Banco de España - Servicio de EstudiosEstudios de Historia Económica, nº 31 - 1995

REFORMAY FRAUDE FISCALEN EL REINADODE CARLOS II

La Sala de Millones(1658-1700)

Beatriz Cárceles de Gea

Banco de España - Servicio de EstudiosEstudios de Historia Económica, nº 31 - 1995

R E F O R M AY FRAUDE F I S C A LEN EL REINADO

DE CARLOS IILa Sala de Millones

( 1 6 5 8 - 1 7 0 0 )

Beatriz Cárceles de Gea

El Banco de España al publicar esta serie pretende facilitarla difusión de estudios de interés que contribuyan al mejor

conocimiento de la economía española.

Los análisis, opiniones y conclusiones de estasinvestigaciones representan las ideas de los autores, conlas que no necesariamente coincide el Banco de España.

ISSN: 0213-2702

ISBN: 84-7793-417-7

Depósito legal: M-27691-1995

Imprenta del Banco de España

A mi hermana Mª Ángeles, «in memoriam».

Si viviéramos para siempre, si los rocíos de Adashino nunca se des-vanecieran, si el humo del crematorio de Toribeyama nunca se disipara,los hombres apenas sentirían pena por las cosas. La belleza de la vidaestá en su impermanencia. El hombre es el ser viviente de vida más lar-ga... incluso un año vivido pacíficamente parece muy largo. Sin embargo,para quienes aman el mundo, mil años se desvanecerían como el sueñode una noche.

KENYO YOSHIDA, Ensayos de la ociosidad (1330-1332).

A Toni y a Laura, guardianes de su «permanencia»,

para que guarden su recuerdo para siempre.

A sus nietos, para que, un día,piensen en ella como una madre buenaque supo amarlos como una parte de síque nunca pudo tocar.

Í N D I C E

ABREVIATURAS. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

PRÓLOGO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

I N T R O D U C C I Ó N: DIFERENTES TENTATIVAS DE SUPRIMIREL SERVICIO DE MILLONES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13

I. LA MOVILIZACIÓN DEL REINO ANTE LA INCORPORA-CIÓN DE LA COMISIÓN DE MILLONES AL CONSEJO DEHACIENDA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33

I.1. Corregidores y administradores: la gobernación deJuan de Góngora . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33

I.2. Miguel de Salamanca y la deuda fiscal . . . . . . . . . . . . . 42

II. EL FRAUDE Y LOS CAMBIOS INSTITUCIONALES DU- RANTE EL REINADO DE CARLOS II. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49

II.1. Las juntas contra el fraude . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50

II.2. La reforma de los Consejos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56

II.2.1. El criterio de eficacia frente al de honor. . . . . 56II.2.2. La reducción de consejeros como principio

de la expedición . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61

II.3. La reforma del Consejo de Hacienda . . . . . . . . . . . . . . 65

II.3.1. La expedición en los oficios fiscales. . . . . . . . 66II.3.2. Oficios técnicos-contables . . . . . . . . . . . . . . . . 71

III. EL FRAUDE Y LA DEUDA DEL REINO A LA LLEGADA DECARLOS II . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79

III.1. Registro y control de las partidas fiscales . . . . . . . . . . 81

III.2. La primera implantación de los administradores gene-rales en las veintiuna provincias . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88

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Páginas

IV. LOS SUPERINTENDENTES DE COBRANZAS CONTRA EL FRAUDE: EL MINISTERIO DEL DUQUE DE MEDINACELI . . 9 3

V. CORREGIDORES Y JUSTICIAS. EL MINISTERIO DEOROPESA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109

V.1. La gestación de la reforma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112

V.2. El reino ante la reforma de 1691 . . . . . . . . . . . . . . . . . 115

VI. LOS SUPERINTENDENTES DE HACIENDA. . . . . . . . . . . . 117

VI.1. Reacción del reino. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120

VI.2. La reforma de la Diputación del reino . . . . . . . . . . . . 123

VII. ÚLTIMOS AÑOS DEL REINADO (1695-1700) . . . . . . . . . . . 129

VII.1. Administradores generales y particulares . . . . . . . . 129

VII.2. Últimos intentos de controlar la deuda: el ministeriodel conde de Adanero . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134

CONCLUSIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139

BIBLIOGRAFÍA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151

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Páginas

ABREVIATURAS

AC: Archivo de las CortesAGS: Archivo General de SimancasAHDE: Anuario de Historia del Derecho EspañolAHN: Archivo Histórico NacionalAMAE: Archivo del Ministerio de Asuntos ExterioresAMM: Archivo Municipal de MálagaAMC: Archivo Municipal de CórdobaAMJ: Archivo Municipal de JaénAPRM: Archivo del Palacio Real de MadridBL: British LibraryBL ADD: Additional MSSBL EG: Egerton MSSBN: Biblioteca Nacional de MadridBUG: Biblioteca Universitaria de GranadaCJH: Consejos y Juntas de HaciendaCO: Colección de OriginalesNR: Nueva RecopilaciónRAH: Real Academia de la HistoriaVE: Varios Especiales

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PRÓLOGO

Después de que Felipe IV dispusiera la incorporación de la Comisiónde Millones al Consejo de Hacienda, las relaciones, en Castilla, entre elrey y el reino tuvieron que adaptarse a la nueva situación. En el presentevolumen hacemos un análisis de esta circunstancia, que comienza a par-tir de 1658 (momento en que nos quedamos en el anterior estudio, Frau -de y administración fiscal en Castilla, publicado, en esta misma colec-ción, con el número 28) y que abarcará todo el reinado de Carlos II.

El hilo conductor de este volumen seguirán siendo las reformas fis-cales llevadas a cabo en torno al servicio de millones, de acuerdo conla nueva configuración dada al tribunal del reino, a partir de los criteriosde contribución auspiciados por los reformadores hispanos. En torno alfraude, seguirá debatiéndose la configuración del fisco, pues, desdeque se constituyera en objetivo de la reforma en los años treinta, conOlivares, no dejó de impulsar las medidas reestructuradoras del ordenfiscal. Pero, lo que en este caso nos interesa es analizar cómo evolu-ciona este mismo objetivo a través de una reforma que va, poco apoco, arrebatando al reino su representación, a partir de la cual confor-maba una opción política pactada, con su consiguiente articulación enun nuevo discurso político.

La pugna seguirá debatiéndose entre la deseada rentabilidad fiscalde los reformadores y el orden hacendístico, defendido por el poder fiscal delas ciudades, asentado en principios jurisdiccionales en los que la ri-queza del reino no se considera prerrogativa de la suma potestad. La in-corporación de la Comisión de Millones al Consejo de Hacienda no signi-ficó que las ciudades perdieran la fuerza de un orden constitucionalconformado en torno a una fiscalidad pactada. La lucha entre estas y elmonarca por controlar la recaudación siguió debatiéndose en torno a unapugna en la que, a través de la definición del modelo fiscal, estaban enjuego las reglas de un orden constitucional acordado. Se trataba de apro-vechar la riqueza del reino, incluida la riqueza fiscal. Pero esta circuns-tancia suponía que el monarca tenía que acabar con la intercesión que,tradicionalmente, las ciudades habían venido desempeñando en esta

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materia, junto con las capacidades políticas que de dicha intercesión sedesprendían. Así, a medida que, durante el reinado de Carlos II, los pri-meros ministros hispanos fueron profundizando en las reformas adminis-trativas, la disputa suscitada se debatió entre el mantenimiento de unahacienda de naturaleza patrimonial, vertebrada en un orden jurisdiccionalatomizado, y la configuración de un fisco, instrumento de las «necesida-des extremas» de la monarquía, asentado en un armazón administrativo.Esto tuvo su expresión más clara en la pugna entre los corregidores —entanto que intérpretes e intercesores de un orden fiscal pactado de atribu-ción— y los administradores fiscales —conductores de una norma fiscalembajadora del imperio del rey—. En torno a esta contienda, no solo seestaba decidiendo la reforma administrativa. Con la elección de unos mi-nistros partidarios de un orden conformado en torno al privilegio jurisdic-cional, o, por el contrario, la de unos representantes del rey que van dan-do forma a nuevas pautas de gestión administrativa implantadas en unorden institucional reformado, estaba también en juego el ajuste o no dela reforma, lo que significaba el eventual mantenimiento del poder fiscalde las ciudades y su control del territorio, junto con su capacidad de darforma al orden político de la monarquía.

En definitiva, en este trabajo hemos tratado de determinar cómo sellevó a cabo la desvinculación del servicio de millones de un tipo de ges-tión jurisdiccional, a través de las reformas administrativas y del Consejode Hacienda, y cómo esto se articuló con los intereses del reino y de lasciudades, en tanto que intercesoras entre el monarca y la riqueza territo-rial, una vez que la Comisión se incorporó al Consejo de Hacienda.

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INTRODUCCIÓN

DIFERENTES TENTATIVAS DE SUPRIMIREL SERVICIO DE MILLONES

La forma más eficaz de liberar al monarca de los compromisos con-traídos en las escrituras de millones era, sin duda, abolir el servicio. Así,de forma simultánea a las reformas, durante el siglo XVII surgieron nu-merosas propuestas y tentativas en esta línea (1). Con su extinción, seprometía la de aquel «mal» endémico, el fraude fiscal, y con él, el pactopolítico en el que este se parapetaba. La idea de establecer una «contri-bución única y universal» fue la alternativa más feliz defendida por todos.En la segunda mitad de la centuria alcanzaron especial relevancia los ar-gumentos esgrimidos acerca de la conveniencia o no de este gravamen.De entre las razones expuestas, la de los compromisos contraídos por elrey en las escrituras de millones fue una de las que atrajo mayor aten-ción, lo cual hizo necesaria una justificación, no solo administrativa, sinotambién política y constitucional, de la supresión del servicio de millones.

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(1) Entre los medios propuestos, el que gozó de mayor aceptación fue el de la harina.Ya en el siglo XVI, en las Cortes de 1573, el reino había adelantado la idea de que se carga-se una alcabala sobre las moliendas, propuesta que tuvo su auge en torno a 1600, cuandoaparecieron diversos memoriales sobre el tema [S. de Moncada (1974). Restauración políti -ca de España; Madrid, p. 179. Vid. J. I. Fortea (1990). Monarquía y Cortes en la Corona deCastilla. Las ciudades ante la política fiscal de Felipe II; Salamanca, p. 47-65]. En 1593,una junta formada por Felipe II volvió a plantear el sistema de las «moliendas», cuando lasCortes solicitaron medios para solucionar los males de la hacienda después de la primeraconcesión de los millones. En esta ocasión, la propuesta consistía en que se cobrara medioreal por cada fanega de cereal que se llevase a moler [M. Ulloa (1977). La Hacienda Realde Castilla en el reinado de Felipe II; Madrid, p. 530].

La propuesta de gravar el denominado «medio de la harina» se presentaba como unafórmula capaz de desembarazar al reino de las extorsiones que el resto de tributos le oca-sionaba (AMC, Est. 50-4 Caja 18). Esto se recogió en un memorial impreso del año 1618,elaborado por el contador Antolín de la Serna, en el que se proponía que se cargase unreal por cada fanega de harina, que se cobraría por vía de alcabala. Partiendo del supuestode que en el reino había millón y medio de vecinos, y utilizando la media de cuatro perso-nas por familia, calculando que cada una gastase de diez a doce fanegas de harina, y pa-gando un real por cada una, supondría para el erario un total de seis millones. Para conse-guirlo, se debía echar en cada fanega un real, en recompensa de las alcabalas y de las

En las conflictivas Cortes del año 1646 se debatió la posibilidadd e subrogar el servicio de millones por una contribución única. El regidor deZamora, Gonzalo de Villa Fuerte, envió un memorial a la corte, por mediodel marqués de Palacios, en el que apoyaba la subrogación (2). Se en-cargó su estudio a un ministro, pero fue desestimado. A partir de estasCortes, surgió toda una serie de propuestas encaminadas a dar con lacontribución idónea.

En 1650, momento en el que surgen múltiples memoriales y arbitriosen busca de soluciones, se recurre, en esta carrera de propuestas, al«medio de las moliendas» (3), cuyo cobro se efectuaría en los molinos.

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sisas. Se exceptuaba a los labradores que sembrasen veinte fanegas de cualquier semilla,a los ganaderos que criasen 500 ovejas, carneros o cabras, o 50 vacas. Estos solo pagaríanmedio real. Ya durante el gobierno de Felipe IV, en 1622, Olivares había intentado subrogarlos millones, alcabalas y monopolios reales, por un impuesto sobre la harina, cuya recauda-ción se depositaría en el erario de cada ciudad [J. H. Elliott (1986). The Count-Duke of Oli -vares. The Statesman in age of decline; Londres, p. 122]. Sin embargo, resultó un fracaso,debido a la oposición que presentaron los poderosos rentistas poseedores de juros y cen-sos que estaban garantizados por el servicio (ibíd., p. 125-126). Pero el Conde-Duque noabandonó el proyecto de abolir los millones y, nueve años después, en 1631, se establecióel crecimiento de la sal, imponiéndose el precio de 32 reales por fanega. Con la esperanzade llegar a recaudar cuatro millones, subió el precio hasta 16 ducados cada fanega, lo quetrajo consigo la oposición de las ciudades, especialmente en el norte; oposición a la quevino a añadirse la de los clérigos, que mantuvieron su resistencia a pagar el impuesto (ibíd.,p. 425 ss.). Todo esto provocó que solo se mantuviese hasta el día de San Juan de eseaño. Finalmente, las Cortes de 1632 concedieron un servicio de 24 millones a cambio deque se bajase el precio de la sal, aunque se mantuvo una nueva organización monopolísti-ca para su recaudación, bajo la dirección del Consejo de la Sal (ibíd., p. 447). Por lo que serefiere a su administración, esta recuerda las pautas establecidas con respecto al serviciode millones. A los corregidores y justicias se les proporcionan unas instrucciones al respec-to. A los justicias se les encarga la medición de la sal en especie. Podían asistirse de un re-gidor, y los autos se debían hacer ante el escribano del ayuntamiento. La sal solo se podíavender con licencia del corregidor. Los concejos se abastecerían de los alfolíes y salinas,pagando por cada fanega de sal lo que se acostumbrase por la fábrica, más real y mediopor los gastos de administración. Lo recaudado por este concepto que excediese de ochoreales quedaría para los concejos, a fin de que pudiesen hacer las provisiones de sal quenecesitasen para el consumo de los vecinos. Se dispone la formación de un arca de tresllaves en las ciudades que debían proveer a sus aldeas. En ella debía entrar la cantidadque perteneciese a los concejos, así como la que perteneciese al monarca. En cuanto a lasllaves: una se entregaría al corregidor o alcalde mayor, y en los lugares de señorío, al alcal-de más antiguo; la segunda pasaba a aquel regidor elegido de un sorteo que se efectuaríacada año; y la tercera quedaba en manos de un vecino designado por la justicia y regimien-to. Los justicias eran los encargados de asistir al suministro de la sal, debiendo despuésdisponer su medición. Se facultaba a los justicias para proceder incluso contra aquellaspersonas que pudiesen estar sujetas a algún fuero de exención. Podrían visitar los navíos ybarcos que transportasen sal. Se establece la correspondencia entre justicias y el adminis-trador, cuyas órdenes debían acatar. Si este fue el único medio que, a pesar de su fracaso,se puso en práctica, las propuestas y alternativas para la subrogación se multiplicaron a lolargo del siglo (AHN, Osuna, leg. 2.269-14).

(2) «El reino junto en Cortes remite cierto memorial en conformidad de que cesen elservicio de millones», AGS, CJH, leg. 895.

(3) Uno de estos arbitrios, que A. Domínguez Ortiz atribuye al propio José González,amén de las copias citadas por él de la Biblioteca Nacional y de la Biblioteca Universitariade Granada, por nuestra parte, hemos localizado dos copias más, aunque estas no estánimpresas, en BL ADD 9.936, fol. 238; y 1.322.19.

Para su administración, según se proponía, solo sería necesario el con-curso de un «hombre fiel y honrado». Además del ahorro en administra-dores, contadores, escribanos, alguaciles, etc., se exponía como princi-pal beneficio el descenso del fraude (4). Apoyado este medio por JoséGonzález, contó con partidarios como Luis de Haro y el presidente deCastilla, Camporredondo (5). Pero, finalmente, la solución adoptada fuela manipulación de la moneda (6).

En este caldo de cultivo de propuestas y argumentos entra en el de-bate la justificación de las condiciones de millones. Así sucedió en 1650,en un memorial anónimo en el que se culpa a la administración de quelos millones sirvan para beneficio particular (7). Se discute la convenien-cia, tanto de las condiciones de millones como la de la Comisión, lo quees una muestra del alejamiento entre el monarca y sus obligacionescontractuales, ya que no se puede separar el discurso administrativo delservicio de los compromisos adquiridos por cada monarca con la ratifi-cación de las escrituras. La alternativa del Consejo de Hacienda se pre-senta como la vía llamada a poner orden en el «desbarajuste» fiscal delos millones. En esta fecha, después de la fallida tentativa del año 1646de incorporar la Comisión a dicho Consejo, las demandas de reformaapuntan a centralizar en un solo organismo la hacienda del rey y del rei-no (8). Durante estos años, correspondientes al gobierno de Luis deHaro y a la presidencia de Hacienda por José González, el debate se

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(4) «No está este medio sujeto a fraudes, y si hubiera algunos serán en muy cortacantidad, y el que lo hiciere será solo en dejar de pagar lo que él ha de contribuir, pero nopodrá llegar a cobrar lo que pertenece a V. M. como hoy sucede en las sisas, preciso esque todos lleven sus granos al molino, allí se midan, o se hace la regulación por cada sacao costal». La ventaja que presentaba este medio, con respecto al de la sal, propuesto porOlivares, era que sobre el trigo se podía establecer un mayor control, gracias a la necesi-dad que el labrador tenía de ir al molino. Pero esto no evitaría que los fraudes que teníanlugar con las sisas, a través de los aforos, se produjesen también en esta ocasión, comopodría ocurrir con la utilización de tahonas por los más poderosos.

(5) A. Domínguez Ortiz (1960). Política y Hacienda de Felipe IV; Madrid, p. 70.(6) Ibídem, p. 72.(7) «En los millones es muy necesario y conveniente tratar de reparar los daños de

las condiciones, porque en la forma que están es imposible ser de provecho para la real ha-cienda ni conseguirse los efectos para que se concedieron»; lo único que se obtiene conellas, continúa, es que «...los vasallos queden perdidos y no luzca, y los hombres de nego-cios los consuman en intereses, porque como conocen la mala paga, sacan por condiciónque las consignaciones que se les da en las ciudades de voto en Cortes, cumplan con re-querir les paguen, y con sola aquella diligencia les corran los intereses, y con el poco cuida-do de recoger el dinero en las ciudades no se paga nada. El valor que se envía de este ser-vicio de las provincias, lo es solo en el nombre, y no en el efecto». «Y así tienen mucho quereparar estas condiciones, y para remediarlo es menester tratar luego de ello para que setome la resolución que convenga en cosa que tanto lo pide, pues como la cobranza no co-rre por el Consejo de Hacienda, no se puede poner el cobro que sería necesario, y la Comi-sión de Millones por donde se beneficia, es lástima y perdición». «Advertencias que hacena su Majd algunos vasallos para los años de 1650 sobre el acrecentamiento de la Real Ha-cienda que se halla en un estado muy deplorable», BN, ms. 10.711.

(8) M. Artola (1982). La Hacienda del Antiguo Régimen; Madrid.

centra en torno a la naturaleza y validez de la propia Comisión del Rei-no. Los deseos de fusionar ambas instituciones responden a una situa-ción de desvío de las partidas de millones en beneficio de los ministrosencargados de su administración y de la dispersión de la riqueza fiscalen manos privadas.

La transformación administrativa por la que se aboga lleva apareja-da, en principio, tanto la subrogación de la naturaleza contractual de lanormativa como la de las instituciones, donde quedan incluidos los mi-nistros. Estos deseos, en los años cincuenta se esbozan como una vo-luntad incipiente. A través de los argumentos que se suscitan, podemosrastrear el proceso por el que pasa el servicio de millones, pues las críti-cas ponen al descubierto los puntos conflictivos que fueron la clave dela reforma.

Los juicios emitidos sobre la Comisión normalmente tienen como te-lón de fondo el deseo de extraer la mayor rentabilidad de la riqueza sus-ceptible de transformarse en contribución. Así, el monarca, en virtud dela suma potestad, puede decidir sobre todo aquello que afecta al serviciosin la participación del reino. Efectivamente, el problema que deberán re-solver los ministros es el del fondo político-constitucional de los millones.Las estrategias elaboradas son diversas desde un punto de vista institu-cional y de gobierno. En lo que se refiere al carácter contractual de losmillones, emergen argumentos diferentes, a fin de justificar la desvincula-ción del rey de sus compromisos.

En un primer momento, se cuestiona la índole voluntaria de losmillones; es decir, la graciosa concesión del reino, producto de unconcierto establecido con el príncipe. El doctor Díaz Barruelo habla dela «obligación» de las ciudades, no sujeta a negociación, a contribuir a lah a c i e n d a (9). Sobre este tipo de obligatoriedad, en un memorial con-temporáneo, se afirma: «De dos maneras se puede pedir este servicio,o por obligación que el reino tiene como cosa debida a su Majd. porjusticia, o se pide como servicio gracioso que su Majd. manda al reinoque le hagan para socorrer sus necesidades y poder estar más aperci-bido a la defensa de estos reinos y de toda la cristiandad como príncipetan católico que es» (10). En este último caso, la opción de «graciosa»voluntad se ve superada por una causa de «necesidad» que anula el

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(9) «...no tan solamente con sus haciendas tienen obligación a acudir con lo necesa-rio a ella, pero con sus personas y vidas hasta la última gota de sangre, porque es la ley di-vina y natural que el rey y el reino se traigan a veces en los hombros, el reino llevando enpaciencia los tributos justos, y su Majestad los particulares cuidados de su gobierno y con-servación». «Causas porque a su Majestad se deben conceder los millones», AHN, Osuna,leg. 2.269/3.

(10) AHN, Consejos, lib. 1.431.

acto voluntario del reino (11). Si la «obligatoriedad» esgrimida en primerlugar se traduce, en términos políticos, en la desvinculación del monar-ca de las Cortes en materia fiscal y, por consiguiente, en el desmante-lamiento de los compromisos contraídos con el reino; en el segundocaso, la «necesidad» provoca la misma consecuencia, pues, lejos detratarse de una situación excepcional, se plantea como impulsora deuna forma de gobierno (12). El poder soberano es el que proporciona lalegitimación básica (13). Por tanto, la riqueza del reino es prerrogativade la suma potestad y, en consecuencia, es una obligación del súbditocontribuir a las «necesidades públicas» (14). De la concepción de «gra-cia» y «donación» voluntaria de los millones se pasa a la de c o n t r i b u -ción a las «necesidades» del «gobierno universal», de acuerdo con elderecho de r e g a l í a .

Por otra parte, la pérdida de confianza de los reformadores en el ser-vicio de millones, en términos de rentabilidad, se traduce en el resque-brajamiento de sus pilares de legitimación:

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(11) Pero aún añade: «Para el caso de la justicia su Majd ha propuesto y certificadoal reino las necesidades en que se halla por estar vendidas y enajenadas todas las rentasreales o la mayor parte de ellas por su padre y abuelo, y las que le han quedado tenerlasempeñadas y consignadas a los hombres de negocios a quien debe 12 millones que a losintereses que corren le consumen todas las rentas reales de manera que ha llegado a tantanecesidad que ni puede sustentarse conforme a la dignidad real, ni puede acudir a la de-fensa y bien público destos reinos, y que en este caso el reino está obligado de justicia adarle lo que ha menester porque la pobreza y necesidad del rey aunque se haya puesto enella indebida y pródigamente redunda en daño de todo el reino, cuanto más habiendo sidosu empeño tan justo y forzoso por la defensa de la Santa Iglesia y conservación de la paz yjusticia deste reino...».

(12) Así, siguiendo con nuestro anterior interlocutor, «...es resolución de doctores theó-logos y juristas, no ser forzoso a su Majestad dar cuenta, ni tomar los votos, y consenti-miento de las ciudades, para imponer los tributos necesarios a la defensa destos reinos, sinsolo ajustar con sus consejeros y personas a cuyo cargo está su real hacienda, y con el deEstado y Guerra a lo necesario para todos estos efectos, porque si la justa imposición noes más que determinación legítima de la deuda divina y natural que tienen sobre sí los pue-blos, y de la manera que su Majestad puede hacer leyes para las cosas necesarias al bienpúblico sin darles cuenta, lo puede asimismo en este caso».

(13) «...este servicio que pide su real Majestad está ajustado con los requisitos enderecho premisos, que son su legítima autoridad para imponerle como rey soberano, causabastante a que no puede ocurrir en los réditos ordinarios de su real patrimonio, proporcióncon el repartimiento, sin exceso de lo necesario».

(14) «...la concesión de este servicio no es gracia ni donativo que las ciudades hacen,ni sus procuradores en sus nombres de las haciendas de sus vecinos, pues si esto fueranecesario era el consentimiento de cada uno, y la verdad es, no es otra cosa que una justapaga de la administración de la justicia, con que el príncipe conserva la república, y una leyinexcusable que obliga a todos a esta contribución, sin que pueda haber contra esto pres-cripción, uso, ley, ni costumbre en contrario, pues sería haber introducido el derecho positi-vo contra el divino y natural una inicuidad, y imposibilitar a su real Majestad la defensa desus reinos, mostrando la experiencia como de ordinario muestra que la multitud de votos ypareceres en las comunidades, siempre tuvo confusión y poca conveniencia, y se podríadar caso en que denegase por las ciudades lo pedido por su Majestad quedasen indefen-sos sus reinos...».

...lo que a su Majestad se le puede suplicar no es más de que en laadministración de lo que se concediere, con particular atención se busqueforma para que se quiten tantos buitres y aves de rapiña como sobre estecuerpo mortal de la república se sustentan de ordinario, pues es bien claroy con evidencia se ve, que si su Majestad para cosas tan justas y santas ybien de estos reinos lleva uno, la mala forma de su administración llevados, pues no se halla en todos sus pueblos otra cosa que clamores y lásti-mas de hombres perdidos, lugares despoblados, suma pobreza, y tan de-bilitado este cuerpo universal de la república...

Subrogar el control administrativo y el fraude del servicio es el clamorque más se deja oír de boca de las voluntades reformistas; un anhelo degobierno que conecta con el desarrollo de ideas comisariales y ejecuti-vas. A partir de aquí, la dialéctica de los millones va desvinculándose desu secular lenguaje jurídico, expresión de la cual son las controversiassurgidas sobre la abolición del servicio de millones en la segunda mitadde la centuria. A los primeros intentos reformistas de introducir los millo-nes en el circuito fiscal del Consejo de Hacienda siguen argumentos másradicales, que se cuestionan su pervivencia. Este desenlace es fruto delos fracasos de la Corona por conseguir la intervención administrativa yde la insatisfacción de los ministros reformistas; y ello, a pesar de la ho-mogeneización que las reformas fueron imponiendo.

En 1660, se plantea la posibilidad de abolir los millones y sustituirlospor un medio general (15). Por un decreto de 1 de marzo, Felipe IV enco-mienda a una Junta de Hacienda el estudio de una carga con la que segrave «...con igualdad las haciendas y caudales de todos». Se tomócomo ejemplo el subsidio que pagaban las dignidades eclesiásticas so-bre la producción y rentas, debiendo así gravar todas las rentas, juros ycensos «de cualquier calidad». Alcanzaría, además, a los oficios públi-cos, tiendas, lonjas en las que se efectuasen tratos mercantiles, regulán-dose en este último caso la imposición por lo que se repartía y pagabapor la alcabala. Las ventajas que se esperaban de este medio eran queno precisaba valuación de patrimonio y que, al no ser un impuesto perso-nal, sino que gravaba las rentas, los más pobres se verían exentos delpago. Pero, finalmente, fue desestimado. La alternativa que se les pre-sentaba a los reformadores era la reforma administrativa (16).

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(15) BN, ms. 9.400. A. Domínguez Ortiz (1960). Política ..., op. cit., p. 81 ss.(16) Extremo del que se hace eco la consulta anónima que A. Domínguez Ortiz atri-

buye a Juan de Góngora, que acompaña al decreto mencionado, al afirmar que,...probablemente se puede entender que habrá quien diga contra cualquiera

que se elija que no parece buena providencia quitar medios que se estimaron en6.050.000 ducados y pueden rendir más de 8.000.000 en ocasión y a tiempo quefalta todo para las provisiones y que será más fácil mejorar la forma de la adminis-tración de los que hoy corren que buscar medio nuevo en que por ventura habrá lasmismas o mayores dificultades.Ibídem, p. 86, n. 1.

Con la llegada del nuevo monarca, tras la suspensión de pagos, de7 de mayo de 1666, y la revisión de cuentas con los asentistas (17),bajo la presidencia del conde de Villaumbrosa, la Corona se planteó unareforma fiscal que contemplaba la subrogación del servicio de millones,con vistas a sanear la hacienda. Esta vez, la idea consistía en suplir elservicio por una capitación por familias. La Corona tenía experiencia deun sistema similar en le reino de Nápoles, en donde una capitación p o rfamilias formaba parte de la «contribución general de las provincias».En Holanda existía una capitación que solo alcanzaba a los propietariosdomésticos. Pero, en general, en el imperio las capitaciones eran des-conocidas. Tal vez, inspirados en el modelo napolitano, los reformado-res lanzaron un sistema de capitación con pocas posibilidades de éxito,pues incluso en Nápoles solo representaban un 29 % de las rentas rea-les, correspondiendo el resto a tasas indirectas (18).

Sobre el tema se consultó al Consejo de Castilla (19), el cual no se mos-tró contrario a esta nueva contribución. En el informe que elabora, hace uninventario exagerado de las pérdidas que para el fisco representaban los mi-llones, debido tanto al fraude como al desmesurado número de administra-dores, arrendadores y oficiales. Con esta actitud, el Consejo acusa a losnuevos administradores del fraude, a quienes responsabiliza de las pérdidas.

En lo que se refiere al Consejo de Hacienda, en consulta de 14 demarzo de 1667, después de descalificar los argumentos que utilizara elConsejo de Castilla, se muestra receloso ante la nueva imposición. En pri-mer lugar, por tratarse de un repartimiento, pues ya se tenían algunas ex-periencias negativas en este sentido, como era el caso del repartimientode la sal, o el del servicio de quiebra de millones. En cuanto al cese de to-das las contribuciones, se declara contrario, apoyando solamente la aboli-ción de los millones, y, aun en este caso, recuerda los perjuicios que aca-rrearía para los propietarios de censos y los hombres de negocios quetuviesen consignadas cantidades sobre el servicio (20). En estos momen-tos, la situación de la hacienda era crítica. El caudal destinado para los

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(17) A. Domínguez Ortiz (1960). Política…, op. cit., p. 106-107.(18) Y. M. Bercé (1980). Notes sur les procédés de recouvrement au XVIIe siècle, en

La fiscalité et ses implications…, p. 22.(19) El Consejo parte de la idea de que en el reino había seis millones de personas

repartidas en familias, eligiendo como media esta vez el número de cinco personas paracada una, lo que reunía un total de 1.125.000 familias. Esta estimación es contradicha envoto particular por el factor de la Corona Sebastián Cortizos (BL EG, 340, fol. 51), en su cali-dad de consejero de Hacienda [Vid. C. Sanz Ayán (1988). Los banqueros de Carlos II; Va-lladolid, p. 178 ss.], quien sostiene que hay un error de 237.214 familias. La estimación glo-bal que se hacía de la contribución de las familias era de 37 millones y 200.000 ducadospor los servicios de millones, y 55 millones y 800.000 ducados por las rentas reales admi-nistradas por el Consejo de Hacienda. Se pagaría desde 2 a 83 ducados al año, repartien-do los vasallos en 19 clases.

(20) AHN, Estado, leg. 4.834.

años 1667-1668, estaba ya consumido (21), y, si a ello se añaden la multi-plicación de juros que se produjo (22) y las dificultades que dicho ajuste devecindario acarreó, se comprende que el proyecto no se llevara a cabo.

El propio Consejo de Hacienda, en una nueva consulta de 29 de agos-to, advertía los impedimentos que el sistema de juros traería consigo encaso de subrogar los millones, además de que —advertía— en un momen-to tan delicado: «...no se ha discurrido la forma en que se han de subrogarlos juros antiguos y demás rentas que han de cesar por este nuevo tributo,y para reducir este a nueva forma, no hay poco que examinar...» (23). Otrode los problemas que se aducían era el de conseguir que con esta nuevacontribución pagasen los grupos privilegiados que, aunque lograban evadirla contribución de los millones a través del fraude, no escapaban completa-mente al tributo. La propuesta del Consejo de Hacienda fue la formaciónde una junta para que estudiase la reforma. No esperó mucho la reina go-bernadora y, por decreto de 6 de septiembre de 1667, se formó una Juntade Alivios, que comenzó a reunirse el día 11 (24). En las sucesivas sesio-nes, se estudió, tomando como base la instrucción para ajustar un donati-vo por fuegos del año 1640, el probable número de vecinos existentes enel reino. Pero, a pesar de los problemas, no se abandonó el proyecto. Du-rante la presidencia de Lope de los Ríos, la Junta de Alivios continuó consus reuniones, reiterando la idea de subrogar algunas de las contribucio-nes mediante un donativo general por familias.

Muchas de las denuncias surgidas entonces se refieren al poder fis-cal que las ciudades seguían manteniendo, a la vez que abogaban por elestablecimiento de un «medio universal» que subrogase el servicio:

La de elegir otro medio universal y subrogar en él las contribucionesque hoy se ejecutan, no es acción voluntaria, sino obligación de justicia,pues, no puede permitir ni tolerar el rey, nuestro señor, que lo que unoscontribuyen, lo usurpen otros, y que contribuyendo el pobre y el desvalido,se excuse el más acomodado. Así lo ha consultado el Consejo a su Majdfundándolo en obligaciones de justicia (con quien se ha conformado). Y alreino no le toca la proposición y elección del medio que ha de tener lascalidades referidas (25).

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(21) C. Sanz Ayán (1988). Los banqueros de Carlos II, op. cit., p. 211.(22) H. Kamen (1981). La España de Carlos II; Barcelona, p. 567.(23) AHN, Estado, leg. 4.834. (24) A la Junta se le señalaron los domingos, jueves y días de fiesta para sus reunio-

nes. Formaron parte de ella el inquisidor general, Juan de Góngora, Antonio de Contreras,Lope de los Ríos y Gerónimo de San Vítores. Después de la muerte de Juan de Góngora,el 21 de marzo de 1668, entró en su lugar García de Medrano. Ibíd.

( 2 5 ) Pedro Díaz Márquez, «Daños que resultan de inmoderados tributos y pechos yprovechos de los moderados, y que resultarán de subrogar los valores efectivos de las alca-balas y millones y de los demás impuestos cargados sobre aquellas y estos que tan sin pesoy medida se defraudan de vendedores y cobradores sobre el siguiente impuesto moderado, li-bre de su parte sensible defraudado». Madrid, 11 de junio de 1671. BN, VE, 10-21.

A través de estos argumentos, Pedro Márquez, preocupado por launión entre el Consejo de Hacienda y la Junta de Millones, insiste en laprerrogativa real de establecer la reforma unilateralmente. La «necesi-dad» que había justificado esta contribución deja de serlo desde el mo-mento en que las pérdidas superan a los beneficios. Por consiguiente, larentabilidad y no la donación-concesión propia de una relación política esla premisa que debe impulsar todo gravamen. Así, la iniciativa del reinopara decidir sobre el espacio fiscal de los millones se considera una tra-ba que estorba el libre hacer y remodelación emprendidos por la Coronaen busca de dicha rentabilidad. Las advertencias anteriores llevan hastasus últimas consecuencias la línea reformista de los ministros. La únicaforma de acabar con el fraude consiste en arrancar de raíz la coberturaadministrativa y política que lo alentaba. Así, de forma simultánea a losproyectos de reforma, el gobernante continúa buscando soluciones paraaumentar la rentabilidad de las cargas fiscales.

Preocupados por el gran número de extorsiones que sufría el súbdi-to, debido al fraude de los poderosos, los gobernantes se plantearon laabolición de algunos tributos. Tal ocurre de mano del gobierno de Medi-naceli en 1681, cuando el Consejo de Hacienda, contestando a un decre-to sobre los medios que podían ejecutarse para aliviar a los vasallos,propone la suspensión de los tributos creados con posterioridad a 1656,amén de la disminución de las sisas municipales y la disposición de unnuevo encabezamiento de alcabalas (26). Debido al gran número deatrasos existente en las localidades, con esta propuesta se pretendía li-quidar viejos impagos para concentrar los esfuerzos fiscales en las prin-cipales contribuciones. Y aun en estas fue frecuente la concesión de pró-rrogas y rebajas, dando la Corona por perdidas algunas deudas.

Oropesa también se planteó la subrogación de los millones. Con estemotivo, se produjo un debate entre las instituciones implicadas. Un añodespués de su llegada al ministerio, es decir, en 1686, una Junta de Me-dios, formada, como era habitual, en la posada del presidente, inicia unaserie de estudios que pretenden sopesar la conveniencia y, sobre todo,la viabilidad de la subrogación de los millones (27). Dicha Junta eleva aCarlos II sendas consultas de 13 de septiembre y 18 de noviembre delmismo año. En la primera, según nos refiere el Consejo de Hacienda,se informa al monarca del origen de la contribución y de la facilidad de sucobro en sus momentos iniciales, siendo después cuando el fraude

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(26) A. Domínguez Ortiz (1973). La crisis de Castilla en 1677-1687, en Crisis y deca -dencia de la España de los Austrias; Barcelona, p. 209.

(27) Formaron parte de la Junta: el presidente del Consejo, el marqués de los Vélez,Ginés de Mesa, Fr. Pedro de Mantilla (confesor del monarca), Gil Castejón, Joseph Pérezde Soto, Francisco del Baus y Frías e Ignacio Bautista de Rivas.

se constituyó en un problema endémico (28). De ello se culpa, en granparte, a la Sala de Millones, debido a los excesivos gastos de los admi-nistradores (29). El orden administrativo y orgánico son, por tanto, ina-decuados. De esta forma se viene a descalificar tanto la reformaadministrativa como la línea trazada por los reformadores de Haciendahasta esos momentos. A estas razones, en consulta del día 13 de sep-tiembre, la Junta añade una razón coyuntural: la negativa del Papa Ino-cencio XI a conceder el breve para la contribución de los eclesiásticos.Lo poco útil de una contribución que solo sirve para «...la rapiña de losdefraudadores de todos estados y ruina de los pueblos...», convence a laJunta de las ventajas de que cese el servicio de millones, tal y comoaconseja a Carlos II. Ante la demora del breve, se intentó establecer al-gún tipo de ajuste o acuerdo con los eclesiásticos, según palabras delConsejo de Hacienda, para «...no llegar a término de hacer novedad enel todo...». Pero resultó un fracaso, dada la secular resistencia de loseclesiásticos a pagar los millones.

La posibilidad de establecer algún tipo de medida parcial que reduje-se el drenaje del servicio se ve con gran desconfianza (30). Por lo que el

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(28) A este respecto, se afirma, «...habiéndose aumentado este tributo se fueron in-troduciendo fraudes reduciéndose el mayor valor de él en conveniencia de los eclesiásticosy poderosos de los pueblos, con daño de los pobres de quien ellos perciben el tributo sinutilidad de la real hacienda, expresando los medios de ejecutar los fraudes, y la suma difi-cultad de ocurrir a ellos, por los muchos que han llegado a hacer profesión de este ejercicioy patrimonio de lo mismo que defraudan y que en los lugares donde estos tributos se cobrapor repartimiento se experimenta que las cargas recaen sobre los pobres quedando los ri-cos aliviados». «El Consejo a 5 de diciembre de 1686. Dice lo que se le ofrece con diversasconsultas de la junta formada en la posada del presidente de Hacienda sobre la suspensiónde los tributos de millones» AMAE, ms. 44, fol. 23. Garzón Pareja (1980). La Hacienda deCarlos II; Madrid, p. 312-314, da noticia de esta consulta a partir de un manuscrito de la Bi-blioteca Nacional 1.322/8, fol. 121.

(29) «...pondéranse también los excesivos gastos de la administración de estas ren-tas para que se mantiene la Sala de Millones con todos sus ministros, tantos administrado-res generales en las provincias con audiencias y otros particulares en partidos, y lo muchoque ha bajado el valor de estas rentas que hoy no alcanza a pagar los juros que sobre ellasestán impuestos».

(30) «Y que con el deseo de poder mantener la contribución ha conferido con los mi-nistros y administradores no expertos sobre si podrían darse algunas reglas y providenciaspara evitar los fraudes, y que ha hallado que en el estado que hoy se halla este daño con lamalicia de los defraudadores es irremediable ponderando la gran conveniencia de los quedefraudan, medios de su ejecución, remedios que con este conocimiento se han procuradoponer en diferentes tiempos, su poca eficacia y ningún fruto, ponderando que si esto se haexperimentado en tiempo en que los eclesiásticos contribuían y el vicio no estaba envejeci-do, se debe tener muy poca o ninguna esperanza de mayor remedio». Más adelante, expo-ne estos recelos con mayor crudeza y desaliento, dibujando un horizonte en el que la coro-na es impotente ante el fraude: «Desconfía la Junta del cobro de la administración con lasexperiencias de los varios remedios que se han propuesto y penas que se han aumentadoa los defraudadores siempre ineficaces, aun en tiempos de menor turbación y lo que se ex-perimenta en la corte con vista de V.M. y sus ministros diciendo que si pudiere darse reme-dio a este daño pareciera temeridad proponer a V.M. mandase quitar los millones, pero quedesconfiando de él tiene por más temeridad proponer que este pueda conseguirse y mante-ner debajo de este supuesto incierto una contribución que ofende tanto y utiliza tan poco».

fraude aconseja la abolición de los millones, pues si «...las rentas deV.M. han descaecido mucho con la injuria de los tiempos, pero que en lade millones ha sido sumo el exceso...». A pesar de lo mermado del mon-to de los millones, el Consejo de Hacienda reconoce su necesidad «...porla mucha estrecheza de la real hacienda».

Junto a esta primera propuesta para paliar las pérdidas que acarrea-ría la erradicación del servicio, la Junta sugiere, entre otras, la alternativade cargar con un 20 % las alcabalas vendidas desde el año 1634, yservicio ordinario y extraordinario, vendido desde el año de 1635, en loque se hubiese desempeñado en juros, cuyo monto ascendería a 24.800ducados, a los que se agregan los 538.817 correspondientes a las Me-dias Annatas. Con ello, la real hacienda, ingresaría, supuestamente,97.817 ducados más de lo que se perdería con la suspensión del tributo.A continuación, se propone como «muy preciso» que se cumpla la reso-lución de 3 de febrero del mismo año 1686, para que no se conceda re-serva de juro ni merced sin exención de privilegio, y, en el caso de quese hubiese concedido, debería revocarse. Sugiere, además, los benefi-cios indirectos que se obtendrían con la desaparición de los millones,pues los demás tributos alcanzarían un valor mayor, en especial las alca-balas (31). La suspensión se apoya en el argumento de que los millonesno son una concesión perpetua. Se hace hincapié en las sucesivas ne-gociaciones de las escrituras y en la imposición de juros sobre estas ren-tas. Al no estar estos juros impuestos sobre renta perpetua, sino que de-penden de la concesión del reino, además de tener prelación sudotación, cuyo situado se señaló en 1617 en dos millones al año, se de-duce que el rey no está obligado a responder de su deuda por este con-cepto (32). La situación de declive a la que habían llegado los juros du-rante estos últimos años del siglo (33) favorece esta posición,aprovechando tal oportunidad para soslayar el impedimento que el situa-do en juros podría traer consigo para la abolición. Junto a ello, la «causapública» frente al interés particular de los juristas, se esgrime como argu-

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(31) «...pues aliviándose los pueblos de esta carga que es la que más los grava, pre-cisamente crecerán los comercios y tratos, labranza y crianzas y las alcabalas se cobraráncon mayor aumento excusando la remisión que hasta ahora se hacía, reconociendo que silas alcabalas se cobrasen por entero hallándose los pueblos oprimidos del tributo de millo-nes era preciso se arruinasen enteramente, y cesando hoy esta causa se procederá al co-bro de esta renta».

(32) «...pues esta renta sin hecho de V.M. si no es por accidente de los tiempos, frau-des, y otros daños inevitables se ha reducido a tan corto valor de modo que en ella no sólofalta finca para la paga de juros, sino es para las situaciones de la manutención del reinopor suspender V.M. la contribución de millones no está obligado a dar satisfacción a los ju-ristas pues la hipoteca sobre que contrataron ha faltado por accidente del tiempo, no alcan-zando hoy con mucho todas las rentas de millones a satisfacer la finca que en ellas se se-ñaló el año de 617 para la defensa común».

(33) A. Castillo Pintado (1963). Los juros de Castilla, apogeo y fin de un instrumentode crédito. Hispania, 89.

mento de peso (34). Los juristas —propone— permutarían sus juros de-valuados por empleos correspondientes a sus grados, bien en la CasaReal, bien en otras instancias de la monarquía, o mediante concesión dehonores y mercedes que no gravasen el patrimonio real. Esto debía com-plementarse, como disponía el decreto de 3 de febrero, con la reformade los gastos.

Así, la reforma de los tribunales surge como complemento de la re-forma fiscal. La reducción de gastos propuesta no es una novedad, puesesta doctrina ya había entrado en la mente de los gobernantes desdetiempos del Conde-Duque. Mas la importancia que adquiere lo es en tan-to que surge como una reconversión orgánica destinada a arrancar elfraude de su entramado jurídico-político. Propuesta como una medidaadicional, tiene los mismos efectos en el terreno institucional y adminis-trativo, con la remodelación de estructura y de gestión, al desaparecer laSala de Millones (35). Con la propuesta de abolir la Sala de Millones y elservicio, se esboza una homogeneización administrativa e impositiva dela que el gobernante moderno carecía. Por dos votos particulares, de 13de septiembre y 15 de noviembre, Gil de Castejón aboga por un impues-to único y universal, aunque no especifica cuál sería su naturaleza.

No obstante, todos parecen estar a la espera de Francisco Bernardode Quirós, agente de Carlos II en Roma, sobre el estado de la negociacióndel breve, pues, en caso de concederse, la urgencia de la subrogación pare-cía difuminarse. Además, el propio Consejo de Hacienda, consciente delestado de las finanzas, reconoce que privar a la monarquía de esta con-tribución serviría de mayor ahogo, debido a «... la consecuencia de losdaños que han de seguirse a los juristas y en especial a conventos yhospitales y obras pías...».

Las razones coyunturales relacionadas con el breve no provocan porsí mismas la supresión del servicio de millones. Ellas no hacen sinoagravar una toma de conciencia que ha ido madurando desde el gobier-no de Olivares. Si, en parte, el estudio impulsado por Oropesa se com-plementa con el intento de establecer un control fiscal del orden eclesiás-tico, como corresponde a una política apoyada en las «regalías ypreeminencias» de la Corona que queda patente en las sucesivas nego-

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(34) «...ponderando también la utilidad que de la suspensión de estos tributos se si-gue a los mismos juristas, y la corta utilidad que hoy perciben de los mismos juros pues conla falta de las rentas y urgencia de las públicas necesidades, casi no hay juristas que perci-ba la décima parte de su renta».

(35) Este extremo se manifiesta en la oferta que al respecto hace la Junta: «En su-puesto de que V.M. se ha de servir de resolver cese la contribución de millones y consi-guientemente la Sala de Millones, administradores de ellos y demás ministros y que de al-gunas rentas en que corre la administración por la Sala de Millones, haya de correr en lo deadelante por el Consejo de Hacienda».

ciaciones efectuadas con la Santa Sede durante los años ochenta, con laaprobación de la bula el 9 de julio de 1688 (36), los intentos de subrogarel servicio poseen un carácter específico, de talante administrativo y polí-tico. En este contexto, la concesión del breve solo supondría un respiro,que no atajaría los deseos de subrogación (37). No obstante, tanto Oro-pesa como los hombres de Hacienda piensan que el «reparo de los pue-blos» solo es posible mediante el alivio de la imposición, es decir, me-diante la reforma tributaria (38).

El 6 de diciembre de 1687, se vuelve sobre el tema y la Junta elaboraotra consulta en la que se exponen medidas más concretas. Insiste en lanecesidad de abolir la contribución de los 24 millones y ocho mil solda-dos, con la excepción de Madrid. Asimismo, defiende que cesen las si-sas municipales que estaban cargadas sobre las especies comestibles.Finalmente, aconseja que se agreguen al Consejo de Hacienda las ren-tas que corrían por la Sala de Millones.

También esta vez, Gil de Castejón emite un voto particular. No semuestra partidario de abolir el servicio, para no perjudicar los interesesde los asentistas y juristas, pilares básicos de la hacienda, y en torno alos cuales se tejía gran parte del interés que el patriciado urbano mante-nía por los millones. Disiente de la Junta en lo que era el principal proble-ma de viabilidad del proyecto, pues no considera oportuno aplicar todo elproducto de las rentas generales y arrendables a la hacienda. Al contra-rio, cree que se debía llevar a cabo un rateo en todas las rentas, hastaobtener la cantidad de la dotación. El objetivo era que permaneciese unresiduo suficiente para satisfacer a los juristas, sin que tuviesen que cam-biarse sus situaciones y prelaciones. En dicho residuo quedaban incluidas

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(36) J. Antonio Álvarez de Quindós (1982). Descripción Histórica del Real Bosque yCasa de Aranjuez; ed. facsímil, Madrid, p. 344-345.

(37) Tal y como reitera el Consejo de Hacienda: «...aunque V.M. desea y está pen-sando medios para aliviar a todos sus vasallos de esta contribución, no le es fácil hoy eje-cutarlo sin dar otras nuevas disposiciones que piden tiempo, pero que, debiendo ser muydiferente la forma que V.M. puede dar al gobierno de esta parte de su Hacienda, en casode contribuir los eclesiásticos o retrayéndose de ejecutarlo necesita V.M. de una positivaresolución en la concesión y negativa de este breve para dar según ella las providenciasnecesarias, así para el gobierno del estado seglar, como para evitar los fraudes que poresta ocasión se experimentan de los eclesiásticos».

(38) Y ello a pesar de que existen opiniones dispares en torno a las extorsiones quecausaba el servicio de millones. Tal es el caso de Gil de Castejón, quien no comparte el pa-recer de la Junta, al estimar que no es tanto que «...el daño que al reino se sigue de estacontribución como la junta propone y que fuera de sumo inconveniente resolver quitar untributo que ha tantos años que se continúa, ponderando también el perjuicio de los tercerosque tienen juros fundados sobre estos derechos». No obstante, predominan los juicios con-trarios y de los que, en parte, el propio Gil Castejón se hacía partícipe al sopesar la conve-niencia de que se acabase con el tributo. Las dificultades de la subrogación quedan bienpatentes en estos temores y desavenencias; de ahí que los hechos, que no las atenciones,se centrasen principalmente en la reforma administrativa.

aquellas partidas que, habiéndose asentado como ingresos, no habíanl l e g a d o a cobrarse totalmente (39). De esta forma, el servicio seguiríavertebrado como un género más de riqueza en el reino.

Esta consulta fue remitida al Consejo Real, el 8 de diciembre de1687 (40). En su respuesta se mostró opuesto a la abolición, debido alas consignaciones que sobre los millones estaban hechas de los gastosy mantenimiento de la armada real y de los presidios de África. Despuésse interesa por una parte de los implicados: los situados en juros. La de-fensa de lo que el Consejo califica como «causa pública» o «utilidad einterés de los mismos vasallos», se refiere a la del patriciado urbano, in-versores en el servicio de millones, con el que el tribunal de Castilla com-partía intereses político-constitucionales (41). El apoyo al servicio de mi-llones, recordando las progresivas remisiones y condonaciones dedeudas que los monarcas habían concedido al reino, a fin de demostrarsu dulzura impositiva, nos descubre la complicidad del tribunal con lospoderosos, puesto que eran los únicos que estaban en condiciones deeludir la contribución. Ante las críticas que se cernían sobre el servicio, alque se culpa de la baja productividad y despoblación del reino, el Con-sejo, aunque sin especificarlos, imputa estos males a otros motivos, ex-culpando a los millones de toda responsabilidad (42). De este modo, elConsejo ampara a los poderosos, salvaguardando sus intereses a travésde los juros. En realidad, el deseo inicial de suprimir el servicio se trans-forma en una defensa a ultranza del interés de los juristas.

De acuerdo con estos argumentos, respecto a la propuesta de laJunta de reducir el valor de los juros, Gil de Castejón se muestra tajante:«...parece contradictorio e incompatible el medio de que V. Majd. mandecesar la contribución de estos servicios de millones y que para este efec-to se juzgue por no necesario este caudal tan considerable, recayendotoda la pérdida y disminución de hacienda en los dueños de los juros,que muchos son pobres y otros pertenecen a iglesias, conventos, cape-

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(39) Vid. J. M. González Ferrando (1988). De las tres formas de llevar la «cuenta y ra -zón» según el licenciado Diego del Castillo, natural de Molina. Revista española de finan-ciación y contabilidad, vol. XVII, nº 55, p. 192.

(40) BL ADD, 21.536.(41) Él mismo se delata cuando a continuación pasa a defender el tributo en los si-

guientes términos: «Por la calidad y forma de esta contribución de millones, que siendo enlas cuatro especies comestibles del vino, vinagre y aceite y carnes es igual y que en todos,así eclesiásticos en virtud del Breve de su santidad, como seculares, contribuyen según elestado de sus haciendas y consumo de sus casas y familias, y esto insensible y suavemen-te dejando pagado en las puertas, carnicerías y otros puestos públicos estos servicios, te-niéndolos por parte del premio y valor de las cosas que consumen».

( 4 2 ) Llega a sostener que, tal y como están dispuestos los servicios, no sirven«...principalmente de inconveniente y perjuicio para las fábricas, maniobras y labores des-tos Reinos, ni para la despoblación dellos, por provenir estos de otras muchas causas, porla calamidad de los tiempos y esterilidad de los frutos...».

llanías y otras obras pías». A esto hay que añadir el hecho de que la re-forma se lleve a cabo unilateralmente, sin la opinión de los juristas, loque se interpreta como una «injusticia», de acuerdo con una concepciónpatrimonial de la justicia (43). También defiende los intereses del patri-ciado urbano, con ocasión de la propuesta de la Junta de abolir las sisasmunicipales, al recordar los censos que sobre ellas estaban situados ylos perjuicios que para sus poseedores acarrearía. Solo de forma muyescueta alude el Consejo al tema de los fraudes, mientras que exponecomo compostura que se encargue al gobernador del Consejo de Ha-cienda que reduzca los gastos de salarios excesivos de administradoresy ministros «...castigando los fraudes con todo rigor, a que contribuiríaeste Consejo en la parte que le toca...». Una propuesta intrascenden-te que, además de eludir el debate, insiste en lo que era uno de los puntosque aconsejaban la abolición: la articulación de la persecución del fraudeen el entramado de la jurisdicción ordinaria dirigido por el Consejo Real.

A pesar de los temores del tribunal de Castilla, y de que aún el 26 deenero de 1688 se reuniese una nueva Junta, en la que Oropesa y el mar-qués de los Vélez reiteran su propósito de abolir el servicio, finalmente,por un decreto de 6 de febrero de ese año, se confirma la permanenciadel servicio de millones (44).

Normalmente, se acusa a la cobertura administrativa dispuesta en lasescrituras de millones de ser la causante de los excesos y de cometer in-numerables irregularidades. El problema consiste en que son los podero-sos quienes se aprovechan de la riqueza fiscal —entendiendo por estatambién las partidas que, o no se cobran, o no llegan al rey—, en detri-mento del fisco. En estos momentos, la complejidad y heterogeneidad delas cargas fiscales, con el prolífero cuerpo de recaudadores, tesoreros,ejecutores, etc., impone la necesidad de abordar tanto la reforma admi-nistrativa como la tributaria. Y si la primera comenzó su singladura en losaños treinta, con Olivares, la segunda aún tendrá que esperar (45).

Por otra parte, el objetivo de Oropesa y del marqués de los Vélez deerradicar los millones, subrogándolos por una contribución única, se pre-senta como una necesidad fiscal, dado el monto que alcanzaba la deudapública. La utilización de otros medios como el aumento de la presión fis-cal, el recurso creciente a los empréstitos, la ampliación de la circulación fi-

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(43) «...en el dictamen del Consejo no se puede dejar de considerar injusticia clara ynotoria, privando aunque sea por ahora, a los dueños de los juros sin su consentimientoy voluntad de las situaciones e hipotecas especiales que tienen en estas rentas por contra-to oneroso con V. Maj. y con el reino...».

(44) M. Artola (1982). La Hacienda..., op. cit., p. 218.( 4 5 ) Vid. P. Fernández Albadalejo (1977). El decreto de suspensión de pagos de

1739: análisis e implicaciones. Moneda y Crédito. Revista de Economía, 142.

duciaria, o la creación de los superintendentes, que marcan los rasgoscomunes que fueron adoptados por las nuevas monarquías occidentalesenfrentadas a problemas similares (46), no vinieron sino a situar el proble-ma de la financiación en la búsqueda de una salida rentable para la deuda.De este modo, la colocación de la deuda se constituyó en el objetivo priori-tario de los gobernantes. La canalización de esta era un problema que afec-taba de forma similar a otras monarquías, como la inglesa o la francesa.

Dickson ha sostenido que la revolución financiera inglesa no se en-contró en la mutación del poder fiscal o en la estructura del sistema tribu-tario, así como tampoco en el tránsito de la exacción indirecta a una cen-tralizada, sino en la colocación del débito público, cuyo dato mássobresaliente fue la creación del Banco de Inglaterra en 1694. J. Bouviery H. Germain, en la misma línea que Dickson, sostienen que Inglaterrapuso en marcha medidas más modernas que Francia. Destacando, asi-mismo, el hecho de que se creara el Banco de Inglaterra, sostienen quefue merced al impulso de una circulación monetaria mejor organizada ymás segura, con una mayor confianza en el Estado, con lo que pudoconstituir una deuda pública fielmente respetada por el gobierno ( 4 7 ) .Por tanto, lo que se ha dado en llamar «fiscal revolution», en Inglaterrase refiere, sobre todo, a las reformas y seguridad que a partir de la revo-lución gloriosa de 1688 se proporcionó a la deuda y a los prestamis-tas (48). En cambio, la incompetencia financiera francesa para la coloca-ción de la deuda y su dependencia de los prestamistas extranjeros, queel sistema denominado Tontine, propuesto por el banquero italiano Lo-renzo Tonti a Mazarino en 1652, no solucionó (49), se consideran comolas razones principales de su caída definitiva (50).

En Castilla, esta deuda imposibilitó la reforma tributaria, al encontrarsela mayor parte de los millones consignados en los hombres de negocios osituados en juros que estaban principalmente en manos del patriciado ur-

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(46) J. Bouvier y H. Germain-Martín (1964). Finances et Financiers de l’Ancien Régi -me; París, p. 100.

(47) Ibídem, p. 101.(48) Vid. D. C. North y B. R. Weingast (1989). Constitution and Commitment: the evo -

lution of institutions governing public choise in Seventeenth-Century England, The Journalof Economic History, vol. XLIX, diciembre, nº. 4, p. 819. También, R., Ashton (1960). TheCrown and the money market, 1603-1640, Oxford, p. 113, op. cit. North, D.C.

(49) David R. Weir (1989). Tontines, public finance, and revolution in France and En -gland, 1688-1789. The Journal of Economic History, vol. XLIX, nº. 1, marzo, p. 95-124.

(50) P. G. M. Dickson (1967). The Financial Revolution in England: a Study in the De -velopment of Public Credit, 1688-1756; Nueva York. En la misma línea, vid. t a m b i é n ,R. Bonney (1981). The King’s Debts. Finance and Politics in France, 1589-1661; Oxford,p. 280. Más recientemente, E. N. White (1989). Was there a solution to the Ancient Régi -me’s Financial Dilemma? The Journal of Economic History, vol. XLIX, septiembre, nº 3,p. 568, ha estudiado el tema, destacando la diferente «financial reputation» que a este res-pecto había entre Gran Bretaña, Holanda y Francia.

bano, tal y como los organismos implicados argumentaron una y otra vez.Si, por un lado, la búsqueda de una autonomía financiera había llevado alos primeros ministros a lanzar sus programas de reforma, por otro, estosse tuvieron que enfrentar con necesidades concretas de numerario, quemuchas veces se imponían. En este sentido, aunque con diferentes conse-cuencias (51), la deuda hispana desempeñó un papel semejante al de ladeuda de los Estados Pontificios, en donde, año tras año, se acumulabanlas imposiciones, con el fin de saldar la deuda ( 5 2 ) . Los intentos que, des-de que en 1570 Peter van Oudegherste propusiera a Felipe II la creaciónde un banco nacional, se habían llevado a cabo para terminar con estecírculo vicioso habían resultado un fracaso (53). Sin embargo, era el ordenfiscal el que proporcionaba a la deuda un protagonismo tan dramático parala Corona (54). Y esto lo sabían los monarcas hispanos, pues, a pesar detodo, la idea de subrogar los millones, en cuanto única reforma susceptiblede acabar con la dependencia financiera de la Corona, no se desvaneció.

Cuatro años después de que el Consejo de Castilla elaborara la con-sulta anterior, su presidente, Ibáñez de la Riba, idea en 1692 una alter-nativa, consensuada entre el rey y el reino, para planear la reforma tribu-taria de los millones.

Esta vez, el presidente se hace eco de los fundamentos más conflicti-vos que rodeaban al servicio. Comienza retomando el estado de opiniónsegún el cual los millones servían de provecho de los poderosos de lasciudades y de los justicias. El atrincheramiento de ambos grupos en tor-no al goce de unas prerrogativas y privilegios, bien sancionados por lasescrituras, bien autorizados por la costumbre, alcanzaba mayor trascen-dencia, pues de ello obtenían el usufructo de estas partidas, cuyo controly beneficio se traducía en poder, lo que, simultáneamente, lo convertíaen un problema político (55). El panorama que nos muestra Ibáñez de laRiba es reflejo de una Corona impotente para evitar tan vasto entramado

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(51) Vid. E. Stumpo (1984). Finanze e ragion di Stato nella prima Età Moderna. Duemodelli diversi: Piamonte e Toscana, Savoia e Medici, en Finanze e ragion di Stato in Italiae in Germania nella Età Moderna; Bolonia, p. 198.

(52) L. Palermo (1974). Ricchezza privata e debito pubblico nello Stato della Chiesadurante il XVI secolo. Studi Senesi, p. 303.

(53) J. Elliott (1986). The Count-Duke..., op. cit., p. 120 ss.(54) A este respecto, G. Muto (1984). Sull’evoluzione del concetto di ‘hacienda’ nel

sistema imperiale spagnolo, en Finanze e ragion di Stato in Italia e in Germania nella primaEtà Moderna; Bolonia, p. 173-174, ha afirmado que «...non è la grandezza del deficit l’ele-mento discriminante tra le politiche finanziarie dei diversi stati», para añadir, «...è propio lafiscalità, ovvero la sua interna composizione, l’elemento che differenzia radicalmente i diver-si sistemi finanziari pubblici».

(55) Así lo narra el propio presidente: «El haber tanto tiempo que se mantiene estacontribución, que verosímilmente ha ocasionado la destrucción del reino, no solo hace másdificultoso sino es imposible el reparo, pues con el curso del tiempo se ha envejecido lacostumbre de defraudar, habiéndose aumentado en los lugares populosos tanto los fraudesy metedores, que no es posible alcance a su reparo la autoridad de un administrador, aun-

de intereses entreverados en un orden jurisdiccional atomizado. La refor-ma administrativa, cuyo principal objetivo consistía en atajar el fraude, seenfrenta con la misma incapacidad de resolverlo; de ahí que, ante su fra-caso, los reformadores se planteen en esos momentos la subrogación, apesar de que no faltan quienes acusan al Consejo de Hacienda de losmales del fisco, como es el caso del conde de Montalbo, quien llega in-cluso a recomendar su extinción (56).

Como hemos mencionado, uno de los aspectos que tenían que resol-ver estos reformadores era el de justificar la subrogación. Para ello secuestionan los derechos que el reino mantenía respecto a los millones, envirtud de la «causa pública». El armazón de intereses que daban expre-sión al interés general del reino es, por otro lado, acometido desde la pre-sidencia de Castilla (57). La propuesta del presidente de Castilla de supri-mir los millones, no se llevaría a cabo sin establecer algún acuerdo previocon el reino, dada, según sus propias palabras, la decisiva influencia delos poderosos. Acto seguido, Ibáñez de la Riba propone la convocatoriade Cortes, para negociar, entre el rey y el reino, la reforma y la abolición delos millones (58). Al estar la administración del servicio en manos delConsejo de Hacienda, indudablemente el Consejo de Castilla se veía des-plazado de tan importante parcela de control y, por tanto, de potestad.Pero, amén de las razones de poder, existían razones más importantesen esta actitud del presidente. Así, la propuesta de convocatoria de Cor-

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que sea celoso, ni la asistencia de sus ministros (que en lo regular son de poca satisfac-ción), porque son más y de mayor poder los que se unen al fraude, que los que procuranevitarle, y aquellos son los más poderosos de las repúblicas, vencen en fuerza y autoridadno alcanzando el poder a lo contrario, pues para esto fuera necesario no consumir todo elvalor de los millones en ministros, y no es de menos reparo las muertes y pecados que so-bre esta materia se ocasionan, viviendo los particulares del rapto de la hacienda de V.M. deque se defraudan a la causa pública». Ibáñez de la Riba, «sobre si convenía quitar el tribu-to de millones y reducir los tributos a otra forma», 30 diciembre de 1692, AMAE, ms. 43.

(56) Según lo expresa en voto particular emitido en consulta de la Junta de Negociosde Hacienda, de 14 noviembre de 1692. BN, ms. 10.491.

(57) En concreto, afirma: «Al estado presente no hemos de discurrir por los preceptosy leyes de la justicia conmutativa, por donde se regulan los intereses de particulares, ha decaminar la razón por más alta ley a que se sujeta la particular, que es la de la conservacióndel estado público, que debe preferirse a todo, según está en el estado presente el que tie-ne Castilla es de no poder mantener a su rey con la decencia que pide su Majd. ni la admi-nistración de justicia ni a sí misma, pues ni tiene con qué pagarse a sus ministros, mante-ner a sus presidios, ni poder defenderse de sus enemigos, gravada en tributos que cedenno en utilidad del rey y del reino para quien se concedieron, sino es en ruina de sus pue-blos que gravados con estos tributos no tienen fuerzas para contribuir otros, mantenerseasí Castilla, todos lo reconocen por imposible, luego si no se ha de abandonar el todo, espreciso recurrir a medios de reparo que aunque duelan a muchos conserven a todos, y dequienes deba esperarse no sólo la manuntención del reino, sino es la restauración».

(58) En concreto, escribe: «Mi dictamen en este voto es que V.M. desde luego mandecesar generalmente en el reino la contribución de millones y mande brevemente convocarlas cortes generales de los reinos de las dos Castillas para que discurran la calidad de for-ma de los tributos que hayan de imponerse y subrogarse en lugar de los millones y sisas,menos gravosos y dañosos para el reino y de más fácil cobranza...».

tes representa el intento de recuperar, a través de una nueva imposición,el pacto fiscal con el soberano. De ahí que Ibáñez de la Riba haga causacomún con las ideas de los detractores del servicio y culpe a este de sergermen del fraude (59). Los datos que recoge el presidente de Castilla so-bre el fraude eran conocidos por los ministros de Hacienda. Hábilmente,el presidente Ibáñez hace causa común con el sentir de los reformistas,proponiendo una negociación política de la que en realidad los reformado-res se querían desembarazar, pues como tal no había servido al rey.

No es solo el presidente del Consejo de Castilla el que aboga poresta solución. Un memorial anónimo interesado en erradicar el tributoelabora argumentos y propuestas semejantes (60). En él se propone sa-near una administración corrupta, acabando con un desmesurado elencode hombres vinculados al servicio de millones, a partir de la homogenei-zación impulsada desde Hacienda. Se sugiere la creación de una contri-bución única controlada, como ocurría con los millones, por las Cortes.

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(59) En realidad, el presidente no hace sino parafrasear a los detractores del servicio:«...hoy los servicios de millones no son carga sino más fruto, conveniencia de los ricos yhacendados seglares y eclesiásticos, seculares y conventos de regulares, porque introdu-ciendo en sus casas y en sus conventos las especies de la carne, vino, aceite, vinagre, lasvenden por menor en ellas al mismo precio que en las carnicerías y tiendas y tabernas, oalgo menos para atraer a los compradores, con lo que perciben no solo el precio principaldel valor de las carnes, sino el sobreprecio de sisas y millones que van incluso en lo que sedespacha en las carnicerías, tiendas de aceite y vinagre y tabernas que con poca diferenciasupla el precio principal y de estos fraudes... se sustentan muchos mayorazgos y conven-tos de frailes en España y especialmente en Andalucía, y todo el peso cae sobre los po-bres, pues los ricos no solo no pagan la contribución de millones de sus consumos, comose ha dicho, sino es que ellos mismos perciben para sí de los pobres la que estos misera-bles pagan y había de ser para el servicio de V. Majd., este daño aún es mayor en las per-sonas y comunidades eclesiásticas en quienes no es tan fácil el remedio por la inmunidaddel estado, tampoco puede negarse es grande el número de personas que en este reino vi-ven sin ser cosecheros, no solo no pagando los millones, sino es sustentándose de ellosmismos gravamen del millón que perciben para sí y por esto comúnmente los llaman mete-dores».

(60) Comienza afirmando que tan gran número de rentas y cargas «...cesen desdeluego, así en lo que va corriendo, haciendo mayor servicio a su Majd dijeron que subroga-ban y subrogaron un repartimiento general...». Este repartimiento se dispondría, como elservicio de millones, en forma de contrato por un tiempo determinado de seis u ocho años«...quedando siempre en pie la necesidad de las Cortes, así para la continuación de los di-chos servicios, como para la subrogación deste repartimiento en lugar de todos ellos». Laventaja que se obtendría con ello sería la liberación de las haciendas «...de la servidumbreque hoy tienen». Además, no quedaría en pie causa de exacción o molestia, pues de estemodo se evitarían las molestias causadas por factorías, ejecutores y demás oficiales delsevicio: «...no habiendo más demandas de las que se han de asentar en las personas, lashaciendas, los oficios, los tratos, y las grangerías, quedarán libres, no solo de toda contri-bución, sino de toda molestia y vejación así de los exactores, como de las justicias que es-tán continuamente en acechanzas para vejar y molestar a los contribuyentes, de maneraque con esto cesarían los ejecutores, los guardas de las puertas de los lugares y ciudades,los registros, los albalaes y otros infinitos oficiales públicos y sus ocupaciones que viven dela trampa y de la rapiña, a quien se paga y tributa más en cada un año de lo que importatodo el servicio que ahora se pretende entablar» «Reflexiones sobre quitar el tributo de mi-llones», BN, ms. 2.375.

Pero los reformadores no solo buscan la homogeneización adminis-trativa, sino también el control político del servicio. Lo reclaman como su-prema potestad, y ello en virtud de sus funciones y en el ejercicio dee l l a s (61). Para tal fin, la desaparición del protagonismo de Cortes y ciu-dades es imprescindible. Ciertamente, con la reforma fiscal, el gobernantebusca una mayor independencia del soberano con respecto a las asam-bleas o parlamentos (62). En este contexto, la importancia del fraude nose reduce al terreno puramente fiscal, pues se encuentra impregnado demotivaciones políticas. Con la erradicación del servicio se produciría la si-multánea anulación de la representación del reino: una representaciónque estaba cargada de valores contractuales, que en estos momentos, yaunque relegada a un carácter simbólico, se conservaba en los cuatroprocuradores de la Sala de Millones o en la Diputación, pero, además, y,sobre todo, en las ciudades, en el Consejo de Castilla y en la jurisdicciónordinaria. Una cuestión política que pervive merced al proceder de justi-cias, regidores, chancillerías, Consejo Real. El objetivo de los reformado-res era el de erradicar cualquier «legítima autoridad» que las ciudades yjusticias pudieran esgrimir en favor de un orden administrativo que dañabalos intereses de una «causa universal» impulsora del «gobierno público».

Las diferentes propuestas vistas hasta aquí deben interpretarse comouna reflexión sobre la realidad político-fiscal de los millones. Las vías paraalcanzar una mayor rentabilidad de la hacienda se canalizaron a través delos circuitos administrativos desplegados desde el Consejo de Hacienda.A esta solución se había llegado en los años cuarenta, cuando empezó amadurar la idea de la unión entre dicho Consejo y la Comisión del Reino.Las tentativas de subrogar el servicio representaron el intento de arrancara las ciudades su poder fiscal, significando, además, el fracaso de la Coro-na en su intento por atajar el fraude, y este, a su vez, refleja la escasa ca-pacidad de los ministros para controlar tanto la autoridad de las ciudadescomo la de los poderes jurisdiccionales del reino.

La «jurisdicción económica», instrumento de la voluntad del monarca,se ve desbordada por el entramado jurisdiccional de intereses y prerro-gativas, cuyo poder se dejó notar en el continuo bloqueo de cualquiermedida destinada a horadar su tupida red de actividad judicial y su apro-vechamiento del fraude. La alternativa que les queda a los gobernanteses la de continuar con la línea de reformas iniciada sobre la base de lajurisdicción de Hacienda. La reforma administrativa fue la solución adop-tada por los reformadores para modelar lo que se quería que fuese unnuevo modelo de fisco.

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(61) F. E. Vassalli (1908). Concetto e natura del fisco. Studi Senesi, XXV, p. 188.(62) Sh. Lambert (1990). Committees, Religion, and Parlamentary Encroachment on

Royal Authority in Early Stuart England. English Historical Review, vol. CV, nº 414, enero,p. 61.

I

LA MOVILIZACIÓN DEL REINO ANTE LA INCORPORACIÓN DE LACOMISIÓN DE MILLONES AL CONSEJO DE HACIENDA

I.1. Corregidores y administradores: la gobernación de Juan de Góngora

Cinco días antes de que el reino hubiese dado su consentimientopara la incorporación de la Comisión de Millones al Consejo de Haciendahabía sido nombrado nuevo gobernador de este último Juan de Góngora,quien sustituía en el cargo a Juan de Carvajal y Sade, ejerciéndolo encalidad de presidente. Al día siguiente de su nombramiento envió unaconsulta a Felipe IV, en la que introducía sus propuestas para mejorar laadministración de la hacienda (1).

Una vez producida la incorporación de la Comisión y dispuesto su re-glamento, el problema continuaba siendo el de articular la Sala con un or-den administrativo susceptible de canalizar las disposiciones fiscales y decontrolar el fraude en las provincias. La propuesta del nuevo presidente delConsejo de Hacienda se centró en la controvertida figura del administra-dor: un debate que planteaba la disyuntiva de optar por la figura de los ad-ministradores fiscales, en función de los nuevos criterios contributivos de laCorona, o de confiar en los corregidores y hacer así partícipes e intérpre-tes del fisco a las ciudades, de acuerdo con la relación de reciprocidadque había sellado el servicio de millones. En concreto, se mostró partidariode reunir, bien en manos del administrador, bien del corregidor —en estecaso, en donde se «confiase en él»—, las administraciones de rentas rea-les y servicios de millones, suprimiendo los administradores particulares.De este modo, proponía llevar al ámbito provincial la unión que en la cortehabía tenido lugar entre la Comisión y el Consejo de Hacienda (2).

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(1) BL EG, 2.083.( 2 ) A este respecto, su postura era la siguiente: «... tengo por conveniente que

V. Majd se sirva de mandar que baje orden al Consejo de Hacienda para que, tanto en élcomo en la Comisión de Millones, se procure desde luego agregar a un sujeto solo en cadaprovincia o partido todas las administraciones de rentas reales y de los demás servicios del

No se hizo esperar mucho la respuesta de Felipe IV, y el mismo día 7de abril de 1658, fecha en la que se había dispuesto la reglamentación dela Sala (3), una orden da cuenta de que se agregaban las administracio-nes de rentas reales y servicio de millones a un sujeto en cada provinciay partido. Tal y como propuso Juan de Góngora, la misma agregación secontemplaba con respecto a los corregidores y justicias, donde «...se tu-viese satisfacción de sus personas...» (4), es decir, en donde existiesengarantías de que la unión no se utilizaría con fines fraudulentos. Una vezasegurada la «lealtad» de los ministros a las «necesidades públicas», lahacienda del rey y la del reino quedaron nucleadas en las ciudades ca-beza de provincia o partido a través de las administraciones. Así se obte-nía el beneficio, que apuntaba el gobernador de Hacienda, de suprimirlos administradores particulares, que proliferaban en las villas, gracias acuyo concurso —y a pesar del vínculo administrativo y de control que sehabía intentado con anterioridad a través de la mutua c o r r e s p o n d e n -cia (5)— seguía dificultándose la labor de los administradores generales enfavor de la contribución. Ahora, la unificación de rentas y servicio de millo-nes consolida un ensamblaje entre la hacienda del reino y la del sobera-no, que apunta a una homogeneización del sistema fiscal, de la que elgobernante moderno carecía (6), imponiéndose esta última como princi-pio de control fiscal. Se determinaba, asimismo, el cese de las audien-cias y ejecutores, para que en el término de sesenta días se reconocie-sen las deudas que había acumuladas (7), y poder así valorar el volumenque alcanzaban los impagos y transgresiones fiscales.

En materia administrativa, Juan de Góngora no se conforma con que-brantar la dependencia de la hacienda con respecto a las ciudades, sinoque también se plantea desembarazarse de la misma dependencia man-tenida con los hombres de negocios. Es así como el objetivo de controlarla hacienda del reino y desvincularse de los compromisos contraídos con

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reino no habiendo razón especial que obligue a otra y que esta misma agregación se hagaa los corregidores y justicias en donde se tuviere satisfacción de sus personas de que cum-plirán con entrambos ministerios, quedando suprimidos los administradores que por estemedio se podrán excusar, y los lugares aliviados de el embarazo que causara diversidad dejurisdicciones pues corriendo todos de aquí adelante debajo de una mano, como V. Majd seha servido de disponerlo con la unión de la Comisión de Millones al Consejo de Hacienda,se debe esperar que con menos ministros se podrán conseguir mejores efectos».

(3) M. Artola (1982). Op. cit., p. 138, da la fecha, para este decreto, de 25 de septiem-bre de 1658.

(4) AHN, Consejos, leg. 51.280.(5) Esto se llevó a cabo con la reforma de 1655. Vid. el primer tomo de este trabajo,

B. Cárceles de Gea (1994). Fraude y administración fiscal en Castilla. La Comisión de Mi -llones (1632-1658): Poder fiscal y privilegio jurídico-político; Madrid, Banco de España, Es-tudios de Historia Económica (Serie roja), nº 28, p. 83.

(6) Vid. J. F. Bosher (1964). French Finances, 1770-1795: from business to bureau -cracy, p. 483.

(7) Consulta del Consejo de Hacienda, de 12 de abril de 1658. AGS, CJH, leg. 1.081.

las ciudades tuvo su aplicación en la relación mantenida con los asentis-tas. A estos se les arrebata una de las tres llaves de las arcas, por lasque se les había entregado, si no el control, sí al menos la intervenciónen las partidas fiscales durante el año 1648 (8). A partir de este momen-to, regirá para las arcas el mismo sistema que existía antes de la reformade ese año, en el que era la ciudad la que, a través de su tesorero, corre-gidor y regidor, disponía de los fondos de las arcas. La unión administra-tiva, dispuesta el 7 de abril, no se producía sin compensar a las ciuda-des, tratando de conseguir con ello su colaboración.

No quedaron aquí las reformas propuestas por Juan de Góngora,pues, un año después, en 1659, establece en el terreno contable lo queya se había conseguido en disposiciones anteriores, en concreto en lasordenanzas de 1657 (9). Por una cédula de 1 de enero de 1659, a con-sulta del gobernador, se establece que los contadores de cuentas y re-sultas de millones se reúnan con el tribunal de Cuentas de Hacienda.Aquí pasaban a tomarse, de forma separada, las cuentas de millones,mientras que los alcances quedaban en manos del tesorero (10).

Como complemento a estas disposiciones, el 17 de noviembre de1659 se expide un decreto por el que se establece y regula la Sala deCobranzas en el Consejo de Hacienda, en la que se unen las jurisdiccio-nes de rentas reales y servicio de millones (11).

Durante el tiempo que Luis de Haro fue ministro funcionó una Juntaa la que se encargaron las cobranzas tanto de las rentas como del ser-vicio, ejerciendo una competencia propia de la Contaduría Mayor ( 1 2 ) .Esta Junta dejo de tener vigencia cuando, en 1646, se intentó agregarla Comisión del Reino al Consejo de Hacienda. Ahora, por este decretode 1659, se forma una Sala fija con las mismas competencias que po-seía como comité, uniendo de nuevo ambas jurisdicciones. Con ello seevitaba la multiplicación de ejecutores y ministros que hubo despuésde su extinción, favoreciendo, también en este caso, la simplificaciónadministrativa. Juan de Góngora, especialmente preocupado por elfraude, encomienda a esta Sala una labor de custodia de los admi-nistradores. Estas funciones, que nos recuerdan las que poseía elContrôle-général des Finances en Francia, institución a la que también

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(8) Según nos consta por la cédula de nombramiento de Joseph de Valdivielso, con-tador de resultas de la Contaduría Mayor de Cuentas, de 4 de abril de 1658. AGS, CJH,leg. 1.091.

(9) Vid. B. Cárceles de Gea (1994). Fraude y administración..., op. cit.

(10) BN, ms. 10.399.(11) AHN, Estado, leg. 6.379.2.(12) Vid. M. A. Ladero Quesada (1982). Instituciones fiscales y realidad social en el

siglo XV castellano, en El siglo XV en Castilla, fuentes de renta y política fiscal; Barcelona,p. 76.

se encargó, además de la vigilancia del fraude y de la corrupción, la ta-rea de inspeccionar, de forma semejante, las acciones de los adminis-tradores de finanzas (13).

Aunque estas competencias eran propias de la Sala de Gobierno yde la de Millones, se dispone así por no poder estas dos Salas «...exami-nar por menor cada día, como conviene, las diligencias y estado de lascobranzas...». Por tanto, se institucionaliza una labor de verdadera vigi-lancia de la recaudación por menor. Para evitar el rechazo del reino a lanueva Sala, se establece que el procurador de Cortes que se nombrapara cubrir las ausencias de la Comisión asistiese a la Sala de Cobran-zas. Aquí se entregaban los expedientes relacionados con las cobranzas.A dicha Sala iban a dar relación los escribanos mayores de rentas delConsejo y Sala de Millones, así como los contadores de libros. Por loque, a la labor de custodia de los administradores se agregaba, a travésde los libros de estos oficiales, la de custodia del estado de los encabe-zamientos, de los arrendamientos, de las provisiones y de las cartas quese hubieran despachado por la Contaduría (14). De esta forma, se veníaa establecer una vigilancia de los oficiales de Hacienda y de sus institu-ciones, lo que lleva consigo el sometimiento de sus ejercicios a criterioscontributivos.

Durante este mismo año, los problemas institucionales originados porla agregación indujeron al gobernador de Hacienda a proponer a Felipe I Vque, en los despachos y resoluciones de la Sala en los que se expidierancédulas o provisiones que implicasen a las chancillerías y audiencias,debían asistir, para tratar estos negocios, los dos ministros del ConsejoReal que asistían por las tardes al de Hacienda, dejando de concurrir, si-multáneamente, dos ministros de capa y espada, a fin de no alterar elnúmero inicial de cuatro (15). Los problemas, a los que aludió Juan de

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(13) En efecto: en el decreto se regula que, siendo «...necesario velar sobre las justi-cias y administradores con un cuidado continuado y con la prudencia que debe fiar de eseConsejo, ordeno que crecida en esta Sala este instituto, sin divertirse a otra cosa, corres-pondiéndose continuamente con todos los administradores, justicias, o personas que tuvie-ren a su cargo la cobranza de mis rentas y servicios, encaminando por menor las diligen-cias que cada uno hiciere y debiere hacer sobre ellas, la posibilidad de los lugares y de loscontribuyentes, las costas que se les hacen, las audiencias y ejecutores que se despacha-ren contra ellos, el tiempo que se ocupan, el caudal que cada semana entra en poder delos tesoreros, receptores y arqueros, los juros y libranzas que se pagan y los que se dejande pagar y por qué causa, y se apuren las quejas y negociaciones que en esto suele ha-ber...». Vid. J. Dent (1967). An aspect of the Crisis of the Seventeenth Century: the colapseof the Financial Administration of the French Monarchy (1653-1661). Economic History Re-view, p. 245.

(14) Vid. E. Hernández Esteve (1989). La Contaduría Mayor de Cuentas de Castillaen tiempo de los Reyes Católicos (1474-1516), en The Economic Functions of SupremeAuditing Institutions, Universidad de Limburgo, 2 a 4 de octubre; Maastricht (Borradormecanografiado).

(15) BN, ms. 10.398.

Góngora, se veían agravados por los enfrentamientos entre administra-dores y corregidores. Tanto el procurador de Cortes nombrado para laSala de Cobranzas como, en este caso, los consejeros de Castilla nosmuestran que el monarca debía contar con el reino, aunque fuese conuna mínima representación, y aunque esta fuese espuria (16), en el mo-mento de disponer cualquier reforma administrativa que afectase a susintereses. En último término, dicha representación seguía actuandocomo legitimadora del poder fiscal de las ciudades.

Por una cédula de 27 de enero de 1661, mediante la cual el goberna-dor de Hacienda disponía la moderación de los derechos que se cobra-ban sobre las rentas —medida que iba a comenzar a aplicarse en los al-mojarifazgos de Indias, debido a la incidencia que allí tenía el fraude—,se reúne la cobranza y administración de las rentas en una sola perso-na (17) y se cesa a los ministros nombrados por tribunales y Consejos.Dos meses después de esta cédula, por una real provisión de 13 de mar-zo de 1661, Juan de Góngora entrega su confianza a los corregidorespara la administración de las rentas y millones. Se confirman los capítu-los de millones, en cuanto a que se mantienen en seis provincias admi-nistradores generales, mientras que en el resto se deja la administracióna cargo de los justicias y regidores. La unificación dispuesta a principiosde año también afectó a los corregidores, pues en sus manos se centrali -zaron, igualmente, las cobranzas. Esta provisión se dio como respuestaa la concesión del reino, por escritura de 17 de noviembre de 1660, deun servicio de 200.000 ducados de ventas de juros sobre el derecho deltercero uno por ciento, por lo que la necesidad de numerario seguía com-prometiendo al monarca con las ciudades. La confianza depositada enlos justicias fue causa de que, un año después, el 20 de enero de 1662,se extinguiesen los jueces de millones, siendo subrogados por los corre-gidores (18).

Por una cédula de 10 de junio de 1662, Felipe IV dispone que ningúnadministrador pudiese nombrar ministros, ni conceder salarios, sin antesdarle cuenta (19). Una vez más, se pretendía evitar que las decisionessobre el fisco se tomasen en el territorio, fomentando una relación verti-cal con los administradores o, en su caso, con los corregidores. Pero,

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(16) En el caso de los consejeros de Castilla que asistían por las tardes al de Hacien-da, como mencionamos más abajo, normalmente eran consejeros de Hacienda infiltradosen Castilla.

(17) AGS, CJH, leg. 1.216.(18) J. Barrionuevo alude a esta conflictividad, como consecuencia de las medidas re-

lacionadas con los corregidores, destacando que «...se ha debatido mucho tiempo, por lasgrandes contradicciones que ha tenido; pero se tiene por cierto que quedan ya vencidas yacordada la ejecución, cuya publicación se espera en breve...», «Apéndice. Años 1659-1664», Avisos, BAE, vol. 222, p. 266.

( 1 9 ) Consulta del Consejo de Hacienda, de 22 de abril de 1665. AGS, CJH, leg. 1.204.

además, con ello se intentó paliar que estos últimos conformasen redesde clientela en el partido jurisdiccional y que se instrumentalizase la re-caudación. Así, la Corona auspiciaba el ejercicio de las tareas fiscales enel marco de una mera delegación de funciones, en la que no cabía másrepresentación, atributos, ni interés que el del monarca, prometiéndoseun «servicio a la hacienda» en función de las «necesidades públicas».

En estos momentos finales del reinado, Felipe IV, acuciado por la ne-cesidad de numerario, emite una serie de disposiciones que contradicenalgunos de los logros alcanzados en años anteriores.

En efecto: durante los años posteriores a la transformación de laComisión de Millones en Sala del Consejo de Hacienda, paradójica-mente, el reino, favorecido por las circunstancias, vio reforzar su opciónadministrativa frente a este Consejo. La difícil situación por la que pa-saba el erario obligó a Felipe IV a apostar por una política de compro-miso. Este retroceso tuvo también su expresión en la canalización delos servicios extraordinarios que se entregaron al reino. El rey se vioimpelido a recurrir a las Cortes y a ceder ante una apremiante necesi-dad de numerario, dada la crítica situación que vivía la Corona en1662. La escritura de 6 de mayo, por la que Felipe IV solicitó un servi-cio extraordinario de 500.000 ducados, había establecido su repartoentre las provincias, a la vez que se les daba libertad y autonomía paraefectuar los repartimientos, y para servirse de los medios «...que lespareciere más suaves y convenientes». En lo que se refiere a su admi-nistración, se dispone que los justicias y regidores tendrían en sus ma-nos su gestión, «...sin que para la disposición de este servicio puedacorrer por otros ministros ni jueces, excusando todo género de costa».Los comisarios nombrados por el reino son los encargados de repartirpor mayor o m e n o r lo correspondiente a cada provincia o lugar, «...demanera que los dichos 500.000 ducados venga a ser útil pronta y efec-tiva, llegando a tomar el dinero a daño con intereses, si fuera necesa-rio, no excediendo del 10 % al año, sacándose todo ello de los reparti-mientos o arbitrios, y medios que se eligieren por el reino o lasciudades...». Todavía vuelve el reino a conceder 100.000 ducados,cuya cédula se ratifica con la misma instancia y calidad el 11 de mayo.Aunque este servicio no alcanzó al estado eclesiástico, el 20 de octu-bre se acuerda una décima, cuya concordia con las iglesias es del año1665, de 550.000 ducados, que se habrían de recaudar en Castilla yLeón, amén de otros 250.000 que iba a aportar el clero de Aragón, Ca-narias, Baleares y Cerdeña (20). Esta décima ha de entenderse comocomplemento del servicio extraordinario.

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(20) A. Domínguez Ortiz (1960). Política..., op. cit., p. 246-247.

Las peticiones de estos servicios extraordinarios y la entrega de suadministración son las culpables directas de provisiones como las de 13de marzo de 1661, pues con ella se había preparado el terreno para ob-tener la colaboración de las Cortes. La dependencia financiera de la Co-rona facilita el florecimiento de una serie de recursos que desencadenan,a su vez, unos compromisos fiscales entre el reino y Felipe IV. La conce-sión de estas partidas extraordinarias supuso para las ciudades un con-trol fiscal al que el monarca no se sustrajo, siempre por necesidadesfinancieras, de forma similar a como ocurrió, por ejemplo, con los donati-vos en el caso de Sicilia, según ha demostrado R. Giuffrida (21).

El compromiso entre Felipe IV y el reino, por causas hacendísticas,es un problema que en aquellos momentos estaba siendo debatido entrelos reformadores. De este hecho nos da cuenta un documento que elconde de Castrillo, entonces presidente del Consejo de Castilla, mostró alos procuradores de Cortes. En él destaca el estado crítico de la hacien-da, distinguiendo entre lo que estaba empeñado y lo consignado. Anteesta situación, surge la idea de la obligación del reino de servir al monar-ca, dándose diversas propuestas de cómo se debía llevar a cabo la ope-ración (22). El licenciado Garnica, en voto particular de 20 de junio de1662, defiende que se envíe al reino el mencionado documento del presi-dente del Consejo de Castilla, proponiendo, a su vez, un ajuste de losasientos (23). La situación crítica a la que en estos últimos años del rei-nado de Felipe IV había llegado el sistema de asientos (24) provocó estedebate en busca de alternativas, viéndose favorecido por el incrementoque las provisiones de los hombres de negocios hispanos estaban expe-rimentando desde 1659, en detrimento de las de los portugueses (25).

El reino fue consciente de que podría aprovecharse de esta coyuntu-ra y optar, una vez más, por la gestión directa; de ahí que hombres comoel licenciado Garnica intentasen presionar en este sentido.

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( 2 1 ) R. Giuffrida (1976). La politica finanziaria spagnola in Sicilia da Filippo II aFilippo IV (1556-1665). Rivista Storica Italiana, II, junio, p. 326.

(22) AHN, Consejos, leg. 51.449.(23) Así, recomienda que «...se suplique a su Majd. mande remitir al reino copia del

papel que el conde de Castrillo enseñó a algunos caballeros procuradores de Cortes enque se refiere el estado de la real hacienda para que reconociendo las cargas que tiene tra-te de su desempeño y también es en que se le suplique a su Majd. se ajusten las cuentasde los asientos y factorías, porque el reino tiene entendido de papel que ha visto de minis-tro de Hacienda que puede tener bastante noticia, falta de ajustar de más de cien mil duca-dos y persuado se sacarán dellas cantidades grandes de alcances que pueda desahogar lahacienda real y se podía excusar en estos reinos de nuevos tributos, pues al paso que sehan aumentado rinden menos los que corren y crecen los fraudes y costas», Ibídem.

(24) A. Domínguez Ortiz (1960). Op. cit., p. 105. También, F. Ruiz Martín (1990). Lasfinanzas de la monarquía hispánica en tiempos de Felipe IV (1621-1665); Madrid, p. 159 ss.

(25) C. Sanz Ayán (1988). Los banqueros..., op. cit., p. 195.

De forma simultánea, y a pesar de las reformas introducidas en laSala de Millones por Felipe IV y su ministro Luis de Haro, nos encontra-mos con que hubo hombres que, habiendo permanecido implicados enlos intereses de las ciudades, manifestaron su resistencia a los cambios.Así se atestigua, en este mismo año de 1662, en un voto particular, porel que se reivindica un orden administrativo afín al reino: «...y con que lacobranza de los servicios y los demás millones sea por los corregidores ydos regidores de las ciudades cabezas de provincias en la misma formaque corría antes, y con los salarios que se les daba» (26).

En este ambiente, y después de la suspensión de pagos de 14 deagosto de 1662 (27), la opción del reino parecía más clara. Fruto de esta«aproximación» es la Junta que un año después se forma para el d e -sempeño de la hacienda. Compuesta por los presidentes del Consejo deCastilla y del de Hacienda, de los dos votos en Cortes de Toledo y Mur-cia, y de dos consejeros del Consejo de Hacienda, se le encargó comotarea la vieja aspiración de las ciudades de desbancar a los asentistasde su protagonismo, a través de los asientos, en el sistema crediticio dela Corona (28). A cambio, el reino, reunido en Cortes, se ofrecía a Felipe I Vpara hacerse cargo de la administración de las rentas y entregarle cuantascantidades de numerario necesitase, suplantando a los asentistas ( 2 9 ) .

La solución adoptada por los ministros fue la de perpetuar el servicioque concediera el reino el 17 de noviembre de 1660, para que, en cali-dad de juro, se diese satisfacción a los hombres de negocios. Felipe IVobtenía liquidez para saldar la deuda, mientras el reino seguía conser-vando su baza fiscal.

En los últimos meses de su gobernación, Juan de Góngora mantienela línea que anunciara en 1658. En 1663 se repite la situación que se die-ra en 1661, cuando, por una cédula de 28 de abril, se acepta el serviciodel reino hecho con motivo de la prorrogación de los nuevos impuestos dela carne, vino, vinagre y aceite. Con ello se ratificaba la orden anterior, aldeclarar que las administraciones estarían también en manos de los justi-cias. Se les instó a que evitaran los gastos que pudieran generarse, y nose les proporcionó más salario que los antiguos de justicias y comisarios.

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(26) Voto de Paz.(27) A. Domínguez Ortiz (1960). Política…, op. cit., p. 105.(28) P. Fernández Albadalejo (1982). Monarquía y reino en Castilla, 1538-1623; Istitu-

to Internazionale di Storia Economica Francesco Daitini, Prato, abril.(29) «...estos reinos en Cortes se ofrecen a tomar sobre sí el cargo de la administra-

ción de las rentas reales, y de dar a su Majd. sin interés todas las cantidades de dinero deque necesitare en cualquier parte que las hubiere menester para su servicio»; conque«...este será el fin de la Junta, y el principal cuidado reducir a la práctica este ofrecimiento,para librar de una vez al reino de los crecidos intereses que le llevaban los asentistas», 24de noviembre de 1663, J. Barrionuevo, «Apéndice. Años 1659-1664», Avisos, op. cit., p . 2 9 5 .

De esta disposición quedaron excluidos los reinos y provincias de Sevilla,Córdoba, Murcia, Madrid y Toledo, en los que se conservaban las admi-nistraciones de millones. No obstante, no son ajenas a esta cédula lasCortes próximas de este mismo año, en las que Felipe IV se proponía so-licitar un servicio extraordinario de cinco millones de ducados (30). Enpoder de la Sala quedó decidir a qué corregidores podían encargárseleslas administraciones y, si fuera necesario, la designación de los anteriorespartidos. La constante preocupación de la Corona por asegurarse la «leal-tad» en tareas de administración, desconfiando de los corregidores, nosadvierte que detrás de esta inquietud había un problema de fraude y con-trol fiscal, por lo que la entrega a los justicias no tuvo lugar sin recelos.

Estas disposiciones no evitaron que el Consejo de Hacienda pudieseexpedir comisiones, cuando la ocasión lo requería, para controlar deter-minadas partidas, y ello aunque fuese con un carácter parcial. De la im-portancia que este tipo de recurso tenía para el erario da fe el auto de 6de julio de 1663, por el que se encomendaba al fiscal del Consejo de Ha-cienda que tomase la razón de las comisiones despachadas «...para quecuidase a su tiempo de la prosecución» (31). La inquietud por supervisarlas comisiones nos muestra, por sí sola, la vigencia e importancia que te-nía para tareas de recaudación, al margen de que las administracionesse hubiesen entregado de forma mayoritaria a las ciudades. Aunque sehubiese llegado a una situación en la que los administradores se habíanconvertido en ministros de Hacienda, revestidos de competencias princi-palmente fiscales, y transformados en una institución permanente, acuyo cargo se encontraba la administración fiscal de una provincia, lascomisiones continuaban siendo herramienta del poder ejecutivo. Ade-más, la commissio podía sustituir a los administradores, como instrumen-to de gestión fiscal, en aquellos partidos en los que la Corona se habíavisto compelida a entregar a los corregidores la administración del servi-cio de millones. Por tanto, la instrumentalización del fraude, combinadacon el poder fiscal de las ciudades, hacía necesaria la conveniencia decoordinar medidas administrativas y comisariales. En realidad, estas últi-mas se desplegaban como el complemento ejecutivo necesario para co-brar partidas adeudadas.

Por último, en el período transcurrido entre 1658, fecha de la agrega-ción de la Comisión de Millones a Hacienda, y 1663, correspondiente almandato de Juan de Góngora, bien sea por razones financieras, bien porevitar que se repitiese la historia de 1646, se optó por confiar las laboresadministrativas preferentemente a los corregidores, dando, asimismo, a

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(30) I. A. A.Thompson (1984). The end of the Cortes of Castile, en Parliaments, Esta -tes and Representation, vol. 4, 2, diciembre, p. 127.

(31) BN, ms. 10.399.

las ciudades gran libertad administrativa, mientras que, de forma simultá-nea, se recurrió a las comisiones, cuando problemas de fraude y gestiónfiscal así lo aconsejaban. Esta política se mantiene en los años posterio-res, con la llegada del nuevo gobernador, Miguel de Salamanca, quientomó posesión de su cargo el 27 de julio de 1663.

I.2. Miguel de Salamanca y la deuda fiscal

Como hemos mencionado, durante estos años la hacienda real pasa-ba por unos momentos difíciles. En estas condiciones, la principal preo-cupación de Miguel de Salamanca fue salvaguardar el sistema crediticio.Para ello recurrió a la deuda fiscal que las ciudades mantenían con lahacienda.

No obstante el restablecimiento, en 1663, de la suspensión de pagosdecretada el 14 de agosto de 1662 (32), apenas un año después de to-mar posesión de su cargo, el 5 de marzo de 1664, se intenta satisfacer alos hombres de negocios (33). Junto a esto, se insiste en la simplificaciónadministrativa, unificando las cobranzas y reduciendo el número de ad-ministradores. Se reitera el recurso a las comisiones, pues se encarga adiferentes ministros comisionados —divididos, bien por partidos, bien porprovincias— para que averigüen la deuda existente en cada lugar (34).Una información que, por consiguiente, debía seguir siendo recavada através del recurso a personas de «confianza», sin que las medidas admi-nistrativas y de supervisión desplegadas con anterioridad hubieran pro-porcionado datos fiables en este sentido. Igual que durante el anteriormandato, se quiere constatar el volumen de impagos, para acometer elcobro de las cantidades defraudadas. Como vemos, la falta de informa-ción en materia fiscal sigue siendo el escollo que marca la dependenciadel monarca con respecto a las ciudades.

Una vez efectuado el cobro por dichos ministros, e ingresado en lasarcas, su destino debía ser la paga de juros y libranzas. Los jueces comi-sionados tendrían que llevar una relación de la deuda a la corte duranteun período de diez años, hasta diciembre de 1661. Con esta relación,con los datos disponibles en las cabezas de provincia o partido y con loque ellos averiguasen debían llevar a cabo un ajuste de la deuda. Se les ca-p a c i t ó para despachar audiencia en las cobranzas. Asimismo, se lesencarga la investigación de las causas de dicha deuda o fraude, debien-do averiguar si los culpables de los impagos eran particulares, justicias,

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(32) F. Ruiz Martín (1990). Op. cit., p. 159 ss.(33) AGS, CJH, leg. 1.190.(34) Su salario equivalía al 5 % de lo cobrado.

regidores, fieles receptores, etc. Igual que su predecesor en la goberna-ción del Consejo de Hacienda, Miguel de Salamanca tenía que «sortear»los acuerdos pactados con el reino con el recurso a la jurisdicción extra-ordinaria, pero ello no quería decir que se implantase la ejecución en ma-teria fiscal, pues el ajuste anunciado llevaba a que, de nuevo, la aporta-ción fiscal tuviera que ser pactada. Los esfuerzos llevados a cabo por losministros de Hacienda, en los años cincuenta, para identificar los alcan-ces tampoco habían conseguido su próposito. La «buena cuenta y ra-zón» de la real hacienda seguía siendo una quimera administrativa (35).Este objetivo fiscal tuvo que llevarse a cabo a través de medidas comisa-riales, viéndose obligada la Corona a resolver sus problemas financierosy de gestión con soluciones puntuales y, por lo mismo, segmentadas.Por tanto, la recaudación no se había sometido al control contable y ad-ministrativo desplegado por los reformadores, y, por consiguiente, el «go-bierno económico» seguía debatiéndose en las coordenadas marcadaspor la excepcionalidad, en lo que se consideraba recurso «extraordina-rio», debido a lo cual la riqueza fiscal seguía siendo compartida entre elrey y el reino.

El 11 de noviembre de 1664, se concede el derecho del 1 % de todolo vendible. Como respuesta a estas concesiones, Felipe IV, por una realprovisión, confirma la que vimos antes, de 13 de marzo de 1661, asegu-rando a las ciudades la participación en la administración de tales servi-cios. Sin embargo, el rey no dejó de utilizar a los administradores, bajo lafigura velada del juez comisionado, tal y como se refleja en la disposiciónanterior, lo que se hace aún más evidente en una orden de 29 de no-viembre de este mismo año, cuando se dispone que «Hase de advertiren lo de adelante que donde no hay administrador general ni administra-dor por quiebra de arrendador, al que se despachare título se ha de decirque va a cobrar los débitos atrasados, administrar las quiebras, encabe-zarlas y componerlas...». El fraude e incumplimiento con el fisco conti-núan impulsando la adopción de medidas administrativas que obtienen lapertinente justificación al ir camufladas bajo el apelativo de extraordina -rias. Si bien la duración de estas administraciones quedaba, en un princi-pio, limitada a noventa días, podía ser ampliada, una vez dado el testi-monio sobre las cobranzas, pagas, etc. (36). En definitiva, el «engaño»seguía siendo la forma elegida por Felipe IV para conseguir dotar de eje-cución a la norma fiscal.

A pesar de los acuerdos con las ciudades, el monarca, a través dela jurisdicción delegada, estaba en condiciones de introducir administra-

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(35) Vid. J. M. González Ferrando (1988). De las tres formas de llevar «cuenta y ra -zón» según el licenciado Diego del Castillo, natural de Molina. Revista española de finan-ciación y contabilidad, vol. XVII, nº 55.

(36) AGS, CJH, leg. 1.888.

dores allí donde una situación fiscal difícil pudiera recomendarlo. Duran-te estos años, aunque las necesidades de numerario habían llevado almonarca a comprometerse con el reino y a entregar las administracio-nes, en su mayoría, a los corregidores, se recurre a los medios que fue-ran utilizados por el Conde-Duque cuando impulsó el envío de juecescomisionados a las provincias, los cuales continuaban enviándose parasuperponerse a la jurisdicción ordinaria e introducir la ejecución comomedida de gestión fiscal. Momentáneamente, se abandona, salvo en lasprovincias citadas, de acuerdo con las escrituras de millones, la expe-riencia de los administradores, pero no por ello el rey deja de poder«burlar» los compromisos adquiridos e intervenir en las ciudades, dispu-tando in situ la riqueza fiscal. Se respetan las escrituras de millones,pero, de forma simultánea, se utiliza al juez comisionado para interveniren la administración del servicio a través del cobro de deudas, impagos,etc. El acercamiento entre rey y reino, que supuso la entrega parcial dela gestión a las ciudades, convive, por tanto, con una realidad paralelaque proporciona las pautas ejecutivas necesarias para que se cumplacon el fisco. Los procuradores de Cortes, alentados por esta coyuntura,se movilizaron para presionar a Felipe IV en favor de la alternativa admi-nistrativa del reino.

Esta situación se volvió a repetir durante las Cortes de 1663, en lasque aquellos establecieron un acuerdo por el que se ordenaba a suagente, Gonzalo de Apont, que se querellase en la Sala de Mil y Quinien-tas, presentando los acuerdos y condiciones, para solicitar, a continua-ción, la vuelta al Consejo de la Sala y administración de millones, en lamisma forma, y tal y como estaba antes de la incorporación a Hacienda.

La Diputación del Reino elevó una serie de consultas al rey, en el últi-mo trimestre de este año 1663, en defensa de las ciudades, pidiendo quese oyese al reino en la Sala de Mil y Quinientas. El objetivo era poder de-fender aquí los intereses de las ciudades, de acuerdo con los principiosde un orden legal constituido en torno a la justicia (37).

No faltaron voces que acusaron a los procuradores de defender conesta estrategia sus intereses particulares, siendo estas acusaciones, pre-cisamente, las que nos revelan la situación a la que estaban sometidoslos lugartenientes del reino. En concreto, se llegó a afirmar: «Y que lascontravenciones que se expresan no miran a perjuicio público del reino

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(37) La Diputación suplicaba a Felipe IV que «...mande que el reino en continuacióndel pleito que se está siguiendo pida y alegue en aquella Sala todo lo que a su derechoconvenga como lo ha hecho hasta aquí, pues la Diputación lo que pretende es ajustarse alos términos de justicia la cual es cierto se administra siempre por el Consejo y la Diputa-ción requerirá de la suma justicia y clemencia de V.Majd. particular favor para que se co-nozca en justicia cómo su intento ha sido sólo defender el derecho de las ciudades...», AC,leg. 122.

sino a pretensiones particulares de los procuradores de Cortes que no seles dan parte en las consultas de millones y otras muy sustanciales» (38).Ante estas supuestas «pretensiones», la Sala esgrimía razones de go-bierno para legitimar los cambios. A su vez, frente al carácter vinculantede un contrato sostenido por la tradición, se presentaba la reforma comoagente de gobierno. Asimismo, la Sala advertía del perjuicio que para lamonarquía suponía el mantenimiento del antiguo orden regido por las es-crituras de millones. Con esta ocasión, insiste en la voluntad soberanapara legitimar la reforma, ilegitimando, a su vez, las pretensiones de unpleito con el que la hacienda se mantendría como sujeto jurisdiccional yno como sujeto de regalía (39). Y puesto que,

...todas estas condiciones tienen por causa final la utilidad pública ysiempre que la experiencia muestran que son dañosas, no se deben ob-servar, y el hacer juicio de si convienen no puede reducirse a pleito, ni de-cidirse por sentencia, porque depende solo de la deliberación y resoluciónde V.M. aunque el reino no hubiese prestado su consentimiento y dar lu-gar a que sobre esto se forme pleito es notoriamente contra la regalía, yasí debe impedir como ofensivo de la suprema razón de Estado a la con-servación de la real hacienda y tributos, impuestos y a otras regalías.

Los daños argumentados por la Sala atañen a la hacienda, pero, porcuanto que esta se entiende como constitutiva de la regalía, sus repercu-siones afectan al orden político. Los males que un orden fiscal basado enel fraude y especulación fiscal trae consigo para la financiación de unamonarquía que exige cada vez mayores sumas de dinero, en tanto que«causa pública», plantean la necesidad de cambiar las relaciones entreel rey y el reino, consagradas en las escrituras (40). Frente a estas nove-dades, el reino apela a las condiciones bajo las que se dio el consenti-

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(38) AHN, Consejos, leg. 7.129.(39) La Sala responde de forma tajante que «...las condiciones en esta materia de ju-

risdicción aunque se hayan puesto por vía de contrato, están sujetas a revocación y a po-derse alterar por V. M. y que todas las condiciones que tienen trato sucesivo pueden alte-rarse e innovarse según los accidentes de los tiempos, y esta innovación es frecuente ynecesaria en todas las materias de gobierno». A estos argumentos aún se añade que«...las condiciones de millones y otras concedidas al reino porque no es contrato entre par-ticulares en que cada uno obliga o transfiere lo que es suyo, sino materia pública en que losprocuradores de Cortes están obligados a prestar su consentimiento en lo que fuere justo».Vid. Juan Luis López (1684). Discurso jurídico histórico político en defensa de la jurisdicciónreal; Lima. Vid. también «Papel del Exmo. Sr. Duque de la Palata, al Arzobispo de Lima».Ambos manuscritos los utilizamos en nuestro trabajo (1994). La contribución eclesiástica enel servicio de millones (1621-1700): La «hacienda de Dios»: fraude y desobediencia fiscal,en III Reunión Científica. Asociación Española de Historia Moderna; Univ. de Las Palmasde Gran Canaria, 23-25 de mayo.

(40) «...no se puede dudar que tuvo potestad el rey ntro. señor para mandar se agre-gase la Junta de Millones al Consejo de Hacienda por los justos motivos referidos en el de-creto del año 58 sin dependencia del consentimiento del reino, aunque su Majd. mandó quese le pidiese y con él la orden de S.M. quedó perfecta esta materia sin que pueda tener va-riación...».

miento —el respeto de la plena jurisdicción—, insistiéndose por esta víaen el pacto como forma de gobierno. Dicha «plena jurisdicción» se de-fiende en el marco de un organismo instrumentalizado por el reino, y nopor la Corona, como de hecho había sucedido; extremo del que se la-menta, aludiendo al control que esta había ejercido tanto sobre las deci-siones de la Comisión, tomadas en las consultas, como sobre los admi-nistradores de millones (41).

El reino no se conforma con las concesiones hechas por Felipe IVdurante las Cortes de 1663, sino que, consciente de las débiles garantíascon las que contaba, quiere recuperar el control administrativo de losmillones, de acuerdo con el trasfondo pactista que lo había impulsado, eimpedir la homogeneización de las cargas fiscales y, con ella, la implan-tación de los nuevos criterios contributivos. De ahí que, junto a las de-mandas jurisdiccionales de la antigua Comisión, y para completar el de-creto de 28 de abril, se reivindique la vuelta al Consejo y jurisdicciónordinaria de la administración de millones, declarándose por nula laagregación (42). Estas demandas de los procuradores siguen confir-mando la tendencia manifestada por la Comisión, a partir del 10 de ene-ro de 1639, de alejamiento entre el reino y, en este caso, la Sala, y suvínculo con el Consejo de Hacienda: premisas todas ratificadas con laincorporación en este último Consejo, confirmando así al Consejo deCastilla como la institución que se mantenía fiel a los requerimientos eintereses de las ciudades.

No solo se le había arrebatado al reino su institución, sino que las es-crituras de millones podían ser «burladas» por los reformadores; hechoque se agudizó el 30 de mayo de 1658, al no ser sus guardianes los aho-ra administradores del servicio.

En este contexto, también el Consejo de Castilla sale en defensa delos intereses del reino y entra en el debate, apoyando la fórmula del con-

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(41) «...cuando no estuvieran las nulidades que tiene el consentimiento que el reinodio para la agregación al Consejo de Hacienda, se hizo mediante condición de que la Comi-sión de Millones había de tener en él la misma autoridad, preeminencia y jurisdicción quehabía tenido en el Consejo sin alterarla ni innovarla en cosa alguna, y que esto ha faltadoabsolutamente así en los negocios de gobierno como de justicia de que señalaron casosespeciales, que tampoco han tenido parte en las consultas, ni proposiciones de sujetospara las administraciones de millones, ni se hacen como se debían en aquella Sala y comose estipulaba y votaba cuando estaba en el Consejo con que hoy se le ha quitado al reinode todas maneras la autoridad y jurisdicción que entonces tenía y le han dejado sin suposi-ción y con indecencia».

(42) «Y que ahora convenía más que se volviese al Consejo la administración de mi-llones por haberse despachado cédula para que las administraciones se agreguen a losCorregidores y justicias ordinarias por ser de mayor conveniencia para la buena administra-ción y cobranza de estas rentas, por todo lo cual suplicó se volviese la Junta de Millones alConsejo dándose por nulo el consentimiento por otros motivos y otras contravenciones querefiere...».

trato (43). Este contrato obliga a que la Sala de Mil y Quinientas conozcalos quebrantamientos de las condiciones del servicio, extremo que se ha-bía respetado con la incorporación de la Comisión al Consejo de Hacien-da (44). El reino se sirve de esta norma secular —que supuso una con-cesión, fruto de un intercambio político entre rey y reino—, introduciendoun pleito en la Sala de Mil y Quinientas para que la Sala de Millones sedesagregase del Consejo de Hacienda.

A pesar de estas demandas del reino a través de sus instrumentos otribunales, el Consejo de Hacienda continuó ejerciendo la superintenden-cia de las rentas reales y del servicio de millones. Y ello independiente-mente de que el administrador fuese corregidor o ministro de Hacienda,pues con ambos mantuvo lo que se denominaba correspondencia, queaseguraba el vínculo del ministro con dicha institución. Aunque se eligie-se la alternativa de entregar a un corregidor la administración de un parti -do o provincia, esta se insertaba en una jurisdicción comisarial subordi-nada a Hacienda. No obstante, mientras no se resquebrajasen los lazosde interés que se daban entre los corregidores y su distrito, no se evitabaque el fraude continuase siendo protagonista y que los grupos de podersiguiesen disfrutando, de hecho, de privilegios de exención, a la vez queespeculaban con la hacienda. En realidad, esta entrega llevaba tras de síel interés de la Corona de que el corregidor sirviese de intermediario en-tre el territorio jurisdiccional y el monarca: una intercesión con la que seesperaba obtener una mayor disponibilidad fiscal de las ciudades a cam-bio del supuesto reconocimiento del trasfondo jurídico-político que conesta mediación se producía. Se les hacía partícipes de la reforma a cam-bio de la compensación de reconocer sus competencias administrativas,pero esto implicaba, inexorablemente, el consentimiento de la capacidadde las ciudades de modelar un tipo de fisco sujeto a principios jurídico-políticos.

Por otro lado, al mismo tiempo que Felipe IV se veía obligado a con-tar con los justicias, trató de socavar los lazos de interés que se dabanen torno a las rentas, a fin de debilitar el poder fiscal de las ciudades,matizando así este tipo de concesiones. En las postrimerías de su reinado,el 8 de febrero de 1665, los ministros empiezan a fraguar la idea deabolir los arrendamientos. Por esta vía se pretendía acabar con los frau-des que, tanto directa como indirectamente, se producían a través de

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(43) Pasando a pedir al monarca que «...se sirva de mandar responder al de Hacien-da que en todos los servicios de millones hechos por el reino se les ha concedido por víade contrato».

( 4 4 ) «...cualquier quebrantamiento de las condiciones que se han puesto en ellashaya de conocer la Sala de Mil y Quinientas, y así se ha ejecutado inviolablemente y queen el mismo acuerdo y consentimiento que hizo el reino para la agregación de la Junta deMillones a aquel Consejo se puso por expresa condición esto mismo y que no se debe fal-tar a su cumplimiento habiendo sido por vía de contrato».

estos contratos. El control de los arrendamientos era un problema quehabía preocupado a los ministros, pues en cada reforma se incluyeronnormas destinadas tanto a supervisarlos desde la corte como a evitarlas alianzas de intereses que se daban entre los arrendadores y lasautoridades locales. Unas alianzas que, además, hacían posible la ins-trumentalización de las condiciones de millones para llevar a cabo todotipo de fraudes, sobre todo a través de la solicitud de bajas y esperas.Pero esto no impidió que los abusos continuasen.

Felipe IV, preocupado, según declara, por la multiplicación de admi-nistradores y ejecutores, llamará la atención sobre la conveniencia deque las ciudades se e n c a b e c e n (45). El monarca prefería así asegurar-se una cantidad fija, antes que verse sujeto a las especulaciones de losarrendadores y consentir el expolio que normalmente ejercían, esquil-mando la riqueza fiscal. Los intereses que se aglutinaban en torno a losarrendamientos hicieron imposible que motu proprio se optase por estavía, tal y como el Consejo de Hacienda apuntaba unos meses después,en concreto el 16 de abril (46), si bien insiste en la recomendación deFelipe IV, en cuanto a que se excusase la proliferación de administrado-res y ejecutores. Los grupos interesados se imponían, de este modo, ala voluntad del soberano, que tenía que doblegarse, y es que la riquezafiscal no era una cuestión que competía solo al rey. De esta forma, evi-tar el fraude y la especulación parecía un sueño. Los ministros de Ha-cienda, incapaces de acabar con esta situación, centran sus miras en ladeuda fiscal del reino, gestionando a través de pautas administrativas yejecutivas la recaudación, mientras siguen confiando en la jurisdicciónextraordinaria para tareas de administración fiscal.

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(45) AGS, CJH, leg. 1.204.(46) Ibídem.

II

EL FRAUDE Y LOS CAMBIOS INSTITUCIONALESDURANTE EL REINADO DE CARLOS II

Si durante el reinado de Felipe IV la Corona había realizado cambiosadministrativos en las ciudades, para arrebatar el control del fisco al po-der jurídico, y en la corte se llevó a cabo una serie de reformas institucio-nales con el mismo objetivo, fue durante el reinado de Carlos II cuandose acometió la reforma del régimen de Consejos, en su conjunto (1). En-tonces, tribunales, ministros y oficiales se configuraron de acuerdo conlos nuevos criterios de expedición de los negocios, en función del «go-bierno público» de la monarquía.

Los gobernantes acometieron la reforma con el objetivo de transfor-mar los tribunales en organismos de corte expeditivo, en los que losprocedimientos judiciales no pudiesen entorpecer o frenar la voluntadsoberana.

Los beneficios que se desprendían de la reforma para el gobierno dela hacienda se referían a las disposiciones fiscales: su puesta en prácticadebía acabar con el bloqueo ejercido por las ciudades contra la implanta-ción de un sistema de contribución. Dicha reforma se acomete en un mo-mento en el que la gestión fiscal se lleva a cabo, preferentemente, porcauces administrativos, mientras que los príncipios jurídicos, sin serabandonados, se mantienen en un segundo plano. Por tanto, la reformainstitucional ha de enmarcarse en el proceso a través del cual las pautasexpeditivas y los procedimientos comisariales y ejecutivos son auspicia-dos por la Corona frente al lenguaje jurídico que había venido caracteri-zando el quehacer de ministros y tribunales. Los organismos e instru-mentos del reino habían recurrido a la maraña de procedimientosjudiciales para bloquear las medidas que llegaban dispuestas a implantar

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(1) En efecto: dicha reforma alcanzó a todas las instituciones y tribunales, desde elConsejo de Castilla, el de Indias, Aragón, Navarra, Inquisición, pasando por las Chancille-rías, Audiencias, Sala de Alcaldes, juntas, etc., hasta la del propio Consejo de Hacienda.

la norma fiscal. Las consecuencias políticas que de esto se desprendían,al cuestionarse la ejecución de la voluntad soberana, provocaron que elgobernante ideara la transformación de los tribunales en organismoscuya tarea debía ser la de dar salida a los expedientes y órdenes reales.De forma simultánea, se recurrió a una solución peculiar, como era la deentregar las competencias judiciales a organismos creados ad hoc, d ecarácter comisarial —las juntas—, extremo que en sí nos descubre la se-paración que se había venido gestando a lo largo del siglo entre las com-petencias judiciales, administrativas y de gobierno.

II.1. Las juntas contra el fraude

En un primer momento, la Corona había contemplado la persecucióndel fraude en el terreno judicial. Para este fin, intentó establecer el con-trol de los organismos competentes en causas de fraude. Se utilizó elConsejo de Castilla, al cual el Conde-Duque había entregado en 1637las causas de fraude. Y ello, según afirmó, «...porque en esta parte po-drá naturalmente obrar el Consejo, que sea privativamente suyo estepunto en toda Castilla» (2). Con esta solución, Olivares pretendía evitarque se utilizase la jurisdicción ordinaria por los poderosos, pues el Con-sejo se presentaba, en principio, como el organismo susceptible de so-meter a los defraudadores más poderosos. A la vez que se centralizabaen el tribunal de Castilla la persecución del fraude, se enviaron jueces decomisión a las provincias, con la tarea de cobrar los rezagos de millones,como se hizo en 1635, y perseguir sobre el terreno la proliferación de es-tos delitos. Sin embargo, y a pesar de la confianza depositada en él, envez de servir de instrumento de la voluntad del valido, el Consejo hizocausa común con las ciudades, sirviendo de amparo a los transgresoresfiscales. Esto obligó a Felipe IV a apostar por la fórmula del juez comisio-nado, o la visita, para cobrar las partidas adeudadas o defraudadas. Asíocurría, por ejemplo, en 1651, cuando, estando los consejeros de Castillaocupados en el cobro de diversas partidas fiscales (3), se envían «ministrosy personas particulares» para «...tratar la cobranza de lo que se debe demis rentas y millones en todo el reino...» (4). Las comisiones se entregaronal Consejo de Hacienda y a la Comisión de Millones. Con esta fórmula sequiso evitar el envío de administradores con audiencia, pues esta últimafacilitaba el recurso a las trabas judiciales planteadas por las ciudadespara bloquear a los administradores. Las partidas adeudadas debíanacometerse por la vía comisarial y ejecutiva si se quería agilizar su cobroy que no cayeran en el olvido. Cada vez más, la vía ejecutiva se va

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(2) J. H. Elliott y F. de la Peña (1978-1981). Memoriales y Cartas del Conde-Duquede Olivares; Madrid, t. II, p. 168.

(3) Vid. B. Cárceles de Gea (1994). Fraude y administración fiscal..., op. cit., p. 73 ss.(4) 21 de diciembre de 1651, AHN, Consejos, leg. 7.135.

abriendo camino para gestionar la hacienda. De forma simultánea acomo en estos momentos se confiaba en el Consejo de Castilla, el mo-narca había lanzado una alternativa fiscal conformada en torno a la juris-dicción económica del Consejo de Hacienda.

A pesar de todo, las dificultades continuaron. Si la ejecución no podíaimponerse y el rey no podía, a través de ella, gobernar el territorio, pare-cía que la creación de un organismo susceptible de detraer el ejerciciojudicial a los organismos ordinarios ofrecería mejores resultados. Es asícomo, durante el ministerio de Luis de Haro, se quiere ir aún más lejos,creándose una junta de fraudes. Se pretendía que los procesos judicialespudiesen ser resueltos a través de un organismo comisarial, soslayandolos tradicionales jueces de atribución (5). Se inhibió a las chancilleríasdel conocimiento de las causas de fraude. Todo esto tuvo lugar un añoantes de que se regularan las normas para perseguir el fraude, con lacreación de una Junta de Fraudes por una cédula de 13 de septiembrede 1658 (6). Esta solución resultó un fracaso, como el propio Felipe IVllegó a reconocer (7). La Junta, lejos de concentrar en su seno las cau-sas de fraude, solo sirvió para añadir una jurisdicción competente con laque los organismos tradicionales tenían que competir, pues estos no seresignaron a perder el control de la contribución.

Finalmente, el rey opta por seguir confiando en la fórmula del juezcomisionado (8). En estos años, Felipe IV y sus ministros toman concien-cia de que atacar el fraude por la vía judicial es una utopía, siendo enton-ces cuando impulsan la reforma institucional y administrativa, en la quedepositan sus esperanzas, en tanto que medidas de control del fisco.Aunque no se extingue la Junta, es el Consejo de Hacienda el organismoen el que se confía para perseguir el fraude. Así, como hemos visto su-cedía en 1651, se seguirá confiando en la alternativa del juez comisiona-do para acometer el cobro de partidas adeudadas o defraudadas.

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(5) Vid. E. Hepp (1969). La contrebande du Tabac au XVIIIe siècle, en Aspects de lacontrebande au XVIIIe siècle; París, p. 70.

(6) C. Espejo (1931). Enumeración y atribuciones de algunas juntas de la administra -ción española desde el siglo XVI hasta el año 1800. Revista de Bibliotecas, Archivos y Mu-seos del Ayuntamiento de Madrid, VIII, octubre, 3, p. 344.

(7) Y ello, cuando expuso que, para remediar el fraude «...con medios suaves mandése formase una junta particular como se formó de diferentes ministros míos que privativa-mente tratasen desta materia y por ellos se hicieron muchas diligencias para las cobranzas,no tuvo el efecto que se esperaba».

(8) Según afirma, porque para encontrar el «...remedio único y más conveniente con-venía que a personas particulares de autoridad e inteligencia y actividad, se les encarguelas cobranzas de lo que se debe en algunos partidos, así de mis rentas que administra eldicho mi Consejo de Hacienda, como de las que corren por la dicha Sala de Millones de él,para que discurriendo por los lugares se reconozcan lo que deben cada uno de qué servi-cios, rentas y años, y si lo han contribuido mis vasallos, y en qué se ha distribuido, y si pa-rare alguna parte en poder de receptores, depositarios, fieles, cogedores, y otras personasque lo hayan percibido se cobre de ellos», AHN, Consejos, leg. 51.282.

Ya en el reinado de Carlos II, por decreto del año 1671, se capacita alpresidente del Consejo de Hacienda para nombrar oficiales que resuelvaneste tipo de causas. Este decreto se ratifica el 24 de septiembre de1 6 7 8 (9). De este modo, el presidente de Hacienda venía a participar enuna competencia que había sido propia del Consejo de Castilla. Por d e c r e-to de 21 de julio de 1683, Medinaceli insiste en la inhibición de las chanci-llerías y audiencias del reino, a las que se invita a que «...no se entrometanen las causas que tocaren a defraudadores de rentas reales, inhibiéndosedel conocimiento de ellas...» (10). Por tanto, separar el ejercicio judicial, enmateria de fraude, de los organismos ordinarios, sigue siendo el problemaque tiene que resolver el gobernante para que el fisco se gestione prefe-rentemente a través de pautas administrativas y conseguir así que la justi-cia se mantenga como un elemento de apoyo y no de gestión.

Sin embargo, no se abandonó el recurso a las juntas, pues no quedóaquí la confianza en ellas para resolver causas de fraude. Durante el rei-nado de Carlos II, se tuvo alguna experiencia en la misma línea. Por de-creto de 5 de noviembre de 1683, Medinaceli, inspirándose en la pruebaanterior, crea una nueva Junta de Fraudes, pero ahora centrada en larenta del tabaco.

Esta renta aportaba, junto con la de la sal, cuantiosos ingresos alerario (11) El contrabando de este producto fue un problema que preocu-pó a otras monarquías como la francesa, cuyo estanco era consideradocomo «l’oeil droit des finances royales» (12). Debido a las diferencias deprecio existentes entre los países francos y los países en donde existíaun monopolio, el tráfico fraudulento del producto siempre fue renta-ble (13). Para atajarlo, Medinaceli optó por la creación de un comité convisos expeditivos, superpuesto a las jurisdicciones tradicionales, tal ycomo se llevó a cabo en Francia (14). Esta disposición se completa unaño después, en 1684, por una cédula de 19 de mayo, con la creaciónde la superintendencia del tabaco. A partir de ese momento, su adminis-tración corrió por cuenta de la real hacienda. Como superintendente senombró a Luis del Hoyo, miembro de la Contaduría Mayor de Hacien-d a (15). A la Junta se le concedió plena jurisdicción sobre fraudes:

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(9) AHN, Consejos, leg. 7.224.(10) Ibídem.(11) M. Artola (1982). La Hacienda..., op. cit., p. 309.(12) M. Deforneaux (1971). La contrebande Roussillonnaise et les accords commer -

ciaux franco-spagnols après le pacte de Famille (1761-1786), en Actes du quatre-vingt-qua -torzième Congrès National des Sociétés Savantes; Pau (1969), Section d’Histoire Moderneet Contemporaine; t. I, París, p. 153.

(13) E. Hepp (1969). Op. cit., p. 42.(14) Cf. H. Hepp. Op. cit., p. 70-71.(15) AHN, Consejos, leg. 51.234. Por tanto, Eugenio de Miranda y Gamboa no fue el

primer superintendente del tabaco, como recoge el profesor J. L. Bermejo; antes hubo unaexperiencia inicial que duró hasta 1687, año en el que, a pesar de las dificultades con las

«...tenga la superintendencia y conocimiento de todas las causas defraude». El fiscal de millones les asistiría en las causas (16). Estas se de-terminarían, previa consulta con el monarca, por la propia Junta. Se esta-blece que los fiscales de los demás Consejos no podrían «...formar com-petencia sin ser oídos en dependencia de la renta del tabaco».

La puesta en marcha de esta Junta no se demoró, pues, solo trecedías después del decreto de formación, se convoca a sus miembros, dis-poniendo las primeras medidas reformistas, en consulta del día 19 (17).Se acuerda el envío de cartas generales a los corregidores y superinten-dentes de las veintiuna provincias del reino. En ellas se les comunicabael decreto de 5 de noviembre, y se les encargaba que se aplicasen alfraude de esta renta. Debían dar cuenta a la Junta de todo lo que se rela-cionase y dispusiera por este concepto. Asimismo, debían comunicar es-tas disposiciones a los justicias de los lugares comprendidos en su distri-to. A continuación, se dispone que en las ciudades donde estaban laschancillerías y audiencias —Valladolid, Granada, Sevilla y La Coruña—,se formase una junta encargada de averiguar todo lo relacionado con elfraude de la renta del tabaco (18). En el caso de que procediese judicial-mente, era competente para determinar las causas conforme a derecho.Las apelaciones correspondían a la Junta de Fraudes. En cuanto a loscasos extrajudiciales, pertenecientes a gobierno, se informaba a la Junta,incluyéndose la opinión sobre las medidas que considerasen oportunoaplicar. A los ministros inferiores se les ordena que procedan a preven-ción, otorgando las apelaciones a la Junta. Las competencias de esta secompletaron en 1684, cuando se le concede la capacidad de despachar

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que la corona se encontraba a la hora de que los arrendadores dieran sus cuentas, se vol-vió a arrendar, junto con su alcabala y cuatro unos por ciento, por un período de cuatroaños, a Simón Ruis Pessoa. Cfr. J. L. Bermejo (1984). Superintendentes en la Hacienda delAntiguo Régimen. AHDE, p. 419. Por lo que se refiere a la depositaría de la renta, estuvo acargo de Tomás de Corps. AC, leg. 143.

( 1 6 ) Formaron parte de la Junta: Agustín de Espínola, como consejero de Guerra, tenien-do también la representación del Consejo de Hacienda, pues era miembro de él; Agustín SevilSantelices, como ministro de Castilla y de Inquisición; el conde de Canalejas, por el Consejo deIndias; Francisco de Guadalajara, como procurador de Cortes. Sus reuniones se efectuabanpor la tarde, los martes, jueves y sábados, en una sala aparte del Consejo de Hacienda.

(17) «Su Majestad al Consejo de Hacienda, 8 diciembre de 1683, con copia de unaconsulta de la Junta de Fraudes en la renta del tabaco...», AHN, Consejos, leg. 7.128.

(18) La composición de los diferentes organismos quedó de la forma siguiente: Sevi-lla, lo estuvo por Gonzalo de Córdoba, Carlos de Arellano y Joseph de la Serna, que eranpresidente de la Casa de la Contratación, Asistente y Regente. Las reuniones, en estecaso, se efectuaban en una sala del Alcázar. En Granada entraron el presidente de laChancillería y un oidor, como conservador de la renta. Aunque la Junta propuso a este, Me-dinaceli advierte que, no siendo imprescindible que un oidor tenga a su cargo esta tarea,debe concurrir el ministro a quien se le dé comisión. El alcalde del crimen más antiguocompletaba los miembros de la Junta. Valladolid, por su parte, repite los mismos compo-nentes que Granada. Y, por último, en La Coruña entraron el gobernador y capitán generaldel reino de Galicia, y el oidor, más antiguo de la Audiencia, además de un segundo oidor,elegido por el propio capitán general.

cédulas reales que obligan no solo a los superintendentes, sino tambiéna los corregidores. En último término, también en este caso, la Junta su-plantaba al Consejo de Castilla en cuanto que organismo superior llama-do a atajar el fraude en el reino.

La Junta de Fraudes desempeñó, con respecto a la renta del tabaco,una función similar a la realizada por la Junta de Encabezamientos, conrespecto a las rentas reales y servicio de millones. En ambos casos, Me-dinaceli quiere que el Consejo de Hacienda controle el contingente fiscal,un control que se completa con la entrega de las causas entre partes aun comité creado ad hoc, sacándolas de los organismos competentes.Con la formación de organismos territoriales, el primer ministro queríaeludir la trampa judicial que audiencias y chancillerías estaban plantean-do a las causas de fraude. Además, se desplazaba al Consejo de Justi-cia, pues las apelaciones se entregaron a la Junta, a fin de privar a lasciudades de la posibilidad de recurrir contra la política fiscal de la Coro-na. A través de estas reformas, los primeros ministros no solo llevaron acabo medidas que desposeían a las ciudades de funciones específicasde recaudación y administración, sino que, junto a ello, se intentaba quelos organismos competentes perdieran la jurisdicción civil o criminal (19).Se trataba de evitar el fraude a través de la configuración de un ordenadministrativo de gestión y control fiscal, mientras que la persecución deldelito fiscal se establecía a partir de la existencia de una justicia repre-sentante de un rey ejecutivo e instrumento del «gobierno público».

Ante la presumible oposición del Consejo de Castilla a la Junta, Medi-naceli, una vez creada, le pidió su opinión, a través del decreto de 20 deenero de 1684 (20): petición cuyo único fin era el de servir de deferencia ala «autoridad» de los consejeros de Castilla. Cinco días después, respondecon una consulta, en la que se muestra contrario a las medidas adoptadas.

Inquieto por la competencia que se le había entregado a la Junta res-pecto al despacho de cédulas reales, propone que en estos casos seconsulte al monarca, pues así el Consejo podría intervenir supervisandoel envío (21). Medinaceli respondió, corroborando tanto la jurisdicción pri-vativa de la Junta como la facultad que el Consejo cuestionaba. Justifica

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(19) De forma similar, se había llevado a cabo, una vez más, en Francia. En 1645,por ejemplo, con motivo de la recaudación de la «taille», la cual había sido, «...arbitrarilycollected by the farmers with the aid of intendants and troops, depriving the lesser financialofficials of their most important functions and the sovereign courts of appellate jurisdiction»,A . Lloyd Moote (1962). The french crown versus its judicial financials officials, 1615-83.Journal of Modern History, junio, XXXIV, n. 2, p.153.

(20) AHN, Consejos, leg. 7.224.(21) Apunta que «...en los casos y cosas especiales que necesitaren de cédulas, pro-

visiones reales, los consulte (la Junta) a V.M. que ordenará al Consejo se despachen porél, pues siendo este medio eficaz y suficiente al intento, no parece justo se introduzca lanovedad de que se den semejantes despachos por otra vía».

esta irregularidad a partir del fraude (22), al que convierte en legitimadorde las medidas excepcionales. De esta forma, el antiguo vínculo entre elmonarca y sus instituciones, según el cual estas no tenían sentido sin la pre-s e n c i a del príncipe, se rompe: una ruptura de la que, en este caso, el fraudefue el detonante (23).

Sin embargo, el Consejo de Castilla recuperó su participación explíci-ta en las causas de defraudadores, ya que, por decreto de 16 de agostode 1687, se le reconoce la capacidad de enviar una comisión para perse-guir a los morosos o estafadores. Esto ocurrió cinco meses después deque se extinguiese la Junta de Fraudes creada en 1658. No obstante,por decreto de 4 de marzo, se entregan estas causas al Consejo de Ha-cienda, en donde por las tardes, con asistencia de los dos consejeros deCastilla que asistían a él, pasaron a estudiarse (24). Por tanto, el decretode 16 de agosto ha de entenderse como una medida compensatoria paracalmar los ánimos de los consejeros de Castilla, exaltados con motivodel traspaso de las competencias de la antigua Junta a Hacienda.

Antes de que termine el reinado de Carlos II, todavía se recurre a lasjuntas para resolver causas de fraude. En consulta de 16 de octubre de1692, la Junta de Negocios de Hacienda recomienda que se cree unajunta con plena autoridad «...para que gobierne todo cuanto a este nego-cio se ofreciere» (25), tanto en temas de gobierno como de justicia. Seaconseja que su autoridad y facultad privativa sean independientes decualquier tribunal, sin que se pueda recurrir por vía de apelación o enotra forma (26). Asimismo, recomienda que no se encuentren limitadaspor ningún fuero, pudiendo incluso proceder contra los caballeros de lasórdenes militares y eclesiásticos, aunque sean poderosos, ya que estosson protagonistas destacados del fraude (27).

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(22) «Respecto de haber concedido a la Junta jurisdicción privativa por convenir asíal fin para que se formó, y residiendo en ella un ministro de ese Consejo que le representa,es mi voluntad despache las cédulas que fuere menester, pues el grande exceso que hayen los fraudes del tabaco obliga a salir de los términos regulares y he mandado se ejecutenlos despachos que se propone».

(23) Esta respuesta nos pone en contacto con medidas como la solución adoptada enFrancia por Colbert, en 1661, cuando se obligó a los tribunales a aceptar la supremacía delos Consejos, incluso sin la presencia del rey, véase A. Lloyd Moote (1962). The frenchcrown versus its judicial..., p. 160.

(24) BN, ms. 10.401.(25) BN, ms. 10.491.(26) «...porque solo esta junta ha de conocer de las causas de los fraudes y senten-

ciarlas en vista y revista y hacer llevar sus autos y decretos a ejecución como se practicaen la Junta de Comercio y otras».

( 2 7 ) En efecto: podría «...proceder contra todos y contra los caballeros de las órdenesmilitares y también para dar cuenta a V.M. de lo que algún eclesiástico ejecutare contra lo quese dispusiere para que V.M. pueda usar de la suprema autoridad y regalía, no servirá ni apro-vechará el remedio que se intenta ni otro cualquiera que se dé y menos si incurriendo algunode los de mayor jerarquía no se hiciere ejemplo en su represión y castigo, pues disimulándosea este fuera disparidad en la justicia reservarla enteramente para el pobre y desvalido».

Todas estas recomendaciones fueron atendidas en este mismo año de1692, pues dos meses después, el 20 de diciembre, se crea una junta paravelar por los fraudes (28). De naturaleza expeditiva, siguiendo las indica-ciones de la Junta de Negocios de Hacienda, su jurisdicción le permiteque, en principio, ningún «...tribunal, fuero, ni jurisdicción...», la bloquee,pues se le concede jurisdicción privativa sobre las causas de fraude ( 2 9 ) .

En las postrimerías del reinado, se recupera la competencia de esta Jun-t a , en cuanto a fueros y privilegios, para concedérsela también a la Junta delTabaco. El decreto de 31 de enero de 1698 establecía que ningún fuero,privilegio o inmunidad podría seguir sirviendo de protección al fraude yde freno a las disposiciones del monarca (30).

Puesto que esta situación de irregularidad fiscal era factible gracias ala pervivencia e instrumentalización de privilegios jurídicos en los que elmonarca no podía entrar, con la creación de estos órganos comisarialesse dotaba a un organismo de la autoridad necesaria para imponerse a di-cho entramado, desterrando el fraude debido a causas de privilegio. Peroesta alternativa tampoco triunfó, pues el recurso a la norma jurídica, encuanto expresión del privilegio, ponía en manos de los defraudadores losinstrumentos necesarios para impedir que el fraude fuese atajado por elrey. Por ello se hace imprescindible la reforma de los Consejos, sobretodo en los organismos implicados en la persecución de las causas defraude, o, en su caso, que sirven de instrumento del reino a favor de unorden fiscal de atribución. Así, con la reforma del Consejo de Castilla ydel Consejo de Hacienda, lo que se pretende es alejar de los tribunalesreminiscencias judiciales y colegiadas que albergan y defienden el privi-legio o que puedan entorpecer la ejecución de las disposiciones fiscales.Este proyecto, aunque durante el reinado de Felipe IV hubo voces que loaconsejaron, no se acometió hasta la llegada de Carlos II.

II.2. La reforma de los Consejos

II.2.1. El criterio de eficacia frente al de honor

En el siglo XVII, el servicio al monarca estaba ordenado de acuerdocon un cursus honorum, en el que el honor, unido a una serie de conoci-

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(28) Debía vigilar «...los fraudes que se cometen contra las rentas, introduciendo poralto así lo que toca a bastimentos y géneros para vestuarios como otros precisos», APRM,leg. 849.

(29) Se declaraban inhibidos «...a todos del conocimiento de las causas que en cual-quier manera tocaren a fraudes, dando desde luego a esta junta, como lo hago, jurisdicciónprivativa y económica con todas las calidades y circunstancias que a cada uno correspon-da...».

(30) En este decreto se afirma que, debido a los «...repetidos fraudes que se cometenen la renta del tabaco tan en perjuicio de mi real hacienda... ninguna persona ni comunidad

mientos jurídicos, se constituía, no ya en un rango distintivo, sino en unacualidad que capacitaba al súbdito para adquirir un oficio y convertirse enservidor del príncipe. Esto ponía en sus manos los requisitos necesariospara presentarse ante el monarca con atributos que le facultaban paraejercer las tareas propias de sus oficios, entendidas como privilegio. A partir de aquí, el orden político quedaba constituido en virtud de unoscriterios que no dejaban lugar para que el «interés supremo» se superpu-siese al «bien del súbdito». Los reformadores querían que dicho «interéssupremo» prevaleciese mediante la implantación de un sistema de con-tribución, pero ello no era factible mientras que las instituciones no fue-ran reformadas, en tanto que sustentadoras de un statu quo en donde elprivilegio y los derechos del reino constituían el elemento a partir del cualse bloqueaba la implantación de un sistema de contribución, que implica-ba que el conjunto de derechos jurídico-políticos del reino no podrían ins-trumentalizarse a través de sus tribunales y representantes, pues la re-forma pretendía transformar las instituciones en entes expeditivosllamados a canalizar las disposiciones de la Corona, transformándolasen normas ejecutables por una mera cuestión soberana. El criterio de efi -cacia empieza a debatirse con el secular principio del honor y con un tipode asesoramiento fruto de una reciprocidad política. Si esto se pudo vis-lumbrar con Olivares, durante el reinado de Carlos II se plasmó a travésde una serie de reformas que se fueron escalonando hasta fin de siglo.

Cuando, el 6 de enero de 1665, se conminaba en un memorial a Feli-pe IV para que llevase a cabo una reforma de los Consejos, se estabamanifestando un estado de opinión que había ido madurando a lo largodel reinado y que a esas alturas contaba con numerosos defensores. Lajustificación que impulsaba esta corriente reformista fue la reducción degastos (31). Buscar medios para la hacienda era, en efecto, una de lasobsesiones de los gobernantes. Estos se apoyaron en dos principios. Enprimer término, aprovechar las posibilidades contributivas de la riquezadel reino, arrebatando al fraude las pérdidas que sufría el erario. Para

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que tenga o pueda tener privilegio o inmunidad, así eclesiástica, concurriendo al registrojuez competente, como de casa o patronato real, se pueda excusar del registro y demás di-ligencias que conviniere hacer en la averiguación de fraudes, en consecución de las denun-ciaciones que se hicieren y en ejecución de esta nueva orden», AHN, Consejos, leg. 7.224.

(31) Tal y como el papel defendía: «...encamine V.M. cada cosa a donde toca, y en cadauna reforme lo más que pudiere que en cada gremio se hallará mucho que reformar... Y asíseñor el remedio es cercenar de gastos y mercedes y reformar lo que no fuere muy forzoso,que estamos en términos de cortar un brazo para que viva el corazón, y esto no quita queprosiga V.M. en su benignidad honrando a los que bien le sirven, pero quíteseles lo super-fluo que esto es justo y forzoso y para esto pida V.M. una relación de lo que cada ministrogoza cada año de sueldo y otra de lo que cada uno ha cobrado de ordinario y extraordinarioy ayudas de costa de doce años a esta parte y hallará V.M. tanta exorbitancia y desperdicioque se admirará, pero sirva esto para apresurar el remedio, sobre todo esto es necesario laeconomía, pues sin ella no hay medios que basten» «Papel en forma de consulta en que seproponen diferentes remedios para el alivio de la monarquía», BN, ms.17.635.

ello, los tribunales tenían que involucrarse en la defensa del «interés su-premo» de la monarquía. En este sentido, la reducción de gastos consi-derados superfluos, con la reducción del número de servidores, introdu-cía en los Consejos y Audiencias valores de eficacia y expedición através de los cuales se vinculaban a las «necesidades públicas». En se-gundo lugar, la búsqueda de nuevos recursos para el fisco. Aquí se eri-gía la administración como medio de gestión fiscal, lo que llevaba a la re-elaboración del modelo de fisco, afectando principalmente al Consejo deHacienda. Otro de los medios ideados por los ministros hispanos para lu-char contra el fraude fue la transformación de las instituciones, en tantoque tribunales de justicia, en instituciones de corte administrativo. Te-niendo en cuenta que el orden institucional se basaba en el privilegio ju-risdiccional, con la reforma se intentaba evitar que el fraude, en lo que te-nía de minimización de las posibilidades contributivas del Reino, fueseimpune, parapetado en las redes judiciales de los tribunales. El desordenadministrativo y la corrupción también fueron razones que aconsejaron lareforma y no faltaron voces que lo denunciaron (32). Junto a esto, la re-forma del régimen de Consejos se enmarca en la constitución de un nue-vo orden administrativo, en el que la jurisdicción no pudiese actuar comoinstrumento del reino para bloquear la ejecución de las disposiciones fis-cales e impedir así la transformación del orden fiscal instaurado con elservicio de millones. Todo ello tuvo como fin quitar a las ciudades los ins-trumentos que les permitían mantener un poder fiscal con el que el mo-narca se veía obligado a negociar.

A partir de estas consideraciones, la proliferación de ministros y laconsiguiente multiplicación de su costo —basado en un sistema colegia-do, en el que la merced y el honor se constituyen en el principio que ge-nera la retribución del servidor del monarca— pueden convertirse en ar-gumento de la reforma.

Se pueden considerar tres años clave —1677, 1687 y 1691— paralas grandes reformas del reinado de Carlos II, a la vez que, de forma si-multánea, se introduce una serie de medidas que se intercalan en dichasfechas. Aquellas reformas deben entenderse como un intento de siste-matización de los primeros ministros, dentro de una corriente progresivade innovaciones

Para poder llevar a cabo los cambios, los ministros necesitan tenerinformación sobre los tribunales, con vistas a la eficacia de gobierno. Di-cha eficacia se refiere a la introducción de reformas de carácter global

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(32) Tal fue el caso de Juan Chacón Ponce de León, quien así lo había expuesto en1645 en una relación en la que denunciaba los abusos que a este respecto se cometían.G . Coniglio (1955). Il viceregno di Napoli nel secolo XVII; Roma, p. 184-189. Op. cit.S. Mastellone (1965). Pensiero politico e vita culturale a Napoli nella seconda metà del Sei -cento; Florencia, p. 25.

con un signo reestructurador. De forma similar a como se obtuvieron lasnoticias acerca del orden fiscal en las ciudades durante el reinado de Fe-lipe IV, ahora se despliega un movimiento inquisitivo en el que se pidendatos exactos a las instituciones que se quiere reformar. Si esto sucedeen los momentos anteriores a los decretos reformistas, también hemospodido comprobar que la Corona demanda a sus tribunales, invariable-mente, esta información, lo que se corresponde con la inquietud de losministros por conocer el valor de las rentas. En ambos casos, se tratabade planificar el gobierno, sin dejar la suerte de la monarquía a un vacíonormativo y administrativo susceptible de ser instrumentalizado por lasciudades y por los poderosos.

Si el consejero, partiendo de unas cualidades previas, basaba su s t a t u sen una dignidad que le llegaba de su especial relación con el monarca y enla que su encumbramiento le cubría de honor, ahora las «necesidades pú-blicas» se convierten en el criterio discriminatorio. Los primeros afectadospor esta nueva mentalidad fueron los consejeros supernumerarios, a quie-nes se somete a un estricto control, ya que ahora su existencia carece de«utilidad», pues, aunque en teoría no disfrutaban de sueldo, a menudo seafirma que tienen derecho a él (33). La Junta de Medios reunida en1 6 8 1 (34) se muestra intranquila por este tema. Teniendo como cometidola reducción de gastos, y abogando porque los Consejos conserven laplanta de origen; con respecto a los consejeros supernumerarios defiendeque se mantengan sin salario ni ejercicio, a la espera de que se incorporencomo planta fija en el Consejo, extinguiéndose de forma natural sin causarmayores dramas (35). También se regula al consejero numerario, de acuer-do con los mismos criterios de eficacia. El objetivo en uno y otro caso es elde evitar la vinculación del gasto con causas de honor y privilegio.

Buena parte de las reformas llevadas a cabo en 1677 (36) se basanen este postulado (37). La expedición se presenta como la causa segun-

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(33) Esto lo corrobora el que en 1700, por ejemplo, el monarca detrae los sueldos ygoces de los ministros supernumerarios. AHN, Estado, leg. 6.379.1. Por otra parte, el con-de de Aloíso, en carta a su padre, de 30 de julio de 1700, afirma lo siguiente: «...el rey hainiciado otra política, suprimiendo cuantas mercedes y sueldos supernumerarios ha conce-dido desde 1691», G. Maura y Gamazo. Documentos inéditos referentes a las postrimeríasde la Casa de Austria, t. 5, p. 332. Sobre este problema, vid. J. Fayard (1982). Los miem -bros del Consejo de Castilla (1621-1746); Madrid, p. 94.

(34) J. L. Bermejo (1983). Notas sobre Juntas en el Antiguo Régimen, en Actas del IVSymposium de Historia de la Administración; p. 103-104.

(35) Permanecería, «...sin utilidad ni goce hasta que entren en el número que han detener derecho fijo mandando V.M. no se le consulten plazas hasta que todos hayan obteni-do y puéstose los tribunales y secretarías en la planta que deben tener».

(36) Para el caso del Santo Oficio, dan la medida de esta preocupación las reformas delInquisidor General, Sarmiento de Valladares. Vid. J. Martínez Millán (1983). Crisis y decaden -cia de la Inquisición; Fundación Universitaria Española. Fundación Cisneros; Madrid, p. 6 - 1 7 .

(37) El decreto de 6 de julio de 1677, que se entregó al conde de Medellín para la re-forma del Consejo de Indias, por ejemplo, se justificó a partir de las mismas consideracio-

da de la reforma; una causa que lleva implícita la remodelación de la na-turaleza del tribunal. Se somete a las instituciones a unas normas quepretenden la canalización ejecutiva de los mandatos regios y, por consi-guiente, de la norma fiscal. A través de este decreto, el poder del monar-ca sobresale como el principio de unas pautas administrativas que se in-filtran en las instituciones. La administración se convierte en el vehículoque lleva la presencia del rey, a través de la norma real, a las institucio-nes, transformándolas en «representantes» e «instrumentos» del «realservicio», por lo que dicha norma suplanta una presencia regia tradicio-nal que era fruto de una connivencia y complicidad políticas.

En un tema tan importante como la provisión de plazas, ahora se re-corta la autonomía de la Cámara de Castilla. Con este decreto de 1677,prácticamente, desaparece la Cámara de Indias (38). Al ser el rey quiendesigna a los encargados de proponerle las plazas para que la filiaciónde los ministros no se tergiverse, lo que sucede es la suplantación del or-ganismo de Castilla por Carlos II. La Cámara se defendió abogando porla consulta como requisito de legitimación de los cambios (39). De todoesto se desprende que no solo la reducción de servidores alarma a losgobernantes, sino su orden y disposición. Al reducir su número, los pri-meros ministros intentaban la reorganización institucional. De este modo,la Corona pretendía asegurarse la «lealtad» de sus servidores, evitandono ya casos de corrupción, sino que el ministro fuese un mero instrumen-to jurisdiccional en manos del orden jurídico-político conformado en tornoal servicio de millones. Esta política se corresponde, como veremos, con

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nes de ahorro y reducción de gastos: «Siendo de mi servicio el ir reduciendo los tribunales alpie que deben tener, así por excusar la mayor dilación que el crecido número de ministroscausa al breve expediente de los negocios, como por el gasto de los salarios que aumentancuanto tanto debe entenderse a minorarle, he resuelto que el Consejo y Cámara de Indias,se reduzca al número de un presidente, ocho consejeros y un fiscal mayor, dos segundos,dos terceros y dos entretenidos en cada secretaría, y porque conviene que los consejerostengan práctica y experiencia de aquellas provincias, he mandado a la Cámara de Castillaque para la provisión de estas ocho plazas se me consulten sujetos que hayan servido enlos tribunales de las Indias, y especialmente a los que en conformidad de mis órdenes hubie-ren sido promovidos y servido ya algún tiempo en los de España, y de estos tribunales hande intervenir en consultarme las provisiones y demás gracias que hoy corren por la Cámara,el presidente y tres consejeros, los que yo nombrare, y no han de tener gajes ni emolumen-tos, y toda esta disposición se irá poniendo en práctica según fueren vacando las plazas ymercedes que hay hoy hechas, así del Consejo de Cámara y secretarías, como de la Juntade Guerra, porque no es mi ánimo que se haga novedad con los que al presente estánsirviendo...», AHN, Estado, leg. 6.379.2. Hay una copia en la BN, ms. 1 8 . 2 7 5 .

(38) Vid. E. Schäfer (1932). La plantilla del Consejo de Indias y las reformas intenta -das durante el reinado de Carlos II. Rev. Investigación y Progreso, p. 59-62.

(39) Alegaba lo siguiente: «La formación del Consejo de Indias y la Cámara de ellasen sus tiempos corrió por este Consejo y por él se consultan las plazas y dan los títulospara lo uno y para lo otro como en provincias incorporadas en la Corona de Castilla y quese gobiernan por las leyes y órdenes de ella, con que cualquier reformación, mudanza onueva orden que haya de tenerse siempre debe ser por la parte donde tienen el origenaquellos tribunales», AHN, Estado, leg. 6.379.2.

el control de nombramientos de los ministros y oficiales ocupados en ta-reas de recaudación fiscal. Se trataba, sin duda, de evitar el fraude, pero,además, de que este pudiera pervivir parapetado en el conjunto de dere-chos del súbdito, como correspondería a una noción eminentemente ju-risdiccional del fisco.

En el terreno político, el proceso por el cual el monarca reúne bajo suesfera un grupo limitado de ministros y oficiales cualificados lleva tras desí la conformación de un servicio al monarca, carente de una reciproci-dad contractual. Dicho servicio deja de considerarse como un medioa través del cual la comunidad cumple con el «bien común», para pasar aser un instrumento en manos del soberano, en función de las «necesida-des públicas». Son estas «necesidades» las que determinan el númerode ministros, y su correspondiente vínculo con el rey, siendo dichas ne-cesidades las que demandan una orientación ejecutiva de las institucio-nes, alcanzando especial significado en el terreno hacendístico, pues enél la eficacia fiscal se impone alejando de las instituciones los tradicio-nales principios conciliares. Antiguos derechos y privilegios son supera-dos por el principio de la contribución como servicio a la Corona. Enconsecuencia, las «necesidades extremas», convertidas en «interés su-premo» de la monarquía, vienen a condicionar las relaciones entre elsúbdito y el monarca, marcando, a su vez, el «gobierno público» de lam o n a r q u í a .

El decreto de 12 de julio de 1677, por el cual se reformaba el Consejode Hacienda, se justificó a partir del principio reduccionista (40). A losministros de Hacienda se les aplican los principios de reducción y tecnifi-cación, debido a la gran preocupación fiscal del gobernante. Dichas cua-lidades se contraponen al privilegio y al honor, a través de los cuales elsúbdito reclama, como derecho, la capacidad de servir al príncipe. A estose añade la «independencia» e individualización, por oposición a loslazos corporativos, como requisitos para que la voluntad soberana seejecute.

II.2.2. La reducción de consejeros como principio de la expedición

La reforma más importante del reinado de Carlos II se lleva a caboen 1691. Por ella, la mayor parte de los tribunales vieron reducir susplantillas, siendo en este año cuando se aplica al máximo el principio re-

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(40) Dicho decreto reza como sigue: «Por lo que conviene a mi servicio y a la admi-nistración de Hacienda que en el Consejo y Contaduría Mayor de ella intervengan poco nú-mero de ministros y que estos sean los más interesados e independientes, he resuelto queel Consejo se componga de...», BN, ms. 18.275.

duccionista, que se introduce en a todos los tribunales del régimen deConsejos (41), incluido el Consejo de Castilla (42).

No quedó en 1691 el proyecto de reducir el número de consejeros.Cuando apenas faltan dos meses para la muerte de Carlos II, se desplie-ga una campaña inquisitiva sobre el número de ministros y emolumen-tos, recabando información sobre la planta que quedó después de la re-

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(41) Al Consejo de Indias se le ordena que cesen los consejeros excedentes de piefijo. Quedando el presidente, ocho oidores, dos de capa y espada, y un fiscal, reformándoseotro fiscal que había con anterioridad, el cual permanece para cubrir la posible vacante del pri-m e r o . El Consejo de Órdenes queda con siete oidores y el fiscal, AHN, Estado, leg. 6.379.2.El Consejo de Aragón, con un presidente o vicecanciller y seis regentes. Vid. G. Maura yGamazo (1927-31). Documentos..., t. 1, p. 333. El Consejo de Navarra, con el regente cas-tellano; seis consejeros, dos castellanos y cuatro naturales; cuatro alcaldes de la Corte Ma-yor, tres naturales y uno castellano; un oidor togado de la Cámara de Comptos, este natu-ral. Los que excedan de este número quedan sin ejercicio, manteniéndoseles la mitad delgoce y quedando para cubrir las vacantes. A la Chancillería de Valladolid se le asignabandieciséis oidores, junto con el corregimiento del principado de Asturias, juez mayor de Vizca-ya, cuatro alcaldes del crimen y dos fiscales. También se le ordena que reduzca la plantillade los oficiales inferiores, tales como relatores, escribanos de cámara, porteros, etc. La Au-diencia de La Coruña permanece con siete alcaldes mayores y un fiscal, viéndose afectadapor la reforma solo una plaza supernumeraria. La Sala de Alcaldes conserva nueve alcal-des y un fiscal. También la Junta de Aposento se ve afectada en sus plazas supernumera-rias, al quedar sin ejercicio, aunque con la mitad de los gajes; le corresponden cinco apo-sentadores, un fiscal y secretario, además del aposentador mayor.

(42) El número de consejeros con los que tradicionalmente ha contado esta institu-ción ha sido de 16, si bien era habitual la asistencia de 17 (AHN, Estado, leg. 6.408): cincopara la Sala de Gobierno, donde podía añadirse el sexto —que daba lugar a los 17 globa-les—, cinco para la Sala de Mil y Quinientas, tres para la Sala de Justicia y tres para la Salade la Provincia. En 1668 (AHN, Consejos, leg. 7.178), el número de 16 se mantiene invaria-ble, aunque con posterioridad dicho número fue superado, llegando a que en 1688 (AHN,Consejos, leg. 7.200) haya 24 consejeros: once en la Sala de Gobierno, cinco en la de Mil yQuinientas, cuatro en la de Justicia, y cuatro en la de Provincia. Momentos antes de la reforma,en enero de 1691 (AHN, Consejos, leg. 7.204), el número de ministros asciende a 23. Noobstante, cuando se lleva a cabo, en julio (AHN, Estado, leg. 6.379.2), ha aumentado a 26.Ante esta progresión, el real decreto del día 17 (AHN, Consejos, leg. 51.443) lleva en sítambién un espíritu reduccionista, al intentar asentar la cifra de 20 oidores y un fiscal. Portanto, si se superó el número de 16 consejeros, en realidad el decreto redujo una cifra queno había hecho más que aumentar a lo largo del reinado (basándose en el número inicialde 16 consejeros, J. Fayard (1982). Los miembros del Consejo de Castilla (1621-1746);Madrid, p. 95, sostiene que su número aumentó, cuando, como hemos podido ver, dichodecreto redujo la asistencia). Con posterioridad al decreto, se puede apreciar cómo en1694 (AHN, Consejos, leg. 7.208) se mantienen los 20 oidores; en 1696 (AHN, Consejos,leg. 7.209) había 19; en 1697 (AHN, Consejos, leg. 7.210) y 1698, se vuelve a la cifra de 20(en esta fecha, en un principio, son nombrados 19 consejeros, quedando pendiente denombramiento el número 20 (AHN, Consejos, leg. 7.211); mientras que en 1700 (AHN,Consejos, leg. 51.442), de nuevo se aumenta el número a 22. Pero estas cifras no nos de-ben confundir, por cuanto puede producirse el nombramiento, a lo largo de un año, de mi-nistros supernumerarios que, a pesar de las disposiciones en contra, son requeridos por elmonarca para su servicio en el Consejo, o, incluso también, ministros numerarios; aunquetambién puede ocurrir lo contrario, es decir, que el monarca no mande cubrir todas las va-cantes. No podemos deducir de este último dato que la reforma de 1691 se incumpla, pueses habitual la desasistencia de ministros a los deberes del Consejo, debido, bien a enfer-medades, bien a estar sirviendo en otros cargos. Ante esta situación, el monarca se ve im-pelido a ordenar nuevos nombramientos (tal ocurre en 1697, año en el que, si en un princi-pio son nombrados en enero 20 consejeros, en marzo el número será de 22; de ellos, 3 se

forma del año 1691, así como sobre la que estaba en ejercicio en1700 (43), con miras a una posible reforma.

La persistente voluntad de los reformadores de someter a criterios re-duccionistas a sus servidores habla por sí sola de la importancia, no sufi-cientemente destacada, de tales tentativas. Su insistencia en controlar elnúmero de ministros denota la entrada en crisis e inadecuación de todoun cuerpo institucional. La Corona se ha esforzado por reducir el númerode oficios que, sin una justificación de gobierno, proliferaban en los tribu-nales y por desterrar los privilegios. Ahora, sobre la base de lo que supo-ne el paso de una forma de gobernar guiada por principios jurídico-políti-cos a una ejecutiva, teniendo como objetivo el expediente rápido de losnegocios, y como consecuencia de una progresiva definición y consi-guiente diferenciación entre la gobernación y la justicia (44), lo que el go-bernante demanda a la institución es su conformación ejecutiva. Esto lle-va implícita «la gradual pérdida del carácter judicial y aun jurídico de laadministración, para desarrollarse, cada vez más, su contenido técni-co» (45).

La incipiente secularización de las acciones de gobierno, que habíaganado posiciones en las monarquías occidentales, experimenta unavance significativo determinado por las necesidades fiscales de sus mo-narcas. El consejero que surge de las reformas ve menoscabado el ca-rácter sacro de un secular Mysterium Iustitiae que le había distinguido enfunción de sus estudios (46). A partir de estos momentos, se tendrá queenfrentar con un nuevo concepto de servidor, que pasa por el servicio al«interés supremo», a una «razón de Estado» eminentemente seculariza-da (47), a la que debe subordinar sus acciones, y en las que el interéscorporativo —los privilegios— no tendrá cabida. De este modo, la instru-mentalización del fraude por causas de exención y la utilización del fisco,en función de un sistema de atribución, con fines corporativos, que tie-

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hallan ocupados fuera de la corte, por lo que el monarca nombró uno más, a fin de que laasistencia efectiva fuera de 20. AHN, Estado, leg. 6.379.2), oscilando, en definitiva, la cifrade los que realmente asisten a sus sesiones en torno a los 20.

(43) AHN, Consejos, leg. 51.442.(44) Vid. P. Fernández Albadalejo (1984). Monarquía, Cortes y «cuestión constitucio -

nal» en Castilla durante la Edad Moderna. Rev. de las Cortes Generales, I.(45) J. A. Maravall (1966). Estado moderno y mentalidad social (s. XV a XVIII); Ma-

drid, t. 2, p. 468-469. J. M. García Marín (1983). El dilema ciencia-experiencia en la selec -ción del oficial público en la España de los Austrias, en Actas del IV Symposium de Historiade la Administración; Madrid, p. 266.

(46) Vid. E. H. Kantorowicz (1955). Mysteries of State. An Absolutism Concept and itslate Mediaeval Origins. Harvard Theological Review, XLVII, p. 71. Cfr. W. J. Bouwsma(1970). The secularization of society in the Seventeenth Century, en XIII International Con -gress of Historical Sciences, vol. 1; Moscú, 16-23 de agosto, p. 6.

(47) W. J. Bouwsma (1970) alude a dicha secularización de la «razón de Estado» enel caso concreto, estudiado por él, de la república de Venecia, por contraposición a una«Razón Eterna» de carácter trascendental y religioso, op. cit., p. 4.

nen su representación en el «interés del reino», dejan de ser legítimospara el rey, al querer suplantarse por el «interés público» de la monar-quía.

Han sido las necesidades del «gobierno público»y su carácter ejecu-tivo, junto con la necesidad de implantar un sistema de contribución, loque en estos momentos se ha constituido en tema de debate y las queimpulsan la reforma del régimen de Consejos. Se pretende acabar conlas reminiscencias de un cuerpo colegiado en el que las labores de admi-nistración se conciben como un ordo dignitatum (48), que se apoyan enla connivencia con el príncipe, sobre todo a través de la deliberación y laconsulta. A cambio, se propone una monarquía ejecutiva, en la que lostribunales tecnifican su estructura y funciones a favor de la expedi-c i ó n (49). Junto a esto, la relación entre el príncipe y sus institucionestambién se ha visto alterada. Ahora, el consejero no debe actuar deacuerdo con una serie de derechos y prerrogativas, sino que es el rey elque por propia voluntad determina la disposición del Consejo (50). Se in-troduce en los tribunales la «vía expeditiva» o de «gobierno», transfor-mando su naturaleza colegiada. El «gobierno económico» —y sus «ne-cesidades»— es el que ha impulsado la transformación. Este procesotambién afectó al Consejo de Castilla (51). En este caso, se pretendíaacabar con su secular condición de instrumento y representante de los

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( 4 8 ) E. García Enterría (1972). La administración española; Madrid. Vid. J. A. Maravall(1953). La formación de la conciencia estamental de los letrados. Rev. de Estuios Políticos,julio-agosto. J. Vicens Vives (1971). Estructura administrativa estatal en los siglos XVI yXVII. Obra dispersa, vol. 2, p. 358-377, en Coyuntura económica y reformismo burgués;Barcelona, p. 101 ss. A. Musi (1979). La Storiografia Politico-Amministrativa sull’Eta’ Mo -derna: Tendenze e Metodi degli Ultimi Trent’Anni, en Stato e Pubblica Amministrazionenell’Ancien Règime; Nápoles.

(49) El tema es tratado por H. Rosenberg (1966). Bureaucracy, Aristocracy and Auto -cracy; Boston. H. Jacoby (1974). The Bureaucratization of the World; Berkeley, California.Para el nacimiento de una nueva concepción y disposición de las instituciones, vid., espe-cialmente, R. A. Doware (1953). Administrative Reform under Frederick William I; Cambrid-ge. F. L. Carsten (1959). Princes and Parliaments; Nueva York. H. P. Liebel (1965). Enligh -tened Bureaucracy versus Enlightened Absolutism in Baden. 1750-1792; Filadelfia.

(50) Este estado de cosas nos lo corrobora el obispo de Solsona, quien en 1699 sos-tenía que «los grandes menoscabos y desórdenes de las monarquías, nunca se repararoncon irresoluciones y perplejidades de quien las mandaba, ni con la consulta de muchos,sino con la resolución grande, pronta y constante de sus príncipes, apoyadas del consejode uno o pocos ministros, de verdadero celo y fidelidad, de seguro y desinteresado amor, defe y secreto inviolable, de grande y clara comprensión, de largas, universales y madurasexperiencias, de solícita y desembarazada expedición, y de aplicación incansable», «Re-presentación que hizo a S.M. el obispo de Solsona en 15 de octubre de 1699 para remediarlos daños de la monarquía...», BN, ms. 18.210, fol. 64.

(51) A este respecto, ya con Felipe V, en 1706, un real decreto de 19 de octubre esta-blece: «Considerando las dificultades y dilaciones que se podrán interponer para conseguirlas probanzas en las causas de disidentes, he resuelto que en las que no hubiere bastantejustificación para proceder y determinar jurídicamente, pueda el Consejo por vía de gobier-no y económicamente dar la providencia que les pareciere según las circunstancias que hu-biere y noticias que adquiriere del modo y procedimiento de los sujetos...», AHN, Consejos,leg. 7.214.

intereses del reino, transformándolo en conducto de la voluntad sobera-na, o, dicho de otra forma, se le invitaba a abandonar su defensa de lasciudades y del orden fiscal instaurado en torno al servicio de millones.

El pensamiento expresado por la mujer de Lancier a Prielmayer, el24 de junio 1693, en cuanto a que «Harían falta menos Consejos y másgobierno» (52), encierra en sí la encrucijada en la que se estaba deba-tiendo la monarquía, a la vez que explica la transformación que de ellase estaba llevando a cabo. Sin menospreciar las dificultades económicasde la hacienda, no se trata tanto de un problema económico como de go-bierno. De ello es buena muestra el mero hecho de que no es infrecuen-te que algunos de los ministros reformados conserven parte de sus emo-lumentos, mientras que pierden el ejercicio. El objetivo de la reforma escambiar los criterios en los que se basaba el sistema colegiado (53). Yello a pesar de los esfuerzos de los gobernantes por justificar los decre-tos como un medio para reducir gastos. Independientemente de las ne-cesidades económicas de la monarquía, son la inadecuación e inadapta-ción del régimen de Consejos, debido a la instrumentalización que de élllevaban a cabo las ciudades, las que han hecho posible que sea sus-ceptible de utilizarse como un medio para resolver los problemas del fis-co. De esta forma, se pretendía que las ciudades dejasen de disponer delos tribunales para disfrutar de atributos y derechos fiscales. Se queríaconvertir el tribunal de justicia en una institución ejecutiva al servicio delrey. La reforma de los tribunales, inicialmente, llegaba para arrebatar alpatriciado urbano y al reino los medios que garantizaban un statu quo enel que el fisco pervivía como un sistema de atribución controlado por lasciudades y vertebrado en un orden jurisdiccional.

II.3. La reforma del Consejo de Hacienda

Como hemos señalado, el Consejo de Hacienda no escapa a las re-formas del régimen de Consejos. En esta ocasión, los objetivos vistos deexpedición y tecnificación llevan tras de sí, amén de motivaciones de go-bierno, causas fiscales con las que obtener una mayor rentabilidad. Setrata, en definitiva, de atajar el fraude y de ser más eficaz a partir de latecnificación de las funciones recaudadora y de gestión. Pero, además,se quiere crear un marco y unas pautas administrativas que canalicen elfisco, arrancándolo de una concepción eminentemente jurisdiccional.Este objetivo es el que hace que ahora las remodelaciones queden en-marcadas en el conjunto de reformas que afectan a la administración de

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(52) G. Maura y Gamazo (1927-31). Documentos..., t. 2, p. 105.(53) E. García Enterría (1972). Op. cit., p. 45.

la hacienda. En realidad, fue en este Consejo donde se inició la políticareduccionista en aras de una más rápida expedición de los negocios,siendo con posterioridad cuando se aplicó al resto de instituciones.

II.3.1. La expedición en los oficios fiscales

En el terreno judicial, el Consejo de Justicia participaba en los pleitosque se sustanciaban en el Consejo de Hacienda, pues dos consejeros deCastilla asistían por las tardes en la resolución de las causas entre par-tes (54). Pero esto fue manipulado por la Corona. En efecto: es el Con-sejo de Hacienda el que se infiltra en el tribunal de Justicia y no al con-trario, pues los gobernantes nombraron a personas de Hacienda comoconsejeros de Castilla —tal y como se había venido haciendo en el casode los ministros de Hacienda que eran nombrados como corregidores—,para pasar a Hacienda, con posterioridad, en calidad de consejeros detarde. Una vez más, la Corona intentaba convertir en ficticia la represen-tación del reino en la gestión del fisco y de la contribución.

Ya antes de la llegada de Felipe IV y del espíritu reformista de su va-lido, la reducción de ministros de Hacienda se había venido practicandocomo un ideal deseable (55). Pero no fue hasta 1621 cuando el criteriode expedición y tecnificación de los ministros y oficiales de Hacienda en-tró en este Consejo. De ello dan fe las ordenanzas que se expidieron porcédula de 12 de noviembre de 1621 (56). Sin embargo, los deseos nosiempre se correspondieron con la realidad. A pesar del espíritu reduc-

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(54) Según establecieron las «Ordenanzas de El Pardo», dadas por Felipe II el 20 denoviembre de 1593, si bien ya habían venido entrando en el tribunal desde las Cortes de Tole-do de 1523. T. García Cuenca-Ariati (1982). El Consejo de Hacienda (1476-1803), en Laeconomía española al final de Antiguo Régimen. IV, dirg. por M. Artola; Madrid, p. 415.

(55) En 1602, año en el que se unen la Contaduría Mayor de Hacienda y el Consejoen un solo tribunal, Felipe III dispuso que, además de aquel, entrarían a formar parte del tri-bunal ocho consejeros, en lugar de los once que había con anterioridad; reconociéndoseasí una situación de hecho, pues la asistencia real de consejeros era de ocho. Además, sedisponía la asistencia, también por las tardes, de dos secretarios del Consejo nombradospor el rey.

(56) En esta ocasión, los consejeros quedaron reducidos a cuatro. Pero también sereformaron oficiales dependientes del Consejo. Se eliminaron los comisarios particularesque había para los arrendamientos y administraciones, cuya labor era la de hacer de inter-mediarios entre el tribunal, los arrendadores y los administradores. A partir de este momen-to, dicha correspondencia se mantuvo a través del secretario o del ministro inferior compe-tente. Si con esta medida se pretendía introducir un control sobre arrendamientos yadministraciones en las ciudades, atajando la corruptela que por este lado se producía, através de esta correspondencia se introducían unas pautas, de carácter administrativo, enla institución, que se sumaban a la reducción de ministros, obteniéndose con la combina-ción de ambos principios la deseada expedición. Como consecuencia, los reformadoresabogaron por la reducción y por la introducción de la expedición en el tribunal de Hacienda.Después de la caída de Olivares, en 1644, se ordena que el número de consejeros sea deseis, AHN, Consejos, leg. 51.293.

cionista, el número de ministros establecido fue ampliamente superado,llegando a alcanzarse la cifra de veinte consejeros.

Para contrarrestar esta evolución, Felipe IV propuso la constituciónde una plantilla fija, sin que pudiesen agregarse más ministros en el cur-so de los negocios:

Conviene que haya número fijo de consejeros, reduciendo a menorlos que hoy hay, porque la experiencia ha mostrado que fuera de la costaque se sigue a la Real Hacienda, se ocasiona mal despacho con la mu-chedumbre de ministros gastando las horas del Consejo en un solo nego-cio y aunque la ocurrencia de los tiempos ha obligado a acrecentar el nú-mero más por premiar servicios de diferentes géneros que porconveniencia de los negocios, importa se limite y reduzca a número fijo ybastante para el despacho y que no se pueda alterar... (57).

Fruto de este sentir, se llegó a la situación de 25 de septiembre de1651, por la que Felipe IV redujo el número de consejeros a seis, a losque se declara «...siempre fijos para el despacho ordinario de este Con-s e j o » (58). Pero la mayor parte de estas reformas no se cumplieron,pues este mismo año, el 15 de noviembre (59), un nuevo decreto ordenaque se observe el de 25 de septiembre y que no se consulte nada que seoponga a esta orden. Y es que, después de la reforma, al conservarselos honores y gajes de los ministros, fueron muchos los que consultaronplazas nuevas, y ello aunque no pudiesen acceder a ser fijos hasta trans-curridos muchos años.

Ante esta situación, el 17 de noviembre de 1659 se da nueva plantaal Consejo (60), según se declara «...para que cesen de todo punto laspretensiones de plazas honorarias o futuras que han dado ocasión a faci-litarse la provisión de ellas...» (61). Se insiste en que no se podrían esta-blecer más plazas, hasta que no se consumieran las que excedían delnúmero fijo de doce.

Pero es con la llegada del siguiente monarca cuando se acomete lareforma del Consejo en el marco de una estructuración global del régi-men de Consejos. Unos meses después de la muerte de Felipe IV, el 12de marzo de 1666, el nuevo equipo de gobierno, formado por la reina go-bernadora y la Junta de regencia, promulga un decreto por el que se in-

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( 5 7 ) «Las cosas que son necesarias y que deben prevenirse en la reformación delConsejo de Hacienda, sus tribunales y ministros», AHN, Consejos, leg. 51.279.

(58) «Cuadernillo de diferentes decretos sobre reformación y varias cosas y de variosaños», BN, ms. 10.735, fol. 126.

(59) AHN, Consejos, leg. 51.279.(60) Se señala esta vez el número fijo de doce consejeros, cuatro para cada sala, de las

tres que quedaban fijas: de Gobierno, de Millones y de Cobranzas. Al tribunal de Cuentasasistirían cinco ministros.

(61) AHN, Estado, leg. 6.379.2.

troduce en los tribunales de Hacienda una de las primeras reformas delreinado. Por él quedó reducido el número de ministros a ocho. Por decre-to de 27 de marzo (62), se especifica que sean cuatro los ministros parael Consejo y Contaduría Mayor de Hacienda, y otros cuatro para la Salade Millones. Por una cédula de 1 de abril, siendo la asistencia real deconsejeros de nueve, se mantiene este número, declarándose que se va-yan agotando las plazas hasta que quede la planta fija de ocho (63). Seestableció que no se podían aumentar ni proveer plazas supernumerarias.

Ante el peligro de que estas medidas no se respetasen, como habíaocurrido con reformas anteriores, pues era frecuente la incorporación deministros cuando la importancia del negocio así lo recomendaba o porcausa de merced, ahora, a propuesta de la Junta de Gobierno y Refor-mación del Consejo de Hacienda, en consulta de 30 de enero (64), sepromulga un decreto, con fecha de 25 de febrero (65), por el que se de-posita en manos del presidente la capacidad de llamar a un ministro deltribunal de oidores o de la Contaduría Mayor de Cuentas. No podían serreemplazados los propietarios de las cuatro plazas fijas, en caso de au-sencia o enfermedad, por consejeros supernumerarios.

Durante la presidencia de Miguel de Salamanca se intenta introducirun criterio de «racionalidad» en el nombramiento de los consejeros deHacienda, desterrando los abusos que en materia de merced se llevabana cabo. Así quedó reflejado en un decreto de 17 de febrero de este mis-mo año de 1666 (66), a través del cual la reina gobernadora pide que se«racionalicen», en función de las «necesidades» de la monarquía, estasconsultas (67).

En estos momentos, la opinión sobre la conveniencia de reducir elnúmero de ministros de Hacienda se encuentra dividida. Lope de losRíos, en un voto particular formulado en una consulta de la Junta de Go-bierno y Reformación del Consejo de Hacienda, de 30 de enero (68), so-bre el beneficio de aumentar el número de ocho ministros a diez, defien-de que,

...no se asegura el acierto del despacho con el mayor número de mi-nistros, porque antes de ordinario sirve de embarazo y confusión y se re-tarda, y las partes y litigantes tienen mayor perjuicio en necesitar de infor-

68

(62) BN, ms. 10.735, fol. 129.(63) BN, ms. 10.399.(64) AHN, Consejos, leg. 50.504.(65) BN, ms. 10.735, fol. 138v.(66) AGS, CJH, leg. 1.895.(67) «...graduando en términos precisos al merecimiento de los pretendientes y consi-

derando para proponérmelas la razón y no los ejemplares...».(68) AHN, Consejos, leg. 50.504.

mar a más ministros y no halla que por haberse aumentado la administra-ción de las rentas reales sea necesario acrecentar el número de conseje-ros, porque lo que importa para la expedición y despacho de los negocioses que haya salas corrientemente... Y demás del perjuicio de la costa dedichas dos plazas y dilación en el despacho considera otros daños en elaumento de ministros y entiende regularmente que no porque sean másestará mejor administrada la Hacienda Real... .

Al contrario, el presidente de Hacienda, conde de Villaumbrosa, sos-tiene lo siguiente:

...son precisamente necesarios diez consejeros para que la Sala prin-cipal tenga el número preciso de que necesita la gravedad de las materiasque allí se tratan sin que esto se supla con que bajen un oidor o otro de laContaduría Mayor de Cuentas... .

En el mismo sentido se pronuncia el Consejo de Hacienda, en con-sulta de 1 de abril. Ante la alternativa de ocho o diez ministros, prevalecela propuesta de Lope de los Ríos, entendiéndose así la reducción de mi-nistros como una premisa para la agilización expeditiva. De esta reduc-ción se obtiene otro beneficio, que recoge la Junta de Reformación, enconsulta de 14 de junio de este mismo año de 1666 (69). Sobre la debatidaoportunidad o no de aumentar el número de ocho ministros, declara que:

...si se excediese deste número se embarazaría el despacho habien-do de dar cada uno su parecer sobre cualquiera expediente, y como no esfácil que ninguno se abstenga de fundar lo que dice, se atrasa el corrientede los negocios como se representó a Su Majd. por la Junta de la Visita elaño de 1651 llegando a decir que por la muchedumbre de consejerossolía no votarse más de un negocio en todas las tres horas del Consejode que resultan los graves daños que son notorios, así para el buen cobro dela Real Hacienda como para los vasallos que consumen las suyas con laasistencia en esta Corte para cualquiera despacho, con que por la mismarazón que se han aumentado los tributos y negocios en el Consejo de Ha-cienda, deben no aumentarse los consejeros... .

Por tanto, la reforma del Consejo de Hacienda se enmarca en el con-junto de reformas llevadas a cabo en el terreno fiscal. «El buen cobro dela Real Hacienda», o, lo que es lo mismo, evitar que fraudes, impagos,atrasos, etc., no encuentren la resolución expeditiva y queden paraliza-dos, sirviendo a los defraudadores o morosos, debido al tipo de institu-ción colegiada que era el Consejo de Hacienda, requieren y explican lareforma institucional.

Pero, a pesar de la relación que se viene estableciendo en la gestiónde los negocios fiscales entre el reducido número de ministros y expedi-ción/agilización en el gobierno de las rentas, su incumplimiento fue cons-

69

(69) AHN, Consejos, leg. 50.504.

tante, posponiéndose los beneficios fiscales que con las reformas se pro-metieron.

La reina gobernadora, bajo la influencia del en ese momento gober-nador del Consejo, Lope de los Ríos, tres años después, por decreto de30 de abril de 1669, dispone la reducción del número de ministros delConsejo de Hacienda, según fuesen vacando, hasta quedar en el núme-ro dispuesto por las reformas. Asimismo, se hacía hincapié en que lasplazas con título de supernumerario quedaban extinguidas, insistiendoen ello mediante un decreto de 2 de mayo. A pesar de todo, estas dispo-siciones no fueron cumplidas. Con la mayoría de edad de Carlos II, undecreto de 10 de octubre de 1676, durante la segunda gobernación deLope de los Ríos, como hemos visto partidario de la reducción, se ratificael que promulgara la reina el 12 de marzo de 1666.

Once años después, la reforma de 12 de julio de 1677 insiste en elnúmero de ocho consejeros, además del presidente, el conde de Huma-nes, quien sustituyó la efímera presidencia de Gonzalo Fernández deCórdoba.

El 30 de diciembre de 1679, el rey establece una nueva planta en elConsejo de Hacienda, nombrando siete consejeros para la Sala de Go-bierno, y cuatro para la de Millones. De estos últimos, dos procederíande la Sala de Gobierno. Por este decreto se vuelve a formar la Sala deCobranzas (70). A la permanente incorporación de consejeros, se suce-den las dudas de los ministros acerca del número de consejeros idóneopara la gobernación de la hacienda.

Esta política reduccionista se completó con la adopción de pautasadministrativas, lo que no eximía de los obstáculos que el secular siste-ma colegiado provocaba. Por ejemplo, llegó a ser frecuente la libranzade partidas para efectos diversos que habían sido aplicadas con anterio-ridad, a través del concurso y votación de los consejeros, para la dota-ción de armadas, presidios, fronteras, sueldos de soldados, etc. Sobreestos peligros advirtió la Junta de la Visita del Consejo de Hacienda, que,alarmada, acudió a Carlos II (71). A fin de evitar estas irregularidades,amén de disponer que se formase un libro en el que constasen las prohi-biciones que sobre este tipo de libranzas existían, Medinaceli recuperaun decreto de Felipe IV, de 11 de octubre de 1664, por el que se dispusoque constasen los nombres de los consejeros que concurrían en las con-sultas, cuyo voto debía figurar, según sugerencia de la Junta, en un se-gundo libro.

70

(70) En ella asistirían, tres tardes a la semana, cuatro ministros, además de los oficia-les mayores de las tres secretarías y los contadores de libros que fuesen requeridos para laexpedición de los despachos.

(71) 12 de diciembre de 1682. AHN, Consejos, leg. 50.510.

En 1683, Medinaceli vuelve a hacer hincapié en la política reduccio-nista, apelando esta vez a la reforma del año 1677. Declara que no podíanser efectivas las plazas que habían quedado sin ejercicio. Por un decretode 31 de enero de 1687, con Oropesa en el ministerio, por el que senombraba gobernador a don Pedro de Oreytia, se insiste en la políticareduccionista, quedando el Consejo reducido a seis consejeros y dos se-cretarios (72).

Y, por fin, llegamos a la reforma de 17 de julio de 1691 (73), planea-da por Oropesa y el marqués de los Vélez, sin que el propio gobernadortuviese una participación directa. Esta reforma dispone para la Sala deGobierno lo que ya se había dispuesto en el decreto anterior de 1687, alquedar con su presidente, seis consejeros, dos secretarios y el fiscal,mientras que, para la Sala de Justicia, se recoge el decreto de 10 deagosto de 1677, al quedar con cinco oidores y el fiscal. Los demás minis-tros quedaban sin ejercicio y con la mitad de las retribuciones que perci-bían, dándoseles, como había venido haciéndose, la opción de entrar porantigüedad, a medida que se fuesen produciendo vacantes. La Sala deMillones permanecía sin cambios (74).

Como hemos visto, a los primeros ministros aún les cuesta arrinconarlos procedimientos colegiados a favor de pautas de conducta administra-tiva, por lo que fue principalmente a través de la reducción de plazascomo los primeros ministros vislumbraron una nueva forma de gestión,que cuestionaba la oportunidad del sistema colegiado y el mundo decontraprestaciones que llevaba anejo. Los ministros de Carlos II intenta-ron desterrar estos «lastres», a la vez que favorecían la introducción dela expedición, en la que el negocio pasaba a ser el protagonista que de-terminaba el funcionamiento y composición de la institución y no la cali-dad/cualificación de sus miembros. La deliberación debía reducirse al mí-nimo y fue en esta reducción en la que la expedición pasó a ser el hiloconductor de los «negocios de Estado». La opinión-consejo en torno a lacual se configuraba el discurso político era reemplazada por la resoluciónde los expedientes.

II.3.2. Oficios técnicos-contables

Igual que el Consejo, las Contadurías de Hacienda pasaron por suce-sivas reformas. También en esta ocasión los reformadores auspiciaron la

71

(72) Los ministros de la Sala de Oidores permanecían sin cambios. Con respecto aaquellos que habían comprado las plazas, se dispone que se les pague, de los mismosefectos del Consejo, un 5 % de la cantidad que abonaron. AHN, Estado, 6.379.2.

(73) BN, ms. 10.399.( 7 4 ) En materia retributiva, se hicieron algunos ajustes salariales. Ahora sus ministros

dejarán de percibir 100.951 mrs. por algunos conceptos, y en ello sí se siguió el criterio del go-bernador de Hacienda, Bartolomé Espejo, según sabemos por una consulta posterior de 6 denoviembre (BL Eg., 2.055, fol. 388). Las dos secretarías del Consejo tampoco se reformaron.

reducción de oficiales, a la que se unieron los principios de tecnificacióny cualificación, que seguían desterrando seculares criterios, como el delhonor o merced. Cualidades que, si en el caso anterior se habían discuti-do, ahora son más discutibles aún, por tratarse de oficios que tienen unaaplicación contable. Las «necesidades públicas» siguen demandandouna cualificación técnica.

En 1644, siendo presidente de la Chancillería de Valladolid Diego deRiaño y Gamboa, llama la atención sobre la importancia de estos oficios,con motivo de una visita a los tribunales de Hacienda (75), visita que rea-lizaba desde el 22 de julio de 1643, por vía de comisión (76).

En concreto, defendió que entre las cualidades del llamado a ejerceroficios contables debían estar la «inteligencia y partes», «...pues se dabaoficio de tanta calidad que dos contadores eran jueces y árbitros y podríanresolver más que un Consejo entero». La tecnificación que se exige a es-tos oficiales responde a la preocupación que el gobernante europeo estámostrando en estos años finales del siglo XVII por primar a hombres cualifi-c a d o s para oficios fiscales, en detrimento de personas inexpertas quepuedan introducirse a través de un medio de promoción basado en elhonor (77). De esta forma se intenta evitar que filiaciones y/o alianzas,propias de un sistema de promoción basado en lazos de clientela, favo-rezcan la corruptela y la tergiversación de la contribución en beneficio dedeterminados grupos o personas poderosas.

También en las plantillas de las Contadurías se aplican los criteriosreduccionistas que hemos visto. Mas, igual que sucedía antes, las dudase incumplimiento de la normativa fueron constantes. En la reforma de1651, con respecto a la Contaduría Mayor de Hacienda se establece unnúmero de tres ministros, aunque por decreto de 5 de febrero de 1659 seagrega otro. Se establecen veinticuatro contadores de resultas, dieciséisde título y dieciséis de nombramiento. A estos se unían otros dos conta-dores más de resultas para tratar los despachos. Se les respetaban, a to-dos, los gajes, casa de aposento, propinas y emolumentos como si sir-vieran sus oficios. Pudiendo asistir a los actos públicos y besamanos,quedaban para cubrir las vacantes.

También se restringen las plazas supernumerarias. El 28 de octubrede 1656, se ordena que las plazas supernumerarias de oficiales entrete-

72

(75) AHN, Consejos, leg. 52.270.(76) Estuvo al cargo de esta visita hasta el 3 de mayo de 1649, poco después de ser

promovido a la presidencia del Consejo de Castilla. Reanudó la comisión Martín de Larrea-tegui, consejero de Castilla. A su fallecimiento, le sustituyó García de Porres y Silva, quien,a su vez, fue sustituido, a su muerte, el 16 de julio de 1664, por Lope de los Ríos y Guz-mán, AHN, Consejos, leg. 50.507.

(77) Cf. E. M. A. Hughes (1980). Studies in Administration and Finance, 1558-1825;Filadelfia, p. 269.

nidos proveídas en las secretarías de Hacienda se surpriman según va-yan vacando, con el fin de establecer un número fijo de oficiales (78).

Por la reforma de 1666, por decreto de 25 de febrero (79), y por el yamencionado de 1 de abril, al tribunal de la Contaduría Mayor se le asig-nan cuatro ministros. Y, como hemos apuntado, si los primeros ministrosse habían mostrado sensibles con respecto a los oficios de rentas o a losde consejero, ello se hace más evidente con los de contador. Fruto deeste sentir fue que se estableciese, en el primero de los decretos, quesus miembros habrían de haber pasado antes por las Contadurías en«...oficios de libros para que la práctica, inteligencia, y experiencia influyael mayor acierto en la determinación de las dudas que se ofrecen a loscontadores y en el despacho de los demás expedientes...». El segundode los decretos insiste en esta especialización, determinando, con res-pecto a la primera plaza que quede vacante, que se provea «...en sujetoque hubiese servido en las Contadurías y oficios de libros del Consejo»;y para la tercera, «...se nombrase sujeto que hubiese pasado por dichosoficios de libros». Este desvelo por la cualificación del contador se pro-duce no solo por cuanto que en sus manos se encontraban tareas tanimportantes como la aprobación de las cuentas de ingresos y gastos, laautorización de documentos acreditativos de pagos..., como era el casode los contadores mayores (80), sino porque, gracias a esta privilegiadasituación, podían mantener negociaciones con los hombres de negociosy asentistas, favoreciendo la corrupción, a pesar de lo que las ordenan-zas prohibían en este sentido, extremo del que la Corona tuvo noticia,gracias a las visitas llevadas a cabo en estos tribunales (81). La puntuali-zación que introducen estos decretos lleva a sus últimas consecuenciasel pensamiento según el cual «the best advice one can give in matters ofstate is based on special knowledge of the state itself» (82). Ahora, este«especial conocimiento» se impone como criterio para elegir al que hade entrar a formar parte de las instituciones, sirviendo, no ya al príncipe,sino «al interés supremo» de la monarquía.

La reducción de ministros practicada durante estos años lleva a queincluso desaparezcan algunas instancias del Consejo. Por el decreto, yavisto, de 25 de febrero de 1666, se unieron diversas Contadurías, como

73

(78) BN, ms. 10.400.(79) BN, ms. 10.735, fol. 138v.(80) T. García-Cuenca Ariati (1982). El Consejo..., op. cit., p. 412.(81) Tal fue el caso, por ejemplo, de Diego Denier de Legasa, quien mantuvo nego-

ciaciones con Duarte de Acosta, factor y asentista de la Corona, y con Manuel de León, ad-ministrador de su casa. La Junta de Visita del Consejo de Hacienda, 25 mayo 1666. AHN,Consejos, 50.507.

(82) Frase atribuida al Padre Joseph, vid. W. J. Bouwsma (1970). The secularizationof society in the Seventeenth Century, en XIII Congress of Historical Sciences, vol. 1,op. cit., p. 6.

las de Armadas, Represalias, Presidios y Contrabando, que se agrega-ron a las de Sueldo (83), quedando reformados los oficiales que servíanen ellas. Con respecto a la Contaduría de Contrabando, existía un oficial,Juan de Zárate, que había comprado el oficio. La Corona, en este caso,no dudó en restituir el precio de compra, con tal de recortar el número deservidores (84).

También la Secretaría de Millones de las provincias del sur se vioafectada, pues, por decreto de 14 de diciembre de 1667, se ordena extin-guir sus plazas. Con anterioridad, el 6 de marzo de 1665, Felipe IV yahabía dispuesto su unión con la Secretaría de Castilla la Vieja, aunqueentonces se conservaron los oficiales, que pasaron a servir sus plazasen esta última (85).

Como decimos, la fiebre reduccionista y de establecer un número fijode oficiales también había afectado a los contadores. Por el decreto de10 de octubre de 1676, se dispuso que fueran veinteséis los contadoresde resultas, dieciséis los entretenidos de título y dieciséis de nombra-miento, el resto quedaba sin ejercicio ni goce. Ahora, los contadores ex-perimentan una nueva reforma, a través de la cual se establece un nú-mero fijo, y, por un decreto de 4 de agosto de 1677 (86), aunque semantienen para ambos el número de 16, permanecen 22 para cubrir lasausencias. De los 77 que había, los 39 restantes quedaban reformadossin ejercicio ni gajes y sin posibilidad de acceder a las plazas. Seis díasdespués, el 10 de agosto, el conde de Humanes reforma la Sala de Justi-cia del Consejo de Hacienda. Se le asignan cinco consejeros, el fiscal dela Sala y dos que servían en las otras salas. El resto quedaba sin gajesni ejercicio. La Contaduría Mayor quedó con cuatro ministros y un fiscal,por la reforma de 12 de julio de 1677.

En 1683, el tribunal de la Contaduría Mayor permanecía, según laplanta del año 1677, con cuatro ministros y el fiscal, mientras el restopermanecía sin ejercicio ni gajes. Para aquellos que hubiesen compradoplazas en este tribunal, se disponía lo mismo que para el Consejo. Encuanto al resto de contadores, se insiste en lo que quedó dispuesto en lareforma de 1677.

74

(83) AHN, Consejos, leg. 50.507.(84) Ello, aunque a veces, ante la sempiterna necesidad de numerario, se fuera en

contra de esta tendencia, contradicción de la que el hecho más significativo fue, sin duda,la creación del gran canciller de Hacienda, concedido al marqués de Castromonte, porcompra en 125.000 escudos. J. L. Bermejo (1985). Derecho y Administración Pública en laEspaña del Antiguo Régimen; Madrid, p.33 ss. En esta línea, en 1675, se concedió una pla-za impagada del Consejo al financiero italiano Gianbattista Crota, por un pago de 16.000pesos [H. Kamen (1981). La España de Carlos II; Barcelona, p. 62]. No obstante, a pesarde estas incongruencias, marcadas por las necesidades de numerario, los reformadoresfueron tenaces en su voluntad de cambio.

(85) AHN, Consejos, leg. 51.236.(86) BN, ms. 10.399.

Por la reforma de 1691, al tribunal de la Contaduría Mayor se le asig-nan cuatro contadores mayores de número y asistencia fija, junto con elfiscal, el resto, con la mitad del goce y opción. En cuanto a los contado-res de título, se reiteraban los dieciséis ya vistos, mientras que de nom-bramiento quedaban ahora treinta y ocho. Por su parte, permanecen losveintiséis contadores de resultas, de acuerdo con la última reforma de1676.

Para concluir con este apartado, podemos destacar que las reformasllevadas a cabo en el Consejo de Hacienda y en sus tribunales durante elreinado de Carlos II ponen de relieve que los reajustes introducidos afec-taban a la naturaleza de la institución, la cual se vio alterada al ser some-tida a criterios ejecutivos. La expedición ha entrado en las instituciones,convirtiéndose en su principio reestructurador, en detrimento de un siste-ma colegiado caduco. Ello significa que la consulta y una forma de ges-tión configurada en función de los atributos del súbdito pierden su tradi-cional protagonismo frente al incipiente desarrollo de procedimientosadministrativos (87). La reducción de plazas llevaba aneja una reconver-sión que afectaba tanto a la naturaleza de las instituciones como a la delos ministros, vislumbrándose un nuevo tipo de administración ejecuti-va (88), de acuerdo con lo que ha sido calificado por E. Hughes como un«revenue services», en el que la cualificación técnica se convierte en cri-terio de selección y que, si bien él lo sitúa en el siglo XVIII, en estas pos-trimerías del XVII pueden rastrearse algunos de los principios que lo con-formaron, tanto en lo que se refiere a los oficios de administración fiscalcomo a los propios del Consejo y sus tribunales (89).

La reforma de la administración fiscal no afecta, por consiguiente,solo al orden administrativo de las ciudades, sino también a la corte, de-bido al protagonismo que las ciudades le habían concedido al Consejode Castilla y jurisdicción ordinaria en la disputa por impedir que el fraudefuese atajado por el rey. La reforma institucional se complementa así conla de las administraciones provinciales. En todos los casos, el objetivofue el de desvincular al fisco de la justicia y arrebatar al reino el controlsobre el servicio de millones a través de la jurisdicción. Transformar elConsejo de Castilla en una institución al servicio de la Corona y no de lasciudades y conformar un tribunal de Hacienda en el que la administraciónse constituyese en el principal criterio de gestión del fisco fueron las ar-mas con las que los reformadores lucharon en la corte para imponer un

75

(87) E. Ames y R. T. Rapp (1977). The birth and death of taxes: «a hypothesis». J o u r n a lof Economic History, 37, p. 177, han sostenido que ello se ve favorecido como consecuen-cia de una situación de guerra permanente.

( 8 8 ) Vid. P. Fernández Albadalejo (1984). Monarquía, Cortes... y J. H. M. Salmon(1981). Storm over the Noblesse. Journal of Modern History, 53, junio, p. 242-257.

(89) Vid. E. M. A. Hugues (1980). Studies in Administration..., p. 267. Sobre el tema,vid. también J. F. Bosher (1964). French Finances..., op. cit.

sistema de contribución. Todo esto debía articularse en un orden en elque las circunscripciones fiscales se constituyeran a partir de institucio-nes administrativas provinciales. De este modo, la contribución se im-plantaba a través de criterios de gestión y expedición de los que debíapasar a depender la rentabilidad de la hacienda.

No se trata, por tanto, de que a través de la reforma institucional sequiera evitar un gasto insoportable para el fisco, aunque esto también se ten-ga en cuenta, sino de que, de acuerdo con unas necesidades de gobierno,se demanda a la institución una disposición expeditiva, con el fin de obte-ner la simultánea eficacia en el terreno político-fiscal. De esta forma, seevitaba que los tribunales se constituyesen en instrumento del mundo delprivilegio y que viniesen a ser las ciudades las que decidieran sobre lapresión fiscal, y las que preferentemente disfrutaran de la recaudaciónpara la financiación y status de los poderosos que gobernaban los con-sejos, haciendo posible la pervivencia de un fisco expresión de sus nece-sidades y fines.

Buscar medios para la hacienda se había convertido en una obse-sión de los gobernantes. Pero no se trataba tanto de que los reformado-res quisieran reducir un gasto concreto como de impulsar los mecanis-mos necesarios para estar en condiciones de recabar la pertinenteliquidez, contrarrestando, en la medida de lo posible, el fraude e impa-gos, de acuerdo con unos criterios de gobierno. De esta manera, la refor-ma institucional llevada a cabo durante el reinado de Carlos II se enmar-ca en el largo proceso caracterizado por el paso de una haciendaasentada en función de un orden jurisdiccional, a una hacienda vertebra-da a partir de criterios administrativos. La transformación de los Consejosen agentes de ejecución susceptibles de imponerse al entramado de re-cursos jurídicos con los que contaba el súbdito para eludir las deman-das fiscales del monarca es la razón que explica la reforma. Pero estono quiere decir que, con los reajustes, los ministros de Carlos II logrenerradicar las reminiscencias judiciales de su administración, pues lasmismas vacilaciones, dudas e incumplimiento de muchas de las refor-mas nos anuncian la pervivencia de los principios jurídicos (90). Lo quesí podemos constatar es que, con la reforma, poco a poco los procedi-mientos ejecutivos de la administración van tomando cuerpo y se van in-troduciendo en las instituciones. Un proceso que también afectó a otrosorganismos fuera de Castilla, como ocurrió, por ejemplo, en Nápo-l e s ( 9 1 ) .

76

(90) Cf. R. Mousnier (1970). La plume, la faucille et le marteu. Institutions et sociétéen France du Moyen Âge à la Révolution; París, p. 223.

( 9 1 ) S. Mastellone (1965). Pensiero politico e vita culturale a Napoli nella secondametà del Seicento, op. cit.; Florencia, p. 25.

La novedad de la reforma consistía en que se trataba de un proyectoglobal que, al pretender la transformación de la naturaleza de las institu-ciones, en aras de un sistema de contribución y de su instrumentaliza-ción por el soberano y no por las ciudades, arrastra consecuencias cons-titucionales. Teniendo en cuenta que en Castilla el pacto fiscal en elservicio de millones estaba vertebrado y, por consiguiente, daba sentidoal orden político, desde el momento en que dicha vertebración sufre unatransformación, la comunicación entre rey y súbdito se ve inmediatamen-te alterada; alteración de la que es muestra la reforma institucional.

77

III

EL FRAUDE Y LA DEUDA DEL REINO A LA LLEGADADE CARLOS II

Dos meses después de la muerte de Felipe IV, Miguel de Salamancadistribuye entre los consejeros de Hacienda las superintendencias de lasrentas reales y del servicio de millones (1). A estos consejeros, ademásde determinar las rentas que aún quedaban por arrendar, se les encargacomo principal tarea la de averiguar la deuda en las provincias y consta-tar el estado general de los encabezamientos. Y ello, en palabras del go-bernador de Hacienda, «...para que cumplan las libranzas...». Se estipulaque cada seis meses debían dar testimonio de los valores de las rentas.También se insiste en la vinculación entre corregidores y administradorescon los ministros designados a través de la correspondencia, fruto de lacual se elaborarían los informes, preocupación que también se transmitea los administradores/corregidores. La confianza en estos últimos paralabores fiscales continúa llevándose a cabo a partir de la jurisdicción de-legada y su pertinente vinculación con Hacienda. Continúan recibiendosus competencias por vía de comisión (2), de acuerdo con los principiosde ejecución del «gobierno económico» y, por tanto, en función del perfil deadministradores auspiciado por la Corona.

Por consiguiente, Miguel de Salamanca centra sus objetivos en el co-bro de la deuda, cuya satisfacción se constituye en el leit motiv de su go-

79

(1) Dichas superintendencias quedaron, en cuanto a las rentas reales, como sigue:Manuel Pantoja: se le encargaron las provincias de Sevilla, Jaén y Murcia; Juan Otáñez: Toledo,

Córdoba y Granada; Luis Peralta: Burgos, León y Galicia; Sebastián Cortizos: Madrid, Segovia y Extre-madura; conde de Villariego: Cuenca y Ávila; Andrea Piquinoti, Salamanca y Zamora; conde de Cobati-llas: Valladolid y Toro; Francisco Sánchez Márquez: Coria y Guadalajara.

Por lo que se refiere al servicio de millones, se repartieron de la siguiente forma:Manuel Pantoja: Sevilla, Jaén y Murcia; Gerónimo de Sanvítores: Madrid, Segovia y Burgos; Diego

de Miranda: León, Toro y Soria; Diego de Nava: Salamanca y Zamora; Martín Riobo: Guadalajara y Ex-tremadura; Alonso de Encina: Ávila y Cuenca; Alonso Calderón: Galicia y Valladolid.

AGS, CJH, leg. 1.204.(2) Cf. E. García Enterría (1972). La administración española, op. cit., p. 111.

bierno. Además, la Corona opta por vincularse con los asentistas, puesel pago de la deuda no tuvo otro fin que saldar sus cuentas con los hom-bres de negocios, tal y como el propio gobernador había manifestado. La«persecución» del fraude y de la deuda, que viene caracterizando la polí-tica de la Corona, poco a poco se va transformando en una «gestión» deambos preferentemente administrativa. En efecto: a los hombres envia-dos a las provincias, durante el mandato de Miguel de Salamanca, se lesencarga la tarea de satisfacer las cantidades pactadas con el reino. Deeste modo, la «obligación del reino a la paga del servicio y plazos del»,que quedara establecida en las escrituras de 1603, continúa siendo moti-vo de preocupación de la Corona. Pero ahora, la diferencia está en queha dejado de ser un compromiso político cuyo cumplimiento dependía delas ciudades. Con el envío de los jueces de comisión, dicha «satisfac-ción» pasó a considerarse un «derecho» de la Corona, que debía cum-plirse a través de la norma ejecutiva que portaban los nuevos comisariosreales. A medida que las administraciones se van asentando, cumplircon la hacienda se entenderá cada vez más como una «obligación», queprogresivamente se irá canalizando a través de pautas administrativas.

Como consecuencia del perfil eminentemente fiscal, puesto que yano predominan las funciones judiciales propias de un juez de comisión,ahora a los administradores se les encomiendan tareas preferentementede gestión fiscal, entre las que se encuentra la gestión de la deuda, en-tendida desde un punto de vista administrativo, lo que no quiere decirque la Corona abandone la persecución judicial de los delitos de fraude,pues las competencias judiciales se siguen concediendo a los adminis-tradores. Además, durante estos años se siguen enviando jueces de co-misión a aquellas zonas en las que se tienen noticias de delitos de frau-de, contra cuyos culpados se levantan las pertinentes cabezas deproceso. Así, podemos destacar que comienzan a establecerse criteriosdiferenciados entre el ejercicio judicial aplicado a la prosecución de losprocesos judiciales y la gestión administrativa, propiamente dicha, encar-gada de gestionar la deuda. Si los administradores siguen siendo, a lavez, jueces (3), la diferenciación entre ambas funciones se infiltra en elterreno hacendístico a través de la división entre las tareas administrati-vas, encargada de aplicar la ejecución de la norma fiscal, y la persecu-ción de las estafas contra la hacienda, encargada de someter a los de-fraudadores. El ejercicio judicial, configurado como proceso judicial,inicialmente dejaba de ser la pieza clave en la que se basaba el gobiernopara transformarse en un elemento de apoyo (4). Y ello al margen deque las autoridades locales continuasen fundándose en él.

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(3) G. Zeller (1947). L’Administration monarchique avant les intendants. Parlements etgouverneurs. Revue Historique, 197, p. 184.

(4) Vid. W. Beik (1985). Absolutism and Society in Seventeenth-Century France, Sta -te, Power and Provincial Aristocracy in Languedoc; Cambridge, p. 179.

Finalmente, la reina gobernadora opta por contemporizar con el rei-no, aceptando su papel de intermediario entre el rey y el territorio. Porcédula de 6 de enero de 1666 (5) ratifica la que vimos de 28 de abril de1663, cuando se entregaron las administraciones a los justicias, mante-niéndose aún en la gobernación de Hacienda Miguel de Salamanca. Ypor una orden de 24 de febrero dispone el cumplimiento de la norma in-cluida en las ordenanzas de 1657 (6), según la cual los administradoresgenerales y particulares debían proponerse al monarca, precediendo, eneste caso, consulta de la Sala de Millones (7), en busca de la ansiada«lealtad» de los ministros. Por lo que aquella «mediación» no debía lle-var consigo «prerrogativas» de usufructo del fisco.

De forma simultánea, como se había venido haciendo desde los añoscuarenta, y como corresponde al proceso por el cual se habían poten-ciando las acciones administrativas en las ciudades para gestionar el fis-co y erradicar el fraude, en estos primeros momentos del reinado seinsiste y se hace hincapié en los controles administrativos susceptiblesde evitar que las partidas fiscales se esfumen de sus centros de recau-dación o depósito, a la vez que se realiza un esfuerzo para obtener infor-mación precisa sobre la disponibilidad de la hacienda.

III.1. Registro y control de las partidas fiscales

Con la llegada, en 1666, del conde de Villaumbrosa, el registro y con-trol de las partidas vuelve a ocupar la atención del Consejo de Hacienda,profundizándose en la vía administrativa para gestionar el fisco. Una so-lución que, al soslayar procedimientos judiciales, eludía el enfrentamien-to directo con las ciudades, a la vez que iba implantando de forma pro-gresiva unas pautas que se contraponían al secular lenguaje del serviciode millones y, consecuentemente, a un orden fiscal jurisdiccional y deatribución que propiciaba el fraude.

Uno de los problemas con los que se encontraba el Consejo de Ha-cienda era el de ajustar los valores de las partidas cada año. En estosmomentos, la Corona se muestra sensible a dicho ajuste, con vistas aelaborar un tanteo del valor de las rentas (8). Un tema que si ya habíavenido planteándose en los últimos años del reinado anterior, ahora, de-

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(5) AHN, Consejos, leg. 51.282.(6) Vid. el primer tomo de este trabajo, op. cit., p. 95.(7) AHN, Consejos, leg. 7.131.(8) Vid. E. Hernández Esteve (1983). Introducción al estudio de la influencia de la or -

ganización financiera de los Países Bajos en la creación del Consejo de Hacienda de Casti -lla (1523), en Historia económica y pensamiento social. Estudios en homenaje a Diego Ma -teo del Peral; Madrid.

bido a los compromisos militares de la Corona, con los dos frentes béli-cos en Portugal y Francia, se impone como necesidad y estrategia degobierno. Que la Corona se centre en estas cuestiones nos indica quelos problemas judiciales eran superados por los puramente administrati-vos, en cuya remodelación se ponían las esperanzas reformistas.

En el caso concreto del ajuste de valores, las dificultades eran mu-chas. Por un lado, los administradores no enviaban regularmente los va-lores a la corte; por otro, la devaluación de la moneda originaba multitudde pleitos, de cuya determinación dependía el valor final de las rentas.También los alojamientos de los soldados influían, pues, debido a quesolían cobrar de los pueblos para sus gastos, de acuerdo con disposicio-nes de los Consejos de Estado y Guerra, se debía aguardar a que lospueblos justificasen la paga legítima, provocando nuevos retrasos para elajuste de los valores. Esto, además, tenía otra consecuencia de impor-tancia, y es que estas partidas no pasaban por el Consejo de Haciendaantes de su distribución, por lo que este perdía su control. Por otra parte,la espera de una respuesta a las bajas solicitadas por los arrendadoresañadía aún más incertidumbre sobre el valor que alcanzarían las rentas.

Los gobernantes se imponen a sí mismos la necesidad de poseeruna información precisa sobre el caudal disponible o, más exactamente,sobre el potencial fiscal del reino, con vistas no solo a diseñar los nego-cios de Estado y con ellos el gobierno de la monarquía, sino a que la Co-rona pueda decidir por sí misma sobre su destino, en detrimento siemprede la particular utilidad que el reino decidía para la riqueza fiscal. Antelos esfuerzos desplegados con anterioridad para acopiar información so-bre la deuda, ahora se va más lejos. En estos primeros momentos delreinado, la Junta de Gobierno comienza por requerir información sobre elvalor de las rentas, sobre lo que se situaba y libraba en cada una y, endefinitiva, sobre la disponibilidad real de la hacienda. Si durante el minis-terio de Luis de Haro se desplegaron esfuerzos en este sentido, las difi-cultades habían impedido a la Corona acopiar la información pertinente.

El propio Miguel de Salamanca había introducido durante su gobier-no algunas medidas al respecto. Como hemos apuntado, dispuso que losadministradores debían enviar cada seis meses testimonios de los valo-res de su administración, en los que se debía especificar tanto lo que sehabía cobrado como las pagas, y en donde debían dejar constancia delremanente. En caso de que el administrador no pudiese cumplir con esterequisito, se estableció que debía dar cuenta personalmente en el Con-sejo de Hacienda. Después de dejar la gobernación, y siendo ya presi-dente el conde de Villaumbrosa, se comienza por estudiar la manera deposeer una información exacta sobre los caudales del erario, distinguien-do entre lo que estaba situado y lo que quedaba para disposición del rey.La propuesta del Consejo fue la formación de «libros de fincas» de las

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rentas reales, en los que se incluiría, con carácter retroactivo, el valor al-canzado por las rentas en el año 1665, debiendo, asimismo, formarsepara el año de 1666. Sobre esta resolución, se solicita el asesoramientodel antiguo gobernador, Miguel de Salamanca, el cual quedó reflejado enun voto particular de 20 de junio (9).

Expone, como única propuesta, que se haga cumplir la disposiciónque estableciera durante su gobierno, en cuanto a que los administrado-res envíen relación de los valores de las rentas cada seis meses. Sobrela formación de libros en los que se asentasen los valores, la rechaza:«...debo decir tengo por no necesario la que se propone, respecto de quelos valores se reducen a rentas arrendadas y estas con los años porquese arriendan se asientan siempre en los libros con los arrendamientos».

También se pide consejo a la Junta de Reformación de la Visita delConsejo de Hacienda. Esta emite su parecer en una consulta de 23 denoviembre de 1666 (10). En ella reconoce el mal estado de los libros,«...en que demás de no poderse entender algunas partidas están confu-sos». En estas condiciones, la manipulación de las cuentas, y con ellas,de la contribución, seguía siendo algo sencillo, por lo que el contingentefiscal continuaba sin ser sometido a pautas contables, dependiendo sudistribución de la «buena» voluntad del súbdito. No obstante, la Junta semuestra más optimista que el antiguo gobernador. En concreto, se con-forma con la propuesta del Consejo y, reconociendo las dificultades, sepronuncia a favor de la formación de los libros (11). Propone que se re-duzca a un solo libro el valor de cada renta, dando una serie de plazospara introducir los valores. Para llevar a efecto estas tareas, debían losescribanos mayores de rentas y millones escribir a los administradores,ejecutores, etc., para que remitiesen, dentro de los plazos, los testimo-nios de los valores. A continuación, debían entregarlos a los contadoresde relaciones y del reino para que les asistiesen, dando, por último,cuenta al Consejo de Hacienda. Esta operación debía repetirse cadaaño. Los administradores de millones y los meros ejecutores de alcaba-las, tercias, y demás ministros a cuyo cargo estaba la administración ycobranza de las rentas y derechos estaban obligados a enviar a los es-cribanos mayores de rentas y millones los testimonios y recados del va-lor que alcanzasen cada año. En caso de contravenir esta disposición,quedaban sujetos a capítulo de visita y residencia, suspendiéndoseles enel cargo y salario. La ejecución de todo esto se encargaría a dos oficiales

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(9) AHN, Consejos, leg. 50.504.(10) Ibídem.(11) Sostiene: «pero atendiendo que si no se procura vencer y aplicar todos los me-

dios y diligencias posibles, no se puede conseguir el logro de lo que tanto importa, ni seríarazón que por consideraciones de juzgarse dificultoso y no aplicar el remedio posible, que-dase omitido punto de tanta consideración...».

de cada oficio de relaciones elegidos por el presidente de Hacienda. Lacontestación de la reina gobernadora fue un «Hágase como parece y así lohe mandado». Y, por un decreto de 30 de noviembre de 1666, se disponela formación de estos «libros de fincas». De este modo, los datos conta-bles se conforman como instrumento de intervención fiscal y ello en fun-ción de una hacienda expresión del «real servicio». Los «libros de fincas»se añaden a las reformas como un elemento a partir del cual reestructurarel modelo de fisco, puesto que de la «buena disposición» de los ministrosdependía el cumplimiento de este objetivo. A través de su control e inspec-ción se quiere asegurar que la eficacia y «lealtad» sean susceptibles deser reconducidas por el monarca. La vigilancia e intervención fiscal se con-vierten en protagonistas de una hacienda que estaba sujeta al manejo e in-terpretación de un súbdito dotado de derechos y capacidades políticas. Deahí que la creación de pautas administrativas se convierta en el acto a par-tir del cual establecer la relación entre los ministros y oficiales de Hacien-da, y entre el Consejo en la corte y los administradores en las provincias.Una relación que se institucionaliza como procedimiento de gestión e inter-vención del fisco, en este caso, a través de la contabilidad.

Como hemos indicado, y como corresponde a la atención que ahorase concede a la deuda, concebida desde un punto preferentemente ad-ministrativo, durante la corta presidencia del conde de Villaumbrosa setoman algunas medidas parciales, a la vez que se sigue apostando por laintervención contable, para solventar los alcances de las rentas.

Desde el año 1656 venía entendiendo en distintas deudas atrasadasel licenciado Pedro Salcedo, como ministro particular, en calidad de juezde comisión enviado por la Cámara de Castilla, y de acuerdo con la visitaque en esos momentos estaba llevando a cabo García de Porres (12).Este extremo acarreó multitud de problemas planteados por el Consejode Hacienda, el cual se quejó en sucesivas consultas, que fueron desa-tendidas.

Por un decreto de 7 de octubre de 1660, Felipe IV había dado facul-tad a García de Porres para proceder contra los partícipes, guardas y al-caides de las rentas de los almojarifazgos de Sevilla que resultasen cul-pados por causas de fraude por proceso abierto. La determinación de lascausas se llevaría a cabo en la junta que se había formado para la con-secución de la visita. El entonces gobernador del tribunal de Hacienda,Juan de Góngora, se pronunció en contra de este decreto, en consulta par-ticular de 9 de octubre de 1660 (13), en lo que se entendió como un ataquecontra la jurisdicción del Consejo. Finalmente, el tema se sometió a la Jun-

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(12) Este había sustituido a Martín de Larreategui, según decreto de 20 de julio de1653, BL EG, 2.083.

(13) Ibídem.

ta de Reformación, y fue a consulta el 11 de noviembre de 1666, cuandose introdujeron algunas novedades en la gestión de estas rentas ( 1 4 ) .

El primer paso dado fue suspender el ejercicio de la comisión. Actoseguido, se establecieron dos mesas en la Contaduría Mayor, creadasex profeso para atender a los despachos de estas cobranzas. En dichasmesas se colocaron contadores supernumerarios, para no incrementarlos gastos. Se procuró un libro para registrar los despachos correspondien-t e s . La superintendencia de dichos alcances quedaba a cargo de uno delos contadores mayores de cuentas. Este contador tendría la c o r r e s p o n d e n -cia universal de las cobranzas, debiendo cuidar que a los corregidores yadministradores se les hicieran los requerimientos oportunos, quedandoa cargo de su gestión un fiscal.

Esta reforma supone un intento de normalizar, desde un punto devista institucional, superando el carácter provisorio de la comisión, lagestión de la deuda. Los criterios administrativos con los que había sidoabordada la deuda se institucionalizan, a la vez que se someten a una in-tervención contable. Dada la distribución de administraciones existenteen estos momentos, con esta medida se entrega, de hecho, a los justi-cias la cobranza, si bien finalmente es un tribunal de Hacienda el que co-ordina la operación.

Lope de los Ríos y Guzmán, que accedió a la presidencia en 1667,siguió la línea marcada por sus predecesores inmediatos. Preocupadopor la proliferación de ministros y oficiales en las tareas de recaudación,impulsa el decreto de 9 de enero de 1668, por el que se dispone que tantoel Consejo de Hacienda como la Sala de Millones debían emplearse enreducir al mínimo número y gasto los administradores (15). El 27 de fe-brero de ese mismo año, un nuevo decreto establece que los administra-dores de alcabalas y rentas reales no podrían, en el futuro, asistir por unperíodo superior a dos años, estando además sujetos a residencia (16).Pero es a finales de este año, por un decreto de 10 de diciembre, cuandola reina gobernadora intenta congraciarse con las ciudades, mandandocesar el servicio de quiebras de millones. Las ciudades pasaban a satis-facer 388 cuentos de la consignación que sobre él tenían los hombres denegocios por repartimiento entre las veintiuna provincias, labor que reali-zaría la Sala de Millones (17).

Desde que en 1638 se impusiera el servicio de quiebras de millones,las quejas en contra de él no habían cesado. De nada sirvió la baja lleva-

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(14) AHN, Consejos, leg. 50.504.(15) BN, ms. 10.398.(16) Tal y como disponía la ley 10 del libro 9 de la Nueva Recopilación. Ibídem.(17) AMC, leg. 18.05.

da a cabo en 1656, año en el que se redujo el repartimiento de quince adoce. Y esta oposición se debía, no ya al monto del servicio, pues eraconsiderado como uno de las más bajos, sino a la forma de cobranza. Sibien en algunas villas se recurría a arbitrios para efectuar su pago, enotras muchas el repartimiento se realizaba de forma individual entre lossúbditos, lo que llevaba a que se considerase su carga más onerosa einsoportable. Cada año se repartía al reino 26.803.184 mrs., y las dificul-tades en su cobro provocaron que los débitos se fueran acumulando añotras año, sin que esa cifra pudiese verse cumplimentada. Y ello, en pala-bras de Pedro Belluti de Haro, comisionado en Jaén, por «...haberse re-partido la mitad más de lo que se puede pagar...» (18). Con la soluciónadoptada por la reina gobernadora se satisfacía a las ciudades, asegu-rándose así la Corona la colaboración en la gestión de la deuda. Una vezmás, las reformas se acompañan de medidas de compromiso con lasciudades, respetándose así el mantenimiento de una relación, no solo deinterdependencia, sino también de reciprocidad política.

Los obstáculos en el cobro no se reducían a este servicio, y las deu-das por otros conceptos continuaban siendo el principal problema con elque se enfrentaban los hombres de Hacienda. Bajo la presidencia delconde de Villaumbrosa, una de las tareas que el presidente encomendóa los jueces comisionados, durante los años 1663, 1664 y 1665, fueronlas rentas que estaban, bien en régimen de administración, bien enarrendamiento, y ello por cuanto que de esta forma se pretendía obtenerun conocimiento aproximado de la deuda. Pero también se les pedíandatos sobre el valor de lo que debía haber adquirido el monarca o, en sucaso, la reina gobernadora, tanto de finca como de media annata, y delos descuentos del 10 % y 20 % de juros de que se habían valido durante losaños mencionados y por las consignaciones decretadas a factores yhombres de negocios comprendidos en el decreto de 15 de noviembrede 1663. Debido a que, entre otros abusos, una buena parte de los atra-sos tenía su origen en que los concejos se habían valido de las partidaspara la paga de costas y salarios, el conde de Villaumbrosa, por una pro-visión de 19 de julio de 1666, comunica a los justicias del reino que du-rante el mes de agosto debían concluir con las cobranzas de lo que seadeudaba por el servicio de millones y quiebras (19). El vínculo entre losjusticias y la jurisdicción de Hacienda era un hecho. Fue este Consejo elque supervisó su gestión, y fue a él al que tuvieron que acudir para darcuenta de sus tareas administrativas. En definitiva, se sigue instando alas ciudades a que cumplan con la paga del servicio de millones, al mar-gen de los fraudes que hubieran podido cometerse en la recaudación pormenor. La Corona condescendía con las ciudades, en lo que, en la prác-

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(18) AGS, CJH, leg. 1.214.(19) Ibídem.

tica, suponía un reparto de la riqueza fiscal, a cambio del presunto cum-plimiento con las cantidades pactadas. Un cumplimiento que, de nuevo,se sometía a supervisión administrativa. Todo esto se insertaba en la re-lación de verdadero intercambio político que la reina gobernadora mantuvoc o n las ciudades (20). Además, por un decreto de 30 de junio de1667 (21), la reina gobernadora pidió al conde de Villaumbrosa la infor-mación recogida en los «libros de fincas», que se formaron el año anterior,acerca de los valores de las rentas. Todos estos datos permitieron en 1667al nuevo presidente, Lope de los Ríos, dar cuenta del estado de la hacien-da, cuyo único caudal disponible resultó ser de 418.544 escudos ( 2 2 ) .

En 1669, Lope de los Ríos conecta con las disposiciones de los añosanteriores. Unos meses después de la caída de Everardo Nithard, el 3 deseptiembre de 1669, la reina vuelve a disponer, a través de un decreto,la entrega de la administración de las rentas reales a los justicias y comi-sarios del reino, mandando cesar, a la vez, a los jueces privativos y con-servadores de los arrendadores (23). No obstante, este decreto no quedóaquí, ya que simultáneamente se unió la administración de los millones,sisas municipales y cuatro unos por ciento (24).

En realidad, lo que se ha producido, tanto en los últimos años del rei-nado de Felipe IV como en estos primeros momentos del advenimientode Carlos II, no es sino la renuncia parcial a los administradores propia-mente dichos, encargando su labor a los justicias, dadas las dificultadesy oposición que por parte de las ciudades se encontraban. Pero ello,como hemos repetido, se llevaba a cabo a partir de la jurisdicción dele-

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(20) La anuencia mostrada con respecto a la prórroga del servicio fue un claro expo-nente de la complicidad que en torno a dicho reparto existía. Este fue el caso, por ejemplo,de la ciudad de Toledo, la cual, con respecto a los servicios de 24.000.000, 2.500.000 y3.000.000 de plata, había llegado, en 1667, a suplicar «...nuevas órdenes en que manifes-tar nuestra obediencia a su mayor servicio...». La contrapartida que dicha «obediencia» de-mandaba, de acuerdo con los principios de servicio/recompensa de una relación de inter-cambio político, se refería a las mercedes que comisarios de millones, jurados y regidoresse prometían para sí y para sus hijos por votar el consentimiento de la prórroga. En estesentido, la petición de la reina de que se le envíen memoriales de los servicios prestadospor los regidores de Toledo para hacerles merced, corrobora la mutua colaboración y de-pendencia. Pero, junto a este «interés» de la ciudad, hemos de tener presentes los benefi-cios —fraudulentos y de poder— que se extraían a través de la recaudación. 7 de septiem-bre de 1667. AHN, Consejos, leg. 7.131.

(21) AGS, CJH, leg. 1.895.(22) C. Sanz Ayán (1988). Los banqueros..., p. 211.(23) «Que la administración de las rentas reales se encargue a los justicias y comisa-

rios del reino, cesando todos los administradores, ejecutores y jueces conservadores y pri-vativos de los arrendadores en que se consumían tan considerable caudal y de que se oca -sionaban muchos perjuicios a los vasallos», AHN, Consejos, lib. 1.474.

(24) «...debajo de un nombre y de un arrendamiento, o de una administración o enca-bezamiento, de los cuatro unos por ciento, los servicios de millones y las sisas municipales(...) sin que haya más que un registro para todo en las puertas, para que cesen las moles-tias que resultaban de la multiplicidad y diversidad de ellos», ibídem.

gada, intérprete e instrumento de la jurisdicción económica, ya que sevincula a los corregidores con Hacienda, encargándoles sus tareas porvía de comisión. De este modo, la reforma se amoldaba a las «exigen-cias» del reino. Como se había hecho antes, este «acercamiento» secomplementa con otras disposiciones revestidas del principio de unidadadministrativa, con el objetivo de hacerlo compatible con la «causa públi-ca», inhibiendo a las jurisdicciones de apelación. Con las cédulas de inhi-bición, además de apartar a las chancillerías del circuito de las rentas, loque se pretende es impedir que la jurisdicción ordinaria actúe en calidadde juez ordinario en el momento de gestionar la hacienda y que, en defi-nitiva, el fisco siga gestionado de acuerdo con los principios jurídicos.

III.2. La primera implantación de los administradores generalesen las veintiuna provincias

Durante estos años, caracterizados por el predominio de la Junta deGobierno y por las intrigas sucesivas de Juan de Austria y Valenzuela,vuelve a surgir el debate en el seno de la monarquía acerca del ordenfiscal. Alentado por la entrega parcial de las administraciones a los justi-cias, el reino intenta presionar para que las ciudades conserven el con-trol administrativo, es decir, para que se siga confiando en los corregido-res para tareas de recaudación, cobro, etc., como estaba dispuesto porel orden constitucional conformado en torno al servicio de millones. LaDiputación de Alcabalas entró en el debate defendiendo lo que era laprincipal garantía del poder fiscal de las ciudades: el servicio de millonesy sus correspondientes escrituras.

En consulta de 11 de febrero de 1676 (25), se elaboró un compendio delas principales quejas de las ciudades en materia de administración de losmillones. Se lamentaba de las vejaciones que tenía que soportar el reinodesde que la administración del servicio corría a cargo del Consejo deHacienda. Para ello recogió las preocupaciones del Consejo de Castilla,en cuanto al quebrantamiento de las escrituras de millones, en contra deltribunal de Hacienda y de sus oficiales (26). Su principal acusación sedirige contra los ministros de Hacienda:

...no solo se ha quitado a las ciudades dicha administración, pero hanpuesto administradores generales y particulares en mayor número del quepermiten dichas condiciones, que llegan a ser tantos ellos y sus subdele-gados que parece se ha formado otro Consejo con tantas provisiones deoficios y ejercen con intolerable rigor sus administraciones... .

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(25) AC, leg. 122. En el AHN existe otra copia de esta consulta, Consejos, leg. 7.131.(26) «...por haber contravenido a las condiciones de millones y quitado a las ciudades

cabezas de provincia y de partido la administración de estos servicios...».

Frente a la proliferación de administradores, la Diputación insiste enque todo podría «...encomendarse a las mismas ciudades conforme a lascondiciones de millones...». Esta devolución de la administración no seharía con las mismas condiciones de antes, sino que se adaptaría al or-den administrativo vigente. Se acepta la vinculación de los justicias conHacienda y Sala de Millones. Se propone su sometimiento a la visita, a lavez que se admite la responsabilidad administrativa de los corregido-res (27). Por consiguiente, se ofrece algo que en realidad estaba lleván-dose a la práctica: la transacción de la reforma. Junto a esto, la Diputa-ción insiste en un segundo tema de no menor importancia: la reducciónde las conservadurías a los corregidores. Así se pretendía evitar que es-tas recayeran en otras personas ajenas al circuito de control formado porla jurisdicción ordinaria.

El 22 de febrero, a consulta del Consejo de Castilla, se resuelve en-tregar las administraciones a los corregidores. Sin embargo, esta resolu-ción no se puso en práctica, lo que provocó numerosas protestas del rei-no, llegándose a acusar a la presidencia de Hacienda de haber impedidosu ejecución (28). Durante 1676 y 1677 se suceden las consultas de laDiputación y del Consejo de Castilla, para apoyar la resolución del 22 defebrero. Pero, a consulta del Consejo Real de 13 de agosto de 1676, laCorona decidió la designación de administradores generales no solo enseis provincias del reino, tal y como había quedado dispuesto en los últi-mos años del reinado de Felipe IV, y como pedía la Diputación, sino enveinte —aunque finalmente fueron veintiuna— ciudades cabezas de pro-vincia (29). Sí se conformó el monarca con la petición de que cesasenlas conservadurías de los arrendadores, pero, como antes, tampoco en estaocasión se ejecutó lo dispuesto. Disuelta la Junta de Gobierno en sep-tiembre, será ya durante el ministerio de Valenzuela cuando se proceda

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(27) Así, propone que: «...volviéndose el administración al estado en que estaba loscorregidores y comisarios de millones que las ciudades nombraren con los salarios que deantes llevaban sean obligados a poner cobro en dicha administración y dar cuenta de loque obraren cada mes en el Consejo de Hacienda en Sala de Millones y estén sujetos a vi-sita así el corregidor como los comisarios de millones y que los corregidores hayan de darfianza como lo hacen los administradores al presente y que no se les provea a otros oficiossin que primero hayan dado cuenta de la dicha administración...».

(28) En una carta sin firma, de junio de 1676, se asegura: «...solo la réplica del presi-dente de Hacienda, por la mano que tiene en darlas (administraciones) ha sido bastantepara que no hayan corrido los despachos para su ejecución con sentimiento general del rei-no...», AHN, Consejos, leg. 7.131.

( 2 9 ) «Deseando como es justo el mayor alivio de los vasallos y debiendo tambiénatenderse al buen cobro de la Real Hacienda en que tan interesada es la causa pública, heresuelto que haya administradores en las cabezas de las veinte provincias del reino en laforma y con la autoridad que tuvieron por lo pasado antes que se introdujera el aumentoque se ha experimentado. Y que para estas administraciones se me consulten sujetos a finde que yo nombre los que tuviere por conveniente...». En consulta del Consejo de Castilla de13 de julio de 1677, AHN, Consejos, leg. 7.131.

al nombramiento de los ministros para estas provincias (30). Las resolu-ciones afirmativas del monarca dieron pie al Consejo de Castilla para en-viar provisiones a los corregidores para que les diesen ejecución y blo-quear así la reforma, debiendo procurar disminuir el número deadministraciones (31), basándose en las escrituras de 1649 y en su reco-mendación de evitar la multiplicación de ministros (32), lo que podía ser-vir para impedir el ejercicio de sus tareas a aquellos administradores queno formasen parte de las redes locales o que no fuesen jueces ordina-rios. Con este proceder también se intentaba dar vigencia legal a las es-crituras de millones. La resolución del monarca ante esta conducta fuetajante: «...aunque yo resolviere lo que se dice en cuanto a las adminis-traciones y conservadurías, la ejecución de ello toca privativamente alConsejo de Hacienda y así se recogerán los despachos que se hubierendado por el Consejo y alzará la mano de todo cuanto pudiera mirar y tocar ala administración de la real hacienda sin embarazar al Consejo de ella...».

Antes de esta reforma, por un auto del día 7 de marzo, se habían re-gulado algunas de las funciones de los justicias y capitulares de las ciu-dades (33). Reconociéndose en él que de su mala gestión se habían de-rivado «...los crecidos débitos que hay de las rentas y el atraso en lasatisfacción de los interesados en ellas...», se insiste en que no podríandetraer ninguna suma de dinero de la recaudación (34). Se les insta aque hagan los repartimientos de los haberes reales y a que los cobren enlos plazos establecidos, debiendo remitir lo recaudado a las bolsascorrespondientes. En cuanto a los justicias y regidores que actuarondurante el tiempo en el que se constituyó la deuda, debían dar razón delos repartimientos hechos, de las partidas cobradas y de la distribuciónde estas últimas; es decir, se continuaba regulando la responsabilidadadministrativa.

Pero los tribunales de Hacienda seguían sin ver cumplimentados losdiferentes plazos de las pagas de rentas y servicios, por lo que ladeuda/fraude continuaba siendo agente de la reforma. Con la llegada deJuan de Austria en 1678, y durante la presidencia de Antonio de Monsal-

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(30) Tales provincias, son: Burgos, León, Valladolid, Ávila, Galicia, Segovia, Zamora,Soria, Toro, Palencia, Salamanca, Extremadura, Granada, Sevilla, Toledo, Murcia, Cuenca,Guadalajara, Madrid, Córdoba y Jaén.

(31) Tal fue el caso, por ejemplo, de la provisión que se envió al corregidor de Jerez.Consulta de 13 de julio de 1677. AHN, Consejos, leg. 7.131.

(32) En cuanto a que «...no hubiesen más jurisdicciones que la ordinaria y eclesiásti-ca y que cesasen los conservadores por el inconveniente que se experimenta con la multi-plicación de ministros, confusión y competencia entre ellos...».

(33) AMM, CO, t. 28.( 3 4 ) En adelante, dichos justicias y capitulares no podrían «...librar, ni libren de un

efecto para otro mrs. algunos con ningún pretexto, ni sacarlo de poder de los cogedores,depositarios y arrendadores ni de otra persona...».

ve, se ponen en práctica algunas medidas para solucionar la acumula-ción de la deuda.

Se dispone, por decreto de 24 de julio (35), que las cuentas finalesde lo que se distribuyese de la real hacienda debían fenecer en la Conta-duría Mayor. Unos meses después, se toma una solución similar a la queadoptara Felipe IV en 1649, aunque con un carácter más parcial. LaContaduría Mayor de Cuentas, en consulta de 19 de diciembre, se quejade la inoperancia de ejecutores, corregidores, ministros de audiencias ychancillerías, así como de los administradores, para llevar a cabo las co-branzas de diferentes alcances, y ello a pesar de las diligencias efectua-das cerca de estos oficiales (36). Como remedio, propone el envío de unjuez de cobranzas con audiencia (37). La respuesta de Juan de Austriava a ser el nombramiento de un ministro fijo encargado de dar y fenecerlas cuentas, así como de cobrar los alcances. De salario, se les aplicó el4 %. En lo que se refiere a la audiencia, Juan de Austria lo deniega, debi-do, según declara, a que ello «...sería de grande gasto y molestia». Portanto, desde la corte, de nuevo, los procedimientos comisariales, la ges-tión administrativa de la deuda, priman y se imponen a los judiciales.

Vemos que la inoperancia de las reformas y de los intentos reestruc-turadores del orden fiscal llevó a los ministros a adoptar medidas ad hocdestinadas a solventar la deuda. Soluciones parciales que llegaban parasortear los obstáculos que las ciudades estaban planteando a la reforma.Todos los esfuerzos por canalizar la deuda a través de pautas adminis-trativas tenían como objetivo dotar a la norma fiscal de ejecutividad y ha-cerla vinculante para el súbdito.

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(35) BN, ms. 10.399.(36) BL EG, 2.083.(37) «...a cada una de las provincias de el reino que pareciere necesario... se envíe

persona de autoridad y experiencia en la administración y cobranza de las rentas realescon audiencia...».

IV

LOS SUPERINTENDENTES DE COBRANZAS CONTRA EL FRAUDE:EL MINISTERIO DEL DUQUE DE MEDINACELI

Con la llegada del duque de Medinaceli en febrero de 1680, la lí-nea reformista mantenida en los años anteriores sigue debatiéndoseen torno al modo de armonizar los intereses fiscales de la Corona ylos de las ciudades. Entre los años 1682 y 1684 se ponen en prácticalas medidas más importantes dirigidas a obtener un control fiscal so-bre las partidas en cada circunscripción. Pero, en los primeros mo-mentos de su ministerio, el duque aún se cuestiona lo que había veni-do siendo caballo de batalla hasta esos momentos, esto es, sientregar las administraciones a los corregidores y mantener solo seisadministradores, de acuerdo con las condiciones del servicio de millo-nes, o si, por el contrario, conservarlas en las veintiuna provincias delreino, como se había establecido durante la regencia. Medinaceli, an-tes de decidirse, consultó con los principales organismos implicados,en un intento de hacer partícipes de la reforma fiscal a los «instru-mentos» y representantes del reino.

En consulta de 5 de julio, la Diputación se pronunciaba en contradel nombramiento de administradores y jueces conservadores de mi-llones por el Consejo de Hacienda. Este Consejo y su Sala de Millo-nes dieron un parecer contrario, con la excepción de su gobernador,Carlos de Herrera, y de dos de sus consejeros, Juan de la Hoz y Luisdel Hoyo, quienes en votos particulares recomendaron que las admi-nistraciones se entregasen a los corregidores. Por decreto de 30 dediciembre, se entregaron todos estos papeles al Consejo de Castilla,el cual, en consulta de 23 de enero del año siguiente, 1681, se pro-nunció en contra de lo acordado por Hacienda y a favor de que cesa-sen las administraciones de millones y rentas reales, con la excep-ción de las seis provincias del reino expresadas en las condiciones demillones. La administración se habría de encargar a los corregidores,con la obligación de que dieran fianzas para la administración, comolas daban los administradores particulares.

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Finalmente, Medinaceli optó por conformarse con la consulta delConsejo de Castilla, entregando las administraciones a los corregidores,confiando así en una colaboración cómplice con los justicias. Se conser-varon las seis administraciones concertadas en las provincias de Sevilla,Córdoba, Granada, Murcia, Toledo y Madrid, si bien, en la ciudad deMurcia, por las circunstancias especiales que se dieron en la provincia,se entregó la administración también a su corregidor, Francisco Migueldel Puero (1).

Esta vez, los impedimentos llegaron por parte del Consejo de Hacien-da, el cual se opuso a la resolución adoptada. Para estudiar el tema se for-mó una junta de ocho ministros, en la que entraron también los gobernado-res de Hacienda y Castilla. En consulta de 15 de noviembre del mismoaño, corroboró la del Consejo Real, manteniéndose la resolución anterior.

Sin embargo, a consulta del Consejo de Hacienda y Sala de Millones,de 12 de octubre de ese año, se había adoptado una solución alternati-va, como era la de nombrar ministros enviados ex profeso, a quienes seencargaba el cobro de los débitos de las rentas reales y servicio de millo-nes hasta finales del año 1682. Se trataba de jueces comisionados a losque se encarga de dotar de ejecución aquella norma fiscal que no la ob-tenía por los conductos habituales, tal y como mostraba el hecho de quela deuda siguiese sin ser gestionada. Como en años anteriores, se re-curre a la solución del juez comisionado para solventar los alcances, sintener que transformar el orden administrativo vigente en las escrituras.De esta forma, el «gobierno económico» seguía debatiéndose en lascoordenadas de la «jurisdicción extraordinaria».

Como complemento a esta disposición, por un decreto de 16 de diciembrede 1682, se rescinden los arrendamientos hechos sobre rentas y servicios, de-clarando a continuación que debía hacerse toma de estos para que pasasen aser administrados por la Real Hacienda: una solución que también había sidotomada en la consulta del Consejo de Hacienda de 12 de octubre. Las alcaba-las y centenas lo serían a partir del primero de abril del mismo año. Se suspen-de la paga de lo que los arrendadores tuviesen librado por sus anticipaciones.Estas tenían su consignación en la media annata, por lo que se insta a que seproceda a un ajuste de lo que se les debía, tanto de principal como de interés,

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(1) En dicha ciudad estaba a cargo de la administración Rafael Flores, el cual, al mo-rir, la dejó a Clara de Mercado, su esposa. Al ser esta apresada por la Inquisición, el corre-gidor, en su calidad de juez ordinario, aprovechó para intervenir en las rentas, hecho que,una vez comunicado, se aprobó por el Consejo de Hacienda y por la Sala de Millones.Nombrado después como superintendente Fernando Antonio de Loyola, puso en quiebra lasrentas, subdelegando acto seguido su comisión en Diego de Páramo. En este momento, elConsejo de Castilla pasó a solicitar de Carlos II que Antonio de Loyola, del Consejo de Hacien-da, subdelegase su comisión en la persona del corregidor. El monarca aprobó la propuesta, apesar de que Murcia estaba excluida de la reforma de ese año. AHN, Consejos, leg. 7.191.

a fin de proceder a su liquidación, una vez satisfecho su cargo del precio delas rentas. Los débitos de los lugares serían investigados mediante la cuen-ta ajustada con cada uno. Los ministros designados debían entender, deforma simultánea, de las cobranzas de las rentas reales y servicio de millo-nes. Lo que produjesen se remitiría a las arcas de las cabezas de provincia,en donde, con cuenta separada del monto de cada renta por año, se reco-gería el dinero de todo lo atrasado y corriente de estas. Prometiéndose unabuena respuesta de las ciudades, se capacitó a los ministros para concederremisiones a aquellos lugares que estimasen oportuno, concesión de laque, como veremos, supieron aprovecharse los partidos. Por cuenta del a real hacienda quedaba aplicar la satisfacción de lo que se les debiere alos arrendadores, siendo el Consejo de Hacienda y la Sala de Millones los en-cargados de dar las órdenes pertinentes para que se ejecutase (2). La perse-cución judicial de los defraudadores continúa siendo instrumento de gestióndel fisco, pues se concede a los ministros nominados jurisdicción para proce-der contra las personas, a cuyo cargo había estado el cobro de las rentas yservicio de millones, que hubiesen cometido alguna transgresión.

En el mismo año de 1681, se elabora la instrucción en la que se re-gulan los cometidos de estos ministros (3). Se les asigna un contador, unalguacil y un escribano. Por lo que, a las figuras propias del juez comisio-nado y de la audiencia, como son las dos últimas, se une la propia de unadministrador fiscal. La intervención de lo recaudado se colocó en manosde este contador. Ante él quedaban obligados tesoreros, receptores ydepositarios. Y esto, según se declara en el título de nombramiento delcontador de Jaén, para evitar se especule con la hacienda a favor de losintereses locales y en detrimento de los prestamistas e inversores (4).

Como hemos apuntado, se enviaba a los ministros en calidad de juecesde comisión, lo que no obsta para que en el momento de referirse a ellos seles pueda denominar superintendentes generales (5). El corregidor ocupabaun lugar destacado, pues se constituye en el punto de apoyo a partir delcual actuaba el juez, pudiendo delegar en él su comisión mientras el comi-sionado estuviese recorriendo el partido para ajustar los encabezamientos.Le debía asistir en todo y se le colocaba bajo sus órdenes.

Una de las tareas que llevaban estos ministros, además del ajusta-miento de los encabezamientos, era la de obtener información fiscal sobre

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(2) BL EG, 339, fol. 510.(3) AGS, CJH, leg. 1.966.(4) Según reza dicho título, la intervención era necesaria, debido a «...lo mucho que

se dificultan las cobranzas de mis rentas reales y de los servicios que el reino tiene conce-didos y que en muchos tesoreros y receptores no han dado cuenta y tienen en su poder su -mas grandes de lo procedido de dichas rentas y servicios sin pagarlos a los juros y libran-zas a quien toca...», AMJ, Actas Capitulares, 1681.

(5) Así se recoge en el título de contador de Jaén que citamos antes.

los partidos acerca del número de administradores, jueces y ejecutoresque hubiera en ellos. También debían indagar sobre los débitos, teniendoque averiguar si estos correspondían a los contribuyentes, o si, por el con-trario, recaían en los fieles, receptores o alcaldes, quienes hubieran podidodestinar a otros efectos lo recaudado. En caso de que la deuda recayeseen los primeros, habrían de determinar las causas por las que los justicias,fieles y cogedores no habían hecho las diligencias oportunas, mientrasque, en el segundo, tendrían que proceder al embargo de sus bienes y delos de sus fiadores. Asimismo, habrían de averiguar las irregularidades quehubieran podido producirse en la administración, pues poseían capacidadjudicial para proceder contra los alcaldes, regidores y oficiales que resulta-sen culpables. También se les pide información sobre el número de veci-nos y las características de cada ciudad, tales como si eran lugares de pro-ducción o consumo, debiendo especificar, además, si había industria.Todas estas preguntas tienen como objetivo conocer la riqueza de cadacircunscripción, lo que, unido a los informes sobre la recaudación, propor-cionaría cifras aproximadas sobre los niveles de fraude y, con ello, sobre elpotencial fiscal del que se podría aprovechar la Corona, datos que solo es-taban en poder de las autoridades locales. Junto a esto se pretende indivi-dualizar la responsabilidad del fraude y sus causas, una información nece-saria, dada la dependencia de la Corona con respecto a la «lealtad»,tantas veces requerida, de sus ministros y oficiales, para depositar o no la«confianza» en los corregidores, ahora seleccionados de forma individual.

En el vértice de la pirámide se colocaba la Junta de Encabezamien-tos —creada por Medinaceli el 17 de diciembre—, cuyas reuniones tuvie-ron lugar en la misma posada del duque. Creó Medinaceli la Junta deEncabezamientos para llevar a efecto la resolución de 12 de octubre delaño anterior (1681), por la que se había establecido el encabezamientogeneral de las provincias del reino por menor, tanto con respecto a lasrentas reales como al servicio de millones, cumpliendo con los deseosque Felipe IV había manifestado al final de su reinado.

Tradicionalmente, las ciudades cabeza de partido habían sido remisas aencabezarse, pues ello les impedía apropiarse del porcentaje de contribu-ción que surgía de la diferencia entre lo que se recaudaba por menor y loque se entregaba al rey. Ya en 1647, Chumacero había dado cuenta de estarealidad, haciendo hincapié en el caso de Andalucía (6). Si estas dificultades

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(6) De este modo, mantuvo que «El no continuarse los movimientos en la Andalucíaprocede de que no pagan, o en cantidad tan moderada que es fuerza vengan en gran quie-bra las rentas reales a cuyo ejemplo y disimulación harán la misma baja los demás lugaressi no se aplica luego el remedio. No hay otro que el de los encabezamientos. Ya no lo quie-ren porque les está mejor pagar lo que saliere o quisieren que salga, que no obligarse acantidad fija que corresponda a la pasada. Y así es preciso solicitarlos». Con el objeto degarantizar estos encabezamientos, según palabras del ministro de Olivares, «...con gran in-genuidad...» el marqués de Priego «...pide se envíe persona de autoridad con quien seconfieran y efectúen...» , 31 de marzo de 1647. AMAE, ms. 41.

habían hecho posible que, a pesar de los deseos del rey y de sus ministros,no se decidiesen por tomar tan drástica medida, ahora el duque de Medina-celi da vía libre al viejo proyecto. Anticipándose a los obstáculos, intenta unaalternativa institucional creando una junta, para asegurarse por este mediouna cantidad fija y, al mismo tiempo, poder evaluar los recursos reales delreino. A este comité se le encarga el ajuste de los encabezamientos (7).Para este fin, se dispuso la confección de vecindarios nuevos, separando lahacienda, tratos, comercio y granjerías de cada vecino, inquiriendo si lascantidades con que cada uno contribuía se correspondían con sus posibilida-des reales, a fin de determinar el fraude por omisión. Este espíritu ya apare-cía en la instrucción dada a los ministros que se enviaron para hacer los en-cabezamientos. Se intentaba establecer una valoración del contingente fiscaldel reino, para después proceder a su control administrativo con fines hacen-dísticos y de gobierno, sin que cupiese el fraude y la especulación.

Constituida la Junta por ministros del Consejo de Castilla, Hacienda ySala de Millones, se formó para completar el decreto del día 16, por el quese habían rescindido los arrendamientos. Se ordenó que a cada una de lasveintiuna provincias del reino se enviase un ministro con «autoridad» y ple-na jurisdicción para llevar a cabo las cobranzas. Para esta labor, debíandársele a cada uno «...los despachos necesarios con amplia jurisdicciónpara que, sin embargos ni competencias de las que se administraban porlos demás Consejos, obrasen lo conveniente al real servicio». La Junta de-bía formar instrucción para que los ministros nombrados se c o r r e s p o n d i e -s e n con ella para darle cuenta pormenorizada de su labor, debiendo ejecu-tar las órdenes cursadas a través de la Junta (8). Por consiguiente, eratarea de este comité la de ejercer una minuciosa inspección sobre los nue-vos ministros. Además, se reanudaba la experiencia, llevada a cabo porOlivares, de acoplar jueces comisionados nombrados ad hoc con una juntaformada con el mismo procedimiento, conformando una jurisdicción extra-ordinaria suprema, superpuesta a los organismos ordinarios.

Por una orden del mismo día 17, se procede al nombramiento de losministros que se iban a enviar a las veintiuna provincias (9). Este mapa

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(7) Y ello, «...con especial inteligencia del estado de cada lugar por su vecindad ysustancia, tratos y granjerías».

(8) BN, ms. 10.401. Este manuscrito también recoge la cédula de extinción de la Junta.(9) Estas eran las siguientes: Sevilla, Granada, Córdoba, Jaén, Cuenca, Madrid, Bur-

gos, Ávila, Segovia, Soria, Salamanca, Extremadura, Galicia, Valladolid, León, Murcia,Guadalajara, Toledo, Zamora, Toro y Palencia. Los hombres que se nombraron para estasprovincias fueron los siguientes: Sevilla, Julián de Cañas; Granada, Juan de la Hoz; Córdo-ba, Francisco Ronquillo; Jaén, Leonardo de la Cueva; Cuenca, Esteban Fermín; Madrid,Luis Moreno; Burgos, Diego de Albarado; Ávila, Pedro Núñez de Prado; Segovia, AlonsoGuillén de la Carrera; Soria, Pedro Velluti; Salamanca, Joseph Francisco de Aguirre; Extre-madura, Luis Pacheco; Galicia, Juan de Feloaga; Valladolid, Pedro de Oreitia; León, Pedrode la Puente; Murcia, Luis de Salcedo; Guadalajara, Francisco de Guadalajara; Toledo,marqués de Ujena; Zamora, Rodrigo Godínez; Toro, Antonio de Oca; Palencia, Pablo deGuzmán. BL EG, 339.

administrativo lo consolida Medinaceli en 1683, por cédula de 7 de marzo,cuando se establecen las superintendencias de millones en las mismasprovincias (10). En ambos casos, solo Extremadura y Palencia se aña-den al orden que estableciera Olivares con respecto al servicio de millo-nes. Este orden queda regido directamente por la Sala de Millones, des-de el Consejo de Hacienda, a pesar de las medidas desplegadas conanterioridad para separar las alianzas que se daban entre jurisdicción or-dinaria, autoridades locales y poderosos en torno a los arrendamientos,Medinaceli opta por una medida drástica, ante la imposibilidad de acabarcon aquellos lazos de intereses.

Según sabemos por una consulta de la Junta de Encabezamientosque utilizamos después (11), en estos momentos Medinaceli aún dudabasi pondría en administración, a cargo de los justicias, los lugares que nofuesen encabezados. Cuando ocurría esto último, normalmente se envia-ba una comisión particular encargada de administrar los lugares porcuenta del reino, la cual tenía la obligación de entregar las partidas a lostesoreros.

Los superintendentes que ahora se nombraban llevaban de salario3.000 mrs. al día, pero Medinaceli, de acuerdo con la tendencia seguidaa lo largo del reinado de reducir los gastos «superfluos» de la hacienda,por una cédula de 10 de marzo de 1684 (12), dispone que tales numera-rios queden reducidos a 2.000 mrs., pudiendo añadirse 250 mrs. en casode que el superintendente fuese ministro. En cuanto a los corregidores,se establece que no llevarían salario, sino solo la ayuda de costa corres-pondiente en cada caso. No obstante, los expedientes del Consejo deHacienda están repletos de peticiones de los corregidores en las que im-ploran la gracia de una compensación a sus servicios, peticiones quefueron normalmente satisfechas. Estos justicias utilizaron la ausencia deun estipendio para presionar a la Corona, pues, en caso de que se lesdenegara una ayuda de costa, se negaban, a su vez, a proseguir con suscomisiones, extremo del que con frecuencia se quejaron los superinten-dentes a la corte. Ello nos demuestra, una vez más, la dependencia delrey con respecto a los corregidores y al orden administrativo de las ciu-dades. Un tira y afloja en el que el rey tenía que ceder, si quería ver cum-plimentada la recaudación, y ello aunque esta fuese mediatizada.

Debido a este estado de cosas, un año después de la cédula ante-rior, en 1684, y una vez determinado el estado de los encabezamientos ytransacciones, Medinaceli se ve obligado a retractarse de la experienciade la Junta de Encabezamientos, ordenando su extinción el 18 de mayo.

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(10) AHN, Consejos, leg. 51.234.(11) AHN, Consejos, leg. 7.128.(12) BN, ms. 10.402.

Ahora permanecería en la Sala de Millones «...la correspondencia detodo lo que se obrase en la administración y cobranza de rentas realesy servicio de millones volviendo a su curso por las reglas que se tienenen ambos tribunales (Sala y Consejo de Hacienda)» (13). El primer mi-nistro acaba con una experiencia de menos de dos años, pasando, apartir de ahora, los encabezamientos y arrendamientos a depender dela Sala de Millones, unificando de nuevo en sus instancias la adminis-tración del servicio. Después de esta exigua existencia, los arrenda-mientos vuelven a generalizarse, y con ello se pierde la ocasión decontrolar rentas y servicios, si bien, con el afianzamiento de las supe-rintendencias de millones, se intenta paliar, por este lado, dicha pérdidade control, pues aquellas vienen a cubrir el ámbito ocupado por los mi-nistros dependientes de la Junta de Encabezamientos. A partir de 1684y 1685, y después del breve paréntesis de 1683, en efecto, tanto en lasciudades cabeza de provincia como en las cabezas de partido o tesore-ría, nos encontramos con que los arrendamientos del servicio de millo-nes se imponen (14).

Medinaceli reitera las órdenes anteriores para que las administra-ciones generales se consulten por la Sala de Millones. Deja a eleccióndel gobernador de Hacienda los ministros del Consejo que habrían deasistir a las sesiones, asegurándose así la «docilidad-adhesión» de laSala. En cuanto a las administraciones particulares, seguirán estandoen manos del gobernador, aunque se concede el beneficio de que seprefiriese a los corregidores; esto, una vez más, solo en el caso deque se considerasen «adecuados», es decir, que fuesen de la confian-za del gobernador y «leales» a las «necesidades públicas». Una infor-mación con la que se contaba desde que fuese requerida con la ins-trucción de 1681. También se le entrega la competencia de elegir a losadministradores generales, en detrimento de la Sala de Millones, cuyopapel era meramente consultivo. Los pliegos de arrendamientos yasientos se consultarían por los ministros que señalara el gobernador,respetándose la igualdad en el número entre estos y los procuradores.Finalmente, y por lo que se refiere a las juntas de fraude, el primer mi-nistro es tajante, contestando que «...no conviene hacer novedad». Enmanos del gobernador de Hacienda, coloca Medinaceli el ajuste de losarrendamientos y asientos.

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(13) AHN, Consejos, leg. 51.234.(14) En concreto, pasan a estar en régimen de arrendamiento, las siguientes ciuda-

des y reinos: Madrid; Toledo; Alcalá de Henares; Ocaña; Talavera; Alcázar de San Juan;Villanueva de los Infantes y Alcaraz; Carmona; Granada; Málaga; Guadix, Baza y Almería;Ronda; Sevilla; San Lúcar de Barrameda, Jerez de la Frontera y Puerto de Santa María;Antequera; Cádiz; Andújar; Gibraltar; Murcia; Córdoba; Jaén; Cuenca; Colmenar Viejo;Ávila; Burgos; Zamora; Galicia; León; Segovia; Soria; Salamanca; Extremadura; Toro; Pa-lencia; Valladolid. AC, leg. 143.

Por tanto, respecto a las que habían venido siendo las tres compe-tencias principales de la Comisión/Sala de Millones, esto es, administra-ción, cobranza y persecución del fraude, ahora su control había recaídoen otras personas o instituciones. Las dos primeras se encontraban bajola tutela del gobernador de Hacienda, y la última, en manos de juntasparticulares. El primer caso venía determinado por el control que ejercíael gobernador en la designación de administradores generales y particu-lares, en detrimento de los corregidores, siempre en tanto que jueces or-dinarios, y en contra de las condiciones del servicio de millones. Encuanto al segundo, hemos de atribuirlo a la diferenciación entre las mate-rias administrativas y las judiciales, y, dentro de estas últimas, a la nece-sidad de separar el ejercicio de la justicia, en materia de fraude, de lostribunales ordinarios.

Como era de esperar, el reino no permaneció impasible ante esteprogresivo cúmulo de competencias de Hacienda y de su presidente, niante el espíritu transformador de las reformas, sentir que sería recogidopor la Diputación. Su rechazo se plasmó en una consulta el día 21 de ju-lio de este año de 1684, la cual nos deja ver el malestar del reino respec-to a la audacia del primer ministro. La Diputación reprochaba al ministrolas transformaciones, solicitando que «...no se innove en la forma de ad-ministración, beneficio y cobranza de las rentas de millones, mantenién-dose la Junta en su primera y tan antigua formación como las mismasrentas...».

Como había venido siendo habitual, Medinaceli tuvo que estableceruna estrategia de gobierno para hacer compatible su proyecto de refor-ma fiscal con el interés del reino. Esto se manifiesta en la designación deministros para las superintendencia, pues, como se reconocía en la ante-rior consulta, a partir de este año nos encontramos con que, en la mayorparte de las provincias, se nombra para este puesto al corregidor, en vezde designar a un ministro de Hacienda: recurso que ya había sido utiliza-do por Felipe IV y al que los ministros, inicialmente, eran reacios. Mas,dadas las trabas con las que los nuevos superintendentes se encontra-ban a la hora de realizar su gestión, Medinaceli tuvo finalmente que optarpor la alternativa de entregar las comisiones a los corregidores.

En cuanto al proyecto de encabezamientos iniciado en 1681, tambiénse vio abortado de forma parecida. La decisión final del ministro vino im-puesta por las dificultades con las que tuvo que enfrentarse dicho pro-yecto, al verse malogrados los frutos que de él se esperaban, por causade los fuertes intereses que convivían en las localidades.

De estos acontecimientos nos da cuenta Pedro Fernández de la Pra-dilla, contador de la superintendencia de Valladolid, en un memorial ela-borado en 1685, es decir, con posterioridad a la experiencia de los enca-

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bezamientos, y siete meses después de la dimisión de Medinaceli, en loque representa una valoración del gobierno del duque, a la vez que unapropuesta de reformas y enmiendas para el nuevo gobernante que ahorallegaba: Oropesa (15).

En primer término, destacan las bajas que causó el sistema de enca-bezamientos a la real hacienda (16). En efecto: los ministros que se en-viaron para encabezar los lugares, como era habitual cada vez que seprocedía al cobro de algún débito, llevaron la consigna de perdonar latercera parte de lo atrasado, así como la de bajar la cuarta parte de la can-t i d a d con que estaban encabezados con anterioridad.

Junto a la pérdida para el fisco de estas cantidades, se daba elhecho de que, con esta medida, los lugares no extinguieron los débitosde sus encabezamientos, y ello aun en las cortas porciones con las que sehicieron. La causa fue que solían poner como excusa la imposibilidadd e corresponder a esta liquidación, con el objeto de conseguir que se lesperdonase una porción más y se les bajase, como se había hecho en elúltimo encabezamiento del año 1682, por cuanto que los principales deu-dores resultaron ser los justicias (17). Por tanto, los directos beneficiariosde estas «bajas» fueron los justicias «deudores» (18).

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( 1 5 ) No obstante, a pesar del fracaso anterior de los encabezamientos, Pedro Fer-nández sigue apostando por esta alternativa. Para ello elabora una serie de propuestasdestinadas a atajar los obstáculos que acabaron con la experiencia de Medinaceli. «Papeldel contador Pedro Fernández de Pradilla en que pone algunos medios concernientes a laadministración y cobranza de las rentas reales y millones», Valladolid, 3 de noviembre de1685. BL EG, 2.084, fol. 369v.

(16) En concreto, en la provincia de Valladolid, pues de 131.210.555 mrs. que impor-taban todas las rentas cada año, pasaron a 118.280.192; ascendiendo la pérdida a12.922.563 mrs., a los que aún se añaden 24.327.911 mrs. que fueron perdonados.

( 1 7 ) Así, Pedro Fernández nos dice que, «...compruébase esto con lo que sucedióen uno de los lugares a donde de orden del Consejo fue a la cobranza de lo que esta-ban debiendo, pues apurando los principales deudores resultó serlo las justicias a quie-nes se apremió a la paga y en satisfacción del cargo que se les hacía dieron por res-puesta que si pagaban enteramente sus encabezamientos que no tendrían qué se lesperdonase cuando se volviesen a hacer». De ello deduce el contador, «...se verifica quea la imposibilidad en que el tiempo ha constituido a todos los pueblos se añade la de lamalicia que en cada uno de ellos hay y así para evitar los inconvenientes que resultande las pretensiones que introducen los pueblos pidiendo bajas de sus encabezamientosy perdón de lo atrasado». Para evitar estos perjuicios, propone que no se condesciendacon las pretensiones de los lugares: «el único medio es que se cierre la puerta a todaslas pretensiones que de esta calidad se introdujeren, mayormente siendo quienes laproponen los mismos deudores y en cuyo poder paran las cantidades que han cobradode los mismos vecinos procurando con el mismo caudal solicitar las bajas sin que reci-ban los contribuyentes ningún alivio...».

(18) Debido a estos «beneficios» conseguidos por los justicias, Pedro Fernández re-comienda que se ordene al administrador general que, en el momento de ejecutar los enca-bezamientos, se controle el estado de cada uno y conforme a él se haga la equidad corres-pondiente.

La Junta de Encabezamientos, en consulta de 8 de septiembre de1683 (19), también se hace eco de este panorama, con motivo de los en-cabezamientos de Santiago (20).

En efecto: si los poderosos habían consentido con el nuevo sistemade encabezamientos impuesto por Medinaceli, solo fue porque de ellose les prometían mayores beneficios. En el año 1683, estando obliga-dos a mayores porciones con los arrendadores y puesto que se les ha-bía pedido que se encabezasen con baja de lo que estaban antes y conremisión de los débitos, no era de extrañar que no se hubieran opuestoal proyecto (21). En ese año se condonó la deuda en más de la mitadde lo que debían los pueblos por las alcabalas, tercias, servicio de millo-nes, cuatro unos por ciento, y del servicio ordinario y extraordinario, acambio de que consintiesen con encabezarse (22), por lo que se pactóla reforma con las ciudades. Medinaceli estuvo dispuesto a renunciar,desde un principio, a parte de la contribución, con tal de implantar unsistema más rentable y susceptible de frenar el fraude y la especulaciónque se habían realizado en torno a los arrendamientos. Sin embargo,una vez libres de la obligación a la que habían quedado en un principio,en sus manos quedó condescender con volver a encabezarse o no. Deesta forma, la fuerza de las ciudades y su capacidad de presionar semantenía incólumne. A ello se añadieron, en palabras de Pedro Fernán-d e z :

...los principios que cada uno de los particulares individuos harán depor qué causa ha de obligarse el rico a la satisfacción de lo que debe elpobre, y al contrario, por qué el jornalero ha de contribuir en lo que el ricoconvierte en usos propios y en esta forma los unos por los otros no han dequerer encabezarse no siendo en porciones tan sumamente cortas que nonecesiten de repartir nada entre sus vecinos sino que lo saquen de los ra-mos de rentas sueltas y de los abastos públicos.

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(19) AHN, Consejos, 7.128.(20) Coincide con él en destacar la baja del precio del encabezamiento entre el que

había corrido por el encabezamiento general del reino que se estimaba en 70 qs 279.000mrs.; mientras que por el último había alcanzado un monto de 46 qs 558.000 mrs. La bajaascendía a 23 qs 680.000 mrs., y aún el último precio propuesto por Santiago fue de 35 qs,es decir, la mitad de la cifra anterior de 70 qs. En el caso de Orense, cuyos encabezamien-tos se administraban directamente por la real hacienda y que ascendían a 23 qs 340.500mrs., se produjo una baja del valor de las rentas hasta el año de 1680 de 7 qs 911.500 mrs.Ante esta situación, Medinaceli optó por encabezar los lugares por menor, poniendo en ad-ministración el casco de la ciudad. Para atajar estos obstáculos, la Junta propone que seenvíe un administrador. Se debía enviar una persona «...de entero conocimiento de la natu-raleza de la tierra y de los humores y achaques que padecen sus vecinos, y forma que tie-ne en la contribución de las rentas y servicios de millones, que mantenga la administraciónen todo lo que se dispone para su mejor cobro por las leyes de alcabalatorio y despachosgenerales de millones».

(21) Noticias sobre estas remisiones pueden encontrarse en, AGS, CJH, leg. 1.966.(22) BL ADD, 21.536.

Esta oposición de los lugares a encabezarse se explica también apartir de la política de captación popular de los poderosos, con el obje-to de obtener una relación cómplice en el terreno fiscal, frente a losi ntereses del rey (23). Contra estas alianzas locales, la concesión dejurisdicción a los superintendentes se sigue presentando como instru-mento de gobierno, pues Pedro Fernández propone que se dé a los mi-nistros que fuesen a los encabezamientos jurisdicción ordinaria super-puesta a la de los justicias de cada pueblo, y ello con la «calidad» deque durante el intervalo que estuviesen en dichos lugares no pudieranlos justicias hacer uso de la jurisdicción, reunir ayuntamientos, ni con-cejos públicos ni secretos, aunque fuera para tratar de estos encabeza-mientos. Solo estarían autorizados a hacerlo en presencia del adminis-trador general. Es decir: no podría instrumentalizarse ni la jurisdicciónni el poder de las autoridades locales para bloquear al fisco, tal y comoestaba sucediendo.

Partiendo del hecho de que algunos vecinos hacían granjerías conel producto de los encabezamientos que entraba en su poder, reco-mienda Pedro Fernández que se ordene al administrador general que,una vez hecho el encabezamiento de cada lugar, al mismo tiempo deejecutarlo debía disponer la formación de los repartimientos entre losvecinos conforme a las haciendas de cada uno, compensando por elaño anterior el valor que hubiesen tenido los abastos públicos. Esto de-bía permanecer como regla fija para los años subsiguientes, por cuantoque era práctica habitual de los justicias suspender los repartimientosinmediatamente después de encabezarse, además de poner en libertada los deudores; y, cuando se les quería obligar a satisfacer lo adeuda-do, la confusión que se producía entre unos deudores y otros hacíaprácticamente imposible proceder contra los verdaderos infractores. Aello se añade que, puesto que eran los justicias los encargados de en-cabezar los lugares, ellos mismos impedían que los encabezamientosse llevasen a cabo, y, si a esto agregamos la gran cantidad de villas ypueblos que formaban la provincia, comprenderemos lo fácil que paraestos hombres resultaba bloquear el proceso.

Una nueva propuesta del contador consistía en que se tuviera puntualcuenta de lo que debe cada villa, de qué servicios y años. Se sigue insis-tiendo en la necesidad de profundizar en la «buena cuenta y razón» de lareal hacienda como medio de intervención fiscal: una propuesta que, por

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( 2 3 ) Así nos lo cuenta nuestro confidente: «Es indubitable que en muchos de ellos(los pueblos) residen personas ociosas de mal vicio que tienen por oficio levantar cabeza,cobrar aplauso popular y el paradero de todas las cosas redunda en las rentas reales, per-suadiendo a que no se encabecen, como si de ello les resultase algún inconveniente o be-neficio a los que lo aconsejan, y asimismo hacen conventículos juntando ayuntamientos enpartes no acostumbradas, teniendo noticia de cuándo va el administrador a encabezarle yimponiendo a cada uno de los vecinos en lo que han de decir».

sí sola, nos informa de que, a pesar de los esfuerzos desplegados eneste sentido, la contabilidad seguía sin asentarse como instrumento decontrol. También habrían de reconocerse los repartimientos, comprobar-los con las tazmías de las parroquias —medida que se presenta comomás fiable, dados los fraudes que se efectuaban en torno a los reparti-mientos—, pidiendo testimonio y certificaciones de los servicios de millo-nes y fieles de romana para saber los productos de las rentas sueltas yde los abastos públicos. Habrían de hacer juicio de lo que importabancada año estas rentas, para valorar el alcance e incidencia de la presiónfiscal.

Una vez efectuados los encabezamientos, propone que, al princi-pio de cada año, en todas las ciudades cabeza de provincia se haga laliquidación y ajustamiento del valor de la media annata y descuentosextraordinarios, antiguos y modernos, juros de media annata origina-rias y censarias, y de los demás efectos que pertenecieran al monarca.De lo que importasen los tercios de la merced, se remitiría a las arcasdel tesorero en la Corte. Allí podrían acudir los interesados para co-brar sus libranzas y demás créditos que tuviesen. En cada provinciasolamente quedaría el valor líquido que debían percibir los juros unavez hechos los descuentos. De este modo, argumenta, se estaba encondiciones de evitar la confusión de caudales, que era habitual en lasprovincias, puesto que quedaban arreglados por valores efectivos, yconforme a ellos se darían en la cantidad concurrente, siendo efectivala que resultase. Al hacerlo así, se ahorraba el gasto de las conduccio-nes que los hombres de negocios daban a sus correspondientes, quienes,además de ellas, cargaban la encomienda, que suponía otro 2 % y losgastos de cobranza.

Gracias a ello, continúa, las cantidades dadas en el contado a loshombres de negocios podrían suspenderse y servirse de él las libranzascorrientes de las arcas del tesorero. Así podrían darles otras libranzas aplazos en ellas para el año o años subsiguientes, pues lo que se consu-miese por razón de estos contados sacados de las anticipaciones de lasrentas que se arrendaban se podía soslayar, ahorrándose la haciendatanto el interés que daban al arrendador por el anticipo como el que dabaal librancista por tomar la libranza en el partido. Junto a ello se evitaríanotras dos conducciones, pues de la mayoría de las provincias se podríanajustar al 2 % y al 3 %.

Para llevar a cabo este plan, era necesario que en todas las cabezasde provincia los partidos comprendidos en ellas se resumiesen, corriendodebajo de una «cuerda, de una mano y de una administración», aludien-do así a los superintendentes de Hacienda.

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Siendo prerrogativa de los justicias nombrar un depositario, en cuyopoder entraba el producto de las alcabalas y cientos, para satisfacer losjuros y libranzas situados, según nos refiere Pedro Fernández, el estilo quese seguía, en concreto, en los partidos de Olmedo y Tordesillas eraque normalmente nombraban a personas no instruidas y analfabetas, aquienes poder manipular (24). De esta situación son culpables los corre-gidores, pues «...valiéndose de la mano de tales sacan de poder de losdepositarios las cantidades que les parece dándoles satisfacción en li-branzas que compran a menos precio cumple su trienio y dejan destruidopara toda su vida al depositario» (25).

Las irregularidades que cometía el corregidor no quedaban aquí.Continuando con el ejemplo de los partidos de Tordesillas y Olmedo, de-nuncia que son los lugares de la circunscripción los verdaderos contribu-yentes, mientras que las ciudades cabeza de partido viven en un paraísofiscal. Las extorsiones son posibles, gracias a la coalición entre el corre-gidor y sus vecinos (26). Como remedio para acabar con esta situación ysatisfacer a librancistas y juristas, propone que estos dos partidos

...convendría se resumiesen y agregasen a esta ciudad respecto deque por sus encabezamientos se les puede obligar pongan el dinero enella como lo hacen por los servicios de millones, servicio ordinario y extra-ordinario... teniendo por valor distinto y separado el de cada uno y inde-pendiente de las rentas que entran en este partido al cual acudirán conmás gastos los interesados juristas y librancistas por su satisfacción.

Pedro Fernández defiende que la superintendencia de cada provin-cia debía ser independiente de la justicia ordinaria y de los tribunalesy Consejos, aludiendo a la intromisión que estos, a pesar de su inhi-bición, realizaban en causas de rentas reales. La concesión de jurisdic-ción suprema a los superintendentes es el único remedio contra las

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(24) «...gravándoles en las cobranzas y les apremian los interesados a la satisfaccióny como no saben a quién han de pagar de ordinario lo hacen al que menos justificación tie-ne y a los que les asiste no se les atiende».

(25) Esto se demuestra en el caso de Olmedo, cuando «...habiendo reconocido quelos caudales que se cobraron de los contribuyentes en los años 1683 y 1684, los convirtióen satisfacer las libranzas dejando descubiertos los juros, y preguntado la causa de ello, seme respondió que la de haber llevado el corregidor 50 por cien y que aunque al tiempo dela residencia fue uno de los cargos éste. Ninguno se atrevió en deponerlo y que el corregi-dor presente no había hecho estimación del, lo cierto es que las libranzas están pagadas ylos juros descubiertos con que resulta de esta y otras vejaciones que reciben perderse unvecino en cada una de estas dos villas y los juristas no cobrar sus juros, todo en gravedaño y perjuicio de la real hacienda».

(26) «...los lugares de que se componen estos dos partidos son los que contribuyenla mayor porción del valor que tienen y para cobrarlo son grandes las vejaciones que re-ciben de audiencias, y ejecutores incesantemente y las partes en que residen los corregi-dores, se hallan descubiertos enteramente de todos sus encabezamientos no queriendohacer vejaciones a los vecinos de su morada por tenerles beneficiados al tiempo de laresidencia».

c o m p e t e n c i a s ( 2 7 ) . Y, debido al uso patrimonial que de la justicia se lle-vaba a cabo, su objetivo será acabar con la concurrencia de jurisdiccio-nes y con la participación de los letrados en el circuito fiscal (28). Pro-puestas que se centran en lo que los reformadores habían venidoimpulsando hasta estos momentos: someter la gestión fiscal a criteriosadministrativos, separándola de la jurisdicción. Además, la jurisdicciónsuprema entregada a los superintendentes, en realidad debía actuarcomo instrumento ejecutivo del poder soberano, para impedir la actua-ción de la justicia en tanto que instrumento de las ciudades. Así, frente auna gestión polarizada de la hacienda, en función de la diversificación ju-rídica de las cargas fiscales y fruto de la atomización jurisdiccional del or-den jurídico-político de la monarquía, se presenta un gobierno del fiscoasentado en el principio de unidad jurídica y administrativa (29).

La satisfacción de juros y consignaciones en el servicio de millonesdaba lugar a numerosos abusos, al depender de las ciudades su cumpli-miento. A pesar de los esfuerzos de la Corona por trasladar estas deci-siones a la corte, implantar las arcas en las circunscripciones fiscales yutilizar a los administradores como vehículo de la ejecución de la norma-tiva, estas decisiones continuaban siendo del dominio de los concejos,los cuales contaban con los suficientes recursos de poder y jurisdicciona-

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(27) «...hay casos que se introducen, ya por malicia de los que tienen dependenciasde rentas reales, o ya por la soberanía que quieren obtener así el Sr. presidente de estaChancillería, como los demás ministros, y a mayor abundamiento se deben reiterar las ór-denes dadas de inhibición añadiendo fuerza a fuerza y prohibiendo que todas las comisionesanejas y dependientes de la real hacienda así de naipes, aguardiente, cacao y chocolate, f i e lmedidor y otras que dimanan del Consejo de Hacienda, deben residir en el s u p e r i n t e n d e n-te y administrador general, debajo de cuyo nombre se encierra, pues no es superintendenciala que no lo comprende ni puede tener resumida en sí esta jurisdicción dividiéndose en tan-tos en que se siguen muchos inconvenientes...».

(28) Pues, «...introduciéndose los unos en lo que toca a los otros y dando a poner encuestión y disputa lo que no la tiene, en que embarazan el tiempo y en casos turbiales sepierde más que se adquiere en los arduos sirviendo de ejemplar cualquier tolerancia quehaya habido por respetos o fines particulares, y dándose cualquiera introducción o visos dejurisdicción a los ministros togados las ascienden de calidad que la quieren hacer única».Pues, siendo la jurisdicción indivisa, «...cada uno a quien le está concedida (la jurisdicción)no se sabe mantener en los límites de ella sino es que excede queriendo extenderla a todolo que necesita su fin particular, por cuyo motivo aunque no resulte ni inconveniente que elde la delación y suspensión del curso natural que deben tener todas las cosas, es muy gra-ve y digno de reparo».

(29) De acuerdo con este principio «unitario», y por lo que se refiere al tema tan debati-do durante estos años de los arrendamientos y/o administración de los millones, acusando alos arrendadores de embolsarse grandes cantidades de dinero, los descalifica en favor de laadministración directa del Consejo de Hacienda: «...el punto de si conviene administrar hoyservicios de millones por la real hacienda o arrendarlos a personas particulares, se dice queel medio de que han usado los arrendadores desde que se empezaron a introducir es el deencabezar los lugares de calidad que los que han hecho han sido por tiempo limitado, comode tres o cuatro años y cumplidos los unos vuelven a hacer otros alterándolos en el precio y almismo tiempo obligándolos a dar diferentes adehalas extrajudiciales por una vez con queademás del precio con que encabezaban a cada lugar tenían con tal reserva y maña quenunca quieren se sepa la cantidad fija que sacan, ni ha sido fácil apurarlo».

les para impedir que se escapasen de sus manos. Pedro Fernández ideavarias soluciones contables y administrativas para introducir algún con-trol susceptible de evitar este tipo de desfalcos y dependencia de la Co-rona de la inversión local —a la vez que se preocupaba por respetar suscompromisos con los juristas—, trasladando la satisfacción de los juros ala ciudad cabeza de provincia (30), en lo que se refiere al terreno admi-nistrativo, mientras que, en el plano judicial, todo su afán era privar a lostribunales ordinarios de sus competencias en materia hacendística, qui-tando al fisco su trasfondo jurisdiccional. Pero este persiste. Es significa-tivo que idease una solución peculiar, en cuanto a la entrega de la juris-dicción ordinaria a los administradores: una solución que, en ciertomodo, se estaba llevando a cabo en el caso de entrega de corregimien-tos a administradores. Lo que nos demuestra que acudir a los «instru-mentos» del reino —aunque fuesen manipulados— era una de las alter-nativas con más posibilidades de éxito para gestionar la recaudación,barajada por los reformadores. Dicho recurso era el único susceptible deobtener la pertinente obediencia a una norma fiscal que de esta forma sedesvinculaba de los criterios contributivos impuestos por los reformado-res. Lo que significaba que la «representación» del reino conservaba supapel en tanto que mediadora de un intercambio entre rey y ciudades.

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( 3 0 ) Este traslado debía llevarse a cabo sin que «... se junten unos caudales conotros...», respetándose la división de los caudales con cuenta separada de los valores decada partido. Por lo que, a pesar del esfuerzo que hace por englobar los caudales en dosclases, lo que pertenece al monarca y lo que corresponde al valor líquido de los juros, aúnno considera los fondos fiscales como un ente conceptualmente unitario desligado de susvínculos territoriales. Unos vínculos que seguían comprometiendo al monarca con los gru-pos de inversión local.

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V

CORREGIDORES Y JUSTICIAS. EL MINISTERIO DE OROPESA

Por decreto de 31 de enero de 1687, como es sabido, Oropesa nom-bra al marqués de los Vélez superintendente general de la real hacienda,cuya cédula se expidió el 5 de febrero. Con este nombramiento, se reu-nieron los caudales de la hacienda, incluidos los de Indias, en una solamano o vía. Con la introducción de dicho cargo, los presidentes del Con-sejo de Hacienda tuvieron a su lado un oficial de la secretaría de la presi-dencia que corrió con la correspondencia de las cartas de oficio. Esto fueinterpretado por algunos como una medida de espionaje para controlarlas acciones de los presidentes, si bien se trataba de una medida admi-nistrativa más de las que se adoptaron en esta institución.

La resistencia de las ciudades y el aborto de los frutos esperados enlas reformas llevaron a Oropesa a entregar la administración de las ren-tas reales y servicio de millones a los justicias, por cédula de 4 de juniode 1687 (1). No obstante, la cédula vino a ratificar una tendencia practi-cada ya desde 1684. En efecto: cuando se expide esta cédula, hay onceprovincias en las que son sus corregidores los administradores de lasrentas, y cuyos nombramientos se fueron sucediendo de forma paulatinaen esos tres años (2).

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(1) BL ADD, 9.935, fol. 478. Con esta ocasión, y, sin duda, con la intención de ganar-se la complicidad de los corregidores, atendiendo a las quejas que, como vimos, se habíansucedido durante el gobierno de Medinaceli, se les amplió del 5 % al 6 % de lo recaudadopor las tareas de cobranza y conducción del dinero a las cabezas de partido. Vid. F. Albi(1943). El corregidor en el municipio español bajo la monarquía absoluta; Madrid, p. 119.

( 2 ) Tales provincias eran: Burgos, Valladolid, Toro, Zamora, Guadalajara, Segovia,Galicia, Ávila, Soria, León, Salamanca. Es decir, las que se hallan en la mitad norte de Cas-tilla, con la única ausencia de Palencia. No era casual que quedara fuera la zona sur, puesera aquí en donde, al ser las cosechas más abundantes, el fraude adquiría una mayor inci-dencia y conflictividad y en donde la Corona entendía que había mayor riqueza fiscal. Loshombres que estaban al frente de estas provincias eran: para Burgos, el marqués de Fuen-te Ojuelo; Valladolid, Joseph Ramiro Cabeza de Vaca; Toro, Manuel Antonio de Quiñones;Zamora, Gabriel Arévalo de Zuazo; Guadalajara, Pedro Angulo; Segovia, Juan Venegas deValenzuela; Galicia, Miguel de la Moneda Javín; Ávila, Gutiérrez de Meneses; Soria, FelipeMatheo de Pueyo y Molina; León, Francisco de Vargas y Lezama; Salamanca, JosephFrancisco de Aguirre. AGS, CJH, leg. 1.966.

La entrega a los corregidores se llevó a cabo por vía de comisión, entanto que herramienta del «gobierno económico», lo que significaba quela jurisdicción ordinaria quedaba inhibida. De forma simultánea a esta re-forma, el primer ministro se mantuvo en la línea de inhibir a las chancille-rías y audiencias; aspecto en el que había insistido el contador PedroFernández de la Pradilla. De este extremo da fe una cédula anterior, deldía 1 de junio, por la que se había ordenado a las chancillerías que noadmitiesen ninguna causa relacionada con las rentas. Si es cierto queestas cédulas muchas veces se dan con motivo de causas que se admi-tieron en las audiencias, como es el caso, por ejemplo, de la que el pro-pio Oropesa concede en 1690 a la Audiencia de Grados de Sevilla (3),no lo es menos que con esta política tanto Oropesa como sus anteceso-res intentaban impedir que tuvieran lugar las habituales conexiones entrelos corregidores y las jurisdicciones de apelación que se producían paraevitar la intervención del soberano en materia contributiva. Dicha expe-riencia, aunque se había puesto en práctica con anterioridad, debido a suineficacia, continúa ocupando la atención de los reformadores. La refor-ma llevada a cabo el día 4 se insertaba en un orden en el que, inicial-mente, y una vez más, los corregidores quedaban desvinculados de laschancillerías, pasando a ser los hilos conductores del «gobierno econó-mico» y del poder ejecutivo.

Para eludir las extorsiones y numerosos abusos/fraudes a los quedaban lugar el envío de ejecutores y audiencias para cobrar débitos o ré-moras, se coloca en manos del administrador el costo que estos genera-sen, en vez de recaer por cuenta de los pueblos.

En lo que se refiere a otras partidas, como la administración de pósi-tos y propios, o el repartimiento y cobranza de las bulas, acopiamientode la sal, se mantiene el estilo antiguo; es decir, se deja en manos delconcejo. Sería responsabilidad de las personas elegidas la administra-ción de estos caudales, quedando como fiadores las personas que losnombraren y debiendo los justicias asistirles en su labor. Se contempla laposibilidad de dividir en barrios o adras el reparto de la contribución, encaso de que el lugar estuviera muy poblado. Todo quedaba bajo la com-petencia del ayuntamiento. El importe de los encabezamientos ajustadoscon los particulares sobre las alcabalas y cientos pasaría a manos de losjusticias y regidores. También hace Oropesa referencia a que no se pu-diera detraer cantidad alguna para otros efectos de lo recaudado, reite-rando la desobediencia en la que caían los concejos al transgredir estetipo de órdenes. No obstante, se contempla esta posibilidad en el casode que precediesen libranzas del ayuntamiento o mayor parte de él. Se

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(3) Por esta cédula se le avisa que no conozca tampoco por vía de recurso en temasdependientes de las rentas. BN, ms. 10.398.

dispone que haya un libro, que estaría en manos del escribano del ayun-tamiento, para registrar las libranzas. Por tanto, Oropesa se abstiene deintervenir directamente en la deuda municipal (4). De este modo, no solono se evitaba la hipoteca de los bienes concejiles, sobre los que se car-gaban numerosas rentas, sino, además, la especulación que de ellos lle-vaban a cabo los poderosos en detrimento del común. La erosión de laeconomía local y las repercusiones negativas que para el fisco ello aca-rreaba no fueron razones suficientes para imponerse al poder municipal;de ahí que el primer ministro no se decidiese a intervenir abiertamenteen la deuda de los municipios, acción que sí fue acometida por la monar-quía francesa, a partir de 1662, con la intervención de los intenden-tes (5). La intervención que en este sentido se lleva a cabo es el arbitrajereconocido de los justicias, a los que se intenta vincular con la reforma.

Para paliar el fraude administrativo, se insiste en la responsabilidadde los administradores. A los quince días de dejar sus oficios, habrían dedar cuenta, con pago de todo lo que hubieran administrado, a los justi-cias y regidores que les sucediesen en el cargo. Para ello se les daba unmes de plazo, contando a partir de la entrada de los nuevos oficiales. Encaso de no cumplirlo, las irregularidades cometidas por sus antecesorescaerían bajo la responsabilidad del nuevo administrador, entregándose laintervención de la gestión a los propios justicias.

Pero esta responsabilidad tampoco fue suficiente para someter a loscorregidores a la jurisdicción de Hacienda, pues la Corona no contabacon los medios necesarios para llevarla a la práctica. Como consecuen-cia, un mes después de esta cédula, el 5 de julio, se expide otra, dirigidaal Consejo de Castilla, por la que se le ordena que custodie la labor delos justicias para evadir los perjuicios y extorsiones que tenían lugar, porestar en sus manos la cobranza, tanto de los derechos y débitos realescomo de otras cargas y repartimientos concejiles (6). Se hace responsa-ble al Consejo Real de la gestión de los justicias. Con las soluciones queahora se adoptaban, podemos intuir que también Oropesa quiere obte-ner la colaboración y aceptación del reino del orden administrativo im-plantado. Que se recurra al Consejo de Castilla para someter a los corre-gidores, nos muestra hasta qué punto estos eran reacios a servir deinstrumento de Hacienda, así como la dependencia de la Corona conrespecto a la «potestad» de sus ministros, entendiendo esta dentro del

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(4) Y ello con independencia de que se pueda encargar a un superintendente algúntipo de intervención, como puede ser, por ejemplo, la administración de los arbitrios desti-nados a la paga del servicio, como ocurrió en Córdoba, en marzo de 1695. Vid. J. M. deBernardo Ares (1993). Corrupción política y centralización administrativa. La hacienda depropios en la Córdoba de Carlos II; Córdoba, p. 181 y 236.

(5) H. L. Root (1975). Absolutism and village corporatism. Western Society for FrenchHistory, 3, p. 111-112.

(6) BN, ms. 10.399.

orden constitucional conformado en torno al servicio de millones. De loque se trataba, por tanto, era de hacer cómplices de los nuevos requisi-tos fiscales de gestión, administración y ejecución a los «instrumentos»del reino, a cambio del reconocimiento de un tipo de servicio al monarcaque conllevaba el mantenimiento de su status y «autoridad», bien en elterritorio, bien en el reino.

V.1. La gestación de la reforma

Antes de implantar la reforma, Oropesa desplegó una campaña de in-dagación sobre la realidad fiscal en las ciudades. El 6 de febrero de 1688,el primer ministro emite una instrucción, dirigida a los administradores derentas y servicio de millones, que lleva en sí más un espíritu inquisitivoque regulador (7). Dada, como ya se había hecho durante el gobierno delduque de Medinaceli, sobre la base de una remisión de débitos conce-dida al reino, por ella Oropesa vuelve a solicitar información sobre lascontribuciones de cada partido, datos imprescindibles para los fines re-formistas del ministro y el marqués de los Vélez, que después se plas-marían en la reforma del año 1691.

En manos del contador de la intervención del partido, que, según vi-mos, había llegado durante el gobierno del duque de Medinaceli, y tal ycomo propusiera Pedro Fernández de la Pradilla, se colocó la tarea deestablecer una relación por menor de los débitos de cada villa, con distin-ción de rentas y años, y especificando las que estuviesen arrendadas ocorriesen en administración. Pero todo ello trajo como consecuencia quelas rentas se destroncasen.

En primer lugar, se establece que se han de formar nuevos libros delvalor de las rentas y servicios por la aplicación y distribución que ahorase establecía mediante un rateo general de las rentas, sueldos o libra-mientos. También se habría de formar una relación de los juros y libran-zas que quedasen sin satisfacer por causa de la remisión que se conce-día. En las arcas que debía haber en las ciudades cabeza de partido,entraría todo el rendimiento de rentas y servicio de millones «...sin quese den entradas de arcas por los administradores en cartas de pago porlos arrendadores para que se cobre por juristas ni librancistas, sino queel dinero venga a las arcas y por ellas se pague a quien hubiere de ha-ber...». Una vez más, se intenta introducir controles en el momento desatisfacer a los inversores en la deuda para paliar las alianzas de poderque en las localidades se generaban a partir de este pago entre oficiales,

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(7) R. A. H. Pellicer, 9-4074, t. 20; op. cit. M. Garzón Pareja (1980). La Hacienda deCarlos II, op. cit., Apéndice 19, p. 489.

justicias y poderosos. Con este mismo objetivo, se acomete el problemade la distribución local de la recaudación, estableciéndose que no se po-drían dar consignaciones por menor a los interesados de débitos en lasvillas. Asimismo, se prohibía extraer caudal sin autorización del goberna-dor del Consejo de Hacienda, prohibición que afectaba a los administra-dores. En cuanto a las alcabalas, unos por ciento, servicio ordinario y ex-traordinario enajenados de la Corona, cuyo situado hubiese sidodesempeñado por sus dueños, la mitad de él correría en administraciónpor cuenta de la real hacienda.

Al día siguiente, una orden advertía que el producto de las alcabalas,tercias y demás rentas reales debía entrar en las arcas (8). La planta delas rentas se hizo finalmente según el valor que habían tenido aquel año.Esto tuvo como consecuencia que, a partir de aquellos momentos, expe-rimentasen un crecimiento que dio lugar a un remanente que se denomi-nó residuo. Dicho residuo fue utilizado por los presidentes del Consejode Hacienda para conceder créditos. Quedaron incluidos en la nuevaplanta que ahora se establecía, las alcabalas del reino, los cuatro mediospor ciento de la nueva alcabala, las rentas arrendables y salinas, inclusola del tabaco, los servicios de los 24 millones y 8.000 soldados, el servi-cio ordinario y extraordinario, y el papel sellado (9).

La información que había sido requerida en aquel año de 1688, vuel-ve a serlo tan solo cinco meses antes de la reforma, en febrero de 1691,momento en el que empiezan a enviarse cartas a los administradoresparticulares y generales, a fin de sopesar la relación entre gastos e ingre-sos, de acuerdo con el orden administrativo ahora vigente. Se les ordenaque envíen una relación a la corte del valor alcanzado por las rentas, porellos administradas, durante 1690. También se les pedía que informasensobre los débitos que había en la provincia antes de que se hubieran he-cho con la cobranza y lo que por su parte hubiesen recaudado, especifi-cando las cantidades que hubiesen entrado en arcas y los débitos queen ese momento aún permanecían sin satisfacer. Finalmente, se les de-mandaba información sobre los salarios de los ministros que se encarga-ban de la administración (10): demandas todas que tienen como fin de-terminar el grado de eficacia/rentabilidad de la instrucción del año 1688.

Antes de la reforma, en todas las ciudades cabeza de provincia —enaquellos momentos, veinte, puesto que Ciudad Real se incluía en la ciudadde Toledo— eran sus corregidores los que como superintendentes adminis-traban las alcabalas, tercias, cientos y los millones, como quedara estableci-

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(8) AGS, CJH, leg. 1.966.(9) El valor total que finalmente adquirieron tales rentas fue de 8.000.231 escudos.

AHN, Estado, leg. 4.834.(10) AGS, CJH, leg. 1.980.

do en 1687. Y ello con las excepciones de Galicia y Extremadura, en dondeeran sus gobernadores y capitanes generales los que ejercían las labo-res de administración. En cuanto a las ciudades cabeza de partido, en catorcede ellas corrían las rentas por administración, al no estar arrendadas, y estascorrespondían a las provincias de Guadalajara, Toledo, Cuenca y Jaén (11).

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(11) En concreto, la designación de las superintendencias quedó como sigue: Burgos:el conde de Morillo, corregidor y superintendente de la ciudad, con comisión y salarios. Enlos partidos, no había administradores particulares, al estar arrendadas las alcabalas ycientos. León: Pedro de Angulo, corregidor de León y superintendente de la provincia, concomisión y sin salarios. No hay administradores particulares, por estar arrendadas y enca-bezadas las rentas de la provincia. Galicia: el conde de Puñorrostro, gobernador, capitángeneral y superintendente de la provincia. No hay administradores particulares, por estar,asimismo, arrendadas las rentas de la provincia. Zamora: Juan de Obando y Flores, gober-nador y superintendente de la provincia. No hay administradores particulares, por estar en-cabezadas las rentas. Toro: Íñigo de Aranguren, corregidor de la ciudad de Toro y superin-tendente. Tenía, además, comisión del Consejo para poner cobro a los débitos atrasadosde las rentas reales sin salario, por estar arrendadas en lo corriente. Palencia: Gaspar Ro-dríguez de Monroy, corregidor y superintendente. No hay administradores particulares, porestar arrendadas las rentas. Valladolid: el marqués de Palomares, corregidor y superinten-dente de la provincia. No hay administradores particulares, por estar encabezadas las ren-tas. Segovia: Francisco Manuel de Lando, conde de Santa Cruz, corregidor y superinten-dente de la provincia. No hay administradores particulares, por estar arrendadas las rentas.Ávila: Diego Esteban de Arce y Astete, corregidor y superintendente. No hay administrado-res particulares, por estar arrendadas las rentas de la provincia. Salamanca: Joseph de Vi-llanueva, corregidor de Salamanca y superintendente de la provincia. No hay administrado-res particulares, por estar arrendadas las rentas. Extremadura: el conde de Montijo,gobernador y capitán general de las fronteras de Extremadura y superintendente. No hayadministradores particulares, por estar arrendadas las rentas. Guadalajara: Juan de Pradoy Mármol, superintendente de la provincia. Tenía, además, comisión para la administraciónde las rentas reales de Guadalajara y su partido. En el partido de Sigüenza, de esta provin-cia de Guadalajara, administraba las rentas con comisión del Consejo, Diego de HerediaBazán, con 2.000 mrvs. de salario para él y sus ministros. Madrid: Francisco Ronquillo,corregidor y superintendente. No hay administradores particulares, por estar encabezadaslas rentas. Toledo: Francisco de Vargas y Lezama, corregidor de Toledo y superintendentede la provincia, sin salario. Administradores particulares de la provincia de Toledo: Talave-ra: García Girón Cervantes, administraba las alcabalas, tercias y cientos de Talavera y supartido, estando al cuidado también de los débitos atrasados con 2.200 mrs. al día de sala-rio para él y los ministros de su comisión. Alcalá de Henares: Íñigo de Zupide y Aponte,juez conservador del arrendador de las rentas del partido, entendía, además, en la cobran-za de los débitos atrasados con comisión de Consejo y con 2.200 mrvs. de salario para él ysus ministros. Bailía de Alcázar: administraba las rentas con comisión del Consejo, Francis-co de Venegas y Luján, con 2.200 mrs. de salario para él y sus ministros. Ocaña: las co-branzas de los débitos estaban a cargo de Francisco Lariz con comisión del Consejo porestar arrendadas las rentas. Alcaraz: en este partido administraba las rentas con comisióndel Consejo Francisco Barnuevo Haro de los Cobos, con 2.200 mrvs. de salario. Campo deMontiel: en los partidos de Campo de Montiel y Segura de la Sierra, administraba las rentaspor mera ejecución como gobernador, el marqués de Vermeliana. Ciudad Real: en estepartido administraba las rentas con comisión del Consejo, Joseph Vázquez Calderón, con2.200 mrvs. de salario. Ya dejamos la provincia de Toledo y pasamos a la de Cuenca: Ju-lián Manuel de Arriaga, corregidor y superintendente con comisión y sin salarios de la ciu-dad. En cuanto a la provincia, estaba como sigue. Huete: el marqués de Ziadoncha admi-nistraba en este partido con comisión del Consejo las rentas con 2.200 mrvs. de salario.San Clemente: Melchor de Robles Valdés, corregidor de San Clemente, tenía comisión delConsejo para administrar las rentas sin salario. Pasamos ya a la provincia de Murcia: aquíera Fernando de Gea corregidor y superintendente. No hay administradores particulares,por estar arrendadas las rentas de sus partidos. Córdoba: Lucas Francisco Yáñez de

V.2. El reino ante la reforma de 1691

Ante la inminencia de la reforma y los «perjuicios» que para el reinose anunciaban, un mes antes de su implantación, el Consejo de Casti-lla elevó una consulta a Carlos II, la cual conforma un compendio desus principales ideas acerca de la constitución de la monarquía (12).Coronadas por la representación de un príncipe dador de justicia, endonde los tributos se integran como una parte destinada a satisfaceruna «causa pública» acorde con el «bien del reino», se constituye enla alternativa tradicional que el Consejo había defendido, a lo largo delsiglo XVII, frente a las reformas administrativas y fiscales. También elpresidente del Consejo de Castilla, A. Ibáñez de la Riba (13), proponeuna serie de reformas alternativas al proyecto de Oropesa, que pasa-mos a resumir.

La primera, conformada en el clima de obtener mayores cantidadesde numerario para la hacienda, se refiere a la venta de tierras, villas, ju-risdicciones y oficios, tema que en estos momentos preocupaba a la Co-rona, pues el 28 de febrero se había emitido un decreto por el que sedisponía que el Consejo y Contaduría Mayor de Hacienda debían tratarde poner cobro a las cantidades adeudadas al real patrimonio —entreotras cosas, por compras de jurisdicciones—; debiendo concluirse lamateria en horas fijas, se dejó en manos de los fiscales su seguimientoen instancia de revista (14). En este clima, propone el presidente que seforme juicio con los compradores para sacar rendimientos superiores alos que se estaban consiguiendo, lo que venía a significar una soluciónacordada.

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Barnuevo, corregidor y superintendente, sin salario. No hay administradores particulares, porestar arrendadas las rentas. Sevilla: el conde de Montellano, asistente de Sevilla y superin-tendente de la provincia con comisión y sin salario. No hay administradores particulares,por estar arrendadas y encabezadas las rentas. Jaén: Joseph Ramiro Cabeza de Vaca,corregidor y superintendente, administraba las rentas de la ciudad y su partido por meraejecución con comisión del Consejo, sin salario. En cuanto a los administradores particula-res, de la provincia de Jaén, fueron los siguientes. Úbeda/Baeza: Francisco de Velasco yCeballos, corregidor de Úbeda y Baeza, administraba las rentas de ambos partidos concomisión del Consejo y sin salario. Cazorla/Quesada: en ambos partidos administraba lasrentas con comisión del Consejo, Juan Fausto de Alegría, con 2.200 mrvs. de salario.Martos: en el partido de Calatrava de Andalucía administraba las rentas, con comisióndel Consejo, el conde de Pezuela, con 2.200 mrvs. de salario. Andújar: Matheo Román,administraba las rentas del partido con comisión del Consejo, con 2.200 mrvs. de sala-rio. Y, por fin, la provincia de Granada: Manuel Arce y Astete, presidente de la Chanci-llería, es el superintendente de la provincia, sin salario. No hay administradores particu-lares, por estar arrendadas y encabezadas las rentas de sus partidos. «Relación de lossuperintendentes y administradores de alcabalas, tercias y cientos», 16 de febrero de1691. AGS, CJH, leg. 1.980.

(12) AMAE, ms. 44.(13) AMAE, ms. 43.(14) BN, ms. 10.399.

En la segunda propuesta, referida a la administración de la real ha-cienda, refuta los argumentos esgrimidos por los reformadores, recor-dando que el reino cuenta con los mecanismos idóneos para atajar elfraude. Consecuentemente, el cobro de las rentas habría de hacerse deacuerdo con la normativa tradicional, incluida la que «aseguraba» la nor-malidad de la contribución (15). A continuación, intenta garantizar al rei-no la intervención en los arrendamientos, con la propuesta de que partici-pen los consejeros de tarde de Castilla que asistían al Consejo deHacienda en la concesión de estos contratos (16). En realidad, estas pro-puestas estaban dirigidas a conceder al reino la capacidad de garantizarsus leyes e intereses a través de los consejeros de Castilla. Tambiénpide el presidente Ibáñez que, para admitir los pliegos para los asientosde provisiones de los ejércitos, armadas y presidios, estén presentes ta-les ministros asociados. La consulta se cierra abogando por un mayorcontrol sobre los libramientos efectuados por el Consejo de Hacienda yde las cuentas de asentistas y tesoreros, haciendo de este modo causacomún con las reivindicaciones de las ciudades. Todas sus propuestasse refieren a problemas concretos que se enmarcan en el orden fiscal re-gido por el reino y que intentan paliar, en la medida de lo posible, la ges-tión administrativa que Hacienda ejerce a estas alturas del siglo sobre elservicio de millones. El compromiso y la dependencia del soberano conrespecto al reino y a sus leyes y costumbres, salvaguardadas por el Con-sejo de Castilla, frente a la transformación que a través de la jurisdiccióneconómica se estaba llevando a cabo, es la alternativa del presidenteIbáñez a la reforma de 1691. Por tanto, no se trata solo de recuperar lagestión del servicio de millones, sino del espíritu de reciprocidad y pactoque tradicionalmente había caracterizado dicha gestión.

Este tipo de declaraciones, que hemos visto sucederse en torno a lasreformas fiscales, del Consejo de Castilla o de la Diputación, a través dela defensa de una normativa acordada, tienen como fin presionar al mo-narca para mantener una reciprocidad de gobierno que había caracteri-zado las relaciones entre rey y reino y a partir de la cual se debían confir-mar las futuras formas de gestión.

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(15) «...conforme a lo dispuesto por las leyes de estos reinos y cédulas reales que tie-nen prevenidas cuantos fraudes puedan causarse en disminución de las rentas reales...».

(16) Para tal fin, los pliegos de los arrendamientos no se debían admitir «...sin hallar-se presentes los asociados del Consejo... así para reconocer las calidades y condicionesde dichos pliegos favorables a los asentistas y algunas opuestas a las leyes del reino y per-judiciales a la real hacienda...».

VI

LOS SUPERINTENDENTES DE HACIENDA

La reforma se llevó a cabo, un mes después de la caída de Oropesa,por decreto de 23 de julio de 1691 (1), que institucionalizó la figura admi-nistrativa del superintendente, que ya había entrado a formar parte delorden administrativo castellano en años anteriores, a la vez que mantuvola tendencia de simplificación y homogeneización administrativa de lasrentas (2).

Las diferentes administraciones fiscales —esto es, alcabalas, millo-nes, cientos, servicio ordinario y extraordinario, papel sellado— quedanunificadas en las arcas de las cabezas de partido de alcabalas. Por unauto acordado el 2 de septiembre de 1691, se establece que «...estos di-versos partidos se reduzcan solo a uno donde se paguen todos los tribu-tos de los lugares, que entran en el, i este sera el que sea justo para losuno por ciento, que es el mismo que corria para los millones...» (3). Portanto, se insiste en la tendencia marcada a favor de la unificación y sim-plificación administrativa como medio más eficaz para evitar la dispersiónde la recaudación, debida a la multiplicación de ministros y a la heteroge-neidad de formas de gestión en el manejo de los caudales. La adminis-tración se perfila como instrumento de gestión del fisco frente a la diversi-ficación jurisdiccional en la que se basaba la percepción de los caudal e s .De esta forma, se acababa con la diferenciación jurídica de los s e r v i c i o so imposiciones, a partir de la cual se gestionaba la hacienda (4).

Puesto que el valor de las tesorerías no era homogéneo, pudiendodisminuir debido a diferentes contingencias, no siempre inocentes, lo queperjudicaba a los juristas, se establece que en adelante se ajustarían los

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(1) AHN, Consejos, leg. 51.279. Hay una copia en BN, ms. 10.888.(2) Cf. M. Artola (1982). La Hacienda..., op. cit., p. 219.(3) NR 3, 6 auto 2. Op. cit. G. Martínez Díez (1981). Génesis histórica de las provin -

cias españolas. AHDE, p. 539.(4) Vid. J. M. Pérez Prendes (1974). Cortes de Castilla; Barcelona.

juros de unas tesorerías a otras, garantizándose, por este lado, que nose viesen afectados por las oscilaciones y pudieran hacer efectivo el co-bro de sus juros. Una experiencia similar la había llevado a cabo Olivaresen 1639, solo que aplicada al derecho de los unos por cien, que final-mente fracasó.

La administración de todas las rentas reales y servicio de millones,como es sabido, resultó dividida en 21 provincias, a cuyo cargo quedó el«superintendente general de la real hacienda». Su designación se produ-ciría a propuesta del Consejo de Hacienda, y no a consulta de la Sala deMillones, según dispusiera Medinaceli, en julio de 1684, para los admi-nistradores generales, como tuvimos ocasión de ver, debido a las protes-tas emitidas por la Diputación del Reino. También se desatienden lasdemandas de esta institución en cuanto a que se vuelve a la línea man-tenida en años anteriores de desplazar a los corregidores de la respon-sabilidad administrativa de las provincias, pues se recomienda explícita-mente que se evite designar al corregidor para esta tarea «...porque sehalle libre de esta ocupación, para poder salir continuamente a las co-branzas que se han de hacer por sus personas».

Con respecto a los administradores particulares, se establece que,en caso de que se recurra a ellos, correría por cuenta del superintenden-te general de la provincia, precediendo la aprobación del Consejo. Que-daban subordinados al administrador general, a quien tendrían que darcuenta de su gestión, mientras que este solo la daría al Consejo de Ha-cienda, incluyendo en ella todo lo que sucediese en la provincia: prácticaque ya había sido llevada a cabo en los años anteriores a la reforma. Alaño siguiente, se insiste en que los administradores particulares debíancorresponderse con los generales, formando las relaciones juntas (5), yello con objeto de inspeccionar en alguna medida la gestión de los admi-nistradores particulares, siempre cómplices con los intereses locales,pues normalmente estaban regentados por los justicias.

Para impedir a las ciudades el control del pago de la deuda, se nom-bra un contador para la intervención de las arcas generales de cada pro-vincia, y un receptor, en cuyas manos quedaban, además, los recudi-mientos a los arrendadores. Como complemento a estas medidas, secesa a los contadores que hubiesen obtenido sus oficios por compra.

Todos los caudales recaudados se aplicarían al Consejo de Hacien-da, en cuyas manos iban a estar también los asientos de provisiones yarrendamientos, debiendo, además, consultar los ministros al monarca

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(5) Según nos consta por una carta enviada a Francisco de Ceballos Villegas, admi-nistrador de Martos (Jaén). AGS, CJH, leg. 1.985.

sobre su administración, ratificando así la política adoptada en este senti-do también por el duque de Medinaceli.

En cuanto a los depositarios designados por los justicias, y al grannúmero de abusos que en favor de sus parciales llevaban a cabo en elmomento de hacer efectivos los juros y libranzas situados en las rentas,se reiteran las medidas, destinadas a atajar estas irregularidades, en fa-vor de los grandes prestamistas. Oropesa da, de nuevo, un golpe a lasciudades, al disponer que los arrendadores no paguen juros ni libranzaspor menor, sino que se hagan efectivos a través de las arcas, tal y comoya se había adelantado en la instrucción de 1688: unas arcas que, ade-más, como hemos visto, contaban con un interventor, y cuyos contado-res no podrían ahora formar parte del patriciado, al menos por compra,puesto que esta se había prohibido. Por un auto de 5 de diciembre, seestablece que este contador, o, en su caso, el regidor más antiguo, seríael que dejaría cargadas las cantidades al tesorero, depositario o arqueropara satisfacer la deuda a las ciudades y a sus inversores.

Si con esta reforma se pretendía obtener una gestión administrativade la hacienda, esta tuvo como objetivo el de establecer controles admi-nistrativos para que «...se ocurra al reparo de los fraudes que en todo elreino se experimentan...». En último término, Oropesa compendia las re-formas que se habían llevado a cabo en los años anteriores, instituciona-lizando la figura del superintendente en las provincias, a la vez que con-solidaba la unión de la hacienda del reino y la real en el Consejo deHacienda. El nuevo «superintendente general de la hacienda» viene apersonificar el «gobierno económico» en las provincias. Esta figura agluti-na bajo su dirección y supervisión las tareas de gestión fiscal, basadas enel principio de unidad administrativa perfilado a partir de las «necesida-des» de gestión planteadas por dicho «gobierno económico». Tanto des-de el punto de vista administrativo como desde el judicial, el control y elahora gobierno territorial del fisco se hacía factible gracias a la llegada delos superintendentes, quienes continuaban uniendo ambas competencias.

En efecto: las competencias judiciales seguían compartiendo con laadministración las tareas fiscales. Así, podemos encontrarnos con quelos superintendentes levantan cabezas de proceso contra defraudadoresde la hacienda. No obstante, son las funciones administrativas las quepredominan. A esta complementariedad de competencias se llega por lafuerza de las circunstancias, pues muchas veces las tareas administrati-vas de los superintendentes tenían que debatirse con problemas plantea-dos por las ciudades, que solo podían ser resueltos por la vía judicial. Elacatamiento de las disposiciones del superintendente estaba lejos de seruna realidad, por lo que el levantamiento de causas de proceso se pre-sentaba como la única salida para estos hombres, lo que significaba que,frente a la ejecución, la vía judicial era el medio más eficaz susceptible

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de gobernar el territorio. Puesto que ahora, como en otras ocasiones, sedisponía una red de ministros con competencias homogéneas, conscien-tes de la realidad interna de las ciudades, las atribuciones judiciales nopodían faltar. Y ello, independientemente de que se continuase confian-do, para estos casos específicos, en los jueces de comisión. Al margende estas competencias, hay que destacar los controles y reformas pura-mente administrativos que se llevan a cabo con el fin de atajar el fraude.Poco a poco, se deposita la confianza en estas pequeñas transformacio-nes, en detrimento de un tipo de gestión jurisdiccional, como había veni-do siendo común.

Con respecto a las rentas arrendadas y generales que corrían porcuenta del Consejo de Hacienda, no experimentan ningún cambio, mante-niéndose el mismo sistema de administración. Las rentas ordinarias, esdecir, alcabalas, cuatro unos por cien, servicio ordinario y extraordinario, ylas sisas impuestas sobre las cuatro especies, correrían en administracióna cargo de la real hacienda, volviendo sobre los pasos que marcara el du-que de Medinaceli en el año 1682, y completándose, además, la instruc-ción del año 1688. Con los arrendamientos que estuviesen concertados,se establece una especie de «puja al cuarto» (6), solo que esta vez el be-neficiario sería la real hacienda. Se instaba a que se hiciese una regula-ción por quinquenios, a fin de determinar si el valor que hubieran tenidolas rentas en los cinco últimos años se correspondía con el que hubierantenido en el supuesto de que hubiesen estado administradas. En casocontrario, el arrendador habría de igualar el precio o, en su caso, devol-verlo a la real hacienda, la cual pasaría a administrarlo. Por este medio,se pretendía ir agregando, de forma paulatina, los arrendamientos a la ha-cienda, pues estaba previsto no conceder más en el futuro. De esta for-ma, Oropesa, como Medinaceli, intenta separar los vínculos que existíanentre riqueza fiscal y riqueza local, a través de los arrendamientos.

VI.1. Reacción del reino

Durante estos años, el Consejo de Castilla y su presidente, junto conla Diputación de Alcabalas, recuperan la voz del reino para defender susintereses, pronunciándose en contra de la reforma. Tan solo doce díasdespués de ella, el 7 de agosto, la Diputación eleva una consulta a Car-los II, sobre el decreto del mes anterior.

Comienza la consulta poniendo el dedo en la llaga: «Esto señor pare-ce que en mucha parte o casi en el todo, es inhibir al reino y a su Comi-

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(6) C. Sanz Ayán (1987). La figura de los arrendadores de rentas en la segunda mitaddel siglo XVII. Hispania,XLVII/165, p. 205.

sión de la administración de los servicios de millones...» (7). A continua-ción se aboga por la vigencia de los capítulos del servicio, haciendo hin-capié en las contravenciones que con la reforma se llevaban a cabo. Setraen a colación los juramentos y empeño de la palabra real de guardaresta normativa. También se acude a diferentes capítulos de millones, t a-les como el que establece que la administración la debe tener el reino (8), oel que dispone que se procuren arrendar las sisas (9), principios ambosque la reforma había modificado.

La lucha secular del reino, desde que en 1651 quedaran agregadaslas tesorerías y se favoreciera la implantación de arcas en las cabezasde partido, por conservar el control de las partidas vuelve a manifestarsecon ocasión de la reforma. Se recurre al capítulo de millones, que prohí-be que haya arcas de tres llaves en las ciudades y villas de voto en Cor-tes (10). En este último caso, pide la Diputación que sean los tesorerosquienes cobren y paguen lo que proceda de los servicios y rentas reales yque, donde no los haya, o estén sin recudimiento las ciudades, se nom-bren receptores por cuenta y riesgo de los regidores, lo que no venía a sig-nificar sino que debían ser los concejos los que controlasen las partidas.

Podemos destacar tres reivindicaciones centrales de la Diputación encontra de la reforma.

La primera alude a los superintendentes: «...sería conveniente que estecargo le tengan los corregidores que tienen la jurisdicción ordinaria y con lavara de la justicia, mientras la regenta alcanza mucho más que ningún ad-ministrador general para poner cobro en las rentas de V. Majd. con que seguardan los capítulos de millones, y se tiene con más puntualidad, asistidala causa pública en lo posible que pueden producir las rentas reales».

En la segunda, se pide a Carlos II, «...fuese servido de mandar quetodas las rentas reales que andan en administración se arrendasen».

Y la tercera, «...que se declare la sentencia sobre que la sala de mi-llones vuelva al Consejo de Castilla donde estaba con tres del mismoConsejo y uno del de Hacienda y los cuatro procuradores de Cortes».

Una vez más, el reino, ahora a través de su Diputación, ha dejado cons-tancia de un orden secularmente defendido por las ciudades, en el que sonestas las que administran el servicio de millones por la vía jurisdiccional. Lapropuesta de que se entreguen las superintendencias a los corregidores su-pondría el reconocimiento explícito, por parte del rey, del compromiso con-traído en las escrituras de millones y, dicho recococimiento, traería consigo

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(7) AC, leg. 122.(8) Cap. 15, fol. 17, 1.er género.(9) Cap. 11, fol. 23, 2.o género.(10) Cap. 14, fol. 24, 2.o género.

la transacción de la reforma. La Diputación nos descubre, además, los víncu-los e interés que se daban en las ciudades en torno a los arrendamientos.Pero es el tercero de ellos —el que se refiere a la vuelta de la Sala de Millo-nes al Consejo de Castilla— el que nos llama la atención sobre el hecho deque la incorporación de la Junta al Consejo de Hacienda no había dejadode generar oposición a lo largo del reinado de Carlos II. Por consiguiente, elreino no abandonaba su aspiración de continuar contando con una institu-ción en la Corte que aglutinara su representación, la defensa de las condi-ciones de millones y la administración del servicio de millones.

En lo que se refiere al tema del fraude fiscal utilizado por los reforma-dores para justificar la reforma, también la Diputación elabora una res-puesta para refutarlo:

Y además Señor en lo que mira a la advertencia que se previene deque por el medio de la administración se va al reparo de los fraudes, tam-poco puede ser pues tiene mucha mas costa una administración que unarrendamiento, y por consecuencia más fraudes, porque cuando el admi-nistrador descansa el arrendador vela porque lo mira con el negocio deque lo que perdiere lo ha de pagar de sus bienes y fianzas...

Un mes después de esta consulta, el 4 de septiembre, la Diputaciónelabora otra contra el decreto de 23 de julio (11). Mucho más corta que laanterior, insiste en los puntos más conflictivos. Se reitera la reivindica-ción de que la Sala de Millones vuelva al Consejo de Castilla, pero, sobretodo, se denuncia el control y omnipotencia que el gobernador del Con-sejo de Hacienda ejercía sobre los arrendamientos, al no contar ni conlos dos consejeros de Castilla —extremo que, como vimos, había reivin-dicado Ibáñez de la Riba—, como prescriben los capítulos de millones, nicon los procuradores, a la hora de establecer las condiciones, pues, eneste último caso, el gobernador utiliza la facultad que le concediera Medi-naceli de decidir qué ministros asistirían a la Sala, introduciendo un nú-mero superior para obtener la mayoría necesaria en las votaciones.

Por su parte, el Consejo de Castilla, a través de su presidente, AntonioIbáñez de la Riba, eleva una consulta a Carlos II, el día 5 de octubre, por laque igualmente se opone a la reforma (12). En ella comienza aludiendo auno de los principales problemas que conllevaba el que los corregidoresejercieran tareas de recaudación y administración, esto es, el desfalco. Masesto se hace acusando indirectamente a los ministros de Hacienda del frau-de, por no remunerar debidamente a los corregidores (13). A continuación,alude a las competencias jurisdiccionales que la reforma acarrearía, hacien-

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(11) Ibídem.(12) BUG, ms. A-60.(13) «...siendo materia muy escrupulosa y arriesgada poner la administración de justi-

cia en ministros que no pueden sustentarse con los gajes del puesto necesitándolos a queprocuren en fraude de la real hacienda y falta de la administración de justicia».

do hincapié en el adecuado tratamiento judicial del fraude a partir de losprincipios jurídicos de los tribunales ordinarios:

Es también igualmente cierto que si la jurisdicción de los superinten-dentes se halla no solo desabrigada, sino opuesta a la ordinaria, no podráevitar los fraudes ni recaudar los tributos como se requiere, originándosecontinuas discordias y competencias de las dos jurisdicciones...

Termina el presidente Ibáñez conformándose con la consulta delConsejo de Castilla de 5 de octubre de 1681, que vimos más arriba.

A través de la contestación que Carlos II da a esta consulta, sabemosque la reforma no se implantó en todo el reino inmediatamente, mantenién-dose los corregidores en sus funciones de administración (14) en aquelloslugares en donde las rentas estaban en régimen de arrendamiento y don-de fue posible. Por lo que, los justicias seguían mostrándose como la alter-nativa más eficaz para los reformadores, lo que significaba que el compro-miso político seguía articulando las relaciones entre el rey y el reino.

A pesar de la intransigencia de las ciudades, y aunque el impulso re-formista se adaptase a la realidad interna, las reformas continuaron par-tiendo del Consejo de Hacienda, dirigidas, a partir de diciembre de 1692,por su presidente Pedro Núñez de Prado, conde de Adanero. Es la pro-pia Diputación la que va a sufrir directamente las consecuencias de lasreformas, pues en seguida, desde este Consejo, se van a oír voces reco-mendando su extinción.

VI.2. La reforma de la Diputación del reino

La Diputación del reino poseía la representación del reino en ausen-cia de Cortes (15). Este extremo la había convertido, durante el reinado

123

(14) «En algunas provincias se ha tenido por conveniente poner administradores para laejecución de la planta que está resuelta porque siendo preciso salir por su persona a perfeccio-narla sería faltar los corregidores a su principal empleo, pero en las demás donde se ha podidoconciliar por hallarse las rentas en arrendamiento se mantienen por ahora los corregidores».A ello añade que «y en todas puesta la planta en regla será más fácil no dividir las jurisdiccio-nes y lo tendrá presente cuando llegue el caso». En 1692, nos encontramos con que en Cuen-ca y Salamanca son sus corregidores quienes ejercen todavía las labores de administración,con Julián Manuel de Arriaga y San Martín, y Joseph de Villanueva, respectivamente.

(15) Eran tres los caballeros diputados miembros de la institución, los cuales teníanun salario de 1.000 ducados, además de 300, preceptivos por casa de aposento y propinashabituales. También formaban parte de ella, dos secretarios, un tesorero general, un conta-dor, un capellán del reino, dos oficiales mayores de las contadurías del reino, dos oficialessegundos de las escribanías, cuatro abogados, un cajero, un escribano de cámara, aménde los porteros. Desde el encabezamiento de alcabalas de 1669, García Medrano habíasido miembro de la Diputación, y del Consejo Real y del de Inquisición, Esteban Bonifaz yJoseph Vicente de Borja. Vid. F. Tomás y Valiente (1982). La Diputación de las Cortes deCastilla (1525-1601), en Gobierno e instituciones en la España del Antiguo Régimen; Ma-drid. También, J. I. Fortea (1989). Trayectoria de la Diputación de las Cortes, en Las Cortesde Castilla y León; Valladolid.

de Carlos II, dada la ausencia de convocatoria, y debido a la evoluciónque había seguido la Junta de Millones, en el único organismo que, dehecho, poseía la representación del reino, habiendo desempeñado, se-gún hemos visto, un papel activo como defensora de los acuerdos firma-dos entre rey y reino en las escrituras de millones.

La historia de la Diputación había pasado por diversas alternativas alo largo del siglo XVII. En el año 1622, la Diputación había introducido unpleito en el Consejo de Castilla, con el fin de que fuese la Junta de Millo-nes la que se le agregase, proyecto contra el que se opuso el reino (16), yal que Felipe IV respondió con la agregación del ejercicio de la Diputacióna la Junta de Millones, pasando dicho ejercicio a los escribanos mayores.El reino reaccionó contra este desenlace y, como alternativa, propuso aFelipe IV la reducción de salarios (17). Aunque finalmente se aceptaraesta propuesta, reduciendo los salarios, como así lo expresaba la Diputa-ción, de 1.000 ducados a 500, Felipe IV, por un decreto de 18 de septiem-bre de 1628, concedió un crecimiento de 800 ducados para los comisa-rios, diputados y secretarios de millones, medida que, sin duda, hemos derelacionar con las dificultades que se había encontrado el servicio, de dosmillones anuales, concedidos en 1626 por seis años, y que ahora se trata-ba de remodelar. Finalmente, se adoptó la fórmula del encabezamiento, elcual se pagaría durante un período mayor, a razón de un millón por año,siendo sancionado por una cédula de 9 de febrero de 1629.

El procedimiento del salario fue utilizado con frecuencia para mantenertranquilo al reino ante las sucesivas peticiones de servicios. De forma simul-tánea, los gobernantes se mantuvieron fieles a un espíritu de recorte presu-puestario de aquellas instancias u oficiales que no suponían una «utilidad»para los intereses de la Corona, o que querían amoldarse a los nuevos cri-terios de expedición, y sobre cuyo supuesto justificaban las reformas lleva-das a cabo en el número de ministros e instituciones. También se utilizóeste principio en el caso de la Diputación. Y los problemas, a este respecto,se repitieron en el año 1649, cuando, ante el cese del encabezamiento dealcabalas, en las condiciones del servicio de millones se establece que lossalarios de sus oficiales ya no estarían consignados en aquellas (18). En

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(16) La ciudad de Valladolid apoyó la reforma a través de una carta que envió a laComisión con fecha de 2 de febrero. AHN, Consejos, leg. 51.449.

(17) Propuesta que hace en los siguientes términos: «...y para que se excusen costasy no se quite la Diputación se reduzca el salario de cada uno de los comisarios y diputadosa la mitad del que llevaban los comisarios en el intermedio de estas Cortes, y lo mismo delque gozan los diputados que son todos igualmente a mil ducados cada año y se vienen areducir a quinientos con más de trescientos ducados para casa de aposento y los demásemolumentos que les toca».

( 1 8 ) Estas consignaciones, desglosadas, quedan como sigue: renta del tabaco,4.000; renta de los azúcares de Granada, 1.000; renta de pescados del reino, 3.500; rentade la pasa de Málaga, 2.500; renta del jabón, 2.000; renta del papel, 2.000. AHN, Consejos,leg. 51.449.

1663, en las últimas Cortes del reinado, Felipe IV se plantea, a instanciasdel reino, la posibilidad de agregar la Diputación a la Comisión de Millo-nes. Mas, dadas las características de estas Cortes, finalmente se de-sestimó el proyecto. No hemos de olvidar que las alcabalas también fue-ron instrumento de los grupos de poder local, desempeñando en estecontexto un papel similar al del servicio de millones. Estando en manosde los poderosos, en quienes había recaído buena parte de las enajena-ciones, se habían perpetrado idénticos excesos de los que ellos mismosfueron sus directos beneficiarios. Después de la muerte de Felipe IV,ante el fracaso de la anterior solución, como mal menor se planteó la po-sibilidad de acabar con alguna de estas enajenaciones; pero, aunque seexpidió orden para estudiar la legitimidad de cada una de ellas, el planno se llevó a cabo, de modo que se optó por la misma táctica seguidacon respecto a los millones. Así, el derecho de alcabalas también se vioafectado por la nueva situación de diálogo individual con las ciudades ala hora de establecer la contribución.

En el año 1670, bajo la presidencia de Lope de los Ríos, se habíapresentado una situación insólita, al plantearse la prorrogación del enca-bezamiento de alcabalas sin la convocatoria de las Cortes. Se pidió a lasciudades que enviasen sus poderes a la Cámara de Castilla para otorgarla escritura de la prorrogación del encabezamiento general, poderes quese entregaron por decreto de 4 de mayo. El presidente de Castilla, PedroNúñez de Guzmán, los miembros de la Cámara, asistentes de Cortes ylos Diputados del reino estudiaron dichos poderes, otorgándose la escrituradel encabezamiento. Finalmente, a consulta de la Junta de Asistentes deCortes de 14 de mayo, la reina gobernadora se conformó con ella (19). LaDiputación había elevado una consulta previa —el día 11—, por la queno mostraba ninguna oposición a este irregular procedimiento (20). Yello, a pesar de que el Consejo de Hacienda venía controlando las al-cabalas desde su agregación en 1658 y había conservado su ascendien-te en el proceso de elaboración de las escrituras. Su resistencia sí sedejó sentir con respecto a los millones. Puesto que las prórrogas del ser-vicio tenían lugar también sin la presencia de las Cortes, hemos de veren ello la oposición a que un organismo ajeno al reino, como lo era elConsejo de Hacienda, controlase su administración.

La solución adoptada no podría alcanzar los resultados deseados, siantes no se arrebataba de forma simultánea el control de las causas sus-citadas sobre el derecho a las ciudades. Tres años después, en la mismalínea que apuntamos con respecto al servicio de millones, podemos en-contrarnos con que se expide una cédula, con fecha de 21 de enero de

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(19) AHN, Consejos, leg. 4.443.(20) Ibídem.

1673, por la que se recordaban, en concreto, a la Chancillería de Grana-da, las cédulas insertas en sus ordenanzas y las leyes del reino, segúnlas cuales el conocimiento de las causas relacionadas con pechos, dere-chos, alcabalas, unos por ciento, y otros géneros pertenecientes a lasrentas reales tocaban privativamente al Consejo de Hacienda. Se especi-fica que quedaban inhibidos los oidores y alcaldes de hijosdalgo, decla-rándose nulos por defecto los autos que expidiese la Chancillería. A estase le reservaba solo el conocimiento de los agravios que tuvieran lugarcon motivo de los repartimientos de encabezamientos particulares de al-cabalas efectuados por las ciudades y villas (21). La Chancillería queda-ba relegada al papel de servir de refugio de aquellos vasallos desprotegi-dos contra los atropellos que los dirigentes locales pudiesen cometer a lahora de establecer los encabezamientos, mientras que, inicialmente, alConsejo de Hacienda competían aquellas causas utilizadas por los pode-rosos para regir la contribución. Pero estas medidas parciales no solucio-naban el problema de control fiscal. La extinción se vislumbraba como laúnica alternativa satisfactoria.

A finales del año 1693, ante lo que para entonces la extinción era yauna amenaza seria, la Diputación elabora un memorial en el que se de-fiende de este inevitable destino. En él hace una breve historia del orga-nismo, defendiendo su «calidad» institucional, argumento de peso que secontraponía al de ahorro esgrimido por los partidarios de la extinción.A su vez, el gobernador de Castilla, Manuel Arias, en unos momentos enlos que el gobierno estaba dividido entre la denominada junta mayor deministros y la propia reina María Ana de Neubourg (22), y en una situa-ción un tanto delicada, ante la preponderancia del Almirante y de la reina (23),prepara una consulta sobre la debatida extinción. En ella, el presidentede Castilla (24), mostrándose a favor de la extinción de la diputación apartir de los mismos argumentos esgrimidos de ahorro de «gastos super-fluos», propone como solución, que «...teniendo el reino la Diputación deMillones, podrá cometer a dichos ministros este encargo y conservar enellos toda la representación, honras y favores que ha debido a S.M.en los diputados de alcabalas» (25). Unos días más tarde, el 22 dediciembre, los diputados, haciéndose eco de esta consulta, refutan losargumentos y la propuesta del presidente. En primer término, se cuestio-nan irónicamente «...si podrá ser o no del servicio de S.M. que por darleuna cantidad tan corta como quince qtos. de maravedíes cuando porotras partes se distribuyen y gastan por sus ministros sumas tan excesi-

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(21) BN, ms. 10.398.(22) J. Lynch (1975). España bajo los Austrias; Barcelona, t. 2, p. 354.(23) J. Fayard (1982). Op. cit., p. 147.(24) Ibídem.(25) AC, leg. 122.

vas que el referirlas causara escándalo». En segundo lugar, en cuanto aque se encargue la Diputación a los comisarios de millones, la rechazan,por cuanto que estos «...se hallan sumamente ocupados en las asisten-cias de su sala por las mañanas, y tres tardes de cada semana en laadministración, beneficio y cobranza de ellos y pleitos y causas que seoriginan..». La alternativa que los diputados presentan al rey será muchomás radical: que «...se convoquen Cortes generales y que en el ínterinno se haga novedad en la Diputación que las representa...» (26). De estaforma, la representación del reino volvería a ser operativa por sí misma,pues a través de ella se dispondría su futura articulación.

Seis meses después, por un decreto de 15 de junio, se suprimía laDiputación, declarándose que los quince qtos. de maravedíes que les es-taban asignados se aplicarían a la real hacienda (27). El 18 de junio de1694, un nuevo decreto trasladaba su representación a los cuatro procu-radores de la Sala de Millones (28), tal y como propusiera el presidentede Castilla, y conforme a la instancia del reino presentada en las Cortesde 1663. Con este traslado, en la práctica, se privaba a las ciudades dela capacidad de representar al reino en ausencia de Cortes, pues la Salade Millones había sido manipulada lo suficiente como para no poder ejer-cer, ni ella, ni sus ministros, dicha representación (29). Aunque se hubie-ra justificado la pretendida extinción como un medio para que la hacien-da se embolsase los quince qtos. de maravedíes que tenía consignados,hemos de ver en el decreto de 18 de junio la culminación de un procesoa través del cual los reformadores han ido, poco a poco, instrumentali-zando, por medio de la reforma, la representación del reino, a fin de des-vincularla de las ciudades. La propia Diputación, consciente de ello, ar-gumenta, alarmada, que con su desaparición «...en vez de quedarpremiados los buenos y leales servicios del reino, las ciudades tendríanpor castigo el verse desautorizadas en la Diputación que las representa,y cuando se trata de reformar el abuso con que los pueblos han sido afli-gidos, a estas en vez de alivio se les refundiese descrédito tan perjudicialy gravoso como quedar destituidas de quien les defendiese y amparase yde quien conservar su voz y representación contra el derecho que los rei-nos adquirieron por beneficio de los señores reyes». Precisamente, a tra-vés de la «desautorización» y «descrédito» de la representación, la Coro-na pretendía impedir su simultánea instrumentalización jurídico-polít i c a

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(26) Ibídem.(27) BN, ms. 10.300.(28) En concreto, se ordena que su representación «...se mantenga y conserve con

todos los honores y preeminencias sin alguna limitación en los cuatro procuradores que hoyasistieren en la Sala de Millones...». BL ADD, 9.935, en la copia que hay en la BibliotecaNacional se da la fecha de 16 de junio, para este decreto.

(29) Vid. J. L. Castellano (1990). Las Cortes de Castilla y su Diputación (1621-1789).Entre pactismo y absolutismo; Madrid, p. 112.

por parte de las ciudades y de los tribunales reales. De esta forma, tal ycomo argumenta después la Diputación, se privaría a las ciudades desus «preeminencias», es decir, de aquellas competencias en materia fis-cal, transformadas en prerrogativas políticas, que estaban sancionadaspor el rey a través de un pacto. Estas prerrogativas, a su vez, sirvencomo recurso argumental de fuerza a la Diputación para protegerse de laamenaza que sobre ella se cierne, dado el poder que las ciudades poseían.Además, si al derecho de representación, al que alude la Diputación,añadimos su inmediata articulación en los principios constitucionales for-mados en torno a la idea de reciprocidad de gobierno, podremos com-prender que el reducto en el que se había convertido la Diputación deAlcabalas, como voz «autorizada», según hemos podido comprobar,eminentemente combativa, del reino en ausencia de Cortes, se constitu-yera en una cuestión de gobierno que los reformadores debían resolver.Lo que, en definitiva, se trataba de conseguir a través de la «desautoriza-ción», era desvincular las escrituras de millones, y con ellas la norma fis-cal, de una representación que comprometía al rey y que se había articu-lado, no a partir de una relación negociada, susceptible de alterarse,entre dos poderes preeminentes, como tal compromiso demandaba, sinoen un orden jurisdiccional que escapaba al control directo del rey.

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VII

ÚLTIMOS AÑOS DEL REINADO(1695-1700)

VII.1. Administradores generales y particulares

Como hemos visto, la caída de Oropesa no supuso una paralizaciónde la reforma. Un año después de su dimisión, se creó un comité dedica-do al estudio de las transformaciones que pudiesen introducirse en lamonarquía, bajo un prisma fiscal y hacendístico. Así, en agosto de 1692,aún durante la gobernación de Bartolomé Espejo, se creó la Junta deNegocios de Hacienda. En sus manos se colocaron materias como: elanálisis de lo que la monarquía necesitaba anualmente para sus asisten-cias, el estudio de las mercedes situadas, de los oficios vendidos, de losdébitos de jurisdicciones, alcabalas y demás cosas enajenadas, de los valo-r e s de las rentas reales y servicio de millones, etc. Temas todos queafectaban directamente a la confección de un tanteo del caudal disponi-ble. Con la creación de esta Junta, llegada en un momento en el que lareforma de Oropesa ya se había implantado, lo que en realidad se produ-cía era la constitución de un organismo cuya tarea era la de recabar lainformación detallada para conocer la disponiblidad de la hacienda, a tra-vés del nuevo orden fiscal.

Para llevar a término este objetivo, se dotó a la Junta de la pertinentecapacidad de maniobra institucional, de acuerdo con unos principios deexpedición. Para que las disposiciones de la Junta se cumplieran, se es-tableció que su ejecución corriese por negocios y no por Consejos, de-signándose a un ministro, que actuaría como subdelegado de los presi-dentes a quien correspondiese, y cuya tarea era cuidar de su ejecución (1).De esta Junta salieron reformas como la suspensión de mercedes decre-tada ese mismo año.

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(1) BN, ms. 10.491.

La formación de esta Junta y las materias de las que se ocupó nosmuestran que la transformación del orden fiscal y de los privilegios tradi-cionales del súbdito eran objetivos interrelacionados. Una transformaciónque, si apuntaba a un cambio del concepto de fisco, estaba impregnadade un espíritu estratégico al que la corona se había visto abocada, dadoslos resultados insatisfactorios —entiéndase por tales la incidencia del frau-de— obtenidos por medio de la negociación política con las Cortes. A tra-vés de dicho espíritu, se pretendía descubrir los posibles resquicios capa-ces de arrebatar a las ciudades, de forma soterrada, su control de lacontribución y obtener, simultáneamente, la implantación de una normativafiscal, instrumento de la r e g a l í a . Transformar, ordenar e innovar todas lasmedidas susceptibles de conseguir, no ya beneficios inmediatos para el fis-co, sino una remodelación de la hacienda, en detrimento de los secularesderechos y privilegios del reino, es el espíritu que, a su vez, aconseja cadauna de las medidas adoptadas en este sentido. Una necesidad que, si es-taba latente en todo momento, se hacía más evidente cuando una situa-ción crítica sacaba a la luz el carácter urgente de la obtención de fondos.

A este respecto, la difícil situación por la que, en 1694, estaba pasan-do la guerra en Cataluña puso en alerta a los ministros (2). Se imponía laformación de un ejército potente, según palabras del Consejo de Castilla,«capaz de resistir el poder de nuestros enemigos». Con tal motivo se vol-vió a plantear la reforma de la hacienda. A la Junta de Medios, presididapor el gobernador de Hacienda, se le encarga esta tarea; después se so-mete la consulta al Consejo Real. El 6 de diciembre de 1694 entrega lasuya el Consejo, el cual, sin someterse al juego de consultas formales deintención desarrolladas por los gobernantes en los últimos años, respon-dió abogando por la convocatoria de Cortes para decidir las medidascontributivas convenientes (3).

Sin duda, en esta propuesta del Consejo había influido el desconcier-to que desde 1693 flotaba en la monarquía, con la nueva «planta de go-

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( 2 ) V i d . G. Maura y Gamazo (1954). Vida y Reinado de Carlos II;Madrid, t. II, p. 53 ss.(3) «Lo que mira poner la administración de la real hacienda y las cosas en mejor plan-

ta... necesita de más tiempo, mas, siendo necesario que esto se ejecute con la mayor pres-teza que se pueda, pues consiste en lo que se ejecutase el remedio eficaz y permanente delas necesidades públicas, que los que se dan sin esta providencia no alcanzan, y son tempo-rales y monetarios. Y que V. Majd tenga a la mano medios suficientes para suvenirlas y so-correr sus ejércitos y armadas sin experimentar los ahogos que hoy se padecen, ni verse ne-cesitado a discurrir en gravar a sus pobres vasallos afligidos, será razón desde principio aesta obra para que se haga con el conocimiento, perfección y duración que conviene, no ha-lla el Consejo otro medio que el de las Cortes, pues su conocimiento particular y práctico delas providencias y remedios más inmediatos y convenientes asegurará los aciertos en la ad-ministración de los reales haberes, y en la nueva planta que conviene hacer, y sus especia-les noticias del estado de los pueblos, y caudales de los reinos, podrán con mejor pulso ymayor seguridad y proporción, disponer y ejecutar las conductas de soldados y subsidios ex-traordinarios que fueren menester entre tanto que los pueda fructificar la nueva planta y ad-ministración», BN, ms. 10.919. V i d . G. Maura y Gamazo (1954). Op. cit., p. 70 ss.

bierno» y el reparto de poder que esta originó entre el condestable, el al-mirante, Monterrey y Montalvo. A lo que aún hay que añadir las dificulta-des financieras por las que la Corona estaba pasando. Hemos de tenerpresentes las diversas suspensiones de pagos decretadas durante estosaños, entre las que se puede destacar el decreto de 28 de noviembre de1692, por el que se suspendieron los pagos de las deudas de la monarquíacontraídas hasta 1690 —con la excepción de la Casa Real o guerra ( 4 ) .Alentado por esta coyuntura, el Consejo reanuda los deseos de reforma,dándoles una orientación diferente, y aboga porque el secular deseo delreino de un orden fiscal, como el de los millones, salvaguardado a travésde las Cortes y gestionado por las ciudades, vuelva a ser una realidad.Pero, en cualquier caso, la reforma no se llevó a cabo ni con el reino nisin él.

Así, ante la falta de una alternativa concreta a las necesidades denumerario, los ministros de Hacienda, de acuerdo con los principios ad-ministrativos y de ejecución, intentaron solucionar sus problemas a tra-vés de las deudas que las poblaciones seguían teniendo con la Corona,como queda reflejado en la cédula de 28 de noviembre de 1692 (5), yello a pesar del decreto de 6 de febrero de 1687, por el que se habíaconcedido una remisión y transacción de los débitos. Para soslayar estaúltima orden, se declara que la remisión solo afectaba a primeros contri-buyentes, mientras que la transacción solo podría ser válida en caso deestar aprobada y ejecutada, lo que colocaba a la mayoría de los pueblosa merced de la nueva disposición. Con el fin de alcanzar una mayor efi-cacia en las cobranzas, se entrega a los superintendentes la jurisdicciónde los jueces, tribunales y jueces conservadores que con anterioridadhabían tenido a su cargo el cobro de las deudas por las que era necesa-rio el despacho de ejecutor, pasando a poseer, además, la jurisdicciónen primera instancia. Ahora quedaba en manos del ministro de Hacien-da, según ya había establecido una orden del día 24, la capacidad de en-viar un solo ejecutor a cada villa, mientras el resto de jueces y tribunalesno podría continuar haciéndolo. Se dispone que el superintendente decada provincia o partido debía remitir mensualmente la certificación de losministros, a cuyo cargo estaba cada renta, de lo que fuesen cobrando.En caso de no constar por certificación del contador haberse remitido lascertificaciones, no se les podrían librar los salarios ni a los administrado-res ni a sus ministros. Si los superintendentes incurrían en falta, queda-rían cesantes. De esta forma, se intenta mantener el control sobre los mi-nistros y oficiales, vinculándolos directamente con el monarca,insistiendo en su responsabilidad.

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(4) H. Kamen (1981). La España..., p. 603-604.(5) AGS, CJH, leg. 852.

Estos mandatos no estuvieron exentos de dificultades. Para defen-derse de esta ofensiva, las poblaciones comenzaron a enviar a la corte apersonas para solicitar en el Consejo de Castilla remisiones sobre los dé-bitos. Ello obligó a Carlos II a expedir una nueva cédula, por la que insta-ba a los justicias de los lugares a que impidiesen tales procedimientos.Además, se entregaba al superintendente el conocimiento de estas cau-sas, en detrimento del Consejo Real (6). Por lo que se refiere al controlpretendido por los ministros de Hacienda sobre administradores y supe-rintendentes, se encontró con la resistencia de contadores y administra-dores particulares, quienes no enviaron las certificaciones que se lespedían, además de que se apropiaron la jurisdicción de la cobranza delos efectos con que las villas de sus partidos contribuían (7).

El papel desempeñado por los administradores particulares, en cuan-to iniciales representantes y defensores de los intereses de los podero-sos del lugar, de oposición a los administradores generales, o, en sucaso, a los superintendentes, llegaba a su mayor intensidad. Ello obligó aCarlos II a disponer que fuesen los administradores particulares quienesse encargasen de la cobranza de los débitos que se pagaban en las ar-cas de las ciudades cabeza de partido, quedando los superintendentespara supervisar su cumplimiento, con quienes, además, se deberíancorresponder. De esta forma, se prefirió condescender con las ciudades,a cambio de la seguridad de que la deuda sería de alguna forma gestio-nada y de que, al menos inicialmente, no ofrecerían resistencia a los su-perintendentes. El intercambio de concesiones, propio de una negocia-ción, entre el monarca y las ciudades, se pone de manifiesto una vezmás. Fueron los administradores particulares, a los que hemos de añadirlos oficiales subalternos, los que en este terreno desempeñaron un papeldecisivo. El reino podía haber sido privado de sus principales instrumen-tos y el Consejo de Castilla podía haber sido desplazado en favor de Ha-cienda —un desplazamiento que no fue corroborado por las ciudades,que continuaron otorgándole un protagonismo destacado a través de susrecursos—. Las ciudades contaban, además, con el recurso de la recau-dación por menor para enfrentarse al monarca y conseguir adaptar suvoluntad en favor de sus intereses.

Siempre la reforma se encontraba a medio camino entre la orden re-gia y su acatamiento. Era en la realidad interna de las ciudades en donde

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(6) C.R. de 2 de diciembre de 1692.(7) De ello se queja don Juan Francisco de Segura, subdelegado en Jaén del conde

de Pezuela, según refiere en carta de 13 de enero de 1693: «...aunque se previene que elcontador de ese partido, remitiese certificación de lo que se estaba debiendo en la villas ylugares comprendidos en él con toda separación, no lo ha ejecutado, y por la falta que hacepara despachar a la cobranza, se servirá V.I. de mandar se me remita, sin ninguna dilación,sin dar lugar a que se pase el tiempo de esta cosecha de aceite y vino, en que más cómo-damente se puede hacer...» AGS, CJH, leg. 852.

realmente se decidía el destino de las disposiciones emanadas de lasuma potestad. Las estrategias que, según vimos, tuvieron que ser pues-tas en práctica para impedir los rechazos del reino a los cambios y trans-formaciones son lo suficientemente expresivas de la fuerza y de los re-cursos con que el súbdito contaba para imponerse a la voluntadsoberana. Podían emitirse disposiciones, cédulas, decretos, órdenes ymandamientos, pero si estos no eran acatados por los súbditos, poco sepodía hacer para transformar el orden y las normas vigentes. Las institu-ciones en la corte podían ser transformadas, podían crearse institucionesnuevas en las provincias, pero siempre, en el nivel más bajo de la pirámi-de, existían pequeñas células capaces de bloquear las disposiciones dela Corona merced al concurso de recursos jurisdiccionales y de poder,adaptándolas al discurso jurídico-político territorial. Por tanto, no debeextrañarnos que los ministros de Hacienda sigan buscando la soluciónque solvente sus apuros. Los medios que durante estos años hemos vis-to que los reformadores perseguían a través de diversas experienciasinstitucionales tenían como objetivo, además del de recabar la informa-ción necesaria para configurar la reforma, el de hallar soluciones concre-tas, estratagemas susceptibles de conseguir que los nuevos criterios decontribución se implantasen para servir a los intereses de la monarquía.Si las grandes reformas se vieron abortadas, o tuvieron que adaptarse,debido a la oposición de las ciudades, la pequeña reforma, el ardid seerigía en el medio ejecutivo llamado a obtener por la vía indirecta, es de-cir, al margen del orden jurisdiccional, la mayor rentabilidad fiscal posi-ble. Y, en realidad, las medidas adoptadas para resolver problemas con-cretos de fraude fueron perfilando de forma progresiva un nuevoconcepto de gestión administrativa, que poco a poco se fue articulandoen los tribunales.

En este sentido, unos meses después de que se hubiera encargadoa los superintendentes el cobro de partidas adeudadas, y gracias a la in-formación que se había pedido a los administradores en años anteriores,el 6 de junio de 1693 se estableció un arancel de los derechos que debíanpercibir los ministros que se encargaban de la administración y cobranzade las rentas reales y servicio de millones (8). Con este arancel se re-gularon, no solo las cantidades que estaban autorizados a percibir, sino,lo que era más importante, los derechos que no podían embolsarse. Coneste tipo de aranceles, además de «acabar» con la especulación de losfondos fiscales por parte de los ministros y oficiales de Hacienda, sepretendía someterlos a una gestión administrativa. En efecto, se tratabade acabar con una gestión vinculada a los atributos del súbdito, en la quesu ejercicio sirviese de manifestación de tales atributos y, por consiguien-

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(8) AHN, Consejos, lib. 1474, nº 6.

te, de instrumento de poder. A partir de estos momentos, el cobro de de-terminados «derechos» supondría un acto de corrupción y de atentadocontra la «causa pública».

VII.2. Últimos intentos de controlar la deuda:el ministerio del conde de Adanero

Como hemos apuntado, el escollo con el que se enfrentó el gober-nante fue el acatamiento de las reformas por las ciudades, lo que signifi-caba que la hacienda seguía sin someterse a pautas de gestión adminis-trativa. De ahí que muchas veces la reiteración de las medidas yaadoptadas fuese algo común a los decretos reformistas. Con la llegadadel conde de Adanero, se elabora una nueva instrucción, fechada el 24de enero de 1695, en la que se contienen algunas de las reformas que alo largo de la segunda mitad del siglo se habían ido introduciendo (9). Di-cha instrucción es un compendio de las que se habían dado en los años1647, 1682 y 1688. El propio ministro desvela este extremo cuando instaa los superintendentes, administradores, corregidores, tesoreros, etc., aque, ante el incumplimiento de las instrucciones aludidas, se apliquen alcumplimiento de los capítulos que ahora se elaboran, erigiéndose estasen el motor del «gobierno público».

En primer lugar, se mencionaban los caudales de rentas y servicios.Estos, según lo dispuesto, debían entrar en las arcas reales situadas enlas cabezas de partido y provincia, que continuaban teniendo tres llaves.Una quedaba en manos del superintendente, administrador, corregidor oalcalde mayor. La segunda permanecía en poder del contador de la su-perintendencia, o de la cuenta y razón de las rentas. Y la tercera la ten-dría el depositario. El dinero lo debía recibir el arquero. Se insiste en laexistencia de libros de cuentas en las circunscripciones fiscales, y enla duplicidad de los documentos de registro como principio de supervi-sión contable, pues se establece la existencia de dos libros: uno de lasarcas y otro del arquero. Al final de cada semana, se tendrían que ajustarambos para proceder al cierre del dinero.

El segundo capítulo establece que, para la entrada del caudal en lasarcas tenían que concurrir los tres. Donde hubiese contador, sería este elque tomase la razón de las cartas de pago en un plazo de dos días, ydonde no, se recurre al regidor más antiguo.

El tercero se refiere a la salida de caudales. Esta tenía que ser tam-bién con la concurrencia de las tres personas en cuyo poder estaban las

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(9) AHN, Osuna, leg. 2.269.

llaves. Ni el tesorero, ni el depositario, ni el arquero, en cuanto que po-tenciales agentes del fraude, tendrían uso libre de los fondos. Todavía elcapítulo ocho completa a este, al reiterar que, para intentar evitar el as-cendiente de los concejos en la administración de las rentas, no podíanser tesoreros, arqueros, depositarios, ni receptores, ningún regidor, escri-bano del ayuntamiento o concejo, y ello aunque precediesen cédulas odespachos de suplimiento.

Siguiendo las pautas establecidas por Oropesa en cuanto al controlde las arcas para evitar la dispersión de la recaudación, bien en función delos intereses de los poderosos, bien por causas simplemente fraudulen-tas, por el capítulo cuarto se reitera el auto que vimos de 5 de diciembrede 1691, por el que se había establecido que el contador, o, en su caso,el regidor más antiguo, sería quien cargaría las partidas al tesorero, de-positario o arquero, para abonarlas a las ciudades o contribuyentes, porcuenta de las rentas, años o plazos establecidos, mientras que, por elquinto, se ordena que, para hacer los pagos, debía preceder informe delcontador. El pago se haría mediante su intervención, debiendo precederauto o libramiento del superintendente, administrador o corregidor, to-mando la razón el contador.

No obstante, primero tenía que asegurarse que la recaudación entra-se en las arcas. En el siguiente capítulo, ante las reiteradas irregularida-des que por este lado se cometían, se recuerda que lo que procediese delas rentas y servicios que no estuviesen arrendadas, y de los débitos, de-bía ir a las arcas de la provincia ( 1 0 ) .

También las reformas establecidas por los ministros podían acarreardiferencias y contradicciones. Así ocurrió con la llegada del contador deintervención de las arcas, quien muchas veces se enfrentaba con los su-perintendentes, cuando estos intentaban detraer cantidades de numera-rio del servicio de millones demandadas por la Corona para uso militar.Para atajar estas controversias, en el capítulo sexto de estas instruccio-nes se establece la prioridad del «real servicio» en los pagos de la contri-bución, a la vez que se somete al contador a la autoridad del Consejo ( 1 1 ) .En el caso de que el pago correspondiese a juristas o librancistas, y la in-formación también fuera contraria a que se efectuase, se dispone que

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(10) «...ha de entrar precisa e indispensablemente en las arcas reales que al presen-te están formadas en las cabezas de provincia y de partidos del reino, sin que en esto sealtere la forma».

(11) «...las pagas que por los superintendentes y administradores se mandaren hacerque no correspondan a lo que sobre ellas hubieren informado, siendo para urgencias delreal servicio, por órdenes del Consejo, o señores presidentes de él, las cumplan sin embar-go, porque de la dilación no se ocasione perjuicio y después dará cuenta al Consejo el con-tador, o persona que sirviere la contaduría por mano de uno de los señores secretarios deél, de lo que se le ofreciere sobre el pago que se le hubiere hecho, para que se le dé la or-den que debiere ejecutar».

«...si el superintendente diere nuevo auto para que se ejecute, no obs-tante, lo cumpla el contador...». Con ello, el superintendente obtieneprácticamente poderes absolutos —entiéndase, de gobierno— en la pro-vincia, pues se deja a su criterio el decidir cuándo un asunto debe serconsiderado del «real servicio» y cuándo no, tarea que antes había sidocompetencia del Consejo de Hacienda. Consecuentemente, él es el su-premo responsable del destino que se da a la contribución, con indepen-dencia de los compromisos que el monarca tenga contraídos con susprestamistas. De nuevo, la Corona intenta superar el compromiso, elacuerdo y el pacto, en virtud de las «necesidades públicas».

No son ajenas a esta disposición las necesidades concretas de nu-merario que ahora tiene la monarquía para gastos del ejército, pues, aldía siguiente, un decreto real establecía que el producto de las rentasreales, del que solo se excluían las mercedes que no excediesen de cin-co reales al día y los juros de ese año, debía aplicarse por entero, sinninguna «interpretación» ni «limitación», a la defensa de la «causa públi-ca» (12), por lo que, con la instrucción anterior, se concede al caudal delas rentas la movilidad administrativa necesaria para que el monarcapueda disponer de él de forma indiscriminada, a pesar de los indudablesperjuicios que ello acarreaba, y en detrimento de todas las personas quetenían interés en las rentas. Pero, en último término, la superintendenciade hacienda se va asentando como gestora y representante del «gobier-no público» de la monarquía en las provincias.

El último capítulo solo hace referencia al acatamiento de estas ins-trucciones. El registro y control de las partidas, por un lado, y la preemi-nencia del superintendente, como gobernante de este orden, por otro,son las premisas que se establecen ante el obstinado incumplimiento ybloqueo practicado por las ciudades. Si el fracaso de reformas anterioreshabía llevado a pactar determinadas condiciones o reajustes sobre lamarcha, no por ello la Corona, a través de sus ministros reformistas,como ahora es el caso de Adanero, deja de perseverar en las reformasadministrativas a través de decretos o de nuevas instrucciones, insistien-do sobre lo que antes no había dado resultado. No parece sino que, deesta forma, se quiere recordar a las provincias cuáles son las nuevascondiciones administrativas impulsadas desde la corte y evitar que lasciudades actúen según unos modos de acción no sujetos a supervisión.Se refresca la memoria, a fin de presionar y obtener un reparto más favo-rable de los beneficios fiscales, merced a la gestión administrativa. Enúltimo término, con estas instrucciones se profundiza en la articulacióndel «real servicio» en una estructura administrativa conformada al efectoy gobernada por el superintendente.

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(12) AHN, Estado, leg. 4.834.

A finales de 1695, el 23 de diciembre, Carlos II demostró su confian-za en el conde de Adanero, nombrándole superintendente general de lareal hacienda, dándole, además, el gobierno del Consejo de Indias ( 1 3 )—desbancando así a Montalbo, quien ostentaba, junto con la presiden-cia de Indias, el gobierno de Aragón y Navarra en la Junta mayor de mi-nistros, y quien, al año siguiente, sería destituido, junto con Carnero, porla reina (14). Después de Adanero, se suceden los gobernadores de H a-cienda, durante cuyos cortos mandatos se mantiene una actitud de c o n-descendencia con las ciudades, a la vez que los gobernadores siguenteniendo como objetivo fiscal la satisfacción de la deuda de las ciu-d a d e s .

En enero del año siguiente, es decir, de 1696, pasará a ser goberna-dor de Hacienda Sebastián de Cortés y Lacárcel. Durante su mandato,se encargó a los superintendentes de las provincias el cobro de débitosatrasados desde 1695, encargo que se hizo por vía de comisión (15). Portanto, la vinculación entre fraude y «jurisdicción extraordinaria» que hicie-ra acto de presencia durante el gobierno de Olivares, continúa acaparan-do la atención del gobernante, ahora a través del vínculo entre deuda y«gobierno económico».

Con la llegada de Manuel de Arce y Astete, el panorama no cambió,pues continuó vigente la preocupación por obtener fondos de los atrasosy débitos de las provincias, con lo que se sufren las consecuencias de lainoperancia de las medidas reformistas, impulsando disposiciones parasolventar, en la medida de lo posible, el saldo de la deuda o fraude.

Meses después de la vuelta de Oropesa, el 7 de octubre de 1698,una cédula ratifica la que se diera el 28 de noviembre de 1692, por laque se disponía que en el cobro de débitos de las rentas reales y serviciode millones no se podía despachar más de un ministro a un mismo tiem-po. Esta preocupación por obtener fondos de los atrasos originó numero-sas extorsiones para las villas y lugares del reino, que veían así agravarsus cargas, a lo que no era ajeno el fraude. Con este motivo, durante lagobernación de Francisco Miguel del Pueyo, el 22 de mayo de 1699 sevuelve a condescender con las ciudades, emitiéndose un decreto por elque se les concedía una moratoria hasta finales de agosto, no pudiendolos administradores, hasta esa fecha, cobrar las deudas (16).

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(13) BN, ms. 10.402.(14) J. Lynch (1975). España bajo...,op. cit., t. 2, p. 354.(15) Con este motivo, por un auto de 25 de febrero de 1698, se ratificaba otro dado el

23 de junio de 1696, por el que se designaba un 6 % de lo que entraba en las arcas situa-das en las ciudades cabeza de partido para las retribuciones de superintendentes y admi-nistradores, AGS, CJH, leg. 1.997.

(16) Ibídem.

Hasta finales del reinado, el cobro de los débitos sigue siendo la ta-rea principal en la que están ocupados los administradores y superinten-dentes (17). No parece sino que la situación que se produjo con la llega-da del Conde-Duque continúa repitiéndose, pues la resistencia de lasciudades a la implantación de una norma fiscal, expresión de los nuevoscriterios contributivos, sigue siendo el caballo de batalla del gobernante.Al ser el cobro de la deuda una tarea especialmente conflictiva, nos en-contramos con que, una vez más, se puede entregar la administración alos corregidores, que pasan a ejercer funciones de superintendentes, ode administradores, cuando el corregidor lo es de una ciudad cabeza departido. Si las administraciones tuvieron que entregarse con frecuencia alos justicias, vemos que la llegada de los superintendentes de Haciendano supuso ningún avance en este sentido, pues el acatamiento y acepta-ción de estos ministros por las ciudades continuaba sin ser un hecho. Yello aunque se les revista de grandes poderes, pues eran estos los cau-santes de los conflictos, ya que el territorio seguía sin poderse gobernara través de la ejecución.

La adaptación de la Corona a una situación dada, en la que las ciu-dades continuaban siendo capaces de matizar los cambios y ajustar lastransformaciones a sus intereses, de acuerdo con el poder fiscal que os-tentaban, vino a ser la tónica dominante después de cada reforma. Por loque, en último término, la Corona no pudo disponer de la contribucióncon independencia de las ciudades, manteniéndose vigente, aunque conel recurso a vías diversas, la negociación, o intercambio, como lenguajede entendimiento entre ambos. De forma simultánea, el fraude, en cuan-to que agente de choque contra la implantación de un sistema de contri-bución, continuaba siendo protagonista de manos de las ciudades.

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(17) Vid., a este respecto, la carta de Manuel de Rosales y Aguilar, de 26 de febrerode 1700, AGS, CJH, leg. 1.998.

CONCLUSIÓN

La incorporación de la Comisión de Millones al Consejo de Haciendaen 1658, en forma de sala, originaba la configuración de un fisco asenta-do en principios de gestión administrativa, frente a los principios jurisdic-cionales en los que se asentaba el servicio de millones. Esto se ideó deacuerdo con un concepto «universal» del fisco, en función de unas «ne-cesidades extremas», a partir de las cuales el gobernante hispano fuedando forma al gobierno de la hacienda, y con él, al «gobierno público»de la monarquía. De este modo, la hacienda del reino y la del rey queda-ron unidas para servir de fundamento del derecho de regalía.

En efecto: la progresiva homogeneización fiscal impulsada por losprimeros ministros encerraba una concepción del contingente hacendísti-co como género de riqueza. Como tal género, se constituía en sujetopreeminente de la monarquía, a la vez que como prerrogativa de la sumap o t e s t a d . En consecuencia, la Corona concibió una conceptualizacióndel fraude, a partir de la «necesidad» común del súbdito a participar contodo su esfuerzo en la «causa universal» de la monarquía. Al transformaresta última en «causa pública», aquella participación sufría la misma al-teración, pues, de ser concebida como «socorro», pasará a conformarseen términos de «obligación», por contraposición al de «gracia» o «dona-ción». Y fue la lucha de los reformadores contra el fraude, en lo que teníade objetivo el aprovechar al máximo la riqueza susceptible de transfor-marse en contribución, la que llevó a que esta última se conformase entorno a la idea del derecho de regalía.

A partir de aquí, durante el reinado de Felipe IV, se desplegaron dife-rentes medidas para atajar el fraude, entre las que destacaba el envío dejueces comisionados con competencias homogéneas a las provincias.Después surgió la necesidad de establecer también un sistema de con-trol del servicio de millones, cuya progresiva complejidad llevó a que seimpusiese como medio de acción y gestión cada vez más generalizado yuniforme. La unidad-gestión administrativa paulatinamente definida por lareforma en los últimos años del reinado de Felipe IV, o durante el reinadode Carlos II, responde a una concepción aglutinadora del fisco, en la que

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la necesidad de canalizarlo en un entramado institucional interrelaciona-do a partir de nuevos modos expeditivos pretende sustraerlo del fondojurisdiccional atomizado del que procedía. Este era el papel que debíandesempeñar las administraciones provinciales.

De la ejecución extraída del ejercicio de la justicia auspiciada duranteel gobierno del Conde-Duque a través de los jueces de comisión, sepasó a la ejecución extraída de una norma conformada a partir de la vo-luntad soberana. Así, poco a poco, se fueron creando nuevas pautas yvínculos administrativos, se implantaron métodos de gestión contable,cuyo fin era conformar conductos y formas de acción susceptibles devertebrar tanto la norma como el contingente hacendístico, y ello con elobjeto de que el precepto fiscal fuese vinculante por una mera cuestiónsoberana. Por tanto, con la incorporación de la Comisión de Millones alConsejo de Hacienda, o con la unificación de la administración de lasrentas reales y servicio de millones, los reformadores no trataban solo dehomogeneizar la administración de los recursos fiscales para facilitar elcontrol del soberano sobre estos fondos: lo que pretendían era vincularlos millones a pautas de gestión susceptibles de favorecer la implanta-ción de los nuevos criterios contributivos, y con ellos, la ejecución de lavoluntad soberana. El objetivo de todo esto era incrementar el rendimien-to fiscal.

Al unir los caudales en un nuevo armazón institucional, se vislumbra-ba su sometimiento a incipientes modos de intervención en aras de una«causa universal». Por tanto, además del deseado control sobre el servi-cio de millones, lo que los reformadores buscaban era su instrumentali-zación, en términos contributivos, para que, a partir de la implantación desu pretendida «universalidad», sirviese a las «necesidades» de la sumapotestad.

De esta forma se estaba disputando el predominio de los dos finesenfrentados a los que debían servir tanto la riqueza del reino como la ri-queza fiscal: las «necesidades extremas» de la monarquía o, por el con-trario, la «utilidad común». En esta disputa también estaban en juego lasreglas que debían regular la valoración y puesta en práctica de este co-metido. De ahí que la «universalidad» aplicada al fisco tuviese tambiénsu expresión en el gobierno de la monarquía, haciendo acto de aparición,durante el reinado de Carlos II, la reforma del cuerpo de los consejos,esta vez en función de un «gobierno universal». A partir de aquí, el «go-bierno público» tendrá como impulsor aquellos nuevos modos y formascreados en función de una idea «universal». La ejecución debía partir delas fórmulas expeditivas extraídas del ejercicio de la justicia para perfilarsus propias formas de acción, lo que atentaba contra el principio jurídicoque daba sentido a la comunidad civil.

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Por lo que se refiere a la relación de reciprocidad del monarca y delreino, sellada con las escrituras de millones, las ciudades desempeñaronun papel decisivo.

En efecto: después de 1658, parecía que las ciudades lo tenían másdifícil para estar en condiciones de mantener una relación de reciproci-dad con el monarca. Pero, en realidad, este desenlace no cambió radi-calmente las cosas, pues hacía tiempo que la Comisión no ejercía comorepresentante de los reinos. La reforma de la Junta llevada a cabo duran-te el reinado de Felipe IV había precedido a su transformación en Saladel Consejo de Hacienda. A partir de este momento, su papel se basó enel de ser evocadora de un pacto, tanto para las ciudades como para elrey. Para este, supuso el instrumento a través del cual podría introduciren las ciudades unas disposiciones con visos de legitimidad, conforma-das en torno a una idea fiscal de «universalidad». A partir de este mo-mento, la «causa pública» debía ser la que determinase la naturaleza eincidencia de la contribución y no los atributos o características del súbdi-to, mientras que para las ciudades fue el recurso argumental al que seacudió, siempre que la Corona actuó a sus espaldas, para defender la le-galidad conformada en las escrituras de millones. Esto se hizo evidentedurante los años posteriores a la incorporación de la Comisión al Consejode Hacienda, cuando el reino presionó para que se respetase el ordendispuesto en las escrituras, o en momentos clave anteriores a los gran-des proyectos de reforma, como ocurrió, por ejemplo, en 1691. Detrás deeste tira y afloja seguía debatiéndose una relación de reciprocidad entreel monarca y los poderes del reino, en la que los derechos del súbdito—considerándose como parte de estos derechos la riqueza del reino—,salvaguardados en una pluralidad jurisdiccional, diesen sentido al gobier-no de la monarquía, por contraposición al «gobierno universal» dispuestodesde la Corona.

Naturalmente, el reino se resistía a los cambios, pero, sobre todo, aque a través de la reforma el monarca lograse alterar el modus vivendi q u emantenía el equilibrio de poderes jurisdiccionales con capacidad dedesarrollar sus propias formas de gobierno. La atomización de poderesdebía pervivir, y las relaciones con el monarca debían mantenerse deforma recíproca, a fin de que aquellas «formas» no sufrieran ninguna al-teración a causa del proceder del monarca. Así, la reforma únicamentepodría introducirse si el súbdito participaba en su aplicación, no solopara que fuese expresión de su conveniencia, sino para sellar una rela-ción de complicidad. Simultáneamente, si los millones tenían que sersuprimidos, solo podría hacerse a través de la convocatoria de Cortes,como se defendió en más de una ocasión, entre otros, por el Consejode Castilla. Mientras no se llevase a cabo un cambio de contribución,todo podía resolverse a través del discurso político mantenido entre el

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monarca, las ciudades y los tribunales ordinarios. De esta forma, se ga-rantizaba no solo que el fisco, y con él el gobierno de la monarquía, fue-ra expresión de las necesidades de las ciudades y poderes jurisdicciona-les del reino, sino que contribuyera a la articulación política de a q u e l l o sprincipios de los que era expresión, tal y como el servicio de millones lohabía llevado a cabo. En torno a dichos principios, se podía seguir de-senvolviendo el discurso político y no en torno a la norma emanada dela suma potestad.

En el discurso diario de los tribunales e instituciones era en donde elpacto político se llevaba a la práctica. Puesto que la Comisión había sidoreformada y manipulada, a la vez que se desplegaron diversas innova-ciones administrativas, en las circunscripciones fiscales tuvo lugar unadura batalla, que se prolongó hasta fin de siglo, y que fue refrendada yapoyada en la corte por el Consejo Real de Castilla, como resultado dela cual la Corona se vería obligada a optar por una política de contrapar-tida y negociación, manteniéndose estos principios como el punto de en-tendimiento entre rey y ciudades.

Como hemos podido comprobar a lo largo de este trabajo, una vezse había dispuesto la reforma, esta siempre tuvo que adaptarse al dis-curso jurídico-político en torno al cual se conformaban los poderes delreino, hecho que se va haciendo más evidente a medida que progresa elalcance de las reformas. Que en los años posteriores a la incorporaciónde la Comisión al Consejo de Hacienda el reino hubiera mantenido susposiciones y su fuerza, según el diálogo entre rey y reino que había veni-do caracterizando la contribución de los millones, es buena prueba deello. A este respecto, la alternativa entre la figura del corregidor y la deladministrador fiscal propiamente dicho nos ilustra perfectamente este fe-nómeno. Su origen se encuentra en los puntos de interés que mantuvoenfrentada a la Corona y a las ciudades desde que Olivares enviara, enlos años treinta, a los primeros comisarios reales a las provincias. Ya en-tonces estos comisarios denunciaron a los justicias de la connivenciamantenida con las autoridades locales, merced a la cual la gestión delservicio de millones se aprovechaba para el desarrollo de todo tipo deactividades fraudulentas, lo que provocó que se cuestionase su validezen tanto que justicias y administradores.

En los años cincuenta tuvo lugar un debate, sobre esta disyuntiva,entre los ministros de Hacienda (1), en una disparidad de criterios quecontinuaría vigente hasta el final del reinado de Carlos II, y que se refe-ría a dos formas distintas de entender las tareas fiscales: una, en el

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(1) Vid. B. Cárceles de Gea (1994). Fraude y administración fiscal..., op. cit., p. 81 ss.

marco de una gestión jurisdiccional, como lo era la del corregidor, y otra,en función de pautas administrativas. El corregidor actuaba, instrumen-talizando su condición de ser ministro del rey y representante de la juris-dicción real, como una pieza de engranaje en el discurso político diarioen las ciudades. La alianza entre jurisdicción ordinaria y entramado depoder local en torno a la administración del servicio de millones conver-tía a las ciudades en verdaderos poderes territoriales, cuya cohesión seponía de manifiesto a la hora de establecer el diálogo con el rey. El ad-ministrador, por su parte, actuaba como ejecutor de una norma gestadaa partir del i m p e r i o del monarca, como transformador, aglutinador e in-térprete de los intereses de la comunidad civil. La elección entre un mi-nistro u otro suponía mantener una relación negociada con el territorioen la que la jurisdicción ordinaria sirviese de intérprete e interlocutor delconjunto de intereses locales, o, por el contrario, optar por una políticaagresiva de transformación. Como hemos podido comprobar, el progre-sivo recurso del gobernante hispano al corregidor, transformado en ad-ministrador vinculado al Consejo de Hacienda, incluso después de lan-zarse las superintendencias de manos de Medinaceli o de Oropesa, nosdescubre cómo la Corona tuvo que adaptar la reforma al orden jurídico-político imperante en Castilla, pues la misma vertebración e implicacióndel corregidor con el entramado de poder local era la única capaz deconseguir una gestión fiscal que, si no era la deseada, sí era más ope-rativa que la obtenida por los administradores y superintendentes deHacienda propiamente dichos.

Efectivamente, este orden era expresión del pacto fiscal instituido apartir de la primera concesión del servicio de millones, en 1590. Sin em-bargo, no llegó a depender exclusivamente ni de la pervivencia de unaComisión representante del reino, ni de la ratificación, a través de las su-cesivas Cortes, de las escrituras de millones, sino que llegó a ser expre-sión de algo más que de un pacto fiscal hecho en Cortes. De ahí que,mientras no se produjese ningún cambio tributario, el orden establecidono tendría por qué verse en peligro.

Sin duda, una buena parte de culpa la tuvo el trasfondo constitucio-nal en torno al cual se debatía el problema del fraude en el servicio demillones, pues este tuvo tras de sí una implicación política inmediata,desde el momento en que las escrituras no se cumplían en lo fundamen-tal: en la paga puntual de las cantidades pactadas. De nada sirvió que enlas escrituras de 1603 se estableciera la «obligación del reino a la pagadel servicio y plazos del», pues los atrasos e impagos siguieron caracte-rizando la contribución en el servicio de millones. Tampoco fue más efec-tiva la insistencia de la Corona en este principio, como ocurrió en 1619,cuando se invitó a los oficiales encargados de la recaudación de los mi-

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llones a que cumplieran los «acuerdos del reino» (2). El problema deesta «desobediencia» es que llevaba tras de sí el incumplimiento de uncompromiso político, lo que no quería decir sino que este perdía su utili-dad para una de las partes: para el rey. De ahí el empeño de los refor-madores en dotar de ejecutividad a aquella «obligación» a través de lareforma. Y es que la rentabilidad de los millones no llegó a depender dela ejecución de una norma acordada entre rey y reino, sino de una ges-tión atomizada y jurisdiccional dominada por las ciudades, en tanto quepoderes territoriales, de la que, amén de conseguir pingües beneficios,obtenían las herramientas para disponer un modelo de contribución enfunción de los atributos —considerada la riqueza como un atributo más—del súbdito.

Por consiguiente, los acuerdos firmados con anterioridad en las Cor-tes, en lo que tenían de vinculantes desde un punto de vista político, setransformaron en una cuestión jurisdiccional. Y es que el discurso diariode tribunales e instituciones, así como el gobierno del territorio en Casti-lla, venía dispuesto por los principios jurídicos del derecho común, por lautilización de atributos de poder, dignidad y honor de los que el monarcaera partícipe. Y fue desde esta participación como se manifestaba launión y pacto con el monarca: una unión jurídica. Ello provocó la mismavertebración de estos principios en el discurso político de la monarquía.Fue en torno a este sustrato como se asentó el pacto fiscal instituido conla concesión del servicio de millones: un pacto que, sin duda, sirvió paraconsagrar aquellos principios en tanto que conformadores de una rela-ción de reciprocidad, ratificada a través de las escrituras de millones enlas Cortes, y custodiada por la Comisión o por la misma Diputación.Pero, en este acuerdo no estaba previsto el aprovechamiento y la lecturapolarizada de las ciudades del alcance de la presión fiscal —hemos derecordar que los millones gravaban a todos los súbditos sin distinción—,sino solamente las amplias competencias en materia administrativa. Ade-más, estas competencias, no por ser uniformes dejaban de ser parte deun orden fiscal caracterizado por su heterogeneidad; de ahí que se lan-zase toda una serie de reformas unidas bajo el mismo talante ejecutivo,incluida la instrumentalización de la Comisión, a partir de la cual se ideóuna reforma administrativa susceptible de simplificar y concentrar la ges-tión del fisco en una estructura coordinada bajo el principio de «universa-lidad». De esta forma, el problema pasó de los acuerdos firmados entrerey y reino, a las ciudades y a la gestión jurisdiccional de los millones.Como consecuencia, el reto del monarca no se circunscribió a dichosacuerdos, pues alcanzaba a los instrumentos y afinidad de intereses

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(2) Vid. J. I. Fortea (1992). Reino y Cortes: el servicio de millones y la reestructura -ción del espacio fiscal en la Corona de Castilla (1601-1621), en Política y Hacienda en elAntiguo Régimen. II Reunión Científica. AEHM; Murcia, vol. I, p. 69.

constitucionales en los que el pacto fiscal se integró, como se despren-día del comportamiento jurisdiccional de los millones. Fue aquella afini-dad constitucional la que pervivió cuando se instrumentalizó, y finalmentese incorporó, la Comisión al Consejo de Hacienda o una vez que se deja-ron de convocar las Cortes durante el reinado de Carlos II.

A través de la reforma, la Corona había intentado, precisamente, queel principio de «obligación» y «acatamiento», presente en las escrituras,articulara la gestión del fisco a través de un conjunto de formas y simplifi-cación de pautas dotadas de una impronta ejecutiva. Con la entrada enescena de nuevos preceptos constitutivos del principio de regalía, a partirde los cuales la Corona quería dar respuesta a las «necesidades» del«gobierno público», el monarca se valió de su condición preeminente, apartir de una «extrema necesidad», para trastocar el fundamento jurídi-co-político del orden constitucional conformado en torno a los millo-nes (3). La irrupción de signo transformador en el discurso diario de lasinstituciones y tribunales —tanto en las ciudades como en la corte—, dela ejecución, expedición, delimitación de competencias y pautas de acciónadministrativas fueron la expresión de esta instrumentalización. Si todasellas se conformaron, en un principio, en torno a una «urgencia» de go-bierno, durante el reinado de Carlos II se manifestó como una «necesi-dad» del estado político de la monarquía.

El problema que a partir de aquí se planteaba era el de introduciresta «alteración» en el discurso político de los millones, y, dado su alcan-ce constitucional, no solo los reinos o ciudades eran los más interesadosen que se produjese, sino también el Consejo de Castilla.

Del pacto fiscal establecido con el rey, las ciudades habían sacado,además de la ratificación del orden local, las herramientas para preservarun poder fiscal que les facilitaba el gobierno del territorio. Esto, a su vez,les permitió potenciar un tipo de relación acordada con el monarca: unacuerdo que estaba cargado de valores de complicidad con la realeza, apartir de la cual el súbdito preeminente obtenía contraprestaciones endignidad y poder, y que se había articulado en el orden jurisdiccional.

Naturalmente, el soberano partía de la fuerza de su voluntad legislati-va, pero, además, de la misma necesidad y dependencia que las ciuda-des tenían de los millones. Por su parte, el reino contaba con la vertebra-ción político-institucional de los antiguos principios constitucionales y conla indudable dependencia que, a su vez, el monarca tenía de ellas para lafinanciación de la monarquía. La lucha que tuvo lugar, desde que el Conde-Duque introdujera las primeras reformas, en las ciudades y en la misma

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( 3 ) B. Cárceles de Gea (1987). The constitutional conflict in Castile between theCouncil and the Count-Duke of Olivares. Parliaments, Estates and Representation, junio.

corte con la participación del Consejo de Castilla, fue la encargada demarcar los términos de la relación.

Como hemos podido ver, fruto de la voluntad soberana, el gobernan-te hispano introdujo un conjunto de normas administrativas e instituciona-les de signo reestructurador, cuya progresiva amplitud y complejidad te-nían tras de sí el establecimiento de una nueva relación entre el súbditoy el monarca y, a través de ella, el sometimiento de la contribución a unanueva forma de entender la relación entre el súbdito y el fisco, en térmi-nos de ejecución. El principio de eficacia fiscal, la homogeneización ad-ministrativa, la inspección de oficiales y ministros, pero, sobre todo, laemergencia de formas administrativas y modos acción de signo ejecutivocomo principio de control fiscal fueron las innovaciones de mayor tras-cendencia ideadas por los ministros hispanos. Hemos de tener presenteque no bastaba con la reforma de la Comisión de Millones o con el cam-bio de responsabilidades administrativas del corregidor a los nuevos ad-ministradores —en este último caso, la implicación del ministro con eldistrito solo sería una cuestión de tiempo (4)—, pues ello no alteraríael orden de fuerzas, merced al cual el fisco se configuraba de acuerdocon el principio de patrimonio real (5). De lo que se trataba era de articu-lar la hacienda en nuevos modos y formas de gestión, configurados apartir de una idea de supervisión.

Sin embargo, el monarca seguía dependiendo de la gestión de unsúbdito dotado de atributos y derechos, y del ejercicio de la justicia parallevar a cabo sus proyectos y ejecutar sus disposiciones —de lo que fuebuena muestra el hecho de que los superintendentes siguieran recibien-do competencias judiciales hasta fin de siglo—. De ahí que la deseadaoperatividad de los principios administrativos, a partir de la cual desterrarun fraude ligado a causas político-constitucionales, tuviera que adaptar-se. Y ello por cuanto que el súbdito estaba capacitado no solo para inter-pretar la ejecución de cualquier disposición que afectase al común, sinopara contrarrestarla merced a su control del ejercicio de la justicia o desu mismo poder. Dentro de estas disposiciones, ocupaba un lugar desta-cado la capacidad de aportar su propia concepción de una materia tancrucial como el fraude, o, para ser más exactos, del volumen de contin-gente fiscal que correspondía al rey, condicionando las medidas y modosde acción posteriores para enfrentarse a los defraudadores y gestionar el

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(4) La misma política adoptada por Olivares, en este sentido, de apostar por la tem-poralidad de las comisiones nos confirma este hecho, al margen de que muchos de los jue-ces enviados a las provincias permaneciesen en ellas durante años. B. Cárceles de Gea(1994). Fraude y administración fiscal..., op. cit., p. 46.

(5) Vid. B. Clavero (1982-83). Hispanus fiscus, persona ficta. Concepción del sujetopolítico en el ius commune moderno. Quaderni Fiorentini per la Storia del Pensiero Giuridi-co Moderno, nº 11/12.

fisco. Estas medidas no eran otras que las que venían dispuestas por elentramado jurisdiccional del régimen de Consejos, lo que determinabaque se garantizase que, de hecho, el súbdito preeminente tuviese un tra-to de favor frente al servicio de millones, o que estuviese en condicionesde aprovecharse de él, conformando una relación con el monarca, a par-tir de dicho aprovechamiento —en este caso, el fisco se entendía comouna fuente importante de actividades financieras—. La consecuencia eraque el fisco quedaba sin poder detraer la riqueza susceptible de transfor-marse en contingente fiscal, a la vez que servía para extender el poderde un súbdito que, a través del desarrollo de actividades fraudulentas,aumentaba su capacidad de impedir la metamorfosis de la hacienda real,en tanto que patrimonio regio, en hacienda «universal». De este modo,aquello que surgía como respuesta al poder fiscal de las ciudades, estoes, la reforma administrativa, y que se infiltró en ellas para convertir lascircunscripciones fiscales en gestoras de una «causa universal», tuvoque acoplarse a otras formas de gobierno, configuradas en torno al ejer-cicio de la justicia y a otros «fines» surgidos de la comunidad civil.

Por otro lado, teniendo en cuenta que el engranaje dispuesto por losreformadores se desplegó a partir de un orden fiscal pactado entre rey yreino, la referencia constitucional de las escrituras del servicio de millo-nes siguió sirviendo, hasta fin de siglo, para legitimar el poder fiscal delas ciudades, en contra de la reforma. Dicha referencia hacía las vecesde marco teórico, cuya utilidad se basaba principalmente en el hecho derecordar al rey el empeño de su palabra de mantener los acuerdos.Mientras los millones existieran, el monarca estaba obligado por suscompromisos; en caso contrario, como hemos apuntado, debían convo-carse Cortes. La sanción y juramento del rey constituía un arma de indu-dable poder, pues permitía al reino dotar de una legitimidad añadida a to-das aquellas acciones que estaban encaminadas a defenderse de lareforma, incluida la instrumentalización de la jurisdicción real ordinaria. Elcomportamiento jurisdiccional de los millones estaba sancionado por larelación política.

Así, aunque las instituciones habían sido reestructuradas, aunque laconfiguración de la Sala de Millones parecía que acababa con una rela-ción contractual entre rey y reino, y aunque las Cortes habían dejado deconvocarse después de 1665 (6), como hemos visto, la reforma, y conella la voluntad soberana, tuvo que articularse en un orden formado por

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(6) Vid. I. A. A. Thompson (1993). Aristocracy and representative government in uni -cameral and bicameral institutions. The role of the peers in the Castilian Cortes and the En -glish Parliament 1529-1664, en Bicameralisme. Iweekamerstesel en nu. Handelingen vande Internationale Conferentie ter gelegenheid van het 175-jarig bestaan van de Eerste Ka -mer der Staten-Generaal in de Nederlanden, p. 63-86.

poderes jurisdiccionales para obtener la pertinente viabilidad político-ins-titucional, el mismo trasfondo en el que se habían articulado las escritu-ras de millones. Fue, por tanto, esta articulación la que adquirió un prota-gonismo que se había ido configurando, a lo largo del siglo, a través delprogresivo alejamiento entre las ciudades y la Comisión. Esto quiere de-cir que la relación política no había logrado imponerse a la relación juris-diccional.

En consecuencia, la reforma administrativa, en vez de superponerseal orden fiscal del servicio de millones, finalmente tuvo que adaptarse aél. Una adaptación que llevaba consigo la puesta en práctica de un inter-cambio político entre el rey y los reinos.

Efectivamente, dicho intercambio se produjo individualmente con lasciudades, pero fue posible gracias al armazón judicial que estaba dirigidopor el Consejo de Castilla. Esta reciprocidad política se hizo evidente,por ejemplo, en la «generosidad» de los primeros ministros, con respectoa las remisiones de débitos a cambio de la introducción de la reforma ad-ministrativa, o en la condonación a las localidades de muchas deudas.Pero, sobre todo, en la entrega de las administraciones y superintenden-cias a los corregidores, pues ello llevaba consigo una condescendenciacargada de valor político, así como la pervivencia de un tipo de gestión yparticipación en las cargas fiscales adecuadas a los atributos y prerroga-tivas de un súbdito privilegiado y poderoso. Que los corregidores ocupa-ran las nuevas administraciones, ejerciendo en calidad de ministros deHacienda y no de jueces ordinarios, es el signo más elocuente de unatransacción de la reforma y de la aceptación del monarca, y constatacióndel poder fiscal de las ciudades, por lo que estas mantuvieron su capa-cidad de modelar una colaboración en las «necesidades públicas», entanto que «gracia» convenida; a la vez, los principios jurídico-político se-guían desempeñando un papel importante en la modelación del fisco. Sila reforma se dispuso por voluntad soberana, el contingente fiscal seguíasin ser sometido a una incipiente intervención administrativa diseñadadesde la Corona, pues estaba a merced del entramado de poderes loca-les, de la justicia y de la misma comunidad civil, con lo que se impedíaque sirviese de instrumento de la plena potestas del monarca. La hacien-da del rey y la hacienda del reino, ahora unidas, permanecían como nexode interés, a partir del cual se formaba una relación de intercambio yconveniencia. En este nexo, las ciudades siguieron proyectando los be-neficios extraídos de la gestión de los fondos fiscales, a través del fraudeo merced al desarrollo de toda una serie de actividades lucrativas o deinversión en la deuda. Ello estaba garantizado por el poder fiscal des-prendido de su dominio del territorio y por el apoyo y comunidad de in-tereses constitucionales con la jurisdicción ordinaria y con el Consejo

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Real de Castilla. Por su parte, el rey obtenía la colaboración necesariapara que la nueva maquinaria fiscal pudiese vertebrarse de alguna for-ma en el reino. Así, el corregidor-administrador suplía al corregidor-juezordinario, sirviendo de lubricante entre los intereses atomizados que con-formaban la idea de reino y de monarca. Por estos intereses no hemosde entender solo la fragmentación de la riqueza fiscal en función de «uti-lidades» y «fines» diversos, sino la de mantener una complicidad con elmonarca, a partir de la cual articular el gobierno de la monarquía. En úl-timo término, Consejo Real de Castilla, jurisdicción ordinaria y ciudades—a los que aún hay que añadir la jurisdicción eclesiástica— formaron unbloque de interés operativo frente a unas Cortes y una Comisión cuyoprogresivo alejamiento de este entramado constitucional propició no solosu desvinculación y pérdida de representación de los r e i n o s , sino queperdieran su «indispensabilidad». Sin duda, el problema de ambas fueque su tarea se apoyó en la concesión del servicio de millones sin quehubieran llegado a desarrollar un vínculo trabado con el conjunto de prin-cipios constitucionales que hacían operativo al entramado jurisdiccional ya las ciudades. Una vez las escrituras se habían asentado como normafiscal y constitucional, después los tribunales reales y jurisdicciones esta-ban en condiciones de mantenerla, adaptada a su conveniencia. Así, lafuerza de los reinos, Consejo Real y jurisdicción ordinaria estuvo precisa-mente en que consiguieron entreverar los millones en el orden jurídico-político de la comunidad civil y a cuyo servicio se colocaron los acuerdosentre rey y reino en las Cortes, por lo que el discurso político de los millo-nes se ubicó básicamente en este orden. Que la Comisión de Millones sehubiera unido al Consejo de Hacienda, que se hubiera reformado laDiputación o que las Cortes hubieran dejado de convocarse, no significóel desmantelamiento del trasfondo jurídico-político de un orden fiscal quehabía enraizado e interiorizado, hasta el punto de ser su más poderosovaledor, aquellos mecanismos a través de los cuales se gobernaba enCastilla, en nombre del rey, mediante el ejercicio de la jurisdicción realordinaria. Lo que vinieron a significar en el reinado de Carlos II aquelloscambios institucionales fue el desmantelamiento de una representacióndispuesta en forma de interlocución fiscal. Pero, simultáneamente, suéxito estuvo en que la relación dual que esta última había configurado sefragmentó en el terreno de la representación, para ejercerse, una vezfundida con la representación polarizada de los derechos del reino, deforma igualmente atomizada. Consecuentemente, este desenlace no sig-nificó el fin de una relación contractual, pues no solo el servicio se asen-taba como parte constitutiva de un pacto primigenio, sino el conjunto deprincipios que daban forma al orden jurídico-político de la monarquía. Silos millones habían modelado un tipo de fisco integrado en el discursopolítico como un elemento activo y como expresión de un entramado ju-risdiccional atomizado, por oposición a las nuevas demandas de un fisco«universal» y preeminente, ello había sido posible gracias a la vertebra-

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ción política del entramado de intereses jurisdiccionales (7), de riqueza yde poder, en lo que era la columna vertebral tanto de un discurso emi-nentemente jurisdiccional de los millones como del orden constitucionalen Castilla: Consejo Real y jurisdicción ordinaria. La reforma del régimende Consejos llevada a cabo durante el reinado de Carlos II es una prue-ba clara de la toma de conciencia de los reformadores hispanos de queera este armazón constitucional el que había que rehacer para quebran-tar un tipo de relación de reciprocidad con las ciudades, dispuesta comouna relación jurisdiccional, para transformarla en una nueva relación polí -tica.

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(7) Aquí hemos de dejar constancia del papel desempeñado por el Consejo de Castilla—tanto durante el reinado de Felipe IV como durante el de Carlos II—, en defensa de la in-munidad de los eclesiásticos y de un servicio modelado en función de ella, a través de lapertinente sanción papal, como hemos constatado en otro lugar (1994). La contribución ecle -siástica al servicio de millones..., op. cit.

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