramien-ta muy útil que permite a los ciudadanos impulsaruna proposición de ley sobre un determinado asun-to. En el caso de las Cortes Generales, como ustedsabe, se encuentra regulada en el artículo 87.3 de laConstitución se desarrolló mediante la Ley Orgánica3/1984, de 26 de marzo, Reguladora de la IniciativaLegislativa Popular. Esta ley orgánica fue modificadaen el año 2006 entre otros motivos, para posibilitarla recogida electrónica de firmas.

En el caso de la Comunidad de Madrid, el artícu-lo 15.2 del Estatuto de Autonomía de 1983 y la Ley6/1986, de 25 de junio, de iniciativa legislativa popu-lar y de los Ayuntamientos de la Comunidad deMadrid, regulan la materia de manera muy similar alrégimen nacional. La diferencia más importante esque mientras a nivel nacional se requiere mediomillón de firmas, en la Comunidad de Madrid se exi-gen solo cincuenta mil. Por otro lado, la ley autonó-mica no ha sido modificada, por lo que a día de hoyno es posible presentar las firmas de manera elec-trónica.

En lo referente al camino que deben seguir lasreformas en un futuro, habría que buscar fórmulaspara conseguir que la manera más democrática conla que contamos de impulsar leyes, como es la ini-ciativa legislativa popular, sea cada vez más utiliza-da y demandada por los ciudadanos porque en laactualidad es una herramienta muy poco utilizada.Desde 2001 se han presentado en la Asamblea deMadrid cuatro proposiciones de ley a través de ini-ciativas legislativas populares.

En el Parlamento de Madrid se han vivido trascen-dentes casos de transfuguismo político (PRIM, o elcaso Tamayo y Sáez), un problema para el que hastaahora sólo se habían alcanzado soluciones relativas,condicionadas siempre por la doctrina inflexible denuestro Tribunal Constitucional, desde su STC10/1983 (su ponente, Rubio Llorente se ha mostradohace años ya partidario de su revisión), de que elescaño pertenece al parlamentario (y no al partido

político) y ello por mucho que este se desvincule delpartido por el que se presentaba o "traicione" a suselectores. ¿Cómo le parece que está la situaciónactualmente y qué posibles vías (regulación legalespecífica; pacto político, etc) -y con qué contenido-cree que pueden existir para combatir lo que común-mente se reconoce como una grave lacra de nuestrosistema parlamentario y político en general, propi-ciando casos demenciales de corrupción, aparte delsupuesto todavía más indecente de los parlamenta-rios ya elegidos de un partido a la postre declaradoilegal por sus vínculos con el terrorismo?

La pertenencia al diputado del escaño se funda-menta en la defensa del carácter de representantede todos los ciudadanos que tiene cada parlamenta-rio frente al poder de los partidos políticos. Para evi-tar fraudes y los posibles excesos se creó el PactoAntitransfuguismo. Es verdad que no es una normacon rango de ley pero ha dotado a los partidos de uncódigo ético que obliga a hacer un ejercicio de res-ponsabilidad cuando se plantean estas situaciones.El propio caso de Tamayo y Sáez a que se refiereusted es una muestra de ese compromiso porque laoposición se negó a formar un gobierno sustentadoen esos dos tránsfugas

Ese acuerdo debía llevarse a sus últimas conse-cuencias para que no se repitan situaciones comolas que estamos viviendo en Benidorm o en Pinto.Sin embargo el debate debería ser mucho más pro-fundo y complejo que la discusión formal acerca desi el escaño es de los diputados o de los partidos porlos que se presentaron a la elección.

En el Derecho parlamentario, es sabido que, desdesus mismos orígenes, una fuente importante son lascostumbres, que vienen a hacer normal y obligatorioalgo que las normas escritas no prevén, aun cuandotengan un rol mucho menos trascendente en nuestroámbito que en el anglosajón.¿Podría mencionarnos las costumbres, usos o prácti-cas parlamentarias más relevantes que se hayandesarrollado a lo largo de los años en la Asambleaque Vd. preside?

La Asamblea de Madrid es un parlamento relati-vamente joven; en esta legislatura hemos celebradosus primeros veinticinco años de vida. Es por eso quela regulación es mucho más detallada y completa

ENTREVISTA: Elvira Rodríguez Herrer 9

que cuando aparecieron los primeros parlamentos ylos usos y costumbres no son tan frecuentes ni tanfáciles de establecer.

Sin embargo, por ejemplo, desde el momento dela constitución de la Asamblea hasta ahora ha impe-rado la norma no escrita de hacer que todos los Gru-pos Parlamentarios tengan al menos un represen-tante en la Mesa aunque no le corresponda por elsistema de reparto proporcional. O, si están todos deacuerdo, no es extraño que la Junta de Portavocesacuerde la modificación de los tiempos de interven-ción que corresponden a los Grupos Parlamentariosrespecto a los fijados por el Reglamento, en ciertosdebates especiales.

Y en cuanto a la técnica legislativa, ¿qué mejorascree que podría introducirse después de variasdécadas de funcionamiento (por ejemplo, estudiosde antecedentes sistemáticos antes de aprobar unaley, seguimientos de la aplicación de ciertas leyes, laexistencia de "hearings" en el procedimiento legisla-tivo?

Desde el punto de vista de la técnica legislativa,de la documentación preparatoria de los debates otrabajos o, incluso, de los procedimientos para hacermás eficaz el control al Gobierno creo que los Parla-mentos deberían incorporar a su trabajo cotidianolas grandes posibilidades que dan las nuevas tecno-logías, las bases de datos, las herramientas, las for-mas de comunicación. En este sentido, es interesan-te el debate planteado en el Congreso de los Diputa-dos respecto a que las diputadas con baja por mater-nidad puedan votar electrónicamente.

Por otra parte, uno de los grandes retos de losParlamentos en la actualidad es la conexión con losciudadanos, con los electores, que parece que sólolos conocen o atienden en circunstancias escanda-losas, con el consiguiente desapego con los políticoslo que puede implicar riesgos para la democracia. Eneste sentido, las nuevas tecnologías pueden abrir loshemiciclos, no sólo como instrumento de conoci-miento en tiempo real que, incluso, puede ser inte-ractivo, sino también a través de la enorme poten-cialidad que prestan los archivos electrónicos de las

REI en Par lamentos10

Pleno Institucional 25 Aniversario de la Asamblea de Madrid. Junio 2008. Fuente: www.asambleamadrid.es

discusiones, debates o acuerdos para aquellos queestén interesados.

En nuestro sistema parlamentario nacional, y por pro-yección en los autonómicos, tienen un peso enormelos grupos parlamentarios, relegando al diputadoindividual a un papel muy secundario. Hay señalesde que eso va a tener que cambiar en alguna medi-da, propiciado por las posibilidades organizatoriasantes absolutamente desconocidas que ofrece Inter-net a los ciudadanos en general (por ejemplo, el movi-miento internáutico contra la llamada "Ley Sinde") y alos diputados en particular (por ejemplo, blogs).¿Qué opinión le merece esta cuestión, por dóndecree que pueden ir las cosas en el futuro?

En la contestación a la pregunta anterior adelan-taba, en parte, mi opinión respecto a esta cuestión.

Sin embargo creo que se están mezclando doscuestiones, importantes pero diferentes. La existen-cia de los Grupos Parlamentarios en los Parlamentostiene una doble justificación. De una parte la organi-zativa: por medio de los Grupos se instrumenta eltrabajo parlamentario, se determinan las iniciativasque se incluyen en los Plenos y Comisiones y se efec-túa el gobierno interno en la parte política de losParlamentos. De otra parte, la política: en un sistemade listas cerradas los Grupos sirven de contrapeso

entre los derechos individuales de los diputadoscomo elegidos de los ciudadanos y los del partido osiglas por el que se presentaron. Los Reglamentosatribuyen derechos a los diputados pero también alos Grupos como tales.

Por otra parte, creo que no se pueden poner puer-tas al campo y que la información, en la actualidad,fluye por la red con tanta potencia que es muy difí-cil ponerle trabas. Por este motivo, es mejor adaptar-se y poner los medios para sacar todo lo positivo quepuede haber en los cambios.

Es muy posible que en un futuro no muy lejanolos Reglamentos de los Parlamentos, que ya recogenque sus sesiones son públicas, regulen igualmente lapublicidad por medios digitales y la interactividadque dan herramientas como por ejemplo el Twitter ocualquier otra que se invente. Por ejemplo, si estáregulado cuál es el decoro que deben mantener enlas sesiones los diputados respecto de sus oponentesno resulta descabellado pensar que se les deba exi-gir, igualmente, cuando expresan sus opiniones entiempo real a través de la red.

Asimismo, es cada vez más frecuente que los par-lamentarios recibamos peticiones de los ciudadanos,más o menos organizadas o masivas, para que setengan en cuenta determinadas opiniones o intere-ses. Esto, indudablemente, enriquece sobremanera eltrabajo que realizamos.

ENTREVISTA: Elvira Rodríguez Herrer 11

Noviembre de 2008.Elvira Rodríguez recibe alos participantes en lasegunda SesiónAutonómica de MadridModelo de ParlamentoEuropeo. Fuente:www.asambleamadrid.es

ESTUDIOS

NÉSTOR PEDRO SAGÜÉSCatedrático de DerechoConstitucionalFacultad de Derecho yCiencias Sociales del RosarioUniversidad CatólicaArgentina

El Presidente y el Congreso.Escenas de pugilatoConstitucional en Argentina

INTRODUCCIÓN. EL PROTECTORADO PRESIDENCIAL SOBRE ELCONGRESO

Ha sido frecuente, en Argentina, que el Presidente contase conapoyo partidista mayoritario en ambas cámaras del Congreso. En talesmomentos, si dicho acompañamiento es muy intenso, el principio dedivisión de poderes algunas veces se licua, y ocasionalmente, evapora,en particular en instancias temporales donde se combinan ingredientescaudillescos, populistas y autoritarios.

Argentina es un país fuertemente (y tal vez, demasiado) presiden-cialista, donde el titular del Poder Ejecutivo debía contar, al decir deJuan B. Alberdi (el autor intelectual más relevante de la constituciónde 1853, todavía vigente, bien que con numerosas enmiendas), con lasfacultades de un Rey, cuando se lo desobedeciese como autoridadrepublicana, y al que había que otorgarle –son sus palabras- todo elpoder posible, bien que mediante la Constitución. En tal paisaje jurídi-co-político, no es de extrañar que los presidentes, de derecho y dehecho, ejerciesen una fuerte influencia, o, prácticamente, dirección,sobre el Poder Legislativo, si su partido controlaba las dos Salas (Sena-do y Diputados) de éste.

Recordemos las competencias que adornan al Presidente argen-tino: es Jefe de Estado, Jefe de Gobierno, a menudo presidente del par-tido oficialista gobernante, comandante en jefe de las fuerzas armadas,y además, colegislador. La tentativa de la reforma constitucional de1994, de moderar su primacía mediante la figura de un “Jefe de Gabi-nete de Ministros” (art. 100 de la constitución), ha fracasado rotunda-mente en el plano de la realidad política: el aludido “Jefe”, encargadopomposamente de “ejercer la administración general del país” (art. 100inc. 1º de la constitución), ha concluido convirtiéndose en un auxiliarde un Presidente que lo nombra y remueve a su placer.

12 REI en Par lamentos

Además, después de la citadareforma de 1994, el Presidentepuede, por expresa disposiciónconstitucional (antes ocurría, dealgún modo, pero por derecho con-suetudinario) ser legislador a secas(entiéndase bien: dictar normassobre materias legislativas propiasdel Congreso) de dos modos distin-tos: legislador directo, mediante losdecretos de necesidad y urgencia(art. 99 inc. 3 de la constitución); olegislador por encargo, debido a lasdelegaciones que al respecto leconfiere el Congreso (art. 76). Escierto que en ambas hipótesis eltexto constitucional establece cier-tos topes al Presidente, pero ello noimpide una cuantiosa producciónlegislativa del Poder Ejecutivo. EnArgentina, conviene decirlo franca-mente, los presidentes legislan.

En ese contexto, no es raro quenuestros presidentes hayan ejercidomuchas veces una suerte de pro-tectorado, más o menos pronuncia-do según los casos, sobre el Con-greso; y que éste, por hedonismo,debilidad, inoperancia, espíritu deobsecuencia, ausencia de lideraz-gos parlamentarios o por una malentendida lealtad partidaria, con-sintiese esa dominación, dulce yseductora en ocasiones, agria ysoberbia en otras. Como muestrade ello valga un botón: Hace pocosaños, el presidente de la bancadaoficialista en la Cámara de Diputa-dos comentó públicamente (pala-bras más, palabras menos), que él“no entendía” que los legisladoresde su partido pudiesen diferir de, uobjetar a, los proyectos de ley ela-borados por el Presidente. De estaoriginal manera de entender eltema de la división de los poderes–el expositor, obviamente, no eraun fanático de Locke o de Montes-

quieu-, se desprendía que los legis-ladores del oficialismo debían ope-rar como meras poleas de transmi-sión de los deseos presidenciales.Carecían, por ende, de aptitud paracuestionar éstos; y menos, natural-mente, de la alternativa de votarcontra ellos. Como resultado deesta tesis, disentir con el Presiden-te, en definitiva, equivaldría a unimpensable acto de irracionalidadpolítica: el único papel que lescorrespondía desempeñar a estosbravos legisladores era el de unafiel política de seguimiento.

CAMBIOS EN EL ESCENARIOPOLÍTICO

Después de las elecciones legis-lativas de 2009, y de la consecuen-te conformación de las nuevascámaras, en diciembre de ese año,el paisaje constitucional en parteha cambiado. El partido presiden-cial no tuvo asegurada, ya, unamayoría de bancas en las dos Salasdel Congreso. No es que, necesaria-mente, imperase en ellas la oposi-ción. Una fotografía política delPoder Legislativo evidencia en estosmeses mayorías y minorías absolu-tamente inestables, conformadascaso a caso según situacionesmutables y de acuerdo con lostemas, influencias e intereses delmomento. En muchos casos elPoder Ejecutivo debe recurrir afuertes presiones para imponer sucriterio. En otros, decididamente,pierde las votaciones.

La situación imperante provocaescenas de pugilato constitucional,con estrategias cambiantes y recur-sos algunas veces para o metaconstitucionales. Si se permite unaalegoría, en determinados asuntos,los protagonistas de estos roundsutilizan técnicas boxísticas clásicas.

En otros, prefieren la lucha libre, sinrehuir la tailandesa o el sumo. Si esnecesario, habrá juego sucio.

Otra modificación de los esce-narios ha sido la apelación al PoderJudicial para terciar o para dirimiren los conflictos suscitados entrelos legisladores y el o la Presidente.En Argentina existe un procedi-miento difuso o desconcentrado decontrol de constitucionalidad, simi-lar al norteamericano, de tal modoque un juez de primera instanciapuede bloquear determinadas deci-siones del Presidente o del Congre-so, incluso a través de una medidacautelar dictada inaudita parte.Dicha resolución es apelable anteun órgano de segunda instancia(generalmente, una Cámara deApelaciones), y de allí ante la CorteSuprema de Justicia de la Nación.Mientras el caso llega a los estra-dos de la Corte Suprema, y esresuelto por ella, cosa que demoravarios meses (de vez en cuando,años), la medida cautelar puedeseguir aplicándose.

Naturalmente, todo esto pone aprueba la antigua doctrina de laspolitical questions (cuestiones polí-ticas no justiciables), que hoy seencuentra en retirada. Los juecesinquieren sobre temas como laspolíticas públicas en materia desalud, o el pago de la deuda exter-na. Muchos ven en ello la judiciali-zación de la política. Otros, simple-mente, la fuerza normativa de laconstitución, es decir, la aplicaciónde la ley suprema a todos los con-flictos que se suscitan en la socie-dad.

Y también entra en juego otropunto: la legitimación procesal delos legisladores, en cuanto tales,por ejemplo para plantear accionesde amparo o acciones declarativas

ESTUDIOS: El Presidente y el Congreso. Escenas de pugilato Constitucional en Argentina 13

de inconstitucionalidad. En Argen-tina no existe, en el ámbito federal,el control abstracto de constitucio-nalidad, y la constitución (al igualque las leyes procesales), no lesotorga a los congresistas, de modoexplícito, aptitud procesal paraplantear una acción, por ejemplo,en defensa de la pura legalidadconstitucional. Para impugnarcomo inconstitucional una norma,se exige casi siempre un interés operjuicio actual, concreto y directoen quien la discute. La cuestión es:¿un diputado o un senador, como“representantes del pueblo”, pue-den plantear, en tal carácter, antelos tribunales, la inconstitucionali-dad de una ley, argumentando, porejemplos, vicios de derecho parla-mentario en su sanción? LAS GRANDES BATALLAS

Veamos tres episodios recientesde la ahora difícil cohabitación ins-titucional de la Presidencia con elPoder Legislativo.

a) La batalla de los vetos. Enoctubre de 2010, el Congreso san-cionó una ley que otorga el 82%móvil a las jubilaciones del sistemanacional previsional. De hecho, estanorma fue una respuesta legislati-va coincidente con el criterio de laCorte Suprema de Justicia enmateria de ajuste de tales benefi-cios, en razón del incremento habi-do en los salarios de los trabajado-res en actividad (casos “Badano I”y “Badano II”), todo ello producto,básicamente, del proceso inflacio-nario. Según algunos cálculos (LaNación, Buenos Aires, 15/10/2010),el aumento importaría una eroga-ción anual de más de ocho milmillones de dólares.

El Poder Ejecutivo calificó a lanueva norma como una “estafa”,que desarticularía al Estado y pro-

vocaría su bancarrota, y pronta-mente la vetó. Para superar el veto,el Congreso debe reunir los dos ter-cios de votos en cada Cámara (art.83, constitución nacional). La opo-sición no cuenta con tal número devotos. El tema tiene una incuestio-nable dimensión política y social:son varios millones los jubilados ypensionados involucrados en elasunto.

El ejercicio del veto en los regí-menes presidencialistas, por elPoder Ejecutivo, operando comocolegislador (en este caso, negati-vo), es algo previsible y está consti-tucionalmente reglado, aunque suejercicio pueda ser discutible. ElPresidente puede vetar por razonesconstitucionales (si entiende que lanorma vetada contradice a la leysuprema), o por motivos de opor-tunidad y conveniencia. Si tal prác-tica es excesiva, puede suscitarconflictos entre el Congreso y elPresidente, que a su vez pueden lle-var al juicio político (impeachment)para deponer a éste. Un casorenombrado, por ejemplo, fue eltramitado en Estados Unidos con-tra Andrew Johnson (1868), el vice-presidente de la fórmula encabeza-da por Lincoln, y presidente des-pués del asesinato de éste, al fina-lizar la guerra de secesión. Susvetos, en asuntos importantes,explican en buena medida la accióndel Capitolio contra él.

Generalmente se ha concebidoal veto como una facultad privati-va e inherente del Poder Ejecutivo,que se ejercita con absoluta discre-cionalidad y que se encuentraexenta de control judicial de cons-titucionalidad (una típica politicalquestion). Sin embargo, hoy día,algunos plantean una cierta “judi-cialidad” del veto. Por ejemplo, por

razones formales (v. gr., para eva-luar si se emitió en tiempo y forma,con la firma del ministro que lorefrenda, etc.), o incluso por razo-nes de fondo (¿qué ocurre si el vetoes manifiestamente inicuo y violael test de razonabilidad al que, enprincipio, debe someterse todo actoo norma, cuestión que roza ya lojusticiable?). El control formal delveto parece actualmente inexora-ble; el control de fondo, es muchomás discutido.

La batalla del veto puede noestar concluida, y quizá su teatrode operaciones involucre dentro depoco al Poder Judicial. Por lodemás, si el Congreso continúasancionando normas opuestas alparecer del Poder Ejecutivo, y éstemenudea los vetos, el “casus belli”tenderá a agravarse.

b) La batalla de los DNU(decretos de necesidad y urgencia).Los presidentes argentinos hanhecho uso y sobre todo, abuso, detales normas, que en definitiva sondecretos-leyes, o leyes emitidasbajo el ropaje de un decreto presi-dencial. El Poder Ejecutivo se hasentido libre de manos para fabri-carlos; y pocas veces el Congresolos ha limitado o abolido. La ley26.122, regulatoria de los mismos,exige que sean las dos cámaras lasque los rechacen, para que pierdanvigencia. Por tanto, basta que unaSala no los cuestione, para quecontinúen en vigor. Esto es unabsurdo, pero así son las cosas.

El tema se ha judicializado enparte. La Corte Suprema, en “Verro-chi”, y últimamente, en “Consumi-dores argentinos”, ha puntualizadoque solamente circunstancias muyexcepcionales justifican su emisión,cuando no sea posible seguir el trá-mite regular para la sanción de las

REI en Par lamentos14

leyes, o hubiere suma urgencia. Dehecho, ha entendido en varios fallosque ciertos decretos no superabanese test o escrutinio, y los ha decla-rado inconstitucionales. El PoderEjecutivo considera, por su parte,que efectivamente son normas deexcepción, pero que el juez de esaexcepcionalidad es el Poder Ejecu-tivo que pronuncia los DNU.

En la práctica, la revisión deconstitucionalidad de la oportuni-dad de la emisión de los DNU esefectuada por el Poder Judicial(implica hoy, por ende, una cues-tión justiciable), pero se consuma,por lo común, años después dehaberse dictado el DNU del caso (v.gr., ocho, en “Consumidores Argen-tinos”). Sin embargo, el controllegislativo, que en el fondo deberíaser el más natural (ya que el PoderEjecutivo está invadiendo compe-tencias del Congreso), y que hastaahora es reducido, es muy probableque se incremente en los próximosmeses, en la medida en queaumente el estado beligeranteentre estos dos poderes.

c) la batalla de la legitimaciónprocesal. El Poder Ejecutivo estimaque un legislador tiene representa-ción política, y por ella puedeactuar en el ámbito parlamentario,pero que carece de aptitud paraplantear demandas judiciales encontra de un decreto o de una leya la que acuse de inconstitucional,salvo que esa norma le cause unperjuicio personal y actual.

Algunos tribunales, no obstante(por ejemplo, la Cámara Contencio-so Administrativa Federal de Feria,en enero de 2010, caso “Pinedo”),han entendido que si un congresis-ta tiene un agravio como legisladorante el dictado por el Presidente deun Decreto de Necesidad y urgen-

cia, y no puede cuestionarlo en elrecinto parlamentario (por encon-trarse la Cámara a la que pertene-ce en receso, sin haber sido convo-cada por el Poder Ejecutivo o auto-convocada por ella misma), puedeocurrir ante los tribunales e impug-nar allí al DNU, v. gr., por no existirrazones de urgencia para habersido emitido. En la especie, se tra-taba de un DNU que había dispues-to el traspaso de miles de millonesde dólares, de las reservas delBanco Central al Poder Ejecutivo,para pagar cuotas de la deudaexterna.

La Corte Suprema de Justicia,antes (caso “de los Aeropuertos”,“Dromí”, Gómez Diez”, etc.) y últi-mamente, en el caso “Thomas”, hasubrayado que los legisladores noestán habilitados para discutir antela justicia normas sancionadas(aunque sea irregularmente) por elCongreso, o decretos del Poder Eje-cutivo que violen la división depoderes, excepto que mediare unagravio especial y directo, ademásde actual, contra ese legislador(sería el caso, v. gr., de una ley oresolución que disminuyere incons-titucionalmente su sueldo, o que leimpidiese actuar idóneamentecomo congresista). También, si lanorma le causa un perjuicio pun-tual, como habitante (v. gr., si leimpone un tributo inconstitucional.Pero en este caso no la impugnaríacomo legislador, sino como contri-buyente).

El problema consiste en deter-minar, caso por caso, qué regla (unDNU, una ley, etc.,) provoca unalesión directa, personal y presenteal legislador. Existen múltiples cri-terios para detectar la índole de eseagravio. Hay tribunales más gene-rosos en reconocerle legitimación

procesal activa a los congresistas, yotros más renuentes, como la CorteSuprema. Algunas veces los legisla-dores intentan litigar contra el Pre-sidente; otras, contra el mismoCongreso, o una de sus Salas.

SÍNTESISCuando el Presidente, en parti-

cular en un régimen hiperpresiden-cialista, pertenece a un partido queno tiene asegurada mayoría en lascámaras del Congreso, aumentanlas posibilidades de confrontaciónentre ambos poderes. Ello exige, enun país habituado al protectoradopresidencial sobre el Congreso,adoptar entre ambos poderes nue-vos estilos de convivencia política,más diplomáticos, acomodaticios,transaccionales y dialoguistas. Perotales modulaciones no siempre sedan en el ámbito existencial o fác-tico del derecho constitucional.Argentina es una muestra de ello.

Si falta la cortesía constitucio-nal, aparece el pugilato constitu-cional. En ese match, los protago-nistas trasladan algunas veces ellitigio ante la jurisdicción constitu-cional, cosa que implica una tenta-tiva (o un resultado) de disminu-ción de la superficie de las politicalquestions, y la consecuente judicia-lización de espacios otrora exentosde control de constitucionalidad.

Todo ello importa un serio desa-fío para los jueces constitucionales,a los que les resulta cada vez másdifícil declararse incompetentes enuna contienda que repercute entoda la sociedad, especialmentecuando ésta confía en que ellosresuelvan el conflicto. Un tribunalsupremo, ¿puede, en ese contexto,eludir la función de ser árbitro finaldel proceso político, le guste o notal trabajo?

ESTUDIOS: El Presidente y el Congreso. Escenas de pugilato Constitucional en Argentina 15

REI en Par lamentos

I

E n México, la potestad legislativa en el ámbito federal recaeen el Congreso de la Unión, que conformado por lasCámaras de Diputados y Senadores garantiza la existencia

de un sistema bicameral imprescindible para propiciar el sanoequilibrio del poder político dentro del proceso legislativo en laestructura de todo Estado federal. Así, en el marco de la confi-guración de dicho sistema, cabe destacar que por lo que respec-ta a las atribuciones constitucionales de cada una de sus Cáma-ras dentro de dicho proceso se advierte la existencia de un bica-meralismo relativamente equilibrado, pues en términos genera-les ambas Cámaras participan en igualdad de circunstanciasdentro del mismo, aunque con salvadas excepciones, tal y comoa continuación brevemente se detallará.

De acuerdo con el artículo 71 de la Constitución, enMéxico, el derecho a iniciar leyes federales compete al Presiden-te de la República, a los Diputados y Senadores del Congreso de

El procedimiento legislativoen México

México

PANORÁMICAS

GASTÓN J. ENRÍQUEZ FUENTESProfesor de Derecho Constitucional

Investigador del Centro deInvestigación de Tecnología Jurídica

y Criminológica Universidad Autónoma

de Nuevo León

16

la Unión, así como a las Diputacio-nes de los Estados de la República.De esta forma, el proceso de forma-ción de una ley se inicia única yexclusivamente a instancia de loslegitimados para hacerlo, previstosen el citado artículo 71, restringién-dose, en consecuencia, el acceso delos particulares interesados (esdecir, la llamada iniciativa popular,tan común en otros sistemas políti-cos) para iniciar algún procedimien-to de esta naturaleza a lo que deci-da la Comisión cameral a quecorresponda el asunto, según loprevisto en el artículo 41 del Regla-mento para el Gobierno Interior delCongreso General de los EstadosUnidos Mexicanos, que a la letraseñala: “Toda petición de particula-res, corporaciones o autoridadesque no tengan derecho de iniciati-va, se mandará pasar directamentepor el C. Presidente de la Cámara ala comisión que corresponda, segúnla naturaleza del asunto de que setrate. Las comisiones dictaminaránsi son de tomarse o no en conside-ración estas peticiones”. Pero, entodo caso, una vez que la iniciativaes admitida a debate por parte dela Comisión correspondiente, aqué-lla se entenderá que habrá de serformalmente una propuesta reali-zada por esta última, toda vez queel artículo 71 constitucional restrin-ge el acceso al proceso de forma-ción de leyes o decretos.

En este sentido, cabe señalar quehasta antes de la configuraciónpolítica de la LVII Legislatura de laCámara de Diputados en el seno delCongreso de la Unión en 1997, ymás notoriamente con la alternan-cia del poder presidencial en el año2000, el inicio del proceso legislati-vo estaba monopolizado por el Pre-

sidente de la República; fenómenorevertido casi por completo en laactualidad, propiciando que políti-cos y algún sector de la academiaplanteen la necesidad de introducirla figura de la iniciativa preferentedel Jefe del Ejecutivo, a fin de dis-cutir y en su caso aprobar las pro-puestas legislativas de este últimode manera más expedita. Finalmen-te, por lo que respecta al inicioindistinto en ambas Cámaras delproceso legislativo, huelga señalarque el propio texto constitucionalestablece limitaciones al mismo,siendo éste el caso concreto de lostributos, toda vez que la Iniciativade Ley de Ingresos y el proyecto dePresupuesto de Egresos de la Fede-ración, de acuerdo con la fracciónIV del artículo 74, habrá de ser ela-borada por el Ejecutivo Federal yposteriormente remitida a la Cáma-ra de Diputados, quien iniciará ladiscusión de la misma de maneraexclusiva.

IIEl trámite ordinario para el desa-

rrollo legislativo en el sistema polí-tico mexicano exige que todas lasiniciativas presentadas indistinta-mente ante las Cámaras de Diputa-dos o de Senadores –con excepciónde los proyectos que versaren sobreempréstitos, contribuciones oimpuestos, o sobre reclutamiento detropas, todos los cuales deberán dis-cutirse primero en la Cámara deDiputados, así como de aquelloscuya resolución no sea exclusiva dealguna de ellas–, se discutan suce-sivamente en ambas; y, asimismo,constitucionalmente se exige que eldebate parlamentario, a propósitode la presentación de una iniciativalegislativa, comience en todo caso

en el seno de las Comisiones came-rales, con excepción de lo previstoen el artículo 60 del Reglamentodel Congreso de la Unión, el cualseñala que ninguna proposición oproyecto podrá discutirse sin queprimero pase a la Comisión o Comi-siones correspondientes y éstashayan dictaminado, requisito que síse podrá dispensar en los asuntosque por acuerdo expreso de laCámara se calificaren de urgente ode obvia resolución.

El artículo 72 constitucionalestablece que las iniciativas deleyes o decretos se discutan prefe-rentemente en la Cámara en que sepresenten, a menos que transcurraun mes desde que se pasen a laComisión dictaminadora sin queésta rinda dictamen, pues en talcaso el mismo proyecto de ley odecreto puede presentarse y discu-tirse en la otra Cámara. Así, lo pre-visto en el citado artículo podríaparecer congruente con la redac-ción del artículo 87 del Reglamentodel Congreso de la Unión, que con-mina que toda Comisión deberápresentar dictamen en los negociosde su competencia, dentro de loscinco días siguientes al de la fechaen que los haya recibido; sinembargo, en los hechos no se llevaa la práctica ni el cambio de Cáma-ra ante una eventual parálisis legis-lativa en la Comisión de origen–recurrente esta última por lodemás–, ni se dictaminan en Comi-siones los asuntos de su competen-cia dentro del plazo legal estableci-do.

Por otro lado, de acuerdo a laredacción de los novísimos Regla-mentos de cada una de las Cáma-ras de Congreso de la Unión, el dic-tamen elaborado en comisiones

PANORÁMICAS: El procedimiento legislativo en México MÉXICO 17

Ejecutivo realice su promulgación.Otras hipótesis que eventualmentese pueden presentar en el desarrollolegislativo serían que el dictamenaprobado en la Comisión de laCámara de origen sea devuelto a lamisma por el voto mayoritario delPleno, o que la Minuta de la Cáma-ra de origen fuese desechada en sutotalidad por la Cámara de revisión,en cuyo caso volverá a aquella conlas observaciones que ésta le hubie-se hecho. De esta forma, si exami-nado de nuevo fuese aprobado porla mayoría absoluta de los miem-bros presentes en el Pleno, volveráa la Cámara revisora, la cual lotomará otra vez en consideración, ysi lo aprobare por la misma mayo-ría, el proyecto se enviará al Ejecu-tivo para su promulgación; pero silo reprobase, entonces no podrávolver a presentarse en el mismoperíodo de sesiones; por cierto, estoúltimo sucede igualmente con todoproyecto que fuere desechado en laCámara de origen, pues no podrávolver a presentarse en las sesionesdel año.

Asimismo, en no pocas ocasio-nes sucede que la Cámara revisorarealiza cambios sustanciales a unaparte del proyecto o Minuta apro-bada por la de origen, en cuyo casoesta última deberá discutir única-mente lo modificado por la revisora,sin poder el resto del proyecto yaaprobado por la propia revisora. Unavez aprobados los cambios al pro-yecto por la mayoría absoluta de losvotos presentes en la Cámara de suorigen, se pasará todo el proyectoal Ejecutivo para su promulgación,es decir, ya no volverá a remitirse ala revisora.

Analizado el desarrollo del pro-ceso legislativo en el sistema legal

mexicano, finalmente es conve-niente enfatizar el actual descrédi-to de su clase política, pues al igualque sucede con las labores de con-trol y fiscalización, la actividadlegislativa que teóricamentedesempeña el Congreso de laUnión requiere de la agudeza porparte de sus miembros para afron-tar dicha tarea, pero sobre todo desu oportuna participación en lostrabajos destinados a la producciónlegislativa que ellos mismos dise-ñan; de tal suerte que, ante laparálisis legislativa que se advierteen su seno, la opinión públicademerita las actividades que susrepresentantes realizan, bajo elargumento de estar falseandoirresponsablemente el cargo parael cual fueron electos. Así, el reza-go legislativo representa sin dudaalguna un fenómeno permanentea lo largo de varias legislaturas enel Congreso de la Unión, debido enbuena medida a la ausencia de unaeficaz conclusión de los diferentesprocesos legislativos instauradosen el seno de las dos Cámaras queconforman al mismo, e iniciadospor aquellos legitimados para elloen los términos del artículo 71constitucional. Y en este orden deconsideraciones, podemos afirmarque dicho fenómeno en lo absolu-to corresponde al espíritu y senti-do de los mecanismos previstos enla Constitución y en la legislaciónreferente al buen proveer legislati-vo, lo que finalmente redunda enperjuicio de una buena valoracióncon respecto a la eficacia en elcumplimiento de las funcionesconstitucionales –como la legisla-tiva– encomendadas al legisladorfederal, con graves repercusionespara su imagen pública.

constituye un acto legislativo cole-giado a través del cual, una o máscomisiones facultadas presentanuna opinión técnica calificada, porescrito, para aprobar o desechardiferentes asuntos, entre los quedestacan principalmente las inicia-tivas de reforma o adición legalsometidas a su consideración.

IIIUna vez aprobado en comisio-

nes, el dictamen pasa al Pleno de laCámara de origen para su discusióny eventual aprobación, y es aquídonde se comienza la existencia dediversas hipótesis que, según elartículo 72 constitucional, habránde determinar el ulterior desarrollodel proceso legislativo. La primerade ellas es que si la minuta aproba-da por la Cámara de origen es apro-bada por la Cámara revisora, éstaserá enviada al Presidente de laRepública para su publicación,quien tendrá diez días para hacerleobservaciones, es decir, ejercer elveto –el que por cierto no podrárealizar cuando las Cámaras delCongreso de la Unión ejerzan fun-ciones de cuerpo electoral o dejurado, lo mismo que cuando laCámara de Diputados declare quedebe acusarse a uno de los altosfuncionarios de la Federación pordelitos oficiales–, y si no lo hace lomandará publicar inmediatamente.

Pero, si el proyecto de ley odecreto es desechado en todo o enparte por el Ejecutivo, éste serádevuelto, con sus observaciones, ala Cámara de su origen, debiendoser confirmado por las dos terceraspartes del número total de votos, aefecto de pasar otra vez a la Cáma-ra revisora, quien deberá aprobarlopor la misma mayoría, para que el

REI en ParlamentosMÉXICO18

PANORÁMICAS

Panamá

REI en Par lamentos

ANDRÈS WONG PIMENTELAsesor Legal de Diputado en laAsamblea Nacional de Panamá

E n el proceso de formación de la ley interviene el ÓrganoLegislativo (OL), que en Panamá se denomina AsambleaNacional (AN), y el Órgano Ejecutivo (OE), el primero en su

aprobación y el segundo en la sanción, sin menoscabo de la oca-sional participación de otros entes en la presentación formal dela iniciativa.

El proceso inicia con la presentación del proyecto de ley anteel Pleno de la AN por aquellos que tienen iniciativa legislativa.En materia de leyes orgánicas tienen iniciativa los Ministros deEstado en virtud de autorización del Consejo de Gabinete, lascomisiones permanentes de la AN, la Corte Suprema de Justiciay los Procuradores de la Nación y de la Administración, limitadosestos últimos a las reformas de los códigos nacionales, y el Tri-bunal Electoral en materia electoral. Las leyes ordinarias puedenser presentadas por cualquier miembro de la AN, los Ministrosde Estado en virtud de autorización del Consejo de Gabinete ylos Presidentes de los Consejos Provinciales con autorización delConsejo Provincial respectivo.

Notas sobre la funciónlegislativa en Panamá

19

cos, personas particulares y repre-sentantes de grupos de interés paraexpresar su posición, sea para apo-yar, rechazar o para enmendar lainiciativa. Las comisiones cuentancon un plazo de diez días, prorro-gables por diez días más, para pre-sentar su informe con las conclu-siones y recomendaciones, plazoque en muy contadas ocasiones secumple, sin que su incumplimientoconlleve consecuencias para el pro-yecto.

El debate en Comisión del pro-yecto de ley, generalmente se haceen conjunto o por partes y luego sevota cada artículo por separado consus modificaciones, si las hubiere,dependiendo siempre de la exten-sión del documento. Este procedi-miento podría mejorar si se estable-ciera un plazo para formularenmiendas, ya que hoy día se hacenal calor del debate con graves ries-gos de cometer errores de concor-dancia jurídica y en el menor de loscasos de tipo gramatical por el pocotiempo para la reflexión. La publi-cación de los proyectos de ley en elportal de Internet de la AN le dauna difusión más amplia que la quetendría un boletín impreso, perosería conveniente que las propues-tas de modificación también sepublicaran en el archivo contentivodel proyecto para mayor publicidady transparencia antes de su aproba-ción.

En cuanto a la presentación deproyectos de ley, predomina la ini-ciativa del OE, lo mismo puededecirse de la productividad y deléxito legislativo, indicadores todosdominados por el OE a partir de losgobiernos de era democrática (1990a la fecha), aunque ha habidomomentos en que el OL ha promo-

vido más proyectos, pero no hatenido éxito en su aprobación ymenos en la sanción, ya que sonpocos los proyectos gestados pormiembros de la AN que son apro-bados y no pocos de ellos tropiezancon una objeción presidencial.

El primer debate concluye conla aprobación o rechazo del pro-yecto de ley por la mayoría de loscomisionados, de cuyo resultadodeben informar por escrito alPleno, el cual podrá seguir lasrecomendaciones o variar el crite-rio de la comisión. Si el informefuere favorable al proyecto o sisiendo desfavorable, el Pleno deci-de discutirlo, se ubica en el puntodel orden del día que le correspon-da para el segundo debate, segúnel orden cronológico de entrada.

En segundo debate, también esposible hacer modificaciones yadiciones al proyecto de ley, siem-pre que ellas no versen sobrematerias extrañas al tema que seregula. Tanto en el primero comoen el segundo debate, los Minis-tros de Estado y quienes tieneniniciativa legislativa tienen dere-cho de voz, pero solo votan losdiputados. Para el segundo debateno hay un plazo, pero las interven-ciones están limitadas a treintaminutos por tema con derecho aun turno adicional de igual dura-ción para los diputados que hayanintervenido. Es usual que en el pri-mero y segundo debate se invite aexpertos a quienes se les concedecortesía de sala para que ilustrena los diputados sobre los temasque se discuten.

El tercer debate, también ante elPleno, debe referirse a la convenien-cia o inconveniencia del proyecto yno caben más modificaciones, limi-

La primera crítica que resalta esla pobre clasificación constitucio-nal de las leyes orgánicas y lasleyes ordinarias, con lo cual resultaque la mayoría de las leyes sonorgánicas, aun cuando solo decla-ren un día conmemorativo, mien-tras que importantes leyes como elRORI, la declaratoria de guerra o lafacultad para concertar la paz seconsideran leyes ordinarias. La dis-tinción entre leyes orgánicas yordinarias importa no solo porquien está facultada para propo-nerlas, sino también porque las pri-meras requieren mayoría absolutapara ser aprobadas, mientras que alas segundas les basta la mayoríade los presentes para su aproba-ción, aun cuando conlleve decla-rarle la guerra a otro Estado.

Los diputados de forma indivi-dual o conjunta (sin estar consti-tuidos en Comisión permanente)así como los ciudadanos puedenproponer anteproyectos de leypara que las comisiones perma-nentes los adopten como propios,si así lo deciden, y las presentencomo proyectos de ley ante elPleno de la AN. No es requisitopresentar una cantidad determina-da de firmas de proponentes oconseguir el aval de una o másfracciones parlamentarias, comotampoco es imperativo su acogi-miento por la comisión y su discu-sión como proyecto.

En Panamá los proyectos de leyrequieren ser aprobados en tresdebates antes de ser enviados a lasanción del OE. El primero de ellostiene lugar en la Comisión Perma-nente encargada de discutirlo porrazón del tema central de que trateel proyecto de ley. A ella concurrenfuncionarios de otros entes públi-

REI en ParlamentosPANAMÁ20

tándose a diez minutos la interven-ción de cada diputado.

La voluntad política de la AN deaprobar un proyecto de ley semanifiesta en la respuesta a la pre-gunta ¿quiere la AN que este pro-yecto sea ley de la República? a locual sigue una votación mediantela cual se decide si se aprueba entercer debate el proyecto. Una vezaprobado, se firma el proyecto deLey por el Presidente y el Secreta-rio de la AN y se envía a la Presi-dencia de la República para la san-ción. A partir del recibo del proyec-to, el Presidente, conjuntamentecon el Ministro del ramo, tendrántreinta días hábiles para sancionar-lo o devolverlo con objeciones a laAsamblea Nacional, si no lo hacenen ese plazo no podrán dejar dehacerlo. Luego de la sanción, cuen-ta con seis días hábiles para pro-mulgarlo en la Gaceta Oficial delEstado.

El OE también puede objetar elproyecto parcialmente o en su con-junto, por razones de inconvenien-cia, de inexequibilidad constitucio-nal o de ambas. Cuando la obje-ción es total, la AN puede revertir-la con la aprobación de 2/3 de susmiembros en un solo debate; si laobjeción es parcial, también puederevertirla con la misma mayoría endos debates (segundo y tercero). Encaso de que se apruebe por insis-tencia, el OE no podrá objetarlonuevamente y tendrá que sancio-narlo y promulgarlo. Lo que sueleocurrir en caso de las objecionesparciales es que regrese a SegundoDebate y se hagan las modificacio-nes sugeridas por el OE, en cuyocaso no es menester su aprobacióncon una mayoría calificada.

Cuando el motivo de la objeciónes la inexequibilidad constitucio-nal, la AN puede insistir en suaprobación con la mayoría men-cionada, en cuyo caso el OE deberáenviarlo a la Corte Suprema de Jus-ticia para que se pronuncie y, si lodeclara exequible, se tendrá quesancionar y promulgar. En caso deque el OE no sancione un proyectoaprobado por insistencia, el Presi-dente de la AN lo sancionará en sulugar y lo hará publicar en la GO, yla Ley sancionada y promulgada enesa forma goza de pleno valor jurí-dico.

Si la Ley no se promulga en elplazo mencionado sino posterior-mente, ese hecho no es motivo deinconstitucionalidad, pero sí lo seríasi no se aprueba en tres debates entres días distintos y si no se sometea discusión y a votación entre dipu-tados. Bastaría con se demostraraque el proyecto de ley no obtuvo losvotos necesarios para su aprobacióno que en ella votó quien no estabainvestido de la condición de diputa-do para que la Corte Suprema deJusticia pudiera declarar la incons-titucionalidad de la ley.

El proceso de formación de la leyestá orientado por un Manual deTécnica Legislativa, aprobadomediante la Resolución No. 27 delPleno de la AN de 18 de marzo de2009 que indica la estructura quedebe tener la ley, así como las reglasque deben seguirse en la redacciónde estos instrumentos jurídicos,cuyo cumplimiento deben examinarlos servicios técnicos de la AN, a finde conseguir que el ordenamientolegal aprobado sea homogéneo ensu forma y estilo para su mejorcomprensión y aplicación.

PANORÁMICAS: Notas sobre la función legislativa en Panamá PANAMÁ 21

Los diputados deforma individual oconjunta (sin estarconstituidos enComisiónpermanente) asícomo losciudadanos puedenproponeranteproyectos deley para que lascomisionespermanentes losadopten comopropios.

”

REI en Par lamentos

PROCEDIMIENTO LEGISLATIVOEl procedimiento legislativo, conforme lo define el profesor

Berlín Valenzuela, está constituido por: “…los pasos – fases deter-minadas en la Constitución – Ley Fundamental que deben seguirlos órganos de gobierno para producir una ley...”.

Dentro de tales fases, se dan distintas oportunidades en laque se produce el debate de la materia de ley. Así, conforme lodispone el artículo 73º del Reglamento del Congreso de la Repú-blica del Perú, las fases legislativas son seis: a) Iniciativa Legisla-tiva; b) Estudio en Comisiones; c) Publicación de los dictámenes;d) Debate en el Pleno; e) Aprobación por doble votación; y, f)Promulgación. La oportunidad para el debate, en este contexto,se da sólo en dos oportunidades, en la fase de estudio de comi-siones y en la fase de debate en el pleno.

En Latinoamérica, además del Parlamento Peruano, tienenasambleas legislativas unicamerales Costa Rica, Ecuador, El Sal-vador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá y Venezuela. Amanera de ejemplo, detallemos dos casos:

a) En Costa Rica, la tramitación de los proyectos de ley supo-ne tres debates. El primero se da en comisiones; los dos siguien-tes se producen en el Pleno, en momentos distintos.

El tiempo de los debates en el procedimiento legislativo

Perú

PANORÁMICAS

GIOVANNI FORNO FLÓREZSecretario Técnico

de la Comisión de SeguridadSocial del Congreso

de la República del Perú.

22

Abordamos enestas notas la

importancia quetiene el debate en

el procedimientode la formación de

las leyes,especialmente

respecto deltiempo que a ello

se dedica.

b) En Ecuador, en cambio, eldebate legislativo ordinario se daen cinco instancias. En un primertérmino, se da un debate de califi-cación por parte del Consejo deAdministración Legislativa, quedecide en base a criterios formalessi se tramita o no la iniciativa legis-lativa. En estos casos, es decircuando procede la calificación, elproyecto pasa a comisión en la cualluego de un segundo debate, seaprueba un informe; éste es mate-ria de un primer debate en el Pleno(tercer debate), luego de lo cual sevuelve a remitir a comisión la pro-posición con las observaciones porescrito formuladas por los Congre-sistas. En base a ello, la comisión

aprueba un nuevo informe (suponeun cuarto debate); y, finalmente seproduce un segundo debate en elPleno, que es en realidad el quintodebate.

En el cuadro que se muestra acontinuación (Ver cuadro 1) sereflejan los distintos momentos enque se producen los debates parla-mentarios en el procedimientolegislativo ordinario de los paísescon Congresos unicamerales.

Como puede verse, en el casoperuano las oportunidades para eldebate son, en general, muy reduci-das frente a las posibilidades queencontramos en la legislación com-parada. Más aún, si se analizan loscasos de los parlamentos latinoa-

mericanos bicamerales, en dondelas instancias de debate son mayo-res, como puede observarse en elsiguiente cuadro: (Ver cuadro 2)

EL DEBATE PARLAMENTARIORecurriendo nuevamente a Ber-

lín Valenzuela (PORRUA, 1998:315): “El debate es la parte funda-mental de las sesiones en los Con-gresos, sus reglas pretenden evitarla monopolización de la participa-ción en las Cámaras y ofrecer lariqueza argumentativa sobre todoslos puntos de vista sobre los dictá-menes y puntos a resolver y a some-ter a votación.”

Por supuesto cada Parlamentotiene sus reglas particulares para

PANORÁMICAS: El tiempo de los debates en el procedimiento... PERÚ 23

CUADRO 1. INSTANCIAS DE DEBATE PARLAMENTARIO EN LA LEGISLACIÓN LATINOAMERICANA(CONGRESOS UNICAMERALES)

PAÍSInstancias de debate

TOTALEn Comisión En el Pleno

El Salvador 1 1 2

Costa Rica, Nicaragua, Panamá y Venezuela 1 2 3

Honduras 1 3 4

Ecuador 2 25

Guatemala 2 3

CUADRO 2. INSTANCIAS DE DEBATE PARLAMENTARIO EN LA LEGISLACIÓN LATINOAMERICANA(CONGRESOS BICAMERALES)

PAÍSInstancias de debate

TOTALEn Diputados En el Senado

Argentina, Colombia, Paraguay, Rep. Dominicana y Uruguay

3 3 6

Chile 4 4 8

Fuente: SPIJ. Elaboración propia.

este es, tal vez, el elemento másimportante del debate, su implícitarepresentatividad.

Es por ello que la reducción deltiempo para el debate podría consi-derarse un atentado contra lamayor legitimidad de la norma quese somete a discusión.

Si bien es cierto, la calidad deldebate está directamente vinculadaa la calidad de la representación;también está relacionada con lapérdida acelerada de la primacía decentralidad en la aprobación de lasleyes, que han venido sufriendo, engeneral, nuestros modernos parla-mentos, dada la mayor capacidad yrecursos (humanos y económicos)de los ejecutivos para legislar o pro-poner la legislación que será mate-ria de discusión en las cámaras.

En efecto, el Parlamento Perua-no comparte con el Poder Ejecutivola función legislativa, dado que ésteúltimo puede, bajo las circunstan-cias que la Constitución prevé, dic-tar Decretos Legislativos y Decretosde Urgencia, que son normas conrango de Ley. Sin embargo el Ejecu-tivo aún está muy lejos del Congre-so en la carrera legislativa.

Si analizamos el Período Parla-mentario 2001-2006, podemos verque de las 1604 leyes aprobadas,más del 84% fueron dictadas porel Congreso, correspondiéndole al

Presidente de la República pocomás del 15%, conforme podemosver en el siguiente cuadro. (Vercuadro 3)

Sin embargo, en lo que va delPeríodo Parlamentario 2006-2011,la situación se ha venido revirtiendo,ya que se puede notar un alzaimportante en la producción legisla-tiva del Poder Ejecutivo (se ha dupli-cado), tal como se destaca en elcuadro núm. 4. Sin embargo, y apesar de ello, la mayor parte de laactividad legislativa continúa aún enmanos del Congreso (ver cuadro 4).

Regresando al tema central denuestras reflexiones, en los Parla-mentos con presencia mayoritariade partidos o coaliciones afines algobierno, la tendencia será, proba-blemente, que el debate sea másformal dado que las decisiones lle-gan estructuradas previamente almomento del debate, con lo cual,más que intercambio de ideas en labúsqueda de consensos, se produci-rán tomas de posiciones o posturasfrente a la norma debatida.

Por el contrario, en aquellasasambleas en donde la mayoría par-lamentaria no sea afín al partido degobierno, o en todo caso no existanmayorías sólidas que permitan deci-siones predeterminadas, el debateparlamentario será, probablemente,el instrumento mediante el cual se

ordenar el debate y conseguir elobjetivo que éste persigue. Talesreglas, como ya hemos podido ver,establecen más o menos oportuni-dades para el debate en el curso deun procedimiento legislativo.

En el mundo moderno y globali-zado en que vivimos, la crecienteexposición de las funciones legisla-tivas en los medios de comunica-ción y la mayor participación de lasociedad organizada en la “cosapública” ha provocado que, en losúltimos años, en nombre de unamayor eficiencia y efectividad, losdebates parlamentarios, especial-mente los que se suscitan en el pro-cedimiento legislativo, se hayan idorecortando cada vez más.

La “incontinencia legislativa” quelos estudiosos de la técnica legislati-va han venido denunciando comoprincipal enemigo de la calidad de laley y, a través de ella, de la seguri-dad jurídica; viene afectando consi-derablemente también el debatelegislativo; se debate menos paraobtener resultados más rápidos.

LA CALIDAD DEL DEBATECiertamente el debate no sólo

es el espacio que permite la apor-tación técnica, política, programá-tica o ideológica; es también unaforma de expresión de la represen-tación política. Consideramos que

REI en ParlamentosPERÚ24

Fuente: SPIJ. Elaboración propia.

CUADRO 3. INCIDENCIA LEGISLATIVA. PERÍODO PARLAMENTARIO 2001-2006

Leyes DecretosLegislativos

DecretosLegislativos Total %

Congreso 1,358 1,358 84.6%

Ejecutivo 41 205 246 15.4%

Total de normas con rango de Ley 1,604

llegue a los consensos necesariospara la aprobación de una ley.

EL TIEMPO EN EL DEBATEEn este contexto, los reglamen-

tos parlamentarios modernos handesarrollado, además, procedimien-tos abreviados que tienen comoobjeto acelerar la aprobación deleyes, mediante el recorte de eta-pas, plazos o ambos; lo cual comose comprenderá reduce aún mas lasposibilidades para el debate.

Por ejemplo, en el CongresoPeruano, en Período Parlamentario2006-2011, según la información desu Portal Electrónico al 12 denoviembre de 2010, el 16.43% delas iniciativas legislativas converti-das en Ley se aprobaron sin ser eva-luadas y debatidas en Comisión; yel 17.72% del total de iniciativaspresentadas en el referido períodofueron archivadas en la etapa decomisiones, es decir, no fuerondebatidas por el Pleno del Congre-so.

Sin embargo y pese a todo lodicho hasta el momento, es precisomencionar que, como en todo ejer-cicio de derecho –en este caso elderecho al debate- existen formasabusivas de ello. Es el caso deldenominado filibusterismo que escomo se conoce al mecanismo deobstruccionismo empleado en el

debate parlamentario y que implicaretrasar la toma de decisiones(aprobación de la ley) empleandodiscursos de muy larga duración.

En estos casos, quien dirige eldebate debe tener las herramientaspara garantizar el derecho al deba-te pero, al mismo tiempo, cautelarel derecho a que éste se produzcacon lealtad y responsabilidad, de talmanera que se cumpla, como seña-la Abellán Matesanz, con “…encon-trar el difícil punto de equilibrioentre permitir que cualquier diputa-do pueda intervenir y la necesidadde evitar que las discusiones se pro-longuen excesivamente.” (Asam-blea, Nº 9, 2003: 191).

CONCLUSIONESLa realidad Iberoamericana pre-

senta Parlamentos abiertos a unmayor debate en sintonía con unamayor apertura democrática, por unlado; y Parlamentos más bien cerra-dos al debate, dadas las decisionespreviamente tomadas en virtud dela presencia de mayorías parlamen-tarias sólidas, autosuficientes, talvez con poca apertura al diálogocon las minorías. Entre ambosextremos, una gran casuística.

Sin embargo, no podemos dejarde reconocer que sobre la base deambos extremos se encuentran doselementos fundamentales: la capa-

cidad de diálogo y la tolerancia;ambos, atributos consustanciales ala poliarquía, para situarnos en elcontexto del concepto elaboradopor Robert Dahl.

En este sentido, consideramosque no resulta tan importantecuánto tiempo dediquen los parla-mentos para desarrollar los debatesde las leyes; sino que éste, procu-rando que se dé siempre, cuentecon los presupuestos que lo haganser un medio de contraposición deideas, de convencimiento político,de posturas técnicas, pero tambiénideológicas y, fundamentalmente,un instrumento de diálogo, nego-ciación y verdadera búsqueda delconsenso.

Si el debate parlamentario sereduce a una mera formalidad, a unrito vacío, entonces resulta absolu-tamente irrelevante el tiempo quese le otorgue en las etapas del pro-cedimiento legislativo, pues la deci-sión ya está tomada.

Si el debate parlamentario, porel contrario, es concebido como unespacio para el diálogo en la bús-queda de aproximar posiciones,pero también como una manifesta-ción de la representación política-partidaria y social, entonces lanaturaleza de ese debate será deorden cualitativo; no importará,pues, el tiempo que lleve.

PANORÁMICAS: El tiempo de los debates en el procedimiento... PERÚ 25

Fuente: SPIJ. Elaboración propia.

CUADRO 4. INCIDENCIA LEGISLATIVA. PERÍODO PARLAMENTARIO 2006-2011(INFORMACIÓN AL 1º DE DICIEMBRE DE 2010)

Leyes DecretosLegislativos

DecretosLegislativos Total %

Congreso 766 772 62.66%

Ejecutivo 135 325 460 37.34%

Total de normas con rango de Ley 1232

J. ALBERTO DEL REAL ALCALÁ

Asesor Internacional 2010 de la GTZ-DeutscheGesellschaft für Technische Zusammenarbeit(Cooperación Técnica Alemana) para la Cámara deDiputados de Bolivia

Después de un proceso constituyente complejo, con la nueva Consti-tución de 2009 Bolivia ha dejado de ser un Estado liberal de Derechopara refundarse como Estado social y democrático de Derecho, de

carácter autonómico y plurinacional. La nueva Constitución boliviana pro-clama un modelo social de “Estado de Derecho, con derechos” para todos. Yno sólo derechos individuales sino también sociales, económicos y cultura-les. Yo calificaría al nuevo modelo de Estado social de Derecho que asumeBolivia como “Estado de Derecho del Buen Vivir”, dado que la función prin-cipal que le asigna la Carta Magna consiste en la búsqueda del buen vivirde sus ciudadanos, tal y como puede constatarse incluso ya desde el mismoPreámbulo constitucional. En buena medida, este modelo de Estado deDerecho vendría a corresponderse con una variante conceptual –y original–en el contexto boliviano del modelo de Estado del Bienestar europeo.

En general, en la nueva Constitución de 2009 Bolivia ha mirado, en pri-mer y principal lugar, hacia sí misma, para (auto) “reconocerse” por primeravez en su historia tal y como ella misma es (multiétnica y plurinacional), yen segundo lugar, no ha virado hacia los modelos anglosajones más libera-les (o neoliberales) sino hacia el bienestar social europeo. Y ambas miradasincluyen a España.

LA ASAMBLEA LEGISLATIVA PLURINACIONAL: INSTITUCIÓN CLAVE ENLA REFUNDACIÓN DEL PAÍS

Uno de las instituciones clave de la nueva Constitución es la AsambleaLegislativa Plurinacional (en adelante ALP), presidida por la Vicepresidentedel Estado. Tres características de la ALP que merece la pena destacar son:

En primer lugar, la ALP no se corresponde con el “principio de la divisiónde poderes” sino con el “principio de división de funciones” del Estado. Poreso la Constitución de Bolivia habla de órganos del Estado (Órganos ejecu-tivo, legislativo, judicial y también electoral) y no de poderes del Estado. Ensegundo lugar, la Constitución del 2009 no incrementa el presidencialismo(aún cuando establece el tradicional régimen presidencialista que prevaleceen América Latina) sino que aumenta el poder del Parlamento (ALP) –y, porconsiguiente, el nivel de parlamentarismo– como mecanismo de gestión

Bolivia: La Asamblea LegislativaPlurinacional

REI en Par lamentos

NU

ES

TR

OS

PA

RLA

MEN

TO

S

26

colectiva, lo que la acerca un poco más a Euro-pa. Y en tercer lugar, la ALP tiene como una desus funciones principales la de dictar leyes,derogarlas, abrogarlas y modificarlas, pero tam-bién la de interpretarlas, algo ciertamente anó-malo en una Asamblea Legislativa.

La ALP es el órgano legislativo del Estadocuya estructura es bicameral: está formada porla Cámara de Diputados y por la Cámara deSenadores. Siendo la ALP la única con facultadde aprobar y sancionar leyes que rigen paratodo el territorio boliviano. Los miembros de laALP no pueden desempeñar ninguna otra fun-ción pública, bajo pena de perder su mandato,excepto la docencia universitaria. La ALP cuen-ta con “asambleístas suplentes” que no perci-ben remuneración salvo en los casos en queefectivamente realicen suplencia. Para ser can-didata o candidato a la ALP se requiere cumplircon las condiciones generales de acceso al ser-vicio público, dieciocho años de edad cumplidosal momento de la elección y haber residido deforma permanente al menos los dos años inme-diatamente anteriores a la elección en la cir-cunscripción correspondiente.

El tiempo del mandato de las y los asam-bleístas es de cinco años, pudiendo ser reelectasy reelectos por una sola vez de manera conti-nua. En su funcionamiento, las sesiones ordina-rias de la ALP se inauguran el 6 de Agosto decada año, siendo de carácter permanente y con-tando con dos recesos de 15 días cada uno poraño, tiempo en el cual funciona la Comisión deAsamblea en la forma y con las atribucionesdeterminados por el Reglamento de la Cámarade Diputados.

La Cámara de Diputados, que es la Cámara demayor peso político, está conformada por 130miembros, elegidos en votación universal, directay secreta, garantizándose la igualdad de hombresy mujeres, así como la participación proporcionalde los pueblos indígenas originario campesinosde Bolivia. Hecho que asegura la inclusión en laALP de representantes de los pueblos indígenasoriginario campesinos, tradicionalmente margi-nados de la política del país. Téngase en cuentaque dicha inclusión es la razón de que la Asam-blea Legislativa de Bolivia incluya en su denomi-nación la de “plurinacional”.

Por su parte, la Cámara de Senadores es laCámara de representación territorial de las 9Regiones (Departamentos) de Bolivia: las regio-nes de Oriente: Santa Cruz, Tarija, Beni y Pando;las regiones de Occidente: La Paz, Oruro y Potosí;y las regiones centrales: Chuquisaca y Cocha-bamba. El Senado boliviano está formada por 36miembros, 4 Senadores por cada Región Depar-tamento, elegidos por votación universal, directay secreta. La asignación de los escaños de Sena-dores en cada departamento tiene lugar median-te el sistema proporcional recogido por la ley.Aunque de menos peso político que la Cámarade Diputados, entre otras funciones destacadas,el Senado conoce de las iniciativas legislativas enmateria de descentralización, autonomías y orde-namiento territorial. En Bolivia nos encontramos,por tanto, con un bicameralismo imperfecto oasimétrico, similar al español.

En todo caso, el Congreso y el Senado pue-den reunirse en Asamblea Legislativa Plurina-cional para ejercer las funciones de inaugurar yclausurar sus sesiones, recibir el juramento delPresidente/a del Estado, y del Vicepresidente/adel Estado, admitir o negar la renuncia del Pre-sidente/a del Estado, y del Vicepresidente/a delEstado, considerar las leyes vetadas por el Órga-no Ejecutivo, considerar los proyectos de ley queaprobados en la Cámara de origen no fueranaprobados en la Cámara revisora, aprobar losestados de excepción, autorizar el enjuiciamien-to del Presidente/a, o del Vicepresidente/a delEstado, y designar al Fiscal General del Estado yal Defensor del Pueblo.

La ALP tiene un papel importante en la com-posición de los demás Órganos del Estado Pluri-nacional de Bolivia. En relación al Órgano Judi-cial, según la Constitución de 2009 los miem-bros de los principales órganos judiciales del país(el Tribunal Constitucional Plurinacional, el Tri-bunal Supremo de Justicia y el Tribunal Agroam-biental), así como los miembros del Consejo dela Magistratura, son elegidos por sufragio uni-versal (mayoría simple), por un periodo de 6 añosno reelegible. Sin embargo, los candidatos (pos-tulantes) por cada Departamento a estos cargoshan de ser preseleccionados por la ALP (median-te votación de 2/3 de sus miembros presentes),no debiendo pertenecer los postulantes a orga-

NU

ES

TR

OS

PA

RLA

MEN

TO

SBolivia: la Asamblea Legislativa Plurinacional 27

nizaciones políticas, y garantizándose la plurina-cionalidad característica de Bolivia, así como laigualdad entre hombres y mujeres. El ÓrganoElectoral es el único responsable de difundir losméritos de las candidatas y los candidatos en lacampaña electoral, que está prohibida llevar acabo por los preseleccionados.

También la ALP deja sentir su peso en elÓrgano Electoral Plurinacional. Así, de los 7miembros (elegidos sin posibilidad de reelec-ción, siendo al menos 2 de ellos indígenas origi-nario campesinos) que componen el TribunalSupremo Electoral, 6 son elegidos por la ALP(por acuerdo de los dos tercios de votos de losmiembros presentes), y el séptimo es elegidopor el Presidente/a del Estado.

A MODO DE CONCLUSIÓNLa Constitución de Bolivia, que habla de

órganos del Estado (Órganos ejecutivo, legislati-vo, judicial y electoral) y no de poderes del Esta-do, ha introducido algunas tareas confusasentre las funciones del Órgano legislativo, queson más propias del Judicial (por ejemplo, cier-tas facultades interpretativas sobre las leyes yciertas facultades penales sobre los miembrosde la judicatura, que tiene atribuidas ambas laALP), cuya única explicación se encuentra en elcomplejo desarrollo político particular del pro-ceso constituyente boliviano del que proviene laactual Constitución, y la resistencia numantinadel poder anterior a atrincherarse en las institu-ciones (sobre todo en las judiciales) del viejoEstado republicano. Circunstancia que generóuna cierta susceptibilidad negativa de los nue-vos legisladores hacia la institución judicial. Entodo caso, hay que confiar que con el tiempodichas anomalías acaben corrigiéndose por unau otra vía para establecerse nítidamente laseparación de funciones, fortaleciendo con elloel Estado de Derecho.

Ahora bien, se trata de imperfecciones queno han de restar mérito a la apuesta que hacela nueva Constitución boliviana de 2009 pormejorar la calidad de vida de todos sus ciuda-danos y por visibilizar a aquellos sectores de lapoblación sumidos históricamente en la extre-ma marginación social, política, económica ycultural, para dotarlos de conciencia como

miembros y sujetos políticos activos, algo queya hizo la Revolución francesa a partir de 1789en Europa occidental y que ahora lleva a caboBolivia en el siglo XXI. Por eso, una de las metasmás trascendentes de la nueva Constitución de2009 consiste en establecer una sociedad másjusta, presidida por el valor de la dignidadhumana de todos y para todos, y entre líneaspuede leerse que la consecuencia de alcanzarseesta decorosa meta se traducirá en sacar de lapobreza extrema a los sectores indígenas de lapoblación para generar desde ahí una nuevaclase media boliviana que dé estabilidad políti-ca y económica al país. Perder esta perspectivahistórica no permite comprender bien el proce-so de cambio y refundación que está ocurrien-do en Bolivia.

Claro está, como suele ser habitual, la resis-tencia al cambio ha sido muy fuerte por partede las élites que anteriormente dominaban elpoder en el viejo Estado republicano. Si con lanueva Constitución la izquierda –que actual-mente gobierna– “se ha echado el país a loshombros” con objetivos que en los Estados deDerecho europeos forman parte de la normali-dad democrática de cada día (derechos indivi-duales + derechos sociales y económicos: liber-tad + igualdad como valores inescindibles), engeneral las élites de los sectores conservadoresbolivianos han seguido aferradas al poder per-dido, y esto aun cuando han sido desautoriza-das por el fuerte apoyo popular que recibió lanueva Constitución en las urnas. Amplio apoyoexplicable desde que los pueblos indígenas ori-ginario campesinos bolivianos se han concien-ciado de su condición de sujetos políticos acti-vos y han participado en la construcción delnuevo Estado Plurinacional.

Posiblemente, los sectores conservadores sehan contagiado de un miedo colectivo excesivoy sobredimensionado, y en sus élites ha faltadola generosidad y el suficiente “sentido históricode país” –que, por ejemplo, encarnó en la Espa-ña de 1976 el centrista Adolfo Suárez– desde elque motivar decididamente a las clases mediasa transitar hacia el nuevo estado de cosasdemocrático. Aunque estoy seguro que con eltiempo el entendimiento entre unos y otrosbolivianos sin más remedio se producirá.

REI en Par lamentos

NU

ES

TR

OS

PA

RLA

MEN

TO

S28

ILIANA ARACELI BRISEÑO ANGELES

Subdirectora de Vinculación Institucional enla Secretaría de Gobernación

JUAN DÍAZ REBOLLAR

Subdirector de Consultoría Legislativa en laSecretaría de Economía

Integrar la pregunta parlamentaria en México, ha llevado muchos años,pero específicamente en las últimas dos legislaturas LIX y LX (2003-2006 y2006-2009), respectivamente, se presentaron iniciativas de reforma que

convertirían el Informe del Ejecutivo Federal en un análisis e intercambiosentre poderes.

Cabe destacar que independientemente de quien haya presentado dichasiniciativas o en qué Cámara se hayan generado, todas ellas coincidieron enunos mismos puntos: - Necesidad de mecanismos que permitieran el controlde la acción gubernamental en un sistema presidencialista. - Conocer conmayor detalle y resolver dudas que hayan surgido de la información conte-nida en el Informe presentado por el Ejecutivo Federal. -Complementar lascomparecencias realizadas por los Secretarios de Estado; así como ahondaren la información que presentan, y obtener mayores datos sobre sus gestio-nes, con la finalidad nuevamente de una efectiva rendición de cuentas,mayor conocimiento de sus acciones. - El poder Legislativo que emana de laCámara de Diputados y de Senadores tiene en sus facultades las acciones decontrolar la acción de gobierno, sin violar la división de poderes, pero sí delimitar los poderes ilimitados de facto que ejerza el representante del Ejecu-tivo Federal. - Así como, constituir el Informe y la Pregunta Parlamentariacomo una forma de control y diálogo más transparente, abierto entre lospoderes, pero sobre todo hacia los ciudadanos. El decreto que reforma losartículos 69 y 93 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanofue publicado en el Diario Oficial de la Federación el 15 de agosto de 2008,después de una intensa discusión en ambas Cámaras y de haber sido apro-bado por la mayoría de los congresos locales.

Dicha reforma establece a su letra lo siguiente: Artículo 69 de la Consti-tución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

En la apertura de Sesiones Ordinarias del Primer Periodo de cada añode ejercicio del Congreso, el Presidente de la República presentará un infor-me por escrito, en el que manifieste el estado general que guarda la admi-nistración pública del país. En la apertura de las sesiones extraordinariasdel Congreso de la Unión, o de una sola de sus cámaras, el Presidente de la

México. La pregunta parlamentaria

NU

ES

TR

OS

PA

RLA

MEN

TO

S

REI en Par lamentos 29

Comisión Permanente informará acerca de losmotivos o razones que originaron la convoca-toria.

Cada una de las Cámaras realizará el aná-lisis del informe y podrá solicitar al Presidentede la República ampliar la informaciónmediante pregunta por escrito y citar a losSecretarios de Estado, al Procurador General dela República y a los directores de las entidadesparaestatales, quienes comparecerán y rendi-rán informes bajo protesta de decir verdad. LaLey del Congreso y sus reglamentos regularánel ejercicio de esta facultad.

[Cabe destacar que antes de dicha refor-ma, el presidente de la República acudía cada1 de septiembre, -con excepción de cada seisaños que hay cambio de representante delEjecutivo Federal- a entregar el Informe deGobierno, daba un discurso al pleno del Con-greso y representantes de Estado invitados,que terminó con el decreto realizado; dichoevento se realizaba todos los años, y estaceremonia según algunos analistas políticosera un buen pretexto para medir fuerzas polí-ticas.]

Artículo 93.- Los Secretarios del Despacho,luego que esté abierto el periodo de sesionesordinarias, darán cuenta al Congreso del estadoque guarden sus respectivos ramos.

Cualquiera de las Cámaras podrá convocar alos Secretarios de Estado, al Procurador Generalde la República, a los directores y administra-dores de las entidades paraestatales, así como alos titulares de los órganos autónomos, paraque informen bajo protesta de decir verdad,cuando se discuta una ley o se estudie un nego-cio concerniente a sus respectivos ramos o acti-vidades o para que respondan a interpelacioneso preguntas. [...]

Las Cámaras podrán requerir informacióno documentación a los titulares de las depen-dencias y entidades del gobierno federal,mediante pregunta por escrito, la cual deberáser respondida en un término no mayor a 15días naturales a partir de su recepción.

Con esta reforma, el Ejecutivo Federal pre-sentará el 1 de septiembre su informe porescrito, sin que deba acudir al palacio legisla-tivo, en este caso ha sido el secretario deGobernación, quien entrega a los Presidentesde las Cámaras, el Informe de Gobierno.

Un intento de evaluación sobre los avancesy retos de la pregunta parlamentaria enMéxico

Al revisar el dictamen legislativo mediante elcual se reforma la Constitución Política paraintroducir la figura parlamentaria, el lectorencuentra en la exposición de motivos que loslegisladores se inspiraron en los postulados teó-ricos de pensadores como Locke y Montesquieu,particularmente en la necesidad de separar elpoder para que no se concentrara en una solapersona, garantizando de esta manera la liber-tad y la seguridad de los gobernados. En losEstados democráticos el poder se divide paraevitar su concentración. Montesquieu trazó lascoordenadas de un diseño estratégico para evi-tar la concentración del poder político y garan-tizar la vigencia de lo que actualmente conoce-mos como derechos fundamentales.

En esa tesitura, el Congreso de la Unióndeterminó modificar el formato mediante elcual el Poder Ejecutivo rinde su informe de labo-res, e introducir la figura parlamentaria, bus-cando propósitos como los siguientes:

a) La incorporación de la pregunta parla-mentaria como método de rendición de cuen-tas.

b) Mayor claridad del manejo que el gobier-no hace sobre los asuntos públicos.

c) Promover una mayor evaluación sobre elactuar de la administración pública.

A partir de estos fines que perseguía la refor-ma legal, a dos años de la introducción de lapregunta parlamentaria en México, nos permi-timos detectar algunos avances, así como algu-nos retos que aún enfrenta esta figura de con-trol parlamentario (ver cuadro 1).

Pese a que la Constitución es clara en lasecuencia de etapas para la implementación delas preguntas parlamentarias en el sentido deque éstas se formulen una vez hechas la glosa yel análisis del Informe, y posteriormente el Presi-dente conteste las preguntas de manera adicio-nal al Informe entregado por escrito, y aclararinsuficiencias u omisiones detectadas tanto enlas respuestas como en el Informe y anexos, cabedestacar que no se ha realizado de dicha forma.

La Pregunta Parlamentaria tiene muchascosas a favor y pocas en contra; sin embargo,

REI en Par lamentos

NU

ES

TR

OS

PA

RLA

MEN

TO

S30

NU

ES

TR

OS

PA

RLA

MEN

TO

SMéxico. La pregunta parlamentaria 31

los retos son mayores cuando las mínimas pre-misas no son cumplidas, y bajo la figura recu-rrente de los acuerdos parlamentarios se omiterespetar normas aprobadas por los mismoslegisladores.

Entendemos que es de vital importancia quela Pregunta Parlamentaria sea utilizada sin frag-mentar la dinámica del Congreso de la Unión, y

posterior a las comparecencias, ya que correría elriesgo de convertirse más temprano que tarde enletra muerta, perdiendo así la valiosa oportuni-dad de avanzar hacia la trasparencia, rendiciónde cuentas y a la construcción de un diálogo quepodría abonar no sólo al poder Ejecutivo y a lasdependencias a su cargo, sino al conjunto de ins-tituciones que forman el Estado Mexicano.

CUADRO 1. LA PREGUNTA PARLAMENTARIA EN MÉXICO

AVANCES RETOS

Se acabó con el antiguo formato del informepresidencial, en el que prevalecía la posibilidad,por un lado, de que el Presidente fuera ambi-guo en sus respuestas y aprovechara su asis-

tencia en el Congreso como un medio deexposición para refrendar su imagen pública; ypor otro, de que la oposición política viera en

el día del informe, el instante idóneo paraincrepar o insultar públicamente al Presidente.

Dar continuidad a las respuestas que mandael Ejecutivo Federal. Pareciera ser que una vezcontestadas las preguntas que hizo el Congre-

so, las respuestas del Ejecutivo se van alarchivo.

Las preguntas por escrito le dan la oportuni-dad al Ejecutivo de motivar, fundar y en algu-

nos casos, comprobar con datos duros susrespuestas.

Las preguntas parlamentarias y sus conse-cuentes respuestas por parte del Ejecutivo

podrían estar estrictamente relacionadas conlas comparecencias de los funcionarios del

gobierno. Actualmente son mecanismos quecaminan por senderos separados.

Las respuestas se entregan por escrito, lo quele da un valor oficial y formal a la informa-

ción del Ejecutivo.

Darle mayor difusión. El ciudadano promediodesconoce lo que el Congreso pregunta, y lo

que el Presidente responde.

Los integrantes del Congreso de la Uniónpodrán solicitar la comparecencia de los inte-grantes del Gabinete y rindan cuentas bajo

protesta sobre sus funciones.

Sancionar a los integrantes del Gabinete queno estén cumpliendo con sus responsabilida-des y/o falten a la premisa de rendir cuentas

bajo protesta.

Mayor interacción entre poderes, así comocon los secretarios de Estado, en los términos

de la gestión.

Lograr que las Preguntas Parlamentarias perme-en en la toma de decisiones y en la modificación

de programas que no estén funcionando.

Instaurar las preguntas parlamentarias comomedio de control y evaluación de cuentas del

Poder Ejecutivo.

Que los formatos establecidos en los decretosaprobados se cumplan a cabalidad y no res-

pondan a temas coyunturales.

MARÍA BEATRIZ RODRÍGUEZ

Coordinadora del Digesto JurídicoLegislatura de Río NegroArgentina

C on el objetivo de abordar el creciente flagelo de la inflación y con-taminación normativa provincial, hace justo una década se dictó laLey 3434 que creó una Comisión de los tres Poderes del Estado:

Legislativo, Ejecutivo y Judicial, con la tarea de estudiar y relevar las fuen-tes de información y recursos humanos existentes, elaborar informes dediagnóstico, establecer el proyecto y cronograma de la obra, y redactar elproyecto de Ley del Digesto Jurídico de Río Negro.

La Ley 3784 del año 2003 avanzó en el sentido de encomendar la ejecu-ción de la obra a la Comisión de Digesto Jurídico, asignar presupuesto divi-dido por partes iguales entre los tres Poderes, y fijó el plazo de ejecución dela obra en 36 meses. Se haría el Digesto de Leyes, los Decretos Reglamen-tarios, y la adecuación de la Legislación ordinaria a los Tratados y Pactosinternacionales, que por manda de la Constitución Nacional, tienen lamisma jerarquía que la Constitución, y por lo tanto su aplicación abarca ala jurisdicción provincial.

El proyecto se inició en Septiembre de 2004, se nombró un DirectorGeneral, un Coordinador de Análisis Normativo, uno de Análisis Documen-tal y otro de Carga Digital de los datos.

Se capacitó al recurso humano, (unas treinta personas, entre abogados,documentalistas y operadores de PC). Además se adquirió el equipamiento,y se firmó un Convenio con la Facultad de Derecho de la Universidad Nacio-nal de Buenos Aires, que comenzó a brindar asistencia técnica al proyecto.

Se definieron los roles, se dieron instructivos de trabajo por escrito, asícomo también las consultas y respuestas se realizaron por escrito, y sedeterminaron los criterios tanto generales como particulares

Se hizo un amplio relevamiento de toda la legislación provincial y nacio-nal a partir del primer Boletín Oficial publicado desde la sanción de laConstitución en 1958; aproximadamente 85.000 normas en total.

En el año 2005, en pleno desarrollo de la tarea, la Ley 4039 amplió laparticipación de la Legislatura, que pasó a tener mayoría de representantesen la Comisión de Digesto, y se dio prioridad a la culminación de la conso-lidación del digesto de leyes.

Argentina. Digesto jurídico de laProvincia de Río Negro

REI en Par lamentos

NU

ES

TR

OS

PA

RLA

MEN

TO

S

32

La metodología de trabajo consistió en undoble control de calidad del análisis normativoque realizaron los Abogados para establecer elestado de vigencia y el alcance expreso de lanorma, mediante la lectura completa de lasLeyes y Decretos.

El análisis documental se hizo en base aldesarrollo de un índice temático básico de vein-te temas o categorías jurídicas, dividido enmaterias, temas y subtemas, desagregados enhasta seis niveles, que dieron lugar al Tesaurodel Digesto. El objetivo consistió en la indiza-ción de las normas a través de descriptores,palabras claves, identificadoras institucionales,geográficas y normativas, para luego obtener larecuperación de ellas por parte del usuariointerno y externo del Digesto.

Ambas planillas de análisis, tanto normativocomo documental, se desarrollaron en doblebase: digital y papel; fueron digitalizados, vali-dados y migrados a una base de Datos desarro-llada al efecto mediante una red informáticacerrada con programas antivirus especiales,back up diarios, registro de intervenciones delos distintos niveles de acceso y con un procesode inviolabilidad de las normas.

Se exigió un estándar mínimo mensual porpersona de diecisiete Boletines Oficiales (miltrescientas normas) para los Abogados y qui-nientos setenta y cinco unidades de análisispara los Documentalistas. El operador de cargadigital debía cargar mil ciento veinticinco pla-nillas de análisis, leer y corregir ciento cincuen-ta textos y realizar la carga digital de 103 tex-tos.

El Digesto se conformó en tres etapas: aná-lisis normativo y documental, cuyo plazo de eje-cución tuvo lugar entre febrero de 2005 yDiciembre de 2006. La segunda consistió en elarmado de textos actualizados y ordenados,entre Enero y Mayo de 2006, mientras que latercera y última etapa que culminó en Septiem-bre de 2007, llevó adelante la ejecución del aná-lisis epistemológico acerca de las contradiccio-nes, lagunas, superposiciones y fusiones norma-tivas. En esta etapa intervinieron reconocidosespecialistas doctrinarios de la Universidad deBuenos Aires.

Se determinó y dictaminó sobre las patolo-gías de la normativa: derogaciones implícitas,contradicciones y equivalencias normativas,inconsistencia e interdependencias de los conte-nidos, y fallas lingüísticas o de estructura lógica.

La Ley 4270 publicada en Enero de 2007aprobó la consolidación normativa: las leyes ynormas de igual jerarquía y sus respectivos tex-tos ordenados temáticamente, sistematizados,actualizados, fusionados y corregidos. Se ane-xaron los textos de normas nacionales, a leyesprovinciales de adhesión. Se creó una Base deDatos de Leyes Vigentes, que contiene Leyes yDecretos Reglamentarios de alcance general,una Base de Datos Histórica con las normas dealcance general que perdieron vigencia porobjeto, plazo, o condición cumplidos, por dero-gación, subrogación, transitoriedad, fusión,abrogación o desuso. Y una Base de excepciónde Leyes de alcance Particular Vigentes, que nointegra el Ordenamiento Jurídico Provincial,cuya finalidad es la de diferenciarlas de las dealcance general.

El resultado final arrojó ochocientas ochentay cuatro Leyes Vigentes, tres mil ciento ochentay dos Leyes no vigentes y ciento cincuenta ycuatro Leyes de alcance particular que se gene-raron en la Página Web de la Legislatura:www.legisrn.gov.ar

Las Leyes y Decretos Reglamentarios siguenactualizándose a partir de su consolidación, através de un procedimiento de reconsolidaciónanual. Mediante este procedimiento todos losmeses de Abril de cada año, son elevadas a laLegislatura las normas que han sufrido modifi-caciones o pérdida de vigencia. El Pleno las tratay aprueba, lo que ayuda a no generar mayorinflación, y /o contaminación, que de otro mododesvirtuaría la seguridad jurídica lograda con laprimera consolidación, al poco tiempo de pues-to en movimiento el Digesto.

Es decir, con la obra del Digesto Jurídico, laProvincia ha logrado reducir al setenta por cien-to de la Legislación que había perdido vigencia.Y a casi tres años de las reconsolidacionesanuales, podemos decir que el Orden Jurídico semantiene entre ochocientas y novecientas Leyesvigentes.

NU

ES

TR

OS

PA

RLA

MEN

TO

SArgentina. Digesto jurídico de la provincia de Rio Negro 33

ALBERTO MANUEL POLETTI ADORNO

Profesor de Derecho Constitucional y Abogado Paraguay. Doctor en Derecho (Universidad Paris 1Panthéon-Sorbonne).

Representar implica substituir a alguien o hacer sus veces, o desempe-ñar su función en una entidad o campo determinado. Como las per-sonas no pueden ocuparse de todos sus asuntos y también como un

Estado no puede convocar permanentemente a todos los ciudadanos paradiscutir los asuntos importantes, se procedió a idear la representación, quees ejercida en el primer caso por un mandatario que es por lo general unAbogado y en el segundo caso por los miembros de la Asamblea legislativade un país.

La labor de los abogados y la de los miembros del Congreso presentaentonces ciertos aspectos comunes. Ambos viven rodeados de leyes. Uno yotro ocupan el lugar de otras personas en determinados ámbitos y en formatemporal. Son elegidos por sus cualidades. Ahora bien, la modalidad dedesignación y el origen de la representación es distinta. El mandato de losabogados deriva de un poder otorgado por una o más personas, para ocu-parse de ciertos asuntos ante los tribunales o la administración, equivalien-do a una delegación de facultades por el mandante. Los parlamentarioscuentan con una representación de los electores derivada del sufragio. Noestán sujetos, por lo general, a mandatos imperativos, contando con unmargen mayor que el abogado para decidir lo más conveniente para susrepresentados.

El trabajo de un Parlamentario requiere, al igual que el del Abogado,diversos tipos de reuniones y la búsqueda de equilibrio y conciliación antediversos intereses, cuando no se está defendiendo una posición.

Una diferencia fundamental “divide” a ambos. Y es que un Parlamenta-rio puede ejercer su profesión a tiempo parcial fuera de las sesiones delParlamento. No hay reparos con relación al Parlamentario médico, veterina-rio, contador, maestro, empresario… pero sí existe una controversia con res-pecto al legislador abogado.

Los defensores de la esta postura que buscan impedir la actuación delegisladores en el foro se fundan sin duda en las particularidades de la jus-ticia. La “igualdad” de las partes hace que ninguna persona quiera tener

Paraguay. Abogado y parlamentario:Contribución al debate sobre el ejerciciode dos roles

REI en Par lamentos

NU

ES

TR

OS

PA

RLA

MEN

TO

S

34

como contraparte a un legislador, pues se seña-la que el mismo, basándose en el fuero, puedeinfluir en mayor medida en un magistrado,sobre todo en países en los que los represen-tantes del Parlamento integran los órganos queeligen a los magistrados de tribunales superio-res o juzgan su conducta. También se señala lanecesidad de independencia del Poder Judicial yla posibilidad de conflictos de intereses. Anali-zaremos estos argumentos en forma sucesiva,buscando determinar su alcance y sus límites.

LA IGUALDAD DE LAS PARTES¿Es lógico pensar que un tribunal tendrá pre-

ferencia hacia un miembro del Congreso frentea un letrado? ¿Actuaría igual si se está frente aun veterano Abogado y uno que recién comien-za la vida tribunalicia?

No estoy seguro que la respuesta pueda serpositiva o negativa en todos los casos. Podríancitarse distintos ejemplos y casos a favor de unau otra posición. Permítasenos comentar un casosobre el que se generó un largo debate al res-pecto. Nos referimos a la defensa efectuada porJohn Quincy Adams, ex Presidente de los Esta-dos Unidos (1825-1829) en el caso “Amistad”sobre el barco español que llevaba a esclavosnegros secuestrados de Sierra Leona en 1839con destino a Cuba y que llegó a los EstadosUnidos, cuyo gobierno sostenía que debían serdevueltos a España, que en ese entonces aúnmantenía sus dominios en la isla caribeña. Ellegislador Adams defendió el argumento de queal prohibir los Estados Unidos el comercio inter-nacional de esclavos (pese a permitirlo interna-mente), debían los tripulantes del barco ser con-siderados hombres libres y permitírseles quedaren EE.UU. o volver a África.

Fue esta la tesis aceptada por la CorteSuprema de Justicia de los EE.UU. el 9 de marzode 1841, al juzgarse el secuestro y el transporteilegal. Un año después se les permitió volver asu lugar de origen.

Sin duda, hizo falta mucho más que lainfluencia de un miembro de la Cámara derepresentantes para disuadir a la Corte Supre-ma de los Estados Unidos de la viabilidad de lademanda. No fue precisamente porque un Abo-gado legislador intervino en el caso que el

mismo se resolvió favorablemente a los intere-ses de su representado. Por el contrario, la fuer-te presión de numerosas personas interesadasen una solución contraria (la venta internacio-nal de esclavos en los Estados Unidos) podríahacer pensar que los defensores de los esclavosse encontraban en una situación de inferiori-dad.

No es entonces precisamente porque unrepresentante del Estado actúa que podría sur-gir una desigualdad. Nadie se sorprende o for-mula ningún tipo de objeción o desigualdadcuando se tiene al Fiscal General del Estado o aaltas autoridades del Ministerio Público. No esel particular el que pide en estos casos mayoresgarantías al tener que litigar contra el repre-sentante de la sociedad. En estos casos, debeseñalarse que la intervención es no solo permi-tida sino que también necesaria para poder lle-var adelante ciertos procesos. Pero en este caso¿no se trata igualmente de la intervención deun miembro de un Poder del Estado en asuntosde otro?

Creo que no puede evitarse que los hombresy mujeres que participan en la vida política bus-quen intervenir en la justicia. Una denunciaefectuada por un grupo de legisladores y perso-nas de poder es sin duda un caso que generarádiscusión y será seguido por la prensa hasta ensus más mínimos detalles. El noble ejercicio dela profesión de Abogado genera no obstanteuna serie de obligaciones para las partes, que seven sin duda desconocidas cuando se hace unabuso de poder.

LA PROFESIÓN Y EL RIESGO DEINJERENCIAS Y PRESIONES INDEBIDAS

La práctica profesional distingue entre elpatrocinio y la representación. Así, el Prof.Roberto Enrique Luqui expresa en su obra“Revisión judicial de la actividad administrati-va” que “el patrocinio letrado importa estudiarel caso, analizarlo, preparar la estrategia yredactar los escritos en los cuales se vuelca laresponsabilidad consiguiente. Bielsa dice:“Patrocinio también deriva de padre, en el sen-tido de que lo ejerce quien presta ayuda o pro-tección a alguno en la defensa del derecho. Engeneral, este concepto se aplica exclusivamen-

NU

ES

TR

OS

PA

RLA

MEN

TO

S

Paraguay. Abogado y parlamentario: Contribución al debate sobre el ejercicio de dos roles 35

te al abogado por ser quien concurre con suautoridad jurídica, a suplir la falta de fuerza deldefendido. No es el asesoramiento solamente loque define esta función, sino también una vin-culación moral, una especie de solidaridad anteel poder público y ante el adversario. La firmaes la expresión gráfica de su autoría” mientrasque la representación legal “implica la facultadde actuar en juicio en nombre de otro (el man-dante) y el deber de realizar todos los actos pro-cesales necesarios para impulsar el procedi-miento. Es además, el sujeto al cual se le cursanlas notificaciones personales y debe concurrir altribunal los días de nota, a esos efectos”. UnAbogado puede intervenir en un caso sin nece-sidad de presentarse ante los tribunales. Bastacon la firma del escrito para ello y en ese caso,difícilmente pueda señalarse que se ejerce unapresión indebida o se encuentra en superiori-dad frente a la adversa.

La profesión de Abogado se encuentra regi-da por normas deontológicas. Expresa el Preám-bulo del Código deontológico de la Abogacía

española aprobado por el Pleno del ConsejoGeneral de la Abogacía Española que “La hon-radez, probidad, rectitud, lealtad, diligencia yveracidad son virtudes que deben adornar cual-quier actuación del Abogado. Ellas son la causade las necesarias relaciones de confianza Abo-gado-Cliente y la base del honor y la dignidad dela profesión. El Abogado debe actuar siemprehonesta y diligentemente, con competencia, conlealtad al cliente, respeto a la parte contraria,guardando secreto de cuanto conociere porrazón de su profesión. Y si cualquier Abogado asíno lo hiciere, su actuación individual afecta alhonor y dignidad de toda la profesión”.

No constituye un comportamiento adecuadoel hecho de que el Abogado busque impartirtemor amenazando al juez con sanciones encaso de que se dicte una sentencia desfavora-ble. Pero este tipo de comportamiento puedeser desarrollado por cualquier persona, inde-pendientemente de que sea o no abogado, par-lamentario o esté vinculada a la justicia, consti-tuyendo un acto que no forma parte de las

REI en Par lamentos

NU

ES

TR

OS

PA

RLA

MEN

TO

S36

Paraguay, Congreso

prácticas adecuadas de la profesión o mandatolegislativo.

Nos parece entonces adecuado señalar quela presión indebida si bien podría tener origenen el cargo y la situación particular del letradoque simultáneamente al caso ocupa una bancaen el Parlamento, no está ligada a la funcióncomo miembro del Congreso. Pues se trata deun acto reprochable desde el punto de vista delas reglas que rigen la profesión de Abogado yeventualmente, podría dar inicio a procedimien-tos administrativos y/o penales.

De hecho, el art. 428 del código penal espa-ñol sanciona como tráfico de influencias al fun-cionario público que influya en otro prevalién-dose del ejercicio de las facultades a su cargopara conseguir una resolución que le puedagenerar directa o indirectamente un beneficioeconómico para sí o para un tercero. El Aboga-do, pese a ser independiente, defiende interesesajenos y obviamente busca lograr lo mejor parasu cliente. Pero no es un funcionario público ypor ende no puede realizar la conducta previstaen este artículo, como sí podría hacerlo unlegislador.

La simple recomendación efectuada no essancionable. La norma requiere la producción deun perjuicio y que se abuse de una situación desuperioridad, situaciones que no pueden serpasadas por alto ya que forman parte del tipolegal. De hecho, al introducirse elementos ajenosal litigio, se produce un ataque al funcionarioque tiene que adoptar una decisión y con ello ala justicia misma. Resulta evidente que una per-sona que se prevalece de actos tan deleznablesno debería seguir siendo ni legisladora ni aboga-da, existiendo entonces un marco legal adecua-do para la prevención de tales actos.

En consecuencia, antes de negar a cualquierpersona que haya llegado a ocupar una bancaen el Congreso la posibilidad de seguir ejercien-do su profesión, la pregunta que podríamoshacernos es si dicha prohibición sería una solu-ción para evitar actos como el tráfico deinfluencia (hipótesis en la cual el art. 428 delcódigo penal caería en desuetud) o si sería útiladoptar mecanismos para reforzar la indepen-dencia del Poder Judicial. Claramente nos incli-namos hacia esta segunda opción.

LA INDEPENDENCIA DE LOS JUECES: LA MEJOR GARANTÍA PARA LAS PARTES

Si buscamos proteger a la parte débil frentea la contraparte poderosa, entonces deberíamosimpedir no solo al legislador sino también aempresas multinacionales, bancos y personasinfluyentes que aparecen en los medios deprensa recurrir a los tribunales. Esta solucióndista de ser la mejor solución para garantizar elderecho a la defensa de las partes en un litigio.

La independencia del Poder judicial estágarantizada por ley pero ello no implica que searespetada en todos los casos.

Dos son entonces los caminos seguidos porlos Estados en lo que compete a la posibilidadde que el legislador intervenga en los tribunalescomo litigante: la permisión y la prohibición,que a su vez puede ser absoluta o negativa.

Ejemplo del primer grupo son los EstadosUnidos de Norteamérica quienes, a nivel fede-ral, carecen de norma alguna que lo impida.

Dentro del segundo grupo, podríamos citarque varias Constituciones prohíben a los parla-mentarios realizar cierto tipo de actos. Un ejem-plo claro tal vez lo constituya el art. 124 de laConstitución uruguaya pues prohíbe a los Sena-dores y representantes durante su mandato“tramitar o dirigir asuntos de terceros ante laAdministración Central, Gobiernos Departamen-tales, Entes Autónomos y Servicios Descentrali-zados”. La norma restringe la posibilidad de quelos mismos actúen en el ámbito administrativo,pero no en el ámbito judicial. En general, lamayoría de las Constituciones latinoamericanasprohíbe el ejercicio de la profesión de abogado,accionista o representante de empresas públi-cas que contratan con el Estado a los legislado-res (Base de Datos Políticos de las Américas.Georgetown University y Organización de Esta-dos Americanos. Compatibilidad e incompatibi-lidad de cargos de los miembros del Congreso.Estudio constitucional comparado).

Otro ejemplo lo encontramos en Francia.Los parlamentarios franceses pueden continuarejerciendo sus actividades privadas. En materiadel ejercicio de la profesión de abogado, con-forme a la ley orgánica n° 95-63 del 19 deenero de 1995, se prohíbe a los miembros delCongreso ejercer la profesión de Abogado en

NU

ES

TR

OS

PA

RLA

MEN

TO

S

Paraguay. Abogado y parlamentario: Contribución al debate sobre el ejercicio de dos roles 37

actos que contravengan al interés público(casos de crímenes o delitos contra el Estado)y comenzar a atender un caso luego de quehaya comenzado su mandato, quedando abier-ta la posibilidad de continuar con la represen-tación en casos iniciados antes del acceso alCongreso.

En Chile, la ley 20.414 del 28 de diciembre de2009 “Reforma Constitucional sobre Transparen-cia, Modernización del Estado y Calidad de la Polí-tica”, establece que los Ministros del Poder Ejecu-tivo al igual que el diputado o senador que actúecomo abogado o mandatario en cualquier clasede juicio, ya sea a su nombre o por otra persona,natural, o jurídica, o por medio de una sociedadde personas de la que formara parte debe cesaren dicho mandato al entrar en funciones. En estecaso, la prohibición resulta absoluta.

La jurisprudencia de la Sala Constitucionalde la Corte Suprema de Justicia de Paraguay alanalizar la incompatibilidad del ejercicio de lafunción de legislador con el rol de Abogado enel Acuerdo y Sentencia N° 300 de fecha 25 demayo de 2005 en el juicio: “Acción de Incons-titucionalidad en el juicio: Diego Abente Bruns/ Difamación e Injuria” se expresó con rela-ción al art. 248 (Independencia del Poder Judi-cial) de la Constitución: “De la interpretaciónarmónica de dichas normas constitucionales seconstata efectivamente que lo que se pretendeevitar es la intromisión de otros poderes en lalabor jurisdiccional exclusiva del Poder Judicialo dicho en otros términos que esos Poderes quetambién tienen sus funciones específicas pue-dan arrogarse funciones de interpretación yaplicación de la norma jurídica. Ahora bien¿cómo podríamos considerar una intromisiónque un Senador que detente el título de aboga-do intervenga en juicio representando o patro-cinando una persona? ¿Podríamos considerarque ello atenta contra la independencia delPoder Judicial y más específicamente contra eljuez natural del caso específico? Creemos quese impone la negativa a dichos cuestionamien-tos. Sobre el art. 248 la doctrina ha sostenido“… se mencionan algunos actos cuya realiza-ción implicaría una violación de tales caracte-rísticas y va de suyo que la realización de aque-llos habrá de ser indebida para que se produzca

tal violación. En efecto, existe la posibilidad deque los mencionados actos sean realizados endebida forma, en la misma disposición se admi-te la posibilidad de que órganos de otro poderejerzan atribuciones judiciales si ello está auto-rizado constitucionalmente: en ciertos casospueden revivir procesos fenecidos (art. 17 inc. 4Constitución, arts. 481 y siguientes del códigoprocesal penal) e igualmente actuando dentrodel marco legal se puede paralizar juicios ointervenir en ellos. Por tanto creemos que loexpresado en el art. 248 de la Constituciónsupone la realización indebida de tales actos…”.

Existe, tal como lo señala el fallo citado, laposibilidad de que la representación sea llevadaconforme a las reglas, usos y costumbres querigen a la profesión de abogado. En estos casos,no hay nada que reclamar. Y para los casos enque no sea así, deben preverse mecanismos paraque los jueces y altos funcionarios que tenganque decidir un caso cuenten con los mecanis-mos adecuados para hacer frente a las incon-ductas de aquellas que llegaren a confundir elejercicio de un interés nacional como es el deque se haga justicia en un caso particular para,justamente, denegar la misma y obtener bene-ficios indebidos.

En estos casos, los miembros del Poder legis-lativo tienen la palabra y la decisión. Y losrepresentantes de los jueces deberán presentary defender su causa… ante los parlamentarios.Si lo hacen bien, no solo pueden conseguir laadopción de las reformas necesarias sino tam-bién no podrá serles reprochado el intentarinfluir frente a otro Poder del Estado. Y es jus-tamente porque en el marco de la Constitucióny el Estado de derecho, se encuentran previstassituaciones normales en las que se debe produ-cir un diálogo de poderes, ya sea en actos ofi-ciales o en esferas como la justicia o sanción deleyes que forman parte de la vida pública e inte-resan a los ciudadanos. Por ende, sus represen-tantes y los organismos de la sociedad civil pue-den perfectamente intervenir en estos asuntos,respetando el marco legal. Y siempre que, en elcaso de parlamentarios, no se superpongan conlas actividades oficiales, que sin duda, merecenmayor atención cuando no una dedicaciónexclusiva.

REI en Par lamentos

NU

ES

TR

OS

PA

RLA

MEN

TO

S38

en ParlamentosREI 39

REI EN PARLAMENTOS POR PAÍSES

D urante el segundo semestrede 2010, se han desarrolla-do varios foros en torno al

tema del estatuto de los Parlamen-tarios, contando con un Foro deExperto liderado por D. GiovanniForno Flórez, Jefe del Departamentode Comisiones del Congreso de laRepública del Perú, que ha tratado,del 6 al 20 de diciembre, el tema“Transfuguismo Parlamentario”. Este

foro se ha visto complementado conlos foros temáticos desarrolladospor los tres coordinadores de la REI:Dª Sonia Cruz, (“Prohibición delmandato imperativo.”, Del 15 al 28de noviembre); D. José Almeida(“Inmunidad parlamentaria”, del 20de septiembre al 3 de octubre) y D. José María Codes: “Inviolabilidadparlamentaria” (Del 18 al 31 deoctubre).

Durante este semestre tambiénhemos realizado un curso corto deactualización, de una semana deduración, con Manuel Delgado –Iribarren, Director de la SecretaríaTécnica de la Junta Electoral Cen-tral de España como tutor, bajo eltítulo “Las organizaciones políticassupranacionales y parlamentosnacionales”, del 29 de noviembreal 5 de diciembre.

Actividades

Durante el segundo semestrede 2010 se ha llevado así mismo acabo un seminario presencial,correspondiente a los itinerarios A(Técnica Legislativa) y B (ControlParlamentario). Tras la convocato-ria en la REI, postularon para asis-tir 5 participantes que habían con-cluido el itinerario A y 2 del B. Seha tratado del primer seminariotras la consolidación del sistemade itinerarios, al que dedicamos unapartado específico en el númeroanterior de la Revista Digital. Exis-tiendo plazas vacantes, el ComitéAcadémico, compuesto por elCongreso de los Diputados deEspaña y la Fundación CEDDET,seleccionó, mediante criterios aca-démicos, a otras 15 personas pro-cedentes de las últimas ediciones

de cursos de los itinerarios men-cionados.

Durante la semana del 14 denoviembre, se asistió a diversasactividades organizadas por elCongreso de los Diputados. Seincluyeron ponencias presencialesde los directores de cursos, visitasguiadas al Congreso de los Dipu-tados, al Senado y a la Asambleade Madrid (órgano autonómico).Así mismo, hubo varias sesionesdestinadas específicamente aexponer los trabajos que los parti-cipantes habían preparado en la

REI de Parlamentos mediante laherramienta “Grupos”, que incluyeun apartado de foros, espacio parasubir ficheros de interés (planifi-cación de los trabajos, informaciónde interés, etc) y posibilita el con-tacto entre todos los miembros delseminario.

De esta forma, todos los parti-cipantes se conocían “virtualmen-te” antes de llegar a España, y hantenido oportunidad de hacer unuso intensivo de la REI, con lo quepueden conservar fácilmente elcontacto con los compañeros y

en ParlamentosActividadesREI40

Izquierda: vista delGrupo de Trabajo delSeminario 2010, en laREI de Parlamentos.

Inferior: vista preliminardel Google Docs a partir

del cual se prepararonlas ponencias del

seminario.

compañeras del seminario. Estaactividad ha servido como puntode partida para otras nuevas,como la creación de un grupo depaís, Brasil, en la REI General, o lapostulación de varios asistentespara el puesto de coordinador/atemático en la REI. También noshan hecho llegar diversas pro-puestas de expertos para los forosde 2011.

La herramienta Grupos seráutilizada a partir de ahora para loscursos cortos de actualización deuna semana, eliminando así lanecesidad de remitir claves cadavez que una persona es admitidaen una de estas formaciones.

En definitiva, el nuevo entornode la REI prosigue su consolida-ción.

en ParlamentosREI 41Actividades

EQUIPO COORDINADOR DELA REI EN PARLAMENTOS

Las actividades de la REI en PAR-LAMENTOS son coordinadas por profesionales pertenecientes a distin-tas instituciones.

Recuerde que puede contactarcon nosotros a través del buzón decorreo de la REI; nuestro objetivoes contar con sus aportaciones,sugerencias, comentarios...

ACTIVIDADES DE LA REI EN PARLAMENTOS

< Cursos cortos de actualización para los miembros de la REI

< Curso corto itinerario B (Control Parlamentario) con TatianaRecoder. Formato taller (nuevo). 18 al 24 de julio.

< Curso corto itinerario D (Recursos Documentales) conInmaculada Moreno. Formato taller (nuevo). 1 semana deoctubre a concretar.

< Curso corto itinerario A (Técnica Legislativa) con SylviaMartí: "EL CONTENIDO DE LA LEY Y LA RESPONSABILIDAD DELESTADO". Formato taller (nuevo). 21 al 27 de noviembre.

Y ADEMÁS, CADA SEMESTRE:

< Foros de experto< Foros temáticos

Inscripciones (cursos cortos) y plan de actividades completo

próximamente en la REI

JOSÉ MARÍA CODES Coordinador institucionaldel Congreso de losDiputados de España.

SONIA CRUZCoordinadora temática de América Latina.

JOSÉ ALMEIDACoordinador temático de América Latina.

MARÍA SANZGerente. Programa “Redes de Expertos”.FUNDACIÓN CEDDET

LAURA SÁNCHEZCoordinadora delÁrea de Parlamentos. FUNDACIÓN CEDDET

ESTHER GONZÁLEZ-LLANOSCoordinadora Técnica.FUNDACIÓN CEDDET

E n octubre de 2010 tuvolugar en la REI en Parla-mentos un foro sobre la

inviolabilidad parlamentaria. Eneste artículo daremos cuenta bre-vemente sobre las principalesaportaciones que tuvieron lugaren el mismo.

Debemos empezar recordandoque las prerrogativas parlamenta-rias fueron definidas por PérezSerrano como el conjunto degarantías para el normal desarro-llo y libre actuación de los parla-mentarios sin temor a injerenciasde otros poderes que puedan per-turbar el libre ejercicio de la fun-ción parlamentaria.

Dentro de estas prerrogativas,una de las más importantes es lainviolabilidad, entendida como lairresponsabilidad por las opinionesexpresadas y por los votos emiti-dos en las Cámaras. Esta institu-ción tiene en Europa un origenremoto, aunque la primera vez quese reconoció expresamente fue enel artículo 9 del Bill of Rights enInglaterra. Hoy día, se conoce enInglaterra con la expresión “free-dom of speech”, en Francia como“irresponsabilité parlamentaire” y

en Italia como “insindacabalitá”.La Constitución española recono-ce la inviolabilidad en su artículo71.1, según el cual “Los Diputadosy Senadores gozarán de inviolabi-lidad por las opiniones manifesta-das en el ejercicio de sus funcio-nes”. El Reglamento del Congresode los Diputados, por su parte,señala en su artículo 10 que “LosDiputados gozarán de inviolabili-dad, aun después de haber cesadoen su mandato, por las opinionesmanifestadas en el ejercicio de susfunciones”. A nivel europeo, seencuentra reconocida en el artícu-lo 46 de la Ley Fundamental deBonn, en el artículo 64 de la Cons-titución italiana y el artículo 26 dela Constitución francesa. El funda-mento de la inviolabilidad estribapor tanto en la necesidad de quelos miembros de la Cámara gocende libertad de expresión comomedio de formar correctamente lavoluntad del Parlamento.

Desde el punto de vista subje-tivo, son titulares de la inviolabili-dad los parlamentarios, aunque enEspaña también lo son los miem-bros de las Asambleas Legislativas(Parlamentos) de las Comunidades

Autónomas, así como el Defensordel Pueblo y sus Adjuntos. Desdeel punto de vista objetivo, la invio-labilidad se extiende a las opinio-nes expresadas por los parlamen-tarios, con especial relevancia delvoto, por lo que no se extiende aactos materiales.

En Latinoamérica, podemosencontrar las siguientes regulacio-nes constitucionales sobre inviola-bilidad:

– La Constitución de laRepública Dominicana de 2010establece en su artículo 85 que“Los integrantes de ambas Cáma-ras gozan de inmunidad por lasopiniones que expresen en lassesiones”. Es interesante destacaraquí que en República Dominica-na se unifican los conceptos deinmunidad e inviolabilidad.

– La Constitución de Ecuadorseñala en su artículo. 128 que “Loscongresistas gozarán de fuero y noserán civil ni penalmente respon-sables por las opiniones que emi-tan ni por las decisiones o actosque realicen en el ejercicio de susfunciones y dentro y fuera del Par-lamento”.

– En Perú, el artículo 93.2 de laConstitución establece que “Losparlamentarios no son responsa-bles ante autoridad ni órganojurisdiccional alguno por las opi-niones y votos que emiten en elejercicio de sus funciones.” ElReglamento del Congreso, por suparte, se expresa de manera muysimilar a la Constitución: “LosCongresistas no son responsablesante autoridad ni órgano jurisdic-

42

Inviolabilidad Parlamentaria

Coordinador: JOSÉ MARÍA CODES Coordinador de la REI en Parlamentos

FOROS DE LA RE I

en ParlamentosActividadesREI

cional alguno por las opiniones yvotos que emitan en el ejerciciode sus funciones”.

– El artículo 154 de la Consti-tución de Panamá reza que “Losmiembros de la Asamblea Nacio-nal no son legalmente responsa-bles por las opiniones y votos queemitan en el ejercicio de su cargo”.

– El artículo 112 de la Consti-tución de Uruguay señala que “Loslegisladores jamás serán respon-sables por los votos y opinionesque emitan durante el desempeñode sus funciones”.

– En Costa Rica, el artículo 110de la Constitución recoge que “ElDiputado no es responsable por lasopiniones que emita en la Asam-blea. Durante las sesiones nopodrá ser arrestado por causa civil,salvo autorización de la Asambleao que el Diputado lo consienta”.

– Por último, en Argentina elartículo 68 de la Constituciónreconoce la inviolabilidad al afir-mar que "Ninguno de los miem-bros del Congreso puede ser acu-sado, interrogado judicialmente, nimolestado por las opiniones y dis-cursos que emita desempeñandosu mandato de legislador".

Quizá la cuestión más impor-tante a la hora de estudiar lainviolabilidad, y esta fue la cues-tión más discutida en el desarrollodel foro, es el alcance de la invio-labilidad parlamentaria, es decir,hasta qué punto las opiniones delos parlamentarios estarán prote-gidas por la inviolabilidad. Si bienla concepción clásica de la invio-labilidad concebía a esta prerro-

gativa con un alcance ilimitado,evidentes razones de seguridadjurídica y de respeto al principiode igualdad y la lógica exigenciajurídica de que no hay ningúnderecho ni prerrogativa ilimitado,llevaron a establecer determina-dos límites a la inviolabilidad(límites que no afectaron al aspec-to temporal, ya que en la granmayoría de los ordenamientos nose puede exigir responsabilidad alos parlamentarios, una vez quehayan cesado, por las opinionesexpresadas durante el tiempo quefueron parlamentarios). El másclaro y recogido por todos los tex-tos constitucionales es que paraque la inviolabilidad opere, el par-lamentario debe emitir sus opinio-nes “en el ejercicio de sus funcio-nes”, es decir, la inviolabilidadactúa cuando se ejerce la funciónparlamentaria.

Determinar en qué condicionesse está ejerciendo la función par-lamentaria es por tanto la clavede la institución de la inviolabili-dad, y como suele suceder enDerecho, esta cuestión no ha sidoni es pacífica. Entre la doctrinaeuropea, Manzella mantenía quela función parlamentaria no debecircunscribirse al ámbito de lasCámaras, sino que el ejercicio delas funciones parlamentarias es elque tendría lugar en los salonesde las Cámaras y, además, el quese opera con la presencia políticaen el país. Otros autores, comoMortati y Tosi, reducían el ámbitode la inviolabilidad a las opinionesexpresadas en los órganos parla-

mentarios y para-parlamentarios.El fundamento de esta opinión esque lo actuado fuera del Parla-mento escapa al control que ejer-ce el Presidente de la Cámara yque, si la función parlamentariapuede extenderse fuera del Parla-mento, podrían producirse abusosen el ejercicio de la función.

De esta última opinión es elTribunal Constitucional español,que en su STC 243/88 afirmó quelos parlamentarios son irresponsa-bles por las opiniones manifesta-das en actos parlamentarios y enel seno de cualquiera de las arti-culaciones de las Cortes Genera-les.

En Latinoamérica, mientras queen el caso de Ecuador la inviolabi-lidad se extiende dentro y fueradel Parlamento, en Perú y enPanamá se extiende al "ejerciciode sus funciones".

En Perú el ejercicio de la fun-ción parlamentaria se entiendecon gran amplitud debido a lasmúltiples actividades y funcionesparlamentarias que se desarrollantanto dentro como fuera del recin-to parlamentario (debates públi-cos en diversos ámbitos político-académicos, en la prensa, etc.).Algo parecido sucede en Uruguay,donde se interpreta el ejercicio dela función con pocas limitaciones,ya que se considera que el desem-peño de la función no coincidecon un simple criterio locativo -enel edificio, discutiendo una ley-sino que la actividad legislativapuede suponer otros actos en elejercicio de su función.

43

FOROS DE LA RE I

en ParlamentosREIActividades

A partir de estas concepcionesse abrió un debate entre los parti-cipantes sobre cómo debía enten-derse la función parlamentaria y,especialmente, sobre si ésta seextiende más allá de las articula-ciones parlamentarias. En gene-ral, se llegó a un acuerdo sobreque hay que establecer determi-nados criterios que aclaren en quécasos se ejerce la función parla-mentaria o, al menos, que evitenabusos. Sin embargo, sí que se die-ron opiniones divergentes sobrecómo debe entenderse el ejerciciode las funciones parlamentarias.Mientras que algunos compañerosconsideraron que la función parla-mentaria podía extenderse adebates televisivos, mítines departido o a la página web del Con-gresista, otros expresamos que elejercicio de la función parlamen-taria debía circunscribirse a losórganos parlamentarios o de deri-vación parlamentaria (en este sen-tido, mi opinión es muy cercana ala expresada por la Corte Supremade Justicia argentina, que ha afir-mado que el privilegio de la invio-labilidad alcanza a las manifesta-ciones orales realizadas durantelas Sesiones Ordinarias o Extraor-dinarias, a las presentacionesescritas, y dictámenes de Comisióndel Parlamento, o a las de unaComisión especial, por constituirtodas ellas parte de la actividadoficial del legislador. También meparece muy adecuada la jurispru-dencia del Tribunal Constitucionalperuano, que señaló que “la invio-labilidad de votos y opiniones de

los congresistas sólo será ampara-da constitucionalmente cuando sehaga en el ejercicio de sus funcio-nes, y que por tanto no podrántener amparo las declaracionesante los medios de comunicaciónrespecto a temas de la realidadnacional, proclamación que inclu-sive pueda ser realizada dentro delrecinto parlamentario. La protec-ción se restringe a las expresioneshechas en el ejercicio de la fun-ción parlamentaria". En mi opi-nión, la jurisprudencia de todos lospaíses debería avanzar en estesentido, porque cualquier interpre-tación ilimitada de cualquier pre-rrogativa atenta contra la igual-dad ante la ley. Por ello, la inviola-bilidad sólo debe actuar cuando elparlamentario actúa en el ejerci-cio estricto de sus funciones. Paramí, el ejercicio de sus funciones serealiza en el hemiciclo, en lasComisiones, y en los demás órga-nos de derivación parlamentaria,no en un debate televisivo antemedios de comunicación o en unmitin de partido, como señala elMagistrado del Perú, y es que deotra manera pueden producirseexcesos por parte de los parla-mentarios pudiendo llegar a vul-nerar derechos fundamentales,sobre todo el honor y la intimidad.Parece que las Comisiones de ÉticaParlamentaria como mecanismosde autorregulación no tienen unaeficacia importante a la hora deevitar estos excesos.

Más allá de este tema, tam-bién se discutió sobre la necesi-dad de imponer límites materiales

a la inviolabilidad, de tal modoque incluso cuando un parlamen-tario opina en el ejercicio de susfunciones, si esa opinión puedeser constitutiva de delito o vulne-rar derechos fundamentales, se lepueda exigir responsabilidad. Parailustrar esta cuestión se estudia-ron dos sentencias: en primerlugar, la Sentencia del TribunalEuropeo de Derechos Humanosen el caso Cordova contra Italia.En esta Sentencia la Alta instan-cia europea de protección dederechos fundamentales señalaque para que la inviolabilidadopere tienen que darse tres requi-sitos: que la inviolabilidad estéreconocida por ley o Constitución,que exista un fin legítimo queapoye el alcance de la inviolabili-dad y que se aplique siempre elprincipio de proporcionalidad. Ensegundo lugar, una Sentencia delTribunal Superior de Justicia delPaís Vasco en la que se condenóa un parlamentario de Batasunapor apoyar el terrorismo de ETAen el curso de un debate en elParlamento Vasco. La Sala afirmóque las opiniones vertidas por losparlamentarios, para estar prote-gidas por la inviolabilidad, debencontribuir efectivamente a formarla voluntad de la Cámara. Ade-más, la inviolabilidad no protege-ría las digresiones extrañas aldebate parlamentario. El TribunalSupremo revocó esta Sentenciapor considerar que una interpre-tación tan restrictiva de la invio-labilidad implicaría eliminar laprerrogativa de facto; de esta

44

FOROS DE LA RE I

en ParlamentosActividadesREI

misma opinión son importantesCatedráticos en España.

No obstante, en algunos paíseseuropeos sí que se establecenalgunos límites materiales a lainviolabilidad. Concretamente, enlos países escandinavos se puedeexigir responsabilidad a los parla-mentarios si se consiguen mayorí-as reforzadas en las Cámaras. EnAlemania, la inviolabilidad nocubre las ofensas calumniosas.También en Argentina, destacadosjuristas han afirmado que la tribu-

na parlamentaria no debe conver-tirse en un medio de difamaciónimpune que pueda afectar elhonor de terceros.

En mi opinión, y para concluir,los ordenamientos democráticosactuales deben avanzar en estalínea. Si un parlamentario, inclusoen el ejercicio de sus funciones,emite opiniones que no atiendena criterios de legitimidad, razona-bilidad y proporcionalidad y queno aportan nada al debate parla-mentario, vulnerando derechos

fundamentales de terceros, deberesponder por esas opiniones. Ymás aún si con esas opiniones seestá cometiendo un delito flagran-te, como sucedió en el caso delPaís Vasco, y es que la comisiónde un delito flagrante permitiríaque no sólo no actuase la inviola-bilidad, sino que tampoco lo hicie-ra la inmunidad. En aras a lograruna configuración más equilibra-da de la institución, toda medidadirigida a evitar excesos injustifi-cados debe ser bienvenida.

E ste Foro se celebró del 6 deseptiembre al 3 de octubredel 2010 con una activa

participación de los miembros dela Red de Expertos Iberoamerica-nos (REI) en Parlamentos del Ced-det. Se ofrece aquí un resumen delos objetivos del foro y los resulta-dos obtenidos.

El objetivo general del presenteforo consistió en analizar y pro-fundizar el estudio de la inmuni-dad parlamentaria, en especial suorigen y la evolución posterior dela normativa que la regula, losrequisitos y condiciones para su

tramitación y el procedimientoque se sigue en su desarrollo.

Este análisis fue enriquecido ycomplementado con el conoci-miento de los sistemas jurídicos delos participantes.

Los objetivos específicos exa-minados fueron los siguientes:

– Evaluar el origen de la inmu-nidad parlamentaria y su posteriorinclusión en diversos sistemas jurí-dicos.

– Analizar el contenido de lainmunidad parlamentaria, y enespecial el tiempo de protecciónque otorga esta prerrogativa.

– Estudiar el procedimientoque se sigue en la tramitación delsuplicatorio que se sigue para soli-citar a la cámara el levantamientode la inmunidad parlamentaria.

– Definir los criterios de reso-lución del suplicatorio y efectos.

Los participantes destacaronlos siguientes aspectos del tema-rio planteado en este foro:

Origen y evolución de lainmunidad parlamentaria

La inmunidad parlamentariasiempre ha sido una instituciónpolémica y por ello, con mayorrazón, existe la necesidad deconocer cuáles son sus anteceden-tes y si pervive su justificación ini-cial.

Existe una primera concepciónen las Asambleas estamentalesinglesas del siglo XII, donde emer-gieron el freedom of speech (liber-tad de palabra) y el freedom ofarrest or molestation (salvaguarda

en Parlamentos 45

Inmunidad Parlamentaria

Coordinador: JOSÉ ALMEIDA BRICEÑOCoordinador de la REI en Parlamentos

FOROS DE LA RE IREIActividades

frente al arresto). Estas institucio-nes derivaron del hecho que enaquella época existía la prisión pordeudas y el Monarca a veces ins-taba la vía judicial para impedir laasistencia de algunos parlamenta-rios. Al triunfar la revolución libe-ral inglesa, en el Bill of Rigths de1689, se afirmó que “las libertadesde expresión, discusión y actua-ción en el Parlamento no puedenser juzgadas ni investigadas porotro tribunal que el Parlamento”.

Con posterioridad, la Constitu-ción de Estados Unidos de 1787señaló que los senadores y repre-sentantes, durante el periodo desesiones de sus respectivas cáma-ras, así como mientras se trasla-den a las mismas no podrán serarrestados, excepto en casos detraición, delito grave y alteraciónde la paz.

Tras la revolución francesa, dosdecretos de 1789 y 1790 recogenambas prerrogativas y se consa-gran en la Constitución de 1791,que proclamó que “los represen-tantes de la Nación son inviolables;no podrán ser perseguidos, acusa-dos, ni juzgados en ningún tiempopor lo que hubieran dicho, escrito ohecho en el ejercicio de sus funcio-nes de representantes. Podrán serdetenidos en flagrante delito, o envirtud de una orden de detención,pero se deberá notificar de inme-diato al cuerpo legislativo y la per-secución no podrá continuar sinohasta que el cuerpo legislativo deci-da que hay lugar a la acusación”.

La Constitución española de1812 también señaló que “los

diputados serán inviolables por susopiniones, y en ningún tiempo nicaso, ni por ninguna autoridad,podrán ser reconvenidos por ellas”,así como que “en las causas crimi-nales que contra ellos se intenta-ren, no podrán ser juzgados sinopor el Tribunal de las Cortes (…)Durante las sesiones de las Cortes,y un mes después, los diputados nopodrán ser demandados civilmen-te, ni ejecutados por deudas”.

Contenido y alcances de lainmunidad parlamentaria

Esta concepción original estáactualmente sujeta a revisión, porlo que se invitó a los participantesa reflexionar sobre el conceptoactual de la inmunidad parlamen-taria y los límites y alcances de lainmunidad parlamentaria.

Sobre el particular, es de men-cionar que es un lugar común queeste instituto está “característica-mente vinculado a las condicioneshistóricas de afirmación y consoli-dación del Estado de Derecho”,como lo señaló el Tribunal Consti-tucional español.

Si bien inicialmente se constru-yó esta institución pensando enlas posibles amenazas del monar-ca, hoy en día se habla de lasupremacía del parlamento frentea los otros poderes y de la necesi-dad de la defensa del parlamenta-rio frente a posibles agresiones,amedrentamientos, represionespor parte de otros poderes o parti-culares, que tienen por objetivofinal alterar la composición de lascámaras o de impedir el concurso

de alguno de sus miembros en lastareas parlamentarias. En ese sen-tido, Sonia Cruz nos señala que “sibien este es un tema polémico,pues existen opiniones encontra-das sobre la necesidad o no de con-servar este privilegio heredado desiglos pasados, la verdad es quedevela en su origen la búsqueda delos equilibrios de los poderes y evi-tar el abuso de autoridad de unpoder sobre otro. De no existir lainmunidad parlamentaria en CostaRica, probablemente ningún legis-lador se atrevería a decir y denun-ciar determinados hechos pormiedo a ser demandados por difa-mación y calumnias”.

Por otro lado, también se haapuntado la necesidad que el fun-damento actual de esta instituciónno sirva para generar abusos porparte de los parlamentarios, queprotegidos por la inmunidad par-lamentaria finalmente se veanbeneficiados por la prescripción delos delitos y finalmente se lesotorgue un manto de impunidad.Se resaltó que la inmunidad parla-mentaria no puede convertirse enimpunidad. Al respecto, concorda-ron Giovanni Forno (Perú) y AlvaroHernández (Costa Rica) que la jus-tificación de esta institución ten-drá fundamento “en la medida queexista un Estado de Derecho debi-damente consolidado y desdeluego se haga un ejercicio serio yresponsable de la actividad y parti-cularmente del control parlamen-tario”. Asimismo, Sonia Cruz (CostaRica) agrega que “la inmunidadparlamentaria como escudo resul-

46

FOROS DE LA RE I

en ParlamentosActividadesREI

ta difícil de levantar, salvo queacuerdos políticos de varias faccio-nes permitan reunir los votos parahacerlo. En realidad, son casospoco frecuentes pero que en cadaAdministración pueden suceder endos o tres ocasiones cuandomucho. En ocasiones ninguno”.Claudio Frossard, de Brasil, señalóque en dicho país “la inmunidadha sido sinónimo de ‘foro privile-giado’ que pone a senadores, dipu-tados (y otras autoridades) a unjuicio ante el Tribunal Supremo,donde el criterio político tiene unaimportancia fundamental en ladecisión final”.

Quizás por esta u otras razo-nes, en países como en Panamá yColombia se eliminó la figura dela Inmunidad parlamentaria. EnPanamá, desde el año 2004, laCorte Suprema de Justicia tiene laprerrogativa de investigar y juzgara los diputados. A su vez, losmagistrados de la Corte Supremason investigados y juzgados por elparlamento, en una especie decontrol recíproco. Nos manifestóAndrés Wong, que por esta razóneste mecanismo aún no se hapuesto en práctica. En Colombia,desde 1991 los congresistas sonjuzgados por la Corte Suprema deJusticia en instancia única. Clau-dia Fino y Antonio Martínezcomentaron que más del treintapor ciento de senadores y repre-sentantes elegidos para el periodo2006- 2010 han sido juzgados poreste procedimiento y que muchoscongresistas han renunciado aeste fuero porque el proceso ordi-

nario les ofrece mayores ventajas.En todo caso, se advierte que enestos países si bien es cierto quese eliminó la “inmunidad parla-mentaria” se conserva un fueroespecial, a cargo de la CorteSuprema de Justicia.

Procedimiento aplicable allevantamiento de la inmunidadparlamentaria

En cuanto al procedimientoaplicable, los distintos sistemasjurídicos ofrecen distintas solucio-nes.

Apuntaremos a título de ejem-plo las previsiones existentes enesta materia en Perú. Aquí la regu-lación de esta institución ha sufri-do cambios y en su última versiónotorga una prerrogativa a lasacciones penales que se iniciendesde que son elegidos hasta unmes después de haber cesado ensus funciones, excepto por delitoflagrante. Por lo tanto esta prerro-gativa no protege frente accionespenales en curso ante la autoridadjudicial competente con anteriori-dad a su elección, lo que no separalizan ni suspenden.

El procedimiento que se siguees el siguiente: 1. La petición paraque se levante la inmunidad par-lamentaria y se autorice a trami-tar un proceso penal en contra deun Congresista es formulada poruna Comisión conformada porVocales Titulares de la CorteSuprema de Justicia designada porsu Sala Plena. Dicha Comisiónevalúa que la solicitud de levanta-miento de fuero que se presenta

al Congreso de la República estéacompañada de una copia auten-ticada de los actuados, tanto en lainvestigación policial, fiscal y judi-cial; respecto del o de los supues-tos delitos en los que estaría invo-lucrado el Congresista. Dichoinforme será presentado por escri-to, acompañado de la solicitud delevantamiento de fuero, al Con-greso de la República. 2. Recibidala solicitud, la Presidencia del Con-greso, dentro de las veinticuatrohoras siguientes, la pone en cono-cimiento de la Comisión de Levan-tamiento de Inmunidad Parlamen-taria compuesta por cinco Congre-sistas elegidos por el Pleno delCongreso, con el voto de la mitadmás uno de su número legal. 3. LaComisión de Levantamiento deInmunidad Parlamentaria, sin refe-rirse al fondo del asunto, tiene unplazo de cuatro días útiles paraadmitir la solicitud de levanta-miento de inmunidad, o según seael caso, pedir a la Corte Supremade Justicia que se subsanen losdefectos o vicios procesales dedicha solicitud y sus anexos.Luego, evalúa los actuados ydetermina que sólo exista motiva-ción de carácter legal y no deíndole política, racial, religiosa ode otra naturaleza discriminatoria.Los pedidos que no se encuentrendentro de los supuestos estableci-dos en el presente artículo seránrechazados de plano y devueltos ala Corte Suprema de Justicia. 4.Admitida la solicitud, el Presidentede la Comisión de Levantamientode Inmunidad Parlamentaria con-

en Parlamentos 47

FOROS DE LA RE I

ActividadesREI

voca a sesión dentro de los tresdías hábiles siguientes y cita alCongresista para que ejerza perso-nalmente su derecho de defensa,pudiendo ser asistido por letrado.Se señalarán dos fechas con inter-valo de un día para el ejercicio delderecho de defensa del parlamen-tario. La inasistencia del parla-mentario no suspende el procedi-miento. 5. En el supuesto que elCongresista se allane por escrito,con firma legalizada o fedateada,al pedido de levantamiento deinmunidad parlamentaria, laComisión de Levantamiento deInmunidad Parlamentaria dictami-nará, en un plazo máximo de tresdías hábiles siguientes al allana-miento, aprobándolo o rechazán-dolo. 6. La Comisión de Levanta-

miento de Inmunidad Parlamenta-ria dictamina en un plazo máximode quince días útiles, contados apartir del día siguiente de la reali-zación de la sesión en la que secitó al Congresista denunciadopara su defensa. 7. Dentro de losdos días hábiles de emitido el dic-tamen por la Comisión de Levan-tamiento de Inmunidad Parlamen-taria, el Consejo Directivo del Con-greso lo consignará en la Agendadel Pleno de la sesión siguiente ala fecha de su recepción a fin desometerlo al debate y votacióncorrespondiente, la cual podrárealizarse en la misma sesión o amás tardar en la subsiguiente, acriterio del Presidente del Congre-so. 8. El Congresista aludido en lasolicitud de levantamiento de

fuero tiene derecho a usar hastasesenta minutos en su defensa, encualquiera de las instancias, reci-bir oportunamente el dictamenrespectivo, la transcripción de lasintervenciones que realice, asícomo ser asistido por letrado. Ellevantamiento del fuero procedecon los votos conformes de lamitad más uno del número legalde Congresistas. Lo resuelto por elPleno es comunicado a la CorteSuprema de Justicia.

El Tribunal Constitucionalperuano ha tenido oportunidad derevisar esta regulación en el pro-ceso de inconstitucionalidad pre-sentado por el congresista JavierValle Riestra y otros parlamenta-rios (STC 06-2006-PI/TC), mos-trando su conformidad a la misma.

E ste Foro, celebrado del 2 al28 de noviembre de 2010,tuvo como objetivo gene-

ral, conocer y profundizar en eltema de la prohibición del man-dato Imperativo en los parlamen-tos. Asimismo, se plantearon algu-nos objetivos específicos que per-

mitieron determinar el origen deesta figura parlamentaria, asícomo conocer la normativa jurídi-ca que le rige en el estatuto de losParlamentos y otras disposiciones.

Entre otros aspectos, se preten-dió también conocer los alcancesy el grado de cumplimiento de la

prohibición del mandato imperati-vo en cada país participante ycompartir experiencias concretasde la aplicación de este fuero endiversos parlamentos.

Con once aportaciones y cientocincuenta visitas, este Foro consti-tuyó el tercer pilar temático sobreParlamentos del segundo semestre2010, dedicado a las diferentesgarantías o privilegios parlamen-tarios; los dos anteriores fueronlos dedicados a la “Inmunidad Par-lamentaria” y a la “InviolabilidadParlamentaria”, moderados res-pectivamente por los coordinado-res José Almeida y José MaríaCodes Calatrava.

48

Prohibición del mandato imperativo

Coordinadora: SONIA CRUZCoordinadora de la REI en Parlamentos

FOROS DE LA RE I

en ParlamentosActividadesREI

DESARROLLOLa Prohibición del Mandato

Imperativo constituye una garan-tía parlamentaria que protege allegislador de la imposición de suspropios electores, partidos políti-cos y otras mediaciones. Así, estaprohibición los resguarda de cual-quier obligatoriedad de opinión ovotación que responda a una soli-citud partidaria o de otra índole.Esto alude, sin duda, a la libertadde voto en todos los asuntossometidos al Parlamento.

El ciudadano busca ser repre-sentado y los partidos buscantener cierta influencia de manda-to imperativo sobre sus candida-tos propuestos. De ahí la impor-tancia de que los que hayan acce-dido al cargo público puedan ejer-cer sus funciones sin perturbacio-nes ilegítimas. Sin embargo, tam-poco se deben desconocer loslazos de confianza que unen alelector con el electo y al electocon el representante.

El participante de Ecuadorcomentó que si bien el concepto demandato imperativo está sumamen-te ligado al de representación políti-ca, no deben de olvidar el mandatode sus electores. Y es que en verdad,ha sucedido que en nombre de laprohibición del mandato imperativo,el electo se deslinda de los electo-res, causando desilusión y pérdidade confianza de los votantes. EnEcuador, al igual que en Costa Rica,en la Constitución se consagra queel poder reside en el pueblo quien lodelega en sus representados, pero alcontrario de los ecuatorianos, los

costarricenses no cuentan con unsistema de revocatoria para losdiputados como el que aquellos tie-nen. Sin embargo, al igual que enaquel país, han sucedido expulsio-nes de diputados de sus partidospolíticos por desacato de sus acuer-dos, pero no así la destitución delParlamento.

En relación con lo expuesto delsistema paraguayo, existe tambiénmucha similitud con lo que ocurreen Costa Rica, pues el concepto demandato imperativo no está desa-rrollado explícitamente como tal,pero la Carta Magna sí le garantizaa los diputados la libertad delibera-tiva, de voto y de expresión y se hantenido casos de transfuguismo par-lamentario, en que un diputado seauto-declara independiente despuésde expulsado o de haber renunciadoal partido que lo llevó al poder.

Es importante recalcar en rela-ción con esta figura, que el deberes hacia los ciudadanos y no haciaun grupo o persona en particular.En sus orígenes, el mandato impe-rativo hacia un individuo o grupo,provocaba que las reuniones de lasAsambleas se parecieran más auna reunión inconexa de delega-dos, que a una auténtica sesión.

Con la abolición del mandatoimperativo, se logró una conquistahacia la libertad de voto, expre-sión y deliberación como verdade-ros miembros de un Parlamento.Sin mandato imperativo, dejó deexistir también la voluntad pre-constituida pero surgió este deberante otros actores como los parti-dos políticos.

A modo de ejemplo y al con-trario de Paraguay y Costa Rica,la Constitución peruana sí reco-noce explícitamente la prohibi-ción del mandato imperativo,aunque no se menciona en elReglamento del Congreso. Noobstante, el que no se llame conese nombre en la Constitución, noimplica que esta prohibición noexista en esos Parlamentos, sinoque aparece bajo el mismo para-guas de la inmunidad y la invio-labilidad parlamentaria.

Desde la óptica de algunos auto-res, como la de Antonio García-Tre-vijano, la constitución es irrespon-sable pues desconoce los funda-mentos históricos de esa prohibición(Sieyés 1789) que la heredó sin per-catarse de que el mandato impera-tivo cambió de dueño, recayendo enla actualidad en los jefes de los par-tidos políticos.

En tiempos en que los partidospolíticos han adquirido preponde-rancia, la prohibición del mandatoimperativo, comienza a plantearsecomo un privilegio que marginalos derechos fundamentales en lasesferas de los tribunales constitu-cionales (recursos de amparo).

Conforme a lo expuesto de laexperiencia panameña, resultainteresante lo que establece laConstitución de esta nación, en laque le da un lugar a los partidospolíticos y electores en formaespecífica, mientras que en otrasconstituciones de nuestro conti-nente se hace alusión a que serepresenta al pueblo en un senti-do difuso.

49

FOROS DE LA RE I

en ParlamentosREIActividades

Lo cierto es que el constitucio-nalismo democrático trajo el Estadode partidos que va dejando en evi-dencia algunas contradicciones deorden constitucional, pues por unlado, se reconoce el papel protagó-nico de los partidos políticos, peropor otro, desconoce la presencia y elvalor normativo de éstos con laprohibición del mandato imperativo.

Esta situación deja entreveruna especie de antinomia norma-tiva, pues se contraponen la lógicade la representación con la lógicade la democracia.

Sobre la falta de una clara y pro-funda identidad de los candidatoscon el partido que lo lleva al poder,se puede mencionar que las leyeselectorales incorporaron sistemasproporcionales con listas cerradasque afianzaron el protagonismorepresentativo de los partidos, peroque también exige poco sobre laidentificación ideológica de los can-didatos que provoca en etapas pos-teriores el denominado transfuguis-mo político.

REFLEXIONES FINALESProbablemente, en la Constitu-

ción de los países se irá desnudan-do la soberanía del Parlamentopara irla convirtiendo en precep-tos cercanos a la lógica de larepresentación. Así, pasará de unaautonomía absoluta que resguar-da las inmunidades de poder, haciauna autonomía condicionada queresguarde los derechos fundamen-tales de los ciudadanos.

A lo interno de los parlamentos sehan ido modificando los reglamentos

para darle más protagonismo a losgrupos y menos al parlamentarioindividual. Pero, ¿cómo compatibili-zar la legitimidad real y creciente dela representación partidaria?

Hoy por hoy, el Parlamento ya notiene que salvaguardar su ámbitonormativo de un gobierno que no esautocrático, sino representativo.

Cada vez más, la autonomíapolítica del parlamentario ya nodescansará en la prohibición delmandato imperativo, sino en elmayor valor de los derechos fun-damentales de los ciudadanos. Loimportante es que ambos enfo-ques logran la misma prohibiciónconstitucional del mandato departido (El concepto de represen-tación a través de la historia).

Queda eso sí, la impresión deque la prohibición del mandatoimperativo desconoce la democra-cia de partidos y el Parlamentotiene como atributo principal elser representativo. Presupone unrepresentante y un representado.

La representación de los Parla-mentos medievales obedecía almandato imperativo de personas,municipios o monarcas y no comomandatorio del pueblo. Era unarepresentación de restringidoscontornos. Esa representaciónlimitada fue sustituida por el man-dato representativo, impulsado porlos procesos revolucionarios bur-gueses. Cabe recordar que al man-dato representativo llegan losingleses por acercamiento empíri-co y en continente por reformasconstitucionales revolucionariasde las teorías de Sieyés.

En la actualidad, la prohibicióndel mandato imperativo apunta enuna dirección muy clara: el empo-deramiento individual del accionardel parlamentario, en el entendidode que es mejor un diputado librede criterio que limitado por losintereses que representa el parti-do. No obstante, como se mencio-nó anteriormente, existe la ten-dencia de reformar los reglamen-tos para darle mayor legitimidad alos grupos de parlamentarios.

Es cierto que el debilitamiento delos partidos políticos obedece a lapérdida de credibilidad que ocasio-nan las acciones de sus dirigentes,pero también si la institucionalidady la normatividad son débiles pro-penderá aún más al declive de aque-llos. Se ha llegado a un punto dedescrédito de los partidos, que hanadmitido la libre postulación prácti-camente para todos los cargos yquienes resulten electos por esa vía¿qué mandato tendrán? Uno difusodado por el pueblo garante de meca-nismos para exigirle cuentas al fun-cionario electo sino hasta que sepresente nuevamente como candi-dato, en los países donde se permitela reelección.

Ciertamente, todo abuso es perni-cioso. Tanto lo es el mandato impe-rativo cuando el colectivo anula a susparlamentarios, como lo es el liberti-naje que fomenta la subasta por losvotos y opiniones de aquellos.

El mandato imperativo debería decaminar hacia una regulación mode-rada o desregulación que tome encuenta las nuevas realidades políticasy los derechos de los electores.

50

FOROS DE LA RE I

en ParlamentosActividadesREI

Manuel Giménez AbadActividades de la Fundación

51

ENERO• 28 de Enero: Jornada sobre “La

aplicación práctica del procedimien-to de subsidiaridad por parte de losParlamentos de las ComunidadesAutónomas”, en colaboración con elParlamento de Navarra.

FEBRERO• 3 de Febrero: Diálogos sobre “El

liberalismo contemporáneo” entreJosé María Lassalle Ruiz, autor del libro“Liberales: compromiso cívico con lavirtud”, Profesor titular de Historia delas Ideas y de las Instituciones de laUniversidad Rey Juan Carlos deMadrid, y José María Ridao Domín-guez, miembro del Consejo editorialdel diario “El País” y diplomático.

• 24 y 25 de Febrero: Jornadassobre “Nuevas formas e instrumentosde participación política”, con la cola-boración de la Dirección General de Par-ticipación Ciudadana del Gobierno deAragón, la Fundación “María Domín-guez” y la Universidad de Zaragoza, enel Aula Magna de la Facultad de Dere-cho de la Universidad de Zaragoza.

• 25 de Febrero: Diálogos sobre“Las relaciones culturales conIberoamérica en la celebración de losbicentenarios de la independencia”entre Marcelo Uribe, director de Edicio-nes Era (México), y Alejandro Katz, direc-tor de Katz Editores (Argentina), mode-rado por Jorge Artola, propietario de lalibrería Diómedes (Montevideo).

MARZO• 4 y 5 de Marzo: IV Jornadas sobre

“Constitución y libertad religiosa” enBarbastro (Huesca), en colaboración conel centro de la UNED en dicha localidad.

• 5 y 6 de Marzo: 9º Curso paraAsesores Jurídicos ParlamentariosIberoamericanos, en colaboración con laAECID y el Congreso de los Diputados,sobre Parlamento y autonomía política.

• 16 de Marzo: Diálogos sobre“Fernando El Católico, un políticomoderno”, entre Salvador Rus Rufino,Profesor titular de Filosofía del Dere-cho de la Universidad de León, y Fer-nando Vallespín Oña, Catedrático deCiencia Política y Relaciones Interna-cionales de la Universidad Autónomade Madrid. moderado por GuillermoFatás, Catedrático de Historia Antiguade la Universidad de Zaragoza.

• 31 de Marzo: Concierto de laOrquesta Sinfónica del ConservatorioSuperior de Música de Aragón en elAuditorio de Zaragoza, en colabora-ción con la Fundación Ernest Lluch.

ABRIL• 6 y 7 de Abril: Jornadas “La

desafección política tras treintaaños de vigencia de la Constitu-ción Española, vista por la primerageneración de la democracia”

• 13 y 14 de abril: III Congresosobre Derecho parlamentario en laFacultad de Derecho de la UNED enMadrid, “La reforma del sistemaelectoral” en colaboración con laUNED y el Instituto de Derecho Par-lamentario de la Universidad Com-plutense de Madrid.

• 25 de abril: Inauguración delV Curso de la Escuela de Gobiernoen Uruguay.

MAYO• 5 de Mayo: Seminario sobre

“Historia de España en el Siglo XX”,

impartido por Santos Juliá, Catedráti-co de Historia Social y del Pensamien-to Político de la UNED.

• 5 de Mayo: Homenaje a ManuelGiménez Abad: Entrega del IX Premio"Manuel Giménez Abad" para trabajosde investigación sobre la descentraliza-ción política y territorial, y del VI Premio“Manuel Giménez Abad” para trabajosde investigación sobre el Parlamento.

• Mayo/Junio: Inauguración del ICurso de la Escuela de Gobierno enEcuador.

• 12 de Mayo: Seminario sobre “Elnuevo rol de la cooperación interparla-mentaria tras la entrada en vigor delTratado de Lisboa, tendencias recientesdurante el trío de las Presidencias”, encolaboración con el Centro de EstudiosPolíticos y Constitucionales y el Real Ins-tituto Elcano, en Madrid. Asimismo, serealizará la presentación del libro “Elfortalecimiento de los parlamentosnacionales en el proceso de integracióneuropea”, coeditado por el CEPC, la Fun-dación y el RIE.

JUNIO• 8 de Junio: Jornada sobre

“Ética y Democracia”, en colabora-ción con la Universidad Autónoma delEstado de México y el Consejo Supe-rior de Investigaciones Científicas.

• 21 de Junio: Seminario sobre“Soberanía estatal e integracióneuropea. Cuestiones teóricas del pro-ceso de estatalización de Europa”,impartido por Ramón Punset, Catedrá-tico de Derecho Constitucional de laUniversidad de Oviedo.

• 13 de Junio: Inauguración delVI Curso de la Escuela de Gobierno enUruguay.

Programa de Actividades del primer semestre de 2011