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7/22/2019 Regulacin-jurdica-Full-version-incomplete

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CONTENIDO

Presentacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XI

Diego VALADS

Vidar HELGESEN

Prlogo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XV

Dieter NOHLEN

Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XIX

Diego VALADS

Daniel ZOVATTO

PRIMERA PARTE

LECTURA REGIONAL COMPARADA

Regulacin jurdica de los partidos polticos en Amrica Latina.Lectura regional comparada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3

Daniel ZOVATTO

SEGUNDA PARTE

ANLISIS NACIONALES

Regulacin jurdica de los partidos polticos en Argentina . . . . . 191

Antonio Mara HERNNDEZ

Jos Manuel BELISLE(h)Regulacin jurdica de los partidos polticos en Bolivia . . . . . . . 243

Jorge LAZARTER.

VII


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Regulacin jurdica de los partidos polticos en Brasil . . . . . . . . 275

Torquato JARDIM

Regulacin jurdica de los partidos polticos en Chile . . . . . . . . . 305

Juan Ignacio GARCA

Regulacin jurdica de los partidos polticos en Colombia . . . . . . 331

Augusto HERNNDEZBECERRA

Regulacin jurdica de los partidos polticos en Costa Rica . . . . . 367

Rubn HERNNDEZVALLE

Regulacin jurdica de los partidos polticos en Ecuador . . . . . . . 413

Alexandra VELAPUGA

Regulacin jurdica de los partidos polticos en El Salvador . . . . 453

Carlos Rafael URQUILLA

Regulacin jurdica de los partidos polticos en Guatemala . . . . . 487

Gabriel MEDRANO

Csar CONDE

Regulacin jurdica de los partidos polticos en Honduras . . . . . . 545

Mario Alfonso AGUILARGONZLEZ

Regulacin jurdica de los partidos polticos en Mxico . . . . . . . 579

Jos de Jess OROZCOHENRQUEZCarlos VARGASBACA

Regulacin jurdica de los partidos polticos en Nicaragua . . . . . 641

Gabriel LVAREZ

Regulacin jurdica de los partidos polticos en Panam . . . . . . . 671Eduardo VALDSESCOFFERY

CONTENIDOVIII


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Regulacin jurdica de los partidos polticos en Paraguay . . . . . . 739

Line BAREIRO

Lilian SOTO

Regulacin jurdica de los partidos polticos en Per . . . . . . . . . 767

Fernando TUESTASOLDEVILLA

Regulacin jurdica de los partidos polticos en la Repblica Do-minicana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 803

Flavio Daro ESPINAL

Regulacin jurdica de los partidos polticos en Uruguay . . . . . . 853

Hctor GROSESPIELL

Regulacin jurdica de los partidos polticos en Venezuela . . . . . 893

Allan R. BREWER-CARAS

TERCERA PARTE

APNDICES

Apndice 1. Bibliografa de referencia sobre la regulacin jurdi-ca de los partidos polticos en Amrica Latina . . . . . . . . . . . . 941

Apndice 2. Notas curriculares de los autores . . . . . . . . . . . . . . . 959

Apndice 3. Fuentes primarias de informacin y documentoscomplementarios (disco compacto) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 969

CONTENIDO IX


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PRESENTACIN

En Amrica Latina, los partidos polticos han sido objeto de un amplioproceso de regulacin jurdica desde su constitucin hasta la fecha. Lascaractersticas de la regulacin han sido afectadas por la realidad y cultu-

ra poltica de cada pas, as como por su tradicin democrtica. Cadapas, de acuerdo con su idiosincrasia y costumbres, ha promovido la le-gislacin requerida para regular los institutos polticos en funcin de susnecesidades y de su desarrollo poltico.

La inexistencia de estudios comparados latinoamericanos sobre esta te-mtica motiv al Instituto Internacional para la Democracia y la Asisten-cia Electoral (International IDEA) y al Instituto de Investigaciones Jur-dicas de la UNAM a sumar esfuerzos con el fin de exponer la situacinactual de las diferentes reas de la regulacin jurdica de los partidos po-lticos en dieciocho pases de Amrica Latina. As, la obra Regulacin

jurdica de los partidos polticos en Amrica Latina constituye el primerfruto de la relacin de cooperacin interinstitucional entre la UNAM eInternational IDEA.

El objetivo principal consiste en identificar las tendencias de reforma,los temas abordados en el proceso reformador y los temas de regulacinque an se encuentran pendientes o subregulados. Los dieciocho anlisisnacionales fueron realizados y escritos por un experto de cada pas de laregin, y se dirigen esencialmente a los miembros de los partidos polti-cos responsables de la toma de decisiones en aspectos relacionados consu vida jurdica, as como a los legisladores involucrados en el desarrollode la legislacin sobre los partidos. La investigacin se concentra en elanlisis de quince temas considerados prioritarios en el mbito de la re-gulacin jurdica de los partidos polticos en Amrica Latina. Cada tema

es desarrollado en el plano nacional y, posteriormente, en el comparadoregional.El material contenido en esta publicacin es un valioso acervo de in-

formacin, a partir del cual esperamos que se retroalimenten nuevos pro-

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cesos de reforma, as como nuevos proyectos de investigacin sobre estematerial. Aspiramos a que este estudio aliente el debate, la reflexin y elintercambio de experiencias sobre la importancia del proceso reguladorde los partidos polticos y sus consecuencias sobre la consolidacin de-mocrtica en Amrica Latina, en la cual los partidos desempean un pa-

pel concluyente. La relevancia y actualidad del tema tienen que ver conlas numerosas imprecisiones y vacos legales que se presentan, a menu-do, en varias de las reas estudiadas: esta obra trata de esclarecer el pa-norama con el fin primordial de fortalecer la democracia y el estudio detemas que contribuyan a vivificarla.

Su realizacin no habra sido posible sin el compromiso y la participa-cin de un calificado y amplio grupo de expertos latinoamericanos, quie-nes aportaron sus conocimientos en cada uno de los aspectos de estecomplejo tema, tanto en su dimensin normativa como en las prcticascotidianas en los diferentes pases de la regin. Sus valiosas contribucio-nes, la recopilacin y sistematizacin de informacin, as como su com-

promiso e inters, resultaron fundamentales para la consecucin de losobjetivos propuestos. En reconocimiento de sus aportes expresamos nues-tro agradecimiento a Antonio Mara Hernndez y Jos Manuel Belisle(Argentina), Jorge Lazarte (Bolivia), Torquato Jardim (Brasil), Juan Ig-nacio Garca (Chile), Augusto Hernndez (Colombia), Rubn Hernndez(Costa Rica), Alexandra Vela (Ecuador), Carlos Rafael Urquilla (El Sal-

vador), Gabriel Medrano y Csar Conde (Guatemala), Mario Aguilar(Honduras), Jos de Jess Orozco y Carlos Vargas (Mxico), Gabriel l-varez (Nicaragua), Eduardo Valds (Panam), Line Bareiro y Lilian Soto(Paraguay), Fernando Tuesta (Per), Flavio Daro Espinal (RepblicaDominicana), Hctor Gros Espiell (Uruguay) y Allan Brewer-Caras (Ve-nezuela).

Nuestra gratitud, asimismo, a los especialistas que contribuyeron a en-riquecer el diseo del proyecto, as como sus herramientas metodolgi-cas: Humberto de la Calle, Hctor Gros Espiell, Antonio Mara Hernn-dez, Jos Enrique Molina, Dieter Nohlen y Flix Ulloa. InternationalIDEA tambin expresa su agradecimiento a Diego Valads.

Merecen tambin un reconocimiento los siguientes expertos, quienescon su tiempo y conocimientos contribuyeron a revisar y validar la infor-macin contenida en esta obra: Gonzalo Brenes, Guillermo Casco, Al-

berto Dalla Va, Fernando Daz, Mara Magdalena Forero, Claudio Fuen-

PRESENTACINXII


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tes, Domingo Garca Belande, Jorge Mario Garca Laguardia, RodolfoGonzlez Rissotto, Jacqueline Jimnez, Jos Enrique Molina, GustavoLaterza, Hugo Pttaro, Michel Rowland, Domingo Sesin, Flix Ulloa yRosa Marina Zelaya.

Finalmente, deseamos expresar nuestro especial reconocimiento yagradecimiento para Daniel Zovatto (International IDEA), quien tuvo asu cargo la direccin de este proyecto y la coordinacin y edicin de estaobra, as como para Ileana Aguilar, Gonzalo Brenes y Steffan Gmez porsu intensa labor de coordinacin y seguimiento en las diferentes etapasde la investigacin.

Diego VALADSDirector del Instituto

de Investigaciones Jurdicas de la UNAM

Vidar HELGESENSecretario General, International IDEA

PRESENTACIN XIII


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PRLOGO

Hecho sin precedentes en la regin es la permanencia de la democracia enAmrica Latina, que ha generado horizontes para su cabal estudio en tr-minos comparativos, sea en la dimensin histrica o en la internacional.

El estudio coordinado por Daniel Zovatto sobre los partidos polticosy su regulacin jurdica en la regin, se inscribe en la lnea de compara-cin vertical-horizontal. Subraya, por un lado, el proceso de legislacinen la materia en estudios pas por pas, sobre todo a partir de la terceraola de democratizacin. Por el otro, insiste en la comparacin de los re-sultados a nivel nacional, porque muestra un panorama regional queabarca los avances y las particularidades, as como las asignaturas pen-dientes. Para lo anterior, parte en cierta medida de las legislaciones lati-noamericanas ms avanzadas y convincentes como criterios de aprecia-cin de los dems casos. Con tal diseo, el estudio afirma la metodologacomparativa que, por sus indudables frutos para el anlisis y diseo insti-tucionales, es preciso fortalecer en Amrica Latina; adems, ese tipo decomparacin parece el ms apropiado para formar un juicio sobre el esta-do actual de la regulacin jurdica de los partidos, incluida la apreciacinde los logros de las reformas, al tiempo que considera lo que resta poravanzar.

En los estudios sobre el desarrollo de la democracia en Amrica Lati-na se pueden distinguir actualmente, a nivel ideal-tpico, dos clases decomparaciones: por un lado, la comparacin que se centra en el anlisishistrico-emprico de fenmenos; por el otro, la comparacin que midelo observado y la distancia que lo separa del estado de cosas deseable. Enel primer tipo de comparacin se observa el proceso poltico, constitu-cional, legal evaluado en relacin con el estado anterior de las cosas

y/o con el de otros pases. En el segundo tipo se aprecia el estado actual,evaluado en relacin con el estado deseado. Mientras que con el primerose hace hincapi en los avances, aunque stos sean lentos y relativos, conel segundo se destaca el dficit del estado actual en trminos de catego-

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ra. Con frecuencia, este ltimo tipo de comparacin se vale de una ter-minologa que fortalece incluso la diferencia entre el fenmeno observa-do y el deseado.

El presente estudio inserta a los partidos polticos en el marco del con-cepto de la democracia representativa. No entra en el juego de la creacinde neologismos, tan en boga, como es el caso de la democracia electoral odeficitaria. Trabaja con el concepto clsico del anlisis constitucional dela democracia moderna. Conforme a ello, su objeto de estudio son los

partidos polticos que, sin lugar a duda, son elementos esenciales de lademocracia representativa. La democracia luce tanta representatividad y

posee tanta capacidad de funcionamiento como las tienen los partidospolticos y el sistema partidario. Zovatto afirma que las instituciones im-portan, pero que su incidencia en el funcionamiento de la democracia esrelativa y que su relevancia real, as como su mejor diseo, dependen delcontexto. Es comprensible que esta postura me complazca como investi-gador que trabaja y promueve el enfoque del institucionalismo contex-tualizado.

Con respecto a los resultados de las investigaciones, Zovatto y sus co-laboradores afirman que se ha avanzado considerablemente en la regula-cin jurdica de los partidos polticos, aunque no niegan que su avanceha de ser mayor, y muestran en qu mbitos. Asimismo, demuestran quees necesario valorar lo logrado, y ejercen la postura de poner nfasis en

los recursos en el camino de adaptacin de las reglas del juego en cuantoa las condiciones de buen funcionamiento de la democracia, con base encriterios como participacin, competencia, equidad y transparencia.

Tal vez el mejor ejemplo de cmo se ha progresado en el mbito estu-diado es la regulacin del financiamiento de los partidos. Ello por variosmotivos: primero, por el considerable crecimiento del campo de regula-cin, pues el tema se impuso como esencial slo a partir de los aos no-venta; segundo, por el mayor grado de complejidad y conflictividad delobjeto de regulacin; tercero, por la limitada influencia que la legislacintiene al respecto en la estructuracin de la competencia partidista segncriterios de equidad. Acertadamente, los autores llaman la atencin sobre

la diferencia entre norma y realidad, que caracteriza la poltica latinoa-mericana, sobre todo en estos campos en que la cultura poltica en Am-rica Latina incide fuertemente en el modo en que la legislacin surte susefectos. En cuanto al reto que representa la complejidad del tema, el pre-

PRLOGOXVI


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sente estudio corresponde en conciencia con una mezcla de enfoques ju-rdico-constitucionales y politolgicos. Sobre el problema en s mismo,es muy notorio que la cultura poltica no se mueve a la misma velocidadcon la que lo hacen los avances en la legislacin.

ste constituye el primer desfase, al cual el estudio llama la atencin.El segundo se manifiesta en que, a pesar de que la legislacin sobre los

partidos polticos ha mejorado notoriamente, no se corresponde con laimagen negativa que de ellos tiene la opinin pblica, lo cual se ve refle-

jado en el mbito acadmico en la tesis de que los partidos estn en cri-sis. Ambos desfases son parmetros vlidos para ponderar la situacin

crtica en que actualmente se encuentra la democracia representativa enAmrica Latina.Ms que loable es que estudios como el presente ilustren esta proble-

mtica, pues advierte sobre los actuales retos democrticos y las necesi-dades de encontrar propuestas polticas adecuadas. Sera deseable quetanto la comunidad acadmica como el mbito pblico en general dieranla acogida que esta obra merece por las siguientes y otras razones: su ri-gor cientfico, su convincente procedimiento metodolgico, sus ricos re-sultados empricos y sus juicios mesurados con respecto al desarrollo dela democracia representativa en Amrica Latina.

Dieter NOHLEN*

Heidelberg, 6 de abril de 2006

PRLOGO XVII

* Profesor titular emrito de la Universidad de Heidelberg.


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INTRODUCCIN

En Amrica Latina, los partidos polticos han sido objeto de un vastoproceso de regulacin jurdica desde su constitucionalizacin hasta la fe-cha. Si bien dicho proceso se ha dado con diversa intensidad en los dife-

rentes pases, es un hecho que actualmente en casi toda la regin se lesreconoce como los protagonistas decisivos de la vida poltica contempo-rnea y que, en virtud de su relevancia, existe una regulacin exhaustivade su funcionamiento.

Un anlisis de la evolucin del proceso de su regulacin jurdica mues-tra que, en la regin latinoamericana, la incorporacin de los partidos po-lticos al ordenamiento democrtico y su constitucionalizacin se dieron

paulatinamente. Las primeras Constituciones solamente recogieron el de-recho poltico de elegir y ser electo para los ciudadanos. Posteriormente,en el siglo XIX, y sobre todo en el XX, tuvo lugar un movimiento conti-nuado que legaliz la actividad partidaria, incluida su regulacin consti-tucional.

A partir de la formalizacin constitucional y legal de la actividad delos partidos polticos, se inici en Amrica Latina un frondoso procesode regulacin jurdica de estos institutos, que se intensific a partir de lallegada de la tercera ola democrtica a la regin, en 1978. El objetivo deese proceso regulador fue normar los aspectos bsicos de su vida legal ysu operacin en el marco del sistema democrtico, y como resultado deesta evolucin jurdica, hoy todos los pases latinoamericanos han consti-tucionalizado a los partidos polticos y han emitido normas dirigidas acontrolar su funcionamiento.

Las caractersticas e intensidad de la regulacin han sido influidas porla realidad y cultura poltica de cada pas, as como por su tradicin de-

mocrtica. Ello ha generado una gran variedad y riqueza en cuanto a lasnormas emitidas en la materia en toda la regin. No obstante esta abun-dancia normativa, en Amrica Latina no existe actualmente una obra decarcter comparado sobre todos los aspectos de la vida jurdica de los

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partidos. Con seguridad, podemos hallar estudios sobre uno o algunos delos temas que afectan su desempeo, tales como el sistema de financia-miento, las prcticas de democracia interna o sobre los requisitos de suconstitucin, entre otros; pero stos, si bien importantes, al analizar sloun aspecto del funcionamiento de los partidos, no permiten tener unacomprensin holstica de las normas que rigen la totalidad de su funcio-namiento.

Fue precisamente la inexistencia de estudios comparados latinoameri-canos sobre esta temtica lo que motiv al Instituto Internacional para laDemocracia y la Asistencia Electoral, IDEA, y al Instituto de Investiga-

ciones Jurdicas de la UNAM a aunar esfuerzos para presentar un trabajoque muestre la situacin actual de las diferentes reas de la regulacinjurdica de los partidos polticos en los dieciocho pases de Amrica La-tina,* y poder realizar, a partir de las experiencias nacionales, un mapeode la situacin regional en este tema. A lo largo de la obra se explora laexperiencia resultante de las reformas emprendidas durante los ltimosaos en cada uno de esos pases y en la regin en su conjunto. Sus obje-tivos y contenidos los detallamos a continuacin.

I. OBJETIVO Y NATURALEZA DE LA OBRA

El objetivo general de esta obra es reunir, sistematizar, analizar y di-vulgar las caractersticas principales de la regulacin jurdica de los par-tidos polticos en dieciocho pases de Amrica Latina. Se busca, asimismo,identificar las principales tendencias de reforma, los temas abordados enel proceso reformador y los que an se encuentran pendientes de regula-cin o claramente subregulados.

Los temas cubiertos por el estudio son aquellos que tienen incidenciaen la vida jurdica de los partidos: su ubicacin dentro de la legislacin;concepto y naturaleza jurdica; las funciones que se les atribuyen; los po-deres u rganos del Estado que intervienen en su funcionamiento; losrequisitos para su reconocimiento legal tanto en el mbito nacional co-mo regional; su estructura interna; las regulaciones relativas a la de-

INTRODUCCINXX

* Argentina, Brasil, Bolivia, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador,Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Per, Paraguay, Repblica Domini-cana, Uruguay y Venezuela.


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mocracia interna; las normas en relacin con otros sectores tradicional-mente discriminados o infravalorados en la actividad partidista (mujeres,indgenas, juventud); la regulacin en materia de financiamiento polti-co; el acceso de los partidos a los medios de comunicacin; la vigenciade las coaliciones, alianzas y fusiones; el rgano de control de los parti-dos; la normativa en relacin con las candidaturas independientes; eltransfuguismo poltico, as como las causales para su extincin o caduci-dad, y su afiliacin a organizaciones internacionales.

Lejos de prescribir frmulas, modelos o recetas para los procesos dereforma que afectan a los partidos, este estudio presenta un mapeo de las

vas que los legisladores han tomado para regular este delicado tema queafecta el funcionamiento de la democracia. En ese sentido, cabe advertirque cada pas, de acuerdo con su tradicin, idiosincrasia, costumbres y

prcticas, ha inducido la legislacin requerida para regular los institutospolticos en funcin de sus necesidades y de su desarrollo poltico. Esposible, sin embargo, que la experiencia comparada sirva de gua paraque otros pases avancen en la regulacin de temas pendientes, tratandode adaptar a sus realidades las experiencias jurdicas que en otras nacio-nes han rendido beneficios.

Asimismo, debemos sealar que cuando se estudian asuntos relaciona-dos con reformas legales siempre surgen temas nuevos que regular o po-sibilidades de mejorar la normativa existente. De hecho, durante el pro-

ceso de elaboracin de este estudio hemos debido adecuarlo en variasoportunidades ante reformas registradas en la legislacin de varios pa-ses. Es claro, as, que este trabajo no pretende agotar el tema, sino contri-

buir al debate y a la reflexin sobre los progresos registrados a la fechaen esta materia en Amrica Latina.

II. ESTRUCTURA, METODOLOGA Y CONTENIDO DEL ESTUDIO

A la luz de los objetivos planteados, esta obra ha sido diseada en sulenguaje y estructura para facilitar su lectura y la comprensin del tema.

No se trata de un estudio estrictamente acadmico, si bien est basado en

investigaciones rigurosas realizadas por especialistas en la materia y en uncuidadoso examen de la legislacin vigente.La obra se compone de tres partes:a)la primera comprende una lectu-

ra regional comparada de la regulacin de los partidos polticos en Am-

INTRODUCCIN XXI


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rica Latina;b)la segunda parte presenta dieciocho anlisis nacionales so-bre la regulacin de los partidos polticos en cada pas incluido en elestudio, yc) la tercera, que contiene los apndices.

Los dieciocho anlisis nacionales fueron realizados y escritos por unexperto de cada pas de la regin. Cada uno de ellos estructur su estudiode acuerdo con una gua de temas por desarrollar que le fue suministrada

por el coordinador de la investigacin. Esta gua fue previamente valida-da por autoridades en derecho constitucional, quienes hicieron sus apor-tes a fin de estructurar una investigacin que abarcase los principales te-mas que afectan la vida jurdica de los partidos.

A partir de la informacin presentada en cada uno de los estudios na-cionales, se estructur un anlisis comparado de las principales caracte-rsticas de la regulacin jurdica de los partidos polticos en el mbito re-gional, el cual se presenta en la primera parte de la obra. Esta lecturacomparada sistematiza, en el plano latinoamericano, los diversos temascontemplados en la gua de investigacin, mostrando las diferencias y si-militudes en la normativa vigente en los pases de la regin.

Por ltimo, y con el propsito de complementar el anlisis presentadoen los estudios nacionales y en el balance regional, en la tercera parte dela obra se incluyen tres apndices. En el primero se ofrece al lector unacompilacin de la bibliografa ms relevante sobre la regulacin jurdicade los partidos polticos. En el segundo se presentan las reseas curricu-

lares de los autores de la obra. Por ltimo, el tercer apndice incluye undisco compacto en el que se contienen los cuadros nacionales que fueronrealizados por los investigadores para este estudio, as como los textosconstitucionales y legales vigentes en materia de partidos polticos de ca-da uno de los dieciocho pases estudiados.

III. PBLICO META

Los principales destinatarios de esta obra, si bien no los nicos, son:a)los miembros de los partidos polticos responsables de la toma de de-cisiones en aspectos relacionados con su vida jurdica, y b)los legislado-

res involucrados en el desarrollo de la legislacin sobre los partidos.Esta obra se dirige, asimismo a:a)funcionarios de los rganos electo-rales, gerentes y otros actores con responsabilidades funcionales en as-

pectos particulares de la gestin electoral;b) institutos polticos, funda-

INTRODUCCINXXII


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ciones internacionales partidarias y centros de investigacin que realizanestudios y llevan a cabo actividades sobre el cometido y funciones de los

partidos y sus implicaciones para el proceso de consolidacin democrti-ca; c) organizaciones intergubernamentales y no gubernamentales que

prestan asistencia y desarrollan labores en torno al funcionamiento de lospartidos polticos, yd) a los expertos en derecho y acadmicos interesa-dos en la temtica de los partidos.

IV. NOTAS METODOLGICAS

El primer paso que se dio en este proyecto de investigacin fue la ela-boracin de los trminos de referencia para el desarrollo de los estudiosnacionales. Intentamos disear una gua de anlisis que abarcase los te-mas medulares de la vida poltica de los partidos, y que permitiese al in-vestigador presentar un panorama exhaustivo del funcionamiento de los

partidos polticos en cada pas. Esta gua, una vez trazada, fue sometida ala consideracin de especialistas en derecho constitucional, quienes hi-cieron sus aportes con el objetivo de enriquecer el proyecto.

En seguida, se eligi y contrat a los dieciocho expertos que desarro-llaran el anlisis en cada pas, quienes elaboraron sus estudios naciona-les siguiendo las pautas fijadas en las guas de investigacin diseadas

para ese propsito. Una vez que los especialistas realizaron los anlisisnacionales, los informes se sometieron a un proceso de verificacin y va-lidacin, en el cual participaron calificados acadmicos de los pases dela regin.

Posteriormente, con los documentos ya validados, se realiz una siste-matizacin temtica de la informacin y, con ella, se elabor una lecturaregional comparada. Este repaso, contenido en la primera parte de laobra, recoge las principales caractersticas del proceso de regulacin jur-dica de los partidos en el mbito regional. De esta forma, el lector cuen-ta, por un lado, con la perspectiva nacional y, por el otro, con el anlisisregional.

V. CONTENIDO TEMTICO DEL ESTUDIO

La investigacin se concentra en el anlisis de quince temas considera-dos prioritarios en el mbito de la regulacin jurdica de los partidos pol-

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ticos en Amrica Latina, los cuales, como ya se seal, fueron desarro-llados en el plano nacional y, posteriormente, en el comparado regional.

En el mbito de los anlisis nacionales, el detalle de los contenidos dela investigacin es el siguiente.

En el primero, se presenta una breve evolucin histrica de la legisla-cin sobre partidos polticos en cada pas y, en seguida, la ubicacin delos partidos polticos dentro de la legislacin. Con ello se busca determi-nar si dentro de la Constitucin del Estado se hace referencia a los parti-dos polticos y si los mismos estn regulados en una ley de partidos, enla ley electoral o cdigo electoral, o en varias leyes relacionadas.

En el segundo contenido temtico se analiza la incidencia que otrospoderes u rganos del Estado tienen en la vida de los partidos polticos.Se estudia la participacin de la Corte Suprema de Justicia, la CorteConstitucional o de Constitucionalidad, y de otras salas de la Corte Su-

prema con competencia constitucional o en materia electoral. Asimismo,se determina el papel que los organismos electorales desempean en re-lacin con los partidos.

Luego, en el tercer desarrollo temtico se analiza el concepto de parti-do poltico que se utiliza en cada pas, sea en la Constitucin, en la leysecundaria o en la jurisprudencia, indicando adems la naturaleza jurdi-ca de los mismos.

A partir del cuarto tema, y hasta el sptimo, se estudian diversos aspec-

tos funcionales de los partidos polticos, en particular los procedimientos yrequisitos para su reconocimiento jurdico tanto a nivel nacional comolocal; as como su estructura organizativa y los procedimientos de de-mocracia interna, tanto para la seleccin de sus autoridades como de loscandidatos a los diferentes cargos de eleccin popular.

Especficamente, en el desarrollo del cuarto y quinto tema se detalla silos partidos requieren la celebracin de asambleas previas para su consti-tucin y reconocimiento, si se les exige un nmero determinado de adhe-rentes, o si deben funcionar en circunscripciones territoriales. De igualforma, se hace un repaso de las regulaciones existentes sobre afiliacin,desafiliacin y adhesin.

En el sexto nivel de anlisis se examina la existencia de normas queregulan la estructura interna de los partidos, ubicndolas dentro de la le-gislacin o, bien, en el campo de los estatutos internos de esas institucio-nes. El anlisis de las regulaciones en materia de democracia interna se

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constituye en el sptimo tema, e incluye las principales normas y carac-tersticas que rigen a los procesos internos de seleccin de candidatos yde autoridades de los partidos.

Los temas octavo y noveno estudian las regulaciones existentes en ca-da pas en materia de discriminacin positiva, dirigida tanto hacia lasmujeres como a las poblaciones indgenas y sectores juveniles. Ello, conel fin de determinar:a) si existen cuotas de participacin, desde la pers-

pectiva de gnero, en las asambleas partidarias y en la seleccin de can-didatos, as como si cuentan con sanciones en la materia, y b)si hay nor-mas inclusivas para los indgenas y los jvenes.

El dcimo tema hace referencia a un asunto que se ha constituido enuno de los principales motores de la regulacin jurdica de los partidospolticos en los ltimos aos: el de su financiamiento. En efecto, el nexoexistente e inevitable entre dinero, partidos polticos y democracia hamotivado en diversos actores la bsqueda y la puesta en marcha de me-canismos legales dirigidos a garantizar una mayor equidad y transparen-cia en el financiamiento de los partidos polticos y de las campaas elec-torales. Se repasan los diferentes aspectos contenidos en la regulacindel financiamiento de los partidos: su componente pblico y privado,

prohibiciones y lmites, sistemas de control, rgimen de sanciones y me-canismos de divulgacin. Asimismo, y en virtud de la relevancia que haadquirido en los ltimos aos el tema del acceso de los partidos polticos

a los medios de comunicacin, particularmente durante las campaaselectorales, se incluye este tema dentro del anlisis.

El siguiente contenido temtico (once) se refiere a las coaliciones,alianzas y fusiones electorales. Se estudian los requisitos para el ejerci-cio de estas figuras jurdicas, los plazos establecidos para realizarlas ylos mecanismos para ponerles fin. Por su parte, en el tema doce se abor-dan las regulaciones existentes respecto a la extincin y cancelacin delos partidos polticos, refirindose a las causales que dan origen a su de-saparicin.

El tema trece es de gran actualidad, sobre el que se dan amplios deba-tes acadmicos, polticos y legales, y se refiere a otras formas de partici-

pacin poltica diferentes de los partidos, es decir, a las candidaturas in-dependientes. Ciertamente, al perder los partidos polticos el monopoliode la presentacin de candidaturas, se hace necesario que el Estado regu-le la participacin de esas otras alternativas polticas. Estas regulaciones

INTRODUCCIN XXV


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incluyen los requisitos para su constitucin, inscripcin y organizacin;sistema de financiamiento, y las causales de su extincin, entre otras.

El siguiente contenido temtico (catorce) se refiere al rgano de con-trol de las organizaciones polticas, pasando revista sobre sus principalesfunciones, su ubicacin dentro de la estructura del Estado, el nombra-miento de sus miembros, y el nivel de independencia en sus actuaciones.Se destacan algunas de las funciones de mayor importancia, como la ca-lificacin para la inscripcin de los partidos, la inscripcin misma, elcontrol de legalidad de sus actuaciones y el cumplimiento de las regula-ciones econmicas que afectan a estas agrupaciones.

Finalmente, en el tema quince se estudian las regulaciones concer-nientes a la afiliacin de los partidos polticos a organizaciones interna-cionales, el tratamiento en los estatutos y el alcance de los compromisosque se lleguen a suscribir.

Por su parte, en lo correspondiente al nivel de anlisis comparado, sepresenta una lectura regional, en la cual cada uno de los quince temas re-feridos fue cotejado para presentar al lector las diferencias y similitudesdel enfoque regulador en cada uno de los dieciocho pases que abarca elestudio. Adems, se sum a esos quince temas el anlisis de dos aspectosadicionales: el de las funciones atribuidas a los partidos en la legislacinde cada pas, y el tema del transfuguismo, uno de los problemas que haafectado a los partidos polticos en los ltimos aos y que apenas est

siendo objeto de propuestas de regulacin en algunos pases. Finalmente,despus de analizar cada contenido temtico de forma comparada y pre-sentar las conclusiones generales, el texto ofrece un diagnstico de las

principales tendencias que se observan en la regin, as como una pro-puesta de clasificacin de la legislacin latinoamericana sobre partidospolticos, a partir de su grado de intensidad, tipo de control y correspon-dencia con la prctica poltica.

VI. LIMITACIONES ENFRENTADAS

Es necesario reconocer que existen numerosas limitaciones metodol-

gicas y prcticas a la hora de llevar a cabo un proyecto de investigacincomo el que aqu se desarrolla, sobre todo si se considera que en Amri-ca Latina la regulacin jurdica de los partidos polticos es un tema enconstante transformacin.

INTRODUCCINXXVI


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Uno de los problemas con que se enfrent el coordinador de este estu-dio, como se mencion al inicio de esta introduccin, fue el cambio deregulaciones ocurrido en algunos pases de la regin durante el periodoanalizado, lo que nos oblig a modificar los documentos en varias opor-tunidades. Esta situacin motiv que estableciramos el mes de diciem-

bre de 2005 como fecha de cierre del estudio (aclaracin pertinente encaso de que durante los meses transcurridos de 2006 se hayan dado en laregin modificaciones legales que afecten los temas desarrollados en estainvestigacin).

Cabe advertir, tambin, que en algunos pases latinoamericanos an se

presentan muchas imprecisiones y vacos legales en varias de las reasestudiadas. De igual forma, la poca claridad de la legislacin en ciertasmaterias da pie a que el anlisis sea objeto de diversas interpretaciones,incluso por parte de los mismos expertos en el tema. En ese sentido, de-

bemos sealar que durante el proceso de investigacin se realizaron to-das las consultas necesarias para ofrecer al lector el panorama ms claroy riguroso de lo que sucede en la regin en la materia que nos ocupa.

Sin embargo, y pese a las limitaciones, esta obra se constituye en elproducto de un serio esfuerzo por ofrecer al lector una perspectiva de losregmenes de regulacin de los partidos polticos en Amrica Latina. Elmaterial contenido en esta publicacin es un valioso acervo de informa-cin, a partir del cual esperamos que se retroalimenten nuevos procesos

de reforma, as como nuevos proyectos de investigacin sobre esta ma-teria.Aspiramos que este estudio aliente el debate, la reflexin y el inter-

cambio de experiencias sobre la importancia del proceso regulador de lospartidos polticos y sus consecuencias sobre la consolidacin democrti-ca en Amrica Latina, en la cual los partidos desempean un papel deter-minante.

Diego VALADSDirector del Instituto de Investigaciones

Jurdicas de la UNAM

Daniel ZOVATTODirector Regional para Amrica

Latina, International IDEA

INTRODUCCIN XXVII


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REGULACIN JURDICA DE LOS PARTIDOSPOLTICOS EN ARGENTINA1

Antonio Mara HERNNDEZJos Manuel BELISLE(h)

SUMARIO: I. Evolucin histrica de la legislacin sobrepartidos polticos. II.Ubicacin del tema de partidos pol-ticos dentro de la legislacin. III.Otros poderes u rganosdel Estado que pueden resolver sobre el tema. IV.Partidospolticos. V. Requisitos para la constitucin / formacin delos partidos polticos a nivel nacional. VI.Requisitos parala constitucin / formacin de partidos a nivel provincial.VII. Estructura interna de los partidos. VIII. Democraciainterna, derecho de participacin. IX. Tratamiento deltema de gnero. X. Normas en relacin con otros gruposafiliados a los partidos polticos. XI. Financiamiento delos partidos polticos. XII.Coaliciones, fusiones, alianzas.

XIII.Extincin y caducidad de los partidos polticos: cau-sas. XIV.Otras formas de participacin poltica. XV.r-gano del Estado encargado de llevar el control de las or-ganizaciones polticas. XVI. Afiliacin a organizacionesinternacionales. XVII.Evaluacin. XVIII.Reformas plan-teadas en la actualidad y tendencia. Criterio acerca de la

mejora o evolucin. XIX.Bibliografa.

I. EVOLUCIN HISTRICA DE LA LEGISLACINSOBRE PARTIDOS POLTICOS

La enunciacin del tema asignado nos obliga a efectuar las siguientesconsideraciones previas: a) efectuaremos un enfoque desde una visin

191

1 En el presente trabajo se resea la normativa de partidos polticos en el orden fede-ral de gobierno, no contemplando normas derivadas de las autonomas provinciales ymunicipales.


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politolgica y jurdico-constitucional, sin perjuicio de advertir que la con-sideracin integral del mismo requerira de los aportes de otras discipli-nas;b)por la vastedad y profundidad de la materia en cuestin, nos limi-taremos a sostener nuestras opiniones, de manera genrica y sinttica, loque importa decir que no nos detendremos en el anlisis particularizadode cada uno de los respectivos temas bajo estudio.

La legislacin sobre partidos polticos est estrechamente vinculada,como es sabido, al sistema electoral vigente en el ordenamiento de quese trate, pues, este ltimo opera como variable para explicar las caracte-rsticas de la organizacin y funcionamiento de los sistemas de partidos.2

El caso de Argentina cabe en estas consideraciones. Antes, incluso desdesus orgenes, el funcionamiento y la estructura del sistema de partidos ar-gentino y consecuentemente, su regulacin jurdica se vio influen-ciado, adems, por la problemtica en torno al ejercicio de los derechos

polticos. A ello cabe agregar, por otra parte, los sucesivos y prolonga-dos periodos de gobiernos de facto producidos en el pas a lo largo delsiglo XX, que, desde luego, interrumpan la vigencia de la propia Consti-tucin nacional y disponan la disolucin o proscripcin de los partidos

polticos, lo cual conforma un cuadro condicionante para la produccin ydesarrollo de la legislacin bajo estudio.

Desde el punto de vista normativo, pueden sealarse dos hechos so-bresalientes en la materia. Por una parte, la sancin en 1912 de la Ley

nm. 8.871, conocida como Ley Senz Pea, que al reconocer los de-rechos polticos, instaurando el sufragio universal, igual, secreto y obli-gatorio, signific la incorporacin de vastos sectores al cuerpo electoral,y consecuente, al rgimen poltico.3 Por otro lado, debe destacarse el va-lor de dotar de jerarqua constitucional a los derechos polticos y a los

partidos polticos, producidos por la Convencin Constituyente de 1994,que adems introdujo el voto directo para la eleccin de senadores y delPoder Ejecutivo; impuso el requisito de mayoras agravadas para la san-

ANTONIO MARA HERNNDEZ / JOS MANUEL BELISLE192

2 Nohlen, Dieter,Sistemas electorales y partidos polticos, Mxico, Fondo de Cultu-ra Econmica, 1995.

3 Jackisch, Carlota y Ferreira Rubio, Delia Matilde, El sistema electoral en Argen-

tina enSistemas Electorales y sus consecuencias polticas, Buenos Aires, Ciedla-Kon-rad Adenauer Stiftung, 1997, pp. 135-165; Bonaudo, Marta y Sonzogni, Elida, Sufragiolibre y cuestin social argentina, 1912-1922,Cuadernos del CLAEH, nm. 50;Los par-tidos polticos en el Ro de la Plata (1890-1930), Montevideo, CLAEH (Centro Latinoa-mericano de Economa Humana), 1989, pp. 143-165.


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cin de la legislacin electoral y de partidos; e incorpor institutos dedemocracia semidirecta en su texto, entre las principales disposicionesrelevantes para el caso.

Como el texto original de la Constitucin argentina, sancionada en1853, nada especificaba al respecto, en 1857 la Ley 140 fijaba el sistemade lista completa con el fin de asegurar la gobernabilidad, pero tambinla hegemona de los sectores conservadores. En efecto, esto era posibleen tanto slo una pequea fraccin de la poblacin que votaba en laselecciones, que los caudillos locales controlaban, manipulando las listaselectorales o mediante simple soborno e intimidacin, siendo que el voto

era cantado (es decir, formulado a viva voz). En parte, en Argentina, elorigen de una cultura cvica tpicamente clientelar de intercambio de vo-tos por servicios varios (proteccin, suministro de recursos, etctera)4

puede encontrarse en esas prcticas. La vinculacin entre sistema electo-ral y sistema de partidos era definitoria, a raz que las elecciones de pre-sidente y vicepresidente eran indirectas, a travs de la reunin de Cole-gios Electorales (reflejo del modelo estadounidense), donde cobrabavalor el peso de los caudillos locales (reunidos en torno a la Liga de Go-

bernadores). En los primeros aos de la Confederacin Argentina, ungrupo disidente de Buenos Aires el Partido Autonomista en coali-cin con otros sectores conservadores de las provincias, cre el PartidoAutonomista Nacional (PAN),5 que habra de conducir y acaparar por

dcadas el rgimen poltico del pas.6En efecto, ese modelo liderado por el PAN, prcticamente se mantuvo

vigente hasta la sancin de la Ley Senz Pea con un breve ajuste, co-mo fue el ensayo del sistema electoral uninominal por circunscripciones,7

LOS PARTIDOS POLTICOS EN ARGENTINA 193

4 Moreno Luzon, Javier, Teora del clientelismo y estudio de la poltica caciquil,Revista de Estudios Polticos, Madrid, nm. 89, 1995, pp. 191-224.

5 Movimiento poltico surgido sobre 1868, que consagr, entre otros presidentes, aSarmiento, Avellaneda y Roca.

6 Rock, David, Argentina 1516-1987. Desde la colonizacin espaola hasta RalAlfonsn, 2a. ed., Buenos Aires, Alianza Editorial, 1989.

7 Otra experiencia del sistema electoral por circunscripciones en Argentina se pro-

dujo en la dcada de los aos cincuenta del siglo XX, bajo la Presidencia de Juan Domin-go Pern, aunque por su diseo signific una versin local del llamado gerrymandering,definiendo as un sistema de partido hegemnico. Vase Vanossi, Jorge, El valor de laexperiencia en el derecho electoral, en varios autores,Estudios en Honor de Pedro J.


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definido en 1904 por la Ley 4161, que permiti por caso la consagracindel primer legislador socialista en Amrica, Alfredo Palacios. Es que elrgimen poltico cerrado que imperaba haba dado lugar al surgimientode expresiones polticas opuestas que se agrupaban de diversas maneras,8

entre las que destacaron no slo los socialistas,9 sino tambin anarquis-tas, y particularmente la Unin Cvica Radical, primer partido polticoestructurado orgnicamente como tal en Argentina.10

Con la sancin de la Ley Senz Pea se modific tambin el rgi-men electoral, que al incorporar el sistema de lista incompleta favoreciuna mejor representacin que las conocidas hasta entonces. Sin embargo,

el periodo del nuevo modelo poltico democrtico, inspirado por el radi-calismo, que gobern entre 1916 y 1930, con los presidentes Yrigoyen yAlvear, tuvo un abrupto corte en 1930 con el primer golpe de estado pro-ducido en Argentina, secuencia que habra de repetirse en varias oportu-nidades y que contribuira a delinear el perfil del rgimen poltico argen-tino. Tan es as, que la primera norma que regul la actividad de los

partidos polticos fue dictada por un gobierno de facto, mediante un de-creto-ley del 4 de agosto de 1931. Ms tarde, otro gobierno de facto, queirrumpi en 1943, dict nuevos dispositivos regulatorios de partidos, to-das de neto corte autoritario. Luego, se sucedieron distintas normas en lamateria,11 destacndose el dictado de la Ley Orgnica de Partidos Polti-cos nm. 16.652, durante el gobierno democrtico del presidente Arturo


Frias, Crdoba, Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Crdoba, 1994,pp. 847-867.

8 Zubillaga, Carlos, Sincrona de un fracaso. La primera democracia cristiana enArgentina y Uruguay (1902-1924),Cuadernos del CLAEH, nm. 50, pp. 107-121.

9 Varias alternativas se suceden a partir de 1890 en lo que hace al proceso de cons-truccin de un partido socialista en Argentina, aunque su constitucin definitiva se

puede situar en 1896.cfr.Falcon, Ricardo y Prieto, Agustina, Los socialistas y el rgi-men oligrquico en Argentina (1890-1912),Cuadernos del CLAEH, nm. 50, pp. 93-105.

10 Sobre el surgimiento de la UCR en 1890cfr.Rock, David,op. cit., nota 6; Padoan,Marcelo,Jess, el templo y los viles mercaderes. Un examen de la discursividad yrigoye-nista, Buenos Aires, Universidad Nacional de Quilmes, 2002; Grossi, Mara, Sistema

poltico y sistema partidario en Argentina y Uruguay. Algunas hiptesis comparativas,

Cuadernos del CLAEH, nm. 50, pp. 19-30.11 Entre ellas, pueden mencionarse las leyes 13.645 y 14.032, los decretos-leyes19.044/56, 4220/62, 7162/62, 7163/62, 7164/62, 12.530/62, y las leyes de facto 19.102 y22.627.Cfr.Ekmekdjian, Miguel Angel,Tratado de derecho constitucional, Buenos Ai-res, Depalma, 1995.


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Illia, que la promulgara el 11 de enero de 1965, y que dio origen a la le-gislacin que rige actualmente. Con la recuperacin de la democracia en1983, se sancion despus el texto bsico de la actual Ley Orgnica dePartidos Polticos (LOPP), nm. 23.298. A ello debe sumarse el sistemaelectoral vigente, que combina diversos tipos, segn la categora de car-gos electivos en juego, entre los que se encuentra el sistema proporcional

para la eleccin de diputados nacionales, que favorece un sistema pluri-partidista. Sin embargo, el caso argentino, en proceso de mutacin, pare-ciera perfilarse de un bipartidismo imperfecto a un sistema de partido do-minante y tendencia hegemnica,12 el Partido Justicialista.13

Con acierto, se ha indicado que ...los partidos son un hecho de la rea-lidad... su explicacin es ms sociolgica que jurdica, como mecanis-mos lcitos de control social que canalizan conflictos, pues ordenan lasdistintas ideas en disenso dentro del cuerpo social.14 Sin embargo, pordcadas, no fue esa concepcin de partido la dominante en Argentina. Esdecir, frente a la nocin de partido como parcela que refleja justamenteel representar una parte de las ideas de la comunidad poltica consus-tancial, con un rgimen democrtico asumido como espacio de canaliza-cin de conflictos,15 emergi la nocin de movimiento, como una vi-sin totalizadora de la patria en su conjunto, que abarca a todo el pueblo,a toda la nacin. Suele atribuirse al radicalismo yrigoyenista,16 y al pero-nismo, este modo de entender la poltica y los partidos.


12 Op. cit., nota 2.13 El Partido Justicialista es actualmente mayora en ambas cmaras del Congreso

Federal, sum alrededor del 60% de los votos del electorado en las ltimas eleccionespresidenciales de 2003 (contabilizando sus tres frmulas de candidatos presentadas a lacontienda), adems de controlar la mayora de las gobernaciones e intendencias del pas.En las recientes elecciones legislativas de 2005, computando los votos obtenidos por susdistintas facciones o ramas, obtuvo la mayora absoluta de las bancas de la Cmara deDiputados, as como mantiene la que tena en el Senado de la Nacin.

14 Dalla Va, Alberto, El rgimen electoral y los partidos polticos, en Hernndez,Antonio Mara y Valads, Diego,Estudios sobre federalismo, justicia, democracia y de-rechos humanos. Homenaje a Pedro J. Fras, Mxico, UNAM, 2003, pp. 55-69.

15 Opuestas, por otra parte, al concepto de partido como faccin, sealados por Madi-

son enEl Federalista, X. Ekmekdjian, Miguel Angel,op. cit., nota 11, retrotrae incluso aautores clsicos como Hobbes y Locke esta concepcin sobre los partidos.16 Padoan, Marcelo,op. cit., nota 10; Gentile, Jorge, Elecciones sin Constitucin ni

partidos, Debates de actualidad, nm. 190, Buenos Aires, Revista de la AsociacinArgentina de Derecho Constitucional, 2003, pp. 36-37.


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Como indican Lpez17 y Vanossi,18 cada sociedad genera los partidospolticos, y por eso stos son un epifenmeno, un reflejo de aquella. Esas que el accionar de los partidos, como hecho de la realidad, pudo veri-ficarse en Argentina a partir de la ltima crisis desatada en diciembre de2001.19

En efecto, los partidos con representacin parlamentaria mayoritariadictaron, desde el Congreso, una profusin de normas en materia electo-ral y de los partidos, en parte, producto de una creciente demanda de laciudadana por una necesaria reforma poltica, expresada en la contun-dente consigna que se vayan todos.20

As, a pesar de las mayoras agravadas que la Constitucin Nacional(CN) impone para modificar el rgimen electoral y de los partidos polti-cos, en su artculo 77, se sancionaron, en breve lapso, reformas a la LeyOrgnica de Partidos Polticos y al Cdigo Electoral Nacional, ademsde modificar una y otra vez el proceso electoral que concluy en 2003,21

a travs de las leyes 25.600, 25610, 25.611, 25.658, 25.684 (que suspen-di la vigencia de la Ley 25.611), y ms recientemente, la Ley 25.858,sobre el voto de ciudadanos privados de su libertad, en un marco de ano-mia22 persistente, que procedemos a analizar.


17 Lpez, Mario Justo, Partidos polticos. Teora general y rgimen legal, 4a. ed.,Buenos Aires, Depalma, 1983.18 Vanossi, Jorge.op. cit., nota 7.19 Hernndez, Antonio,Las emergencias y el orden constitucional, 2a. ed., Mxico,

Rubinzal-Culzoni-UNAM, 2003.20 El asunto mereci diversas consideraciones.Cfr., entre otros, Bidart Campos, Ger-

mn, Que se vayan todos. Y despus? Y la tica pblica?,La Ley, 2002, pp. 1 y 2;Vanossi, Jorge, Irse todos, cmo y cuando?,La Ley, 2002, p. 1292, t. E. En tanto la

proclama que se vayan todos vena a significar la probable caducidad de los mandatoselectivos en ejercicio, nos ocupamos del tema en Hernndez, Antonio, idem.

21 Sobre las elecciones presidenciales de 2003,cfr. Serrafero, Mario, Reflexionessobre el sistema de partidos: hacia dnde?,Debates de Actualidad, Revista de la Aso-ciacin Argentina de Derecho Constitucional, Buenos Aires, nm. 190, 2003, pp. 15-29;en el mismo ejemplar, Gentile, Jorge Horacio, op. cit., nota 16, y Serrano, Mara Cristi-

na,El sistema de partidos en la Argentina actual, pp. 30-35.22 Cfr.Hernndez, Antonioet al.,Encuesta de cultura constitucional argentina: unasociedad anmica, Mxico, UNAM-Asociacin Argentina de Derecho Constitucional-IDEA Internacional, 2005; Nino, Carlos Santiago, Un pas al margen de la ley, BuenosAires, Emec, 1992.


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II. UBICACIN DEL TEMA DE PARTIDOS POLTICOSDENTRO DE LA LEGISLACIN

1.Constitucin Poltica

La Constitucin argentina, desde su reforma de 1994, reconoce a lospartidos polticos en el artculo 38, donde regula los aspectos centralesde su organizacin y funcionamiento.

Asimismo, la Constitucin tambin se refiere expresamente a los par-

tidos polticos en su artculo 37, al aludir a las acciones positivas para elacceso a cargos electivos y partidarios en funcin del gnero; en el ar-tculo 54, al establecer el sistema de eleccin de los senadores naciona-les; en el artculo 77, al fijar mayoras agravadas para los proyectos deley que modifiquen el rgimen electoral y de los partidos polticos; en elartculo 85, al regular la presidencia de la Auditora General de la Na-cin, que corresponde al partido poltico de oposicin con mayor nmerode legisladores en el Congreso; y en el artculo 99, inciso 3, al contem-

plar la atribucin del Poder Ejecutivo de dictar decretos por razones denecesidad y urgencia, excepta de los mismos, entre otras materias, a laelectoral y los partidos polticos.

Estas normas deben concordarse, adems, con los principios deriva-

dos de los artculos 1o. (rgimen representativo y republicano), 14 (dere-cho de asociacin), 22 (rgimen representativo), 33 (derechos no enume-rados, soberana popular y rgimen republicano), 37 (sufragio y derechos

polticos) y 75, inciso 22 (tratados de derechos humanos con jerarquaconstitucional). Entre estos ltimos, destacan particularmente los princi-

pios que se derivan del artculo 21 de la Declaracin Universal de Dere-chos Humanos de Naciones Unidas; de los artculos 15, 16.1 y 23 de laConvencin Americana sobre Derechos Humanos Pacto de San Josde Costa Rica, y disposiciones concordantes, derivadas del Pacto In-ternacional de Derechos Civiles y Polticos.

2.Ley de Partidos Polticos, Cdigo Electoral y Leyes especiales

La Ley Orgnica de los Partidos Polticos (LOPP) vigente es la nm.23.298 (con las modificaciones introducidas por las leyes nms. 23.476,



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24.191 y 25.611). En su artculo 5o. especifica que esta ley es de ordenpblico, vale decir, indisponible entre partes.

Otras normas aplicables al rgimen de partidos polticos estn conte-nidas en el Cdigo Electoral Nacional (CEN), Ley nm. 19.945 (textoordenado por decreto nm. 2.135/83, con las modificaciones introduci-das por las leyes nms. 23.247, 23.476, 24.012, 24.444, 24.904, 25.610,25.658, 25.858 y 25.983). En particular, el CEN se refiere a los partidos

polticos en sus artculos 55, 56, 60 y 61, pero adems es de aplicacinsubsidiaria.

Asimismo, este conjunto normativo debe complementarse con la Ley

nm. 24.012 y su decreto reglamentario nm. 1246/2000, en relacin alenfoque de gnero; la Ley nm. 25.600 y su decreto 990/02, de Financia-miento de los partidos polticos; y la Ley de Convocatoria Electoral,nm. 25.684, referida en particular al proceso electoral celebrado en lasltimas elecciones presidenciales de 2003.

III. OTROS PODERES U RGANOS DEL ESTADOQUE PUEDEN RESOLVER SOBRE EL TEMA

1.Justicia Federal con competencia electoral

En Argentina, el conocimiento de la materia electoral, bsicamente elcontrol de la actuacin de los partidos polticos y del desarrollo de laselecciones nacionales, ha sido confiado al Poder Judicial de la nacin.

En 196223 se conform el fuero electoral como rama independientedentro de la funcin judicial, instituido mediante el decreto nm. 7163/62

ratificado por decreto-ley 3284/63 que cre la Cmara NacionalElectoral (CNE). En 1966 el gobierno de facto, al tiempo de disolver los

partidos polticos, suprimi la Cmara Nacional Electoral, restablecidaposteriormente en 1971.

Conforme al CEN vigente (artculos 42, 43, 44, 48 y 52), la JusticiaElectoral se estructura en Argentina por jueces federales de primera ins-


23 Anteriormente, las funciones fueron asumidas por las secretaras de juzgados exis-tentes. Las dos primeras secretaras electorales fueron creadas en 1911 y dependan delos Juzgados Federales de la Capital Federal y de La Plata. En los dems distritos esasfunciones eran encomendadas a uno de los secretarios de juzgado, hasta que en 1926

mediante Ley nm. 11.387 se crearon las secretaras electorales restantes.


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tancia con competencia electoral (totalizan 24, uno por cada distrito elec-toral, provincias y Ciudad Autnoma de Buenos Aires), por la Cmara

Nacional Electoral y por juntas electorales nacionales (estas ltimas seconstituyen y actan solamente en comicios generales, y se integran conel juez federal con competencia electoral, el presidente de la Cmara Fe-deral de Apelaciones correspondiente al distrito y el presidente del Tri-

bunal Superior de la Provincia).El funcionamiento de la CNE est regulado en la Ley nm. 19.108

(con modificaciones introducidas por las leyes 19.277 y 22.866). Es untribunal nico y de alzada, compuesto por una sala nica de tres jueces

de cmara para todo el pas, con sede en la capital federal. Su jurispru-dencia tiene fuerza de fallo plenario, y es obligatoria para todos los jue-ces de primera instancia y para las juntas electorales nacionales. Conello, se pretende la unificacin de criterios evitando que se produzca elllamado escndalo jurdico, que resultara de la existencia de resolu-ciones dispares sobre una misma cuestin.24

Segn los artculos 6o. y 55, de la LOPP, a la Justicia Electoral concompetencia federal corresponde el control de las disposiciones legalesque reglan el funcionamiento de los partidos polticos. El procedimiento

partidario electoral es sumario, verbal, actuado y de doble instancia.Finalmente, conforme al rgimen federal de gobierno, cada provincia

se da sus propias instituciones locales y se rige por ellas, eligiendo, con-

secuentemente, a sus gobernadores, legisladores y dems funcionarios,sin intervencin del gobierno federal (artculos 122 y concordantes de laCN), conformando, a esos efectos, sus respectivos tribunales electorales.

2.Corte Suprema de Justicia

Al recaer el conocimiento de la materia electoral en la administracinde justicia, es la Corte Suprema de Justicia de la Nacin (CSJN), en tantomximo rgano judicial y ltimo intrprete de las normas constituciona-les del pas (artculos 108 y 116, CN), el tribunal de alzada frente a lasdecisiones emanadas de la Cmara Nacional Electoral.


24 CNE, Fallo nm. 1883/95, http://www.pjn.gov.ar/cne.


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IV. PARTIDOS POLTICOS

1.Concepto en la Constitucin, en la ley y en la jurisprudencia

El artculo 38 de la Constitucin argentina define a los partidos polti-cos como instituciones fundamentales del sistema democrtico. A su vez,el artculo 2o. de la LOPP los concepta como instrumentos necesarios

para la formulacin y realizacin de la poltica nacional.En ese orden de ideas, la jurisprudencia de la CSJN sentada en la cau-

sa Ros25

(fallada el 22 de abril de 1987, es decir, antes de la incorpo-racin de los partidos a la Constitucin), indic que los partidos polticosson organizaciones necesarias para el desenvolvimiento de la democraciarepresentativa, por tanto, son instrumentos de gobierno cuya institucio-nalizacin genera vnculos y efectos jurdicos entre los miembros del

partido y entre stos y el partido, en su relacin con el cuerpo electoral yla estructura del Estado, como rganos intermedios entre el cuerpo electo-ral y los representantes. Los partidos coexisten como fuerzas de coopera-cin y oposicin para el mantenimiento de la vida social, a cuya orde-nacin concurren participando en la elaboracin y cristalizacin de normas

jurdicas e instituciones, vinculados al desarrollo y evolucin poltica de lasociedad moderna, materializan, en los niveles del poder, las fases de in-

tegracin y conflicto, convirtiendo las tensiones sociales en normas jur-dicas. Los partidos reflejan los intereses y las opiniones que dividen a losciudadanos, actan como intermediarios entre el gobierno y las fuerzassociales, y de ellos surgen los que gobiernan.

2.Naturaleza jurdica en la Constitucin, en la leyy en la jurisprudencia

En cuanto a la naturaleza jurdica se refiere, la CN slo reconoce a lospartidos polticos como instituciones. Por eso, el tema presenta dosmbitos diferenciados. Por un lado, se trata de asociaciones civiles, en

los trminos del artculo 33 del Cdigo Civil, en tanto personas jurdicas,en lo que hace a la existencia de los partidos. Otro aspecto es la persone-


25 La Ley, 1987, pp. 273-288, t. C.


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ra jurdico-poltica para presentar candidatos e intervenir en elecciones,que est sujeta a requisitos contenidos en la LOPP, de modo tal que lacaducidad de la personera jurdico-poltica no implica la extincin dela personalidad civil.

La LOPP (artculos 1o., 3o., inciso c y 49) contempla el derecho delos partidos a obtener personalidad jurdico-poltica, mediante recono-cimiento judicial que comporta su inscripcin en el registro pblico co-rrespondiente. Dicha personalidad poltica se pierde si caduca el partido.Segn el artculo 4o. de la ley en comento, los partidos pueden adquirirderechos y contraer obligaciones de acuerdo con el rgimen dispuesto

por el Cdigo Civil.En materia de jurisprudencia, la CSJN en el precedente Ros, consi-der a los partidos polticos como organizaciones de derecho pblico noestatal, reiterando esa tesitura en pronunciamientos posteriores.

3.Constitucin y formacin de los partidos polticos

El artculo 38 de la CN expresa sobre los partidos polticos que sucreacin y el ejercicio de sus actividades son libres dentro del respeto ala Constitucin, la que garantiza su organizacin y funcionamiento de-mocrticos y la representacin de las minoras (nfasis agregado), ade-

ms del acceso a la informacin pblica propio de un rgimen republi-cano de gobierno.A su vez, la LOPP (artculo 1o.), garantiza a los ciudadanos el dere-

cho de asociacin poltica para agruparse en partidos polticos democr-ticos, a las agrupaciones el derecho a su constitucin, organizacin, go-

bierno propio y libre funcionamiento como partido poltico para actuaren uno, varios o todos los distritos electorales, o como confederacin de

partidos. Fija, adems, las condiciones sustanciales (artculo 3o.):

a) Grupo de ciudadanos unidos por un vnculo poltico permanente.b) Organizacin estable y funcionamiento reglados por la carta org-

nica, de conformidad con el mtodo democrtico interno, mediante

elecciones peridicas de autoridades, organismos partidarios y can-didatos, en la forma que establezca cada partido.



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c) Reconocimiento judicial de su personera jurdico-poltica comopartido, la que comporta su inscripcin en el registro pblico co-rrespondiente.

Ms adelante (artculos 14, 18 y 19) reconoce el derecho a establecerel nombre partidario, al uso permanente de un nmero de identificacin,y deber de establecer un domicilio legal; garantiza (artculos 35, 36 y 38)a las autoridades constituidas el uso del nombre partidario, el ejercicio delas funciones de gobierno y administracin del partido y, en general, eldesempeo de todas las actividades inherentes al mismo, lo que compor-

ta adems, los bienes, smbolos, emblemas, nmero, libros y documenta-cin del partido, que son de uso exclusivo del mismo; indica tambin (ar-tculos 57 y 63) que los partidos reconocidos o en constitucin tendrn

personera para actuar ante la Justicia Federal con competencia electoral,la que cumplidos los trmites necesarios, proceder mediante resolucinfundada a conceder o denegar la personalidad solicitada.

Como puede observarse, en general, se trata de libertades amplias tan-to para la constitucin como cuanto para el ejercicio de las actividadesde los partidos polticos en los procesos electorales, como lo testimoniandiversas normas del CEN (entre ellos, los artculos 55, 56, 108 y 111).Se superan as etapas de la historia argentina signadas por proscripcioneso restricciones para el reconocimiento de partidos que en la prctica sig-

nificaban limitaciones de hecho a su organizacin.A modo de restricciones, por su parte, la LOPP (artculo 11), indica

que en los partidos nacionales, los partidos de distrito carecen del dere-cho de secesin, y agrega (artculos 13, 15, 16 y 17) que el nombre del

partido no podr ser usado por ningn otro, ni asociacin o entidad decualquier naturaleza dentro del territorio de la nacin. La denominacinpartido podr ser utilizada nicamente por las agrupaciones reconoci-das como tales, o en constitucin. El nombre no podr contener designa-ciones personales, ni derivadas de ellas, tampoco expresiones tales comoargentino, nacional, internacional y sus derivados, o aquellas cuyosignificado afecten o puedan afectar las relaciones internacionales de la

nacin, ni palabras que exterioricen antagonismos raciales, de clases, re-ligiosos, o conduzcan a provocarlos. En caso de escisin, el grupo des-prendido no tendr derecho a emplear, total o parcialmente, el nombreoriginario del partido o agregarle aditamentos. Cancelada la personalidad



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poltica de un partido (ya sea por caducidad o por declaracin de extin-cin), su nombre no podr ser usado por ningn otro partido durante cua-tro y ocho aos, respectivamente.

Existen restricciones en materia de emblemas y smbolos anlogas a lasestablecidas para el nombre (artculo 38), y adems el partido extinguido

por sentencia firme no podr ser reconocido nuevamente con el mismonombre, la misma carta orgnica, declaracin de principios, programa o

bases de accin poltica, por el trmino de seis aos (artculo 53).Si bien, la Ley 23.298 no establece un control programtico ni ideol-

gico sobre los partidos polticos, cabe inferirlo de la CN, pues el artculo

38 establece que su creacin es libre dentro del respeto a sus disposicio-nes. La interrogante se plantea, consecuentemente, en cmo evaluar talacatamiento.

Antes de esa disposicin constitucional, en la dcada de los aos se-senta, la jurisprudencia de la Corte Suprema26 haba admitido, en su mo-mento, el control ideolgico de los partidos antisistema, convalidan-do la negativa a otorgar la personera poltica a un partido que implicaraun peligro para la subsistencia del Estado democrtico, debiendo sujetar-se al programa real o verdadero que surja, inequvocamente, de las acti-vidades y antecedentes de cada agrupacin poltica.27

Vale acotar, finalmente, que la LOPP establece en su artculo 51, inci-sod, entre las causas de extincin de un partido, la de impartir instruc-

cin militar a los afiliados u organizarlos militarmente.


26 CSJN, Partido Obrero,Fallos, 253:133,cit.por Ekmekdjian, Miguel A.,op. cit.,nota 11.

27 Recientemente, en fallo 3423/05, del 5 de mayo de 2005, la Cmara NacionalElectoral confirm un fallo de primera instancia negando otorgar el reconocimiento judi-cial para la competencia electoral al partido Nuevo Triunfo. El tribunal consider acre-ditado que los integrantes de esa agrupacin se identifican con el nazismo, teniendo encuenta los brazaletes, estandartes y saludos del ncleo. Entre otras consideraciones, el fa-llo tuvo en cuenta que Nuevo Triunfo pidi formalmente la utilizacin como smbolo

partidario de la cruz esvstica, y que sus miembros festejaban el 20 de abril, fecha delnacimiento en 1889 del fundador del nazismo, Adolfo Hitler. Se puntualiz que no son

las ideas polticas de los miembros del partido Nuevo Triunfo lo que en el caso determi -na la imposibilidad de reconocerlo legalmente sino la emulacin de un rgimen basadoen pretendidas desigualdades, que agravia ostensiblemente uno de los derechos humanosms elementales que se traduce en concretos actos de discriminacin por motivos de ra-za, sexo y origen nacional.


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V. REQUISITOS PARA LA CONSTITUCIN / FORMACINDE LOS PARTIDOS POLTICOS A NIVEL NACIONAL

1.Nmero o porcentaje de afiliados o adherentes,celebracin de asambleas previas y funcionamientoen circunscripciones territoriales

Entre los requisitos respecto de nmero o porcentaje de afiliados o ad-herentes, celebracin de asambleas previas, funcionamiento en circuns-cripciones territoriales, la LOPP (artculo 7o., inciso a) exige una adhe-

sin de un nmero de electores no inferior al cuatro por mil del total delos inscritos en el registro electoral; nombre, declaracin de principios yprograma o bases de accin poltica, adems de carta orgnica sanciona-dos por la asamblea de fundacin y constitucin (artculo 7o., incisos b,cy d); y actuar en cinco o ms distritos con el mismo nombre, declara-cin de principios, programa o bases de accin poltica y carta orgnica(artculo 8o.).

Entre otros requisitos, (artculos 7o., 8o. y 37), la LOPP exige ade-ms: acta de fundacin y constitucin suscritas por adherentes; acta dedesignacin de las autoridades promotoras, las que convocarn a eleccio-nes para constituir las autoridades definitivas del partido; libros de regis-tro (de inventario, de caja, de actas y resoluciones, etctera); declaracin

de principios, programa o bases de accin poltica y carta orgnica na-cional; acta de designacin y eleccin de las autoridades nacionales del

partido y de las autoridades de distrito; domicilio partidario central y ac-ta de designacin de los apoderados. En los partidos nacionales (artculo11), los partidos de distrito carecen del derecho de secesin.

2.Afiliacin, desafiliacin y doble afiliacin28

Los artculos 23 y 24 de la LOPP estipulan requisitos para afiliarse aun partido (domicilio en el distrito, presentar una ficha de solicitud que


28 Estando en prensa este trabajo, se dict el decreto 292/05, que entre otras regula-

ciones dispuso incorporar una columna al padrn electoral donde se indique la condicinde afiliado y a qu partido poltico pertenece la persona enlistada. Planteada la contro-versia respecto a si la difusin de la afiliacin poltico-partidaria configura o no un datosensible, la Cmara Nacional Electoral convalid el decreto en el caso Snchez Mor-teo, del 14 de marzo de 2005.


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contenga datos personales, etctera); y explicitan quines no pueden serafiliados (los excluidos del padrn electoral, a consecuencia de las dispo-siciones legales vigentes; personal superior y subalterno de las FuerzasArmadas de la Nacin en actividad, o en situacin de retiro cuando hayasido llamado a prestar servicios; personal superior y subalterno de lasfuerzas de seguridad de la nacin o de las provincias, en actividad o reti-rados llamados a prestar servicios; magistrados del Poder Judicial Nacio-nal, provincial y tribunales de faltas municipales). El artculo 25 expresaque no podr haber doble afiliacin. La afiliacin a un partido implicarla renuncia automtica a toda afiliacin anterior y su extincin. Tambin

se extinguir por renuncia, expulsin o violacin de lo dispuesto en lasnormas precedentes y en la carta orgnica partidaria.

VI. REQUISITOS PARA LA CONSTITUCIN / FORMACINDE PARTIDOS A NIVEL PROVINCIAL

Respecto de la constitucin de partidos de distrito (provinciales), laLOPP especifica, respecto de los requisitos ya apuntados para los parti-dos nacionales (artculo 7o. incisos b,c,d,e,fy g, y artculo 37), la ad-hesin de un nmero de electores no inferior al cuatro por mil del totalde los inscritos en el registro electoral del distrito o provincia. Estricta-

mente, los partidos de distrito son los primeros en formarse ante el juezfederal con competencia electoral en cada provincia o distrito, ya que lospartidos nacionales deben acreditar, previamente, tener personera encinco distritos por lo menos, como se ha sealado anteriormente.

VII. ESTRUCTURA INTERNA DE LOS PARTIDOS

La LOPP (artculo 21), consigna que la carta orgnica constituye laley fundamental del partido, en cuyo carcter rigen los poderes, los dere-chos y obligaciones partidarias, y a la cual sus autoridades y afiliados de-

bern ajustar obligatoriamente su actuacin.

Como indica Dalla Va,29

sin perjuicio de exigir ciertos requisitos de or-den pblico que obligatoriamente debe presentar cada partido a formarse


29 Dalla Via, Alberto,op. cit., nota 14.


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ante la justicia federal con competencia electoral, todo lo referente a lavida interna partidaria, rganos de conduccin, etctera, se rige por surespectivo estatuto partidario o carta orgnica que conforma una ver-dadera Constitucin dentro de la vida interna de cada partido, determi-nando cmo se eligen sus autoridades y fijando sus rganos. Al respecto,la jurisprudencia de la Cmara Nacional Electoral ha elaborado como es-tndar el principio de regularidad funcional de donde surge la menorintromisin posible en la vida interna de los partidos, siendo sus rganosrespectivos quienes interpreten su funcionamiento, con excepcin degraves o flagrantes violaciones de las leyes.

VIII. DEMOCRACIA INTERNA, DERECHO DE PARTICIPACIN

1.En la legislacin30

El artculo 38 de la CN garantiza a los partidos polticos su organiza-cin y funcionamiento democrtico, la representacin de las minoras, yla competencia para la postulacin de candidatos a cargos pblicos elec-tivos.

Nosotros sostenemos que dicha norma puede posibilitar una reformade la Ley vigente de Partidos Polticos que, por ejemplo, admita las can-

didaturas independientes, ya que el constituyente no ha establecido elmonopolio de las candidaturas para los partidos, como s lo hace la leyvigente en su artculo 2o., que fue sancionada con anterioridad. As losostuvimos en los debates de la Comisin de Redaccin de la Conven-cin Constituyente Reformadora de 1994. Por ello, tambin pensamosque la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin fija-da en el caso Ros ha sido superada como consecuencia de la reformaconstitucional producida. No obstante, la LOPP (artculo 2o.) enunciaque a los partidos les incumbe, en forma exclusiva, la nominacin decandidatos para cargos pblicos electivos. Las candidaturas de ciudada-


30 Estando en prensa este trabajo, el Poder Ejecutivo Nacional dict el decreto nm.

292/2005, en virtud del cual reglament el sistema de elecciones internas abiertas de lospartidos polticos o alianzas electorales para la seleccin de candidatos a ocupar cargoselectivos a nivel nacional, derogando a su vez el decreto nm. 1397/2002 y su modifica-torio. Pocos das despus, se dict el decreto nm. 535/05, modificatorio de aqul, quediera lugar a controversias que se mencionan posteriormente.


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nos no afiliados podrn ser presentadas por los partidos, siempre y cuan-do tal posibilidad est admitida en sus cartas orgnicas; la existencia delos partidos requiere organizacin estable y funcionamiento reglados porla carta orgnica, de conformidad con el mtodo democrtico interno,mediante elecciones peridicas de autoridades, organismos partidarios ycandidatos, en la forma que establezca cada partido (artculo 3o., incisob); entre otros requisitos para el reconocimiento de la personalidad jur-dico poltica, exige acta de designacin de las autoridades promotoras,las que convocarn a elecciones para constituir las autoridades definiti-vas del partido, conforme con la carta orgnica (artculo 7o., inciso e); es

causa de caducidad de la personalidad poltica de los partidos la no reali-zacin de elecciones partidarias internas durante el trmino de cuatroaos (artculo 50, incisoa).

Asimismo, recientemente la Ley 25.611 introdujo modificaciones a laLOPP, en cuya virtud, actualmente las elecciones para autoridades parti-darias y para elegir candidatos a cargos electivos, salvo para el cargo de

presidente y vicepresidente de la nacin y de legisladores nacionales, seregirn por la carta orgnica, subsidiariamente por esta ley y, en lo queresulte aplicable, por la legislacin electoral. Las elecciones para candi-datos a presidente, vicepresidente y legisladores nacionales se regirn

por lo dispuesto en esta ley y, subsidiariamente, por la legislacin electo-ral (artculo 29). Adems, se agreg a la LOPP un texto (artculo 29 bis)

segn el cual, en los partidos polticos o alianzas electorales nacionales, laeleccin de los candidatos a presidente y vicepresidente, as como la de loscandidatos a senadores y diputados nacionales se realizar a travs deelecciones internas abiertas. El juzgado federal con competencia electo-ral de cada distrito, confeccionar y entregar a los partidos polticos oalianzas el padrn que se utilizar en la eleccin, el que incluir, para ca-da caso, a los afiliados del partido o de los partidos miembros de laalianza y a los ciudadanos que no tengan afiliacin partidaria.31 El votoser secreto y no obligatorio. Los ciudadanos podrn votar en la eleccininterna abierta de slo un partido o alianza. La emisin del voto se regis-trar en el documento cvico utilizado. La proclamacin de los candida-tos a senadores y diputados nacionales se realizar conforme al sistema

electoral adoptado por cada partido o alianza. Finalmente, se estipula que


31 Observado por decreto nm. 1169/2002.


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las elecciones internas abiertas debern ser simultneas para todos lospartidos polticos o alianzas electorales (artculo 7o., Ley 25.611).

2.Funcionamiento en la prctica

Sin perjuicio de consideraciones sobre las que trataremos ms adelan-te cabe sealar32 que la jueza federal Servini de Cubra, en autos Salva-tierra Jos Luis s./accin de amparo s/ Poder Ejecutivo Nacional, confecha 9 de octubre de 2002, resolvi declarar la inconstitucionalidad delartculo 7o. de la Ley 25.611, y de sus decretos reglamentarios nms.

1397/02 y 1578/02, que haban dispuesto la celebracin de internas abier-tas y simultneas para la eleccin de candidatos para las elecciones fede-rales. Asimismo, dej sin efecto dicha convocatoria efectuada mediantedecreto 1398/02, modificado por el decreto 1578/02, para el 15 de di-ciembre de 2002. Por otra parte, hizo saber a los partidos polticos quehasta tanto se adecue la reglamentacin de la Ley de Internas Abiertasnm. 25.611, debern resolver sus cuestiones internas y elegir sus candi-datos mediante la realizacin de elecciones en su seno y a su costo. Porltimo, hizo saber al Poder Ejecutivo Nacional que se encontraban vi-gentes los decretos 1399/02 y 1401/02, ...por lo que deber implemen-tar los medios a su alcance para garantizar la realizacin de las eleccio-nes nacionales convocadas para el 30 de marzo de 2003.

Este fallo, de inocultable trascendencia institucional y poltica, nosmerece serias objeciones, de las cuales mencionaremos en razn de

brevedad las ms importantes de naturaleza constitucional. En primerlugar, porque declar la inconstitucionalidad de la ley que dispuso la ce-lebracin de elecciones internas abiertas y simultneas, con el ms queendeble y discutible argumento de que se violaba el artculo 38 de la leysuprema de la nacin, en tanto se afectaba el libre funcionamiento de los

partidos polticos. Para llegar a esa conclusin, la jueza slo respondiafirmativamente a dicha pregunta, sin mayor anlisis del tema, ni en eltexto constitucional, ni en el debate en el seno de la Convencin Consti-tuyente y el Congreso de la Nacin, ni en la jurisprudencia, ni tampocoen la doctrina. Por el contrario, consideramos que el Congreso de la Na-cin, al sancionar dicha ley que ampla la participacin poltica en la elec-


32 Hernndez, Antonio, Un fallo polmico,Peridico La Nacin, Buenos Aires, 30de octubre de 2002, p. 15.


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cin de los candidatos de los partidos polticos, actu en cumplimientode una de las ideas fuerza ms trascendentes de la reforma de 1994, o seala de consolidar una democracia participativa. Asimismo, al agregarse elrequisito de la simultaneidad, se tuvo presente no slo la opinin doctri-naria favorable, sino tambin la experiencia observada en el derechocomparado y en el propio pas, que indican que sin la simultaneidad, lainstitucin pierde su verdadero sentido. Por otra parte, debemos destacarque en este caso el Congreso, adems, respondi positivamente a las de-mandas de la sociedad argentina en favor de una profunda reforma pol-tica, que con este fallo queda desarticulada. Esta opinin favorable sobre

la constitucionalidad de la sancin de la ley, la efectuamos adems ennuestro carcter de vicepresidente de la Comisin de Redaccin de laConvencin Nacional Constituyente de 1994, donde votamos la normadel artculo 38, convencidos de la necesidad no slo de otorgar el mxi-mo reconocimiento jurdico a los partidos polticos, sino tambin de quelos mismos deban ser oxigenados y modernizados para el mejor cumpli-miento de sus funciones en el sistema democrtico.

Consideramos que el fallo excede la funcin de control federal deconstitucionalidad, al disponer que se dejen sin efecto las elecciones fija-das. Ello, porque entre los principios de dicho control est que el mismose efecta en el caso concreto y sin efecto derogatorio de las normas, yaque en caso contrario se afecta el sistema republicano y la divisin y

equilibrio de los poderes, como lo ha destacado la jurisprudencia y doc-trina argentina, adems de la estadounidense que le sirviera de fuente.De tal manera que en este fallo se aprecia una desvirtuacin del sistemarepublicano, ya que, quien verdaderamente legisla y ejecuta en este casoes la jueza federal, en lugar de los otros poderes, y esa no es su misininstitucional, pues la misma consiste en el control de constitucionalidad,sobre la base del respeto a sus principios y lmites dentro del sistema re-

publicano y democrtico. Creemos que este fallo acenta uno de los as-pectos ms delicados y complejos del deficiente funcionamiento de nues-tro Estado de derecho: el de la doble problemtica de la politizacin dela justicia y su contracara, la judicializacin de la poltica. Esto nos haceinsistir en la necesidad imperiosa de asegurar la independencia del Poder

Judicial y de volver al ejercicio estricto y equilibrado de las competen-cias por parte de los otros poderes, con un Congreso que legisle y con-trole polticamente y un Poder Ejecutivo que ejecute y administre sobrela base de las normas, principios y valores de la ley suprema.



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Vale precisar, sin embargo, que tiempo despus la Cmara NacionalElectoral revoc el fallo mediante decisin tomada el 15 de noviembrede 2002.33 No obstante, el caso puntual del proceso electoral, en marcha

para las elecciones presidenciales de 2003, haba sido ya teido de espe-culaciones polticas derivadas del fallo de primera instancia, lo que entreotros motivos dio lugar a la sancin de la Ley nm. 25.684, el 28 de no-viembre de 2002, que suspendi la aplicacin de la Ley 25.611 para loscomicios a realizarse en 2003. Y luego se posibilit, de manera que juz-gamos inconstitucional, una especie de ley de lemas, que termin en unasegunda vuelta con candidatos slo pertenecientes a un mismo partido

poltico, el Justicialista, donde fuera consagrado el actual presidente antela desercin del otro candidato.La misma conducta violatoria de la Constitucin fue asumida recien-

temente por miembros del Partido Justicialista, con motivo de las elec-ciones de 2005 para la renovacin de las bancas respectivas en el Senadode la Nacin.

Esta cuestin de extraordinaria gravedad institucional se observa en eldesconocimiento palmario de dos normas de la ley suprema: los artculos38 (sobre los partidos polticos) y 54 (sobre la eleccin de los senadoresnacionales).

En cuanto al primer aspecto, nuevamente se apreci que fue incumpli-da la Ley 25.611 y la norma suprema citada, al eludirse, en los principa-

les distritos electorales y en la mayora de las fuerzas polticas, la cele-bracin de elecciones internas abiertas y simultneas.Y en cuanto al segundo aspecto, para nosotros resulta evidente que

tanto la letra como el espritu del artculo 54, de la ley suprema indicanque dos bancas correspondern al partido que gane la eleccin y la res-tante al partido poltico que le siga en votos, lo que fue desconocido porel justicialismo con base en la presentacin de dos listas de candidatos entres provincias (Buenos Aires, La Rioja y San Juan), pertenecientes a esemismo partido. Esta maniobra inconstitucional dio como resultado quetodas esas bancas quedaran en manos de la misma fuerza poltica. Desa-fortunadamente, estos procedimientos fueron convalidados por decisio-nes de la Cmara Nacional Electoral34que admitiera la validez del de-

creto 535/05 del Poder Ejecutivo Nacional, que dio base a la formacin


33 Cfr.CNE, Salvatierra, Fallo nm. 3060/02, http://www.pjn.gov.ar/cne.34 Fallos 3451/05, del 8 de julio de 2005 y 3571/05, del 13 de octubre de 2005.


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del Frente para la Victoria, el cual es otra manifiesta y declarada expre-sin del justicialismo y por resolucin del juez federal con compe-tencia electoral en de La Plata, doctor Blanco, que rechazara las impug-naciones efectuadas al respecto por la Unin Cvica Radical y el PartidoSocialista.

Esto es una expresin ms de la anomia que impera en el pas.

IX. TRATAMIENTO DEL TEMA DE GNERO

1.Cuotas de participacin en las listas de candidatos

Los derechos polticos de la mujer se reconocieron en el orden federala partir de 1947, con la sancin de la Ley nm. 13010, relativa al sufra-gio femenino.35 Sin embargo, ya en la Constitucin de la Provincia deSan Juan de 1927 se haba reconocido el derecho de la mujer a emitir suvoto, lo que revela un notable adelanto del constitucionalismo provincialen la materia, acorde con nuestra forma federal de Estado.

Actualmente, el artculo 37 de la CN, incorporado en la reforma cons-titucional de 1994, expresa que la igualdad real de oportunidades entrevarones y mujeres para el acceso a cargos electivos y partidarios se ga-rantizar por acciones positivas en la regulacin de los partidos polticosy en el rgimen electoral. Esa disposicin concuerda con el artculo 4.1

de la Convencin sobre la Eliminacin de todas las Formas de Discrimi-nacin contra la Mujer, que en nuestro ordenamiento goza de jerarquaconstitucional por imperio del artculo 75, inciso 22, de la Constitucinargentina.


35 El reconocimiento de los derechos de la mujer fue evolucionando a travs deltiempo, en primer trmino con la sancin de la Ley 11.357, sobre derechos civiles de lamujer (1926), en razn que sta era considerada incapaz en el Cdigo Civil original; yluego se fue ampliando a otros campos, con la incorporacin de instrumentos internacio-nales que reforzaron aquella legislacin, como la Convencin sobre los Derechos Polti-cos de la Mujer (Ley 15.786, 1960), y ms tarde la Convencin sobre la Eliminacin detodas las Formas de Discriminacin contra la Mujer (Ley 23.179, del 3 de junio de 1985).Esta ltima (artculos 2o., 3o., 4o. y 7o.) le impone a los Estados la obligacin de esta-

blecer medidas apropiadas, incluso legislativas, para la efectiva viabilidad de sus dis-posiciones y derechos consagrados. Esas medidas, de carcter temporal, habrn de cesarcuando se alcance la igualdad de trato y de oportunidades propugnada. Finalmente, laLey 23.592 sanciona actos u omisiones discriminatorias determinados por motivo de se-xo, entre otros varios supuestos.


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