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BIBLIOTECA DEL CONGRESO NACIONAL DE CHILE DEPARTAMENTO DE ESTUDIOS, EXTENSIN Y PUBLICACIONES

EN TORNO AL CONCEPTO DEL LOBBYING Y SU REGULACIN EN LOS ESTADOS UNIDOS

Y LA UNIN EUROPEA

DEPESEX/BCN/SERIE ESTUDIOS AO XII, N 269

SANTIAGO DE CHILE OCTUBRE DE 2002

Biblioteca del Congreso Nacional de Chile - Departamento de Estudios, Extensin y Publicaciones

TABLA DE CONTENIDOS

ANTECEDENTES ................................................................................................................................................. 1

1. EUROPA Y LATINOAMRICA ..................................................................................................................... 3

2. EN TORNO A LA DEFINICIN DE LOBBY................................................................................................ 5 3. LA REGULACIN DEL LOBBYING ............................................................................................................ 8

3.1. ESTADOS UNIDOS .......................................................................................................................................... 8 3.1.1. Federal Regulation of Lobbying Act, de 1946 ...................................................................................... 8 3.1.2. Lobbying Disclosure Act, de 1996 ...................................................................................................... 10

3.2. LA UNIN EUROPEA .................................................................................................................................... 12 3.3.LOS ESTADOS MIEMBROS DE LA UNIN EUROPEA........................................................................................ 15

3.3.1. Espaa ................................................................................................................................................ 15 3.3.2. Resto de los pases miembros de la Unin Europea ........................................................................... 15

CONCLUSIONES ................................................................................................................................................ 16

SELECCIN BIBLIOGRFICA ...................................................................................................................... 17


EN TORNO AL CONCEPTO DEL LOBBYING Y SU REGULACIN EN LOS ESTADOS UNIDOS Y LA UNIN

EUROPEA

Estudio elaborado por Fernando Arrau C. con la colaboracin de Virginie Loiseau, de la Seccin Estudios de la Biblioteca del Congreso Nacional de Chile.

Antecedentes

Se estima que el origen de la denominacin de esta actividad se remonta al siglo XVIII, cuando en el Reino Unido representantes de diversos intereses sociales y polticos se reunan con miembros de la Cmara de los Comunes en el vestbulo de su Casa, llamado lobby, para obtener ciertos favores. Sin embargo, su desarrollo peculiar est ntimamente ligado a la historia de los Estados Unidos. Es as como a comienzos del siglo XIX, en ese pas se empez a denominar lobby-agents a aquellos que procuraban servicios especiales en el Parlamento del Estado de Nueva York, y se describi al lobby como el trono de la corrupcin.1 Anteriormente, James Madison, uno de los fundadores de la nacin, los haba defendido en The Federalist Papers, una serie de ensayos que escribi con Alexander Hamilton y John Jay para alentar a los estados a ratificar la Constitucin de Filadelfia de 1787. Madison destac los aspectos positivos de esta forma de participacin ciudadana, representativa de la diversidad social, cuya perfectibilidad depende de la plena competencia entre los diferentes grupos y la aplicacin de frenos y contrapesos legales. Mientras esa competencia exista abogaba los lobby-agents pueden reportar importantes beneficios al sistema poltico, particularmente en trminos de pericia y conocimiento. Esta perspectiva, que rescata del

1 Corruption has erected her court [...] Her throne was the lobby (La corrupcin ha erigido su corte [...] Su trono fue el lobby, Dennis Tilden Lynch. Epoch and the man, 1829, cit. Alonso, 1992, p. 5.


2

lobbying su carcter especfico, sigui siendo defendida a travs de los aos, en los Estados Unidos, por polticos de todas las tendencias.2

Despus de algunas normativas estatales como la tipificacin como delito por la Constitucin del Estado de Georgia (1877) y su primera regulacin por el Estado de Massachusetts (1890), adems de algunos intentos legislativos en 1936 y 1938, el lobbying alcanz su respetabilidad moderna en aquel pas, en 1946, a travs del Federal Regulation of Lobbying Act, comnmente conocido por los apellidos de sus autores como la ley La FolletteMonroney, el primer reconocimiento a nivel nacional de un Estado.

Para algunos analistas la regulacin federal del lobbying, en 1946, fue un producto natural de su expansin en la segunda postguerra, como consecuencia de la explosin econmica de los Estados Unidos y la difusin de su comercio hacia el exterior, especialmente a Europa.3 En 1956, John Fitzgerald Kennedy deca de sus representantes:

Los lobbyists son en la mayora de los casos tcnicos expertos y capaces de explicar temas complejos y difciles de una manera clara y comprensible. Sostienen dilogos personales con miembros del Congreso en los cuales explican en detalle la razn de las posiciones que defienden [...] preparan resmenes, anlisis de leyes, proyectos y memoranda para uso de los legisladores y de las comisiones. Son necesariamente maestros en sus temas y, de hecho, casi siempre proveen estadsticas tiles e informacin difcil de obtener. [...] hablan en nombre de los varios intereses econmicos, comerciales y otros de tipo funcional de esta nacin, sirven a un til propsito y han asumido un importante papel en el proceso legislativo.4

Cuando Kennedy dijo esto, la mayora de los lobbies representaban intereses econmicos, principalmente de empresas productoras y de sindicatos. Desde la dcada del 60 se expandieron hacia la promocin de otras causas favorecidos por la propia participacin del gobierno federal en asuntos como derechos civiles, medio ambiente, la seguridad y proteccin del consumidor, el cuidado de la salud y otros.

2 Temas de la Democracia - Publicacin Electrnica del Servicio Informativo y Cultural de Estados Unidos (USIS), Vol. 3, No. 2, Junio de 1998.

3 Id. p. 6.

4 Id. p. 61.


3

1. Europa y Latinoamrica

A pesar de que pocos norteamericanos rechazaran el derecho de los lobbystas de peticionar al gobierno una reparacin de agravios, conforme con la Primera Enmienda de la Constitucin, la percepcin del lobbying por parte de John Kennedy como un instrumento ms, y muy valioso, de participacin de la sociedad civil en la vida pblica no ha llegado a ser unnimemente compartida por el pblico norteamericano y los estudiosos del sistema poltico estadounidense. Algunos siguen siendo escpticos y sienten que estos grupos poderosos influyen indebidamente en los representantes elegidos, particularmente a travs de las contribuciones a las campaas electorales.5

Lo mismo ha sucedido en Europa y en Latinoamrica, donde mayormente, hasta hace poco aos, se lo haba visto solo como una prctica ms cercana al trfico de influencias. Al finalizar el siglo XX, el contexto socio-poltico europeo ha ido favoreciendo una mayor participacin del mundo de los negocios en el proceso de formulacin de polticas pblicas.6

Para el abogado y periodista cataln Jordi Xifra, cuatro son los factores que habran patrocinado este cambio:

a) El desarrollo de un poder burocrtico y reglamentario en Bruselas (sede de la Unin Europea), de obligada influencia en la normativa de los Estados miembros de la Unin Europea.

b) El cuestionamiento del papel del Estado y de la eficacia de sus intervenciones. c) El importante papel de la competitividad, esto es, del dinamismo empresarial, en la

actividad econmica. d) La cada da mayor especializacin del aparato burocrtico, necesitado de una informacin

ms detallada y tcnica.7


6 FARNEL, Frank J. Le Lobbying. Pars, Francia, Les ditions d'Organisation, 1994. Cit. por XIFRA, 2000, p. 33.

7 Id.


4

La Unin Europea constituye un foco de atraccin muy relevante para los lobbies. En el momento en que la Comisin Europea, una de sus instituciones, formul su comunicacin Un dilogo abierto y estructurado entre la Comisin y los grupos de inters (1993), se estimaba en ms de tres mil el nmero de los grupos de inters establecidos en Bruselas (sede de la Unin Europea), empleando a ms de 10.000 personas dedicadas al lobbying. Este total comprenda ms de 500 federaciones internacionales y europeas en representacin de unas cinco mil organizaciones nacionales, junto con doscientas firmas y unos cien despachos profesionales especializados en la gestin de asuntos comunitarios. Tambin, a la fecha, existan en Bruselas ms de cincuenta oficinas de representacin de entes regionales y locales, adems de las distintas asociaciones europeas que agrupan a dichas instituciones.

Una de las claves explicativas del activismo de los lobbies a nivel europeo reside en el carcter hbrido del sistema comunitario.8 Sin tratarse de un Estado en sentido estricto dispone de la autoridad necesaria para realizar asignaciones imperativas a la sociedad bajo la forma de polticas regulativas, distributivas y redistributivas de cumplimiento obligatorio tanto por las Administraciones nacionales como por las empresas y los particulares de los quince Estados miembros. Teniendo, por otra parte, el apoyo de la Comisin y el Tribunal de Justicia como garantes del cumplimiento de la normativa comunitaria.

Por otra parte, el desarrollo institucional de la comunidad ha estado, desde su inicio, vinculado con la presencia de los lobbies en Bruselas. Los padres fundadores, apoyados por los tericos de la integracin econmica europea como L. Lindberg,9 confiaban en que el desarrollo de relaciones estables entre las lites econmicas y sociales de los estados miembros y la alta autoridad de la Comunidad Econmica del Carbn y del Acero (predecesora de la Comisin Europea), presionara sobre los gobiernos y creara las lealtades necesarias para profundizar en el proceso de integracin hasta hacerlo irreversible. Incluso fue la propia Comisin quien impuls, ms tarde, la creacin de los primeros lobbies industriales. Interesada en conocer las opiniones de los sectores afectados por las distintas regulaciones, la

8 MORATA, 1996, p. 130.

9 L.Lindberg.: The Political Dynamics of European Economic Integration. Stanford University Press, 1963.


5

Comisin prefera disponer de un nico interlocutor vlido en cada sector en lugar de uno para cada Estado.10

En cada Estado miembro de la Unin Europea los lobbies han funcionado informalmente sin regulaciones a nivel nacional. Lo mismo sucede en los pases de la Amrica Latina donde se encuentran en una etapa incipiente. Con ello se quiere decir, que estn muy lejos de poseer las caractersticas de los lobbies estadounidenses, basados en una larga tradicin, que ha reconocido su legitimidad constitucional y, mayormente, respetado su existencia. En estos pases, an no han encontrado su especificidad social y funcionan informalmente, como una actividad en las sombras.11 En ellos tambin la denominacin es usada, como jerga, para referirse a cualquier forma de apoyo grupal.

2. En torno a la definicin de lobby

Los enunciados sobre el lobbying usan expresiones como intervenir para influenciar, ejercer presiones, tratar de convencer, intentar neutralizar, obtener una inflexin, coincidiendo en que es una actividad orientada a la persuasin de quienes ostentan alguna forma de poder pblico, encaminada a influir sobre sus decisiones.

As, Frank Farnel define el lobbying como una actividad consistente en proceder a intervenir para influenciar directa o indirectamente los procesos de elaboracin, aplicacin o interpretacin de medidas legislativas, normas, reglamentos y, generalizando, de toda intervencin o decisin de los poderes pblicos.12

El lobbying ha sido asimilado a los grupos de presin, en cuanto acta sobre la opinin y los poderes pblicos sin que sea un partido poltico, siendo para algunos la diferencia entre ambos que el partido poltico tiene por objeto la conquista del poder mientras el grupo de

10 MORATA, 1996, p. 131- 132.

11 Diario La Tercera en Internet, 13.07.1999.

12 XIFRA (2000), p. 23.


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presin busca influir sobre quienes lo ostentan.13 Esta identificacin con los grupos de presin es rechazada por quienes involucran en el presionar como ejercicio de apremio o coaccin la prctica de un delito y prefieren considerarlo un grupo de persuasin.

Tambin se lo ha considerado como uno de los modos de la comunicacin, olvidando que el lobbyista difiere del comunicador porque su funcin no es informar sino utilizar la informacin como medio para obtener resultados especficos favorables a su cliente. Actividad por la cual recibe un pago de honorarios.14 Tampoco entienden la funcin del lobbying quienes la generalizan extendindola a todo aquello que suponga defender un inters sectorial o particular.

El lobbyista argentino Armando Alonso ha defendido que la nica base slida del lobbying es el conocimiento, descartando de l la fuerza y la riqueza porque stas implican, en una actividad como sta, la idea perturbardora de la posible corrupcin o de la presin indebida.15 Conocimiento por parte de los operadores de la materia que se requiere transmitir y del sector sobre el que se desea influir. Este fundamento constituye para Alonso la diferencia entre un lobbyista y un negociador, que siempre tiene que estar dispuesto a ceder en algo para poder alcanzar su objetivo. El lobbyista puede llegar a veces a concertar pero ste no es su campo especfico, s lo es siempre segn Alonso la transmisin inteligente y persuasiva de conocimientos especficos sobre un tema determinado, con la cual le basta para hacer entender al legislador o al funcionario los efectos perjudiciales que un instrumento legal puede acarrear en determinados estamentos de la comunidad.

Desde el empresariado, el lobbying ha sido criticado por suponer que la capacidad de ejercer influencia sobre decisiones oficiales puede reemplazar a la verdadera capacidad empresaria.16 Para estos crticos, este supuesto, que sirve de fundamento a la actividad, surge de la creencia en que gestionar es ms importante que trabajar con la cual se desvirta el acercamiento de la empresa a los poderes pblicos al transformarlo slo en un

13 Id. p. 14.

14 ALONSO (1992), p. 37.

15 Id. pp. 35-37.

16 ALONSO (1992), pp. 64-65.


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medio para el ejercicio de influencias. Otras crticas, desde el mismo sector, toman en consideracin los efectos de los lobbies sobre el desarrollo econmico y los definen como grupos de accin colectiva organizada que presionan sobre el gobierno para obtener ventajas para s, como determinantes de estancamiento y de retroceso de los pases.17

El modelo de Murray18 pone en relacin el mundo empresarial con los poderes pblicos para medir la legitimidad del lobbying. Esta legitimidad se sustentara en tres elementos:

a) El grado de congruencia o de conflicto existentes entre los valores defendidos por el mundo empresarial y los preconizados por los poderes pblicos.

b) El nivel de distribucin del poder y la capacidad respectiva de cada una de las dos partes de influir sobre la otra y de asumir una posicin dominante en el proceso de toma de decisiones.

c) Como son percibidas por el cuerpo social las relaciones entre el mundo de los negocios y el de los poderes pblico, tal cual estn determinadas por los dos factores anteriores

El grado de legitimacin del lobbying aumentar cuando haya ms confluencia de valores, una posicin dominante del mundo de los negocios sobre el gubernamental en la toma de decisiones y una percepcin social positiva de estas relaciones negocios/poder poltico.

Sobre la nomenclatura: la peculiaridad de este procedimiento y la dificultad de encontrar un trmino en espaol que refleje su contenido, se recomienda conservar el origen ingls de su denominacin reservando, como lo sugiere Walter F. Carnota,19 los trminos lobby para la oficina o agencia,20 lobbying, para la actividad especfica, lobbyist o lobbyista, para el agente y lobbies, como plural de la actividad.

17 Id. p. 66.

18 XIFRA, 2000, pp. 33-34.

19 CARNOTA, 1991.

20 El Diccionario de la Lengua Espaola, de la Real Academia, en su edicin 2001, p. 1394, define lobby como grupo de personas influyentes, organizado para presionar a favor de determinados intereses. Esta definicin expresa, como se ver ms adelante, una de las percepciones espaolas del lobby, cercana a la de un grupo de presin o al trfico de influencias.


8

3. La regulacin del lobbying

3.1. Estados Unidos

Como se ha dicho, el lobbying existi en los Estados Unidos desde el inicio de su historia como repblica independiente, amparado en la Primera Enmienda de la Constitucin que reconoce el derecho de los ciudadanos a peticionar al gobierno una reparacin de agravios. A pesar de ser defendido por muchos legisladores tambin ellos percibieron que era una actividad que muchos votantes vean con sospecha, calificando de cnico el acceso de intereses especiales hacia quienes ejercan el poder.21 Consideradas diferentes formas de regularlo, lo fue en definitiva por el Federal Regulation of Lobbying Act, de 1946.

3.1.1. Federal Regulation of Lobbying Act, de 1946

Como puede parecer obvio el objeto principal de la ley de 1946 fue hacer transparente al pblico las actividades del lobbying.

El Act defini al operador y a la actividad en el artculo 307 como toda persona individual o colectiva que por si misma o a travs de cualquier agente o empleado o de otras personas de cualquier manera que sea, directa o indirectamente, solicite, recaude o reciba dinero o cualquier otra cosa de valor para ser usada principalmente en ayudar [...] al cumplimiento de cualquiera de los siguientes objetivos: a) la aprobacin o denegacin de cualquier legislacin por el Congreso de los Estados Unidos; b) influir directa o indirectamente en la aprobacin o denegacin de cualquier legislacin por el Congreso de los Estados Unidos.

Para mantener una informacin pblica permanente de las actividades de los lobbies as como para mantenerlos regulados, la ley de 1946 estableci las siguientes obligaciones:



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Toda persona debe estar inscrita con anterioridad en un Registro Oficial, a cargo de los Secretarios de cada Cmara Legislativa, para que reciba una remuneracin del tipo que sea de acuerdo al artculo 307.

Con este fin, entregar, por escrito y bajo juramento, la siguiente informacin: nombre y domicilio profesional tanto propio como de la persona por quien est empleado, duracin de su empleo, monto de la remuneracin e identidad de la persona por orden de quin se le paga, detalle de los abonos por gastos y el tipo de ellos que sern incluidos en la actividad.

Toda persona encargada de recoger fondos destinados a un lobby debe llevar una contabilidad detallada del dinero que obtenga como contribuciones y de los gastos en que incurra, citando el nombre y datos de las personas a las que haya abonado cualquier cantidad. Adems, entregar trimestralmente los nombres y las direcciones de las personas, no mencionadas en informes anteriores, que hubiesen contribuido con montos mayores a 500 dlares.

Anualmente, los lobbistas deben presentar a los Secretarios indicados un informe detallado del conjunto de actividades realizadas.

Muy pronto la ley fue considerada ineficaz porque no cubra el lobbying ante el Poder Ejecutivo, ante el personal del Congreso o ante las asociaciones representativas de la sociedad civil. Por otra parte, la mayor parte de los lobbystas escapaban a la obligacin de inscribirse por culpa de los vacos legales. En 1991, la Oficina General de Cuentas inform que casi 10.000 de los 13.500 individuos y organizaciones de la Gua de Representantes de Washington no estaban inscritos como lobbystas.22

Algunos analistas han considerado generalista a esta ley en su aplicacin e insuficiente por su limitada redaccin (no es una ley en s, sino que forma parte del captulo III de la Legislative Reorganization Act).23 En 1953, la Corte Suprema fall que por lobbying deba


23 ALONSO, 1992, p. 8.


10

entenderse las representaciones hechas directamente al Congreso, sus miembros o Comisiones (US vs. Rumely). Esta interpretacin restrictiva fue confirmada al ao siguiente, en otro fallo (US vs. Harriss) en el cual, adems, por cinco contra tres sufragios, se reafirm la constitucionalidad de los lobbies. El segundo fallo sostuvo que slo deba entenderse por la expresin lobbyist la comunicacin con miembros del Congreso sobre legislacin pendiente o propuesta, excluyendo del permetro legal a aquellas personas y contribuciones que slo tuvieran como propsito incidental la influencia en la legislacin. En cuanto a la constitucionalidad del lobbying la Corte sostuvo diferencindolo de otras actividades, como el periodismo, protegidas por la Primera Enmienda de la Constitucin que las cargas de informar y del empadronamiento por parte de los lobbyists no violaban los derechos de la libertad de prensa, de expresin y de peticin a las autoridades.

3.1.2. Lobbying Disclosure Act, de 1996

Las crticas en los Estados Unidos sobre la insuficiente regulacin del lobbying a travs de la ley de 1946, dieron por resultado la firma del Lobbying Disclosure Act, en 1996. El analista cataln Jordi Xifra24 sintetiza en estos puntos las lneas generales de esta ley y de algunas de las normas que la desarrollan:

3.1.2.1. Qu actividad constituye el lobbying? Aquellos contactos o tareas que los respalden, incluyendo la preparacin y planificacin de actividades, la investigacin o cualquier otra tarea de formacin, destinados a ser usados en la preparacin de dichos contactos. Tales tareas tambin comprenden la coordinacin de las mismas con terceros, como p. ej., la formacin de coaliciones.

El lobbying contact, por su parte, es definido como cualquier comunicacin oral o escrita (incluida la electrnica) dirigida a gestores pblicos (del Ejecutivo) o polticos, en representacin del cliente, en cuanto a:

24 XIFRA (2000), pp. 219-222.


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la formulacin, la modificacin o la adopcin de una legislacin federal, incluidos los proyectos de ley;

las acciones del Ejecutivo Federal, como rules, regulations, orders, o cualquier otro programa, poltica o postura del Gobierno de los Estados Unidos;

la administracin o ejecucin de un programa federal, incluidas la negociacin, adjudicacin y gestin de licencias y contratos federales, y

la nominacin y ratificacin de una persona sometida a la ratificacin del Senado.

La ley excluye expresamente de las actividades del lobbying las previstas en el Foreign Registration Act, de 1937, que regula a los representantes de grupos y pases extranjeros que presionan a los poderes pblicos norteamericanos. Estos lobbistas sometidos a esta ley deban inscribirse en el Departamento de Justicia como agente extranjero o agente representante de intereses extranjeros. La ley de 1996, exige que se inscriban ante el Secretario de la Cmara de Representantes o ante el Secretario del Senado.25

3.1.2.2.Quin es considerado lobbyista? Aquel que lleva a cabo una actividad de lobbying en representacin autnoma de un cliente (private lobbyist) o empleado por una empresa u organizacin (in-house lobbyist).26 En ambos casos, la ley exige para registrarse que haya mantenido ms de un contacto (lobbying contact) durante los dos semestres que se fijan (enero/junio, julio/diciembre), excepto que dedique menos del 20% de su actividad en el lobbying para su cliente o empleador.

La ley excluye tambin al private lobbyist que presupueste recibir de su cliente menos de 5.000 dlares durante uno de los semestres y al in-house lobbyist cuyo empleador espere invertir menos de 20.000 dlares en lobbying en un semestre.

3.1.2.3. Qu decisores pblicos pueden ser objeto del lobbying? La ley distingue entre los del Poder Legislativo y los del Poder Ejecutivo. Los primeros son los miembros del Congreso, los funcionarios electos de ambas Cmaras y los empleados de los miembros del

25 ALONSO, 1992, p. 77.

26 La ley nada dice sobre el contenido del contrato del in house lobbyist y su expresin pecuniaria.


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Congreso, de los comits parlamentarios y de los staffs de los lderes de cualquiera de las dos Cmaras. Los del Poder Ejecutivo son el Presidente, el Vicepresidente o cualquier empleado de la Oficina del Presidente, as como cualquier funcionario o empleado de la Administracin Pblica estadounidense.

3.1.2.4. Registro. Los nuevos lobbyistas deben registrarse dentro de los 45 das siguientes al primer lobbying contact, o de haber sido contratado para realizarlo. El registro debe hacerse ante la Oficina (Clerk) de la Cmara de Representantes y en el Secretariado del Senado. A los registrados antes de entrar en vigor la ley, sta les dio un plazo para hacerlo nuevamente. La ley regula el contenido de los registro de los lobbyistas as como la modalidad de los informes de actividades que deben ser realizados cada semestre del ao correspondiente.

3.1.2.5. Donaciones y obsequios (gifts). Las donaciones y los obsequios continan siendo regulados por Resoluciones del ao 1996, de la Cmara de Representantes y del Senado, que los prohiben, salvo que se trate de hospitalidad personal ofrecida fuera de las propiedades de la organizacin, de los lobbyistas o de los terceros agentes, tratndose de coaliciones; o que se trate de las contribuciones polticas reguladas por la Federal Election Campaign Act.

Como complemento, el lobbying est tambin regulado por la Ley de Etica Gubernamental, de 1978, que prohibe ejercerlo a los altos funcionarios sealados en ella, hasta un ao despus de su separacin del gobierno. Existe un proyecto para ampliar el lapso hasta los cuatro aos.27

3.2. La Unin Europea

Obligada a compensar la falta de legitimidad democrtica por una legitimidad de tipo funcional, la Comisin Europea ha ido desarrollando una relacin estrecha con los distintos grupos, como fuentes de ideas e informacin y con el doble objetivo de construir coaliciones favorables a sus propuestas y mejorar el nivel de implantacin de las polticas comunitarias.

27 ALONSO, 1992, p. 77.


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Posiblemente por ello no fue la Comisin sino otra institucin de la Unin, el Parlamento Europeo, la que primero mostr, a travs de su Presidente, su preocupacin por el incremento desmesurado de los lobbies y los problemas para mantener la independencia de la actividad europarlamentaria.

La Comisin Europea incluy en su programa de trabajo de 1992 la inquietud manifestada por el Presidente del Parlamento Europeo y emiti, en 1993, la comunicacin Un dilogo abierto y estructurado entre la Comisin y los grupos de inters, a que anteriormente se hizo referencia, en la que formul sus principios para definir las relaciones con estos grupos y las medidas para aclarar y estructurar estas relaciones: la elaboracin de una gua nica que contenga la informacin sobre los grupos de inters y la creacin de un cdigo de buena conducta. Sin embargo, en conclusin en palabras de Jordi Xifra un florilegio de buenas intenciones, pero en la prctica, de momento poca cosa.28

La iniciativa por parte del Parlamento Europeo dio su primer resultado, recin el 17 de julio de 1996, con la aprobacin de incluir en su Reglamento un conjunto de disposiciones regulatorias de la presencia de los grupos de inters en el seno de la institucin. El sistema aprobado establece los siguientes preceptos:

1. Los cinco Cuestores del Parlamento Europeo que conforme con el artculo 25 del Reglamento de la Institucin son los encargados de los asuntos administrativos y econmicos que afecten directamente a los diputados, conforme a las directrices que establezca la Mesa autorizarn la emisin de tarjetas de acceso, con carcter nominativo y por el plazo mximo de un ao, a las personas que desean acceder con frecuencia a los locales del Parlamento con objeto de informar a los diputados en el marco de su mandato parlamentario, en inters propio o de terceros.

28 XIFRA, 2000, pp. 223-225.


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2. En contrapartida estas personas debern:

a) Respetar el cdigo de conducta establecido (*) b) Inscribirse en un registro dependiente de los Cuestores. El cual estar a disposicin de las

personas que lo soliciten en todos los lugares de trabajo del Parlamento, as como en sus oficinas de informacin en los Estados miembros.

Entre sus principales disposiciones:

1. Declarar el inters o los intereses que representan29 en sus contactos con los diputados al Parlamento, el personal que trabaja para ellos o los funcionarios de la institucin.

2. Abstenerse de cualquier accin tendiente a obtener informacin deshonestamente.

3. No difundir a terceros, con fines lucrativos, copias de documentos obtenidos del Parlamento.

4. Respetar estrictamente las normas aprobadas el 17 de julio de 1996.

5. Con el fin de evitar posibles conflictos de intereses, obtener la autorizacin previa del diputado o de los diputados en cuestin por lo que se refiere a todo vnculo contractual o de empleo con un asistente de un diputado y, posteriormente, asegurarse de que ello se ha consignado en el registro mencionado anteriormente.

6. Toda inobservancia del presente Cdigo de conducta podr suponer la retirada de la tarjeta de acceso expedida a las personas interesadas y, en su caso, a su empresa.

(*) Cdigo de conducta de los representantes de intereses en el marco de sus relaciones con el Parlamento Europeo.

29 El Cdigo nada dice sobre las condiciones del contrato del lobbyista con su representado y su expresin

pecuniaria.


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3.3.Los Estados miembros de la Unin Europea

3.3.1. Espaa

No existe una regulacin especfica, nacional o autonmica, sobre el lobbying. Mientras estuvo en vigencia el antiguo Cdigo Penal, de 1973, rigi su artculo 404 bis c) del anterior, que castigaba el ofrecimiento del ejercicio del lobbying con la pena de arresto mayor. Asimismo, como accesoria, si el oferente fuese profesional titulado, la pena de inhabilitacin especial y en cualquiera de los dos casos anteriores, autorizaba a la autoridad judicial para suspender las actividades de la sociedad, empresa, organizacin o despacho y para clausurar sus dependencias al pblico por tiempo de seis meses a tres aos.

El nuevo Cdigo (Ley Orgnica 10/1995, de 23 de noviembre) ha situado las cosas de un modo que conduce a la necesidad de un ejercicio hermenutico para afirmar que el lobbying en Espaa no es delito y con ese ejercicio no toda la doctrina penalstica est de acuerdo.30

3.3.2. Resto de los pases miembros de la Unin Europea

Tampoco se ha dado en ellos una reglamentacin o disposiciones especficas que regulen la actividad de los lobbies.

En Dinamarca y Alemania, los lobbistas deben figurar nominativamente en algn archivo. En Francia, tienen acceso autorizado a la Asamblea Nacional los encargados de las relaciones pblicas de una veintena de empresas, y a peticin de cualquier diputado pueden hacerlo otras personas. Esto ltimo es vlido tambin en Luxemburgo y los Pases Bajos. El Presidente del Senado francs y el italiano pueden tambin convocar a cualquier ciudadano. En Austria y Finlandia, las Comisiones parlamentarias de las dos Cmaras estn autorizadas para recibir a expertos de los grupos de inters.

30 XIFRA, 2000, p. 233.


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En Blgica no hay reglamentacin sobre la materia.

Proyectos regulatorios que no han llegado a trmino se han realizado en Suecia e Italia. En el Reino Unido, un proyecto de cdigo deontolgico y de registro de lobbyistas fue desahuciado por la Cmara de los Comunes, en 1991. Desde 1994, dos asociaciones informales de lobbyistas parlamentarios mantienen cdigos deontolgicos opcionales y registros voluntarios de lobbyistas profesionales.31

Conclusiones

La gobernalidad se ejerce en medio de las pretensiones, tensiones y presiones de las fuerzas sociales y de sus intereses que configuran la realidad social. La formacin de grupos es un hecho comn que manifiesta esta pluralidad y los lobbies bien regulados, como lo entendi James Madison, uno de los fundadores de los Estados Unidos, un buen instrumento para que los grupos de intereses no se transformen en grupos de presin. Hasta el momento, slo en los Estados Unidos ha tenido esta instancia su desarrollo ms elevado y lo sigue con relevancia creciente el lobbying comunitario europeo. Podr expandirse a otras regiones como Amrica Latina? Es difcil predecirlo pero el presente estudio permite establecer dos premisas: Nunca la regulacin en un pas o comunidad fue anterior a la existencia de abundantes lobbies en ellos y esta existencia vigorosa puede ser promovida como sucedi con la Comisin Europea.

31 Id. pp. 237-239.


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SELECCIN BIBLIOGRFICA 32

1) ALONSO PIEIRO, Armando. El Quinto Poder: Teora y Practica del Lobbying. Buenos Aires, Argentina, Ediciones Macchi, 1992, 137 p. **** Ubicacin: Sede Valparaso MON, Monog. En Estante 32 (82: 73) A454q 1992

2) BIBLIOGRAFA: LIBROS y artculos recientes sobre la Promocin de Causas (en ingls) (Temas de la Democracia - Publicacin Electrnica del Servicio Informativo y Cultural de Estados Unidos (USIS), Vol. 3, No. 2, Junio de 1998) [En lnea]. Washington, Estados Unidos de Amrica, Servicio Informativo y Cultural de Estados Unidos (USIS) / Oficina de Informacin - Publicaciones Electrnicas, 1998, 4 p. http://usinfo.state.gov/journals/itdhr/0698/ijds/biblio.htm

3) CONDE, Mario. El Sistema. Mi experiencia del Poder. Madrid, Espaa, Espasa Calpe, 1994, 342 p. Ubicacin: Sede Valparaso MON, Monog. En Estante 336.71 (460) C745s 1994

4) DILOGO DE Mesa Redonda sobre el Tema de la Promocin de Causas (Temas de la Democracia - Publicacin Electrnica del Servicio Informativo y Cultural de Estados Unidos (USIS), Vol. 3, No. 2, Junio de 1998) [En lnea]. Washington, Estados Unidos de Amrica, Servicio Informativo y Cultural de Estados Unidos (USIS) / Oficina de Informacin - Publicaciones Electrnicas, 1998, 12 p.33 http://usinfo.state.gov/journals/itdhr/0698/ijds/round.htm

5) ESTILOS DE hacer poltica, grupos de poder y gobernabilidad en Amrica Latina: Sntesis del Seminario realizado conjuntamente por el Parlatino, la Comisin Sudamericana de Paz y la Universidad de So Paulo durante los das 18 y 19 de agosto de 1995. Cuadernos del Parlatino / Parlamento Latinoamericano - Sede Permanente, So Paulo, Brasil, N 11, Agosto 1995, 116 p. Ubicacin: Sede Valparaso Publicaciones Peridicas PP

32 Se sealan con asteriscos (*) los documentos utilizados para la confeccin del trabajo. La mayor cantidad de

asteriscos indica, asimismo, el mayor grado de consulta del documento por parte del autor del trabajo.

Los documentos citados en la presente seleccin bibliogrfica pertenecen al fondo bibliogrfico de la Biblioteca del Congreso Nacional (BCN), o bien son documentos procedentes de la red de redes INTERNET, accesibles en lnea. Para permitir la visualizacin de estos, se adjunta su direccin electrnica.

33 Richard Sachs, politlogo e historiador del Servicio Congresional de Investigaciones de la Biblioteca del

Congreso; Eusebio Mujal-Len, Presidente del Departamento de Administracin Pblica de la Universidad de Georgetown, y Bruce Adams, Director de proyectos del Gran Washington, alianza de lderes empresariales y comunitarios, discuten los pros y contras del cabildeo y las maneras en que podran mejorarse las prcticas actuales.


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6) FAYT, Carlos. Captulo XXXIII: Factores de poder y grupos de presin. En su: Derecho Poltico. 9 ed. inalterada, Buenos Aires, Argentina, Ediciones Depalma, 1995, Tomo II, pp. 339-358. *** Ubicacin: Sede Valparaso MON, Monog. En Estante 342 F286d 1995

7) (Les) GROUPES DE pression aux tats-Unis (Dmocratie et Droits de lhomme - Revue lectronique de l'Agence d'Information des tats-Unis (USIA), Volume 3, numro 2, juin 1998) [En lnea]. Dpartement dEtat - Bureau des programmes d'information internationale (IIP) / Revues lectroniques, 1998, 46 p. *** http://usinfo.state.gov/journals/itdhr/0698/ijdf/ijdf0698.pdf

8) (Les) GROUPES DE pression aux tats-Unis (Dmocratie et Droits de lhomme - Revue Electronique de l'Agence d'Information des tats-Unis (USIA), Volume 3, numro 2, juin 1998): Sommaire [En lnea]. Dpartement dEtat - Bureau des programmes d'information internationale (IIP) / Revues lectroniques, 1998, 2 p. *** http://usinfo.state.gov/journals/itdhr/0698/ijdf/frtoc.htm

9) (La) LEY DE divulgacin del cabildeo de 1995: Antecedentes (Temas de la Democracia - Publicacin Electrnica del Servicio Informativo y Cultural de Estados Unidos (USIS), Vol. 3, No. 2, Junio de 1998) [En lnea]. Washington, Estados Unidos de Amrica, Servicio Informativo y Cultural de Estados Unidos (USIS) / Oficina de Informacin - Publicaciones Electrnicas, 1998, 2 p. *** http://usinfo.state.gov/journals/itdhr/0698/ijds/lobby.htm

10) (La) LOI DE 1995 sur les groupes de pression: donnes de base (Dmocratie et Droits de lhomme - Revue lectronique de l'USIA, Volume 3, Numro 2, Juin 1998) [En lnea]. Washington, Etats-Unis dAmrique, Dpartement dEtat - Bureau des Programmes d'Information Internationale (IIP), 1998, 2 p. *** http://usinfo.state.gov/journals/itdhr/0698/ijdf/frlobby.htm

11) MORATA, Francesc. Influir para decidir: la incidencia de los lobbies en la Unin Europea. Revista de Estudios Polticos / Centro de Estudios constitucionales, Madrid, Espaa, N 90, Oct./dic. 1995, pp. 129-146. **** Ubicacin: Sede Valparaso Publicaciones Peridicas PP

12) (Le) POINT DE vue de deux parlementaires (Dmocratie et Droits de lhomme - Revue lectronique de l'USIA, Volume 3, numro 2, Juin 1998) [En lnea]. Washington, Etats-Unis dAmrique, Dpartement dEtat - Bureau des Programmes d'Information Internationale (IIP), 1998, 5 p. ** http://usinfo.state.gov/journals/itdhr/0698/ijdf/frlevin.htm

13) PORTH, Jacqui. Les groupes de pression et la politique trangre (Les Objectifs de Politique trangre des Etats-Unis / Revues lectroniques de l'USIA, volume 1, numro 9, juillet 1996) [En lnea]. Washington, Dpartement dEtat - Bureau des Programmes d'Information Internationale (IIP) - Revues lectroniques, 1996, 4 p. ** http://usinfo.state.gov/journals/itps/0796/ijpf/frpoej09.htm


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14) PORTH, Jacqui. Como influyen los cabilderos en la Poltica Exterior (Agenda de la Poltica Exterior de los Estados Unidos de Amrica / Publicaciones Electrnicas de USIS, Vol. 1, No. 9, julio de 1996) [En lnea]. Washington, Estados Unidos de Amrica, Servicio Informativo y Cultural de Estados Unidos (USIS) / Oficina de Informacin - Publicaciones Electrnicas, 1996, 4 p. ** http://usinfo.state.gov/journals/itps/0796/ijps/pj9lobby.htm

15) (La) PROMOCIN DE causas en Norteamrica (Temas de la Democracia - Publicacin Electrnica del Servicio Informativo y Cultural de Estados Unidos (USIS), Vol. 3, No. 2, junio de 1998) [En lnea]. Washington, Estados Unidos de Amrica, Servicio Informativo y Cultural de Estados Unidos (USIS) / Oficina de Informacin - Publicaciones Electrnicas, 46 p. *** http://usinfo.state.gov/journals/itdhr/0698/ijds/ijds0698.zip

16) (La) PROMOCIN DE causas en Norteamrica (Temas de la Democracia - Publicacin Electrnica del Servicio Informativo y Cultural de Estados Unidos (USIS), Vol. 3, No. 2, junio de 1998): Bienvenido de los editores [En lnea]. Washington, Estados Unidos de Amrica, Servicio Informativo y Cultural de Estados Unidos (USIS) / Oficina de Informacin - Publicaciones Electrnicas, 1998, 3 p. *** http://usinfo.state.gov/journals/itdhr/0698/ijds/ijds0698.htm

17) (La) PROMOCION de causas en Norteamrica (Temas de la Democracia - Publicacin Electrnica del Servicio Informativo y Cultural de Estados Unidos (USIS), Vol. 3, No. 2, junio de 1998): Contenido [En lnea]. Washington, Estados Unidos de Amrica, Servicio Informativo y Cultural de Estados Unidos (USIS) / Oficina de Informacin - Publicaciones Electrnicas, 1998, 2 p. *** http://usinfo.state.gov/journals/itdhr/0698/ijds/toc.htm

18) (Los) PUNTOS DE vista de dos legisladores (Temas de la Democracia - Publicacin Electrnica del Servicio Informativo y Cultural de Estados Unidos (USIS), Vol. 3, No. 2, Junio de 1998) [En lnea]. Washington, Estados Unidos de Amrica, Servicio Informativo y Cultural de Estados Unidos (USIS) / Oficina de Informacin, 1998, 5 p. ** http://usinfo.state.gov/journals/itdhr/0698/ijds/levin.htm

19) SANZ MENNDEZ, Luis (Compilador). Representacin de intereses y polticas pblicas: Corporatismo o pluralismo?. Zona Abierta, Madrid, Espaa, N 67/68, 1994, 170 p. Ubicacin: Sede Valparaso Publicaciones Peridicas PP

20) SITIOS EN la INTERNET (en ingls): Sitios en la World Wide Web que presentan cuestiones de Democracia y Derechos Humanos, entre ellas los temas de la Promocin de Causas. (Temas de la Democracia - Publicacin Electrnica del Servicio Informativo y Cultural de Estados Unidos (USIS), Vol. 3, No. 2, Junio de 1998) [En lnea]. Washington, Estados Unidos de Amrica, Servicio Informativo y Cultural de Estados Unidos (USIS) / Oficina de Informacin - Publicaciones Electrnicas, 3 p. http://usinfo.state.gov/journals/itdhr/0698/ijds/sites.htm


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21) SMITH, Martin J. Pluralismo, pluralismo reformado y neopluralismo. El papel de los grupos de presin en la elaboracin de polticas. Zona Abierta, Madrid, Espaa, N 67/68, 1994, pp. 137-170. Ubicacin: Sede Valparaso Publicaciones Peridicas PP

22) THURBER, James. Aumentan en Estados Unidos la promocin de causas y su publicidad (Temas de la Democracia - Publicacin Electrnica del Servicio Informativo y Cultural de Estados Unidos (USIS), Vol. 3, No. 2, Junio de 1998) [En lnea]. Washington, Estados Unidos de Amrica, Servicio Informativo y Cultural de Estados Unidos (USIS) / Oficina de Informacin - Publicaciones Electrnicas, 1998, 5 p. *** http://usinfo.state.gov/journals/itdhr/0698/ijds/thurber.htm

23) THURBER, James. La prolifration des groupes de pression aux tats-Unis (Dmocratie et Droits de lhomme - Revue lectronique de l'USIA, Volume 3, Numro 2, Juin 1998) [En lnea]. Washington, Etats-Unis dAmrique, Dpartement dEtat - Bureau des Programmes d'Information Internationale (IIP), 1998, 6 p. *** http://usinfo.state.gov/journals/itdhr/0698/ijdf/frthurb.htm

24) UNIN EUROPEA. COMISIN EUROPEA. La Commission Europenne et les groupes dintrt: Page web consacre aux relations de la Commission europenne avec les groupes dintrt [En lnea]. Bruselas, Europa - El sitio portal de las Comunidades Europeas, 2002, 1 p.**** http://europa.eu.int/comm/secretariat_general/sgc/lobbies/index_fr.htm

25) UNIN EUROPEA. COMISIN EUROPEA. La Commission Europenne et les groupes dintrt: Approche de la Commission europenne lgard des groupes dintrts [En lnea]. Bruselas, Europa - El sitio portal de las Comunidades Europeas, 2002, 1 p. **** http://europa.eu.int/comm/secretariat_general/sgc/lobbies/approche/approche_fr.htm

26) UNIN EUROPEA. COMISIN EUROPEA. Approche de la Commission europenne lgard des groupes dintrts: Aperu gnral [En lnea]. Communauts europennes, Bruselas, Europa - El sitio portal de las Comunidades Europeas, 2002, 3 p. **** http://europa.eu.int/comm/secretariat_general/sgc/lobbies/approche/apercu_fr.htm

27) UNIN EUROPEA. COMISIN EUROPEA. Approche de la Commission europenne lgard des groupes dintrts: Communication de la Commission du 2 dcembre 1992 (I-Introduction, II-Groupes dintrt, III-Politique prconise, IV-Mesures, Annexe1, Annexe 2) [En lnea]. Bruselas, Europa - El sitio portal de las Comunidades Europeas, 2002, 18 p. **** http://europa.eu.int/comm/secretariat_general/sgc/lobbies/communication/communication_fr.htm

28) UNIN EUROPEA. COMISIN EUROPEA. Approche de la Commission europenne lgard des groupes dintrts: Etude sur les rglementations du lobbyisme lintrieur et lextrieur de lU.E. [En lnea]. Bruselas, Europa - El sitio portal de las Comunidades Europeas, 2002. http://europa.eu.int/comm/secretariat_general/sgc/lobbies/approche/etudes_fr.htm


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29) UNIN EUROPEA. COMISIN EUROPEA. Approche de la Commission europenne lgard des groupes dintrts: Critres minimaux de conduite respecter dans les relations entre la Commission et les groupes dntrt [En lnea]. Bruselas, Europa - El sitio portal de las Comunidades Europeas, 2002. http://europa.eu.int/comm/secretariat_general/sgc/lobbies/approche/criteres_fr.htm

30) UNIN EUROPEA. COMISIN EUROPEA. La Commission Europenne et les groupes dintrt: Principales mesures prises par la Commission europenne lgard des groupes dintrts [En lnea]. Bruselas, Europa - El sitio portal de las Comunidades Europeas, 2002, 1 p. **** http://europa.eu.int/comm/secretariat_general/sgc/lobbies/instruments/instruments_fr.htm

31) UNIN EUROPEA. PARLAMENTO EUROPEO. Reglamento del Parlamento Europeo: Indice [En lnea]. Luxemburgo, Servicio Europarl - Secretara General del Parlamento Europeo, 1 Julio de 2002, 10 p. **** http://www2.europarl.eu.int/omk/sipade2?PUBREF=-//EP//TEXT+RULES-EP+20020705+TOC+DOC+XML+V0//ES

32) UNIN EUROPEA. PARLAMENTO EUROPEO. Reglamento del Parlamento Europeo: Captulo I. De los Diputados al Parlamento Europeo, Artculo 9 Normas de conducta [En lnea]. Luxemburgo, Servicio Europarl - Secretara General del Parlamento Europeo, 1 Julio de 2002, 1 p. **** http://www2.europarl.eu.int/omk/sipade2?PUBREF=-//EP//TEXT+RULES-EP+20020705+RULE-009+DOC+XML+V0//ES&HNAV=Y

33) UNIN EUROPEA. PARLAMENTO EUROPEO. Reglamento del Parlamento Europeo, Anexo IX: Disposiciones de aplicacin del apartado 2 del artculo 9 - Grupos de inters en el Parlamento Europeo [En lnea]. Luxemburgo, Servicio Europarl - Secretara General del Parlamento Europeo, Julio de 2002, 2 p. **** http://www2.europarl.eu.int/omk/sipade2?PUBREF=-//EP//TEXT+RULES-EP+20020705+ANN-09+DOC+XML+V0//ES&HNAV=Y

34) WILSON, Graham K. Interest groups. Oxford, Reino Unido, Basil Blackwell Ltd, 1990, 198 p. Ubicacin: Sede Valparaso MON, Monog. En Estante 328.18 WE748i 1990

35) XIFRA TRIADU, Jordi. El lobbying: Cmo influir eficazmente en las decisiones de las instituciones pblicas. Barcelona, Espaa, Eds. Gestin 2000, 1998, 308 p.***** Ubicacin: Sede Valparaso MON, Monog. En Estante 328.18 X6l 1998

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