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REGULACIÓN DE LA GESTIÓN
DE INTERESES O LOBBY Elementos para el debate
Corporación Chile Transparente Capítulo Chileno de Transparencia Internacional
MAURICIO CASTRO PEDRERO Licenciado en Gobierno y Gestión Pública, Corporación Chile Transparente
Primer Semestre 2004
ÍNDICE
I.- INTRODUCCIÓN ........................................................................................................... 4
II.- LA REGULACIÓN DEL LOBBY: UNA NECESIDAD Y UNA OBLIGACIÓN...6
1.- Tratados Internacionales ............................................................................................... 6
a) Convención de las Naciones Unidas Contra la Corrupción ....................................... 7
b) Convención Interamericana Contra la Corrupción - Organización de Estados
Americanos (CICC - OEA) ............................................................................................ 8
2.- Legislación Nacional..................................................................................................... 9
a) Constitución Política de la República de Chile. ......................................................... 9
b) Ley Orgánica Constitucional N° 18.575 de Bases Generales de la Administración
del Estado ..................................................................................................................... 10
3.- Otros antecedentes no legales ..................................................................................... 12
a) Comisión Nacional de Ética Pública ........................................................................ 12
b) Recomendaciones de Chile Transparente ................................................................ 12
c) Acuerdo Político – Legislativo sobre Modernización del Estado, Transparencia y
Promoción del Crecimiento (Enero 2003).................................................................... 13
III.- EXPERIENCIA COMPARADA .............................................................................. 14
1.- Estados Unidos: un punto de referencia...................................................................... 14
2.- Perú: La única nación latinoamericana que posee regulación..................................... 15
3.- Argentina: un tema aún pendiente............................................................................... 17
IV.- LA SITUACIÓN EN CHILE: Intentos de Regulación ........................................... 18
1.- Moción presentada por el Diputado Alejandro Navarro ............................................. 19
2.- Moción presentada por el Diputado Jorge Burgos, junto a otros parlamentarios ....... 20
3.- Mensaje N° 7- 350 de S.E. el Presidente de la República........................................... 22
4.- Moción presentada por Diputados UDI ...................................................................... 26
V.- ALGUNAS RECOMENDACIONES FINALES ....................................................... 28
VI.- CONCLUSIÓN ........................................................................................................... 31
VII.- REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS .................................................................... 32
VIII.- ANEXOS................................................................................................................... 34
ANEXO N°1: Mensaje N° 7- 350 de S.E. el Presidente de la República. ....................... 35
ANEXO N°2: Proyecto de ley presentado por el Diputado de la República Sr. Alejandro
Navarro B. ........................................................................................................................ 49
ANEXO N°3: Proyecto de Ley que regula la actividad del Lobby (Burgos, Tohá y otros)
.......................................................................................................................................... 59
ANEXO N°4: Moción presentada por Diputados UDI .................................................... 66
I.- INTRODUCCIÓN
En el contexto actual, en donde nuestro país cuenta con una incipiente Sociedad Civil y una gran cantidad de Grupos de Interés y de Presión organizados, es menester para el fortalecimiento de nuestra democracia y, por ende, para el mejor funcionamiento de nuestra sociedad, contar con una regulación del Lobby, de manera tal de transparentar esta actividad, que debidamente realizada, resulta de gran ayuda para mejorar el proceso de toma de decisiones de nuestras autoridades y funcionarios públicos. Tradicionalmente se ha dejado en manos de los partidos políticos, la tarea de incorporar a sus plataformas programáticas, las demandas de la ciudadanía. No obstante, y tal como lo destaca Rodríguez Fisse, “los actores más apropiados para incorporar las demandas de la sociedad civil, en una democracia representativa como la nuestra, son los partidos políticos y los grupos de interés”1. Así entonces, la ciudadanía está en todo su derecho, de manifestar a la autoridad correspondiente sus legítimos planteamientos respecto de temas de su interés, sin que esto sea considerado como un acto ilícito. Por ejemplo, la misma Corporación Chile Transparente podría eventualmente, reunirse con autoridades públicas con el objeto de influenciar - mas no presionar indebidamente – a éstas, para que nuestro país cuente con una regulación orientada hacia el resguardo de la probidad en el ámbito público, solicitando audiencias o reuniones. Sin embargo, debido a la ausencia de regulación al respecto, no se poseen procedimientos adecuados, ni tampoco se contemplan escenarios en que la Gestión de Intereses deja de ser tal, para convertirse en un acto potencial de corrupción. De ahí entonces, la importancia de contar con una regulación que promueva la transparencia de esta actividad. Ahora bien, respecto a esta normativa, es posible identificar un sinnúmero de razones que justificarían la existencia de una regulación sobre el particular, tales como:
a) Otorgar mayor transparencia al proceso de Gestión de Intereses, con el objeto de diferenciarlo de actos ilícitos, como el tráfico de influencias;
b) Incentivar y promover la participación ciudadana en el proceso de toma de decisiones públicas,
otorgando mayores niveles de democratización;
c) Aumentar la confianza pública sobre las autoridades públicas, por parte de la ciudadanía;
d) Garantizar la democrática participación de cualquier grupo interesado en influir en las decisiones que toman determinadas autoridades;
e) Regular eventuales actuaciones que pudiesen producir un aprovechamiento ilegítimo de lobbystas en
virtud de sus contactos e influencias y;
f) Velar por la preeminencia del interés general por sobre el interés particular que debe guiar el accionar de todo funcionario público.
El objetivo del presente documento es introducir la discusión de un tema que aun no ha sido incluido en nuestro ordenamiento jurídico, lo cual ha generado cierto recelo en la opinión pública, ya que el lobby es confundido con otras actividades derechamente ilícitas como lo es el tráfico de influencias. Para esto, el documento se divide en los siguientes partes:
1 Rodríguez Fisse, Hernán. “Grupos de Interés: La Sociedad Civil expresa sus demandas a las Autoridades Políticas”. Estado, Gobierno, Gestión Pública. Revista Chilena de Administración Pública. Vol I, Año 2002 – 2003, N°3, pág 21.
En primer lugar, se presenta un apartado que pretende dar a conocer al lector la razón por la cual la Regulación del Lobby en nuestro país además de ser una necesidad, es una obligación, ya que existen normativas internas (leyes nacionales) como normativas externas (Convenciones Internacionales) que mandatan a las autoridades chilenas a regular el tema. En segundo lugar, se presentan Experiencias Comparadas de tres países ( a saber: Estados
Unidos, Perú y Argentina) que ya han abordado y debatido sobre la actividad del Lobby.
Estas experiencias deben ser tomadas en consideración con el objeto de poseer mayores
insumos al momento de debatir esta problemática en nuestro país.
En tercer lugar, se presenta la Situación en Chile, para lo cual se analizan diferentes
proyectos de ley (entre los que se encuentran iniciativas parlamentarias e iniciativas del
Ejecutivo) que han sido sometidos a discusión. Estos proyectos de ley son discutidos en
forma separada de manera tal que el lector pueda distinguir las principales diferencias y
similitudes entre éstos.
En cuarto lugar, se presentan Algunas Recomendaciones Finales que debieran tomarse en
cuanta a la hora de regular la actividad del lobby.
Al finalizar, se presentan las principales Conclusiones, que emanan del análisis expuesto en los capítulos anteriores. Se incluye en Anexos, y al término del presente documento, los textos completos de los proyectos de ley analizados en el Capítulo sobre la Situación en Chile.
II.- LA REGULACIÓN DEL LOBBY: UNA NECESIDAD Y UNA
OBLIGACIÓN
Existen numerosos factores que permiten formarse una opinión de la importancia que tiene
para nuestro país, la existencia de una legislación que regule la actividad del Lobby. Uno de
estos factores, es el surgimiento de numerosas personas e instituciones que se dedican a la
actividad de la Gestión de Intereses o Lobby de manera profesional. Esto trae consigo un
cambio en el proceso de toma de decisiones políticas el cual debe ser considerado al
momento de asegurar el acceso igualitario a las autoridades y el derecho a la información
que permita el control ciudadano de los actos públicos. Otro factor que es dable destacar, es
la importancia que posee el aseguramiento del derecho que posee toda persona a defender
y representar sus legítimos derechos ante la autoridad. Además, destaca la importancia que
tiene el resguardo de la transparencia e independencia en la toma de decisiones públicas.
Estos antecedentes perecen ser más que suficientes para que Chile considere la aprobación
de una legislación que se haga cargo de la problemática estudiada.
Sin embargo, además de ciertas consideraciones que puedan tenerse para justificar la
preocupación de Chile, de contar en el corto plazo una regulación del Lobby, también
existen numerosos compromisos que nuestro país ha adquirido tanto a nivel externo
(tratados internacionales) como a nivel interno (legislación nacional), los cuales obligan a
nuestras autoridades a actuar en la materia en cuestión.
En el presente apartado, se presentan las principales normativas que permiten argumentar
que la regulación de la Gestión de Intereses es realmente necesaria, además de una
obligación.
1.- Tratados Internacionales
En un contexto de globalización, la temática de la lucha contra la corrupción ha ido adquiriendo cada vez más relevancia a nivel mundial. En tal sentido, se explica el surgimiento de distintos mecanismos internacionales que tienen por objeto limitar y eliminar los actos corruptos que se dan en diferentes partes del mundo. En este campo, como expresión concreta de la preocupación por alcanzar mejores resultados, se han aprobado dos importantes instrumentos jurídicos internacionales para combatir la corrupción: la Convención de las
Naciones Unidas Contra la Corrupción (2003 – Diciembre) y la Convención Interamericana Contra la Corrupción (1996 - Marzo). Ahora bien, antes de pasar a revisar los contenidos de estas Convenciones que se relacionan con la materia analizada en este informe, es menester hacer la siguiente advertencia: en nuestro país no existe una definitiva y unánime definición respecto de la obligatoriedad legal que poseen este tipo de Convenciones Temáticas, aun cuando estén ratificadas. Según el artículo 5, inciso segundo de nuestra Constitución Política “el ejercicio de la soberanía reconoce como limitación el respeto a los derechos esenciales que emanan de la naturaleza humana. Es deber de los órganos del Estado respetar y promover tales derechos, garantizados por esta Constitución, así como por los tratados internacionales ratificados por Chile y que se encuentren vigentes”. Sin embargo ¿la corrupción atenta contra estos derechos?. Esta es una pregunta que aun no encuentra respuesta en nuestro ordenamiento jurídico. En tal sentido, “cabe preguntarse si las convenciones internacionales contra la corrupción, una vez ratificadas, requieren de un proceso de incorporación legislativa interna para su aplicabilidad o ella es inmediata”2 a) Convención de las Naciones Unidas Contra la Corrupción
La Convención Contra la Corrupción de Naciones Unidas fue aprobada por la Asamblea General de la Organización de Naciones Unidas (ONU) en el mes de Diciembre del año 2003, con el firme propósito de ser una potente herramienta internacional destinada a luchar contra el flagelo de la corrupción que amenaza la estabilidad y seguridad de las sociedades en el mundo entero. Esta Convención puede ser considerada como una de las herramientas más completas a nivel de tratados internacionales, debido a la amplitud de temas que trata entre los cuales se encuentran artículos que instan a los Estados Parte a regular la Gestión de Intereses o lobby, aunque no en forma directa. La Convención trata desde diversos puntos de vista, múltiples aspectos que invitan a nuestro país a legislar sobre la temática del lobby. Así, dentro de las medidas preventivas que contiene la Convención en su Capítulo II destacan el Artículo 5 Numeral 1, que de manera general destaca las políticas de prevención de la corrupción; Artículo 7 Numeral 4, relacionado con la prevención de los conflictos de intereses; Artículo 10, relacionado con la incorporación de mecanismos que promuevan la Información Pública aumentando la transparencia en los procesos de toma de decisiones públicas y; Artículo 13 Numeral 1 Letra a), el cual mandata a los Estados a promover la contribución de los ciudadanos al proceso de toma de decisiones públicas a través del fomento de la participación de la Sociedad. Los citados artículos, que tratan sobre las medidas preventivas que los Estados Partes se comprometen a implementar se presentan a continuación: Capítulo II. Medidas Preventivas - Artículo 5. Políticas y prácticas de prevención de la corrupción
N°1. Cada Estado Parte, de conformidad con los principios fundamentales de su ordenamiento jurídico, formulará y aplicará o mantendrá en vigor políticas coordinadas y eficaces contra la corrupción que promuevan la participación de la sociedad y reflejen los principios del imperio de la ley, la debida gestión de los asuntos públicos y los bienes públicos, la integridad, la transparencia y la obligación de rendir cuentas.
-Artículo 7. Sector público
2 Dupret, X, Catalán, L. y Vela H. “Legislación Chilena y Normas Internacionales Contra la Corrupción”. Primera Parte. Cuaderno de Trabajo N°3. Capítulo Chileno de Transparencia Internacional. Segundo Semestre 1999, pág 27.
N°4. Cada Estado Parte, de conformidad con los principios fundamentales de su derecho interno, procurará adoptar sistemas destinados a promover la transparencia y a prevenir conflictos de intereses, o a mantener y fortalecer dichos sistemas.
-Artículo 10. Información Pública Habida cuenta de la necesidad de combatir la corrupción, cada Estado Parte, de conformidad con los principios fundamentales de su derecho interno, adoptará las medidas que sean necesarias para aumentar la transparencia en su administración pública, incluso en lo relativo a su organización, funcionamiento y procesos de adopción de decisiones, cuando proceda.(...). -Artículo 13. Participación de la sociedad
N° 1. Cada Estado Parte adoptará medidas adecuadas, dentro de los medios de que disponga y de conformidad con los principios fundamentales de su derecho interno, para fomentar la participación activa de personas y grupos que no pertenezcan al sector público, como la sociedad civil, las organizaciones no gubernamentales y las organizaciones con base en la comunidad, en la prevención y la lucha contra la corrupción, y para sensibilizar a la opinión pública con respecto a la existencia, las causas y la gravedad de la corrupción, así como a la amenaza que ésta representa. Esa participación debería reforzarse con medidas como las siguientes:
a) Aumentar la transparencia y promover la contribución de la ciudadanía a los procesos de adopción de decisiones;
b) Convención Interamericana Contra la Corrupción - Organización de Estados
Americanos (CICC - OEA)
La CICC – OEA es suscrita en Caracas (Venezuela) por 23 países, entre los que se
encuentra Chile, el día 29 de Marzo de 1996 en consideración a la alta connotación que ha
adquirido la problemática de la corrupción y el resguardo de la transparencia en el ámbito
público a nivel hemisférico.
Ahora bien, aun cuando la CICC – OEA, al igual que la Convención de la ONU, no se
refiere al tema de la regulación del Lobby explícitamente, si trata en su artículo III,
Numeral 1 la temática del Conflicto de Intereses, el cual pudiese producirse en el desarrollo
de las actividades de lobby, de no estar reguladas. De esta forma, indirectamente esta
Convención mandata a los Estados Partes a legislar sobre el tema tratado en este informe.
El citado artículo, que trata sobre las medidas preventivas que los Estados Partes se
comprometen a implementar relata lo siguiente:
Artículo III. Medidas Preventivas: (...) los Estados Partes convienen en considerar la
aplicabilidad de medidas, dentro de sus propios sistemas institucionales, destinadas a crear,
mantener y fortalecer:
1. Normas de Conducta para el correcto, honorable y adecuado cumplimiento de las
funciones públicas. Estas normas deberán estar orientadas a prevenir conflictos de intereses
y asegurar la preservación y el uso adecuado de los recursos asignados a los funcionarios
públicos en el desempeño de sus funciones (...).
Esta Convención fue ratificada por nuestro país y publicada en el Diario Oficial en el mes de Febrero de 1999 por lo que se encuentra en plena vigencia en nuestro país.
En síntesis, es posible afirmar que existen diferentes tratados de carácter internacional que
tratan el problema de la corrupción y que se encuentran vigentes en nuestro país. Por tanto,
es legítimo y de total actualidad e importancia para la ciudadanía, el exigir su
cumplimiento. Sin embargo, este tipo de herramientas no contemplan medidas
sancionatorias contra los países que no cumplen en forma total o parcial estas
Convenciones por lo que es preciso promover el cumplimiento de los Tratados que el
mismo Estado se ha obligado a cumplir.
2.- Legislación Nacional
Nuestro ordenamiento jurídico, al igual que las normas internacionales recientemente señaladas, posee determinados preceptos que mandatan a nuestras autoridades a incorporar a nuestra legislación, una regulación que promueva la transparencia de los actos públicos, entre la que se encuentra la regulación del Lobby. Estos preceptos se encuentran contenidos en: a) Constitución Política de la República de Chile.
Nuestra Carta Fundamental de 1980 que comenzó a regir bajo el régimen autoritario de Pinochet, reemplazando a la Constitución de 1925, y ante la cual toda legislación debe someterse, determina las garantías individuales y las normativas generales bajo las cuales se organiza jurídicamente nuestro País. Dentro de los preceptos que recoge esta Constitución, se encuentra en el Capítulo III, referido a los “Derechos y Deberes Constitucionales”, el principio de igualdad ante la ley y la inexistencia de cualquier persona o grupo privilegiado. Estos principios se relacionan directamente con la problemática del lobby, por cuanto al no contar con una legislación sobre el particular, estos preceptos constitucionales no son del todo asegurados, ya que el ciudadano común no puede acceder a distintas autoridades públicas con la misma facilidad con la que lo pueden hacer ex autoridades de Gobierno (los cuales pueden utilizar sus influencias y contactos), representantes de grandes organizaciones privadas del sector empresarial (sean privadas o extranjeras) y otras de gran influencia del mundo cultural, religioso y/o corporativo.
De una manera más general, nuestra Carta Fundamental en el artículo N°1 en su último inciso, asegura el derecho de todas las personas a participar con igualdad de oportunidades en la vida nacional, con lo cual se establece que los mecanismos de participación existentes deben darse dentro de un contexto de igualdad Los preceptos referidos en los párrafos precedentes establecen lo siguiente: - Capítulo I. Bases de la institucionalidad. Artículo 1, inciso último Es deber del Estado (...)promover la integración armónica de todos los sectores de la
Nación y asegurar el derecho de las personas a participar con igualdad de oportunidades en
la vida nacional.
- Capítulo III. De los derechos y deberes constitucionales Artículo 19. La Constitución asegura a todas las personas: 2°.- La igualdad ante la ley. En Chile no hay persona ni grupos privilegiados. (...). Hombres y mujeres son iguales ante la ley. Ni la ley ni autoridad alguna podrán establecer diferencias arbitrarias.
b) Ley Orgánica Constitucional N° 18.575 de Bases Generales de la Administración
del Estado
La Ley N° 18.575 fue promulgada en Noviembre de 1986 con el objetivo de regular la organización básica de los órganos de la Administración del Estado. Posteriormente, en el año 1999 fue modificada por la Ley N° 19.653 de Probidad Administrativa que inclusive incorporó un nuevo Título denominado “de la Probidad Administrativa”. Dentro de esta legislación, se contemplan algunos artículos que, de una manera indirecta, mandatan al Estado a legislar en lo referido a la Gestión de Intereses. Ejemplo de esto, es lo que destaca el artículo 13 de la Ley de Probidad. Este artículo señala, en su segundo inciso, que la función pública debe promover el conocimiento de los procedimientos, contenidos y fundamentos de las decisiones que se adopten en el ejercicio de esta. Visto desde el punto de vista de la regulación del Lobby, se plantea la necesidad de promover – con el objeto de transparentar la función pública – el conocimiento de las eventuales reuniones que puedan tener ciertos lobbystas con autoridades públicas, ya que estas reuniones serían parte del proceso de toma de decisiones. Además del artículo 13, la Ley N° 18.575 también contempla en su artículo 53 que el interés general (que debe guiar el accionar de todo funcionario público) debe resguardarse por medio de la existencia de medios idóneos de decisión y control, donde además se destaca la imparcialidad con la deben actuar las autoridades públicas al momento de tomar decisiones. Los artículos de la Ley N° 18.575 reseñados anteriormente señalan lo siguiente: - Título I. Normas Generales Artículo 13, inciso segundo La función pública se ejercerá con transparencia, de manera que permita y promueva el
conocimiento de los procedimientos, contenidos y fundamentos de las decisiones que se
adopten en el ejercicio de ella.
- Título III. De la Probidad Administrativa Artículo 53
El interés general exige el empleo de medios idóneos de diagnóstico, decisión y control, para concretar, dentro del orden jurídico, una gestión eficiente y eficaz. Se expresa en el recto y correcto ejercicio del poder público por parte de las autoridades administrativas; en lo razonable e imparcial de sus decisiones (...) y en el acceso ciudadano a la información administrativa, en conformidad a la ley.
3.- Otros antecedentes no legales
a) Comisión Nacional de Ética Pública
La Comisión Nacional de Ética Pública fue creada en el año 1994 durante el gobierno del Presidente de la República, Don Eduardo Frei Ruiz – Tagle como una instancia de discusión y elaboración de propuestas (políticas públicas, legislación, etc.) tendientes a aumentar los niveles de transparencia en nuestro país. Esta Comisión contó con la participación de numerosos actores de la sociedad como por ejemplo miembros del Poder Judicial, Contraloría General de la República, Senado, Cámara de Diputados, Partidos Políticos, entre otros. La Comisión Nacional de Ética Pública, si bien no se pronuncia explícitamente sobre la necesidad de regular la Gestión de Intereses o Lobby, sí tuvo como una de sus principales preocupaciones, el resguardo de la imparcialidad e independencia de los agentes públicos ( en general, la Comisión se preocupó de los conflictos de intereses en el que se podían ver envueltos los funcionarios públicos). Esta preocupación se explica debido a la importancia de resguardar la adecuada separación entre los intereses de lo público y lo privado. De acuerdo al informe emitido por la Comisión de Ética Pública, “los fenómenos más irritantes de corrupción política son aquellos en que los intereses públicos son subordinados a los intereses privados. Junto con el desarrollo del Estado, en un proceso lento pero continuo, se ha ido perfeccionando no solamente la distinción entre lo público y lo privado, sino también la regulación de sus normales relaciones de interacción”, además de señalar que “se debe maximizar la imparcialidad, prohibiendo ciertas actividades y funciones en que existe el riesgo eventual de que se afecten o dañen los intereses públicos, subordinándolos a intereses privados”3. De acuerdo a estos planteamientos, cobra real importancia la necesidad de regular el lobby debido a que esta actividad bien regulada, permitiría transparentar la relación existente entre agentes públicos y personas que pretenden influir en sus decisiones. Sumado a esto, se encuentra el hecho de que la Comisión de Ética Pública se manifestó a favor de regular los traspasos de funcionarios del Sector Público al Sector Privado, el cual puede manifestarse en la prohibición temporal de ex funcionarios públicos de ejercer actividades de lobby. b) Recomendaciones de Chile Transparente
En Noviembre del año 2002 - a propósito de las denuncias de corrupción que se dieron a conocer a la Opinión Pública en ese entonces - la Corporación Chile Transparente, Capítulo Chileno de Transparencia Internacional, presentó ante Presidente de la República, Don Ricardo Lagos Escobar, un documento denominado “Propuesta Por un Chile Transparente”4, el cual presentaba una serie de recomendaciones que Chile Transparente consideraba pertinentes de estudiar e implementar. Entre estas recomendaciones, el Capítulo Chileno de Transparencia Internacional consideró de gran importancia enfrentar con decisión los conflictos de intereses y los tráficos de influencias. Además de esto, Chile Transparente incluyó dentro de sus propuestas, la necesidad de realizar un esfuerzo para que, tanto las leyes como las Convenciones Internacionales tengan efectiva aplicación Las recomendaciones que incluyen los planteamientos recientemente señalados son las siguientes: - Octava recomendación
3 Informe de la Comisión Nacional de Ética Pública. “Ética Pública: Probidad, Transparencia y Responsabilidad al servicio de los ciudadanos”, publicada en Revista Chilena de Administración Pública. Estado, Gobierno y Gestión pública, N°2. Octubre de 1994. Colegio de Administradores Públicos, pág 87-88. 4 Corporación Chile Transparente. “Propuesta Por un Chile Transparente”. Recomendaciones del Capítulo Chileno de Transparencia Internacional al Presidente de la República Ricardo Lagos. Noviembre de 2002.
Regular razonablemente la relación entre función pública y las actividades privadas, Establecer un régimen más estricto de incompatibilidades o inhabilidades para los miembros del ámbito público, sean de representación o designación. Ello permitirá limitar los tráficos de influencia que se producen al asumir o abandonar funciones públicas y los conflictos de intereses, todos los cuales pueden afectar la autonomía funcionaria en la toma de decisiones. - Décima recomendación
Realizar esfuerzos para que las leyes internas y las Convenciones Internacionales contra la corrupción y soborno – preventivas y represivas – tengan efectiva aplicación. Al efecto, deben reforzarse las instituciones que las aplican, particularmente los órganos fiscalizadores como la Contraloría General de la República y las de defensa ciudadana frente a las actuaciones de la autoridad pública.
c) Acuerdo Político – Legislativo sobre Modernización del Estado, Transparencia y
Promoción del Crecimiento (Enero 2003).
El Gobierno de Chile, en Enero del año 2003, luego de que la opinión pública conociera diferentes casos de corrupción – donde estaban involucradas altas autoridades públicas - pactó con los partidos políticos de oposición el denominado “Acuerdo Político – Legislativo sobre Modernización del Estado, Transparencia y Promoción del Crecimiento”, dentro del cual se incluyó la aprobación de una Ley de Regulación de la Gestión de Intereses o Lobby
5. Este acuerdo político – legislativo, fue dado a conocer a la opinión pública con gran entusiasmo tanto por el gobierno como por la oposición. Esto, por cuanto buscaba dar una señal muy potente a la ciudadanía de que la clase política estaba reaccionando a los actos de corrupción conocidos con anterioridad al acuerdo. De esta forma, el acuerdo contemplaba dentro de la Agenda sobre Modernización del Estado, Transparencia y Promoción del Crecimiento, la discusión y aprobación de 49 medidas, dentro de las cuales se encontraba la Regulación del Lobby, la cual – de acuerdo a lo estipulado – debería haber ingresado al Congreso Nacional en el mes de Julio del año 2003 y se esperaba su despacho para el mes de Octubre del mismo año. No obstante, estos plazos no se han cumplido y la discusión sobre la Regulación de la Gestión de Intereses se espera para el presente año 2004, para así cumplir los compromisos que se informaron y prometieron a la sociedad en su conjunto.
5 Los contenidos de los distintos proyectos de ley son discutidos en el Capítulo IV denominado “La situación chilena”
III.- EXPERIENCIA COMPARADA
En Chile, la actividad de la Gestión de Intereses es un tema que se ha puesto en boga sólo
en los últimos años, debido en parte al surgimiento explosivo de distintas asociaciones y
sociedades de personas especialmente destinadas a esta actividad. No obstante, en
diferentes países del orbe, esta discusión se ha dado desde ya hace muchos años, por lo que
es conveniente recurrir a estos países y sus respectivas legislaciones ( o proyectos de éstas)
para así poseer mayores insumos para la discusión que queremos que se de próximamente
en nuestro país.
En tal sentido, se presentan a continuación la experiencia de diferentes naciones que ya han
dado – o están dando – la discusión referente a la regulación del lobby.
1.- Estados Unidos: un punto de referencia
Para revisar la experiencia existente en diferentes latitudes del planeta, es menester pasar
revista a la forma en que los Estados Unidos de América ha tratado y enfrentado este tema.
Esto, por cuanto este país es uno de los pioneros en lo referido a la regulación de la
actividad del Lobby.
Es así como, ya en el año 1946 y, luego de numerosos esfuerzos a nivel parlamentario, en
Estados Unidos se crea un cuerpo legal orientado a regular la actividad denominado: Acta
Federal de Regulación del Lobbying.
Entre los aspectos más destacables de esta normativa se encuentra la primera definición del
Lobbysta, señalando que éste es “toda persona individual o colectiva que por sí misma o a
través de cualquier agente o empleado o de otras personas de cualquier manera que sea,
directa o indirectamente, solicite, recaude o reciba dinero o cualquier otra cosa de valor
para ser usada principalmente en ayudar al cumplimiento de cualquiera de los siguientes
objetivos: (a) la aprobación o derogación de cualquier norma legislativa por parte del
Congreso de los Estados Unidos; (b) influir directa o indirectamente en la aprobación o
rechazo de cualquier iniciativa legal”6
Evidentemente, y tal como puede apreciarse en la definición de Lobbysta recién citada, en
Estados Unidos sólo se consideraba como Lobby las actividades destinadas a ejercer
influencia sobre materias exclusivamente relacionadas con la legislación quedando fuera las
decisiones tomadas por el Poder Ejecutivo que no necesariamente pasan por una ley.
Sin embargo, las principales críticas que se formularon al Acta Federal de regulación del
Lobbyng fueron “(1) se consideraba que su redacción era limitada y que la información
exigida a los lobbistas era superficial, (2) el Acta carecía de un sistema efectivo de
publicidad de la actividad, (3) no garantizaba un control efectivo del lobbying – de hecho
en 1980 habían 2 mil lobbistas registrados oficialmente, cuando en realidad se estimaba que
a esa fecha habían cerca de 15 mil operadores - .”7
Luego de casi 50 años, esta Acta fue reemplazada por la Ley de Revelación de Cabildeos
(Lobbying Disclosure Act of 1995 bajo la presidencia de Bill Clinton). Esta nueva
legislación posee una estructura básica en la que define la actividad de lobby y de contacto
de lobbying , el ámbito de aplicación de la ley, señala quienes deben registrarse como tales,
y otros temas de interés.
2.- Perú: La única nación latinoamericana que posee regulación
Este país vecino, es el único que hasta el momento posee una legislación sobre el Lobby en
toda América Latina. Esto, ya que a mediados del año 2003 se aprobó por el Parlamento
Peruano la “Ley Nº 28. 024 que regula la Gestión de Intereses en la Administración
Pública”.
6 Corporación Tiempo 2000. “La necesidad de regular el Lobby en Chile. Precisiones Conceptuales”. Bitácora Legislativa Nª 361. Programa de Asesoría Legislativa. Junio de 2003, pág 12. 7 Ibid.
Un primer alcance que es conveniente realizar es que el ámbito de acción de esta ley
incluye tanto a personeros del Poder Ejecutivo como del Poder Legislativo.
Ahora bien, esta ley en su artículo 3º define la Gestión de Intereses como “la actividad mediante la cual personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras promueven de manera transparente sus puntos de vista en el proceso de decisión pública, a fin de orientar dicha decisión en el sentido deseado por ellas”. Por otra parte, define al Gestor de Intereses (artículo 7°) como “la persona natural o jurídica, nacional o extranjera, debidamente inscrita en el registro correspondiente, que desarrolla actos de gestión de sus propios intereses o de terceros, en relación con las decisiones públicas adoptadas por los funcionarios públicos (...)”. Además, esta legislación se hace cargo de las diferencias existentes entre los que desarrollan actividades de lobby. Así distingue dos tipos o clases de Gestores de Intereses, a saber (artículo 8°):
a) Los que realizan actos de gestión de sus propios intereses; y b) Los que realizan actos de gestión en representación de intereses de terceros, percibiendo un
honorario, remuneración o compensación económica. Estos últimos son conocidos en la mayoría de los países como gestores o lobbystas profesionales. Otro aspecto a destacar de la legislación peruana es lo referente a las incompatibilidades y
conflicto de intereses (artículo 9°). Dentro de las personas que no pueden ejercer la
actividad de gestor de intereses se encuentran los “funcionarios de la administración
pública, durante el ejercicio de sus funciones y hasta doce meses después de haberlas
concluido, en las materias en que hubieran tenido competencia funcional directa”. Este es
un punto muy controvertido, ya que el tiempo que debe transcurrir para que se elimine la
posibilidad de que los ex funcionarios públicos utilicen sus contactos e influencias ante
distintas autoridades, es un aspecto muy subjetivo. Sumado a esto, se encuentra el problema
de que en algunas legislaciones - como la peruana - la realización de gestión de intereses
por ex funcionarios públicos, se hace incompatible sólo en materias relacionadas con el
cargo, mientras que otras visiones sostienen que la incompatibilidad debe ampliarse a
cualquier ámbito público, pues las influencias que puede tener un ex funcionario público se
pueden expandir a gran parte del aparato público.
Por último, existe una característica adicional que destaca de esta ley y que es menester
tenerla en consideración a la hora de pensar en una regulación para nuestro País. Ésta dice
relación con la creación de un Registro Público de Gestión de Intereses a cargo de una
Superintendencia Nacional de Registro Públicos denominada SUNARP. Esta institución
tiene, entre otras atribuciones, la de publicar en los portales de internet respectivos, la
información sobre los registros de la gestión de intereses.
La incorporación de medios tecnológicos como la internet, es un interesante aspecto que
puede otorgar mayores niveles de transparencia en los actos públicos, a la vez que facilita el
control que pueda ejercer la ciudadanía.
3.- Argentina: un tema aún pendiente
En la República Federal de Argentina aun no cuentan con una legislación sobre el lobby.
Empero, los trasandinos (legisladores, académicos, etc.) han debatido extensamente la
situación de su país en esta materia. Así, y como resultado de esta amplia discusión, nace
un anteproyecto de “Ley de Publicidad de la Gestión de Intereses”.
Este anteproyecto cuenta sólo con ocho artículos permanentes y un noveno de carácter
transitorio.
El anteproyecto define la Gestión de Intereses (artículo 2°) como las “actividades desarrolladas por personas físicas o jurídicas, públicas o privadas por sí o en representación de terceros, con o sin fines de lucro, dirigidas a la Administración Pública Nacional centralizada o descentralizada, la Defensoría del Pueblo de la Nación, la Auditoría General de la Nación, el Ministerio Público o al Poder Legislativo Nacional, con el objeto de influir en el ejercicio de cualquiera de sus funciones”. De esta forma, es posible vislumbrar un hecho relevante: además del Poder Ejecutivo y Legislativo, se contemplan dentro del ámbito de aplicación de la normativa, otras instituciones públicas como por ejemplo la Defensoría del Pueblo. Otro aspecto destacable dice relación con la obligación de registrar las audiencias cuyo objeto sea la gestión de intereses (artículo 3°, 4° y 5°). La información contenida en estos registros, de acuerdo al anteproyecto, será de carácter público y se difundirá a través de internet. Sin embargo, el asunto más controvertido de este anteproyecto dice relación con las excepciones al deber de registrar las audiencias que se contemplan en el artículo 7°. En éste, se señala que los funcionarios públicos que deben registrar las audiencias cuyo objeto es la Gestión de Intereses, pueden no cumplir con esta obligación en la eventualidad de que el objeto de la audiencia sea declarado como información reservada o secreta, ya sea por Decreto del Poder Ejecutivo Nacional o por Ley del Congreso de la Nación. Este hecho es muy peligroso puesto que un simple decreto puede revertir todos los aspectos positivos que se desean lograr al momento de legislar. Si un decreto detalla las actividades que no deben ser objeto de regulación y se excede en ellas, puede generar efectos no deseados para la actividad en particular y para la ciudadanía en general.
IV.- LA SITUACIÓN EN CHILE: INTENTOS DE REGULACIÓN
En nuestro país, la actividad de la Gestión de Intereses o Lobby viene desarrollándose desde hace muchos años. Sin embargo, ésta es realizada sin ningún tipo de control por parte de las autoridades, debido a la inexistencia de legislación al respecto. En el Congreso Nacional, algunos parlamentarios han identificado la necesidad de contar con una normativa que regule el Lobby. El primer intento por normar esta actividad, lo realizó el Diputado de la República, Alejandro Navarro B. (Partido Socialista), el cual a fines del año 2002 presentó un proyecto de ley sobre el particular. Poco tiempo más tarde, el Diputado Jorge Burgos V. (Democracia Cristiana) en conjunto con otros parlamentarios,8 presentaron un nuevo proyecto sobre la materia. No obstante, ninguno de los proyectos logró plasmarse en una Ley de la República. El año 2003 en cambio, el escenario era otro. En Enero del año 2003, luego de que la opinión pública conociera diferentes casos de corrupción – donde estaban involucradas altas autoridades públicas - el Gobierno pactó con la oposición el denominado “Acuerdo Político – Legislativo sobre Modernización del Estado, Transparencia y Promoción del Crecimiento”9, en el cual se incluía el compromiso de preparar un proyecto de ley que regularía la actividad de la Gestión de Intereses o Lobby. Sumado a la creación de esta nueva ley que regularía de manera exclusiva el lobby, se encuentra en el Congreso Nacional otro proyecto de ley, enviado por parlamentarios de oposición, el cual propone modificar la Ley 18.575. De esta forma, se encuentran en manos del Poder Legislativo para su pronta aprobación, los siguientes proyectos de ley:
a) El primero es un Mensaje (es decir, es un proyecto que tiene su origen en el Ejecutivo), el cual forma
parte del acuerdo precedentemente señalado. Este proyecto crearía una nueva ley destinada a regular la actividad de la Gestión de Intereses o Lobby y es “fruto de la moción presentada por los H. Diputados Jorge Burgos, Patricio Walker, Carlos Montes, Antonio Leal, Eduardo Saffirio, Patricio Hales y Carolina Tohá. Es también necesario señalar los aportes de la moción del H. Diputado Alejandro Navarro en esta materia”10.
b) El segundo es una Moción (es decir, es un proyecto que tiene su origen en el Legislativo) que
modificaría la Ley N°18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, con el fin de impedir y sancionar el acceso privilegiado de grupos de presión o de lobby a la autoridad. Este proyecto es patrocinado por nueve Diputados de la Unión Demócrata Independiente (UDI)11
Ambos proyectos de ley se encuentran en la Comisión de Constitución, Legislación y Justicia de la Cámara de Diputados. A continuación se presenta una breve descripción de cada proyecto en particular, con el objeto de vislumbrar eventuales similitudes y diferencias.
8 Este proyecto de ley además del Diputado Jorge Burgos incluye a: Patricio Walker P., Carlos Montes C., Antonio Leal L., Eduardo Saffirio S., Carolina Tohá M. y , Patricio Hales D. 9 Este acuerdo Político – Legislativo ya ha sido revisado en el Capítulo II “La regulación del Lobby: Una necesidad y una obligación” 10 Ministerio Secretaría General de la Presidencia. “Mensaje N° 7 – 350 de S.E. el Presidente de la República con el que se inicia un proyecto de ley que Regula el Lobby”. Santiago, octubre de 2003. Este proyecto de ley es presentado en el Anexo N°1 del presente informe. 11 Estos Diputado son: Iván Moreira, Cristian Leay, Pablo Longueira, Felipe Salaberry, Darío Mario, Mario Varela, Rodrigo Álvarez, Darío Paya y, Marcela Cubillos.
1.- Moción presentada por el Diputado Alejandro Navarro12
Esta moción, denominada “Proyecto de Ley sobre regulación del “Lobbying” en Chile” fue una de las primeras aproximaciones en torno a regular la actividad y pretende agregar el Título IV a la ley 18.575 el cual se denominaría “De la transparencia y responsabilidad ética”, además de realizar pequeñas modificaciones a otras normativas. Este proyecto destaca como uno de sus principales objetivos el de “cautelar el régimen democrático a través de la regulación de la conducta pública por parte de quienes ejercen un cargo de autoridad amparada sobre los principios de la probidad, transparencia y responsabilidad ética, que respalden la toma de decisiones que dichas autoridades realizan en los actos públicos que le son propios; evitando las influencias o presiones indebidas de personas o grupos de interés”. En cuanto al contenido mismo del proyecto, éste identifica al lobbying (artículo 72°) como
“cualquier actividad o conjunto de actividades que tengan por objeto directa o
indirectamente reunirse, tomar contacto, realizar contactos o entrar en contacto con uno o
mas miembros del Poder Ejecutivo, Legislativo o Judicial con la finalidad de ejercer
influencia en las decisiones o actividades que le sean propias a dichos miembros del Poder
Ejecutivo, Legislativo, Judicial o miembros de las Fuerzas Armadas y de Orden. Se incluye
dentro de esta definición incluso la preparación y planificación de actividades,
investigación y cualquier otra actividad de formación, destinados a ser usados en la
preparación de dichos contactos. Tales actividades también incluyen la coordinación de las
mismas con terceros, como la formación de coaliciones”. Esta definición es uno de los
aspectos que más diferencia a este proyecto de los otros presentes en la Cámara de
Diputados. Esto, ya que identifica dentro del ámbito de aplicación de la ley, además del
Poder Ejecutivo y Legislativo, al Poder Judicial y a las Fuerzas Armadas.
Por otra parte, destaca que el contacto de lobbying se refiere a “cualquier comunicación
verbal o escrita, incluyendo comunicación por vía electrónica, enviada a uno o más
miembros del Poder Ejecutivo, Legislativo o Judicial”. Este aspecto arroja algunas dudas
sobre la forma en que se controlarían los contactos de lobbying como las comunicaciones
telefónicas, el fax, el correo postal o electrónico, etc. Esto, ya que si se decidiera controlar
estas actividades, se estaría afectando la vida privada de las autoridades sujetas a la
regulación.
12 Este proyecto se encuentra disponible en el sitio web del Diputado Navarro http://www.navarro.cl. Véase Anexo Nº 2
Otro aspecto destacable de este proyecto, dice relación con la creación de un Registro de
“lobbyistas” (artículos 73°-77°) en el cual todo lobbyista “deberá registrarse en una oficina
que con el nombre de “Oficina de registro de lobbyista”, deberá mantener la Contraloría
General de la Republica”. Con respecto a esto, lo importante a destacar es el órgano al que
se le encomienda la función de llevar el registro, ya que al respecto aun no existe
homogeneidad en los distintos proyectos de ley.
Además, es menester recalcar que este proyecto no realiza diferencia alguna entre los
lobbystas que representan a nombre propio sus intereses ante la autoridad y, los lobbystas
profesionales que se dedica habitualmente a la actividad y que representan los intereses de
terceros, a cambio de una remuneración. Sumado a esto, se encuentra el hecho de que esta
regulación no contempla la creación de un Registro de Audiencias en el que se encontraría
la información de todos los contactos hechos ante las autoridades que se realizan con el
objeto de gestionar intereses.
Por último, cabe señalar que el proyecto no establece ningún tipo de incompatibilidad
referida a la prohibición del ejercicio de la actividad de gestión de intereses.
2.- Moción presentada por el Diputado Jorge Burgos, junto a otros parlamentarios13
Esta moción denominada “Proyecto de ley que regula la actividad del Lobby” fue
presentada por los Diputados Jorge Burgos V., Patricio Walker P., Carlos Montes C.,
Antonio Leal L., Eduardo Saffirio S., Carolina Tohá M. y, Patricio Hales D.
Este proyecto destaca la importancia que tiene para el País la existencia de una regulación
del lobby. Empero, recalca que “es necesario tener presente que el lobby deja de ser una
actividad legítima, cuando emplea la amenaza de la fuerza ilegítima, o comienza con la
oferta de prebendas o beneficios económicos de cualquier especie, como retribución al
margen de la ley”.
13 Véase Anexo Nº 3
Ahora bien, un primer aspecto a destacar de este proyecto es el marco o ámbito de
aplicación que reconoce. En este sentido, esta moción señala en su artículo primero que “la
presente ley tiene por objeto regular la actividad ejercida por los grupos de presión, tanto en
el ámbito del Gobierno como del Congreso Nacional”. De esta forma, queda establecido
que el Poder Judicial y/u otras instituciones quedan fuera del marco de esta ley.
Una diferencia que presenta este proyecto es que no habla de lobbystas o gestores de
intereses, sino que utiliza la denominación “grupos de presión” para referirse a “aquellas
personas que, por sí o en representación de terceros, buscan influir en política o promover
sus ideas en un contexto económico y político determinado, incidiendo en el proceso de
toma de decisiones a través de su actuación sobre los poderes ejecutivo y legislativo para
intentar moldear la formulación de políticas públicas, sea que se traduzcan o no en normas
jurídicas, y condicionar su implementación” (artículo 2°).
Otro factor importante a considerar es que este proyecto se hace cargo de las diferencias
que existen entre los que desarrollan actividades de lobby, estableciendo un Título especial
(Título III) para la gestión de intereses realizada a cuenta de terceros.
Además, y al igual que en el proyecto del Diputado Navarro, este proyecto denomina como
actividades de los grupos de presión sujetas a regulación “cualquier comunicación oral,
escrita o electrónica que se realiza por sí o por terceros (...)”(artículo 3°), lo cual trae
consigo las dificultades en materia de control ya señaladas en la presentación del proyecto
anterior.
Con respecto a la obligación de los gestores de grupos de presión a registrarse, el proyecto
establece la creación de Registros Públicos en donde deberán inscribirse obligatoriamente
todos los gestores de grupos de presión (profesionales). Estos registro serían tres (artículo
10°):
a) Registro Público de Actividades de Grupos de Presión del Gobierno a cargo del Ministerio Secretaría General de la Presidencia;
b) Registro Público de Actividades de Grupos de Presión de la Cámara de Diputados a cargo de la Presidencia de la Cámara de Diputados y;
c) Registro Público de Actividades de Grupos de Presión del Senado a cargo de la Presidencia del
Senado. De esta forma, el proyecto establece una nueva forma de llevar los registros, al encomendar esta función a tres instituciones distintas.
Un último aspecto a destacar tiene que ver con la prohibición de ejercer actividades de lobby a determinadas personas (incompatibilidades). Así, de acuerdo a este proyecto, no podrán dedicarse a la actividad de gestión de intereses “ los funcionarios integrantes de los poderes ejecutivo y legislativo durante el ejercicio de sus funciones, y hasta dos años después de su alejamiento, en las materias en que hubieran tenido competencia” incluyendo dentro de esta prohibición a “sus cónyuges y sus parientes por consanguinidad o por afinidad, en este último caso, hasta el tercer grado” (artículo 15°). Lo importante en este sentido, es destacar que: a) el plazo para que los ex funcionarios públicos puedan ejercer el lobby es de 2 años y; b) que no se establece que la incompatibilidad se refiera solamente a las materias relacionadas con el cargo que tuvieron estos ex funcionarios, por lo que la prohibición es total.
3.- Mensaje N° 7- 350 de S.E. el Presidente de la República.
Este Mensaje Presidencial, fue enviado al Congreso Nacional en el mes de Octubre del año 2003 en el marco del “Acuerdo Político – Legislativo sobre Modernización del Estado, Transparencia y Promoción del Crecimiento” y es fruto de las dos mociones precedentemente señaladas14. El proyecto asume la existencia de “notorias y graves disparidades en cuanto a las
capacidades y a los medios para acceder e influir en la toma de decisiones públicas” ya que
“el peso simple de los hechos crea este negativo resultado: las diferencias en educación,
acceso a la información, capacidad organizativa, recursos mediáticos, contactos personales,
etc.”
Destaca también el objetivo buscado con la regulación del lobby, cual es el de “permitir que
todos los interesados, y la opinión pública, puedan juzgar en forma informada sobre la
imparcialidad, propiedad y conveniencia de las decisiones evacuadas y de las actuaciones
de los funcionarios públicos y los legisladores”. También, el Mensaje destaca los principios
fundantes que dan origen a la propuesta, los cuales son:
a) Derecho de todos los ciudadanos, individual u organizadamente, de hacer ver sus
puntos de vista frente a la Administración o al Congreso.
b) Igualdad de oportunidades a todos los potenciales afectados, en el proceso de
participación y de comunicación con las autoridades.
Ahora bien, con respecto al contenido mismo del proyecto destaca en primer lugar que
el ámbito de aplicación de la ley se cirscuncribe tanto a la Administración del Estado
(órganos señalados en el artículo 1° inciso segundo de la ley 18.575) como al Congreso
Nacional, quedando fuera el Poder Judicial. De esta forma, el lobby o gestión de
intereses es entendido como “aquella actividad, remunerada o no, que tenga por objeto
promover, defender o representar cualquier interés legítimo de carácter individual,
sectorial o institucional, en relación con cualquier decisión que, en el ejercicio de sus
funciones, deban adoptar los órganos de la Administración del Estado y el Congreso
Nacional”( artículo 2° letra a).
En segundo lugar, destaca la diferenciación explícita que se hace entre “Lobbysta o gestor
de intereses” y “Lobbysta profesional”. Este último es definido por el proyecto de ley como
“aquella persona que realiza habitualmente y en forma remunerada acciones de gestión de
interés ante alguna de las autoridades que tienen la obligación de registrar los contactos de
lobby realizadas ante ellas. Se entenderá por habitual el realizar como promedio, dentro de
los últimos seis meses, cinco o más de las acciones de gestión de intereses que define esta
ley”. De acuerdo a esta definición, especial atención es dable otorgar a lo que se entiende
por “habitual”, por cuanto esto determinará la inscripción en los Registro Públicos que
crearía esta ley ( sólo los lobbystas profesionales deberían inscribirse obligatoriamente en
estos registros).
Ahora bien, en lo relacionado con estos Registros Públicos de lobbystas, destaca la creación
de dos de estos registros, que tendrían las siguientes características (artículo 7°):
14 Este proyecto fue ingresado a la Cámara de Diputados el Miércoles 5 de Noviembre de 2003, con Urgencia Simple otorgada por el Ejecutivo. Actualmente se encuentra en Primer Trámite Constitucional en la Comisión de Constitución, Legislación y Justicia de la Cámara de Diputados. Véase Anexo Nº 1.
a) Un Registro Público, a cargo del Ministerio de Justicia, en el que deberán inscribirse todas aquellas personas que desarrollen sus actividades ante cualquier órgano de la administración que esté dentro del ámbito de la ley.
b) Un Registro Público en cada rama del Poder Legislativo, a cargo de la Comisión de Ética respectiva,
en el que deberán inscribirse quienes desarrollen sus actividades ante los miembros o funcionarios de ese poder del Estado.
Sobre la creación de estos registros, el académico de la Universidad Diego Portales, Mario
Drago destaca que “la existencia de tres registros de lobby dificulta la transparencia.
Además, en el caso del Parlamento, los órganos encargados de fiscalizarlos son las
Comisiones de Ética, que no tienen poder de sancionar”. Según Drago “es mejor tener un
solo registro, de fácil acceso para que cualquier ciudadano común sepa quién está inscrito,
qué está haciendo, con quién se contacta”15.
En tercer lugar, este proyecto de ley señala que la actividad del lobby que se pretende
regular “podrá desarrollarse a través de medios orales, escritos o electrónicos (...)” (artículo
3°). Esta medida contenida en el proyecto de ley ya ha sido comentada en los dos anteriores
proyectos, por lo que no amerita comentarios adicionales.
En cuarto lugar, destacan las prohibiciones aplicables a los lobbystas que se dedican de
manera profesional a esta actividad. Una de estas prohibiciones se refiere a la imposibilidad
por parte de los lobbystas profesionales de “contribuir al financiamiento de partidos
políticos ni de campañas electorales” (artículo 11°), lo cual es criticado por el Instituto
Libertad y Desarrollo el cual considera que la restricción carece de sentido ya que “la
evidencia empírica recogida por la literatura en Estados Unidos, sostiene que la relación
entre el financiamiento de campañas políticas y las actividades de lobby es baja, es decir,
los contribuyentes de las campañas son distintos de las firmas de lobbystas”.16 Sin
embargo, pensamos que la relación entre los lobbystas y el financiamiento de las campañas
electorales o de los partidos políticos es una relación muy peligrosa, por lo que la
incorporación de esta medida en el proyecto de ley, parece ser acertada.
15Extracto de entrevista a Mario Drago publicada en el Diario “Estrategia” el 24 de Noviembre de 2003, titulada “El lobby no regulado impide que funcione correctamente el Mercado”.
Además de esta prohibición, destacan otras dos que merecen ser consideradas:
a) La primera dice relación con la prohibición de realizar actividades de lobby a las
“autoridades, miembros y funcionarios de los órganos de la Administración del
Estado y del Congreso Nacional, durante el ejercicio de sus funciones, y hasta dos
años después de su alejamiento del cargo, tratándose de materias en que hubieran
tenido competencia. En todo caso, las personas señaladas no podrán ejercer
actividades de lobby, en ningún ámbito, hasta un año después de abandonar su
cargo. Se comprenden en la prohibición establecida en el inciso anterior, sus
cónyuges y ascendientes y descendientes directos” (artículo 13°). Al respecto, lo
novedoso del proyecto es que distingue entre la realización de lobby en materias de
competencia de los ex funcionarios (2 años) y la realización de lobby en cualquier
ámbito (1 año), estableciendo implícitamente que los posibles contactos o
influencias indirectas, tienen una menor duración que los contactos relacionados
directamente con las actividades que estos ex funcionarios realizaron cuando eran
funcionarios activos, lo cual es a lo menos, discutible.
b) La segunda se refiere a la prohibición de realizar actividades de lobby a “los ex
miembros del Poder Judicial hasta cinco años después de hacer abandono de las
mismas. Esta medida también es novedosa, ya que inhabilita a estas personas por las
presuntas influencias que pudieran mantener en este Poder del Estado.
En quinto lugar, se resalta del proyecto de ley la creación de otro Registro – distinto de los
Registro Públicos de Lobbystas – denominado Registro de las gestiones en las instituciones
públicas (artículo 22°) el cual sería de acceso público. Para la elaboración de estos registros
se señala que todo órgano de la Administración del Estado y el Congreso Nacional deberá
contar con procedimientos de registro de las reuniones y comunicaciones efectuadas entre
los lobbystas y las autoridades públicas señaladas en la ley. Estos procedimientos serían
fijados vía reglamento.
16 Instituto Libertad y Desarrollo. “Regulación del Lobby: ¿Aumenta la Transparencia?”. Temas Públicos,
En sexto y último lugar, el proyecto de ley establece tres tipos de sanciones a los que
infringieren la normativa, a saber: a) Sanciones Administrativas: el control, fiscalización y
aplicación de estas sanciones será realizado por el Ministerio de Justicia y las Comisiones
de Ética del Senado y la Cámara de Diputados, los cuales podrán aplicar distintas medidas
disciplinarias (amonestación escrita, suspensión del Registro Público hasta por 3 años o,
eliminación del Registro); b) Sanciones aplicables a los funcionarios, las cuales serán
aplicadas por la autoridad que haya nombrado al funcionarios afectado y; c) Sanciones
Penales, donde se establece la pena de presidio menor en sus grados mínimo a medio y una
multa de 6 a 20 unidades tributarias mensuales. Este tipo de sanciones serán aplicables
cuando los lobbystas profesionales no cumplan con la obligación de inscribirse en los
registros o, cuando algún lobbysta que se encuentre eliminado de los registros, continúe
desarrollando la actividad.
4.- Moción presentada por Diputados UDI17
Esta moción denominada “Proyecto de ley que modifica la ley 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, a fin de impedir y sancionar el acceso privilegiado de grupos de presión o de lobby a la autoridad” fue presentada por los Diputados de la UDI Iván Moreira, Cristian Leay, Pablo Longueira, Felipe Salaberry, Darío Mario, Mario Varela, Rodrigo Álvarez, Darío Paya y, Marcela Cubillos. Este breve proyecto destaca - como uno de los argumentos más potentes que justifican la regulación del lobby - que la Constitución Política de la República consagra el principio de igualdad ante la ley, al igual que establece que no hay personas ni grupos privilegiados, lo cual, según los patrocinantes de este proyectos “se ven en la práctica disminuidos para un ciudadano común” (Considerando N°2). Además, los Diputados firmantes consideran que “la actividad de los grupos de presión o lobbystas se encuentra bastante extendida en nuestro país” por lo que “es necesario transparentar y separar nítidamente los territorios del dinero y de la política, basado en el principio de probidad que deben guardar todos los funcionarios públicos y a la luz, además, de las exigencias de toda democracia sana, que busca legítimamente en la ley una forma de resguardarse de los actos de corrupción de todo orden” (Considerando N°6). Con respecto al proyecto de ley propiamente tal, este cuenta con un artículo único el cual sería incorporado a la Ley 18.575. Este artículo señala que, facilitar el acceso privilegiado a la autoridad de aquellas personas naturales o jurídicas que actúen como lobbystas o grupos de presión, contraviene el principio de probidad administrativa.
N° 655. Diciembre de 2003. 17 Véase Anexo Nº 4.
Estos lobbystas son definidos como “aquellos que, por sí o en representación de terceros,
busquen influir en el diseño o implementación de políticas públicas nacionales o locales de
cualquier tipo, a través de métodos y formas especiales y privilegiadas, distintas a las
autorizadas en conformidad a la Constitución y a la ley”.
Por último cabe señalar que este proyecto de ley define el acceso privilegiado como “cualquier forma de comunicación que no se enmarque dentro de los canales formales, constitucionales y legales que regulan el acceso de la ciudadanía a sus autoridades, sea en representación propia o de terceros, como lo son la participación de las personas que se dediquen a la actividad del lobby o de grupos de presión en viajes de Estado o en ceremonias de Gobierno”
V.- ALGUNAS RECOMENDACIONES FINALES
La regulación de la actividad de Gestión de Intereses o Lobby es de suyo compleja. Si bien existe consenso sobre la necesidad de regular la actividad, no existe el mismo consenso sobre los aspectos específicos que ésta debiera contener. Como ha quedado demostrado en el Capítulo IV referido a la experiencia chilena, existen un sinnúmero de diferencias y matices entre los diferentes proyectos de ley presentados para regular la actividad del lobby18. Sin embargo, es posible identificar distintos aspectos generales que se recomienda debiera contener la normativa en cuestión. Estos son:
a) Considerar, dentro del ámbito de aplicación de la regulación, la totalidad de los Poderes del Estado19
Sin embargo, la regulación referida al Poder Judicial debiera poseer un tenor diferente. En este sentido, la regulación a los miembros del Poder Judicial debiera establecer sanciones tanto a los interesados en influenciar a los miembros del Poder Judicial (en sus fallos), como a los que funcionarios del Poder Judicial que reciban a éstos. No obstante, en situaciones excepcionales en las que el Poder Judicial se reúna con personas o agrupaciones de personas (por ejemplo autoridades de Gobierno, parlamentarios, autoridades del Colegio de Abogados, etc.), se deberá llevar un registro de tales reuniones en las que deberá señalarse a lo menos las personas que participaron en éstas y los motivos de las reuniones.
Cualquier reunión extraoficial que se descubra (por parlamentarios, medios de comunicación, etc.) y que no haya sido debidamente registrada, daría pie para iniciar una investigación.
b) Diferenciación legal entre los distintos tipos de Lobbystas Esta diferenciación se hace necesaria atendido el diferente trato que debe dar la regulación a los distintos tipos de lobbystas y a las diferentes obligaciones que deben cumplir éstos. En este sentido, destaca la obligación que debiera recaer sobre los lobbystas profesionales, referida a la inscripción en los Registros de Lobbystas.
c) Obligación de contar con Registros Públicos de Lobbystas;
Estos Registros deben tener como objetivos el de resguardar el interés público y otorgar mayor transparencia al proceso de toma de decisiones públicas. Además, este Registro debe configurarse como un instrumento destinado a otorgar información pertinente, confiable y de fácil acceso, sobre las actividades de lobby que se realicen sobre determinados servidores públicos. Además debe propenderse a la unificación de los datos en un Registro único, el cual podría estar a cargo de la Contraloría General de la República, para lo cual debiera dotársele de potestades sancionatorias. Además, es recomendable que se establezca la obligación de registrarse a todas aquellas personas naturales o jurídicas, chilenas o extranjeras que realicen en representación de terceros gestiones destinadas a promover, defender o representar cualquier interés legítimo de carácter individual, sectorial o institucional, en relación con cualquier decisión que, en el ejercicio de sus funciones, deban adoptar las personas sujetas a regulación20.
18 Cabe destacar, que para la elaboración de este documento - además de los proyectos de ley presentados en el Capítulo anterior – fue consultado Sandrock, Jorge. “Regulación de la actividad de Gestión de Intereses”. Documento preliminar. Universidad Adolfo Ibáñez, facilitado a la Corporación Chile Transparente. 19 Con respecto al Poder Ejecutivo, se incluyen a los organismos públicos reseñados en el artículo 1° de la Ley 18.575 Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado. 20 Recuérdese que el proyecto de ley enviado por el Ejecutivo al Congreso Nacional, exime de esta responsabilidad a los lobbystas que realizan menos de cinco acciones de gestión de intereses en los últimos seis meses.
d) Existencia de un Registro de Audiencias que tenga carácter público con el objeto de garantizar el
libre acceso a la información.
Para esto la información debiera presentarse de manera simple, haciendo uso de las tecnologías de la información (base de datos, publicación en Internet), para que así, la ciudadanía y las distintas agrupaciones de la Sociedad Civil realicen un efectivo Control Social. Además, esta información debe ser periódicamente actualizada. La publicación en Internet también es recomendable en el caso de los Registros Públicos de Lobbystas.
e) Prohibición de requerir, hacerse prometer o aceptar donativos, obsequios, ventajas o privilegios de cualquier naturaleza a las autoridades sujetas a esta regulación, sin excepción alguna.
Al respecto, se recomienda que esta prohibición se extienda para la totalidad de los
funcionarios públicos. Para esto, es menester eliminar el segundo inciso del artículo 64
N°5 de la Ley N° 18.575 Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración
del Estado que establece como excepciones “los donativos oficiales y protocolares, y
aquellos que autoriza la costumbre como manifestaciones de cortesía y buena educación”,
ya que esta disposición no permite aclarar cuál es el límite entre un acto corrupto y uno que
no lo es.
f) Existencia de fiscalizadores que posean potestades sancionatorias a nivel administrativo, sin
perjuicio de las medidas que puedan adoptarse a nivel judicial. Debe dotarse a los organismos encargados de controlar y fiscalizar - tanto a quienes ejerzan actividades de lobby como a las autoridades - de recursos y potestades suficientes para que desarrollen esta función de la mejor forma posible.
g) Establecimiento de sanciones ejemplificadoras hacia los que incumplan la normativa, incluyendo multas y medidas disciplinarias (incluido el despido), dependiendo de la gravedad de la infracción.
Esta medida tiene como objetivo principal aumentar el costo social y económico de cometer un acto corrupto.
VI.- CONCLUSIÓN
La regulación de la Gestión de Intereses o Lobby pretende fortalecer nuestro ordenamiento jurídico en orden a contar con una herramienta válida para dotar a la actividad de una institucionalidad acorde a la realidad del país. Si bien, la regulación del Lobby pretende ser un aporte en muchos aspectos, los objetivos principales de la regulación de la actividad son la Transparencia, la Participación Ciudadana y la Igualdad de Acceso ante las autoridades. Transparencia, por cuanto la regulación pretende crear mecanismos para garantizar el derecho que posee todo ciudadano a acceder a la información pública y, de esta forma, fiscalizar los actos públicos a través del Control Social. Participación Ciudadana, ya que la futura normativa consagraría el derecho de la Sociedad Civil y de la ciudadanía de presentar sus legítimas inquietudes a las autoridades, lo cual incentivaría la participación en el proceso de toma de decisión pública. De esta forma, las autoridades contarían con mayores insumos para tomar decisiones complejas y como consecuencia de esto, se contaría con una democracia más participativa y fortalecida. En cuanto a la Igualdad de Acceso ante las autoridades, la regulación debiera asegurar este derecho, de manera tal de asegurar a cualquier representante de la Sociedad Civil - independiente del grado de influencia o poder que se posea (económico, fáctico, etc.) – la posibilidad de representar ante la autoridad sus legítimos intereses. Si bien, el aspecto legal (leyes y normativas) no es el único camino para cumplir los objetivos recién señalados, es evidente que en una sociedad democrática – en donde impera el Estado de Derecho – una regulación de la actividad del lobby es de vital importancia para nuestro país. En definitiva, los objetivos de la regulación son claros y la realidad es indesmentible para confirmar su necesidad. En Chile la actividad del lobby existe y, de un tiempo a esta parte, ha crecido la influencia ejercida por los grupos de interés y/o presión. En tal sentido, es menester que nuestras autoridades asuman el desafío de regular el lobby, apostando por la transparencia de esta actividad y por el fortalecimiento de nuestra democracia.
VII.- REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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Conceptuales”. Bitácora Legislativa Nª 361. Programa de Asesoría Legislativa. Junio de 2003
� Corporación Tiempo 2000. “La necesidad de regular el Lobby en Chile. Experiencia Comparada”. Bitácora Legislativa Nª 371. Programa de Asesoría Legislativa. Enero de 2004
� Drago, Mario. Presentación “El lobby y su regulación”. Programa de Derecho y Economía.
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� Instituto Libertad y Desarrollo. “Regulación del Lobby: ¿Aumenta la Transparencia?”. Temas
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� Ministerio Secretaría General de la Presidencia. “Mensaje N° 7 – 350 de S.E. el Presidente de la
República con el que se inicia un proyecto de ley que Regula el Lobby”. Santiago, Octubre de 2003
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� Moreira, Iván, y otros. “Proyecto de ley que modifica la ley 18.575, Orgánica Constitucional de
Bases Generales de la Administración del Estado, a fin de impedir y sancionar el acceso privilegiado de grupos de presión o de lobby a la autoridad”
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Proyecto aprobado. Fecha de sesión: 19 de Junio de 2003.
� Rodríguez Fisse, Hernán. “Grupos de Interés: La Sociedad Civil expresa sus demandas a las Autoridades Políticas”. Estado, Gobierno, Gestión Pública. Revista Chilena de Administración Pública. Vol I, Año 2002 – 2003, N°3
� Sandrock, Jorge. “Regulación de la actividad de Gestión de Intereses”. Documento preliminar.
Universidad Adolfo Ibáñez
Sitios Web Consultados
� Biblioteca del Congreso Nacional: http://www.bcn.cl
� Corporación Chile Transparente, Capítulo Chileno de Transparencia Internacional:
http://www.chiletransparente.cl
� Corporación Tiempo 2000: http://www.tiempo2000.cl
� Cámara de Diputados de la República de Chile: http://www.camaradediputados.cl
� Diario Estrategia: http://www.estrategia.cl
� Diario Financiero: http://www.diariofinanciero.cl
� Diputado de la República de Chile, Alejandro Navarro B.: http://www.navarro.cl
� Senado de la República de Chile: http://www.senado.cl
VIII.- ANEXOS
ANEXO N°1: Mensaje N° 7- 350 de S.E. el Presidente de la República.
MENSAJE DE S.E. EL PRESIDENTE
DE LA REPUBLICA CON EL QUE SE INICIA UN PROYECTO DE LEY QUE
REGULA EL LOBBY.
SANTIAGO, octubre 3 de 2003
M E N S A J E Nº 7-350/
Honorable Cámara de Diputados: A.S.E. EL PRESIDENTE DE LA H. CÁMARA DE DIPUTADOS. En uso de mis facultades constitucionales tengo el honor de someter a vuestra consideración un proyecto de ley que regula el Lobby. I. LA GESTIÓN DE INTERESES O LOBBY Y LA TRANSPARENCIA DE LAS
DECISIONES PUBLICAS.
En una sociedad democrática, las decisiones de los órganos públicos deben ser tomadas con miras al bien común y con pleno respeto a los derechos de las personas, sin que aquellas estén ilegítimamente influidas o determinadas por intereses particulares ni menos aún llevadas a cabo en detrimento de los legítimos derechos e intereses de los ciudadanos. Sin embargo, la experiencia nacional e internacional señala que en no pocas ocasiones la toma de decisiones, tanto a nivel administrativo como legislativo, se ve motivada o afectada por intereses grupales, sectoriales o individuales, los que al amparo del desconocimiento del público o de los afectados, consiguen decisiones que favorecen sus intereses, en una forma que, de saberse sus motivaciones o argumentos, no sería posible, o al menos, sería menos factible llevarlo a cabo. Lo anterior ocurre con mayor fuerza en una economía en la cual existe, por un lado, una fuerte competencia entre los diversos agentes económicos, y por otra, el Estado tiene importantes facultades reguladoras. En estas condiciones, existe la natural tendencia de tratar de capturar a las autoridades públicas a fin de que estas expidan decisiones que favorezcan a un agente en detrimento del trato igualitario que la autoridad debe otorgar a todos los interesados. El empleo de la influencia para obtener decisiones que favorezcan a unos en detrimento de otros, se ve facilitado en una sociedad en la cual que existen notorias y graves disparidades en cuanto a las capacidades y a los medios para acceder e influir en la toma de decisiones públicas. El peso simple de los hechos crea este negativo resultado: las diferencias en educación, acceso a la información, capacidad organizativa, recursos mediáticos, contactos personales, etc. Lo que se denomina “la captura” de la autoridad pública por los intereses privados, o sea la receptividad al interés particular en detrimento del bien común, posee negativas consecuencias en diversos ordenes de materias. En primer lugar, dada la desigualdad existente en nuestro país, la influencia no regulada y poco transparente, puede contribuir a que las decisiones no se tomen necesariamente en beneficio de los más desposeídos o con menores recursos; además, se afectan de esta forma la igualdad en el trato que el Estado debe otorgar a todos los ciudadanos.
En segundo lugar, junto con afectar la igualdad, este tipo de influencias distorsionan y oscurecen la forma en que se deciden los asuntos públicos, haciendo que, finalmente, las decisiones favorezcan en mayor medida el interés particular en detrimento del bien común. En tercer lugar, el abuso de la influencia posee consecuencias negativas para una economía que se basa en la libre competencia, pues por el lobby las decisiones no se toman en una forma que favorezca una competencia leal, transparente y que premie al que entregue el mejor servicio o producto, sino que a aquel que fue capaz de ejercer más influencia en los corredores del poder. En cuarto lugar, la poca transparencia y control de estas prácticas favorecen o dan pie para actos de corrupción de los funcionarios públicos, al permitir que se les hagan prepuestas o promesas a cambio de tomar decisiones que favorecen en forma ilegítima a una persona, grupo o sector de la vida nacional. Por último, pero no por ello menos importante, en una sociedad integrada a la economía global y en la cual los valores de transparencia, probidad de las funciones públicas e igualdad de trato a los agentes económicos, tienen creciente importancia como explícitos standards internacionales, la ocurrencia no regulada de estas prácticas, constituye un problema que desmejora la imagen internacional de los países y hace necesaria una legislación que la aborde. La existencia de los graves problemas antes enunciados y la ausencia de una normativa, tanto a nivel legal como reglamentario, que busque resolverlos, o al menos a reducir su impacto, es lo que justifica la necesidad de legislar en esta materia. II. LA EXPERIENCIA COMPARADA.
Los problemas antes enunciados han llevado a otras naciones a buscar resolverlos por la vía legislativa. En esta materia, el modelo original ha sido la legislación norteamericana. Así, desde 1946, en los Estados Unidos existe una legislación que regula las actividades de lobby. Dicha legislación fue reemplazada en 1995 por la Ley de Revelación de Cabildeos (Lobbying Disclosure Act of 1995). En el caso americano, la estructura básica de la ley es definir lo que se entiende como actividad de lobby, señalar quienes la ejercen, las actividades que no quedan cubiertas por la legislación, el registro en que deben anotarse los agentes de lobby y la exigencia de informar de las actividades, cada cierto tiempo, que realizan los lobbystas. Por su parte, la importancia de la materia llevó, en 1992, a la Unión Europea a dictar una Comunicación por la que reguló las relaciones entre los grupos de presión y las instituciones de la Unión. En el reino Unido, desde 1998, existe una instrucción para los ministros de la corona en sus relaciones con lobbystas. En el presente, en Latinoamérica, no existen leyes que regulen esta materia, sin perjuicio que, actualmente, en el Congreso de la República Argentina, está en tramitación un proyecto de ley denominado Ley de Publicidad de la Gestión de Intereses, que sigue en forma cercana a la legislación norteamericana. III. PRINCIPIOS FUNDANTES DE LA PROPUESTA.
Toda propuesta que busque regular la forma en que se ejerce influencia o la manera en que se participa en la toma de decisiones públicas, debe conjugar la existencia de una serie de valores y derechos que dicen relación con dicho proceso. En efecto, por un lado, está el derecho de todos los ciudadanos, individual u organizadamente, de hacer ver sus puntos de vista frente a la Administración o al Congreso. Y, por otra, la necesidad que ese proceso de
participación y de comunicación ofrezca igualdad de oportunidades a todos los potenciales afectados y la necesaria información que permita el control tanto de la actividad administrativa como legislativa. A fin de conjugar estos valores, el proyecto se estructura en torno al principio de la transparencia de la información respecto de quienes, en qué forma y por qué motivos se efectúan los contactos entre los gestores de intereses y los agentes públicos. De esta forma, no se impiden dichos contactos; ello parece ciertamente imposible, pues son necesarios para que la toma de decisiones sea informada de las circunstancias respecto de quienes van a ser afectados por ellas. Lo que el proyecto hace, más bien, es permitir que todos los interesados, y la opinión pública, pueda juzgar en forma informada sobre la imparcialidad, propiedad y conveniencia de las decisiones evacuadas y de las actuaciones de los funcionarios públicos y los legisladores. Para tal fin, en sus líneas esenciales, el proyecto define cuales son las actividades de gestión de intereses, creando un registro en el cual los agentes que se dediquen a esta actividad en forma profesional deban inscribirse. Junto con ello, se exige que los contactos entre los gestores de intereses y las autoridades públicas sean debidamente informados, tanto respecto a que autoridad fue contactada como al tipo de intereses que son representados. De esta forma, la opinión publica, y las mismas autoridades, pueden tener la necesaria información para vigilar la probidad y corrección del proceso de toma de decisiones públicas. El proyecto que se somete a estudio es directa consecuencia y fruto de la moción presentada por los H. Diputados Jorge Burgos, Patricio Walker, Carlos Montes, Antonio Leal, Eduardo Saffirio, Patricio Hales y Carolina Tohá. Es también necesario señalar los aportes de la moción del H. Diputado Alejandro Navarro en esta materia. IV. EXPLICACIÓN DEL PROYECTO.
1. Propósito y ámbito del proyecto.
En primer lugar, el proyecto especifica el ámbito y propósito de la ley. Así se determina que tiene por objeto regular la actividad que, ejercida por personas naturales o jurídicas, consista en promover, defender o representar los intereses y objetivos legítimos de personas, entidades u organizaciones privadas o públicas, tendiente a influir en las decisiones que deba el Congreso Nacional y los órganos de la Administración del Estado. 2. Definiciones principales.
En segundo lugar, se define que es lobby o gestión de intereses, entendiendo por tal aquella actividad, remunerada o no, que tenga por objeto promover, defender o representar cualquier interés legítimo de carácter individual, sectorial o institucional, en relación con cualquier decisión que, en el ejercicio de sus funciones, deban adoptar los órganos de la Administración del Estado y el Congreso Nacional. Luego se señala que se entiende como lobbysta o gestor de intereses, definiendo como tales a la persona natural o jurídica, chilena o extranjera, que efectúe actividades de promoción, defensa o representación de legítimos intereses propios o de terceros, sean de carácter individual, sectorial o institucional. A continuación se define lo que es lobbysta profesional, entendiendo por tal aquella persona que realiza habitualmente y en forma remunerada acciones de gestión de interés definidas ante alguna de las autoridades que tienen la obligación de registrar los contactos de lobby realizadas ante ellas. Se entenderá por habitual el realizar como promedio, dentro de los últimos seis meses, cinco o más de las acciones de gestión de intereses que define esta ley. La definición de profesionalidad aparece aquí como fundamental, pues lo que se busca es que la legislación regule primordialmente a quien hace de la gestión de intereses una actividad económica y no a las personas o grupos que efectúan actividades de defensa de sus propios intereses, sin perjuicio de las obligaciones de transparencia que la ley impone en general.
3. Actividades objeto del lobby.
En tercer lugar, el proyecto señala que las actividades de lobby estarán destinadas a influir en las siguientes actividades: La elaboración, modificación, derogación o rechazo de actos administrativos, resoluciones, decretos, proyectos de ley, leyes, políticas públicas, programas o políticas del Gobierno y de los órganos de la administración del Estado. La elaboración, tramitación, aprobación, modificación, adopción, derogación o rechazo de proyectos de ley, acuerdos, comunicaciones o declaraciones del Congreso Nacional o sus miembros, incluidas las comisiones permanentes y /o especiales de cada una de sus cámaras, así como de sus comisiones mixtas. 4. Actividades excluidas.
Tan importante como el definir las actividades de gestión de intereses reguladas por la ley, es excluir aquellas acciones que constituyen el ejercicio de derechos constitucionales o el cumplimiento de tareas investigativas que la ley encomienda a diversos órganos y instituciones públicas. Así, el proyecto señala las actividades que no constituyen lobby. 5. Personas facultadas para efectuar gestión de intereses y incompatibilidades.
A continuación, el proyecto señala la regla general para el ejercicio del lobby: toda persona natural o jurídica, chilena o extranjera, debidamente inscrita en los registros que establece la ley, podrá ejercer profesionalmente como lobbysta, quedando sujeta a ciertos derechos y obligaciones. 6. De los registros públicos Enseguida, el proyecto señala que se crearán dos registros públicos de gestores de intereses. Uno, en la Administración, a cargo del Ministerio de Justicia, y otro, en cada cámara del Congreso Nacional, administrado por la Comisión de Ética de cada una de ellas En cada registro deben inscribirse, obligatoriamente todas aquellas personas que deseen ejercer dicha actividad de manera profesional. El no cumplimiento de este requisito es considerado por el proyecto como causal suficiente para impedir el ejercicio del lobby. La información contenida en el Registro es pública y cualquier persona puede acceder a ella sin más requisito que el cumplimiento de los procedimientos fijados al efecto. Además, se dispone que la inscripción en cualquiera de estos registros sólo habilita para ejercer actividades de lobby en el ámbito respectivo. 7. De las obligaciones y prohibiciones de los gestores de intereses.
Respecto a quienes ejercen profesionalmente funciones de lobby, el proyecto impone las siguientes obligaciones. a. Responsabilidad.
En primer lugar, se impone la obligación de desempeñar el cargo con la diligencia y el cuidado que las personas emplean ordinariamente en sus negocios propios. El lobbysta, entonces, responde de culpa leve en el cumplimiento de la gestión encargada. b. Información.
En segundo lugar, se impone a los gestores de intereses registrados, la obligación de informar trimestralmente, por escrito y bajo juramento, a la autoridad encargada de llevar el Registro las siguientes materias: Cualquier cambio o modificación respecto de la información que exija el Registro, tales como, cambios de propiedad, incorporación de nuevos socios y empleados, aumentos de capital social. Las autoridades, miembros y funcionarios y organismos ante las cuales hayan desarrollado gestiones de intereses propios o en representación de terceros. Las materias en las cuales hayan intervenido, los intereses que hayan promovido y los objetivos de cada una de las gestiones realizadas. Junto con lo anterior, el proyecto señala que adicionalmente a la información antes enumerada, se faculta a la autoridad competente a requerir, en cualquier momento, informaciones o antecedentes adicionales relativas a gestiones determinadas. Sin embargo, se preceptúa que nadie estará obligado a suministrar información confidencial o estratégica, propia o de sus representados, pero sí a precisar el alcance y objetivo de las gestiones realizadas. c. Prohibición de financiamiento a partidos políticos. En tercer lugar, el proyecto dispone que los lobbystas profesionales no podrán contribuir al financiamiento de partidos políticos ni de campañas electorales. d. Incompatibilidades. En cuarto lugar, el proyecto establece las incompatibilidades para el ejercicio de la gestión de intereses. Dos tipos de incompatibilidades poseen mayor relevancia. La primera, es la que afecta a los funcionarios públicos. Su justificación radica en impedir, o a lo menos limitar, la captura de los actuales funcionarios por las empresas de lobby por medio de ofertas futuras de empleos y en limitar el abuso en el uso de la información privilegiada que posee los ex funcionaros respecto a sus anteriores posiciones.
Por ello, se dispone una incompatibilidad con el ejercicio del lobby respecto las autoridades, miembros y funcionarios de los órganos de la Administración del Estado y del Congreso Nacional, durante el ejercicio de sus funciones, y hasta dos años después de su alejamiento del cargo, tratándose de materias en que hubieran tenido competencia. Se agrega que todo caso, esas personas no podrán ejercer actividades de lobby, en ningún ámbito, hasta un año después de abandonar su cargo. Se comprenden en esta prohibición sus cónyuges y ascendientes y descendientes directos. Consistente con los razonamientos anteriores, se establece también la incompatibilidad para los ex miembros del Poder Judicial, hasta cinco años después de hacer abandono de sus funciones. La segunda categoría de incompatibilidades dice relación con la relación entre dinero y política. A fin de limitar el uso de los puestos políticos para obtener ganancias monetarias y viceversa, se extiende la incompatibilidad a las autoridades unipersonales de partidos políticos, durante el ejercicio de su cargo y hasta dos años después de hacer dejación del cargo y a quienes contribuyan al financiamiento de partidos políticos, incluidas sus campañas electorales. e. Prohibición de representación de intereses opuestos.
Por último, el proyecto señala que estará prohibido defender o representar, de manera simultánea, intereses opuestos o contradictorios, aunque se efectúe ante autoridades o instancias distintas. 8. Obligaciones de las autoridades públicas respecto a los gestores de intereses.
El proyecto, enseguida, impone una serie de obligaciones genéricas a las autoridades, miembros y funcionarios de los poderes ejecutivo y legislativo. La primera, impone la obligación de trato no discriminatorio hacia los lobbystas. Luego, se establece el principio general de que en sus relaciones con lobbystas, las autoridades y funcionarios deben observar de manera estricta el principio de la probidad administrativa. 9. Obligaciones comunes de los gestores de intereses.
Luego, el proyecto dispone una serie de obligaciones comunes para los gestores de intereses, las que se pasan a señalar. a. Deber de transparencia.
En primer lugar, preceptúa que todo lobbysta está obligado a exhibir la verdadera naturaleza de sus actividades ante la autoridad y la opinión pública, y le estará prohibido el uso de denominaciones, símbolos, logotipos, títulos o expresiones que induzcan a su ocultamiento, o le otorguen una representación, pertenencia o membresía de la que carece. b. Deber de información. En segundo lugar, señala que todo lobbysta, en el primer encuentro que sostenga con una autoridad, miembro o funcionario de los poderes ejecutivo y legislativo, está obligado a informar de los demás encuentros que haya sostenido con otras autoridades o funcionarios, relativos al mismo asunto u otro relacionado. c. Prohibición de entrega de información.
En tercer lugar, se prohíbe a todo lobbysta y sus empleados la venta de los informes, documentos o cualquier otro antecedente que obtenga de la autoridad, o darle un fin distinto del estrictamente necesario para el ejercicio de su actividad. d. Deber de entregar información fidedigna.
En cuarto lugar, se dispone que estará prohibido a lobbystas y sus empleados hacer entrega a las autoridades, miembros y funcionarios de cualquier poder del Estado, de datos, informaciones o antecedentes falsos o engañosos, debiendo, por el contrario, ser perfectamente identificables en cuanto a su origen o autoría. e. Prohibición de financiar campañas electorales.
Se agrega que las personas naturales o jurídicas que contraten servicios de lobby o se hagan representar por lobbystas inscritos en los registros, no podrán contribuir al financiamiento de campañas electorales de aquellos candidatos que fueron objeto pasivo de acciones de lobby en los últimos tres años previos a la elección. 10. De los registros de gestores de intereses en los organismos públicos.
A fin de controlar la veracidad de la información entregada por los gestores de intereses respecto a sus actividades frente a los órganos públicos y a la vez vigilar la actuación de estos frente a aquellos, el proyecto dispone que todo órgano de la Administración del Estado y el Poder Legislativo debe contar con
procedimientos de registro de las reuniones y comunicaciones efectuadas entre los lobbystas y las autoridades que ahí se especifican. Dichos procedimientos tienen por finalidad permitir el acceso público a las gestiones de lobby efectuadas ante cualquier persona o institución, con indicación, a lo menos, de la fecha de la reunión o comunicación, de la materia, del interés gestionado, la individualización del lobbysta, de los terceros mandantes, y de las autoridades, miembros o funcionarios participantes en la reunión o comunicación. 11. De las Sanciones.
En el título IV, el proyecto establece las sanciones por infracciones a la ley. Estas son de tres tipos: sanciones de carácter administrativo aplicables a los lobbystas profesionales registrados; sanciones a los funcionarios por incumplimiento de las normas de la ley y, por último, sanciones penales por ejercicio ilegal de la actividad de lobby profesional.
a) Sanciones administrativas.
i. Autoridades responsables.
El proyecto preceptúa que la autoridad encargada del control, fiscalización y aplicación de sanciones de quienes ejerzan actividades de lobby, será el Ministerio de Justicia y la Comisión de Ética de cada rama del Congreso, según corresponda.
ii. Tipos de sanciones.
La autoridad correspondiente puede aplicar algunas de las siguientes medidas disciplinarias, atendida la gravedad de la falta: amonestación escrita; suspensión del Registro Público, hasta por tres años; eliminación del Registro. Cabe señalar que la eliminación en alguno de los registros, acarrea la eliminación automática en los demás.
iii. Procedimiento.
Toda sanción deberá fundarse en un procedimiento. Este se inicia con la formulación precisa de los cargos y su notificación al imputado para que presente su defensa. El plazo conferido para presentar los descargos no puede ser inferior a quince días. En el procedimiento se puede dar lugar a las medidas probatorias que solicite el imputado en sus descargos. La resolución que se dicte en definitiva, debe pronunciarse sobre las alegaciones y defensa del imputado y debe contener la declaración de la sanción impuesta o la absolución. El pronunciamiento anterior se debe hacer dentro de los 30 días de evacuada la última diligencia ordenada en el expediente.
iv. Recursos.
De las sanciones que aplique la autoridad correspondiente, puede reclamarse, dentro del plazo de 60 días ante la Corte de Apelaciones de la jurisdicción donde tenga su domicilio el lobbysta.
b) Sanciones aplicables a los funcionarios.
El proyecto, por otra parte, señala que si en la investigación de las denuncias o irregularidades detectadas resulta acreditada la participación de funcionarios de los poderes ejecutivo y legislativo, que no sean parlamentarios, las sanciones a aplicar son las señaladas en el artículo 116 de la ley Nº 18.834. La sanción la aplica la autoridad que haya nombrado al funcionario afectado.
c) Sanciones penales.
Asimismo, el proyecto dispone que quién ejerza en forma profesional la actividad de lobby sin cumplir con la obligación de inscribirse en los registros establecidos en esta ley o, de haber sido eliminado de uno de aquellos, continua desarrollándola, será sancionado con la pena de presidio menor en sus grados mínimo a medio y multa de seis a veinte unidades tributarias mensuales. 12. Norma transitoria.
En el artículo transitorio, el proyecto dispone que el reglamento de la ley se debe dictar dentro de 90 días de publicada la ley. A su vez, los órganos de la administración y el Congreso Nacional deben establecer los registros señalados en esta ley dentro de 60 días de publicado dicho reglamento. Las personas, entidades o asociaciones que deseen realizar la actividad de lobby en forma profesional, tendrán un plazo de 60 días para inscribirse en los registros dispuestos en esta ley, desde el momento en que estos estén establecidos. En consecuencia, tengo el honor de someter a vuestra consideración, para ser tratado en la actual Legislatura, Extraordinaria, de Sesiones del Congreso Nacional, el siguiente
P R O Y E C T O D E L E Y:
“TITULO I Disposiciones Generales
Artículo 1º.- La presente ley regula la actividad de promoción, defensa o representación de intereses legítimos de personas, entidades u organizaciones privadas o públicas, ejercida por personas naturales o jurídicas, con el objeto de influir en las decisiones que deban adoptar los órganos de la Administración del Estado o el Congreso Nacional. Para los efectos de esta ley se entiende por órganos de la Administración de Estado a los señalados en el artículo 1°, inciso segundo, del DFL N° 1/19653 de Ministerio Secretaria General de la Presidencia, del 2001, incluidas las empresas en que el Estado o sus organismos tengan participación. Artículo 2°.- Para los efectos de la presente ley se entenderá por:
a) Lobby o gestión de intereses: aquella actividad, remunerada o no, que tenga por objeto promover, defender o representar cualquier interés legítimo de carácter individual, sectorial o institucional, en relación con cualquier decisión que, en el ejercicio de sus funciones, deban adoptar los órganos de la Administración del Estado y el Congreso Nacional.
b) Lobbysta o gestor de intereses: la persona natural o jurídica, chilena o extranjera, que realice actividades de promoción, defensa o representación de legítimos intereses propios o de terceros, sean de carácter individual, sectorial o institucional.
c) Lobbysta profesional: aquella persona que realiza habitualmente y en forma remunerada acciones de gestión de interés ante alguna de las autoridades que tienen la obligación de registrar los contactos de lobby realizadas ante ellas. Se entenderá por habitual el realizar como promedio, dentro de los últimos seis meses, cinco o más de las acciones de gestión de intereses que define esta ley.
d) Registro de Lobbystas: registro de carácter público, en el cual deberán inscribirse todas las personas que deseen desarrollar actividades de lobby de manera profesional.
e) Sujeto pasivo del lobby: se entiende por tal a las autoridades, miembros y funcionarios de los órganos de la Administración del Estado y del Congreso Nacional, hasta el nivel que determine el Reglamento.
Artículo 3º.- La actividad de lobby regulada en la presente ley, podrá desarrollarse a través de medios orales, escritos o electrónicos, realizadas por sí o por terceros, destinadas a influir en las siguientes categorías de decisiones:
a) La elaboración, modificación, derogación o rechazo de actos administrativos, resoluciones, decretos, proyectos de ley, leyes, políticas públicas, programas o políticas del Gobierno y de los órganos de la administración del Estado.
b) La elaboración, tramitación, aprobación, modificación, adopción, derogación o rechazo de proyectos de ley, acuerdos, comunicaciones o declaraciones del Congreso Nacional o sus miembros, incluidas las comisiones permanentes y /o especiales de cada una de sus cámaras, así como de sus comisiones mixtas.
Artículo 4º.- No obstante lo señalado en los artículos precedentes, no constituyen actividades de lobby, las siguientes:
a) Toda expresión realizada a través de discursos, artículos, publicaciones o de cualquier otra forma destinada al público en general, o difundido a través de cualquier medio de comunicación;
b) Toda expresión realizada por cualquier medio, destinada a difundir una información a la ciudadanía; c) Las manifestaciones realizadas con ocasión de una reunión o asamblea de carácter público; d) Toda declaración o comunicación hecha por funcionarios públicos o por parlamentarios en el
ejercicio de sus funciones y en el marco de actuaciones oficiales; e) Las realizadas en el marco de un proceso o investigación judicial o administrativa; f) Las declaraciones efectuadas o las informaciones entregadas a una comisión del Congreso; g) Toda petición, verbal o escrita, realizada para conocer el estado de tramitación de un determinado
procedimiento administrativo; h) La información entregada por escrito solicitada por una autoridad pública para efectos de tomar una
decisión dentro de un procedimiento administrativo; i) Las presentaciones hechas por escrito o en audiencia pública dentro de un procedimiento
administrativo que contemple instancias para las presentaciones de los interesados o del publico en general y en el cual quede un registro publico de la presentación;
j) Las presentaciones hechas por una persona a fin de obtener beneficios de carácter social, como los previsionales, de salud, o de empleo, en los siguientes casos:
i. Cuando el beneficiario sea el peticionario o su cónyuge, o hijos adoptados o parientes
hasta el tercer grado de consanguinidad y segundo de afinidad. ii. Cuando en la presentación no se solicite la adopción, modificación o derogación de
normas legales o reglamentarias.
TÍTULO II Normas especiales aplicables al lobby
Párrafo 1º
Disposiciones generales.
Artículo 5º.- Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 13, toda persona natural o jurídica, chilena o extranjera, debidamente inscrita en los registros que establece esta ley, podrá ejercer profesionalmente como lobbysta, quedando sujeta a los derechos y obligaciones que emanan de la presente ley.
Párrafo 2º De los Registros Públicos
Artículo 6º.- Créase el Registro Público de Lobbystas, en el cual deberán inscribirse, de manera obligatoria, todas aquellas personas que deseen ejercer dicha actividad de manera profesional.
El no cumplimiento del deber establecido en el inciso anterior será causal suficiente para impedir el ejercicio del lobby. La información contenida en el Registro será pública y cualquier persona podrá acceder a ella sin más requisito o condición que el cumplimiento de los procedimientos fijados al efecto. Artículo 7°.- Existirán dos Registros Públicos de lobbystas:
c) Un Registro Público, a cargo del Ministerio de Justicia, en el que deberán inscribirse todas aquellas personas que desarrollen sus actividades ante cualquier órgano de la administración a que se refiere el inciso segundo del artículo 1° de la presente ley.
d) Un Registro Público en cada rama del Poder Legislativo, a cargo de la Comisión de Ética respectiva, en el que deberán inscribirse quienes desarrollen sus actividades ante los miembros o funcionarios de ese poder del Estado.
Artículo 8°.- La inscripción en cualquiera de estos registros sólo habilita para ejercer actividades de lobby en el ámbito respectivo. La inscripción en alguno de estos Registros no obsta a la inscripción en los otros.
Párrafo 3º De las obligaciones y prohibiciones aplicables a los lobbystas profesionales.
Artículo 9º.- Todo aquel que desarrolle profesionalmente actividades de lobby estará sujeto a las siguientes obligaciones:
a) Desempeñar el cargo con la diligencia y el cuidado que las personas emplean ordinariamente en sus negocios propios, respondiendo de culpa leve en el cumplimiento de la gestión encargada. b) Informar trimestralmente, por escrito o por medios electrónicos, y bajo juramento a la autoridad encargada de llevar el Registro, sobre cualquier cambio o modificación respecto de la información que exija el Registro, tales como, cambios de propiedad, incorporación de nuevos socios y empleados, aumentos de capital social. Dentro del mismo plazo y forma deberán también informar sobre las autoridades, miembros y funcionarios y organismos ante las cuales hayan desarrollado gestiones de intereses propios o en representación de terceros, las materias en las cuales hayan intervenido, los intereses que hayan promovido y los objetivos de cada una de las gestiones realizadas. Artículo 10º.- No obstante las obligaciones establecidas en el artículo anterior, la autoridad competente podrá requerir, en cualquier momento, informaciones o antecedentes adicionales relativas a gestiones determinadas. Ningún lobbysta estará obligado a suministrar información confidencial o estratégica, propia o de sus representados. Con todo, estará obligado a precisar el alcance y objetivo de las gestiones realizadas. Artículo 11°.- Los lobbystas profesionales no podrán contribuir al financiamiento de partidos políticos ni de campañas electorales. Artículo 12º.- Las relaciones contractuales entre el lobbysta y sus clientes se regirán por las normas del derecho privado. Les serán especialmente aplicables a dichas relaciones las disposiciones del Título XXIX, del Libro IV, del Código Civil, y las del Título VI del Libro II del Código de Comercio, en todo lo que no sea modificado por esta ley. Artículo 13°.- No podrán ejercer la actividad de lobbystas profesionales:
a) Las autoridades, miembros y funcionarios de los órganos de la Administración del Estado y del Congreso Nacional, durante el ejercicio de sus funciones, y hasta dos años después de su alejamiento del cargo, tratándose de materias en que hubieran tenido competencia. En todo caso, las personas señaladas no podrán ejercer actividades de lobby, en ningún ámbito, hasta un año después de abandonar su cargo. Se comprenden en la prohibición establecida en el inciso anterior, sus cónyuges y ascendientes y descendientes directos. b) Quienes se encuentren inhabilitados para ejercer cargos u oficios públicos por sentencia ejecutoriada; c) Los fallidos; d) Los condenados por crimen o simple delito que merezca pena aflictiva; e) Aquellos a quienes se les haya cancelado, en cualquier tiempo, su inscripción en el Registro Público de lobbystas; f) Los ex miembros del Poder Judicial, hasta cinco años después de hacer abandono de las mismas; g) Las autoridades unipersonales de partidos políticos, durante el ejercicio de su cargo y hasta dos años después de hacer dejación del cargo, y h) Quienes contribuyan al financiamiento de partidos políticos, incluidas sus campañas electorales. Artículo 14°.- Los lobbystas profesionales no podrán defender o representar, de manera simultánea, intereses opuestos o contradictorios, aunque se haga ante autoridades o instancias distintas.
TITULO III Normas comunes a la actividad de Lobby
Párrafo 1°
Derechos y obligaciones. Artículo 15º.- Las autoridades, miembros y funcionarios de los poderes ejecutivo y legislativo estarán obligados a brindar un trato similar a los lobbystas, y no podrán incurrir en prácticas discriminatorias de ninguna naturaleza. Artículo 16°.- En sus relaciones con lobbystas, las autoridades y funcionarios deberán observar de manera estricta el principio de probidad administrativa. Artículo 17°.- Todo lobbysta estará obligado a exhibir la verdadera naturaleza de sus actividades ante la autoridad y le estará prohibido el uso de denominaciones, símbolos, logotipos, títulos o expresiones que induzcan a su ocultamiento, o le otorguen una representación, pertenencia o membrecía de la que carece. Artículo 18°.- Todo lobbysta, en el primer encuentro que sostenga con una autoridad, miembro o funcionario de los poderes ejecutivo y legislativo, estará obligado a informar de los demás encuentros que haya sostenido con otras autoridades o funcionarios, relativos al mismo asunto u otro relacionado. Artículo 19º.- Estará prohibido a todo lobbysta y a sus empleados la venta de los informes, documentos o cualquier otro antecedente que obtenga de la autoridad, o darle un fin distinto del estrictamente necesario para el ejercicio de su actividad. Artículo 20°.- Estará prohibido a lobbystas y sus empleados hacer entrega a las autoridades, miembros y funcionarios de cualquier poder del Estado, datos, informaciones o antecedentes falsos o engañosos.
Asimismo, estos datos, informaciones o antecedentes deberán ser perfectamente identificables en cuanto a su origen o autoría. Artículo 21°.- Las personas naturales o jurídicas que contraten servicios de lobby o se hagan representar por lobbystas inscritos en los registros no podrán contribuir al financiamiento de campañas electorales de aquellos candidatos que fueron objeto pasivo de acciones de lobby en los últimos tres años previos a la elección.
Párrafo 2º Del registro de las gestiones en las instituciones públicas
Artículo 22°.- Sin perjuicio de la información contenida en los Registros Públicos de Lobbystas, todo órgano de la Administración del Estado y el Congreso Nacional deberá contar con procedimientos de registro de las reuniones y comunicaciones efectuadas entre los lobbystas y las siguientes autoridades y funcionarios: a) En la Administración Central: el Presidente de la República; los Ministros y Subsecretarios; los Jefes de Servicios; los Embajadores; los Jefes de División o Departamento de un ministerio o servicio público; los Consejeros del Consejo de Defensa del Estado. b) En la administración regional, provincial y comunal: los Intendentes; los Gobernadores provinciales; los Secretarios regionales ministeriales; los Consejeros regionales; los Alcaldes; los Concejales municipales. c) En la Contraloría General de la República: el Contralor General; el Sub contralor; los Jefes de División y el Fiscal. d) En el Banco Central: el Presidente del Banco; el Vicepresidente; los Consejeros; el Gerente General; el Fiscal. e) En las Fuerzas Armadas y de Orden y Seguridad Pública: los Oficiales Generales y Superiores y los niveles jerárquicos equivalentes en las Fuerzas de Orden y Seguridad. f) En las empresas publicas creadas por ley o en las cuales el Estado o sus organismos tengan participación: el Presidente del Directorio; los Miembros del directorio, y el Gerente General. g) En el Congreso Nacional: los Diputados y Senadores; los Secretarios de Comisión. Los procedimientos indicados en el inciso anterior serán fijados por el reglamento y tendrán por finalidad permitir el acceso público a las gestiones de lobby efectuadas ante cualquier persona o institución, con indicación, a lo menos, de la fecha de la reunión o comunicación, de la materia, del interés gestionado, la individualización del lobbysta, de los terceros mandantes, y de las autoridades, miembros o funcionarios participantes en la reunión o comunicación.
TÍTULO IV De las sanciones
Párrafo 1º
De las sanciones administrativas y procedimiento para su aplicación Artículo 23°.- La autoridad encargada del control y fiscalización de quienes ejerzan actividades de lobby, será el Ministerio de Justicia y la Comisión de Etica de cada rama del Congreso, según corresponda. El incumplimiento de cualesquiera de las disposiciones de la presente ley, será sancionado por la autoridad señalada en el inciso anterior, según corresponda, sin perjuicio de las facultades jurisdiccionales de los Tribunales de Justicia y del Ministerio Público.
Artículo 24°.- Toda sanción deberá fundarse en un procedimiento, que se iniciará con la formulación precisa de los cargos y su notificación al imputado para que presente su defensa. El plazo conferido para presentar los descargos no podrá ser inferior a quince días. Se podrá dar lugar a las medidas probatorias que solicite el imputado en sus descargos. El rechazo deberá ser fundado. La resolución que se dicte en definitiva deberá pronunciarse sobre las alegaciones y defensa del imputado y contendrá la declaración de la sanción impuesta o la absolución. El pronunciamiento anterior se hará dentro de los 30 días de evacuada la última diligencia ordenada en el expediente. Artículo 25°.- La autoridad correspondiente podrá aplicar algunas de las siguientes medidas disciplinarias, atendida la gravedad de la falta: a) Amonestación escrita; b) Suspensión del Registro Público, hasta por tres años; c) Eliminación del Registro. La eliminación en alguno de los registros, acarrea la eliminación automática en los demás. Artículo 26°.- La respectiva autoridad, de oficio o a petición de cualquier persona, iniciará la investigación de las denuncias o irregularidades detectadas. Artículo 27°.- De las sanciones que aplique la autoridad correspondiente, podrá reclamarse dentro del plazo de 60 días ante la Corte de Apelaciones de la jurisdicción donde tenga su domicilio el lobbysta. Del reclamo deberá darse traslado a la autoridad que aplicó la sanción, la que tendrá un plazo de 15 días para aportar los antecedentes del caso y fundamentar su decisión. Evacuado el traslado o declarada la rebeldía, se dictará sentencia dentro del plazo de 30 días.
Párrafo 2º De las sanciones aplicables a los funcionarios
Artículo 28°.- Si en la investigación de las denuncias o irregularidades detectadas resultare acreditada la participación de funcionarios de los poderes ejecutivo y legislativo, que no sean parlamentarios, las sanciones a aplicar serán las señaladas en el artículo 116 de la ley Nº 18.834. Corresponderá aplicar la sanción a la autoridad que haya nombrado al funcionario afectado. Artículo 29°.- Si durante el curso de la investigación, el fiscal conoce de acciones u omisiones que puedan ser constitutivos de delitos, estará obligado a hacer la denuncia respectiva a los tribunales de justicia.
Párrafo 3° De las sanciones por ejercicio ilegal de la actividad de lobby.
Artículo 30º.- El que ejerciere en forma profesional la actividad de lobby sin cumplir con la obligación de inscribirse en los registros establecidos en esta ley o, de haber sido eliminado de uno de aquellos, continuare desarrollándola, será sancionado con la pena de presidio menor en sus grados mínimo a medio y multa de seis a veinte unidades tributarias mensuales. Artículos Transitorios Artículo 1º transitorio.- El financiamiento del mayor gasto que irrogue esta ley durante el año 2003, se hará con cargo al Presupuesto de las reparticiones correspondientes, de la Ley de Presupuestos para dicha anualidad.
Artículo 2º transitorio.- Mediante decreto supremo, emanado del Ministerio de Justicia, se fijará el reglamento de la presente ley. En dicho reglamento se establecerán los requisitos, exigencias e informaciones que deberán acompañar los interesados al momento de su inscripción en los registros públicos. Este reglamento deberá dictarse dentro del plazo de 90 días de publicada la ley. A su vez, los órganos de la administración y el Congreso Nacional deberán establecer los registros señalados en esta ley dentro de 60 días de publicado dicho reglamento. Las personas, entidades o asociaciones que deseen realizar la actividad de lobby en forma profesional, tendrán un plazo de 60 días para inscribirse en los registros dispuestos en esta ley, desde el momento en que estos estén establecidos.”. Dios guarde a V.E.,
JOSÉ MIGUEL INSULZA SALINAS
Vicepresidente de la República RODRIGO EGAÑA BARAHONA Ministro Secretario General de la Presidencia (S)
LUIS BATES HIDALGO
Ministro de Justicia NICOLÁS EYZAGUIRRE GUZMÁN Ministro de Hacienda
ANEXO N°2: Proyecto de ley presentado por el Diputado de la República Sr.
Alejandro Navarro B.
PROYECTO DE LEY SOBRE REGULACIÓN DEL “LOBBYING” EN CHILE Introducción
Vivimos en un mundo globalizado, en donde las relaciones interpersonales traspasan las fronteras del propio país y se sitúan en el centro mismo de las actividades humanas, cualquiera sea el lugar en que los individuos se encuentren, cualquiera sea el momento en que estas relaciones de desarrollen, cualquiera sean las leyes que regulen a unos y a otros. En tal sentido, lo que hagamos o dejemos de hacer tiene o puede tener una repercusión o consecuencias que alcancen a nuestro sistema político, pero que afecten a otras comunidades distintas de la nuestra. En efecto, este fenómeno impone exigencias a los países signatarios de instrumentos internacionales para que incorporen a sus legislaciones internas mecanismos que perfeccionen el proceso democrático. En este sentido, es aconsejable que Chile exhiba ante la comunidad internacional mecanismos legislativos que perfeccionen su ordenamiento jurídico y político y no esperar a que se levanten presiones externas que condicionen su ingreso o participación en instancias internacionales a la aprobación de este tipo de normas Debemos consolidar ciertos y determinados principios que son básicos en nuestra propia convivencia, porque, de una otra forma, se proyectan directa o indirectamente en todas nuestras relaciones, sean estas nacionales o incluso internacionales. La probidad, transparencia y responsabilidad ética, son algunos de aquellos grandes principios que orientan el desarrollo armónico de nuestro sistema político, que hasta ahora no han sido abordados con la seriedad y profundidad que se merecen, pero que son de fundamental importancia para el desarrollo democrático del país y la sana convivencia nacional. La consecuencia de la presencia o ausencia de tales principios, podemos apreciarla en, por ejemplo, uno de los derechos que la propia Constitución Política de la República, en su artículo 1º inciso quinto, asegura a las personas, cual es el de participar con igualdad de oportunidades en la vida nacional. En este contexto, el Estado en cualquier parte del mundo, no sólo cumple un rol protagónico como parte interesada muchas veces en las actividades que desarrolla, sino que, en el rol que le es propio, esto es, como autoridad, es necesariamente un tercero decidor en muchas instancias en las cuales, hechos y normativas son fundamentales en el desarrollo de la actividad de un país y de la comunidad toda, sean estas de índole política, económica o social. Es un lugar común, considerar que tanto individual o colectivamente, las actividades humanas, mantienen un patrimonio estricto en la lucha por acceder al poder político, en la competencia económica o en el logro de la gloria y el reconocimiento social. Personas por si mismas, o a través de grupos de presión, trabajan en forma incesante por alcanzar estas metas. Sin embargo, en estos emprendimientos, muchas veces las personas y las colectividades han de necesitar el apoyo o el soporte institucional del Estado, no tanto para obtener la ayuda que este les pueda proporcionar, en cuanto Estado, sino para obtener que el mismo Estado se identifique con sus posturas o bien, reconozca dichos emprendimientos y los materialice en hechos o normas legales, ya sea mandando, prohibiendo o permitiendo. Esto sucede en muchas partes del mundo y Chile no es una excepción. Muchos son los proyectos de ley que ha recogido la legislatura de nuestro Congreso Nacional, uno de las cuales dice relación con temas que están íntimamente ligados con lo que hemos señalado, que es el proyecto de ley sobre transparencia, límite y control del gasto electoral y que modifica, entre otros, la Constitución Política: artículos 1º, inciso cuarto, 18 y 19, Nº 15, y 84; la Ley Nº 18.700, Orgánica Constitucional de Votaciones, Populares y Escrutinios; la Ley Nº 18.556, Orgánica Constitucional sobre el Sistema de Inscripciones Electorales y Servicio Electoral; la Ley Nº 18.603, Orgánica Constitucional de Partidos Políticos y la Ley Nº 18.460, Orgánica Constitucional sobre el Tribunal Calificador de Elecciones.
El Mensaje de S.E. el Presidente de la República en dicho proyecto de ley, expresa que la institucionalidad política puede verse deteriorada por la influencia desmedida del dinero en ella. Lo anterior- agrega- no implica rechazar totalmente el financiamiento político, sino regular la relación entre éste y la actividad política, pues es posible que una inadecuada vinculación entre ambas realidades dé origen a situaciones que escapan de las formas éticamente correctas, tanto por la acción de quien financia como de quien es financiado. Sobre este aspecto recuerda que distintos estudios internacionales han señalado que Chile es un país que presenta niveles muy bajos de corrupción, lo que debe ser considerado como punto de partida para fortalecer la ética colectiva y la forma en que interactúa el mundo público con el privado. Para robustecer ese patrimonio cívico propone crear mecanismos transparentes de financiación privada de la actividad política y regular los límites y el control de ésta. Con ello se evitará que el dinero distorsione la representación de los ciudadanos y dé paso a figuras de corrupción política que no se han extendido en nuestro país, como la extorsión y el soborno, conocidas en otras latitudes. Agrega que la norma constitucional del artículo 19 N° 15, en su referencia al financiamiento de la política, sólo prescribe un mandato al control del gasto electoral de origen extranjero. La única manera de configurar tal mandato es a través de un sistema de transparencia de todo el gasto electoral. Esta situación se hace extensiva también a los candidatos. En el caso chileno, continúa el Mensaje, ante la ausencia de mecanismos de financiamiento público, la actividad política recurre al mundo privado para obtenerlo, lo que crea complejas relaciones entre la política y el dinero. Esto obliga a preguntarse acerca de ¿cuáles son las relaciones entre el dinero y la política que es conveniente permitir y regular? y ¿cuáles, por el contrario, deben ser prohibidas y sancionadas por el ordenamiento jurídico?. A este respecto, a juicio del Ejecutivo, la forma en que se materializa la relación entre el dinero y la política no es una cuestión intrascendente que pueda ser entregada exclusivamente a la libertad del mercado o a la conciencia de los ciudadanos. El inadecuado financiamiento de la actividad política se ha consolidado como la principal fuente de corrupción de los sistemas de generación de las autoridades, lo que obliga a regular la influencia del dinero en el poder político, de manera de evitar el avance de figuras típicas de extorsión o soborno que degradan la democracia y la legitimidad de sus instituciones. Es indispensable, en consecuencia, procurar las condiciones que permitan mantener relaciones aceptables entre la riqueza privada y el poder público, porque de ellas depende la forma en que se desenvolverá la actividad política y la manera en que se resguardará la integridad del sistema político. Expresa que si bien la libertad política respalda el derecho de los ciudadanos a contribuir al financiamiento de las opciones de su preferencia, ello no obsta a que es necesario proteger esa libertad mediante la regulación de este derecho, de manera que no se transforme en una fuerza externa al proceso de confrontación política. A la luz de estos antecedentes, resulta claro que mientras mayores sean los recursos disponibles, más altas son las posibilidades de un candidato de influir en la conducta del electorado. Por lo mismo, mientras mayor sea el gasto electoral total, mayores serán las posibilidades de exponer a la corrupción el sistema político en su conjunto. Lo anterior, continúa el Mensaje, es grave pues el derecho al sufragio termina siendo condicionado por los recursos económicos, lo que impide que éste pueda expresarse libremente. Esta situación es más preocupante si con ella se fomenta una relación indebida entre el poseedor de la riqueza y los representantes políticos surgidos del sufragio popular. Ningún sistema democrático podrá mantenerse en el tiempo si carece de legitimidad al fundarse en relaciones de soborno o extorsión, pues ninguna contribución es completamente gratuita. En este sentido, recuerda que incluso aquellas más desinteresadas donaciones persiguen la obtención de alguna ventaja personal, al menos moral. Atendido lo anterior, afirma que mientras más cuantiosa sea la contribución, mayor será el beneficio que se pretenda obtener y, por tanto, más urgente establecer reglas claras en esta materia. A su vez, el Mensaje que S.E. el Presidente de la República envió a la Honorable Cámara de Diputados sobre el proyecto de ley de Probidad Administrativa aplicable a los órganos de la Administración del Estado señala que la Comisión de Ética Pública creada por Decreto Supremo Nº423 de 5 de abril de 1994, en su diagnóstico relativo a las necesidades de la ética pública, señaló que era posible constatar en el sistema jurídico nacional una desigual y dispersa normativa para cautelar la probidad en la función pública. Asimismo, esta Comisión señaló que el establecimiento de un régimen de obligaciones, prohibiciones, inhabilidades e incompatibilidades de aplicación
general, en que se contendrían los principios y reglas comunes a todo funcionario, permite dar mayor claridad, certeza y seguridad sobre lo que se debe o no debe hacer, con el consiguiente fortalecimiento de la ética pública. Junto con lo anterior, la moción de proyecto de ley que establece como obligatoria la declaración jurada patrimonial de bienes a las autoridades que ejercen una función pública viene a fortalecer la tarea de garantizar la ética pública y la confianza de la ciudadanía en sus autoridades, velando por la existencia de una conducta funcionaria moralmente intachable y una entrega leal y honesta al desempeño del cargo. En efecto, la señalada moción advierte que, “es señal de transparencia y probidad, el que la opinión pública se informe de la situación patrimonial de quienes ejerciendo un servicio público ocupan un cargo de autoridad en algunas de las funciones del Estado.” El gasto electoral en Chile, un ejemplo a materializar. El Mensaje de S.E. el Presidente de la República sobre el proyecto de ley sobre transparencia, límite y control del gasto electoral expresa que aún con proyecciones conservadoras, el gasto total de las campañas parlamentarias de 1993 habría alcanzado a unos $15.700 millones de pesos (unos 37,5 millones de dólares de la época). Otras estimaciones asignan un gasto total para todas las elecciones parlamentarias de 1997 de $ 39.000 millones (aproximadamente 84 millones de dólares). Las mencionadas cifras son calificadas por el Mensaje como excesivas, toda vez que son proporcionalmente mayores a las que se registran en Estados Unidos o Japón, dos países que presentan los más altos niveles de gastos en el mundo. A este respecto, se ha calculado que el total de gasto de todas las campañas que se verificaron en los Estados Unidos, desde 1952, ha crecido progresivamente. En 1952 alcanzó a la suma de US$ 250 millones; en 1976, dicha cifra aumentó moderadamente llegando a US$ 600 millones. De ahí en adelante, el aumento del gasto ha sido exorbitante, elevándose a la suma de US$ 1.200 millones en 1980; US$ 2.700 millones en 1988, y US$ 3.100 millones en 1992. Otras estimaciones han situado el total de gastos de la campaña del año 2000 en una cifra cercana a los US$ 3.500 millones. Agrega que Japón ha experimentado un proceso similar. Distintas proyecciones sitúan el gasto promedio de las últimas elecciones parlamentarias, tanto de la Dieta como del Senado, en alrededor de US$ 3.000 millones, cada una. En Gran Bretaña, que puede considerarse como un país de moderado nivel de gastos de campaña, los partidos mayoritarios, conservadores y laboristas, desembolsaron unos US$ 57,3 millones en la campaña del año 1997. Estimaciones mayores elevan el gasto total a US$ 90,3 millones, aproximadamente. Con estos antecedentes, el Mensaje afirma que aún considerando las proyecciones más conservadoras, el nivel de gasto de nuestras elecciones parlamentarias representa un porcentaje mayor que el gasto de los Estados Unidos y cercano al de Japón, lo que califica de desmesurado; y en relación con el gasto de Gran Bretaña, nuestro gasto electoral es nueve veces superior. Si se consideran proyecciones menos conservadoras, el resultado sería peor, pues el gasto llegaría a ser más de tres veces superior al de Estados Unidos y más que duplicaría al japonés. Frente al de Gran Bretaña, el nuestro resultaría casi dieciocho veces mayor. El ejemplo anterior, esto es, el del proyecto de ley que pretende regular el gasto electoral demuestra que una actuación transparente y responsable puede traer consigo, no sólo consecuencias positivas para la credibilidad del sistema político, sino para una mejor distribución de recursos que se utilizan en actuaciones públicas, con las ulteriores beneficiosas consecuencias en la gestión de esos mismos recursos. Regulación del “Lobbying” en Chile
El presente proyecto de ley tiene su principal fundamento en el imperativo de cautelar el régimen democrático a través de la regulación de la conducta pública por parte de quienes ejercen un cargo de autoridad amparada sobre los principios de la probidad, transparencia y responsabilidad ética, que respalden la toma de decisiones que dichas autoridades realizan en los actos públicos que le son propios; evitando las influencias o presiones indebidas de personas o grupos de interés. Este tipo de actuaciones son conocidas con el término anglosajón de “lobbyng”, que significa “reunión de pasillo”, es decir, aquellas actividades que realizan personas o entidad ante autoridades públicas para influir o presionar en la decisión de algún asunto público.
A su vez, el presente proyecto de ley pretende que las personas conozcan en forma fehaciente e informada los actos de las autoridades públicas; es decir, que cualquier ciudadano pueda aspirar a tener iguales oportunidades para acceder a la información pública, de modo de orientar su toma de decisiones debidamente. Para el cumplimiento de lo señalado, consideramos fundamental la debida armonía de este proyecto de ley con todas aquellas normas jurídicas que, de cualquier forma regulen materias similares, siendo las más importantes la Ley Nº18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado; la Ley Nº19.175, Orgánica Constitucional de Gobierno y Administración Regional; la Ley Nº18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades; la Ley Nº18.834 sobre Estatuto Administrativo; la Ley Nº18.883 sobre Estatuto Administrativo de los Funcionarios Municipales; la Ley Nº18.918, Orgánica Constitucional del Congreso Nacional; la Ley Nº19.653 sobre Probidad Administrativa aplicable de los órganos de la Administración del Estado y El Código Penal. Por lo tanto, Siendo de público conocimiento, que la actividad de “lobbying” se desarrolla por personas naturales y jurídicas, en relación a las mas variadas actividades del quehacer nacional e internacional. Siendo de notoriedad pública, la ausencia de regulación en torno a la actividad de “lobbying”, que evite la confusión con otras actividades rechazadas éticamente o sancionadas como delitos, tales como son el trafico de influencias, el cohecho y fraudes. Siendo de fundamental importancia para el Estado, que la actividad de “lobbying” requiera de un estatuto legal que le permita desarrollar su labor bajo reglas claras y transparentes. Siendo necesario, para prever el acceso de las actividades de “lobbying”, que entre otros, tiene por objetivo, ejercer influencia en el poder ejecutivo, legislativo y judicial, con el propósito de regular su origen, uso y abuso, se presenta ante la H. Cámara de Diputados, el siguiente PROYECTO DE LEY Artículo 1º.- Agrégase el siguiente Título IV, nuevo, a la ley Nº18.575: TITULO IV De la transparencia y responsabilidad ética Párrafo 1º Normas Generales Artículo 71.- Las autoridades de la Administración del Estado, cualquiera que sea la denominación con que las designen la Constitución y las leyes, y los funcionarios de la Administración Pública, sean de planta o a contrata, deberán dar estricto cumplimiento a los principios de transparencia y responsabilidad ética. El principio de transparencia consiste en permitir y promover el conocimiento público de los procedimientos, contenidos y fundamentos de las decisiones que adopten las autoridades de la Administración y los funcionarios de la Administración Pública, de manera que las personas conozcan en forma fehaciente e informada los actos de dichas autoridades públicas; es decir, que cualquier ciudadano pueda aspirar a tener iguales oportunidades para acceder a la información pública, debidamente. El principio de responsabilidad ética consiste en la actuación de una conducta pública por parte de quienes ejercen un cargo de autoridad, amparada sobre los principios de la probidad y transparencia, que respalden la toma de decisiones que dichas autoridades realizan en los actos públicos que le son propios, evitando las influencias o presiones indebidas de personas o grupos de interés. Este tipo de actuaciones son conocidas con el término anglosajón de “lobbyng”, que significa “reunión de pasillo”, es decir, aquellas actividades que
realizan personas o entidad ante autoridades públicas para influir o presionar en la decisión de algún asunto público. Las relaciones entre el Estado y particulares en las actividades de “lobbying”, se regularan por las normas del presente título, sin excepción. Párrafo 2º Definiciones Artículo 72.- El significado legal de los términos, que a continuación se indican será el siguiente: (1) “Lobbying”: Cualquier actividad o conjunto de actividades que tengan por objeto directa o indirectamente reunirse, tomar contacto, realizar contactos o entrar en contacto con uno o mas miembros del Poder Ejecutivo, Legislativo o Judicial con la finalidad de ejercer influencia en las decisiones o actividades que le sean propias a dichos miembros del Poder Ejecutivo, Legislativo, Judicial o miembros de las Fuerzas Armadas y de Orden. Se incluye dentro de esta definición incluso la preparación y planificación de actividades, investigación y cualquier otra actividad de formación, destinados a ser usados en la preparación de dichos contactos. tales actividades también incluyen la coordinación de las mismas con terceros, como la formación de coaliciones. (2) Cliente: Cualquier persona natural o jurídica que emplea o contrata a otra persona natural o jurídica para conducir actividades de “lobbying” en representación o a nombre de dicha persona o entidad. Una persona que actúa como “lobbyista” en su propio favor es cliente y empleador de tales trabajadores. En el caso de una coalición o de una asociación que emplea o contrata a otras personas para conducir actividades de “lobbying”, el cliente son la coalición o la asociación y no sus miembros individualmente considerados. (3) Empleado: Cualquier persona natural o jurídica que es empleado para realizar actividades de “lobbying”. (4) Empresa de “Lobbying”: Persona natural o jurídica que tiene uno o más empleado que realizan actividades de “lobbying” a nombre de un cliente, con excepción de dicha persona o entidad. El término “lobbying” también incluye a un individuo independiente que es un “lobbyista”, excepto aquel que dedique menos del 20 por ciento de su actividad en el “lobbying’ para su cliente. (5) “Lobbyista”: Persona natural o jurídica que es contratada o empleada por un cliente para realizar actividades de “lobbying”, en representación autónoma de un cliente o empleado por un cliente. (6) Miembros del Poder Ejecutivo: (a) el Presidente de la Republica; (b) Ministros de Estado; (c) cualquier funcionario de la confianza exclusiva del Presidente de la Republica; (d) cualquier funcionario de órganos autónomos o semi autónomos del Estado, empresas publicas o semi publicas; (e) cualquier funcionario de la Administración Publica del Estado, de acuerdo a lo establecido por la Ley No18.834 sobre Estatuto Administrativo y por la Ley Nº18.883 sobre Estatuto Administrativo de los Funcionarios Municipales. (f) Todo el que desempeñe un cargo o función pública, sea en la administración central o en instituciones o empresas semifiscales, municipales, autónomas u organismos creados por el Estado o dependientes de él, aunque no sean del nombramiento del Presidente de la República, ni reciban sueldo del Estado. No obstara a esta calificación el que el cargo sea de elección popular. (7) Miembros del Poder Legislativo: (a) Senadores y Diputados; (b) cualquier funcionario del Congreso Nacional, de acuerdo a lo establecido en su Reglamento Interno. (8) Miembros del Poder Judicial: (a) Miembros de la Corte Suprema; (b) miembros de Corte de Apelaciones; (c) miembros de tribunales ordinarios de justicia; (d) miembros de tribunales especiales; (e) cualquier funcionario del Poder Judicial, de acuerdo a lo establecido por el Código Orgánico de Tribunales. (9) Contacto de “lobbying”: Cualquier comunicación verbal o escrita, incluyendo comunicación por vía electrónica, enviada a uno o más miembros del Poder Ejecutivo, Legislativo o Judicial. El término contacto no incluye (a) aquella que sea realizada por un funcionario publico que actúa virtud de una orden o obligación propia de su cargo (b) aquella que se realizada por uno o mas medios de comunicación social o por un representante de estos, en el ejercicio de su actividad, si el propósito de la comunicación es la difusión de una noticia y la información entre el público; (c) aquella realizada en un discurso, un artículo, una publicación o en otro material que se distribuye y se pone a disposición del público, o a través de algún medio de comunicación social, en virtud del derecho constitucional de libertad de expresión; (d) aquella realizada por un gobierno o a nombre de un gobierno de un extranjero, país o un partido político extranjero; (e) aquella cubierta por el derecho constitucional de petición, si la petición no incluye una tentativa para influenciar a uno o mas miembros del Poder Ejecutivo, Legislativo o Judicial; (f) aquella realizada en el curso de la participación en un comité o subcomité parlamentario, en una comisión apoyada por el Poder Ejecutivo o en
una audiencia Judicial y siempre que se deje su constancia en el Acta de dicho comité, subcomité, comisión o audiencia; (g) el testimonio dado ante un comité o subcomité parlamentario, comisión apoyada por el Poder Ejecutivo o en una audiencia Judicial, o sometido para la inclusión en el Acta de dicho comité, subcomité, comisión o audiencia; (h) aquella que consistió en escribir en respuesta a una petición oral o escrita de un funcionario publico y en relación a una información específica; (i) cuando una persona es requerida por citación o notificación judicial; (j) aquella realizada en respuesta a un requerimiento de funcionario publico en el ejercicio de su cargo; (k) aquella realizada en virtud de un procedimiento judicial civil o criminal; (l) cuando se trate de un procedimiento por el cual uno o mas miembros del Poder Ejecutivo, Legislativo o Judicial es requerido específicamente por la ley para mantener o conducir una actividad sobre una base de confidencialidad, si carga con la responsabilidad de tales procedimientos; y (m) un comentario escrito realizado en el curso de un procedimiento del público conocimiento o cualquier otra comunicación que se realiza en un procedimiento público. (10) Oficina de registro de “lobbyista”: Oficina que mantiene un registro de cada uno de los “lobbyistas” contratados o empleados por un cliente para realizar contacto con uno o más miembros del Poder Ejecutivo, Legislativo o Judicial. A esta Oficina también le corresponde exigir y recibir los informes de los “lobbyistas” registrados y sus clientes, de acuerdo a los señalados en el Titulo IV de la presente ley. Párrafo 3º Registro de “lobbyistas” Artículo 73.- Dentro de los treinta (30) días siguientes a aquel en que el “lobbyista” realizó su primer contacto con uno o mas miembros del Poder Ejecutivo, Legislativo o Judicial o fue contratado o empleado para realizar dicho contacto, deberá registrarse en una oficina que con el nombre de “Oficina de registro de lobbyista”, deberá mantener la Contraloría General de la Republica. Artículo 74.- El registro señalado en el artículo anterior deberá incluir: Nombre y apellido, domicilio, teléfono, y la descripción general de su negocio o actividades. Nombre y apellido, domicilio, teléfono, y la descripción general del negocio o actividades del cliente. Nombre y apellido, domicilio, teléfono, y la descripción general del negocio o actividades de cualquier otra organización que (1) contribuya con mas de un millón de pesos semestralmente, y (2) planifique, supervise o controle, en todo o parte, tal actividad. Nombre y apellido, domicilio, teléfono, y la descripción general del negocio o actividades de entidades que (1) posean al menos el veinte por ciento de la propiedad del cliente; (2) controlen directa o indirectamente la actividad de “lobbying”, o (3) este asociado con el cliente y tenga un interés directo en el resultado del “lobbying”. Una declaración de: (1) las áreas temáticas susceptibles de ser objeto de la actividad del “lobbyista”, y (2) información sobre si durante los dos últimos anos ha desempeñado algún cargo de los previstos como “lobbyista” y con que rango. Artículo 75.- En el caso que un “lobbyista” registrado realice “lobbying” en representación o a nombre de mas de un cliente, deberá registrarse por cada uno de dichos clientes y de igual forma realizar un informe por cada uno de ellos. Artículo 76.- El ”lobbyista” registrado que realice mas de un contacto para el mismo cliente deberá realizar un solo registro por cliente, pero deberá incluir en su informe los diversos contactos realizados para dicho cliente. Artículo 77.- El ”lobbyista” registrado que no continúe contratado o empleado para el cliente o no realice alguna otra actividad adicional de “lobbying” para dicho cliente, podrá dar aviso a la “Oficina de registro de lobbyistas” para que se le elimine de dicho registro. Párrafo 4º Informe de “lobbying”
Articulo 78.- Dentro de los treinta (30) días siguientes al último del semestre que comenzó al momento de registrarse en la “Oficina de registro de lobbyista”, cada ”lobbyista” registrado deberá entregar a la Oficina de registro de lobbying, un informe acerca de las actividades de “lobbying” realizadas durante dicho semestre. También será obligación de cada cliente entregar a la Oficina de registro de “lobbying” un informe sobre las actividades del o los “lobbyistas” contratados o empleados por este. Artículo 79.- Los informes señalados en el artículo anterior deberán incluir: La lista de temas en los que se ha actuado, el número de los proyectos y las acciones especificas ante la persona o entidad ante la cual se ha actuado. Un informe de la secretaria de Estado correspondiente, del secretario del Senado, del secretario de la Cámara de Diputados, de la oficina de Relaciones Publicas, o la que haga sus veces de la rama de la Fuerzas Armadas o de Orden respectiva, de la oficina de Relaciones Publicas, o la que haga sus veces de la repartición publica, de la oficina de Relaciones Publicas, o la que haga sus veces del organismo autónomo o sem autónomo del Estado o de la oficina de Relaciones Publicas, o la que haga sus veces de la empresa publica o semi publicas, según sea el caso, ante la cual se haya actuado. Una lista de las personas que han actuado como “lobbyistas” en representación del cliente. Una descripción de cualquier interés ajeno al cliente. Una estimación de los ingresos y gastos del “lobbying”. Artículo 80.- Para efectos de los informes señalados anteriormente, la estimación de los ingresos o gastos deberán ser realizados de acuerdo al siguiente procedimiento: Estimación de sumas que excedan el millón de pesos, moneda de curso nacional, deberán ser redondeadas a la suma más cercana. En caso que los ingresos o gastos no excedan el millón de pesos, moneda de curso nacional, el “lobbyista” registrado deberá incluir una declaración indicando que los ingresos o gastos totalizan menos de dicha cantidad por el periodo declarado. El ”lobbyista” registrado que informe de impuestos pagados, podrá satisfacer el requerimiento de estimación de ingresos y gastos del “lobbying”, adjuntando una copia de la ultima declaración de Impuestos presentada ante el Servicio de Impuestos Internos (S.I.I.) Párrafo 5º Oficina de registro de “lobbyista” Artículo 81.- La Oficina de registro de ”lobbyista” deberá proveer de información y asistencia para el registro a cualquiera persona que lo solicite; informar de los requisitos para el registro y desarrollar reglas y procedimientos para el fiel cumplimiento de sus funciones. Artículo 82.- La Oficina de registro de ”lobbyista” deberá realizar, entre otras, las siguientes actividades: Revisar y, cuando sea necesario, verificar y exigir el fiel cumplimiento, tanto en su contenido, como en su forma y plazos, de los registros e informes que de acuerdo con la presente ley deban entregar a dicha Oficina los ”lobbyistas” y empresas registradas. Desarrollar informes, archivos y sistemas de índices para el fiel cumplimiento de sus funciones, colocando a disposición de cualquier persona la lista de”lobbyistas” y empresas registrados; y diseñar un sistema computarizado que minimice la carga de mantención de archivos y maximice el acceso publico de los contenidos archivados en dicha Oficina. Poner a disposición sus registros en el evento de que se le requiera para una inspección publica o se le exija copia de los mismos, por parte de alguna autoridad pública. Mantener sus registros por un periodo no inferior a seis (6) anos, al término de los cuales deberá mantener un informe resumido de los mismos.
Archivar y mantener informe respecto de cada uno de los “lobbyistas” y empresas registrados, de la información contenida en dichos registros y mantener archivo de los registros e informes de que trata la presente ley de manera clara y transparente. Notificar al ”lobbyista” o empresa que solicite su registro que no haya cumplido con alguno o todos los requisitos exigidos por la presente ley para su correspondiente registro. Igual notificación deberá realizar al ”lobbyista” o empresa registrados que no cumpla con alguno o todos los requisitos exigidos por la presente ley para la elaboración de los informes antes mencionados. Párrafo 6º Sanciones Artículo 83.- La infracción a las conductas exigibles prescritas en este Título hará incurrir en responsabilidad y traerá consigo las sanciones que determine la ley. La responsabilidad administrativa se hará efectiva de la manera señalada en el párrafo 4º del Título III de la presente ley. Artículo 84.- Contravienen especialmente los principios de transparencia y responsabilidad ética, y será penado con reclusión menor en su grado mínimo o multa de seis a diez unidades tributarias mensuales, sin perjuicio de las sanciones civiles, administrativas y penales que correspondan, en su caso, las siguientes conductas: 1.- El que, con conocimiento de las fallas o vacíos no remedie los defectos de sus registros o informes dentro de los quince (15) días después de haber sido notificado por la Oficina de registro de “lobbyistas”; 2.- El que, en el ejercicio de un cargo de autoridad, permita y promueva el conocimiento público de los procedimientos, contenidos y fundamentos de las decisiones que se adopten, realizando alguna o todas las actuaciones previstas en el artículo 64 del Título III de la presente ley; 3.- El que, en la actuación de una conducta pública en el ejercicio de un cargo de autoridad, realice alguna o todas las actuaciones previstas en el artículo 64 del Título III de la presente ley, que respalde la toma de decisiones que dicha autoridad realiza en el o los actos públicos que le son propios, no evitando las influencias o presiones indebidas de personas o grupos de interés; 4.- El empleado público que, en el desempeño de su cargo, cometa alguno o todos los abusos tipificados en el párrafo 12 “Abusos contra particulares” del Título V “De los crímenes y simples delitos cometidos por empleados públicos en el desempeño de sus cargo”, en contra de una persona que realiza una actividad de “lobbying”. 5.- El que incumpla cualquiera otra de las obligaciones que le exija la presente ley. Artículo 2º.- Introdúcese las siguientes modificaciones en la Ley Nº19.175, Orgánica Constitucional de Gobierno y Administración Regional, cuyo texto refundido se fijó por decreto Nº291, de 1993, del Ministerio del Interior: 1.- Modifíquese la letra j) del artículo 24 por la siguiente: “j) Velar por el cumplimiento de las normas sobre probidad administrativa, transparencia y responsabilidad ética contenidas en la Ley Nº18.575, en lo que corresponda. 2.- Intercálase, en el inciso primero del artículo 35, después del término “probidad administrativa”, las siguientes expresiones: “transparencia” y “responsabilidad ética”. 3.- Intercálase, en la letra e) del artículo 40, después del término “probidad administrativa”, las siguientes expresiones: “transparencia” y “responsabilidad ética”.
4.- Intercálase, en el inciso segundo del artículo 43, después del término “probidad administrativa”, las siguientes expresiones: “transparencia” y “responsabilidad ética”. Artículo 3º.- Introdúcese las siguientes modificaciones en la Ley Nº18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, cuyo texto refundido se fijó por decreto Nº662, de 1992, del Ministerio del Interior. 1.- Intercálase, en el inciso tercero del artículo 34, después del término “probidad administrativa”, las siguientes expresiones: “transparencia” y “responsabilidad ética”. 2.- Intercálase, en el inciso primero del artículo 36, después del término “probidad administrativa”, las siguientes expresiones: “transparencia” y “responsabilidad ética”. 3.- Intercálase, en la letra c) del artículo 53, después del término “probidad administrativa”, las siguientes expresiones: “transparencia” y “responsabilidad ética”. 4.- Intercálase, en la letra d) del artículo 56, después del término “probidad administrativa”, las siguientes expresiones: “transparencia” y “responsabilidad ética”. 5.- Intercálase, en la letra f) del artículo 66, después del término “probidad administrativa”, las siguientes expresiones: “transparencia” y “responsabilidad ética”. Artículo 4º- Modifíquese la letra g) del artículo 55 de la Ley Nº18.834 sobre Estatuto Administrativo, quedando de la siguiente forma: “g) Observar estrictamente el principio de la probidad, transparencia y responsabilidad ética regulado por la Ley Nº18.575 y demás disposiciones legales. Asimismo, dar debido cumplimiento a los procedimientos que establezca la ley para la actividad del “lobbying”.”. Artículo 5º- Introdúcense las siguientes modificaciones en la ley Nº18.883 sobre Estatuto Administrativo de los Funcionarios Municipales: 1.- Intercálase, en el inciso segundo del artículo 123, después del término “probidad administrativa”, las siguientes expresiones: “transparencia” y “responsabilidad ética”. Artículo 6º.- Introdúcense las siguientes modificaciones en la ley 18.918, Orgánica Constitucional del Congreso Nacional: 1.- Modifíquese el artículo 5A en el siguiente sentido: a) Intercálase, después del término “probidad administrativa”, las siguientes expresiones: “transparencia” y “responsabilidad ética”. b) Elimínese, la expresión “y transparencia”. c) Sustitúyase el inciso tercero por el siguiente: “El principio de transparencia consiste en permitir y promover el conocimiento público de los procedimientos, contenidos y fundamentos de las decisiones que se adopten, de manera que las personas conozcan en forma fehaciente e informada los actos de dichas autoridades públicas; es decir, que cualquier ciudadano pueda aspirar a tener iguales oportunidades para acceder a la información pública, debidamente. d) Agrégase el siguiente párrafo como inciso cuarto: “El principio de responsabilidad ética consiste en la actuación de una conducta pública por parte de los diputados y senadores, amparada sobre los principios de la probidad y transparencia, que respalden la toma de las decisiones que se adopten, evitando las influencias o presiones indebidas de personas o grupos de interés. Este tipo de actuaciones son conocidas con el término anglosajón de “lobbying”, que significa “reunión de pasillo”, es decir, aquellas actividades que realizan personas o entidad ante autoridades públicas para influir o presionar en la decisión de algún asunto público.
2.- Agrégase el siguiente artículo 5D: “Artículo 5D: Los diputados y senadores regularán sus relaciones con particulares en las actividades de “lobbying”, por las normas del título IV de la ley Nº18.575, sin excepción. Disposiciones Transitorias Articulo Primero.- Transcurridos treinta (30) días desde la publicación en el Diario Oficial de la presente ley, la Contraloría General de la Republica deberá implementar la Oficina de registro de ”lobbyista”, con cargo al Presupuesto de la Nación. Articulo Segundo.- El Ministerio de Hacienda, a propuesta de la Contraloría General de la Republica, deberá incorporar, en el proyecto sobre Ley de Presupuesto de la Nación que corresponda al año siguiente de aquel en que sea publicada la presente ley, los ítemes respectivos de financiamiento de la Oficina de registro de ”lobbyista”, así como aquellos que sean necesarios para el fiel cumplimiento de lo establecido en la presente ley. Articulo Tercero.- Durante el plazo que transcurra entre la publicación de la presente ley y la aprobación de la Ley de Presupuesto que se menciona en el articulo anterior, la Oficina de registro de ”lobbyista”, así como las demás actividades y asuntos de que trata la presente ley, serán financiados mediante transferencias de un ítem de partida especial del Presupuesto de la Nación vigente, a propuesta del Ministerio de Hacienda.
Alejandro Navarro Brian Diputado
ANEXO N°3: Proyecto de Ley que regula la actividad del Lobby (Burgos, Tohá y
otros)
Desde hace ya un tiempo nuestra sociedad viene conociendo de la existencia de una nueva institución, y que por lo mismo no está sujeta a regulación en nuestro país, conocida como “LOBBY”., término inglés, proveniente de una denominación popular que representaba el lugar físico donde solían juntarse quienes se dedicaban a representar intereses ante los miembros del Congreso Norteamericano. En general, los países más desarrollados han ido paulatinamente acogiendo en sus normativas legales la existencia de este fenómeno. Así por ejemplo, en 1946, en estados Unidos, se presentó la primera ley reguladora de la actividad del Lobby. En la Unión Europea, los primeros antecedentes reguladores datan de 1992, año en el que se aprobó alguna normativa general, más tarde el Parlamento Europeo dictó un reglamento interno sobre participación de grupos de presión. Caso digno de mencionar también es el de Canadá, país que cuenta con una normativa obligatoria que data de 1988 y actualizada en 1998, en que se declara que el lobby es una actividad legítima y propone permitir el libre y abierto acceso de los lobbistas al gobierno, pero salvaguardando la integridad de los funcionarios que se desempeñan en cargos públicos, protegiéndolos de defensas indebidas. ¿QUÉ DEBE ENTERDERSE POR LOBBY?
El término lobby, refiere al desarrollo de actividades de influencia llevadas a cabo por persona u organizaciones, el agente de lobby, que representan a un tercero, por quien reciben una remuneración como contraprestación a su actividad de intermediación. El lobby destaca por ser una actividad que persigue el contacto directo como forma de comunicación entre el agente lobbista, su representado y la autoridad pública, con fines determinados, ninguno de los cuales puede perseguir poner en ventaja a un interesado mediante el desarrollo de actividades ilícitas o reñidas con conceptos de probidad. Por ello es necesario tener presente que el lobby deja de ser una actividad legítima, cuando emplea la amenaza de la fuerza ilegítima, o comienza con la oferta de prebendas o beneficios económicos de cualquier especie, como retribución al margen de la ley. Sin perjuicio de lo anteriormente expuesto, debemos entender que existe la posibilidad de que este lobby sea no remunerado, es decir, sea desarrollado personalmente y sin la participación de un agente intermediario para desarrollar los contactos que implican la actividad de lobby. Por tratarse de situaciones distintas, debemos tener presente que requieren un tratamiento normativo distinto, según sea el desarrollo de una actividad remunerada o no remunerada, idea que acoge el presente proyecto. BREVE DESCRIPCIÓN DEL PROYECTO.
El proyecto que se presenta consta de 21 artículos, divididos en 4 títulos. En el título I, (artículos 1° a 5°), encontramos las “Disposiciones Generales”, referidas al objeto de la ley, definición de grupo de presión, en qué consiste la actividad de estos grupos, qué actividades quedan expresamente excluidos de esta ley y clasificación de sus actividades. El título II, (artículo 6°) denominado “Normas comunes a la actividad de los grupos de presión”, establece las normas y principios que rigen esta actividad.
El título III, (artículos 7° al 14°), se titula “Normas especiales a la actividad de los grupos de presión ejercidas por cuenta de terceros.” Este título se divide en tres párrafos, el primero de los cuales establece Disposiciones Generales. En ella se exige que quienes deseen actuar como gestores de grupos de presión deben constituirse como personas jurídicas, haciendo aplicable las normas del libro IV del Código Civil. El párrafo segundo trata De los registros públicos. En él se establece la creación de los Registros Públicos de Actividades de Grupos de Presión, dependencia de estos registros, obligación de inscribirse en estos y el contenido de los mismos. El párrafo tercero, refiere De las obligaciones y prohibiciones de los gestores de grupos de presión. Se establece las obligaciones a las que están sujetos los gestores de grupos de presión, como asimismo, la prohibición de representar simultáneamente intereses contradictorios. El título IV, (artículo 15), habla De las incompatibilidades, estableciendo prohibiciones para ejercer la actividad de gestión de grupos de presión. El título V, (artículos 16 a 21) De las sanciones administrativas, está dividido en 2 párrafos. El párrafo 1° habla De las sanciones y procedimiento de los grupos de presión. En este párrafo se establece la posibilidad de que los agentes gestores de grupos de presión sean sancionados por el órgano competente, y que según la ley corresponda su supervigilancia o fiscalización, como también las sanciones a que se exponen por la infracciones que cometieren, la posibilidad de iniciar investigación de oficio o a petición de parte. El párrafo 2°, habla De las sanciones aplicables a los funcionarios, referente a funcionarios de los poderes ejecutivo y legislativo, que no sean parlamentarios. Finalmente debemos señalar que los abajo firmantes, han contado para el desarrollo del presente proyecto, con la colaboración del Honorable Senador Carlos Ominami Pascual, a quien manifestamos nuestro agradecimiento. En virtud de lo expuesto presentamos el siguiente proyecto de ley:
“TÍTULO I Disposiciones Generales
Artículo 1º.- La presente ley tiene por objeto regular la actividad ejercida por los grupos de presión, tanto en el ámbito del Gobierno como del Congreso Nacional. Artículo 2º.- Para los fines de la presente ley, se entiende por grupos de presión aquellas personas que, por sí o en representación de terceros, buscan influir en política o promover sus ideas en un contexto económico y político determinado, incidiendo en el proceso de toma de decisiones a través de su actuación sobre los poderes ejecutivo y legislativo para intentar moldear la formulación de políticas públicas, sea que se traduzcan o no en normas jurídicas, y condicionar su implementación. Artículo 3º.- La actividad de los grupos de presión que regula la presente ley, es cualquier comunicación oral, escrita o electrónica que se realiza por sí o por terceros destinada a obtener: a) La elaboración, trámite, aprobación, regulación, modificación, adopción o rechazo de actos administrativos, resoluciones, decretos, proyectos de ley, políticas, programas o posturas del Gobierno y de los órganos de la administración del Estado a que se refiere el artículo 1º de la Ley Orgánica Constitucional
de Bases Generales de la Administración del Estado, incluidas las empresas en que el Estado tenga participación. b) La elaboración, trámite, aprobación, sanción, modificación, adopción o rechazo de proyectos de ley, acuerdos, comunicaciones o declaraciones del Congreso Nacional, incluidas las comisiones permanentes y/o especiales de cada una de sus cámaras, así como de sus comisiones mixtas. Artículo 4º.- La presente ley no se aplica a las siguientes actividades: a) Toda expresión realizada a través de discursos, artículos, publicaciones o cualquier otro material distribuido al público en general, o difundido a través de cualquier medio de comunicación. b) Toda expresión, realizada por cualquier medio, destinada a difundir una noticia para informar a la ciudadanía. c) Las realizadas por funcionarios públicos o legisladores en el ejercicio de sus competencias y en el marco de la actuación oficial. d) Las realizadas en el marco de un proceso o investigación judicial o administrativa. e) Toda petición, personal o por escrito, realizada para averiguar el estado de una acción o trámite, si dicha petición no incluye la intención de influir sobre las decisiones mencionadas en el artículo 3º. f) Las manifestaciones realizadas en el ámbito de cualquier reunión o asamblea de carácter público. Artículo 5º.- La actividad de los grupos de presión puede ser de dos clases: a) la ejercida por quienes tengan interés en obtener una determina decisión; y b) la ejercida por terceros mandatados por quienes tengan interés.
TÍTULO II Normas comunes a la actividad de los grupos de presión.
Artículo 6º.- La actividad de los grupos de presión se rige por los siguientes normas y principios: 1.- Cualquier grupo de presión, independientemente de su tamaño o presupuesto, debe tener oportunidad de ser escuchado por las autoridades de los poderes ejecutivo y legislativo. 2.- Los funcionarios de los poderes ejecutivo y legislativo no podrán recibir, ni los grupos de presión, por sí o por terceros, ofrecer beneficio alguno por realizar o abstenerse de realizar algunas de las actividades descritas en el artículo 3º, ni para obtener información o recibir un trato privilegiado. Lo anterior rige para los cónyuges y para los parientes por consaguinidad y por afinidad, este último hasta el tercer grado, de los funcionarios mencionados. 3.- Los grupos de presión no deben engañar al público usando cualquier título, logotipo, símbolo o forma de palabras diseñadas tanto para ofrecer una falsa autoridad a los representantes o confundir a los ciudadanos o funcionarios en relación a su estatus. 4.- Los grupos de presión se deben comportar en todo momento de acuerdo con el mayor estándar profesional posible.
5.- Los grupos de presión deben abstenerse de trabajar en situaciones donde sea inevitable o previsiblemente pueda surgir un conflicto de intereses. 6.- En cualquier comunicación con funcionarios o empleados de los poderes ejecutivo y legislativo, los representantes de los grupos de presión deben declarar cualquier contacto previo que haya realizado con otros funcionarios o empleados en relación con el mismo tema o con uno relacionado. 7.-Los grupos de presión no deben diseminar información engañosa. 8.- Los grupos de presión no deben obtener información por medios deshonestos. 9.- Los grupos de presión no deben pedir la comercialización lucrativa de copias de documentos de los poderes ejecutivo y legislativo. 10.- Los funcionarios de los poderes ejecutivo y legislativo, deberán observar especialmente, en sus relaciones con los grupos de presión, el principio de probidad administrativa.
TÍTULO III Normas especiales a la actividad de los grupos de presión ejercidas por cuenta de terceros.
Párrafo 1º: Disposiciones generales.
Artículo 7º.- Las personas que deseen ejercer la actividad de los grupos de presión por cuenta de terceros, deben constituirse como personas jurídicas, con o sin fines de lucro, y se denominarán “gestores de grupos de presión”. Artículo 8º.- Será aplicable a dichas personas las normas del Título XXIX, del Libro IV, del Código Civil, en todo lo que no sea modificado por la presente ley. Párrafo 2º: De los Registros Públicos Artículo 9º.- Créanse los Registros Públicos de Actividades de Grupos de Presión, a los cuales, obligatoriamente, deberán inscribirse los gestores de grupos de presión. Artículo 10.- Existirán tres clases de Registros Públicos de Actividades de Grupos de Presión: 1.- Registro Público de Actividades de Grupos de Presión del Gobierno, el que estará a cargo del Ministerio Secretaría General de la Presidencia; 2.- Registro Público de Actividades de Grupos de Presión de la Cámara de Diputados, el que estará a cargo de la Presidencia de la Cámara de Diputados; y, 3.- Registro Público de Actividades de Grupos de Presión del Senado, el que estará a cargo de la Presidencia del Senado. Artículo 11.- Los gestores de grupos de presión, para desarrollar su actividad, deberán estar inscritos en todos o algunos de los registros a que se refiere el artículo anterior, dependiendo de su esfera de acción. Artículo 12.- Cada Registro contendrá: a) Nombre, domicilio y copia del estatuto de la persona jurídica.
b) Nombre, domicilio y profesión de los directores de la persona jurídica; así como de las personas contratadas por ésta para desarrollar la actividad de grupos de presión. c) Entidades e intereses que representa, domicilio legal y rama de actividades de los representados. En caso de extinguirse por cualquier motivo la relación del gestor de grupos de presión intereses con su representado, el primero deberá notificar dicha circunstancia a la autoridad que corresponda dentro del décimo día, dejándose constancia en el Registro. El reglamento señalará la forma en que se llevará cada registro y su actualización. Párrafo 3º: De las obligaciones y prohibiciones de los gestores de grupos de presión. Artículo 13.- Los gestores de grupos de presión estarán sujetos a las siguientes obligaciones: a) Informar, a la autoridad que corresponda dentro de décimo día, de todo cambio en sus estatutos y composición de su directorio. b) Informar, semestralmente a la autoridad que corresponda: i.- Cualquier modificación que se hubiere producido respecto de la información asentada en el registro. ii.- Los funcionarios o dependencias contactadas con el fin de promover los intereses de sus representados. iii.-. Las temáticas tratadas, intereses promovidos, objetivos y alcances de cada una de las gestiones realizadas. iv.- Las personas que ha contratado para desarrollar la actividad de grupos de presión. c) Desempeñar el encargo con la diligencia y el cuidado que las personas emplean ordinariamente en sus negocios propios, respondiendo de culpa leve en el cumplimiento de la gestión encargada, aún cuando no reciban remuneración alguna. Artículo 14.- Los gestores de grupos de presión no podrán representar, simultáneamente, dos posturas contradictorias, sea ante la misma autoridad o ante autoridades distintas.
TÍTULO IV
De las incompatibilidades. Artículo 15.- No podrán ejercer la actividad de gestión de grupos de presión: 1.- Los funcionarios integrantes de los poderes ejecutivo y legislativo durante el ejercicio de sus funciones, y hasta dos años después de su alejamiento, en las materias en que hubieran tenido competencia. Se hallan comprendidos asimismo en esta prohibición sus cónyuges y sus parientes por consanguinidad o por afinidad, en este último caso, hasta el tercer grado. 2.- Los inhabilitados judicialmente para ejercer cargos públicos. 3.- Los fallidos. 4.- Los condenados por crimen o simple delito que merezca pena aflictiva.
5.- Los directores de los gestores de grupos de presión que hubieren sido objeto de cancelación del Registro Público.
TÍTULO V De las sanciones administrativas.
Párrafo 1º: De las sanciones y procedimiento de los grupos de presión. Artículo 16.- Los grupos de presión que no cumplan las disposiciones contenidas en la presente ley, podrán ser sancionados por el órgano que, por ley, le competa la supervigilancia o fiscalización. En el caso de grupos de presión que no tengan definido un órgano específico, o cuyo órgano se encuentre implicado en los hechos, la investigación y sanción le corresponderá aplicarla a la Contraloría General de la República. Artículo 17.- La autoridad que corresponda podrá aplica alguna de las siguientes medidas, dependiendo de la gravedad de la falta: 1.- Amonestación. 2.- Multa de hasta 1.000 unidades de fomento. 3.- Suspensión del Registro Público de que se trate, hasta por tres años. 4.- Cancelación del Registro Público. La cancelación del gestor de grupos de presión en un Registro, llevará a su cancelación en los demás registros. Artículo 18.- La autoridad que corresponda, de oficio o a petición de cualquier persona, podrá iniciar la investigación de las denuncias o irregularidades detectadas. Para tales efectos, se deberá designar a una persona que, con el título de fiscal, investigará los hechos, para lo cual dispondrá de un plazo de diez días, sin perjuicio de solicitar ampliación del mismo. Concluida la investigación, el fiscal deberá decidir si existe o no mérito para formular cargos, lo cual deberá constar en una resolución que cierre la investigación. En el caso que decida formular cargos, éstos se notificarán a los afectados, los cuales dispondrán de cinco días para contestarlos. Contestados los cargos, o transcurrido el plazo para contestarlos, el fiscal, dentro de tercero día, deberá dictar una resolución en que emita su parecer, sea proponiendo la aplicación de sanciones, sea para absolver a los imputados. Dicha resolución será notificada a los imputados quienes dispondrán de cinco días para hacer sus observaciones. Artículo 19.- Transcurrido el plazo para formular observaciones, la autoridad que designó al fiscal deberá decidir si aplica o no sanciones. De lo resuelto por ella, se podrá presentar, dentro de tercero día de notificada la decisión, recurso de reposición ante la misma autoridad, la que deberá resolverlo en el plazo de diez días.
Párrafo 2º: De las sanciones aplicables a los funcionarios.
Artículo 20.- Si en la investigación de las denuncias resultare acreditada la participación de funcionarios los poderes ejecutivo y legislativo, que no sean parlamentarios, las sanciones a aplicar serán las señaladas en el artículo 116 de la ley Nº 18.834. Corresponderá aplicar la sanción a la autoridad de la cual dependan los funcionarios. En el caso de parlamentarios, corresponderá pronunciarse al Tribunal Constitucional. Artículo 21.- Lo dispuesto en el presente título es sin perjuicio de las atribuciones de los tribunales de justicia. Si durante la investigación, el fiscal conoce de acciones u omisiones que puedan ser constitutivos de delitos, estará obligado a hacer la denuncia respectiva a los tribunales de justicia. Jorge Burgos V.
Eduardo Saffirio S.
Patricio Walker P.
Carolina Tohá M.
Carlos Montes C.
Patricio Hales D.
Antonio Leal L.
ANEXO N°4: Moción presentada por Diputados UDI
PROYECTO DE LEY QUE MODIFICA LA LEY 18.575, ORGÁNICA CONSTITUCIONAL DE BASES GENERALES DE LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, A FIN DE IMPEDIR Y SANCIONAR EL ACCESO PRIVILEGIADO DE GRUPOS DE PRESIÓN O DE LOBBY A LA AUTORIDAD BOLETÍN N°3337-07 CONSIDERANDO: 1. Que, la Constitución Política de la República señala expresamente en su Capítulo III, referido a los derechos y deberes Constitucionales, que en Chile existe el principio de igualdad ante la ley y que no hay personas ni grupos privilegiados, consagrando además el derecho de presentar peticiones a la autoridad sobre cualquier asunto de interés público o privado, sin otra limitación que la de proceder en términos respetuosos y convenientes. 2. Que, evidentemente, estos preceptos constitucionales, se ven en la práctica disminuidos para un ciudadano común, en comparación con ex autoridades de Gobierno o representantes de importantes empresas privadas, toda vez que los primeros por sus contactos al interior de un Gobierno y los segundos por la importancia económica de sus mandantes, se ven con mayor acceso a las autoridades políticas al requerir plantear sus pretensiones. 3. Que, es por ello que en la materia que este proyecto de ley pretende regular, se busca prohibir que los lobbystas tengan un acceso privilegiado o directo a las autoridades, ya que en nuestro concepto se vulnerarían los preceptos constitucionales señalados precedentemente y que todo ciudadano debe respetar. 4. Que, no hay duda respecto a que la aspiración social, contenida en la Constitución, no se puede cumplir a cabalidad por razones de orden práctico, pero ello únicamente viene a reafirmar que no es correcto que ciertas personas, ya sea por sus contactos o por representar intereses económicos importantes, tengan acceso directo y sin el protocolo de rigor a dichas autoridades, y no cumplan con las formalidades y requisitos mínimos, ya que esta práctica en definitiva desvirtúa el objetivo de estas personas y siembra un manto de duda no sólo para la población en general sino que, además, respecto al proyecto, idea, objetivo o razón que se pretende buscar o representar. 5. Que, se justifica la regulación básica del acceso igualitario a la autoridad, precisamente para transparentar y satisfacer los principios de probidad y licitud en los actos de la administración pública, por lo cual se necesitan normas legales claras y eficientes, de manera de impedir que situaciones como las descritas se produzcan, lo que en definitiva va en beneficio tanto de grupos de presión, como de la autoridad y de la población en general. 6. Que, considerando que la actividad de los grupos de presión o lobbystas se encuentra bastante extendida en nuestro país, se requiere dar los primeros pasos tendientes a regular este verdadero negocio, ya que es necesario transparentar y separar nítidamente los territorios del dinero y de la política, basado en el principio de probidad que deben guardar todos los funcionarios públicos y a la luz, además, de las exigencias de toda democracia sana, que busca legítimamente en la ley una forma de resguardarse de los actos de corrupción de todo orden. 7. Que, finalmente, nos parece que es necesario cortar de raíz las malas prácticas relacionadas con la actividad que los grupos de presión realizan, en el entendido de que es una actividad que, enmarcada en una regulación adecuada, no despierta en esencia peligros para la actividad pública, pero que a la luz de los accesos privilegiados que ciertas personas han mostrado y demostrado tener, requiere y exige una iniciativa legal en el sentido correcto. Así, nos parece adecuado enmarcar dentro de las transgresiones al principio de probidad administrativa, las relativas a la actividad descrita, debiéndose, en todo caso, complementar con una
normativa eficiente que regule la gestión de los privados, a objeto de construir un sistema moderno y capaz de evitar los potenciales riesgos de una actividad como la descrita.
Por tanto, venimos en presentar el siguiente: PROYECTO DE LEY
“Artículo único: "Introdúzcase, en la Ley 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de
la Administración del Estado, el siguiente articulo 64 bis:
"Articulo 64 bis: Además de lo preceptuado en el artículo precedente, contraviene el principio de probidad administrativa el facilitar, por cualquier medio, el acceso privilegiado a la autoridad de aquellas personas naturales y jurídicas que actúen como lobbystas o grupos de presión, entendiéndose por tales a aquellos que, por sí o en representación de terceros, busquen influir en el diseño o implementación de políticas públicas nacionales o locales de cualquier tipo, a través de métodos y formas especiales y privilegiadas, distintas a las autorizadas en conformidad a la Constitución y a la ley.
Para los efectos de lo preceptuado en el inciso primero de este artículo, se
entenderá corno acceso privilegiado cualquier forma de comunicación que no se enmarque
dentro de los canales formales, constitucionales y legales que regulan el acceso de la
ciudadanía a sus autoridades, sea en representación propia o de terceros, como lo son la
participación de las personas que se dediquen a la actividad del lobby o de grupos de
presión en viajes de Estado o en ceremonias de Gobierno.".”.
IVAN MOREIRA – CRISTIAN LEAY – PABLO LONGUERA – FELIPE
SALAVARRY – DARIO MARIO – MARIO VARELA – RODRÍGUEZ ALVAREZ –
DARIO PAYA – MARCELA CUBILLOS
Diputados Unión Demócrata Independiente UDI