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Desafíos y Recomendaciones

El Futuro del Riego en el Perú

BancoMundial

Oportunidades para todos

REGIÓN DE AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE

Medio Ambiente y Recursos Hídricos SERIE DE PUBLICACIONES OCASIONALES

Volumen I: Informe de Síntesis

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La serie de publicaciones occasionales sobre Medio Ambiente y Recursos Hídricos fue desarrollada bajo la dirección de Karin Kemper, Gerente de Medio Ambiente y Recursos Hídricos para la región de Latino América y el Caribe (LCSEN). Estas publicaciones fueron diseñadas y producidas por GRC Direct, y revisadas con el acompañamiento de Emilia Battaglini y Rachel Pasternack (LCSEN).

Para acceder a las versiones electrónicas de todos nuestros Publicaciones Ocasionales sobre Medio Ambiente y Recursos Hídricos en LAC puede visitar el sitio web: www.worldbank.org/lac.

Medio Ambiente y Recursos HídricosSerie de Publicaciones Ocasionales

La región de América Latina y el Caribe reúne una combinación única de cualidades y retos en el manejo de los recursos hídricos y el medio ambiente; esta región posee una dotación excepcional de recursos naturales y cultivos importantes para garantizar la seguridad alimentaria y preservar la biodiversidad mundial. Sin embargo, la región también acusa las mayores tasas de urbanización del mundo en desarrollo y cuenta con niveles altos de contaminación y sobreutilización de recursos naturales. Estas particularidades generan efectos perjudiciales sobre la salud y el medio ambiente, son fuentes potenciales de conflictos y dificultan la lucha contra la pobreza.

Durante los últimos veinte años, la región de América Latina y el Caribe ha hecho mejoras importantes a la hora de abordar estos retos. Es la región líder, del mundo en desarrollo, en conservación de la biodiversidad y gestión de recursos naturales, y está a la vanguardia en la reducción de la contaminación urbana. A menudo, el Banco Mundial ha sido el socio escogido por los países de la región para plantear políticas pioneras e innovadoras de protección del medio ambiente y gestión de recursos naturales; para reforzar a las instituciones responsables de la gestión del medio ambiente; y para apostar por la sostenibilidad e introducir nuevos planteamientos en la gestión de los recursos hídricos. Estas iniciativas incluyen, entre otras, la instauración y mejoramiento de los estándares de calidad de los combustibles y el aire en Perú; la reducción de emisiones de carbono en México; el pago por servicios ambientales en Costa Rica; la gestión participativa e integrada de los recursos hídricos en Brasil y los nuevos enfoques de la gestión del riego en México.

La Serie de Publicaciones Ocasionales sobre Medio

Ambiente y Recursos Hídricos es una iniciativa de la Unidad de Medio Ambiente y Recursos Hídricos del Departamento de Desarrollo Sostenible para la región de América Latina y el Caribe del Banco Mundial. El objetivo de la serie es contribuir al intercambio global de conocimientos sobre las innovaciones en la gestión del medio ambiente y los recursos hídricos, y a la consecución de un crecimiento sostenible e incluyente. Estas publicaciones pretenden trasladar a un público amplio (tomadores de decisión, profesionales del desarrollo, académicos y otros actores sociales) las lecciones extraídas de los proyectos, la asistencia técnica y las demás actividades relacionadas con el conocimiento, apoyadas por el Banco Mundial y emprendidas en conjunto con nuestros socios. La serie aborda temas importantes para la agenda de sostenibilidad de la región que abarcan desde la gestión de los recursos hídricos hasta la salud del medio ambiente; incluyendo la gestión de recursos naturales y el riego, la conservación de la biodiversidad, las políticas ambientales, la gestión de la contaminación, las instituciones ambientales y su gobernanza, los servicios ambientales, y el cambio climático y sus conexiones con el desarrollo y el crecimiento.

En esta publicación se presenta un análisis detallado de la situación actual de los diferentes factores relacionados con el Riego en el Perú, y se sugieren una serie de recomendaciones tendientes a afrontar los desafíos encontrados tales como: mejorar el desempeño de las organizaciones de usuarios; fortalecer el rol del estado en el sector en cuestión; y mejorar la coordinación entre el riego y la gestión de los recursos hídricos en el país. Si bien algunas de las propuestas presentadas en

Prefacio

El Futuro del Riego en el Perú: Desafíos y Recomendaciones Volumen I: Informe de Síntesis

este informe ya han sido acogidas por el Gobierno, se busca que este trabajo sea el inicio de acciones subsiguientes que conlleven a un fortalecimiento del sector del riego el Perú.

Esperamos que esta publicación, al igual que la serie completa, contribuya a la diseminación del conocimiento, tanto en la región de América Latina

y el Caribe como en el mundo entero.

Dr Karin Kemper Gerente Sectorial, Medio Ambiente y Recursos Hídricos Departamento de Desarrollo Sostenible Región de América Latina y el Caribe

iii

Siglas y Abreviaturas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . vAgradecimientos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . viiResumen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . iixIntroducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11. El Contexto del Riego en el Perú . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2

1.1 Riego, economía y pobreza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .21.2 Extensión y diversidad de la agricultura bajo riego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31.3 Riego y recursos hídricos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51.4 Variabilidad y cambio climático . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6

2. Aspectos Técnicos de los Sistemas y Métodos de Riego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82.1 La gran diversidad en los sistemas de riego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82.2 Seguridad hídrica, infraestructura hidráulica y métodos de riego parcelario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .102.3 Eficiencia en el uso del agua . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .132.4 Drenaje, anegamiento y salinización de los suelos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .14

3. Los Administradores de los Sistemas de Riego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .153.1 Las organizaciones de usuarios de agua . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .153.2 Los Proyectos Especiales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .183.3 Las empresas privadas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .18

4. El Rol del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .194.1 Las principales instituciones públicas con responsabilidades en el riego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .194.2 Principales desafíos relacionados con el marco institucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .21

5. Inversión y Gasto Público en Riego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .235.1 Inversión pública en riego y drenaje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .235.2 Inversión privada en riego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .27

6. Vision y Lineamientos para una Política y Estrategia de Riego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .306.1 Definir y adoptar enfoques más racionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .306.2 Políticas e inversiones más integrales y equilibradas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .336.3 Políticas e inversiones más incluyentes y diferenciadas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 376.4 Mejorar el desempeño de las Organizaciones de Usuarios de Agua . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .396.5 Fortalecer las instituciones públicas y su coordinación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .426.6 Fomentar la inversión privada y mejorar la estructuración de las concesiones . . . . . . . . . . . . . . . . . .43

Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47Referencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .48

Tabla de Contenido

LISTA DE CUADROSCuadro 1.1: Superficie equipada con infraestructura de riego en el Perú . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3Cuadro 1.2: Proporción del área agrícola bajo riego, según el tamaño de las unidades agropecuarias . . . . . . . 4Cuadro 1.3: Perú: Disponibilidad de agua en el territorio nacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4Cuadro 2.1: Tipología de sistemas de riego, áreas bajo riego y número de usuarios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9Cuadro 2.2: Seguridad hídrica, infraestructura hidráulica y métodos de riego parcelario . . . . . . . . . . . . . . . . .12Cuadro 3.1: Importancia relativa de los administradores de los sistemas de riego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .16Cuadro 3.2: Datos referenciales sobre organizaciones de usuarios de agua en el país . . . . . . . . . . . . . . . . . . .16Cuadro 4.1: Principales entidades públicas y funciones relacionadas con el riego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .20Cuadro 5.1: Metas y resultados de los Proyectos Especiales en la costa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .25

LISTA DE FIGURASFigura 6.1: Pilares propuestos para el diseño e implementación de políticas rectoras de riego . . . . . . . . . . .45

vi

AGRORURAL: Programa de Desarrollo Productivo Agrario Rural

ANA: Autoridad Nacional del Agua

APP: Asociación Público-Privada

ATDR: Administración Técnica de Distrito de Riego (no vigente)

DGIH: Dirección General de Infraestructura Hidráulica

FAO: Organización de las Naciones Unidades para la Alimentación y la Agricultura

FONCODES: Fondo de Cooperación para el Desarrollo Social

GL: Gobierno Local

GR: Gobierno Regional

ENAHO: Encuesta Nacional de Hogares

INEI: Instituto Nacional de Estadística e Informática

JU: Junta de Usuarios

LRH: Ley de Recursos Hídricos

MEF: Ministerio de Economía y Finanzas

MINAG: Ministerio de Agricultura

MMC: Millones de metros cúbicos

ONG: Organismo No Gubernamental

OPIP: Organismo Promotor de la Inversión Privada

OUA: Organización de Usuarios de Agua

O&M: Operación y Mantenimiento

PE: Proyecto Especial

PEAO: Población Económicamente Activa Ocupada

PIB: Producto Interior Bruto

PIM: Presupuesto Institucional Modificado

PROINVERSIÓN: Agencia de Promoción de la Inversión Privada

PSI: Programa Subsectorial de Irrigación

SIAF: Sistema Integrado de Administración Financiera

SNIP: Sistema Nacional de Inversión Pública

UIT: Unidad Impositiva Tributaria (S/. 3.700 para el año 2013)

v

Siglas y Abreviaturas

Marie-Laure Lajaunie, Especialista Sénior en Gestión de Recursos Hídricos, Banco MundialSylvie Tillier, Economista Agrícola, Consultor IndependienteHéctor Alexander Serrano Navarro, Especialista en Recursos Hídricos, Banco Mundial Camilo Lombana Córdoba, Especialista en Recursos Hídricos, Banco Mundial Susanne Scheierling, Economista Sénior, Banco Mundial.

Los autores agradecen la amplia colaboración de las autoridades peruanas, en particular a Milton von Hesse La Serna, Ministro de Agricultura; Juan Rheineck Piccardo, Vice Ministro de Agricultura; Juan Haro Muñoz, Director de la Oficina de Apoyo y Enlace Regional del Ministerio de Agricultura (MINAG); Gustavo Adolfo Canales Kriljenko, Director de la Dirección General del Infraestructura Hidráulica del MINAG; Lorenzo Chang-Navarro, Asesor Técnico de la Junta Nacional de Usuarios de Agua; Edmundo Gregorio Chavez, Sectorista de Agricultura y Medio Ambiente de la Dirección de Inversión Pública del Ministerio de Economía y Finanzas; Jorge Zúñiga, Director Ejecutivo del Programa Sub-sectorial de Irrigación (PSI); Plinio Gutiérrez, Coordinador del PSI Sierra; Máximo Hatta, Director Ejecutivo del Proyecto de Modernización de la Gestión de los Recursos Hídricos (PMGRH); y a Pedro Guerrero, asesor del PMGRH. Adicionalmente, se agradece a los autores de los informes utilizados como base para realizar el presente estudio; a saber: Jan Hendriks, especialista institucional y de riego; Laureano del Castillo, abogado del Centro Peruano de Estudios

Sociales; Miguel Prialé, Especialista en temas Económicos; Herve Plusquellec, Especialista en Riego; Fernando Pizarro, Especialista en Riego; Remi Trier, Especialista en Riego de BRL y Lara Chinarro, Especialista Agrícola. De igual forma los autores agradecen los valiosos comentarios recibidos sobre versiones preliminares de este informe de Susan Goldmark, Directora País para Bolivia, Chile, Ecuador, Perú y Venezuela; Karin Kemper, Gerente Sectorial de Medio Ambiente y Recursos Hídricos para América Latina y el Caribe; Rita Cestti, Especialista Sénior en Recursos Hídricos; Richard Abdulnour, Especialista en Recursos Hídricos y Griselle Vega, Especialista Agrícola, todos ellos del Banco Mundial; así como de Klaus Urban, Especialista Institucional de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO). Finalmente el equipo agradece a la FAO por la preparación y aporte del informe “Gestión Local de Sistemas de Riego y Organizaciones de Agua en el Perú, FAO 2012” que apoyó la elaboración del presente estudio.

Agradecimientos

Desafíos y RecomendacionesEl Futuro del Riego en PerúVolumen I : Informe de Síntesis

vii

El riego en el Perú es un elemento fundamental para el desarrollo de la economía, la reducción de la pobreza, la gestión de los recursos hídricos y la adaptación al cambio climático. Si bien el Gobierno cuenta con una política de riego desde el año 2003, esta merece ser actualizada teniendo en cuenta la serie de eventos que han variado las circunstan-cias del país y en especial del sector agrícola en la última década. Para apoyar al Gobierno en esta tarea, el estudio propone, a partir de un análisis detallado del sector, tener como visión una agri-cultura productiva y competitiva, que contribuya de manera significativa a la economía nacional y a la reducción de la pobreza en forma sostenible, equitativa y respetuosa tanto del medio ambiente como de la variedad cultural; factores que con-stituyen algunas de las grandes riquezas del Perú.

Las recomendaciones derivadas del estudio, para alcanzar esta visión, se agrupan en las siguientes líneas de acción:

1) Definir y adoptar enfoques más racionales, in-tegrales y sostenibles a través del desarrollo de un sistema de información, un mejoramiento de la planificación de la inversión y de las políti-cas; una mejora en la coordinación entre el Go-bierno Nacional con los gobiernos descentrali-zados; y una mejor integración entre la gestión de los recursos hídricos y el riego.

2) Implementar políticas e inversiones más equilibradas, prestando más atención a la ca-pacitación a las organizaciones de usuarios y a los gobiernos descentralizados; a la moderni-zación de los sistemas de riego colectivos; al

riego parcelario tecnificado por gravedad; a la recuperación de las tierras salinizadas; y al me-joramiento de la seguridad hídrica del riego.

3) Implementar políticas e inversiones más in-cluyentes a través de un apoyo más equilibrado entre grandes y pequeños agricultores; entre los diferentes tipos de organizaciones de usu-arios y la formalización de los derechos de uso de agua y de propiedad sobre la tierra.

4) Fomentar la inversión privada en el riego por parte de los regantes y las organizaciones de usuarios a través su capacitación e incentivos, así como una mejor estructuración de las con-cesiones a empresas privadas.

5) Potenciar y re-conceptualizar el alcance de las funciones del Ministerio de Agricultura para que pueda asumir su rol de ente rector en riego.

6) Mejorar el desempeño de las organizaciones de usuarios mediante un asesoramiento recur-rente y diversificado y una revisión del marco normativo.

7) Mejorar la integración entre el manejo de los recursos hídricos, la adaptación al cambio climático y el riego.

8) Aplicar intervenciones diferenciadas en con-cordancia con la gran diversidad de los sistemas de riego en el país en las diferentes regiones agroclimáticas.

Resumen

iix


En el año 2003, el gobierno del Perú formuló la “Política y Estrategia Nacional de Riego”, con una validez de 10 años. Los cambios experimentados desde esa fecha –como la descentralización de ciertas funciones y recursos desde el Gobierno Nacional hacia los Gobiernos Regionales y Locales, la firma del Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos y otros países, el boom de las agro exportaciones, los intentos de ejecutar proyectos de grandes irrigaciones con la modalidad de Asociación Público-Privada (APP), el aumento de la conflictividad en relación con el recurso hídrico, la preocupación creciente por la seguridad alimentaria y por la reducción de las desigualdades, y la cada vez más evidente necesidad de adaptación al cambio climático- justifican una actualización de dicha política/estrategia.

El objetivo principal de este estudio es apoyar al Gobierno del Perú en la actualización de su “Política y Estrategia Nacional de Riego” a través de la preparación de un análisis detallado del sector del riego, la formulación de una visión para el sector y la identificación de una serie de recomendaciones para alcanzar esta visión. Adicionalmente, se espera que este informe sea de utilidad para la comunidad local e internacional que participa en los esfuerzos de desarrollo del Perú. Por último, dado que la información disponible sobre el riego en Perú es limitada y dispersa, se espera que el presente informe sirva de base para trabajos analíticos e investigaciones más detalladas que se realicen en el futuro.

Este informe es el resultado de la colaboración entre el Gobierno de Perú, a través del Ministerio de Agricultura y el Ministerio de Economía y Finanzas; la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) y el Banco Mundial. La preparación del estudio comenzó en el año 2011 con la elaboración de una serie de informes de base realizados por un equipo multidisciplinario de expertos locales e internacionales. El equipo multidisciplinario encargado de los informes de

base estuvo conformado por: Fernando Pizarro en los aspectos de riego parcelario y drenaje; Hervé Plusquellec en los aspectos de infraestructura de riego colectiva; Jan Hendriks en los aspectos relacionados con las organizaciones de usuarios; Sylvie Tillier en los aspectos económicos; Miguel Prialé en los aspectos relacionados con el gasto público; Laureano del Castillo en los aspectos legales; Remi Trier en los aspectos relacionados con las asociaciones público-privadas y Lara Chinarro en los aspectos de género. El equipo del Banco, encargado de la coordinación general del estudio y la preparación del informe consolidado, estuvo liderado por Marie-Laure Lajaunie, e integrado por Héctor Alexander Serrano Navarro, Camilo Lombana Córdoba y Susanne Scheierling. Los principales colaboradores por parte del Gobierno fueron Juan Haro del Ministerio de Economía y Finanzas y Carlos Azurín del Ministerio de Agricultura.

Versiones preliminares del estudio fueron revisadas y discutidas por parte del Gobierno y varios expertos en temas relacionados con el riego, a través de talleres llevados a cabo en noviembre 2012 y en abril 2013. La versión final del Estudio toma en cuenta estos aportes.

El presente informe constituye el Volumen I: Informe de Síntesis del documento “El Futuro del Riego en Perú: Desafíos y Recomendaciones”, que a su vez es un resumen del estudio completo desarrollado; se recomienda remitirse al Volumen II: Informe Principal para contar con un diagnóstico completo del sector del riego en el Perú, sus antecedentes históricos y las recomendaciones propuestas para cada uno de los desafíos identificados. El presente Documento consta de 6 capítulos: en los capítulos 1 a 5 se presentan el diagnóstico de la situación actual y los desafíos identificados, mientras que en el capítulo 6 se brindan una serie de recomendaciones agrupadas según diferentes ejes temáticos.

Introducción

1

1.1 Riego, economía y pobrezaPara el Perú el riego es un elemento fundamental para la producción agrícola, las exportaciones, la seguridad alimentaria y el empleo. El sector agropecuario en su conjunto da empleo a más de un cuarto de la fuerza laboral total (casi tres cuartos en las zonas rurales)1 (INEI, 2011) y contribuye con cerca del 4,5% del Producto Interior Bruto (PIB) y el 9% de las exportaciones totales (BCRP, 2011). Dentro de este sector, el rol productivo del riego es prominente, contribuyendo con aproximadamente dos tercios del valor de la producción agrícola y en un porcentaje aún más elevado para las exportaciones correspondientes.

El riego constituye también un importante motor para la reducción de la pobreza y, de manera general para el mejoramiento de la calidad de vida de las poblaciones rurales. Las zonas rurales concentran más de la mitad de la población que se encuentra en situación de pobreza a nivel nacional y el 80% de la población que vive en condiciones

de extrema pobreza (INEI, 2011). A su vez, más de la mitad de la población rural es pobre y cerca de un cuarto es extremadamente pobre (INEI, 2011). Esta población, depende en su gran mayoría de la actividad agropecuaria; directamente, a través de la producción para autoconsumo y para la venta del exceso en los mercados, y como fuente de empleo, para ocuparse como trabajador agrario. El riego permite incrementar el valor de la producción agrícola y estabilizar la producción y los precios agrícolas2; generando empleos, mejorando los ingresos de los agricultores y sus trabajadores y contribuyendo a la seguridad alimentaria en el país.

Adicionalmente, desde una perspectiva de género, el sector del riego es importante debido al rol clave que tienen las mujeres en la producción agrícola y en el manejo de los sistemas de riego; sin embargo, éstas no cuentan con una representación adecuada en la toma de decisión en la gestión de los sistemas de riego (Chinarro, 2012).

1. El Contexto del Riego en el Perú

1 Según la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) del INEI, el sector agropecuario (agricultura, ganadería, silvicultura) acogía al 25,7% de la Población Económicamente Activa Ocupada (PEAO) en 2010. En las zonas rurales, en su mayoría pobres, su importancia como fuente de empleo ronda el 73,2% de la PEAO.

2 A través del incremento de los rendimientos, la posibilidad de cambio a cultivos de mayor valor, más sensibles al estrés hídrico, y finalmente a través de la atenuación de los efectos debidos a la variabilidad en las precipitaciones.

2


1.2 Extensión y diversidad de la agricultura bajo riegoEl Perú es uno de los países latinoamericanos con mayor cantidad proporcional de áreas irrigadas; aproximadamente un tercio del área cultivada total cuenta con sistemas de riego (FAO, 2000).

El rol y la importancia del riego varían según la zona del país. La mayor parte del área bajo riego está localizada en la Costa, donde la agricultura no es viable en ausencia de sistemas de riego. Es en esta zona se concentra la mayor parte de la población del país así como las actividades económicas; aún cuando la vertiente del Pacífico sólo recibe el 1,8% del total del agua del país3 (Ver cuadro 1.3).

La región de la Costa goza de diversas condiciones que son muy favorables para la agricultura. En los valles aluviales se encuentran los mejores suelos agrícolas, los más productivos del país. La temperatura y el soleamiento son extremadamente favorables, y existe un buen nivel de acceso al mercado nacional e internacional.

En la Sierra (zonas más altas) y la Ceja de Selva (región del Amazonas), el riego, cuando es utilizado, constituye un complemento a la lluvia. Permite mejorar la producción y la productividad

agrícola, y fomentar cultivos de mayor valor que son generalmente más sensibles al estrés hídrico.

El riego, y la agricultura en general, juegan un rol importante en esta zona en relación con la seguridad alimentaria y el nivel de empleo de la población, que es en su mayoría pobre. En comparación con la Costa, las opciones productivas de la Sierra son más limitadas. Esto se debe en particular a un clima más agresivo, la erosión del suelo, la alta fragmentación de la tierra, el difícil acceso al mercado, limitaciones en la disponibilidad de recursos hídricos y la debilidad de las instituciones, entre otros factores. Sin embargo, la Sierra tiene algunas ventajas, como el hecho de contar con mejores condiciones sanitarias que las que se encuentran en otras regiones, así como con un régimen de temperatura adecuado para cultivos que necesitan periodos de frio, y la posibilidad de implementar sistemas de riego por gravedad (reduciendo los costos de inversión y de operación).

La agricultura en la Selva se desarrolla principalmente en la Ceja de Selva, donde muchas áreas tienen déficit de agua durante determinadas épocas del año, al menos en relación con cultivos de alta demanda hídrica (arroz, caña de azúcar, etc.) y/o en aquellos cultivos que son altamente sensibles al estrés hídrico en el momento de

Cuadro 1.1: Superficie equipada con infraestructura de riego en el Perú4

Elaboración propia a partir de las fuentes indicadas (Cenagro 1994 y padrones de usuarios de las JU registradas por la ANA)

Superficie equipada con infraestructura de riegoCENAGRO 1994 ANA (2012)

ha (%) ha (%)Costa 1.190.000 68% 981.127 65%Sierra 453.000 26% 412.236 27%Selva 109.000 6% 118.291 8%TOTAL 1.752.000 100% 1.511.655 100%

3 Alrededor de 2000 m3/año/persona (valor considerado internacionalmente como umbral para el desarrollo sostenible).

4 Las diferencias entre las fuentes se deben en gran parte a las distintas formas con que fueron recolectados los datos y no reflejan necesariamente una disminución del área equipada y/o regada. Por lo tanto, no hay claridad sobre la evolución del área bajo riego en los dos últimos decenios.

3

la floración (por ejemplo el cultivo de café). Es una región con fuerte crecimiento poblacional y económico, y potencial para incrementar el área regada.

Otra característica de la agricultura en el Perú, incluyendo la agricultura regada es la prevalencia del minifundio. En 1994, casi el 85% de las

unidades agropecuarios tenía menos de 10 ha. Cerca de 75% de las áreas regadas estaban en UA de menos de 20 ha.

Por otra parte, se está emprendiendo desde los años 90 un proceso de concentración de las tierras agrícolas5 en manos de grandes inversionistas privados. Según datos de MINAG, un conjunto de

TOTAL Tamaño de la unidad agropecuaria (UA)< 3 ha 3 - 10 ha 10 - 50 ha > 50 ha

Número de UA (ha) 1/ 1.742.267 964.341 505.440 219.312 53.174 % 100,0% 55,3% 29,0% 12,6% 3,1%Superficie total UA (ha) 2/ 35.327.237 1.113.368 2.579.927 4.215.276 27.418.666 % 100,0% 3,2% 7,3% 11,9% 77,6%Superficie agricola (ha) 3/ 5.891.314 921.605 1.787.790 1.799.225 1.382.694 % 100,0% 15,6% 30,3% 30,5% 23,5%de la cual: bajo riego (% superf. agric.) 29,8% 41,8% 37,9% 21,9% 21,4% en secano (% superf. agric.) 70,2% 58,2% 62,1% 78,1% 78,6%

Cuadro 1.2: Proporción del área agrícola bajo riego, según el tamaño de las unidades agropecuarias

1/ Solo considera los UA que tienen tierras trabajadas (no incluye a los UA abandonadas o sin tierras). Las UA de gran tamaño incluyen sociedades y empresasa, y tambien las comunidades campesinas y comunidades nativas que poseen amplias áreas de pastos, montes y bosques.2/ Incluye tierras agrícolas, pastos naturales, tierras forestales y otras.3/ Tierras para cultivos (transitorios o permanentes).

Fuente: INEI: Avance de Resultados del III Censo Agropecuario 1994

Cuadro 1.3. Perú: Disponibilidad de agua en el territorio nacional

Fuente: ANA (2012 A)

Región Hidrográ-fica

Superficie PoblaciónDisponibilidad de Agua Consumode

AguaIndice

Sup. Subt. Total D/P C/D

(Km2) (hab) (%) (Hm3) (Hm3) (Hm3) (%) (Hm3) (%) (m3/hab/año) (%)

Pacifico 278.482 18.620.070 66,0% 35.972 2.849 38.821 2,2% 16.501 87,0% 2.085 42,51%

Amazonas 957.823 8.680.616 30,8% 1.719.814 s/datos 1.719.814 97,2% 2.367 12,5% 198.121 0,14%

Titicaca 48.911 920.078 3,3% 9.877 s/datos 9,877 0,6% 104 0,5% 10.735 1,05%

Total 1.285.216 28.220.764 100% 1.765.663 2.849 1.768.512 100% 18.972 100% 62.667 1,07

5 A traves la venta de la tierra, la privatizacion de las cooperativas azucareras y la amplicacion de las tierras en las nuevas irrigaciones de la costa por PE y inversion privada en aguas subterraneas.

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18 grupos empresariales dispone de una superficie total de riego de 200.000 ha en la costa, o entre un cuarto y un tercio de la tierra regada en esta zona.

1.3 Riego y recursos hídricos Considerando que la agricultura bajo riego es, ampliamente, el mayor usuario de agua del país (ocupando cerca de 80% de las extracciones de agua dulce), es un desafío importante contar con la disponibilidad de recursos hídricos de calidad para el desempeño de los sistemas existentes y para potenciar la expansión del área regada. Adicionalmente, el sector del riego es fundamental para la buena gestión de los recursos hídricos.

La desigual distribución de los recursos hídricos entre las vertientes del Pacifico y del Atlántico así como entre sus cuencas, además de la escasa precipitación en la Costa y la marcada estacionalidad de los ríos, han dado lugar a la realización de considerables inversiones en la construcción de grandes sistemas de irrigación e importantes obras de regulación con embalses y trasvases intercuencas. Sin embargo, la eficiencia de uso del agua (técnica y económica) en el riego es, en general, baja (Capítulo 2). El pago por el agua de riego, cuando existe, es en general por área y no por volumen, lo que contribuye al desperdicio de la misma. Adicionalmente, las limitaciones en la concepción de la infraestructura hidráulica (Capítulo 2) y en su operación y mantenimiento, así como los métodos no mejorados de riego parcelario (Capítulo 2) contribuyen a la baja eficiencia.

La aplicación de una cantidad excesiva de agua6 en las parcelas ha contribuido a serios problemas de anegamiento y/o salinización en diversos valles de la Costa, generando la pérdida de suelos valiosos (Capítulo 2). En otros lugares la sobreexplotación de los recursos hídricos

subterráneos por inversionistas privados es insostenible y crea un problema de disponibilidad no sólo para otros usuarios agrícolas sino también para otros sectores prioritarios, incluido el uso poblacional.

La baja calidad del agua también tiene un impacto negativo sobre la agricultura regada, limitando en algunos casos la agroexportación y causando enfermedades de origen hídrico. Según la ANA, por lo menos el 50% de las unidades hidrográficas del país no cumplen con las normas para el uso agrícola, lo que se debe principalmente a la contaminación microbiológica por el vertimiento de aguas servidas poblacionales, metales tóxicos provenientes de la actividad minera y contaminación agrícola como resultado del uso indiscriminado de plaguicidas y fertilizantes (ANA, 2013). Adicionalmente, durante la temporada de lluvias los ríos transportan una alta carga de sedimentos, lo que representa un obstáculo para la adopción del riego por goteo (Capítulo 2) y genera una colmatación acelerada de los reservorios.

El crecimiento poblacional y económico genera una presión y una competencia crecientes en relación con los recursos hídricos, originando conflictos por el agua. Por lo tanto, la Ley de Recursos Hídricos de 2009 introduce un enfoque holístico y multisectorial de la gestión de los recursos hídricos, a través la creación de Consejos de Cuenca encargados de formular Planes de Gestión de Recursos Hídricos de Cuenca. Estos planes son instrumentos clave para orientar las inversiones en riego de manera coherente y compatible con las necesidades de los demás sectores y el respeto del medio ambiente. Se ha iniciado la implementación de los mismos en algunas cuencas piloto y se estima que tomará un decenio o más extenderlos a todo el país. Algunos desafíos que se presentan son que estos planes consideren adecuadamente los efectos

6 Como ejemplo, durante visitas de campo se registró el uso de volúmenes superiores a 20.000 m3/ha/año en algunos sistemas de riego.

5

acumulados de la inversión en riego, que sean actualizados regularmente y, sobre todo, que sean realmente vinculantes para todas las entidades involucradas en la gestión de recursos hídricos.

Otro instrumento clave para la gestión racional de los recursos hídricos y la protección del acceso al agua, en particular cuando se trata de poblaciones vulnerables, son los derechos de uso de agua. A pesar de esta importancia, a nivel nacional, se estima que el 75% de los usuarios agrarios, la mayoría de los cuales se encuentra en la Sierra y la Selva, no tiene derechos de agua formalizados (Del Castillo, 2012). Los derechos de agua se otorgan en bloque a organizaciones de usuarios registradas, lo que representa un gran desafío en la Sierra y la Selva donde la mayoría de las organizaciones de regantes no están formalizadas, y donde no hay programas específicos para fomentar dicha formalización.

1.4 Variabilidad y cambio climáticoVariabilidad actual del clima

La producción agrícola está relacionada con las condiciones climáticas. El parámetro climatológico que tiene una mayor influencia en el rendimiento agrícola es la variabilidad en el déficit de precipitación. Esta variabilidad afecta directamente la sierra y la ceja de selva, e incluso tiene un impacto considerable en la costa, donde la totalidad del área cultivada cuenta con riego, que depende de la disponibilidad del recurso hídrico en los ríos, y por lo tanto de la lluvia en la sierra (MINAG, 2012). De igual manera, en la costa los rendimientos se ven afectados por el aumento de las temperaturas durante eventos climatológicos asociados a fenómenos del Niño fuertes (MINAG, 2012). Adicionalmente, los riesgos de inundación por desborde de los ríos afectan aproximadamente 40% del área cultivada en el país; (MINAG, 2012), lo que puede generar pérdidas en la producción agrícola, así como en la infraestructura de riego.

El cambio climático y sus efectos

Las tendencias climáticas observadas entre 1960 y 2006 a nivel nacional, señalan que las temperaturas se están incrementando, mientras que las precipitaciones no presentan una tendencia homogénea (MINAG, 2012). Las proyecciones climáticas para grandes regiones del país todavía tienen un alto nivel de incertidumbre, y los conocimientos sobre sus efectos potenciales sobre la agricultura en general, y regada en particular, todavía tienen que ser mejorados. Las proyecciones existentes para 2030, prevén un aumento general de la temperatura, mientras que los impactos sobre las precipitaciones son variables y no siempre es evidente la dirección en la que se llevará a cabo el cambio. Según las proyecciones del MINAG (MINAG, 2012), para los cultivos importantes para la seguridad alimentaria del país a 2030, no se prevén grandes impactos en los rendimientos de los cultivos en la costa norte, ya que el aumento de temperatura seria compensado por un aumento de las lluvias en las partes medias y alta de las cuencas; tampoco se prevén cambios importantes en los rendimientos en la sierra y ceja de selva. Al contrario en la costa central y sur, la producción sería afectada por un aumento del estrés hídrico, lo que significa que se debe dar especial atención al manejo de los recursos hídricos y de los sistemas de riego en estas zonas.

Respecto a los eventos extremos, las tendencias observadas indican que los fenómenos del Niño y la Niña son mas intensos y frecuentes, con respecto a aquellos presentados en décadas anteriores; de igual forma se espera una mayor afectación, según la región, en cuanto a: inundaciones, sequias, olas de calor e impactos asociados con la producción agrícola y la infraestructura de riego (MINAG, 2012). Es de aclarar que las proyecciones de los eventos extremos son aun debatidos y cuestionados (MINAG, 2012).

Otro efecto del cambio climático sobre la agricultura regada es la reducción de la superficie de los

6


glaciares y de los páramos lo que representa una reducción de la capacidad de almacenamiento natural del agua, generando como resultado una disminución de los caudales de los ríos en las épocas de estiaje (acentuando las sequías) y el incremento de los caudales punta en época de lluvias (generando mayor riesgo de inundaciones). Por su parte, la capacidad de almacenamiento artificial del Perú es de unos 160 m3 per cápita, equivalente al 7% de la media para América Latina (ANA, 2012). Tanto ésta como la capacidad de almacenamiento natural están disminuyendo, debido al mencionado deshielo

de los glaciares, la degradación de los páramos, la progresiva sedimentación de los reservorios, la poca inversión en infraestructura de almacenamiento nueva y la falta de protección de las cuencas altas y de sus recursos de tierra y agua (ANA, 2012).

Adicionalmente, el cambio climático aumenta la incertidumbre climática e hidrológica, haciendo más difícil la planificación y el diseño de la infraestructura hidráulica, así como la operación de los embalses.

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2. Aspectos Técnicos de los Sistemas y Métodos de RiegoEl desempeño de la agricultura regada depende en gran parte de la calidad del servicio de riego y drenaje. En términos generales, un buen servicio de riego y un sistema de riego moderno se caracterizan por la fiabilidad, flexibilidad, uniformidad/equidad y eficiencia del suministro de agua a las parcelas y plantas. De igual forma, un buen servicio de riego debe permitir evacuar el exceso de agua y disolver los contenidos de sal presentes en la superficie y en el subsuelo, con el fin de no afectar negativamente el crecimiento de las plantas.

En este contexto, se ponen en evidencia tres cuestiones que no reciben la suficiente atención por parte del gobierno, la comunidad científica y los usuarios. Se trata del mejoramiento de: (i) la seguridad hídrica por almacenamiento y control de la sobreexplotación de los acuíferos; (ii) la regulación/control del suministro de agua en los sistemas de canales; y (iii) los sistemas de drenaje y la eficiencia técnica de uso en los sistemas afectados por problemas de anegamiento y

salinización de los suelos. Del primero dependen las posibilidades de mejora de los sistemas colectivos; del segundo las posibilidades de pasar a sistemas de riego tecnificado parcelario y del tercero la recuperación de tierras que han sido afectadas por problemas de salinidad y drenaje. Los tres son claves para la productividad y competitividad de la agricultura peruana.

2.1 La gran diversidad en los sistemas de riegoLa agricultura regada en el Perú se caracteriza por una gran diversidad de sistemas de riego, originada por una larga historia de intervenciones agrohidráulicas y de un contexto físico, económico y sociocultural muy diverso en el país. Como parte de este estudio, se han identificado 9 grandes tipos de sistemas de riego agrupados según las tres zonas agroclimáticas del país (Costa, Sierra, Selva). Dada esta gran diversidad, si bien las recomendaciones para la mejora del riego

8


7 El cuadro no incluye todos los sistemas de riego/valles regados del país, y algunos de los valles/sistemas pertenecen a más de un tipo, por lo que han sido contabilizados varias veces. Así, las cifras presentadas deben tomarse como aproximaciones de la importancia relativa de los varios tipos de riego.

Cuadro 2.1.Tipología de sistemas de riego, áreas bajo riego y número de usuarios7

Región natural Tipo

Tipo de sistema / valle, en función de característica(s) predominante(s)

Nómina de principales ejemplos

Área bajo riego (estimado) Ha

Nro. de usuarios (estimado)

Costa

ANuevas irrigaciones, con proyección altamente empresarial

Zonas intervalle de Chavimochic; Concesión H2Olmos; Proyecto Majes-Siguas (“Majes II”): áreas de ampliación; Proyecto Alto Piura: áreas de ampliación; Áreas de reciente ampliación privada en el valle Chira

30.000 (áreas proyectadas: + 160.000 ha)

200-300 (número de lotes). El número de usuarios es menor

B

Grandes irrigaciones de mejoramiento y ampliación de áreas agrícolas, con orientación a pequeños y medianos productores

Irrigación San Lorenzo; Irrigación de Chira-Piura; Chancay-Lambayeque; Jequetepeque regulado; Chinecas; Irrigación Pampa de Majes (“Majes- I”); Moquegua: proyecto Pasto Grande

304.000 99.250

C

Valles con sistemas de riego más antiguos que tienen problemas de drenaje y/o salinización de medianos a grandes

Chicama; Chao; Virú; Santa-Lacramarca; Huaura-Santa Rosa; Pisco; Valle de Vítor (Arequipa); Camaná; Locumba; Sama

180.700 33.400

D

Valles con dependencia de aguas subterráneas mediana, grande o casi total, y que cuentan con acuíferos de importancia

Valle del Alto Piura; Motupe-Olmos-La Leche; Chicama; Chillón-Rímac-Lurín; Ica-Villacurí; Valle de la Caplina (Tacna)

205.800 62.000

E

Valles con régimen hidrológico muy aleatorio y de pocas reservas subterráneas, resultando en muy baja seguridad hídrica

Zaña; Casma-Sechín; Culebras; Huarmey; Asia-Omas; Palpa; Nazca; Acarí; Yauca; Chaparra

79.900 31.730

F

Valles en condiciones hídrico productivas relativamente buenas para la agricultura

Pativilca; Chancay-Huaral; Cañete; Chincha; Zonas de riego regulado en Arequipa; Ocoña 114.900 43.000

Sierra

G

Valles interandinos con amplias áreas de sistemas de riego conexos

Valles de Cajamarca; Callejón de Huaylas; Tarma; Valle del Mantaro; Andahuaylas; Cusco; Valle del Colca; Candarave

145.100(datos preliminares)


H

Zonas andinas con mayoría de pequeños sistemas de riego dispersos

En general, laderas y zonas (alto) andinas y altiplánicas



Selva ISistemas de irrigación en zonas de Ceja de Selva

Jaén; Bagua; Utcubamba; Alto Mayo; Huallaga Central 117.128 42.080

Fuente: Elaboración propia con base en el Registro de Organizaciones de Regantes, ANA, enero 2012.

9

pueden incluir algunas orientaciones y medidas “generales” válidas para todo el país, es necesario contar con otras sumamente flexibles y adaptables a las características propias de cada uno de los tipos de sistema considerados.

2.2 Seguridad hídrica, infraestructura hidráulica y métodos de riego parcelarioSeguridad hídrica y sostenibilidad de la fuente de agua

La calidad del servicio de riego, y la posibilidad de mejorarla, están muy relacionadas con la seguridad hídrica de la fuente. Así, los sistemas de riego que dependen de aguas subterráneas (como fuente principal o complementaria) o que se benefician de ríos regulados, prestan en general un servicio de agua relativamente bueno, y es en estos sistemas donde la tierra cuenta con una productividad superior en comparación con otras regiones del país. De hecho, algunos de estos sistemas (algunos que dependen de aguas subterráneas; el Proyecto Especial Chavimochic) han logrado brindar un servicio casi continuo a las parcelas, lo que explica que es allí donde se ha desarrollado la casi totalidad del riego parcelario tecnificado del país y donde se produce una gran parte de los cultivos de agroexportación (Tipos A, D y en menor medida B).

Sin embargo, excepción a parte, la casi totalidad de estos sistemas que cuentan con una relativa seguridad hídrica opera en niveles que están muy por debajo de lo previsto en su concepción (Tipos B y C, principalmente); en estos sistemas hay posibilidades de mejorar substancialmente la calidad del servicio, así como la eficiencia técnica y económica en el uso del agua.

Estos sistemas están ubicados principalmente en la Costa. De hecho, el uso de las aguas subterráneas y la mayoría de las presas y de los transvases

intercuencas benefician exclusivamente a la Costa peruana (sistemas regulados), por lo que un desafío importante para el desarrollo de la agricultura regada en la Sierra es mejorar el problema que surge de la poca disponibilidad de recursos hídricos regulados.

En las zonas en las que la fuente de agua es muy variable (Tipo E) –como en los sistemas de riego que se abastecen directamente de cuerpos de escorrentía superficial con poca o nula capacidad de almacenamiento de agua en el período de lluvias para luego utilizarla en el período seco–, la calidad del servicio de riego es baja y las posibilidades de realizar mejoras mediante el uso de nuevas tecnologías de regulación de los canales y del riego tecnificado parcelario son muy limitadas. En estos sistemas, la prioridad debería ser la mejora de la seguridad hídrica a través de presas, transvases o el uso conjunto de aguas subterráneas, siempre y cuando esto se justifique desde el punto de vista económico, ambiental y social. También es conveniente mejorar las bocatomas y revestir los canales en tramos críticos, y promover el riego tecnificado por gravedad. Una vez alcanzado un nivel de seguridad hídrica aceptable, se puede considerar realizar mejoras en el servicio de riego a través de un mejor control de los canales y de la aplicación del riego parcelario presurizado.

En este contexto, es preocupante la elevada y creciente variabilidad estacional e interanual de la escorrentía, y la relativamente limitada y decreciente regulación de los ríos. También es motivo de preocupación la sobreexplotación de los acuíferos como consecuencia del desarrollo incontrolado del bombeo para riego en algunas áreas de la Costa, como es el caso de Olmos-Cascajal, Chicama, Rimac, La Caplina, y especialmente del valle de Ica. En estas áreas, el futuro de una agricultura altamente productiva y moderna se encuentra en peligro.

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Sistemas de captación, conducción y distribución

La mayor parte de los sistemas de riego son alimentados por canales de conducción; muy pocas áreas agrícolas se riegan desde tomas directas en el río. La infraestructura de muchos de los sistemas antiguos es bastante básica. En cambio, los sistemas de riego construidos por los Proyectos Especiales en las últimas 3-4 décadas fueron diseñados y construidos teniendo en cuenta la normativa actualizada de la ingeniería civil, a pesar de esto, la mayoría no cuenta con la infraestructura de control necesaria para una operación moderna de los sistemas.

Se estima que el 90 por ciento de las obras de derivación (bocatomas) son de construcción rústica. Sobre todo en la Sierra, muchas de estas estructuras no cuentan con la presencia de compuertas (regulables) y por lo tanto no tienen la posibilidad de controlar adecuadamente el caudal captado. Además, permiten el paso de sedimentos y otros materiales, lo que implica la necesidad de realizar un mantenimiento adicional de los canales. Generalmente, estas estructuras requieren reparación después de crecidas del río de cierta magnitud. Por otro lado, las estructuras modernas de derivación, cuando existen, están en general bien diseñadas, contando inclusive con desarenadores, y a veces con dispositivos de remoción de sedimentos (caso Majes I) y compuertas mecanizadas.

Los sistemas de conducción y distribución están constituidos por canales. Se utilizan muy poco las tuberías, incluso al final de los sistemas de distribución. Los sistemas de distribución por tuberías, de ser factibles, son muy eficientes en el uso del agua, por ser más fáciles de operar y necesitar menos mantenimiento que los canales, además de permitir suministrar agua por presión a

las parcelas lo que facilita la instalación del riego parcelario localizado. Sin embargo, requieren un alto nivel de inversión.

En las áreas con poca seguridad hídrica, los sistemas de conducción y distribución están generalmente basados en divisores proporcionales de caudal, y cuentan con pocas estructuras de control. Estos sistemas son de operación simple y económica, y aseguran una distribución proporcional fija, lo cual limita los conflictos en las áreas donde existe escasez. Sin embargo, el servicio de agua de riego es mínimo, inflexible, no diferenciado y poco confiable, por lo que la producción de cultivos de alto valor se vuelve muy riesgosa y limitada. Asimismo, las posibilidades de mejora del sistema de riego son escasas y dependen de la mejora previa de la seguridad hídrica en la fuente.

La mayor parte de los sistemas de canales de distribución de la Costa, y un alto porcentaje de los que se encuentran en la Selva y la Sierra, son sistemas operados por compuertas. Los mismos requieren una mayor atención para su operación, pero también proveen un mayor rango de servicios. En general están equipados con compuertas deslizantes, de descarga de fondo, regulables con tornillo sinfín o de cierre simple y, salvo excepciones, son de operación manual.8 La operación de estos sistemas de riego es compleja y requiere la realización de tareas simultáneas y coordinadas a lo largo de los canales y las redes de distribución. Es comúnmente aceptado que estos sistemas de riego (con regulación manual) difícilmente pueden operarse de manera eficiente y son pocos los casos en los que permiten un servicio de riego flexible y oportuno. Como se ha mencionado anteriormente, en general tienen un desempeño inferior al previsto en el momento de su diseño. En estos sistemas las posibilidades

8 En la Sierra y en los valles de la Costa con poca agua, la distribución de agua se hace normalmente a través de partidores fijos, no regulables (ver arriba).

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de realizar mejoras mediante la modernización de la infraestructura de riego es importante, particularmente mediante la implementación de sistemas de control de los canales y bocatomas.

Revestimiento y pérdidas por infiltración

Además de las pérdidas operacionales relacionadas con la operación de los canales, ocurren pérdidas por infiltración en los sistemas de conducción y distribución debido a la falta de revestimiento (menos del 10% de la longitud de los canales cuenta con revestimiento), o al deterioro del mismo. De hecho, el revestimiento fue realizado con materiales rígidos (en general hormigón) que es más vulnerable, especialmente en zonas sísmicas (gran parte del Perú), con condiciones climáticas extremas (hielo en la Sierra) y en suelos con características particulares como los de arcilla y yeso (Selva). Una alternativa en estos casos es la utilización de geomembranas, que son muy utilizadas en la minería peruana. Adicionalmente, el revestimiento permite mejorar la capacidad del canal y reducir costos de mano de obra para su mantenimiento. La inversión inicial puede ser alta (aproximadamente un 35-40% del costo total del canal), pero es posible realizar el revestimiento sólo en los tramos críticos que tienen alta permeabilidad.

Métodos de riego parcelario

En el Perú, la utilización del riego por gravedad no mejorado es ampliamente mayoritaria (más del 90% del área regada); del 8% del área que cuenta con riego tecnificado, menos de la mitad fue objeto de conversión a partir de riego parcelario no tecnificado. La implementación de un proceso de transición al riego localizado encuentra las siguientes limitaciones: (i) el costo de la inversión; (ii) la necesidad de disponer de presión; (iii) el cambio de la orientación productiva; y (iv) la dificultad de constituir grupos en torno a un sistema compartido de riego localizado. Adicionalmente, los sistemas de riego localizado necesitan un suministro casi continuo de agua a la parcela, lo que exigiría una modernización del sistema de riego colectivo (condicionado a la disponibilidad hídrica), o la construcción de reservorios, los cuales tienen un alto costo y ocupan una parte de la parcela.

Esto hace que el riego por gravedad probablemente continúe siendo mayoritario por mucho tiempo. En este contexto, cobra relevancia la alternativa de implementar de forma masiva el método de gravedad tecnificada, que abarca un conjunto de técnicas básicas de distribución de agua mediante tuberías a baja presión, acequias parcelarias revestidas, alimentación de los surcos o melgas

9 Los registros referentes a los métodos de riego cubren gran parte de la Costa y Selva, pero son solamente parciales en el caso de la Sierra. Esto explica por qué la cantidad de hectáreas señaladas en el cuadro difieren en algunos casos considerablemente de otros datos disponibles sobre áreas bajo riego en el Perú.

Cuadro 2.2. Áreas agrícolas según método de riego parcelario en el Perú (año 2008; hectáreas) 9

Fuente: datos proporcionados por la ANA, basados en registros del año 2008 de la Intendencia de Recursos Hídricos del INRENA.

Zona Gravedad(no mejorada) Aspersión Goteo

Gravedad mejorada Total(ha)Mangas Multicompuertas

Costa 705.818 14.777 60.565 7.689 0 790.026

Sierra 284.420 3.852 1.130 0 106 284.543

Selva 109.247 1.177 0 0 0 110.424

Total 1.099.487 19.806 61.696 7.689 106 1. 189.994

Total (%) 92,4 1,7 5,2 0,7 100

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mediante mangas o tuberías multicompuertas10 y la nivelación de las tierras.

2.3 Los diferentes tipos de eficiencia en el uso del aguaEficiencia técnica y eficiencia económica al nivel de los sistemas de riego

Las eficiencias técnicas y económicas en el uso del agua en los sistemas de riego en Perú son en general bajas, mucho menor a lo previsto en el diseño de los sistemas. Excepciones notables a esa condición general son las nuevas irrigaciones y algunos sistemas suministrado por aguas subterráneas (tipos A y C). Se estima que la eficiencia técnica global del riego en el Perú es del orden del 35%11. La baja eficiencia técnica en los sistemas de riego se da como consecuencia de las pérdidas combinadas que se producen en la conducción y distribución del agua, así como en la aplicación parcelaria (sección 2.2). La baja eficiencia económica es el resultado de una baja eficiencia técnica combinada a la producción de cultivos de poco valor o rendimientos sub-óptimos. Unas de las razones por las cuales no se producen más cultivos de alto valor y que los rendimientos podrían ser mejorados es la poca fiabilidad, flexibilidad y continuidad del suministro de agua al nivel de las parcelas (sección 2.2); así como los problemas de anegamiento y salinidad de la tierra (sección 2.4.)

Eficiencia técnica al nivel de los sistemas de riego y al nivel de cuenca

La mejora en los niveles de eficiencia técnica en el sistema de riego significa un ahorro de agua para el agricultor, lo cual tiene al menos tres efectos positivos: i) ahorro en los costos de producción agrícola12, ii) posibilidad de aumentar la superficie regada, a nivel del sistema y/o para los usuarios, y iii) ventajas agronómicas que favorecen el rendimiento productivo.

Sin embargo, a pesar de estas ventajas, el aumento en la eficiencia técnica en los sistemas de riego debe realizarse con cuidado ya que la realización de acciones de mejora en la eficiencia de riego tiene impactos sobre el resto del balance hídrico de la cuenca, debido a que una parte, considerada importante aunque no conocida, de las “pérdidas” de agua en los sistemas de riego retornan a los acuíferos y cuerpos de agua superficiales y se reutilizan (y por lo tanto no constituyen una pérdida para el sistema hidrológico). Es importante subrayar, la importancia de abordar el mejoramiento de la eficiencia técnica del agua en el contexto de la cuenca, considerando los impactos que estas acciones puedan tener en la disponibilidad de recursos hídricos para otros usuarios más abajo en la cuenca o en el mismo acuífero.

Por ejemplo, el mejoramiento de la eficiencia de uso del agua en los sistemas de riego puede, en algunas ocasiones, acentuar la escasez en las cuencas y la sobreexplotación en los acuíferos que ya sufren de un déficit hídrico ya que en general, estas mejoras, al aumentar la disponibilidad relativa del recurso hídrico, provocan un aumento del consumo real de agua (agua evaporada)13 y

10 En el Perú se habla de “tubería multicompuerta” cuando el sistema utiliza tuberías de PVC rígido, mientras que “manga” se refiere a los casos en los que las tuberías utilizadas son de PE flexible.

11 Cifra a considerar con reservas debido a que a pesar de ser citada en diversas publicaciones, no se conoce la fuente original de la información.

12 La reducción de los costos de producción puede tener bastante importancia en el caso de agua subterránea, pero suele ser poco significativa para el usuario de agua superficial. Esto depende además del método de pago de la tarifa (generalmente por hectárea, sin consideración del consumo efectivo), la tarifa fijada (normalmente bastante baja) y la eficiencia de la cobranza.

13 Esto es consecuencia de la intensificación agrícola (cambios en los tipos de cultivos y rendimientos) y/o la extensión de las superficies regadas, las cuales generalmente acompañan o motivan la mejora de la eficiencia de los sistemas de riego (además de ser necesarias para justificar económicamente la inversión).

13

por lo tanto generan una disminución de los flujos de retorno de los cuales dependen otros usuarios aguas abajo en la cuenca o en el mismo acuífero.

Sin embargo, aún en las cuencas y acuíferos con escasez, existen oportunidades para reducir pérdidas por evapotranspiraciones no beneficiosas y flujos de retorno no recuperables (como es el caso de los que llegan a acuíferos muy profundos o a cuerpos de agua con alta salinidad).

Por otra parte, en las cuencas/sistemas de riego afectados por problemas de, anegamiento y salinización, el mejoramiento de la eficiencia técnica de uso del agua debería ser prioritario (ver sección 2.4).

En conclusión, es importante buscar un aumento de la eficiencia técnica al nivel de la cuenca y de la eficiencia económica en el uso del agua de riego; sin embargo no es bueno, en general, buscar un aumento de la eficiencia técnica en los sistemas de riego, en caso de que estas pérdidas son utilizadas por otros usuarios más abajo en la cuenca o en el mismo acuífero.

2.4 Drenaje, anegamiento y salinización de los suelosDe las aproximadamente 1.200.000 ha cubiertas por infraestructura hidráulica en la Costa, se estima que 298.000 ha –al menos el 25 %– están afectadas por problemas de drenaje y salinidad (IRENA, 2008). La intensidad de los problemas es muy variable; desde una ligera disminución en los rendimientos de los cultivos hasta grandes pérdidas en la cantidad de producto cosechado (en aprox.

52.000 ha) y, finalmente, tiene como consecuencia el abandono de las tierras (82.000 ha, o más).

La principal causa de los problemas de drenaje y salinidad en el Perú es el mal estado de las redes y estructuras de drenaje, agravado por la baja eficiencia técnica en los sistemas de riego, principalmente al nivel parcelario. El deficiente estado del drenaje es una problemática generalizada en un gran porcentaje de las irrigaciones de la Costa en las partes bajas de los valles.

Se estima que actualmente, en la mayor parte de los valles, el mantenimiento anual realizado no supera el 10% de lo que se requiere en la red primaria de drenaje, y se ha abandonado por completo el mantenimiento de los drenes parcelarios ante la inutilidad de esta práctica cuando no funciona adecuadamente la red primaria de drenaje (INRENA, 2008). Una limitación fundamental de las organizaciones de usuarios que están a cargo de los sistemas es la falta de maquinaria adecuada para el mantenimiento de los drenes.

Las tierras afectadas por problemas de drenaje y salinidad tienen un gran potencial productivo que podría ser aprovechado rápidamente con una inversión por hectárea muy inferior a la de nuevas irrigaciones.

Los administradores de sistemas de riego son entidades a cargo de la operación, el mantenimiento, y el desarrollo de los sistemas de riego, así como de la distribución del agua y de la recaudación de la tarifa y su administración.

14


Los sistemas de carácter colectivo, integrados por múltiples usuarios y atendiendo a múltiples predios representan más de 95% del área regada14. Estos sistemas son administrados por organizaciones de usuarios de agua (OUA), excepto en muy pocos casos (alrededor de 5% del área regada15) cuando se cuentan con Proyectos Especiales o empresas privadas bajo concesión, en nuevas irrigaciones, en los cuales la administración del sistema se hace de manera directa por grandes empresas agrícolas sin pasar por una OUA.

En la mayoría de los sistemas de riego regulados, los Proyectos Especiales son encargados del desarrollo y de la administración de la infraestructura hidráulica mayor, generalmente de carácter multisectorial. Empresas privadas pueden también desarrollar y operar nuevos sistemas de infraestructura hidráulica mayor y riego bajo contrato de concesión.

3.1 Las organizaciones de usuarios de aguaLas OUA existen desde que se construyeron los primeros sistemas de riego. La figura institucional de las Juntas de Usuarios fue instaurada legalmente en el año 1969. En junio de 1989 el Gobierno transfirió la responsabilidad de la operación y el mantenimiento (O&M) de los sistemas de irrigación a las OUA. Al comienzo, esta medida fue relativamente traumática para las OUA de la Costa; en otros ámbitos del país, donde la presencia del Estado era menor y donde en general las OUA siempre han sido encargadas de los sistemas de riego, no se sintieron tanto los efectos de los posibles problemas generados por esta transferencia.

En la actualidad, los principales retos relacionados con las OUA son:

(a) el gran número y diversidad de las mismas

3. Los Administradores de los Sistemas de Riego

14 Los sistemas de riego “individuales”, administrados por un agricultor para regar su parcela, representarían menos del 5% del área regada. Son sistemas abastecidos exclusivamente a partir de pozos o manantiales no compartidos.

15 Una vez las concesiones de Majes 2 y Olmos estan operacionales, este porcentaje subiria a cerca de 10%.

15

(alrededor de 8.000 registradas, de las cuales cerca de 5.000 son pequeños comités en la Sierra) lo que hace complejo el fortalecimiento, apoyo y regulación de estas organizaciones por razones logísticas y por la necesidad de contar con una variedad de estrategias de intervención;

(b) el gran número de dirigentes (50.000 o más) y la alta rotación de los cuadros directivos que implican una necesidad recurrente de consolidar sus capacidades de gestión organizacional;

(c) la poca profesionalización de las OUA con cuadros técnicos y administrativos a cargo del manejo operativo de los sistemas de riego muy reducidos;

(d) un marco legal concebido principalmente para la gestión de los recursos hídricos y de la infraestructura hidráulica multisectorial, lo cual hace que no siempre sea adaptable a la realidad del terreno; a veces dicho marco legal resulta confuso y contradictorio y, más que nada, de difícil comprensión para los regantes. En particular, según este marco:

Cuadro 3.1. Importancia relativa de los administradores de los sistemas de riego

Tipo de administradores de sistemas de riego % de la tierra regada nacional

Sistemas de riego individuales

Regantes o empresas maneja un sistema de riego individual Menos de 5%

Sistemas de riego colectivos

OUA Más de 90%

Proyectos Especiales Cerca de 5%

Empresas privadas 0% actualmente; 5% cuando Majes2 y Olmos esten operacionales.

Fuente: Estimación propia

ÁmbitoNº de Juntas de Usuarios

Nº de Comisiones de Regantes

Nº de Comités de Regantes

Nº de Usuarios

Superficie agrícola con infraestructura de riego (ha)

Costa 66 661 832 312.545 917.170

Sierra 39 988 4.815 464.914 407.695

Selva 11 112 391 42.092 117.861

TOTAL 116 1.761 6.038 819.551 1.442.726

Cuadro 3.2. Datos referenciales sobre organizaciones de usuarios de agua en el país16

Fuente: elaboración propia, a base de registros proporcionados por la ANA (d.d. 27-01-2012)

16 La distribución de las organizaciones de usuarios entre las grandes regiones del país es referencial, ya que la diferenciación entre la Costa, la Sierra y la Selva no resulta tan unívoca para aquellas Juntas cuya jurisdicción involucra un amplio rango altitudinal.

16


i. Las OUA tienen por finalidad la participación organizada de los usuarios en la gestión multisectorial de los recursos hídricos, sin hacer mención de la función real de éstas que consiste en la gestión de los sistemas de riego.

i. Las Juntas de usuarios son responsables de la O&M de la infraestructura hidráulica común, por lo cual están constituidas como Comisiones responsables de los sectores hidráulicos del sistema común y de Comités responsables de los subsectores. Esta estructura jerárquica tiene un buen nivel de compatibilidad con los sistemas hidráulicos grandes y medianos de la Costa, pero generalmente no con los de la Sierra y la Ceja de Selva donde los pequeños sistemas de riego están casi siempre a cargo de un comité de regantes y donde las organizaciones de segundo y tercer orden no operan infraestructura sino que asumen un rol administrativo y de representación. Más generalmente, a pesar de su importancia para la Sierra y la Ceja de Selva, los comités de regantes que siguen usos y costumbres ancestrales en la distribución del agua, son escasamente considerados en la actual normativa legal, con lo cual pueden verse vulneradas –o al menos no protegidas– sus respectivas formas de gestión y hasta la seguridad de su existencia.

ii. Las OUA son asociaciones civiles cuya constitución y división no requiere autorización del sector, lo cual tiene como consecuencia que el registro nacional de OUA esté desactualizado e incompleto y que se esté dando un proceso de división de las Juntas, en plena contradicción con la necesidad de contar con el manejo de un sistema hidráulico común por parte de una única organización.

iii. La mayor parte de las OUA no están legalmente constituidas, lo que significa que no puede ser formalizado su derecho de agua, lo que a su vez podría debilitar la seguridad de aprovechamiento de agua de las mismas;

iv. Los instrumentos de gestión técnico-administrativa requeridos parecen haber sido diseñados tomando como referencia los sistemas de riego de la Costa. Por lo tanto, algunos de ellos tienen una limitada aplicabilidad en otras zonas.

v. En cuanto al sistema tarifario, son evidentes algunas contradicciones entre la Ley de Recursos Hídricos, su reglamento y los lineamientos en cuanto a los rubros que debe cubrir la tarifa. Además, algunos conceptos son de difícil aplicación, como es el caso de la necesidad de recuperar los costos de inversión; o el requerimiento del cobro de una tarifa basada en el consumo volumétrico real de agua cuando en la gran mayoría de las OUA no existe un sistema de medición.

(e) Las tarifas de agua oficiales y los montos formalmente recaudados son en general absolutamente insuficientes para cumplir con los requerimientos de O&M, y alcanzan menos aún para los requerimientos de inversión en los sistemas de riego. Esta situación es particularmente preocupante en los sistemas de riego grandes y medianos de los valles de la Costa y la Sierra, cuya complejidad y antigüedad requieren montos substanciales para cubrir los gastos de O&M, además de la necesidad de contar con profesionales contratados. En una gran parte de los sistemas de la Sierra, los sistemas de riego son más simples y la O&M se lleva a cabo principalmente a través de

17

aportes no monetarios de los usuarios, según tradiciones ancestrales. En estos sistemas no siempre se justifica la existencia de una tarifa, excepto en los casos en los que los regantes quieren pasar a un sistema más moderno o cuando se tiene que contratar personal porque la disponibilidad de recursos humanos es insuficiente.

En comparación con los recursos económicos asignados por el Estado al mejoramiento y ampliación de la infraestructura hidráulica, los esfuerzos invertidos en el mejoramiento de las capacidades técnicas y de gestión de los usuarios y de sus organizaciones han sido muy modestos y puntuales. En la actualidad las OUA se encuentran en una situación de relativo desamparo en cuanto al apoyo técnico, asesoramiento y fiscalización institucional que reciben en torno al manejo operativo y administrativo de sus sistemas de riego, así como respecto de la gestión organizacional.

3.2 Los Proyectos EspecialesLos “Proyectos Especiales” (PE) son responsables del desarrollo y de la O&M de gran parte de la infraestructura mayor, generalmente multisectorial. Once de ellos regulan el suministro de agua a cerca de 20% del área bajo riego al nivel nacional. Son proyectos de gran magnitud y complejidad, y ninguno de ellos ha sido concluido aún.

Existe muy poca información disponible sobre el desempeño de estos Proyectos. La razón principal es su carácter considerablemente autónomo, con un nivel de supervisión muy reducido por parte de las instituciones a las cuales están adscritos.

El presupuesto destinado a su O&M, financiado principalmente por la tarifa de agua, representa alrededor del 0,5% de la inversión ejecutada,

lo cual resulta insuficiente (MEF SIAF, 2012). Es preocupante el bajo nivel de recursos que se destinan a la O&M considerando que los PE son responsables de las grandes presas y transvases en un país sujeto a eventos sísmicos, y que una falla en su gestión podría generar daños importantes. En el mismo sentido, también es motivo de preocupación la poca supervisión a la que estos Proyectos están sujetos.

Finalmente, estos grandes proyectos han sido fuente de importantes conflictos sociales protagonizados por los usuarios y los gobiernos regionales ubicados en las zonas donde se obtiene el agua. La solución de estos conflictos representa un reto mayor ahora que algunos de ellos han sido transferidos a los gobiernos regionales beneficiarios de los transvases y presas.

3.3 Las Empresas privadasLas empresas privadas pueden operar la infraestructura hidráulica bajo contrato de concesión siempre y cuando se trate de nuevos proyectos de infraestructura hidráulica. El Estado ha intentado concluir algunos de los PE con este esquema para que el sector privado financie y se encargue de la ejecución y de la posterior O&M de la infraestructura, y así promover la recuperación de los costos a través de la venta de lotes de tierra y la tarifa de agua. A través de este esquema, también se espera favorecer el uso de tecnologías modernas de riego. Estos proyectos tienen como objetivo principal la expansión de la frontera agrícola a través de grandes irrigaciones para la agroexportación. Las dos primeras concesiones son las de Olmos en 2010 y Majes II en 201117, y todavía ninguna de ellas ha entrado en la fase de operación de la infraestructura, por lo que es prematuro juzgar los alcances de esta experiencia, en cuanto a la fase de operación de los sistemas.

17 Olmos y Majes II preven incorporar alrededor de 75,000 ha regadas nuevas (alrededor de 5% del area regada nacional) y mejorar el susministro de agua en tierras ya regadas. Otros proyectos estan en fase de preparacion como Chavimochic y Chinecas.

18


Son instituciones con perfil normativo-promotor y supervisor encargadas de la definición de las reglas de juego, de la supervisión y fiscalización y de la capacitación de los operadores encargados de la gestión de los sistemas de riego. También incluyen a las unidades ejecutoras públicas encargadas de la implementación de proyectos de inversión pública.

4.1 Las principales instituciones públicas con responsabilidades en el riegoTodos los niveles de gobierno (central, regional y local) tienen algún grado de competencia en el tema del riego. Con el proceso de descentralización, a partir de 2002/2003, los gobiernos regionales y locales han visto incrementadas sus competencias y funciones en esta materia.

A nivel central, las competencias en cuanto al riego del Ministerio de Agricultura (MINAG) se concentran en la Dirección General de Infraestructura Hidráulica (DGIH), en dos Programas adscritos

(PSI y AGRORURAL), y 6 Proyectos Especiales no transferidos. La Autoridad Nacional del Agua (ANA), adscrita al MINAG, tiene el rol de ente rector de la gestión de los recursos hídricos del país, y en la práctica asume funciones importantes en el tema de riego. El FONCODES, del Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social, es responsable de un alto nivel de inversión pública en pequeños proyectos de riego.

La Dirección General de Infraestructura Hidráulica (DGIH)

La DGIH es la encargada de “proponer las políticas públicas, la estrategia y los planes orientados al fomento del desarrollo de la infraestructura hidráulica de acuerdo a las políticas agrarias y de recursos hídricos”. También es responsable de: (i) brindar asistencia técnica a las organizaciones agrarias de usuarios de agua; y (ii) emitir directivas y lineamientos para la supervisión y evaluación del cumplimiento de las normas y políticas para la operación y mantenimiento de los sistemas de

4. El Rol del Estado

19

riego y drenaje. La DGIH enfrenta grandes desafíos para lograr cumplir con estas funciones; cuenta con poco personal técnico y presupuesto, y no tiene representación a nivel descentralizado en el país.

La Autoridad Nacional del Agua

La ANA, creada en 2008, es responsable de dictar las normas y establecer los procedimientos para la gestión integrada y sostenible de los recursos hídricos (D.S. No 001-2010-AG). Tiene funciones técnico-normativas, y de supervisión y fiscalización, que en la práctica están fuertemente relacionadas con el sector del riego.

PSI, AGRORURAL, FONCODES y los Proyectos Especiales

El PSI, AGRORURAL y FONCODES son unidades ejecutoras creadas para ejecutar proyectos de inversión desde el nivel central. Estas

organizaciones son responsables de casi la totalidad de la inversión pública en riego por parte del Gobierno nacional. El PSI es también el ente rector en materia de riego tecnificado (D.S. N° 004-2006-AG), lo que incluye funciones técnico-normativas y de supervisión.

Los Proyectos Especiales son Unidades Ejecutoras del Ministerio de Agricultura o de los Gobiernos Regionales. De los 18 Proyectos Especiales que actúan en el riego, 11 se dedican principalmente al desarrollo y posterior operación y mantenimiento de infraestructura hidráulica mayor y 7 ejecutan proyectos de desarrollo integral, incluyendo los de riego.

Gobiernos Regionales y Locales

Tanto los Gobiernos Regionales (GR) como –en menor medida– los Locales (GL), tienen amplias facultades para actuar en el riego, ya sea en cuanto a competencias generales como por indicación

Cuadro 4.1: Principales entidades públicas y funciones relacionadas con el riego

Nota: Las celdas sombreadas corresponden a las funciones asumidas por las instituciones.Fuente: Elaboración propia

Nivel Entidad Pública FuncionesTécnico- normativa / Promotor

Supervisión / Fiscalización

Asistencia Técnica / Capacitación

Inversión Publica

Gobierno Central

DGIH (MINAG)

ANA

PSI Parte de la inversión pública

AGRORURAL

FONCODES (MDIS)

Proyectos Especiales (MINAG)Dirección Regional Agraria Facultativo

Gobiernos Regionales Proyectos Especiales

Gobiernos Locales Facultativo

20


explícita. En particular, los Gobiernos Regionales tienen como competencias especificas los planes y políticas de la región en materia agraria, la promoción y ejecución proyectos de irrigación (incluyendo el Programa de Riego Tecnificado), el controlar del uso del agua con fines agrarios (y supervisar la distribución de agua de riego), y finalmente, la operación de la infraestructura mayor de los Proyectos Hidráulicos Especiales que les han sido transferidos (Ley Nº 27867 de 2002). Por su parte, los Gobiernos Locales ejecutan (directamente o a través de terceros) obras de infraestructura, y planifican y promueven la ejecución del Programa de Riego Tecnificado (Ley N° 27972 de 2003).

El nivel de involucramiento de los Gobiernos Regionales y Locales en el riego ha sido muy disímil, dependiendo de la importancia relativa que tiene el riego en la zona y la disponibilidad relativa de presupuesto público con que cuenta cada nivel de gobierno, particularmente aquellos que reciben recursos por canon (minero).

4.2 Principales desafíos relacionados con el marco institucionalA continuación se presentan los principales desafíos vinculados al cumplimiento de las funciones públicas en el riego:

Funciones técnico-normativas

La DGIH es la institución pública principal en cuanto a la definición de políticas y normas en materia de riego. Sin embargo, comparte esa responsabilidad con la ANA (para la definición de estándares técnicos/normas para la operación y mantenimiento de la infraestructura hidráulica), el PSI (definición de estándares técnicos para el riego tecnificado) y los Gobiernos Regionales (los cuales pueden formular políticas de riego, aunque siempre en concordancia con las políticas

nacionales del MINAG). El aparente traslape de funciones técnico-normativas entre la DGIH, la ANA y el PSI podría dar lugar a políticas contradictorias o desalineadas, así como generar confusión en los sectores encargados de aplicarlas o los que deben controlar su aplicación, especialmente si no hay coordinación estrecha entre las distintas instituciones.

Además, la ANA, como institución encargada de la gestión de los recursos hídricos en general, no debería intervenir en la definición de políticas sectoriales como las relacionadas con el riego.

Finalmente, uno de los principales problemas existentes es que el MINAG encuentra dificultades para asumir plenamente su rol de ente rector en materia de riego. Las actividades de la DGIH en cuanto a la definición de políticas públicas, estrategias y planificación relacionadas con la infraestructura hidráulica y el riego han sido muy limitadas, y existen dificultades para lograr que los Gobiernos Regionales y Locales se adapten a las políticas nacionales en materia de riego, especialmente en lo que se refiere a la inversión .

Supervisión y fiscalización

Los Gobiernos Regionales –a través de las Direcciones Regionales Agrarias– y la ANA, son los responsables de supervisar la distribución del riego, ya sea en forma directa o a través del control sobre los operadores de infraestructura hidráulica. Sin embargo, en la mayoría de las jurisdicciones, la supervisión y fiscalización de las OUA que se lleva a cabo es escasa.

Asimismo, es poco e insuficiente el control y la vigilancia ejercida sobre los Proyectos Especiales por parte de la ANA, el MINAG y los Gobiernos Regionales, lo cual podría estar relacionado con ciertos factores como el alto nivel de autonomía de los Proyectos Especiales, los signos de debilidad que la DGIH evidencia, el alto grado de variabilidad

21

en la capacidad de los Gobiernos Regionales, y/o el reciente involucramiento de la ANA en el tema. Esta situación genera gran preocupación considerando los riesgos que podría ocasionar una falla de la infraestructura hidráulica mayor a su cargo.

Fortalecimiento institucional y asistencia técnica

Hasta el año 2008, las Administraciones de Distrito de Riego (ATDR) prestaban apoyo y asistencia técnica a las organizaciones de usuarios; en conjunto, estas administraciones cubrían casi todo el territorio nacional. Con la promulgación de la Ley de Recursos Hídricos y su Reglamento, la función de apoyo y capacitación a las OUA fue transferida a la DGIH, la cual por el momento no ha podido hacerse cargo de dicha función.

El PSI, y en menor medida, otros programas/proyectos ejecutados por AGRORURAL, FONCODES, y algunos Gobiernos Regionales, brindan apoyo a determinadas OUA, generalmente con

financiamiento de entidades internacionales. Este apoyo tiene generalmente carácter temporal y cubre solamente una pequeña parte del país.

La falta de fortalecimiento de las OUA repercute en la capacidad de operación, mantenimiento y reinversión con respecto a la infraestructura hidráulica que tienen a su cargo, en muchos casos implementada con fondos públicos. Sin duda, esto afecta la calidad de gestión de los operadores.

Una de las funciones de la DGIH es brindar apoyo y fortalecer a los gobiernos regionales y locales en el tema de riego; por su parte, el PSI también tiene esta función en el tema específico del riego tecnificado. Si bien es una función muy importante, considerando el gran número de competencias transferidas a estos niveles de gobierno y las ingentes inversiones públicas en riego que éstos realizan, en la práctica es muy poco e insuficiente lo que puede hacerse en términos de apoyo desde el nivel central.

22


Las inversiones en riego y drenaje requieren recursos financieros importantes, tanto privados como públicos para su expansión, rehabilitación, modernización y adaptación al cambio climático, de acuerdo con los planes de desarrollo de la infraestructura hidráulica (sección 6.1.2).

En los últimos años, la inversión pública en riego ha sido relativamente importante al nivel de los gobiernos descentralizados, beneficiado de la coyuntura económica favorable que atraviesa el país. Al contrario, el monto total de la inversión privada no se conoce, pero se estima que actualmente es poca, a pesar de que los sistemas de riego existentes están a cargo de entidades privadas, principalmente las OUA, y que, para los sistemas nuevos, el gobierno está fomentando la participación del sector privado a través de esquemas de concesión.

5.1 Inversión pública en riego y drenajeImportancia y evolución de la inversión pública en riego

Los recursos disponibles para la inversión pública en riego son relativamente importantes. La inversión pública en el área del riego ha alcanzado un promedio anual que fluctúa entre los USD 600 y los 700 millones anuales en los últimos 4 años, lo que representa alrededor del 5,9% de la inversión pública total y el 64% de la inversión en la función agropecuaria. En su conjunto, la inversión pública en esta área se triplicó entre 2005 y 201218 (Prialé, 2012), logrando un crecimiento similar al de la inversión pública en el sector agropecuario, aunque menor al de la inversión pública total, que casi se quintuplicó en el mismo periodo.

18 Estas cifras no incluyen la inversión en riego por parte de los Gobiernos Locales, ya que recién a partir de 2009 se cuenta con datos más confiables al respecto.

5. Inversión y Gasto Público en Riego

23

Resultado del proceso de descentralización, los gobiernos regionales y locales son en la actualidad los mayores inversionistas públicos en el sector del riego, con el 44% y el 49% de la inversión respectivamente (y sólo el 7% por parte del Gobierno Nacional) entre 2009 y 2011. La situación era la inversa hace 10 años, en cuanto a la distribución entre el Gobierno Nacional y los gobiernos descentralizados.

Geográficamente, la inversión pública a nivel regional se concentra en aquellos responsables de Proyectos Especiales (60% al nivel de compromisos presupuestales entre 2004 y 2012); mientras que más de 60% de la inversión pública por parte de los gobiernos locales se concentra en aquellos municipios con ingresos por canon minero (Prialé, 2012). Resultado de la descentralización y de la disponibilidad de recursos del canon minero, las inversiones públicas en riego se están reequilibrando hacia la Sierra19.

En termino de tamaño de proyectos, el peso relativo de los grandes proyectos de infraestructura hidráulica (Proyectos Especiales) en la inversión pública en riego está disminuyendo (pasó del 30-35% de la inversión en riego hace 10 años a un promedio de alrededor del 20% en los últimos 5 años) en beneficio de un gran número de pequeños y micro proyectos. La cartera de proyectos está atomizada (el 80% de los proyectos aprobados por el SNIP entre 2009 y 2012 disponen de un nivel de inversión inferior a los USD 500.000).

Nivel de ejecución presupuestal

La inversión pública en riego se caracteriza por su bajo nivel de ejecución presupuestal, particularmente a nivel local (alrededor del 60% entre 2006 y 2010) (Prialé, 2012). Se explica por: (i)

el proceso de descentralización hacia GR y GL que todavía están fortaleciendo sus capacidades; (ii) al crecimiento fuerte del presupuesto de inversión que en algunos casos ha sobrepasado la capacidad de absorción de las entidades ejecutoras; (iii) a la pequeña envergadura de una gran parte de los proyectos de inversión (ver arriba), lo que aumenta los costos y tiempos de transacciones, sumado al hecho de que los procedimientos y parámetros de los sistemas nacionales de inversión pública y de adquisición no están adecuadamente adaptados a los microproyectos. Si bien es necesario mejorar la ejecución presupuestal, es importante hacerlo sin bajar la calidad de la inversión pública.

Calidad de la inversión publica

En cuanto a la calidad de la inversión pública, existe muy poca información sobre el desempeño de los grandes Proyectos Especiales, y menos aún sobre el gran número de proyectos de menor dimensión que se encuentran en funcionamiento. Adicionalmente, no se cuenta con un sistema de seguimiento y evaluación que mida el impacto de las inversiones y el gasto público en riego, especialmente a nivel local y regional, donde en los últimos años se ha realizado más del 90% de las inversiones públicas en riego.

Las grandes irrigaciones - Los Proyectos Especiales

Los Proyectos Especiales (PE) comenzaron a implementarse hace más de 50 años. De ellos depende más de 20% del área actualmente bajo riego; principalmente en la costa y hoy en día, representan alrededor de 20% de la inversión pública anual en riego. De sus culminaciones, depende, en gran medida, el incremento futuro de las áreas regadas en esta zona. Inicialmente, los PE enfocados al riego, tenían como objetivo

19 Alrededor del 40% de la inversión entre 2009 y 2011. En 2013 con el inicio del programa “Mi riego” del MINAG, esa tendencia se consolida aún más, mientras aumenta la inversión por parte del Gobierno Central

24


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principal, el incremento del área regada para una agricultura familiar de mercado con tamaño de parcelas media, así como el mejoramiento del suministro de agua en sistemas existentes20. A partir de los años 90, de acuerdo a las políticas estatales, las nuevas irrigaciones21 (Chavimochic, Majes2, Olmos etc..) favorecen la expansión de la gran agricultura empresarial de agro-exportación; las parcelas de riego son grandes, vendidas por subasta.

Se estima que el Estado invirtió en los PE cerca de USD 3.700 millones a precios nominales (USD 5.000 millones en términos reales)22. Muchos de estos proyectos fueron diseñados de manera deficiente y han sufrido retrasos y tenido que pagar sobrecostos importantes, y no están aún concluidos o suficientemente avanzados como para alcanzar los beneficios directos e indirectos esperados. Algunos Proyectos Especiales tienen un costo por hectárea que supera los USD 40.000, lo que no resiste un análisis costo-beneficio, aun con cultivos de exportaciones (Prialé, 2012). Es que históricamente, muchas de estas inversiones se ejecutaron sobre la base de decisiones institucionales y políticas que no siempre fueron respaldadas por evaluaciones económicas, sociales o ambientales rigurosas.

Las nuevas irrigaciones generan cierta controversia social, por el hecho de privilegiar la gran inversión. Agricultores y empresas de menor capacidad económica enfrentan dificultades para poder participar en la subastas, y por ende, acceder a la tierra (y al agua correspondiente). Adicionalmente, algunos PE, por los transvases inter-cuencas que se necesitan han sido fuente de importantes conflictos sobre el agua entre los usuarios aguas

arriba, generalmente más pobres, y los aguas arriba que benefician del PE. Sin embargo, estos sistemas de riego generan beneficios importantes desde el punto de vista de la creación de puestos de trabajo, contribuyen substancialmente a las agro-exportaciones y permiten la introducción de tecnologías agrícolas y de riego relativamente sofisticadas.

Ninguno de los PE está concluido y los montos necesarios para culminarlos son muy elevados. Recientemente, algunos de ellos, por sus características emblemáticas y los empleos que generan, han vuelto a tener prioridad en la agenda política regional y nacional. Para reducir la contribución financiera directa del Estado, la intención es culminarlos bajo la modalidad de asociación público-privada (APP) (ver más adelante). En cualquier caso, es recomendable analizar de manera muy rigurosa la factibilidad económica, social y ambiental de la inversión adicional en cada proyecto antes de ir adelante con su implementación (ver 6.1.4).

Pequeños y medianos proyectos

A parte de los PE, los proyectos de inversión en riego son de pequeños a muy pequeños (ver arriba). Ellos representan actualmente 80% de la inversión pública en riego (ver arriba). En cuanto a su calidad, muchos de los proyectos ejecutados por municipios provinciales y distritales, y algunos a nivel regional, parecen carecer del suficiente nivel de calidad, pertinencia y sostenibilidad. Las razones principales son: (i) deficiencias al momento de la concepción técnica de los proyectos (p.e. disponibilidad de agua; calidad de los diseños); (ii) la falta de acompañamiento (supervisión;

20 Actualmente, cerca de 300.000 ha con orientacion a pequenos y medianos agricultores (ver tipologia).

21 Actualmente, 30.000 ha + 160.000 ha proyectada (ver tipologia). Con las areas de riego dependiendo de las aguas subterraneas (complementaria o no; 200.000 ha) que han sido desarrolladas con inversion privada, explicarian una gran parte del dinamismo del sector agricola en los ultimos anhos, en particular el crecimiento de las agro-exportaciones.

22 Cifra estimada por la DGPI MEF con una tasa actualizada al 10% anual y bajo supuestos económicos para corregir el período hiperinflacionario de fines de los ochenta.

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asistencia técnica y capacitación) en el proceso de implementación y posterior funcionamiento del sistema de riego; (iii) falta de participación y contribución obligatoria de los beneficiarios a las inversiones apoyadas por recursos públicos.

Adicionalmente, y eso en todos los niveles de gobierno, se nota una falta de programas/proyectos integrales de apoyo a la agricultura regada,23 que se basen en un análisis de los “sistemas” de riego en sus diferentes facetas (infraestructura, organización, producción). Por lo tanto, la mayor parte de los programas/proyectos tienen un fuerte sesgo hacia la infraestructura y no prestan suficiente atención al apoyo técnico y capacitación a las OUA y de los regantes (ver capitulo 3) así como a la producción y comercialización agrícola. Tampoco, se hace un esfuerzo suficiente de coordinación de los varios programas del Estado para un apoyo integral a la agricultura regada.

En lo que se refiere a la naturaleza de los proyectos de infraestructura, la mayoría de ellos están enfocados al incremento del área regada, a la rehabilitación o al mejoramiento de los sistemas existentes a través del revestimiento de canales o mejoramiento de la bocatoma. Todavía se hace poco para mejorar el riego parcelario y casi nada para recuperar las tierras salinizadas y modernizar el control de los canales (ver capítulos 2)

Por otro lado, no se tienen en cuenta los efectos acumulados del gran número de pequeños proyectos sobre la disponibilidad de los recursos hídricos, lo que es preocupante considerando que los mismos representan el mayor porcentaje de la inversión en riego.

Esta situación está relacionada con deficiencias en la planificación de las inversiones del sector del riego y de recursos hídricos y con la falta de coordinación entre las inversiones realizadas por los diferentes niveles de gobierno y los varios programas de apoyo al desarrollo rural.

5.2 Inversión privada en riegoActualmente, el monto de la inversión privada en el riego no es conocido; pero se estima que es muy poco, a pesar de que los sistemas de riego están a cargo de entidades privadas: agricultores o empresas al nivel de las parcelas y para los sistemas de riego abastecidos por aguas subterráneas; OUA al nivel de los sistemas de riego colectivos; y una empresa bajo contrato de concesión para la infraestructura mayor y de riego colectiva (Olmos24).

Inversión privada en sistemas existentes

En los últimos 20 años, la inversión privada al nivel de las parcelas, corresponde principalmente a la conversión al riego tecnificado. Se estima (de manera muy gruesa) que la inversión total en riego tecnificado ha sido del orden de US$350 millones para cerca de 90.000 ha (o 10% del área regada25). La mayoría de esta área está ubicada en las nuevas irrigaciones de Chavimochic (30.000 ha) y en las áreas abastecidas por aguas subterráneas. Una parte no conocida de esta inversión ha sido subvencionada por el Estado.

Lo más preocupante es la poca inversión que se realiza por las OUA para rehabilitar, modernizar o expandir los sistemas de riego colectivos que están bajo su responsabilidad y que cubren 90% de las tierras regadas26. Sin subsidio del Estado,

23 Excepto en el caso de algunos programas nacionales o regionales, normalmente con endeudamiento externo.

24 La inversion privada en Majes 2 todavia no ha iniciado.

25 En comparacion, Chile, gracias a un programa potente de subsidios basado sobre un fondo competitivo, ha alcanzado mas de 30% de area regada por riego tecnificado.

26 Una muestra de 26 JU de la costa entre 1997 y 2007 indica que han logrado invertir alrededor de 30 millones de soles (11 millones de dolares), lo que representa S/.29 por usuario por año (US$10) o S/10 por ha por año (US$3). Se estima que en la Sierra, la inversion privada en los sistemas colectivos por parte de los usuarios es basicamente inexistente.

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la inversión en infraestructura hidráulica (mayor y colectiva) sería muy reducida, y la seguridad hídrica en la parcela se vería afectada en el tiempo, desalentando de esta manera también la inversión privada en mejoras tecnológico-productivas al nivel predial. Aun con subsidios del Estado, la situación es preocupante (ver 5.1. sobre la calidad y la distribución de la inversión pública). Se trata de una problemática que se enfrenta en amplias zonas del país y que involucra un gran universo de productores agrarios.

El Gobierno, principalmente al nivel nacional, ha intentado fomentar la inversión por parte de las OUA y de los regantes en los sistemas colectivos y en la tecnificación del riego parcelario a través de fondos competitivos (p.e. PSI), principalmente en la Costa, pero el programa ha sido limitado geográficamente y en el tipo de inversión elegible. También no ha sido sostenido y ha sufrido de condiciones de elegibilidades a veces muy rígidas. En la sierra, la participación de los usuarios en la inversión pública en riego ha sido principalmente a través de su mano de obra. En muchos casos, los GR y GL no han pedido contraparte en las inversiones públicas. Se necesita un esfuerzo más grande para fomentar la inversión privadas por parte de las OUA y los pequeños y medianos agricultores.

Inversiones privadas en nuevas áreas de riego

La estrategia del gobierno a partir de fines de los años ochenta ha sido contar principalmente con la inversión privada de tipo empresarial para lograr aumentar la superficie regada destinada a la agro-exportación, principalmente en la costa. Diversas leyes y reglamentos –relacionados principalmente con la asignación de derechos de propiedad sobre la tierra y el agua– han contribuido a fomentar dichas inversiones, particularmente en las zonas con recursos hídricos subterráneos y a través de contratos de Asociación Público-Privada (APP) en la costa.

No se tiene suficiente información para estimar la inversión privada en la expansión del área regada por aguas subterráneas (actualmente, se estima que cerca de 200.000 ha dependen de aguas subterráneas, como sola fuente de agua o en complemento al agua superficial). En general, no se ha beneficiado del subsidio del Estado, pero si ha sido fomentada a partir de los años 80 (ver arriba). Esta inversión no ha sido suficientemente contralada, lo que provoca que en algunos valles los acuíferos están sobre-explotados, poniendo en riesgo la inversión realizada (ver capítulos 1 y 2).

La modalidad de APP en el sector del riego ha sido introducida en los años 90, pero es todavía muy limitada. Tiene como finalidad el aprovechamiento de la capacidad de inversión del sector privado para permitir la culminación de los Proyectos Especiales y, más generalmente, fomentar el desarrollo de la agricultura regada, con una contribución financiera limitada por parte del Estado. La idea es tener un modelo de inversión que permita su recuperación financiera, a través de la venta de los lotes agrícolas y el cobro de una tarifa por suministro de agua. Adicionalmente, algunos de los proyectos incluyen un componente hidroenergético, con el fin de que el mismo aporte a la recuperación financiera y la rentabilidad del proyecto.

La Costa peruana tiene un potencial para el desarrollo de las APP en el sector del riego por la existencia de: (i) agricultura bajo riego de tipo empresarial con interés en una alta calidad de servicio; (ii) una cartera de importante infraestructura hidráulica por construir (PE no culminados) y (iii) zonas sin presencia de recursos hídricos alternativos para minimizar los riesgos de baja demanda del servicio.

A la fecha tres contratos de concesión han sido firmados. Los dos primeros para desarrollar la irrigación en las pampas de Olmos (el transvase en 2004 y la infraestructura colectiva para la

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irrigación de 38.500 ha nuevos en 2010) y el tercero para el desarrollo del riego en las pampas de Majes en 2011 (38.000 ha adicionales). Los costos de inversión en Olmos son estimados en US$476 millones, de los cuales alrededor de 47% son cubiertos por el concesionario. En Majes 2, los costos de infraestructura mayor y riego colectivo están estimados en US$425 millones, de los cuales 51% son cubiertos por el concesionario. En ambos casos, los regantes compran la tierra por subasta y la equipan con riego tecnificado.

En la actualidad, se encuentran bajo análisis, por parte del Gobierno, otros proyectos de APP en el sector del riego: la etapa III del PE Chavimochic (La Libertad) y el Proyecto Chinecas (Ancash).

Algunos desafíos relacionados con la estructuración de los APP son: (i) la disponibilidad hídrica insuficiente para el buen funcionamiento de los sistemas (Olmos, Majes II, Chavimochic III)27; (ii) los pocos riesgos asignados a los concesionarios que pueden significar una carga financiera importante en el futuro para el Estado y que quizás no constituyen incentivos suficientes para que el concesionario opere los sistemas de manera eficiente; y (iii) los grandes lotes de riego (la mayoría de más de 1.000 ha en el caso de Olmos, y más de 400 ha en el caso de Majes2), que no son alcanzables para agricultores familiar de tamaño medio, lo que genera críticas porque estos sistemas necesitan garantías e inversiones públicas importantes que benefician a grandes inversionistas.

Por otra parte, algunas disposiciones específicas del marco legal e institucional de las APP en riego merecen ser reconsideradas. En particular:

(a) Están exentos del control y la fiscalización como operadores por parte de la ANA, y se rigen de acuerdo a la correspondiente normatividad sectorial especial. Esto debilita el rol del Estado en la supervisión y el control de los operadores privados de infraestructura hidráulica en cuanto al buen estado y el adecuado manejo de la infraestructura; lo cual es preocupante considerando los riesgos para la seguridad que representa la infraestructura hidráulica mayor. Además, no queda claramente expresado cuál es el “sector responsable” en relación con la infraestructura mayor multisectorial.

(b) Los organismos promotores de la inversión privada lideran el proceso de APP desde su promoción, evaluación y contratación. En el caso de los Proyectos Especiales descentralizados, son los Gobiernos Regionales los que asumen el rol de organismos promotores. Estos, si así lo requieren, pueden beneficiarse del asesoramiento de Proinversion, institución del Gobierno Central especializada en el fomento de la inversión privada. Sin embargo, dada la complejidad de la estructuración de los proyectos de APP en riego y la escasa experiencia en el tema, parece necesario que el apoyo de Proinversion sea de carácter obligatorio, por lo menos en el caso de las APP que superen un determinado valor.

27 El riesgo relacionado a la no disponibilidad hídrica es asumido por el Estado, lo que significa que probablemente requerirá de inversiones públicas adicionales (no contempladas en las inversiones de la APP) para garantizar la disponibilidad del recurso.

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La política y estrategia de riego en el Perú para los próximos 10-15 años tiene como visión una agricultura regada productiva y competitiva, que contribuya de manera significativa a la economía nacional y a la reducción de la pobreza en una forma sostenible, equitativa y respetuosa tanto del medio ambiente como de la variedad cultural, factores que constituyen algunas de las grandes riquezas del Perú.

Alcanzar esta visión requiere actuar en distintos frentes: (a) mejorar la calidad del servicio (su flexibilidad, confiabilidad y uniformidad) para incrementar los rendimientos de los cultivos existentes y/o cambiar a cultivos de mayor valor, más exigentes en cuanto al suministro de agua; (b) mejorar la eficiencia en el uso de los recursos escasos (agua, energía y/o recursos humanos, según el sistema considerado); (c) asegurar la sostenibilidad del servicio, lo cual está relacionado con la realización de las tareas de mantenimiento de la infraestructura adecuadas, la cohesión social entre los regantes y el uso razonable de los recursos hídricos y de tierras con el fin de evitar

su degradación y sobreexplotación; (d) priorizar el apoyo al riego en las zonas con mayor pobreza; adecuar las intervenciones a la gran variedad de casos que se presentan en la agricultura regada en el país; y mejorar la protección del acceso al agua y a la tierra de la población vulnerable/pobre.

El diagnóstico y los análisis del sector realizados en el marco del estudio evidencian la presencia de 6 ejes temáticos sobre los cuales tendrá que apoyarse la implementación de la estrategia propuesta para alcanzar esta visión, y que se presentan a continuación.

6.1 Definir y adoptar enfoques más racionalesEl diagnóstico del sector al que se llegó a partir del estudio, ha evidenciado la presencia de deficiencias importantes en la planificación y priorización de las actuaciones en materia de riego. Algunos ejes fundamentales de los que depende el futuro del sector no parecen recibir la atención adecuada. Más específicamente, nos referimos a:

6. Vision y Lineamientos para una Política y Estrategia de Riego

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6.1.1 Enfatizar la calidad, eficiencia, sostenibilidad y equidad del servicio de riego y drenaje

La calidad, eficiencia, sostenibilidad y equidad en el servicio de riego (y drenaje) es lo importante para el agricultor y lo que permite (o no) un desarrollo eficiente y competitivo de la producción agrícola.

Lograr mejorar el servicio de riego requiere la implementación de un conjunto de medidas, tanto para el mejoramiento de la infraestructura colectiva y predial como para fortalecer las entidades encargadas de su gestión (sección 6.2). Sin embargo, hasta el momento, el énfasis ha estado puesto principalmente en la infraestructura de riego y su eficiencia, dejando a la calidad, sostenibilidad y equidad del servicio, y a las capacidades de gestión en un segundo plano.

La implementación de los dos instrumentos de planificación presentados a continuación y una reorientación del enfoque del MINAG acerca del riego (sección 6.5) permitirían revertir esta situación.

6.1.2 Formular planes de desarrollo, operación y mantenimiento de la infraestructura hidráulica para orientar los apoyos públicos y privados al riego

La mejora de las eficiencias, de la calidad del servicio de riego y del grado de equidad en el uso del agua para fines agrarios debe desarrollarse a través de un abordaje integral. Los planes de desarrollo, operación y mantenimiento de la infraestructura hidráulica previstos en la Ley de Recursos Hídricos deberían ser implementados en cada sistema con un enfoque direccionado al mejoramiento del servicio de riego. Estos planes deberían ser puestos en práctica de manera participativa, con una frecuencia multianual y metas realistas en cuanto a su financiamiento y

ejecución progresiva, y deberían además incluir un plan de financiamiento tanto para la inversión como para la O&M.

Se recomienda que estos planes incorporen no solo los aspectos de infraestructura sino también las necesidades de capacitación y asistencia técnica de los organismos de gestión.

Los mismos tendrían el propósito de orientar la inversión y el apoyo público y privado al riego, lo que permitiría modificar la situación actual, en la que se ejecuta en la medida en que se dispone de recursos momentáneos (Sección 5.1).

La mayor parte de las OUA necesitará capacitación y apoyo para formular, implementar y actualizar dichos planes. Esto se inscribe más generalmente en la necesidad de fortalecer a las OUA (véase sección 6.4) y de promover los correspondientes cambios/fortalecimiento institucional en las organizaciones públicas (véase sección 6.5).

6.1.3 Mejorar la integración entre el manejo de los recursos hídricos y el riego

En la Sierra en particular, se debe tener especial precaución en la consideración de iniciativas de proyectos que tengan previsto recurrir a “nuevas” fuentes de agua, sin haber realizado previamente una evaluación de la disponibilidad real del recurso hídrico. También, debe evitarse un excesivo empeño por incrementar las eficiencias de riego en la parte alta y media de la cuenca o en los acuíferos cuando esto afecta los volúmenes de agua de retorno utilizados por otros usuarios.

Por lo tanto, se recomienda promover la formulación participativa de los planes de recursos hídricos de cuenca con prioridad en las cuencas con escasez de agua y con presencia de conflictos. La finalidad de estos planes debería ser orientar la inversión pública y privada en la expansión

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y/o modernización de los sistemas de riego. Esto debería incluir también la identificación de áreas donde se prohíba la expansión del riego. Para que sean verdaderamente vinculantes, el otorgamiento de nuevos derechos de agua y la obtención de la licencia ambiental para la expansión de riego deben estar sujetos a las orientaciones incluidas en el plan.

Es también prioritaria la formalización de los derechos de agua en las cuencas más importantes, así como la formalización y el registro de las organizaciones de usuarios como condición previa para el otorgamiento de la licencia de agua.

Asimismo, es fundamental mejorar el sistema de consulta para la obtención de la licencia ambiental.

Adicionalmente, considerando el papel importante que tienen las mujeres en el riego en Perú, es necesario mejorar su rol en las OUA, para permitir su participación equitativa y eficiente en la toma de decisiones para la gestión de los sistemas de riego. También es necesario diseñar e implementar los programas de apoyo al riego, para que las mujeres tengan acceso a sus beneficios. En este sentido, esfuerzos de concientización tanto al nivel de los funcionarios públicos que al nivel de los regantes es fundamental.

Finalmente, se recomienda que los parámetros de eficiencia introducidos por la Ley de Recursos Hídricos (LRH, art. 85) sean diseñados prestando la debida atención a los aspectos sociales, organizacionales, económicos y ambientales, y no con un enfoque exclusivamente técnico-legalista. Estos parámetros deberían enfocarse en el mejoramiento de la eficiencia real del uso de agua al nivel de la cuenca (sección 2.3), es decir la disminución de las pérdidas por evaporación o hacia cuerpos de agua cuya explotación sería demasiado costosa, como el mar o acuíferos

profundos. Se debe tener cuidado de no incentivar la disminución de los flujos de retorno que son utilizados por otros usuarios más abajo en la cuenca o en el mismo acuífero (sección 2.3).

6.1.4 Basar las decisiones de inversión en análisis objetivos

Es indispensable que las decisiones de inversión estén basadas en análisis objetivos. La disponibilidad de un mejor sistema de información sobre el sector (sección 6.1.5) facilitará la realización de este tipo de análisis, los cuales deberían ser difundidos públicamente de forma sistemática.

Esta recomendación es particularmente pertinente en el caso de los Proyectos Especiales. Los montos necesarios para concluir estos proyectos son muy elevados, lo cual hace necesaria una priorización y programación de mediano plazo. Es recomendable analizar objetivamente la relación costo-beneficio, y evaluar la posibilidad de culminar o no cada uno de los proyectos. En los casos en los que los costos incrementales sean mucho mayores que los beneficios esperables, se debería clausurar el proyecto.

En el contexto del presente estudio se ha aplicado un análisis de costo-beneficio (simplificado y preliminar). Los resultados indican que los proyectos con mayor potencial son: Río Cachi, Tinajones y Chira Piura, mientras que los siguientes son los que cuentan con indicadores menos favorables: Chinecas, Majes Siguas y Pasto Grande. La priorización debería tomar en cuenta también los potenciales impactos sobre el medio ambiente y sobre posibles conflictos relacionados con el uso de los recursos hídricos y de la tierra.

La planificación y priorización de las inversiones y otros apoyos del Estado en el sector deberán reequilibrarse con base en una planificación

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realizada por los actores que intervienen en los sistemas (sección 6.1.2), así como a una serie de análisis de naturaleza técnico-económica, y la evaluación sistemática de los resultados, el impacto y la sostenibilidad efectiva de los proyectos o acciones ya concluidos o en curso. En las siguientes secciones (6.2 y 6.3) se sugieren algunas direcciones hacia las cuales parece adecuado reorientar las inversiones públicas en el sector del riego.

6.1.5 Desarrollar un sistema nacional de información sobre la agricultura regada y fortalecer el sistema nacional de información sobre los recursos hídricos

El desarrollo de políticas y estrategias, así como la planificación de las acciones correspondientes requiere contar con información confiable y coherente sobre el riego y los recursos hídricos. En la actualidad, dicha información se encuentra muy dispersa, fraccionada e incompleta, con distintos grados de dificultad para su acceso y diseminada en múltiples entidades. Por lo tanto se recomienda:

Desarrollar un Sistema de Información Nacional sobre Agricultura Regada, en el cual el conjunto de las fuentes de información confluyan en un único “centro de gestión de conocimiento”. Para garantizar que este sistema suministre y reciba información confiable, se necesita establecer incentivos, preferiblemente vinculados con la disponibilidad de presupuesto para inversión en el riego. También es necesario que la información fluya en ambas direcciones (desde el nivel central hacia el nivel local y viceversa).

Realizar un estudio de Línea de Base sobre la “situación actual” del riego que incluya información sobre los proyectos y sistemas de riego, así como sobre el desempeño de las entidades que están a cargo de los mismos.

A partir de la mencionada Línea de Base, implementar un sistema de monitoreo y evaluación. En particular, este sistema debería permitir la medición del impacto de las inversiones y el gasto público en riego, especialmente a nivel regional y local, donde la mayor parte de la inversión pública en riego tiene lugar, y donde se observan de manera recurrente problemas en la calidad de los proyectos.

También se aconseja el desarrollo de un sistema de “benchmarking” sobre el desempeño de los principales sistemas de riego del país.

Se recomienda hacer un análisis específico del desempeño de los Proyectos Especiales y de su regulación que sustente políticas pertinentes en esta materia y que alimente los sistemas de información, monitoreo y evaluación antes mencionados.

Resulta prioritario tomar las medidas necesarias para contar con información hídrica de mayor precisión en las cuencas con presencia de conflictos y problemas agudos de disponibilidad y calidad de los recursos hídricos. Esta información es clave para la realización del balance hídrico de calidad necesario para la planificación y orientación de la inversión en el sector del riego.

Finalmente, considerando la poca información disponible sobre el riego y los recursos hídricos, se recomienda la utilización de sensores remotos para recolectar datos rápidamente.

6.2 Políticas e inversiones más integrales y equilibradasEn relación con lo anterior, se recomienda que las políticas e inversión pública en materia de riego disminuyan el sesgo hacia la infraestructura y considere de manera más integral y equilibra las diferentes facetas de la agricultura regada.

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Por lo tanto, se recomienda que las políticas y la inversión pública en materia de riego incorporen más activamente los siguientes aspectos:

• Capacitación y asistencia técnica a las OUA y regantes;

• Mejora de la seguridad hídrica en los sistemas más afectados;

• Modernización de los sistemas de riego de infraestructura colectiva;

• Mayor atención al drenaje y la recuperación de tierras degradadas;

• Rehabilitación y mejoramiento de sistemas de riego en los valles viejos de la Costa;

• Incentivos para el mejoramiento de la eficiencia de uso del riego y de los recursos hídricos subterráneos en los sistemas afectados por problemas de anegamiento y salinidad.

• Mayor incorporación efectiva de criterios técnicos y financieros en relación con la adaptación a la variabilidad y el cambio climático;

• Mejor anticipación de los efectos acumulados de proyectos de expansión del riego en cuencas hidrográficas sobre la disponibilidad de recursos hídricos aguas abajo.

• Mayor articulación del apoyo del Estado en riego, producción y comercialización agrícola, especialmente en la Sierra y Selva/Ceja de Selva.

Estas actuaciones integrales deben ser implementadas por los planes integrales de mejoramiento del servicio de riego y los planes de cuenca mencionados anteriormente. A continuación se desarrollan algunos de estos aspectos:

6.2.1 Acompañar las obras físicas con asistencia técnica/capacitación de las OUA y regantes

El bajo nivel de apoyo destinado al fortalecimiento de las capacidades locales de gestión en sistemas de riego, en comparación con las inversiones en infraestructura hidráulica, plantea algunos interrogantes con respecto al grado de pertinencia, utilidad y sostenibilidad de estas inyecciones de recursos. La falta de fortalecimiento de las OUA repercute sobre la calidad y eficiencia del servicio de riego y por lo tanto en la competitividad de la agricultura regada, la equidad en la distribución del agua y la cohesión social, y la capacidad de mantenimiento y reinversión con respecto a la infraestructura hidráulica que tienen a su cargo. La necesidad del fortalecimiento de las OUA se trata en la sección 6.4. De igual forma, es necesario el fortalecimiento de las organizaciones públicas encargadas de esta función (sección 6.5).

En los futuros proyectos de inversión, las obras físicas deberían contar con el acompañamiento sistemático y efectivo (es decir, no sólo en la teoría para cumplir con los requisitos del Sistema Nacional de Inversión Pública - SNIP) de la asistencia técnica y capacitación de las OUA y regantes.

6.2.2 Modernizar los sistemas de riego (enfoque holístico)

El mejoramiento de los sistemas de riego no debe limitarse a un enfoque de rehabilitación física, sino basarse en conceptos de modernización del servicio de riego que permitan mejorar su calidad (fiabilidad, equidad, flexibilidad y uniformidad) y su eficiencia en el aprovechamiento de recursos escasos (agua, energía y mano de obra).

La implementación exitosa del proceso de modernización requiere la realización de un conjunto de acciones coordinadas en los

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ámbitos no sólo infraestructural, sino también organizacional y de capacitación de los usuarios. Asimismo, las políticas vinculadas con la fijación de tarifas constituyen importantes elementos del proceso de modernización de los sistemas de riego grandes y medianos de la Costa y de los valles interandinos de la Sierra. Los programas de modernización deben ser progresivos y por los tanto de largo plazo.

Hasta el momento los esfuerzos de modernización se han enfocado en el riego parcelario, dando poca atención a la capacitación de los usuarios (sección 6.4), al drenaje (sección 6.2.4) y a la infraestructura colectiva de riego.

En lo que se refiere a la modernización de la infraestructura colectiva; la misma permite: (a) mejorar la confiabilidad del servicio de riego para los regantes, que es generalmente una condición previa para la tecnificación del riego parcelario; (b) disminuir las pérdidas operacionales y las dotaciones excesivas que se observan frecuentemente en la actualidad,28 así como los problemas asociados de drenaje y salinidad; (c) contribuir a una disminución de los costos de O&M (a través de la automatización); y (d) mejorar la equidad del servicio.

El costo de la modernización es relativamente menor, en comparación con los costos de rehabilitación de los sistemas en mal estado. Sin embargo, la modernización es una inversión adicional a la rehabilitación.

Por lo tanto, se recomienda lo siguiente para los sistemas de riego existentes:

• Prestar un mayor grado de atención al mejora-miento de la seguridad hídrica de los siste-

mas de riego en las cuencas deficitarias en período de estiaje a través del uso conjuntivo con aguas subterráneas, presas o transvases, siempre y cuando se justifique desde un punto de vista económico, social y ambiental. Un nivel relativamente bueno de seguridad hídri-ca es una precondición para hacer posible la modernización de la infraestructura de riego;

• Modernizar el suministro de agua por los siste-mas de canales a través de una mejora en los dispositivos de control y medición del caudal en los grandes sistemas de la Costa y la Sierra con un nivel de seguridad hídrica aceptable en la fuente. En particular: (i) la construc-ción de estructuras permanentes como picos de pato en los sitios donde los agricultores hayan instalado estructuras temporales; (ii)la instalación de algunas compuertas RUBICON; (iii) la construcción de reservorios de com-pensación; (iv) la instalación de equipos de control y medición de caudal de alta precisión en las cabeceras de canales mayores (por ejemplo el canal Pur Pur en Chavimochic); (v) la instalación progresiva de sistemas SCADA en algunos sistemas grandes de la Costa como Chancay-Lambayeque (al menos con el propósito de monitoreo) o en el sistema exis-tente de Majes (incluyendo los reservorios de compensación).

• Promover el revestimiento de los canales en las secciones donde ocurren pérdidas im-portantes por infiltración, con materiales no rígidos (por ejemplo geomembranas) en las zonas sísmicas, sujetas a temperaturas muy bajas o en suelos particulares como los de arcilla y yeso.

28 Los sistemas operados manualmente, como los que se utilizan en la actualidad, no pueden mantener caudales constantes según el objetivo, condición que constituye un indicador para medir el buen servicio de riego dado a los usuarios. Para evitar la escasez de agua en la “cola” del sistema de riego, los operadores generalmente derivan agua en exceso desde el río, lo que resulta en pérdidas de agua hacia el sistema de drenaje y al mar. A menudo los operadores no ajustan los caudales del canal en proporción a las variaciones en la demanda entre el día y la noche.

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En los nuevos grandes sistemas de riego, particularmente en los desarrollados a través de concesiones, se recomienda –en la etapa de diseño de los proyectos– planificar un incremento del uso de tecnologías modernas para el control de los canales (por ejemplo sistemas SCADA) y su revestimiento (por ejemplo geomembranas).

Ante el relativamente bajo nivel de conocimiento que existe en el país en relación con las técnicas de riego modernas en los sistemas colectivos, se recomienda la implementación de cursos de capacitación en este tema, incluyendo la realización de viajes a países con experiencia positiva en el área, y la inclusión del mismo en los cursos universitarios sobre el riego.

La identificación de las inversiones prioritarias debería basarse en un diagnostico especifico de cada sistema, con el fin de optimizar el aprovechamiento de la inversión realizada para el mejoramiento del mismo (ver más 6.1.2.).

6.2.3 Revisar la estrategia de fomento del riego parcelario tecnificado

Las metas en materia de promoción del riego tecnificado a nivel parcelario deben ser realistas y tener en cuenta otras limitaciones y necesidades que, a veces, deben ser superadas antes de promover la tecnificación parcelaria. Por ejemplo, sería difícil convencer a los agricultores de adoptar el riego por goteo en lugares donde la oferta de agua no es confiable o en zonas donde hay abundancia de recursos hídricos.

La inversión en riego tecnificado sigue resultando costosa y, por lo tanto, se justifica solamente en cultivos de alto valor relativo y con un mercado

asegurado. Este es particularmente el caso del riego por aspersión y localizado, por lo que es esperable que el riego por gravedad continúe siendo ampliamente mayoritario en el Perú. Ante esta situación, cobra gran importancia el fomento del método del riego tecnificado por gravedad.

Frente a los frecuentes problemas de falta de sostenibilidad de los proyectos de riego tecnificado implementados en años recientes para ser aprovechados por pequeños y medianos agricultores, es importante que: (i) se intensifique la supervisión de los proyectos de riego tecnificado por el Ente Rector en apoyo de los Gobiernos Regionales y Locales; (ii) se realicen evaluaciones de los proyectos de riego tecnificado con problemas de sostenibilidad; (iii) se fomente la cooperación a nivel regional y local entre los diferentes actores que intervienen en la promoción de los proyectos de riego tecnificado para lograr una intervención optimizada.29; (iv) el beneficiario participe en la inversión para demostrar su real interés en la tecnología; (v) el sistema sea instalado para cultivos de mercado; (vi) que los agricultores se asocien, formando grupos para construir reservorios que permitan hacer operativos los sistemas de riego tecnificado; y finalmente (vii) se capacite a los agricultores en el tema, de forma eficiente y sostenida en el tiempo. Otra línea de trabajo a considerar para conseguir disminuir el riesgo de baja calidad en el diseño y la instalación de los equipos de Riego Tecnificado es la de crear un sistema nacional de certificación de las empresas privadas del sector30 que pueda ser actualizado regularmente en función de las anomalías registradas en el campo.

Las lecciones aprendidas a partir de experiencias

29 La cooperación puede consistir en la capacitación de técnicos, la organización de eventos comunes, el intercambio de información, el cofinanciamiento de proyectos, intervenciones coordinadas a nivel geográfico, etc.

30 Similar a la disposición prevista en el Capítulo II Artículo 235 del reglamento de la Ley de Recursos Hídricos que prevé la inscripción de consultores y empresas que realizan estudios y obras relacionadas con las aguas subterráneas en el Registro de la ANA. Esta inscripción podrá ser suspendida o revocada si las prestaciones no cumplen con los requisitos técnicos.

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pasadas evidencian también la posibilidad de mejorar el sistema de incentivos para promover así la tecnificación del riego parcelario por parte de los medianos y pequeños agricultores, especialmente a través de:

- Un sistema de incentivos que dé prioridad a los grupos de beneficiarios e incluso les ofrezca condiciones más favorables, pero que no excluya a los proyectos individuales;

- La entrega de subsidios a los subproyectos que se vayan presentando y cumplan con todos los requisitos, sin la necesidad de participar en concursos;

- La participación financiera de los beneficiarios con condiciones más favorables para las regiones deprimidas, pero también con una homogeneidad entre las condiciones aplicadas por las diferentes fuentes de apoyo (programas nacionales, gobiernos regionales o locales, etc.).

6.2.4 Promover la recuperación de las tierras afectadas por problemas de drenaje y salinidad

Considerando la gran superficie agrícola afectada por problemas de anegamiento y salinización en tierras que cuentan con muy buen acceso al mercado, y el hecho de que la recuperación de estas tierras requiere una inversión por hectárea muy inferior a la de nuevas irrigaciones, se recomienda que el Estado otorgue una atención preferencial a este potencial de desarrollo.

La recuperación de tierras salinas y con problemas de anegamiento debe combinar la rehabilitación/mejoramiento de los sistemas de drenaje con medidas que reduzcan el exceso de riego y que mejoren la eficiencia en el uso del agua, en particular al nivel parcelario. Por lo tanto, el apoyo

que pudiera prestar el Estado en este tema debe sujetarse a medidas de racionalización en el uso del agua. Se recomienda que en colaboración con los actores involucrados se formule, se acuerde y se ejecute en cada caso un Plan de Manejo de Agua y Tierras para las áreas afectadas.

Para cumplir con las tareas de mantenimiento permanente de las redes de drenaje es necesario que los respectivos valles cuenten con un parque de maquinaria moderno y de cantidad suficiente, para lo cual se deben incorporar mayores facilidades de pago y mecanismos de financiamiento.

6.3 Políticas e inversiones más incluyentes y diferenciadasDesde principios de los años 90, las políticas estatales han favorecido el desarrollo de la gran agricultura empresarial de agroexportación, tanto en algunos valles tradicionales como en nuevas áreas ganadas por medio de obras de irrigación. Esto fue posible principalmente gracias a una legislación sobre las tierras eriazas que favorece a la gran inversión, así como por la venta de tierras ganadas por obras de irrigación en lotes de gran tamaño según modalidades que están fuera del alcance de los medianos y pequeños agricultores familiares.

Las grandes empresas agrícolas o agroindustriales se han desarrollado, en gran medida, sobre áreas que no estaban ocupadas anteriormente, es decir tierras eriazas que se han beneficiado de inversiones importantes para el riego (pozos privados o grandes irrigaciones). Siendo intensivas en mano de obra, las agroexportaciones no tradicionales producidas por la gran agricultura empresarial generan abundante empleo, además de contribuir al crecimiento y la diversificación de las exportaciones.

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Sin embargo, estas inversiones han recibido numerosas críticas, entre las cuales se encuentran: (i) el impacto limitado de estas grandes empresas en el desarrollo tecnológico y económico-social de las zonas en su entorno; (ii) el acaparamiento de recursos naturales (suelos y, sobre todo, agua) que a veces se aprovechan de manera no sostenible; y (iii) el desequilibrio de los montos de recursos o facilidades especiales otorgadas por el Estado a esas grandes empresas 31 en comparación con los adjudicados para el desarrollo de otros actores que se desempeñan en el sector agropecuario. También el grado de concentración de las tierras puede considerarse excesivo, con el predominio de un número muy pequeño de inversionistas.

En el Perú, la prioridad otorgada por el Estado a las grandes empresas agrícolas y agroindustriales en sus acciones de apoyo, se relaciona con el supuesto de que esas empresas generan una mayor productividad. Sin embargo, diversos estudios internacionales muestran que, dadas ciertas condiciones (acceso al crédito y a bienes públicos, propiedades de dimensiones suficientes y/o asociatividad, etc.), la agricultura familiar de tamaño mediano combina de manera más eficiente la tierra, el capital y el trabajo que la gran agricultura. La creación de estas condiciones depende en gran parte de las políticas agrarias, que en el Perú tienden a ignorar a la agricultura familiar de mediano tamaño. Además, este tipo de propiedades agrarias son todavía muy limitadas, ya que prevalece la presencia de pequeños y muy pequeños agricultores. Sin embargo, la

agricultura familiar peruana de mediano tamaño ha demostrado su potencial en varios casos, tanto en la Costa32 como en la Sierra33.

Dado que gran parte de las tierras de mayor fertilidad del país se ubican en la Costa y dependen totalmente del riego, no resulta extraño que el grueso de las inversiones del Estado en el sector del riego se haya concentrado históricamente en la Costa y no en la Sierra o en la Selva. Ha habido indudablemente un déficit en la atención prestada a las necesidades específicas de los agricultores de estas regiones, aunque el número de agricultores en la Sierra supera ampliamente al que se encuentra en las demás regiones. El proceso de descentralización y el nuevo programa “Mi Riego” han permitido reequilibrar la inversión pública en riego favoreciendo a la Sierra (sección 5.1). Sin embargo, los que requieren un mayor grado de atención son ahora los pequeños agricultores en los “valles viejos” de la Costa.

Por lo tanto se recomiendan las siguientes medidas para la implementación de políticas más incluyentes en el sector del riego:

(a) Mejorar el equilibrio de la atención que el Estado brinda a grandes, medianos y pequeños sistemas de riego, a las distintas organizaciones de regantes, y a los distintos segmentos de productores, y –no menos importante– tomando en cuenta para esta tarea las grandes diferencias socioculturales y económico-productivas entre la Costa, la Sierra y la Selva.

31 Además de la venta de las nuevas tierras ganadas por las obras de irrigación, la gran agricultura de agroexportación se beneficia con una legislación laboral específica favorable, reducciones en el impuesto a la renta y otras facilidades.

32 En algunos valles costeños, pequeños o medianos agricultores de tipo familiar han logrado consolidarse y organizarse en asociaciones que se articulan con empresas exportadoras o que exportan directamente. Un ejemplo son los productores de mango de la Costa Norte (Piura, valle de San Lorenzo o de Motupe). Algunas asociaciones de pequeños productores han desarrollado una producción orgánica (mango orgánico y banano orgánico de Piura y de Lambayeque) y la venden directamente en el mercado internacional o a través de empresas exportadoras que compiten por su producción.

33 En las zonas cercanas a las ciudades principales de la Sierra, es frecuente que los propietarios de medianas extensiones cultiven variedades de maíz y papa de alto rendimiento y productos comerciales que requieren riego frecuente para lograr un crecimiento óptimo, como la cebolla.

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(b) Acelerar la formalización y registro de los derechos de uso de agua (Sección 1.3). También debería reforzarse el control y la eventual sanción del uso del agua sin derechos y, más generalmente, formular los planes de gestión de cuenca tomando en cuenta los derechos ya otorgados así como el impacto previsible de las inversiones previstas.

(c) Acelerar la formalización y registro de los derechos de propiedad de las tierras, lo cual es necesario no sólo para proteger a los pequeños y medianos agricultores y alentar la inversión privada, sino también para permitir la formalización de los derechos de agua (Sección 1.3).

(d) Adaptar el marco técnico-normativo (Sección 3.1) para lograr que éste cuente con un grado de flexibilidad suficiente que permita tomar en cuenta las particularidades socioproductivas, culturales y territoriales en las que operan las OUA de las distintas partes del país.

(e) Considerar la posibilidad de reservar una parte de las tierras nuevas desarrolladas mediante Proyectos Especiales/APP para medianos y pequeños agricultores.

(f) Mejorar la normatividad correspondiente con el fin de asegurar la supervisión y el control eficientes de los operadores privados de APP (entre otros) por parte del Estado, y de proporcionar un grado equitativo de seguridad hídrica no sólo a dichos operadores sino también a los demás usuarios (Sección 5.2).

6.4 Mejorar el desempeño de las Organizaciones de Usuarios de Agua6.4.1 Flexibilizar, simplificar y adaptar el marco normativo-legal a las características y la realidad locales

Se recomienda hacer una revisión del marco normativo legal en lo concerniente a los administradores de sistemas de riego (OUA, entre otros) para lograr que el mismo cuente con una mayor consistencia, sea de menor complejidad, de más fácil comprensión, menos voluminoso, más flexible y mejor sintonizado con la realidad local34. En este sentido se recomienda:

(a) Tomar en cuenta la gran diversidad social y organizacional existente.

(b) Desarrollar mecanismos de participación efectiva para las mujeres al interior de las OUAs

(c) Permitir a las OUA elegir su naturaleza sectorial o multisectorial.

(d) Flexibilizar la rigidez del esquema jerárquico comités/comisiones/juntas, de tal manera que la configuración del tejido de las OUA pueda adaptarse mejor a cada realidad local.

(e) Flexibilizar el esquema de roles, funciones y formas de gestión en las OUA, en las distintas capas organizacionales (comité, comisión, junta, etc.).

(f) Evitar promover o aplicar formatos únicos (“recetas”) como modelo para los distintos instrumentos de gestión.

(g) Revisar la definición de operadores para los casos de Juntas de Usuarios que no operan, ni mantienen o desarrollan directamente infraestructura hidráulica.

(h) Evitar la presencia de un doble marco normativo en torno a las OUA. Por ejemplo: integrando aspectos del Reglamento de Operadores de Infraestructura Hidráulica con el Reglamento de OUA en un solo cuerpo legal que regule todo lo relacionado con este tipo de administradores de sistemas de riego.

34 Uno de los Administradores Locales de Agua entrevistados durante la realización de los estudios de caso, sugirió explícitamente un “borrón y cuenta nueva” (sic) en torno a las regulaciones, exigencias y procedimientos impuestos a organizaciones de usuarios de agua y a sus integrantes.

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(i) Precisar las formas y procedimientos mediante los cuales los comités de regantes pueden integrarse orgánicamente para formar una comisión de usuarios.

(j) Simplificar y racionalizar los procedimientos de cálculo de la tarifa de agua. Flexibilizar el esquema de “pago volumétrico” en los casos en los que no sea factible implementar estructuras de medición y sistemas de registro confiables.

(k) Simplificar aún más los procedimientos, reducir las exigencias y bajar los costos (directos e indirectos), tanto para el reconocimiento de las OUA, como para la obtención de licencias de uso de agua en bloque, especialmente en los casos de pequeñas OUA (comités de riego, etc.) cuyas condiciones económicas y capacidad de realizar gestiones administrativas sean muy limitadas.

(l) Evitar que las distintas personerías jurídicas de las OUA (comité, comisión, junta) deban hacerse cargo de la responsabilidad administrativa y legal con respecto al manejo económico-financiero que se realice en otras capas de este tejido organizacional.

(m) Reorientar el actual rol fiscalizador que caracteriza a muchas Juntas de Usuarios hacia un rol promotor.

6.4.2 Mejorar la capacidad de las OUA a través de un acompañamiento permanente

La mejora de la capacidad de las OUA debería focalizarse en los siguientes aspectos principales:

(a) Excepto en ciertos pequeños sistemas tradicionales de la Sierra donde la O&M es realizada por los mismos usuarios, es necesario elevar las tarifas de agua y su eficiencia de recaudación, para permitir un mejor mantenimiento de los sistemas y un mayor grado de aporte a la inversión en

rehabilitación, mejoramiento y/o ampliación de la infraestructura hidráulica de riego y drenaje.

Al respecto, se debe considerar la implementación de incentivos con el fin de mejorar la recaudación y el valor de la tarifa (por ejemplo como requisito para ser beneficiarios de inversión pública). El nivel de exigencia debe ser determinado de acuerdo a la situación de los sistemas de riego de que se trate (por ejemplo Costa, Sierra, Selva/sistemas regulados o no regulados) para que el apoyo no esté distribuido inequitativamente.

(f) En el mismo sentido, tanto en las organizaciones de usuarios de agua como en las normativas se deben contemplar las distintas alternativas para lograr la reducción de determinados costos operativos y así ampliar el margen presupuestal a ser dedicado a (re)inversiones en los sistemas de riego. Eso podría incluir, por ejemplo, el desarrollo de la automatización en los grandes sistemas colectivos regulados de la Costa (con los apoyos correspondientes) o la racionalización de los instrumentos de gestión exigibles (ver punto siguiente).

(g) Particularmente, se deberá buscar el modo de reducir de forma considerable la carga administrativa y de procedimientos burocráticos impuestos a las OUA y en especial a las Juntas de Usuarios. Actualmente, estos aspectos absorben un alto porcentaje de la atención y los recursos económicos de las organizaciones.

(h) Se debe limitar la cantidad de instrumentos de gestión exigibles a las OUA a aquellos que hayan demostrado fehacientemente su utilidad para el mejor desempeño de la organización y el servicio de riego, y estimular la participación activa de las OUA en la definición y diseño de los instrumentos de gestión.

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(i) Se recomienda la racionalización y simplificación de los procedimientos de cálculo de la tarifa, recaudación y administración de los recursos financieros hacia formas más practicables y entendibles para los usuarios y sus organizaciones.

(j) Se considera pertinente que las OUA promuevan la reflexión colectiva interna con respecto al rol, visión y estrategia de la organización, tanto a nivel del tejido organizacional en su conjunto como en cada capa, y que en cada uno de los respectivos ámbitos territoriales se construya a partir de este ejercicio un plan integral de mejoramiento del servicio de riego.

(k) Se recomienda promover en las OUA la capacidad de monitoreo propio con respecto al mejoramiento de la infraestructura hidráulica, la distribución transparente y eficiente del agua y la calidad de servicio al usuario.

(l) Es importante fomentar en las OUA el aumento del grado de implementación de mecanismos de información, de comunicación y de capacitación interna. Se sugiere la creación de un Fondo de Desarrollo de Capacidades de Organizaciones de Usuarios, en cuyo directorio participen el MINAG, la Junta Nacional de Organizaciones de Usuarios y otros entes a definir, y que el mismo cuente –entre otros– con aportes propios de las OUA. Se considera pertinente que desde el mencionado fondo se potencie a las denominadas Unidades de Comunicación y Capacitación en OUA, tanto existentes como en vías de formación.

(m) En el caso específico de la Sierra y Ceja de Selva, si bien muchas de las recomendaciones sugeridas son de especial relevancia e importancia en relación con estas regiones, se

considera importante agregar las siguientes:

i. En las zonas en las que la configuración de los sistemas de riego y el tejido de organizaciones tienen con frecuencia un carácter territorial más disperso, debe reflexionarse sobre el rol y la pertinencia de las organizaciones de segundo y tercer orden (comisiones y juntas de usuarios) cuando éstas no operan infraestructura hidráulica. Esto en relación con los servicios y apoyos tangibles que las mismas presten en la actualidad o pudieran prestar en el futuro.

ii. Se considera pertinente la realización de tareas con el fin de revertir la percepción de determinadas OUA –especialmente las Juntas– como meras “recaudadoras de tarifa35 para el Estado”, y lograr posicionarlas como entes que prestan un servicio real y tangible para los usuarios.

Esto requiere un conjunto de acciones que involucran al nivel técnico-normativo (sección 6.4.1); al de incentivos (elegibilidad a la inversión pública); un mejor control y regulación por parte del Estado (sección 6.5); y un acompañamiento permanente al fortalecimiento de las OUA (sección 6.4). Es importante adecuar de manera creativa los instrumentos de gestión y los métodos de aprendizaje, además de una mejor categorización de las distintas OUA, en concordancia con su naturaleza y (potencial) capacidad.

Mientras se lleva a cabo la evaluación y puesta en práctica de las medidas planteadas en la sección 6.5., se considera que es urgente la implementación de un “programa de transición” de envergadura suficiente para lograr mantener la interacción y un determinado nivel de capacitación y

35 Si bien es habitual que se siga utilizando el concepto anterior de “tarifa”, en la nueva normativa el aporte al Estado responde al de “retribución económica”.

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asistencia técnica en relación con las OUA. De no hacerse esto, seguirán diluyéndose los esfuerzos realizados y se perderá capital humano creado en años anteriores. El mencionado “programa de transición” podría estar a cargo del actual PSI en coordinación estrecha con los Gobiernos Regionales y Locales.

6.5 Fortalecer las instituciones públicas y su coordinación 6.5.1 Mejorar la coordinación: evitar desalineamientos y vacíos de atención

Se requiere una mayor clarificación y delimitación de los respectivos roles de la ANA, MINAG y de los Gobiernos Regionales en cuanto al ejercicio real de sus funciones técnico-normativas y de supervisión en materia de riego, así como sobre el control y la fiscalización de los PE y organizaciones de usuarios. Esto es importante para evitar que se produzca el desalineamiento de políticas/normas y el involucramiento excesivo de la ANA en el sector del riego.

Es necesario superar de forma urgente el vacío que en la práctica se ha producido en la capacitación y asistencia técnica que se da a las OUA. Mientras no se implementen medidas estructurales al respecto, se recomienda establecer en el corto plazo un “programa de transición” de suficiente envergadura para mantener la interacción y una determinada intensidad de capacitación y asistencia técnica.

Se debe realizar una mayor supervisión y fiscalización de las OUA y PE en cuanto a la calidad del servicio de riego que prestan, además de una mejor supervisión y evaluación de la aplicación de las políticas nacionales por parte de los GR/GL.

Es indispensable que los Gobiernos Regionales y sus Direcciones Regionales Agrarias reciban

capacitación y asistencia técnica, con el fin de afianzar su desempeño en relación con las competencias que les han sido asignadas en materia de riego, en el marco de la política agraria nacional.

6.5.2 Mejorar la coordinación: incentivar y apoyar a los Gobiernos Regionales y Locales para que apliquen y hagan cumplir las políticas nacionales y participen activamente en el sistema de información nacional sobre el riego.

Para esto, es necesaria la implementación de un proceso de difusión, concertación y capacitación orientado a los Gobiernos Regionales y Locales para que estos estén al tanto de las políticas. También se debe establecer un sistema de incentivos, preferiblemente vinculado a la transferencia de presupuesto desde el nivel central, que vincule el cumplimiento de las políticas nacionales con el presupuesto disponible para inversiones y otras acciones de apoyo en materia de riego de los Gobiernos Regionales y Locales (ver 6.6.1).

6.5.3 Potenciar y reconceptualizar el alcance de las funciones del MINAG en materia de riego

El MINAG debe potenciar internamente su rol como ente rector en la formulación de políticas, normas, estrategias y planes para el desarrollo y la sostenibilidad de los servicios de riego y drenaje y para concertar su aplicación con las otras entidades involucradas.

Se considera indispensable que el MINAG realice un cambio de enfoque en cuanto al desarrollo de infraestructura hidráulica, hacia una visión de sistema de riego/servicio de riego con sus distintas facetas técnicas, infraestructurales, agroproductivas, organizacionales, etc.

El MINAG debe asumir más efectivamente y con mayor cobertura territorial las funciones de

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asistencia técnica y capacitación de las OUA, potenciando los órganos institucionales internos que estén a cargo de dichas tareas; y emitiendo directivas y lineamientos para la supervisión y evaluación del cumplimiento de las políticas, normas, estrategias y planes que surjan del Ministerio de Agricultura.

Mientras se lleva a cabo el análisis del desempeño y la regulación de los proyectos especiales, se considera conveniente que la coordinación y el seguimiento de los actuales Proyectos Especiales no transferidos a los Gobiernos Regionales sean efectuados por un órgano transitorio dentro del MINAG, u otra institución del Gobierno, con el fin de no interferir en el correcto desarrollo del nuevo esquema institucional propuesto.

En vista de lo señalado, se sugiere que el Gobierno considere las siguientes modificaciones en la estructura e instrumentos del MINAG en el sector del riego:

(a) La creación de una Dirección General de Riego y Drenaje como órgano de línea del MINAG que sustituya a la actual DGIH. La misma comprendería tres Direcciones provistas del adecuado equilibrio profesional en cuanto a capacidades técnicas y políticas:

i. Dirección de Infraestructura Hidráulica y Drenaje

ii. Dirección de Asistencia Técnica y Capacitación

iii. Dirección de Monitoreo y Evaluación

(b) La creación de un Programa Nacional de Riego y Drenaje. En este contexto, se sugiere que el Programa Subsectorial de Irrigación (PSI)

modifique su denominación para transformarse en el Programa Nacional de Riego y Drenaje, aunque revisando su estructura orgánica interna36 y alineándola con la nueva estructura creada en torno a la Dirección General de Riego y Drenaje que fue propuesta37 anteriormente. Ese Programa tendría las siguientes características:

i. Sería la Unidad Ejecutora del Ministerio en el tema de riego y drenaje.

ii. Contaría con independencia desde el punto de vista administrativo y presupuestario, como el actual PSI, para lograr una ágil implementación de las inversiones.

iii. Los proyectos de riego de AGRORURAL serían transferidos a este nuevo Programa Nacional de Riego y Drenaje. Esto de forma progresiva y tomando las debidas precauciones para que no se vulneren los conceptos y métodos aplicados en dichos proyectos, apropiados para las zonas (alto) andinas. AGRORURAL, por su parte, podría brindar apoyo en otras áreas productivas para lograr una verdadera integración en las actuaciones de ambos programas.

6.6 Fomentar la inversión privada y mejorar la estructuración de las concesionesLas inversiones en riego y drenaje, tanto de origen privado como público, requieren recursos financieros importantes para su expansión, rehabilitación, modernización y/o adaptación al cambio climático, de acuerdo con los planes de desarrollo de la infraestructura hidráulica

36 Actualmente, el PSI cuenta con dos órganos de línea: la Dirección de Infraestructura de Riego y la Dirección de Gestión del Riego.

37 Por ejemplo, con órganos institucionales internos que se estructuren temáticamente en torno a –por ejemplo– el mejoramiento de los sistemas de riego, tecnificación de riego en parcela, asistencia y capacitación organizacional, drenaje, monitoreo y desarrollo instrumental.

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(sección 6.1.2). Sin embargo, la mayor parte de las OUA cuentan con una capacidad de inversión muy limitada, lo que ha generado un proceso de deterioro de la infraestructura hidráulica. Sin la presencia de subsidios estatales, la inversión en infraestructura hidráulica (mayor y colectiva) sería muy limitada, y la seguridad hídrica en parcela se vería afectada con el tiempo, desalentando también la posibilidad de contar con inversión privada para mejoras tecnológico-productivas. Se trata de una problemática que aqueja a amplias zonas del país y que involucra a un gran universo de productores agrarios.

Para fomentar la inversión privada, se recomienda, entre otros: (i) incentivar el incremento de la recaudación por cobro de la tarifa de agua en los sistemas grandes y medianos de la Costa, la Sierra y la Selva (puede, por ejemplo, exigirse como condición para ser beneficiario de inversión pública); (b) crear un Fondo Nacional de fomento a la inversión privada en riego y drenaje, donde el cofinanciamiento por parte de los beneficiarios sea obligatorio (ver sección 6.6.1) y (c) mejorar la estructuración de las APP.

6.6.1. Transformar del programa “Mi Riego” en un Fondo Nacional de fomento a la inversión privada en riego y drenaje

Los cambios orgánicos sugeridos en la sección 6.5. deben estar acompañados por un instrumento de (co)financiamiento eficaz a nivel central, con las siguientes características: (i) que cumpla el rol estratégico de generar niveles significativos de sinergia entre el nivel central y los niveles regionales y locales, y (ii) cuya área de impacto sea específicamente la relacionada con el segmento de

los pequeños y medianos productores, y la de los sistemas de riego y drenaje que los sustenten. Para este fin, se recomienda evaluar la conveniencia y viabilidad de:

(a) Promulgar una Ley de Fomento de la Inversión Privada en Riego y Drenaje38, como instrumento que permita el alineamiento de las políticas e incentive la alimentación de la base de datos sobre el riego (el actual Programa de Tecnificación de Riego (Ley 28585) se incorporaría a esta propuesta) y

(b) Establecer un Fondo39 Nacional de Fomento de la Inversión Privada en Riego y Drenaje con pliego presupuestario. Este fondo tendría las siguientes características:

i. Sería administrado por el Programa Nacional de Riego y Drenaje.

ii. La transformación del actual Programa “Mi Riego” creado en el otoño de 2012 en este Fondo permanente para riego y drenaje que debería extenderse a todo el país, con condiciones de acceso diferentes dependiendo de la región de que se trate y/o el nivel de pobreza de los regantes.

iii. Este nuevo fondo llevaría a cabo actividades similares a las incluidas en el Programa “Mi Riego”, pero con un concepto administrativo distinto: el de la bonificación de la inversión privada en riego y drenaje que realicen los usuarios y sus organizaciones.

Este constituiría el incentivo principal para el alineamiento de las políticas nacionales, regionales y locales en materia de riego, además

38 Se recomienda interiorizarse, y eventualmente realizar intercambios, sobre la experiencia y resultados de la “ley de bonificación del riego” en Chile (Ley Nº 18450, de fomento a la inversión privada en obras de riego y drenaje, que ha tenido una evolución de sucesivas mejoras desde que fue lanzada en el año 1985 hasta la actualidad).

39 El Programa “Mi riego” se creó en el otoño de 2012 con un presupuesto de 1000 millones de soles para el año 2013 destinados a la región de la Sierra.

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de fomentar el aporte de datos al sistema de información sobre el riego del MINAG. El respeto de la normatividad nacional y la remisión oportuna de información deben constituir parte de las condiciones bajo las cuales desde este fondo

nacional se apoyen acciones a nivel regional y local.

El esquema sinérgico propuesto se presenta en la siguiente figura:

Figura 6.1: Los tres pilares propuestos para el diseño e implementación de políticas rectoras de riego desde el MINAG

Fuente: Elaboración propia

MINAG

Dirección General de Riego y Drenaje

Programa deRiego y Drenaje

Fondo de Fomento de la Inversión Privada en

Riego y Drenaje

Direcciones Regionales Agrarias y

Agencias Agrarias

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6.6.2. Mejora de la estructura de los futuros proyectos de APP en riego

Para esto se recomienda:

(a) Mejorar las estimaciones relacionadas con el balance hídrico en las cuencas donde se realicen los proyectos de APP, tomando en cuenta los potenciales efectos del cambio climático y la demanda de agua que generan las nuevas áreas regadas. De hecho, uno de los riesgos más importantes que enfrentan las APP actuales es el relacionado con la disponibilidad hídrica, el cual es asumido por el sector público y que probablemente generará la necesidad de inversiones adicionales (no contempladas en las inversiones de la APP).

(b) La asignación de un mayor porcentaje del riesgo al sector privado. En las APP de riego en curso, el Estado asume una proporción alta de los diferentes riesgos, lo que significa que la recuperación financiera prevista en teoría no está asegurada en la práctica.

(c) Priorizar los proyectos más rentables y clausurar los que no lo sean desde el punto de vista económico y social (sección 6.1.2). Considerando la complejidad y la alta conflictividad de dichos proyectos, las evaluaciones de viabilidad deben ser muy estrictas, evitando actuaciones de

urgencia, y considerando con detenimiento los aspectos económicos y sociales. Los conflictos sociales potenciales deben prevenirse con las medidas adecuadas, y en los casos en los que esto no sea posible, resolverse antes de proceder a la licitación.

(d) Constituir un fondo de reposición para el momento en que finalice la concesión, con el fin de contar con una reserva de recursos para la futura reposición de la infraestructura.

(e) Mejorar la claridad de la descripción del servicio en el contrato, especialmente en los siguientes aspectos: presión hidráulica en el sistema, nivel de continuidad, tiempo máximo de interrupción, penalidades en caso de incumplimiento, etc.

(f) Considerar la posibilidad de otorgar a medianos y/o pequeños agricultores la exclusividad para la explotación de una parte de las tierras nuevas desarrolladas.

Finalmente, se considera pertinente el establecimiento de una función de regulación transversal a nivel nacional de los proyectos de APP en riego, con el objetivo de valorar las experiencias y conocimientos adquiridos, y de hacer un monitoreo a nivel nacional de los proyectos.

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El riego en el Perú constituye una actividad fundamental por su participación en el Producto Interior Bruto, las exportaciones, la seguridad alimentaria y la generación de empleo, en especial en zonas afectadas por la pobreza. También es un sector clave para la gestión de los recursos hídricos y para la adaptación al cambio climático.

La operación de los sistemas de irrigación existentes y la ampliación de las áreas bajo riego enfrentan diversos problemas, como la escasez y variabilidad de los recursos hídricos agravados por el cambio climático, la debilidad de las organizaciones de usuarios, un marco legal no siempre adaptado a la realidad del terreno, un Ministerio de Agricultura con dificultades para asumir el rol de ente rector, y una inversión pública con limitaciones en cuanto a su relevancia, calidad, y sostenibilidad, especialmente a nivel descentralizado.

Los resultados del estudio sugieren que la estrategia a adoptar para el sector en cuestión debe apoyarse en los siguientes cuatro pilares.

• Adoptar un enfoque más integral para el desarrollo de la agricultura regada considerando toda la cadena productiva; desde los insumos básicos, como lo son los recursos hídricos y la tierra; pasando por el desarrollo de la infraestructura de riego y drenaje, el mejoramiento de la capacidad de gestión de los sistemas por parte de las OUA y regantes; hasta llegar a la producción y comercialización de los productos.

•Mejorar el desempeño de las organizaciones de usuarios encargadas de la operación y mantenimiento de los sistemas de riego, así

como de su mejoramiento y expansión, con el fin de mejorar la calidad, eficiencia y sostenibilidad de los servicios de riego y drenaje que dichas organizaciones prestan a los usuarios.

• Reorientar, reequilibrar y fortalecer el rol del Estado en el sector del riego de tal manera que, además de financiar inversiones para la expansión y el mejoramiento del riego, el mismo asuma un papel protagónico en la definición de las políticas de riego, la planificación de la inversión, el fomento controlado de la inversión privada, la regulación de los operadores de riego, y el fortalecimiento de las capacidades de las organizaciones de usuarios. Para esto es necesario un fortalecimiento del Ministerio de Agricultura y de su nivel de coordinación con los gobiernos descentralizados.

• Fortalecer los vínculos y la coordinación entre el riego, la gestión de los recursos hídricos y la adaptación al cambio climatico, con el fin de lograr un uso del agua más sostenible, más eficiente y con un menor nivel de conflictividad que el que se presenta en la actualidad.

Con la formulación y posterior implementación de una política/estrategia nacional de riego que incorpore estos lineamientos, y que los complemente con soluciones adicionales propuestas por el Gobierno, se garantizará el establecimiento de unas bases sólidas para alcanzar la visión de una agricultura regada pujante, respetuosa tanto del medio ambiente como de la diversidad cultural, que no solo contribuirá a la erradicación de la pobreza en el Perú, sino que también será un motor de desarrollo económico importante para el país.

Conclusiones

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Títulos en la Serie de Publicaciones Ocasionales Sobre Medio Ambiente y Recursos Hídricos n Ampliando el Financiamiento para la Conservación de la Biodiversidad: Las Experiencias de América

Latina y el Caribe (Disponible en Inglés (2012) y en Español (2013))

n Climate Change Impacts on Water Resources Management: Adaptation Challenges and Opportunities in Northeast Brazil (2013)

n Empowering Women in Irrigation Management: The Sierra in Peru (2013)

n El Futuro del Riego en Perú. Desafíos y Recomendaciones Volumen I: Informe de Síntesis y Volumen II : Informe Principal (2013) (Disponible en Español)

n Impactos del Cambio Climático en los Recursos Hídricos y Adaptación del Sector de Agua y Saneamiento en las Zonas Rurales de Nicaragua (2013) (Disponible en Inglés y en Español)

n Overcoming Institutional and Governance Challenges in Environmental Management. Case Studies from Latin America and the Caribbean Region (2013)

n Prioridades de Política e Inversión para Reducir la Degradación Ambiental de la Cuenca el Lago De Nicaragua (Cocibolca) (2010, Reimpreso en 2013) (Disponible en Inglés y en Español)

n Salud Ambiental en Nicaragua: Los Principios Desafíos Ambientales (Disponible en Inglés y en Español) (2010, Reimpreso en 2013)

n Uncertain Future, Robust Decisions; The Case of Climate Change Adaptation in Campeche, Mexico (2013)

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