recursos para la infancia y la adolescencia

Recursos para la Infancia y la Adolescencia:

una prioridad a nivel territorialCon el apoyo de:


una prioridad a nivel territorial

Reflexiones y recomendaciones para alcaldes y gobernadores

Febrero de 2012

Con el apoyo de:

MESA DE ECONOMÍA Y NIÑEZALIANZA POR LA NIÑEZ COLOMBIANA

COMITÉ DIRECTIVO DE LA MESAPeter La RausDirectorSave the Children en Colombia

Mario Gómez JiménezDirector SocialFundación Antonio Restrepo Barco

Edgar FlórezDirector NacionalVisión Mundial

Margarita Barraquer S.Secretaria Ejecutiva Alianza por la Niñez Colombiana

COMITÉ TÉCNICOAdriana EspinosaCoordinadora de Derechos de la Niñez y GobernanzaSave the Children en Colombia

Margarita Martínez A.Coordinadora de proyectosFundación Antonio Restrepo Barco

Luz Alcira GranadaDirectora de Ministerio Integrado y AdvocacyVisión Mundial

CONSULTOR INVESTIGADORJaime Vizcaino

DISEÑO, DIAGRAMACIÓN E IMPRESIÓNTaller Creativo de Aleida Sánchez B. Ltda. www.Tallercreativoaleida.com.coBibiana Andrea Alturo M.

FOTOGRAFÍA DE CARÁTULAArchivo FRB

ISBN: 978-958-8013-72-5

PRIMERA EDICIÓN 1.500 unidadesFebrero 2012

Impreso y hecho en Colombia.

Prohibida su reproducción total o parcial.

ContenidoPresentación 5

Introducción 7

La prioridad de la Infancia y la Adolescencia 9Argumentos normativos 10

Argumentos económicos 11

Argumentos éticos 14

El Gasto Público en Infancia y Adolescencia 16El gasto público social 17

La medición del gasto público social 20

El gasto correspondiente a Infancia y Adolescencia 24

Recursos para la Infancia y la Adolescencia en el nivel territorial 31Transferencias 32

Regalías 36

Recursos propios 40

Otras fuentes de recursos 42

Recomendaciones para Alcaldes y Gobernadores 45

Referencias 48Anexo 1. Competencias de los departamentos, distritos y municipios para el uso de los recursos del SGP 50

Anexo 2. Competencias de los departamentos productores y distritos y municipios productores y portuarios, con respecto al empleo de los recursos de regalías directas. 55

Índice de ilustraciones

FigurasFigura 1. Tasa de retorno de la inversión en capital humano,

según edad 12

Figura 2. Correspondencia entre los componentes del Gasto Público Social y los Derechos Económicos, Sociales y Culturales 18

Figura 3. Clasificación funcional del gasto público 21

Figura 4. Derechos de los niños, niñas y adolescentes 27

Figura 5. Distribución del Sistema General de Participaciones 32

Figura 6. Estructura del Sistema General de Regalías 37

TablasTabla 1. Rubros y claves funcionales del Gasto Público Social 22

Tabla 2. Relación entre categorías de derechos de la infancia y la adolescencia y componentes del Gasto Público Social 29

Tabla 3. Impuestos departamentales y municipales 41

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PRESENTACIÓNEl reconocimiento de la niñez como sujeto de derechos es relativamente reciente y hace parte de un proceso en el que participan el Estado, la sociedad civil y la academia. A partir de la ratificación de la Convención Internacional de Los Derechos del Niño y la constitución de 1991, el Estado colombiano reafirma su compromiso por los derechos de la infancia y la adolescencia sin distingo de raza, sexo o religión.

Uno de los aspectos fundamentales para lograr la plena garantía de los derechos de niñez, es la disposición, por parte del Estado, de los recursos suficientes para implementar las condiciones necesarias para el desarrollo integral de la infancia y la adolescencia.

Diversos estudios socioeconómicos demuestran que el gasto en infancia y adolescencia genera las mayores tasas de retorno para la sociedad. Invertir en la niñez es fundamental para el desarrollo de mediano y largo plazo de un país. Esto se debe a que la inversión en esta población contribuye en gran medida a la generación de capital humano y social.

Invertir en la niñez, es una verdadera apuesta en el desarrollo humano que aporta de manera importante al beneficio a toda la sociedad. Como lo han demostrado muchos estudios, a través de la inversión en la niñez y la adolescencia, el Estado puede cumplir su rol de garante de los derechos humanos, incidir en las desigualdades sociales, contribuir a elevar la productividad y crecimiento del país, además de consolidar la democracia.

El Comité de los Derechos del Niños, en su sesión del 21 septiembre de 2007, hace un llamado especial a los Estados parte en la importancia y necesidad de destinar recursos para los derechos del niño como una responsabilidad propia de éste y que para ello se deben disponer de todos los recursos necesarios y a su alcance para garantizar inversiones para la implementación de los derechos económicos, sociales y culturales de los niños en su territorio.

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En este contexto, la Mesa de Economía y Niñez de la Alianza por la Niñez Colombiana viene trabajando por llamar la atención sobre la estrecha relación entre las tendencias económicas y la situación de los derechos de la infancia buscando incidir en las decisiones de política pública que afectan esta población.

La Alianza ha desarrollado estudios e investigaciones para aportar herramientas y generar discusiones que contribuyan al incremento de la inversión pública en la política social para la niñez en Colombia. Durante 2011, realizó la compilación de estudios, documentos, investigaciones, sobre economía y niñez, temas afines al financiamiento de política pública, programas de niñez y adolescencia en los últimos 5 años. Además apoyó la realización del documento “La Crisis Económica y la Niñez en Colombia” que expone los principales efectos en Colombia de las dos últimas crisis económicas mundiales en la garantía de los derechos de la niñez.

Hoy con el documento Recursos para la Infancia y la Adolescencia: Una Prioridad en el Nivel Territorial, la Alianza busca mostrar a los mandatarios municipales y departamentales que es posible realizar una mejor inversión pública en niñez brindándoles elementos fundamentales para orientar de manera más eficiente la inversión en infancia, así como las posibles fuentes de recursos de que disponen para ello.

Alianza por la Niñez ColombianaGrupo Economía y Niñez

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INTRODUCCIÓNDe acuerdo con el Artículo 204 de la Ley 1098 de 2006 o Código de la Infancia y la Adolescencia, “son responsables del diseño, la ejecución y la evaluación de las política públicas de infancia y adolescencia en los ámbitos (…) departamental, distrital y municipal, (…) los gobernadores y los alcaldes”, lo que significa que las y los mandatarios a nivel local y regional tienen la obligación de formular políticas públicas dirigidas específicamente a garantizar el cumplimiento de los derechos de esta población, de modo de que su “responsabilidad es indelegable y conlleva a la rendición pública de cuentas”. Para garantizar la concurrencia de las instituciones en la estructuración e implementación de estas políticas, la Ley invoca los Consejos Departamentales y Municipales de Política Social, para que sean “presididos por el gobernador y el alcalde quienes no podrán delegar ni su participación, ni su responsabilidad so pena de incurrir en causal de mala conducta” (Art. 207).

El Artículo 204 también enfatiza que “se deberá contar con una política pública diferencial y prioritaria de infancia y adolescencia que propicie la articulación entre Concejos Municipales y Asambleas Departamentales para garantizar la definición y asignación de los recursos para la ejecución de la política pública propuesta”, lo que implica que además de formuladas, las políticas deben tener aseguradas las condiciones presupuestales para ser efectivamente materializadas. Para enfrentar las posibles limitaciones de recursos, la Ley estipula que “El gobernador y el alcalde, dentro de los primeros cuatro (4) meses de su mandato, realizarán el diagnóstico de la situación de la niñez y la adolescencia en su departamento y municipio, con el fin de establecer las problemáticas prioritarias que deberían atender en su Plan de Desarrollo, así como determinar las estrategias a corto, mediano y largo plazo que se implementarán para ello”.

El presente documento busca mostrar que el propósito último de estas obligaciones es promover el desarrollo humano, social y económico a largo plazo en el territorio, sobre la base de garantizar el cumplimiento pleno de los derechos de la infancia y la adolescencia. En este sentido, el objetivo es demostrar que la destinación de recursos a esta población es absolutamente

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necesaria e imperativa, más allá del mandato legal, en tanto hace parte de las obligaciones esenciales del Estado, obedece a los principios de protección integral, interés superior de los niños y niñas y prevalencia de sus derechos, y es una acción primordial para mejorar la calidad de vida en el territorio.

El documento también pretende expresar que es posible avanzar en el cumplimiento de estas obligaciones acudiendo a las fuentes de recursos disponibles actualmente. Para ello, aporta en la identificación de algunas fuentes que se pueden orientar hacia la infancia y la adolescencia, en virtud de las posibilidades ofrecidas por la normatividad. Igualmente, señala fuentes que ya están siendo destinadas a esta población, cuyos objetivos pueden ser redireccionados sobre la base de la articulación y la complementariedad intersectorial implicada en la ejecución de una política pública de infancia y adolescencia. Finalmente, reflexiona en torno a algunos temas relacionados con los derechos que requieren mayor financiamiento para garantizar su cumplimiento de manera universal y progresiva, que sugieren la demanda de recursos para esta población es un asunto que compete a todos los niveles de gobierno.

Para proceder con estos propósitos, en primer lugar se esbozan algunos argumentos sobre la prioridad que debe tener la infancia y la adolescencia en el presupuesto público, con el ánimo de ofrecer una justificación estructural de esta obligación del Estado. En segundo lugar, se presenta una conceptualización del Gasto Público en Infancia y Adolescencia, partiendo del marco general del Gasto Público Social, como herramienta para propender por el cumplimiento de los derechos. En tercer lugar, se identifican las principales fuentes de financiamiento a nivel territorial, partiendo de la interpretación de las normas vigentes y la estructura actual del presupuesto. Por último, se proyectan algunas recomendaciones para las y los gobernantes sobre la destinación de recursos a este segmento poblacional, con el fin de dar cumplimiento a las políticas de infancia y adolescencia que se deben implementar en todos los municipios, distritos y departamentos del país.

La prioridad de la Infancia y la Adolescencia

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Argumentos normativosEl primer motivo para darle un lugar prioritario a la infancia y la adolescencia en los territorios es la firma y ratificación de compromisos internacionales al respecto por parte de la nación. El más representativo de ellos es la Convención sobre los Derechos del Niño (CDN), firmada en noviembre de 1989 por la Asamblea General de las Naciones Unidas, y ratificada por Colombia mediante la Ley 12 de 1992, que la incorporó a la normatividad nacional al mismo nivel de la Constitución. Sus disposiciones son desarrolladas por la Ley 1098 de 2006 o Código de la Infancia y la Adolescencia, que es actualmente el referente normativo de los derechos de esta población a nivel nacional. Algunos de sus mandatos están contenidos además en otros compromisos internacionales como el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) o la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, de modo que resultan vinculantes para el país no sólo para el ámbito de los derechos de la niñez, sino para los derechos humanos en general.

El hecho de que la Convención sea un compromiso a cumplir por parte del Estado, obliga la adopción de tres principios fundamentales, que sustentan la prioridad de los derechos de la infancia y la adolescencia.

El primero es el interés superior del niño, entendido como la primacía de su bienestar en todas las decisiones “que tomen las instituciones públicas o privadas de bienestar social” (CDN, Art. 3). De acuerdo con la Ley 1098, esto significa “el imperativo que obliga a todas las personas a garantizar la satisfacción integral y simultánea de todos sus Derechos Humanos, que son universales, prevalentes e interdependientes” (Art. 8). En otros términos, este principio aboga por que toda decisión de política pública tenga en cuenta sus efectos sobre la vida de los niños, niñas y adolescentes, de manera que su bienestar se convierta en un criterio para la toma de decisiones. El “Marco para las Políticas Públicas y Lineamientos para la Planeación del Desarrollo de la Infancia y la Adolescencia en el Municipio” explica este principio de la siguiente manera: “Entre dos opciones de decisión que tenga la administración en cualquier área, es mejor la que más garantice los derechos de los niños, niñas y adolescentes” (DNP, 2007, p. 21).

El segundo principio fundamental recogido por la Ley 1098 es la prevalencia de los derechos de la niñez. De acuerdo con ella, este principio implica que “En caso de conflicto entre dos o más disposiciones legales, administrativas o disciplinarias, se aplicará la norma más favorable al interés superior del niño, niña o adolescente” (Art. 9). En otras palabras, si fuera necesario tomar una decisión sobre cuáles derechos garantizar primero, éstos deberían

Recursos para la Infancia y la Adolescencia: una prioridad a nivel territorial

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ser los de la infancia y la adolescencia. Este principio es ratificado por la Constitución Nacional, que estipula que “los derechos de los niños prevalecen sobre los derechos de los demás” (Art. 44), de modo que al reconocer sus derechos fundamentales, se establece la obligación del Estado, la sociedad y la familia de protegerles y “garantizar su desarrollo armónico e integral y el ejercicio pleno de sus derechos” (Ibíd.).

El tercer principio vinculante de la Convención es la protección integral, que implica propender por la garantía y cumplimiento de los derechos de los niños, niñas y adolescentes, la prevención de su amenaza o vulneración y la seguridad de su restablecimiento inmediato, bajo su reconocimiento como sujetos plenos de derechos. En virtud de este principio, el Estado debe disponer todo su aparato institucional al servicio de los derechos de los niños, niñas y adolescentes, lo cual requiere el reconocimiento de su prioridad, tanto institucional como presupuestalmente. Así lo estipula la Ley 1098, al señalar que “La protección integral se materializa en el conjunto de políticas, planes, programas y acciones que se ejecuten en los ámbitos nacional, departamental, distrital y municipal con la correspondiente asignación de recursos financieros, físicos y humanos” (Art. 7).

Estos tres principios de la Convención establecen de entrada la prelación de la infancia y la adolescencia en la garantía de los derechos y exigen la destinación prioritaria de recursos públicos para este propósito.

Argumentos económicosLa garantía de los derechos de la infancia y la adolescencia representa también una inversión social sumamente rentable a largo plazo. Esto se debe a que la inversión en esta población contribuye en gran medida a la generación de capital humano y social, que es la única fuente de crecimiento económico que presenta rendimientos crecientes, según la teoría económica. En términos sencillos, esto significa que un incremento del capital humano y social en una sociedad, produce un aumento en la producción en una proporción mayor, de modo que entre más capital se acumula, mayores beneficios se obtienen. Esta propiedad del capital humano y social es lo que hace que sea la principal estrategia de crecimiento promovida desde las entidades multilaterales de financiamiento del desarrollo.

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Figura 1. Tasa de retorno de la inversión en capital humano, según edad.

Fuente: Adaptado de Heckman (2002).

Recientes estudios demuestran además que el gasto en infancia y adolescencia genera las mayores tasas de retorno para la sociedad (Figura 1). Esto se debe a tres razones básicamente. La primera es que son las inversiones que tienen el mayor periodo de retorno, es decir, que al realizarse en los primeros momentos de la vida, tienen la mayor cantidad de años posteriores para recoger sus frutos en términos de ingresos. La segunda, es que al ser inversiones que potencian las capacidades individuales, se traducen en mejores competencias productivas, lo que representa mayores ingresos esperados durante la vida laboral. La tercera razón es que este tipo de inversión repercute en menores gastos sociales a futuro, de modo que no sólo contribuye a aumentar los ingresos individuales y sociales, sino también a reducir sus costos.

De acuerdo con Sen (1999), los efectos de garantizar una buena calidad de vida durante la niñez se reflejan en la etapa adulta a través del mejoramiento de cuatro capacidades individuales: i) De vivir una buena vida, ii) de ganarse la vida y ser económicamente productivo, iii) de vivir con otros y participar en actividades sociales, y iv) de vivir como ciudadanos activos y deliberantes.

Tasa

del r

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l

Programas dirigidos a los primeros años

Programas de preescolar

Programas escolares

Entrenamiento laboral

0 Edad

0-3 4-5 Colegio Después del colegio


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Según Van der Gaag (2002), estos efectos se transmiten a nivel general de la sociedad por cuatro vías similares. La primera corresponde al campo de la salud, donde la garantía de los derechos durante las primeras etapas de la vida, incide en unas menores tasas de enfermedad y mortalidad, mejores índices de nutrición y mayor práctica estilos de vida saludables, lo cual implica en últimas una menor demanda de servicios de salud y una mayor penetración de las acciones de promoción y prevención.

La segunda vía es la educación, donde la garantía de los derechos de la infancia y la adolescencia coincide con una menor repitencia y deserción escolar, una mayor permanencia y asistencia educativa, mejores resultados en calidad y mayor capacidad investigativa. Este resultado en el largo plazo se refleja en una menor tasa de analfabetismo, mayor nivel educativo promedio de la población, menores costos de recuperación escolar y mayor demanda de educación superior.

La tercera vía de mejoramiento de la sociedad es la cohesión social. En la medida en que las personas tienen sus derechos garantizados desde la niñez, muestran una mayor solidaridad, respeto por las instituciones, confianza por las prácticas de la democracia y disposición hacia la decisión colectiva, lo cual influye de manera notoria en la generación de un mayor compromiso y participación de la sociedad con la gestión pública y en el aumento de la eficiencia del Estado en la atención al ciudadano.

La cuarta y última vía corresponde a la reducción de costos sociales en la corrección de las desigualdades. Por un lado, porque las grandes diferencias de capacidades y oportunidades se producen durante los primeros años de la vida, de modo que la garantía universal de derechos en esta etapa representa inversiones de menor costo y mayor impacto para promover la equidad, que aquellas realizadas en la vida adulta. Por otro lado, porque las desigualdades que no se logren corregir con la garantía de los derechos de manera progresiva y desde un enfoque diferencial, tendrán una magnitud y dificultad mucho menor que aquellas que no han sido antecedidas por estas intervenciones, razón por la cual su costo social y su duración serán notablemente menores en el futuro.

De esta manera, la garantía de los derechos durante la infancia y la adolescencia constituye una oportunidad inmejorable para propiciar de manera acelerada dos procesos deseables de progreso social a largo plazo. Por un lado, impulsa el crecimiento económico a través de la acumulación de capital humano y social que genera la garantía de los derechos. Por otro, acelera la reducción de las desigualdades sociales, en tanto las intervenciones del Estado durante esta etapa de la vida con enfoque diferencial y de manera progresiva tienen un impacto más profundo, que aquellas realizadas en momentos posteriores. El trasfondo común a ambos procesos es el desarrollo humano, el cual se expresa en un mejoramiento general de las condiciones de vida en el territorio y una mayor aproximación a una visión compartida de la dignidad humana.

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Para el caso colombiano, el momento actual representa una oportunidad única para propiciar estos efectos en un plazo de hasta 12 años, si se aprovecha el denominado Bono Demográfico. De acuerdo con Sarmiento (2010), el país se encuentra actualmente en una etapa de reducción porcentual de la población menor de 15 años, acompañada de un aumento de las personas en edad productiva (15 a 59 años). Este fenómeno representa una gran oportunidad para garantizar los derechos de la niñez, debido a la reducción de su tamaño demográfico en relación con la población que genera ingresos. De igual forma, es un momento favorable para generar incrementos significativos en sus niveles de capital humano y social, cuya potencialidad acumulada se despliega al pasar a la edad adulta. En palabras de la Alianza por la Niñez Colombiana: “Esta situación, genera un tiempo propicio (hasta el año 2022) para que los gobiernos movilicen sus recursos y realicen mayores inversiones sociales hacia la infancia, de tal forma que se logre garantizar en un periodo de tiempo corto los niveles de bienestar requeridos (salud, educación básica de calidad, nutrición) para el desarrollo integral de la niñez y se reduzcan los riesgos asociados a su crianza” (Alianza, 2010, p. 16).

Argumentos éticosLa garantía universal de los Derechos Humanos, y en particular de los Derechos de la Niñez, es el fundamento propio del Estado. Tal como lo expresa el Comité de los Derechos del Niño, “el propósito último de las políticas públicas (…) debe ser el cumplimiento universal de los derechos” (Recursos…, p. 19), de modo que el Estado debe propender por la garantía de los derechos de los niños, niñas y adolescentes a través de todas sus acciones de política, y de esta forma preservar la dignidad humana, que es la esencia de la libertad y la doctrina de los derechos. El cumplimiento de los principios de protección integral, interés superior del niño y prevalencia de sus derechos, es también la expresión directa de las obligaciones de respetar, proteger y cumplir (facilitar y proveer) con los derechos, lo cual hace que su adopción sea un asunto inherente a la propia esencia del Estado.

La garantía de los derechos de la niñez es además la vía más expedita para el logro de los fines esenciales del Estado, que son el bienestar general y la efectiva realización de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución. Por un lado, porque la protección de la niñez redunda en la construcción de sociedades equitativas, solidarias y democráticas, sustentadas además en condiciones materiales dignas. Por otro lado, porque la prioridad de la niñez se relaciona estrechamente con la efectiva realización de los derechos de toda la población, de modo que iniciar por la garantía de sus derechos, allana el camino para avanzar en el cumplimiento de los Derechos Humanos en general.


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La realización de estos derechos contribuye además a consolidar la unidad esencial de la sociedad, que es la familia. De acuerdo con la Convención de los Derechos del Niño, la familia es el “grupo fundamental de la sociedad y medio natural para el crecimiento y el bienestar de todos sus miembros, y en particular de los niños”, por lo cual “debe recibir la protección y asistencia necesarias para poder asumir plenamente sus responsabilidades dentro de la comunidad” (CDN, Preámbulo, p. 1). En consecuencia, cuando el Estado garantiza el cumplimiento de los derechos de la infancia y la adolescencia, contribuye también al fortalecimiento de la familia, y además de la sociedad civil, de modo que promueve las condiciones requeridas para que sus derechos se garanticen en un marco de corresponsabilidad.

Con todos los argumentos expuestos hasta ahora, es clara la prelación que tiene la garantía de los derechos de la infancia y la adolescencia en el desarrollo de las funciones del Estado, lo cual debe tener su correspondiente expresión en la priorización de los recursos dirigidos a esta población en el presupuesto público nacional, departamental y municipal. Con el ánimo de reflexionar sobre cómo efectuar esta obligación, es necesario identificar en términos presupuestales el Gasto Público en Infancia y Adolescencia, para lo cual se requiere especificar el contenido del Gasto Público Social, en tanto es la herramienta primaria con la que cuenta el Estado para hacer efectivos los derechos de su población.

El Gasto Público en Infancia y Adolescencia


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El Gasto Público SocialEn principio, no hay consenso sobre la definición de Gasto Público Social. Las diferencias en general se presentan por los tipos de gasto que se incluyen o no como “sociales”, de los cuales es posible identificar al menos cuatro tendencias:

~ Se encuentran quienes sostienen que el Gasto Público Social sólo debería incluir gastos que inciden positivamente en la reducción de la pobreza, que contribuyen a la redistribución del ingreso o que aportan a la formación, expansión o renovación del capital humano (Contraloría General de la República, 2005). Esto significa que para determinarlo, es necesario focalizar los gastos del Estado en poblaciones con bajas condiciones socioeconómicas o necesidades básicas insatisfechas.

~ Otras tendencias reducen el Gasto Público Social al financiamiento de la política social (Contraloría Distrital de Bogotá, 2010), de manera que su evolución termina reflejando la prioridad que tiene la “cuestión social” en los ciclos políticos. En desarrollo de esta perspectiva, se entiende que el Gasto Público Social sólo debería contemplar aquellas áreas sociales que resultan prioritarias en un lugar y momento dados, sin perjuicio de que su estructura varíe de un periodo a otro.

~ Unas tendencias adicionales hablan indistintamente de Gasto Público Social e Inversión Social (Martínez y Collinao, 2010), bajo el entendido de que todos los recursos destinados a mejorar el bienestar de las personas, generan retornos económicos a largo plazo. Desde este enfoque, se pierde la diferencia entre gastos recurrentes (recursos que se consumen año tras año) y gastos de capital (recursos que contribuyen a la formación de capital físico, humano y social), a pesar de ser una distinción necesaria de establecer a la hora de estructurar el presupuesto público.

~ Finalmente, según Giraldo (2009, p. 87), hay quienes afirman que el gasto en seguridad y justicia es también gasto social, en la medida en que favorece la generación de la confianza y tranquilidad requeridas para promover la solidaridad, la prosperidad y el buen funcionamiento de las instituciones (capital social). Desde esta perspectiva, todo gasto del Estado puede ser considerado social, debido a que se orienta al cumplimiento de sus funciones esenciales, relacionadas con garantizar el bienestar general de la población.

A pesar de estas divergencias conceptuales, es posible rescatar una idea transversal del Gasto Público Social que se expresa en dos características.

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La primera es que el carácter público de este gasto implica que se canaliza esencialmente a través del Estado y se dirige a propósitos de interés general. Esta delimitación excluye gastos sociales que pueden ser realizados por agentes no estatales (ONG, agencias de cooperación, fundaciones, entes privados, etc.), así como gastos sociales del Estado que no necesariamente son de interés general, sino que se dirigen a grupos de interés (pensiones, salud o educación dadas a sectores específicos de la sociedad como funcionarios públicos, maestros, etc.).

La segunda característica es que el Gasto Público Social tiene como objetivo el mejoramiento de las condiciones de vida de la población, lo cual se expresa de igual manera en la intención de reducir la pobreza y las desigualdades, el financiamiento de la política social, la formación de capital físico, humano y social y la búsqueda del bienestar general de la población.

Al contrario de la diversidad conceptual, es posible evidenciar entre las tendencias señaladas una coincidencia general de las temáticas en las que se debería concentrar el Gasto Público Social. Áreas como salud, educación, nutrición, vivienda, asistencia social, agua potable y saneamiento básico sobresalen como un contenido común de este gasto, independientemente del enfoque de partida. Otros rubros como seguridad social, protección y fomento del empleo y saneamiento ambiental, son sugeridos también como contenido de este gasto por algunas tendencias, bajo la condición de que se dirijan a propósitos de interés en general y no a segmentos específicos de la sociedad.

Figura 2. Correspondencia entre los componentes del Gasto Público Social y los Derechos Económicos, Sociales y Culturales

Art. 11: Derecho a un nivel de vida adecuado para sí y para la familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados y a una mejora continua de las

condiciones de existencia

Contenido común del Gasto Público Social

Definición del Estatuto Orgánico del

Presupuesto

Bienestar general

Derechos Económicos, Sociales y Culturales contenidos en el Pacto Internacional (PIDESC)

Art. 6: Derecho a trabajar

Art. 7: Derecho al goce de condiciones de trabajo equitativas y satisfactorias

Art. 8: Derecho a fundar sindicatos y a afiliarse al de su elección

Art. 9: Derecho a la seguridad social, incluso al seguro social

Art. 10: Conceder a la familia la más amplia protección y asistencia posiblesMejoramiento de la

calidad de vida

Vivienda

Agua potable

Saneamiento ambiental

Salud

Educación

Deporte y recreación

Art. 12: Derecho al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental

Art. 13: Derecho a la educación

Art. 15: Derecho a participar en la vida cultural y gozar de los beneficios del progreso científico y de sus aplicaciones

Protección y fomento del empleo

Seguridad social

Asistencia socialNutriciónVivienda

Agua potable y saneamiento básico

Saneamiento ambiental

Salud

Educación

Fuente: Elaboración propia.


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Desde una perspectiva de derechos, estas áreas coinciden en gran medida con los Derechos Económicos, Sociales y Culturales. En efecto, una revisión del Pacto Internacional que los declara (PIDESC), permite evidenciar que a este grupo pertenecen: i) el derecho al trabajo, ii) a unas condiciones de trabajo equitativas y satisfactorias, iii) la afiliación sindical, iv) la seguridad social, v) la protección familiar, vi) unas condiciones de vida dignas, vii) la salud, viii) la educación y ix) el acceso a la ciencia y la cultura. Una rápida comparación de estos derechos con las áreas señaladas como contenido del Gasto Público Social, evidencia una alta correspondencia (Figura 2).

El Estatuto Orgánico del Presupuesto (Decreto 11 de 1996) desarrolla su definición de Gasto Público Social en este mismo sentido, al entenderlo como “aquel cuyo objetivo es la solución de las necesidades básicas insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable, vivienda, y las tendientes al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la población” (Art. 41) (El Acto Legislativo 02 de 2000 adicionó a este conjunto de necesidades el gasto en deporte y recreación como parte de la educación). Aunque la definición da lugar a una interpretación amplia de las nociones de bienestar general y mejoramiento de la calidad de vida, es posible evidenciar también su correlación con los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, y por ende, con las áreas identificadas como contenido del Gasto Público Social (Figura 2).

De acuerdo con lo anterior, se puede entender el Gasto Público Social como el gasto del Estado orientado a garantizar el cumplimiento de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la población. Esta generalización del concepto se sustenta en tres razones. La primera es que estos derechos contemplan un conjunto de necesidades más amplio que el señalado como contenido común de las tendencias conceptuales, y que la definición que hace el Estatuto Orgánico del Presupuesto, de modo que es más general en tanto agrupa una cantidad mayor de demandas poblacionales. La segunda razón estriba en que considerar el gasto social como medio para garantizar el cumplimiento de los derechos, lo convierte en una obligación inherente al Estado que supera la voluntad política y la identificación de problemas sociales específicos en un contexto dado. La tercera razón es que entenderlo como gasto en derechos, pone el énfasis en la obligación de garante que tiene el Estado, por encima de las acciones que pueda hacer cualquier otro agente social, afirmando con ello su carácter de gasto público.

Desde esta perspectiva, es indiscutible la prioridad que tiene (y debe tener) el Gasto Público Social en el presupuesto. Esto se confirma desde el propio Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, que establece que “Cada uno de los Estados Partes (…) se compromete a adoptar medidas (…) hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, (…) la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos” (PIDESC, Art. 2). De esta manera, el Estado no sólo debe procurar mantener el nivel alcanzado en términos de garantía de los derechos, sino propender por su progreso continuo.

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En la misma vía se encauza la Constitución Nacional, al señalar que “El bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales del Estado”, por lo cual “será objetivo fundamental de su actividad la solución de las necesidades insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y de agua potable”, y por ello “en los planes y presupuestos de la Nación y de las entidades territoriales, el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación” (Art. 366).

Y de igual manera el Estatuto Orgánico del Presupuesto, al sentenciar que “El Presupuesto de Inversión Social no se podrá disminuir porcentualmente en relación con el del año anterior respecto con el gasto total de la correspondiente ley de apropiaciones” (Art. 41) y que “El gasto público social de las entidades territoriales no se podrá disminuir con respecto al año anterior” (Art. 41, parágrafo).

Debido a lo anterior, es claro que el Gasto Público Social es la herramienta presupuestal por excelencia para garantizar los derechos de la población, y entre ellos los de la infancia y la adolescencia. En primer lugar, porque representa en sí mismo la materialización del compromiso del Estado para cumplir con el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. En segundo lugar, porque debe ser privilegiado dentro del presupuesto público, de manera que su función de garantizar derechos es siempre progresiva.

Para determinar en qué medida contribuye a este objetivo, es necesario revisar qué tipo de gastos se pueden contabilizar como sociales, y posteriormente cuáles de ellos se relacionan directamente con la infancia y la adolescencia, para lo cual se requiere examinar la composición del presupuesto público.

La medición del Gasto Público SocialEl presupuesto público se puede clasificar de tres maneras. La primera es la clasificación administrativa, que identifica los gastos del Estado según la entidad y/o sector que ejecuta el presupuesto. La segunda es la clasificación económica, que diferencia los gastos que generan alguna forma de capital, denominados inversión, de aquellos que simplemente se consumen, denominados gastos corrientes o de funcionamiento. La tercera se refiere a la clasificación funcional, que identifica los gastos del Estado según sus distintas finalidades.


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De acuerdo con la definición de Gasto Público Social adoptada arriba, es claro que trasciende estas clasificaciones. Por un lado, no se puede abordar desde la clasificación administrativa, porque su contenido no se puede atribuir exclusivamente a unas entidades o sectores específicos; es decir, no todo el gasto social se hace desde “entidades sociales”, ni todo el gasto de estas entidades es necesariamente “social”. Por otro lado, va más allá de la clasificación económica, dado que puede tener naturaleza de formación de capital físico, humano o social, como sucede con la construcción de un hospital o un subsidio de educación superior, al igual que naturaleza de gasto corriente, tal como pasa con los gastos de personal y funcionamiento de los servicios sociales. Finalmente, en cuanto a la clasificación funcional, no corresponde a una finalidad específica, sino que es necesario agrupar finalidades del Estado para construir una medida de su magnitud.

De acuerdo con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la clasificación funcional consta de once finalidades del gasto, agrupadas en tres funciones generales: servicios generales, servicios económicos y servicios sociales (Figura 3). Entre las finalidades que se relacionan con los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, se cuenta el gasto en protección social (11), educación (10), recreación, deporte, cultura y comunicaciones (9), salud (8) y vivienda (7); a estas categorías se adiciona el gasto en medio ambiente (6), en virtud de lo estipulado en el Estatuto Orgánico del Presupuesto. Estas mismas categorías conforman el rubro de Gasto Público Social que las entidades territoriales deben reportar al Ministerio de Hacienda como anexo obligatorio a su presupuesto anual.

Figura 3. Clasificación funcional del gasto público

Funciones específicas Funciones generales

1. Función pública general

2. Defensa nacional

3. Orden público y seguridad ciudadana

4. Fomento y regulación del desarrollo económico

5. Infraestructura básica, producción y servicios

6. Medio ambiente

7. Vivienda y espacio público

8. Salud

9. Recreación, deporte, cultura y comunicaciones

10. Educación

11. Protección social

Servicios generales

Servicios económicos

Servicios sociales

Fuente: Giraldo (2009)

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Cada una de estas finalidades tiene una desagregación presupuestal que permite identificar la naturaleza de lo que se contabiliza como Gasto Público Social (Tabla 1). En términos generales, en esta categoría se cuentan todas las acciones del Estado en provisión de servicios directamente o contratados con terceros, regulación económica y fomento e investigación, realizadas en cada una de las áreas señaladas. En estas categorías también se cuentan sin distingo los gastos de capital, dirigidos a la formación, expansión o renovación del capital físico (infraestructura), humano (población) o social (instituciones), y los gastos corrientes, orientados al sostenimiento de los servicios y las entidades relacionadas.

Tabla 1. Rubros y claves funcionales del Gasto Público Social

6. Medio ambiente 10. Educación

601 Control de la contaminación

602 Manejo de aguas

603 Protección de la biodiversidad

604 Fomento y regulación del medio ambiente

605 Investigación en medio ambiente

606 Medio ambiente no clasificadas previamente

1001 Contratación y prestación de servicios de Educación preescolar, básica y media

1002 Contratación y prestación de servicios de educación superior

1003 Contratación y prestación de servicios de capacitación para el trabajo

1004 Contratación y prestación de servicios educativos no definidos por nivel

1005 Contratación y prestación de servicios complementarios de la educación

1006 Fomento, coordinación y regulación de la educación

1007 Investigación sobre la educación

1008 Actividades y servicios de la educación no clasificadas previamente

7. Vivienda y espacio público

701 Regulación de vivienda y espacio público

702 Construcción y provisión de vivienda y servicios complementarios

703 Investigación en vivienda, usos del suelo espacio público, acueductos y alcantarillados y desarrollo urbano

704 Vivienda y espacio público no clasificadas previamente


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8. Salud 11. Protección social

801 Producción o adquisición de productos y equipos médicos

802 Contratación o prestación de servicios de salud

803 Fomento, coordinación y regulación de los servicios de salud

804 Investigación en salud

805 Actividades de salud no clasificadas previamente

1101 Atención de invalidez y limitaciones físicas y mentales

1102 Atención de ancianos

1103 Atención de la familia, la niñez y la juventud

1104 Protección y atención de desempleados

1105 Protección y atención de grupos étnicos

1106 Atención a la población socialmente vulnerable o excluida

1107 Prevención y atención de desastres

1109 Subsidios a las familias

1110 Pensiones

1111 Cesantías

1112 Investigación en protección social

1113 Actividades de protección social no clasificadas previamente

9. Recreación, deporte, cultura y comunicación

901 Recreación y deporte

902 Cultura

904 Investigación en recreación, deportes, cultura y comunicación

905 Actividades de recreación, deporte, cultura y comunicación no clasificadas previamente

Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Dirección General

del Presupuesto Público Nacional

Esta contabilización del Gasto Público Social permite reafirmar su estrecha relación con los Derechos Económicos, Sociales y Culturales; no obstante, es claro que no todas las partidas contempladas se relacionan directamente con la infancia y la adolescencia. De hecho, un obstáculo significativo al respecto es la indivisibilidad de muchos de los rubros contables en términos de la población a la cual se dirigen, así como la debilidad de los estimativos numéricos que se pueden realizar con base en la división por edades de los beneficiarios de un determinado programa. A pesar de ello, es posible avanzar en algunas reflexiones sobre cómo identificar el gasto dirigido a esta población, y sobre qué retos enfrenta la estructura del presupuesto público para dar cuenta de este gasto, a partir de algunas sugerencias que propone la normatividad en la materia.

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El gasto correspondiente a Infancia y AdolescenciaEn principio, todo el Gasto Público Social tiene impacto en las condiciones de vida de la infancia y la adolescencia. Por una parte, es claro que el mejoramiento del medio ambiente, el fortalecimiento de las condiciones de protección laboral y seguridad social o los programas de vivienda contribuyen en gran medida a garantizar los derechos de esta población. Del mismo modo, todo gasto en educación, salud, recreación, deporte, cultura y asistencia social, independientemente de la población a la cual se dirija, impacta de alguna manera a los niños, niñas y adolescentes, debido a que son ellos usuarios principales de muchas de las ofertas canalizadas a través de estos objetivos. Esta es una de las razones por las cuales la participación del Gasto Público Social en el presupuesto, al igual que su comportamiento histórico, es un indicador de cumplimiento de las obligaciones que establece el Código de Infancia y Adolescencia.

Esto tiene dos implicaciones que es necesario explicitar. La primera es que el gasto en infancia y adolescencia no es un subconjunto de las finalidades que componen el Gasto Público Social. No se puede afirmar que todo el gasto en educación, salud, deporte, recreación, etc., se dirige exclusivamente a la infancia y la adolescencia, dado que en todas las áreas hay gastos que benefician a otros segmentos poblacionales como jóvenes, trabajadores, adultos mayores y demás. Tampoco se puede sostener que hay áreas del Gasto Público Social en las que no se destinan recursos directamente a esta población, dado que todas ellas son susceptibles de financiar programas dirigidos a la promoción y garantía de sus derechos.

Por definición, todos los componentes del Gasto Público Social benefician tanto a niños, niñas y adolescentes, como a la población adulta, debido a que corresponden a Derechos Económicos, Sociales y Culturales que aplican para toda la población. Lo anterior quiere decir que el gasto en infancia y adolescencia necesariamente es un subconjunto de cada una de las áreas que componen el Gasto Público Social.

La segunda implicación es que el municipio o departamento ya viene adelantando acciones a favor de la infancia y la adolescencia por el solo cumplimiento de sus obligaciones esenciales. No obstante, ello no implica que se deba forzar la información para determinar el gasto destinado a esta población. Por un lado, no es necesario usar la identificación de la población beneficiaria de cada programa por grupos de edad o edades simples para estimar cuántos recursos se destinan a la infancia y la adolescencia, dado que generalmente los programas se


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administran bajo presupuestos unificados que contienen rubros inseparables por población beneficiaria, tal como los costos de administración, transporte, logística, entre otros. Por otro lado, tampoco es viable aplicar métodos numéricos o imputaciones estadísticas a la información agregada del gasto para determinar lo destinado a esta población, porque cualquier cálculo basado en ello no deja de apelar a supuestos, y por ende no refleja adecuadamente la realidad.

Para determinar el gasto público territorial en infancia y adolescencia, es necesario separar los gastos relacionados directamente con esta población, de aquellos que se relacionan indirectamente. En el primer grupo entran todos aquellos recursos asociados a programas que tienen la infancia y la adolescencia como su población objetivo, tal como sucede con la educación básica, la vacunación o los programas de erradicación del trabajo infantil, que aplican de manera clara y exclusiva para personas menores de 18 años. En el segundo grupo se cuentan aquellos gastos que contribuyen al mejoramiento de las condiciones de vida de esta población, pero que aplican para la población en general, como sucede con programas ambientales, de protección y promoción del empleo o de mejoramiento de viviendas, que si bien benefician a niños, niñas y adolescentes, lo hacen por vía de sus padres, madres, familias o contexto inmediato, dándole a la infancia y la adolescencia un nivel de beneficio similar (pero no prioritario) al del resto de la población.

Según la “Guía para que los países reporten la información presupuestaria anual de los recursos asignados a los derechos de los niños, niñas y adolescentes”, el gasto directo en niñez puede ser realizado por tres vías. La primera es el gasto específico, que comprende la entrega de beneficios directamente a los niños, niñas y adolescentes o a los agentes que actúan en su favor (padres, tutores, profesionales enfocados de forma exclusiva a su atención como maestros o pediatras), para asegurar el cumplimiento de sus derechos. La segunda es el gasto agéntico, que incluye los gastos destinados a financiar programas o partes de programas que promueven el fortalecimiento de estos agentes (formación de familias, actualización docente, etc.). La tercera vía es el gasto en bienes públicos, destinado a financiar programas o partes de programas que proveen o financian servicios prestados de forma abierta a la sociedad (parques, bibliotecas), diseñados al menos parcialmente para atender necesidades específicas de los niños, niñas y adolescentes.

Bajo estas consideraciones, el gasto público en infancia y adolescencia comprende únicamente los gastos relacionados directamente con esta población, que pueden ser específicos, agénticos o en bienes públicos. Para identificarlos y contabilizarlos adecuadamente, el mejor instrumento es una política pública específica de infancia y adolescencia que incorpore todos los programas

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dirigidos a ella, incluso aquellos que históricamente han operado de manera independiente (vacunación, educación y otros), y en la cual se identifiquen separadamente los programas, metas y recursos dirigidos a la niñez para que se les pueda hacer un seguimiento especial. Este medio resulta oportuno para agrupar las acciones dirigidas a la infancia y la adolescencia por vías alternativas a la contabilidad pública, dado que la estructura sectorial del presupuesto no permite dar cuenta de los recursos gastados en poblaciones. De acuerdo con Sarmiento et al. (2003), este seguimiento al “presupuesto por programa” es la manera ideal de identificar el gasto en niñez, toda vez que aún no se cuenta con una estructura presupuestal que permita evidenciar este gasto de forma directa.

Para determinar los gastos dirigidos a la infancia y la adolescencia, es necesario revisar el conjunto de sus derechos (Figura 4). De acuerdo con el Manual de Aplicación de la Convención de los Derechos del Niño (UNICEF, 1998), los derechos de la infancia y la adolescencia pueden ser clasificados en cuatro categorías:

1. Supervivencia: A este grupo pertenecen todos los derechos que propenden por la preservación y el disfrute de la vida, más allá de la conservación de la existencia biológica. En términos generales, estos derechos se relacionan con las áreas de salud, nutrición y bienestar, consideradas en sus niveles más altos posibles.

2. Desarrollo: En esta categoría se clasifican los derechos de niños, niñas y adolescentes asociados a las dimensiones físicas, mentales, sociales, morales y espirituales implicadas en el desarrollo integral de sus capacidades y habilidades para desenvolverse en los diferentes ámbitos de la vida. Por tanto, incluye los derechos a la crianza y el desarrollo por parte de los padres, a la educación, el juego, la recreación, el esparcimiento, la participación en la vida cultural y las artes y al desarrollo de su propia vida cultural, religión e idioma.

3. Ciudadanía: En este grupo se cuentan los derechos relacionados con el reconocimiento de los niños, niñas y adolescentes como ciudadanos y sujetos de derechos, al igual que la garantía de las condiciones básicas para vivir en sociedad y ejercer la libertad. En este sentido, se cuentan los derechos a ser registrado después del nacimiento, tener y conservar una identidad y ejercer su libertad de información, expresión, opinión, asociación y participación.

4. Protección: Dentro de este grupo se encuentran todas las situaciones perjudiciales para la integridad y dignidad de la infancia y la adolescencia, que exigen la intervención del Estado para evitarlas, atenderlas y restablecer sus vulneraciones, tal como sucede con la exposición a situaciones de abandono, maltrato, abuso, trabajo infantil, explotación sexual, secuestro, reclutamiento, conflicto con la ley, entre otras.


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Convención sobre los Derechos del Niño

SUPERVIVENCIA

Art. 6: Derecho a la vida

Art. 24-25: Derecho al disfrute del más alto nivel posible de salud

Art. 26: Derecho a la seguridad social

Art. 27: Derecho a un nivel de vida adecuado

DESARROLLO

Art. 18: Derecho a que sus padres asuman su crianza y desarrollo

Art. 28-29: Derecho a la educación

Art. 30 : Derecho a propia vida cultural y religiosaArt. 31: Derecho al descanso, esparcimiento, juego y actividades

recreativas.

CIUDADANÍA

Art. 7: Derecho ser inscrito después del nacimiento y a tener nombre, nacionalidad y a conocer y ser cuidado por sus padres

Art. 8: Derecho a preservar la identidad

Art. 12: Derecho de expresar su opinión libremente en los asuntos que le afectan

Art. 13: Derecho a la libertad de expresión

Art. 14: Derecho a la libertad de pensamiento, de conciencia o de religión

Art. 15: Derecho a la libertad de asociación

Art. 16: Derecho a la privacidad

Art. 17: Derecho a la información

PROTECCIÓN

Art. 9-11: Derecho a permanecer con los padres

Art. 19-23: Derechos de protección ante maltrato, abuso o privación del medio familiar

Art. 32-36: Derecho de protección contra toda forma de trabajo, explotación sexual y abuso

Art. 37: Derechos ante privación de la libertad

Art. 38: Derechos ante conflictos armados

Art. 39: Derecho a la recuperación y reintegración

Art. 40: Derechos ante acusación de infringir la Ley

SUPERVIVENCIA

Art. 17: Derecho a la vida, a la calidad de vida y a un ambiente sano

Art. 18: Derecho a la integridad personal

Art. 24: Derecho a los alimentos

Art. 27: Derecho a la salud

DESARROLLO

Art. 28: Derecho a la educación

Art. 29: Derecho al desarrollo integral en la primera infancia

Art. 30: Derecho a la recreación, participación en la vida cultural y en las artes

CIUDADANÍA

Art. 25: Derecho a la identidad

Art. 31: Derecho a la participación

Art. 32: Derecho de asociación y reunión

Art. 33: Derecho a la intimidad

Art. 34: Derecho a la información

PROTECCIÓN

Art. 19: Derecho a la rehabilitación y la resocialización

Art. 20: Derechos de protección

Art. 21: Derecho a la libertad y seguridad personal

Art. 22: Derecho a tener una familia y no ser separado de ella

Art. 23: Derecho a ser custodiados y cuidados por sus padres

Art. 26: Derecho al debido proceso

Art. 35: Derecho a la protección laboral de los adolescentes autorizados para trabajar

Art. 36: Derechos de los niños, las niñas y los adolescentes con discapacidad

Código de la Infancia y la Adolescencia

Figura 4. Derechos de los niños, niñas y adolescentes

Fuente: Elaboración propia.

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La manera de garantizar estos derechos es diferencial para la primera infancia, la infancia y la adolescencia. Esto se debe a que las condiciones físicas, nutricionales, mentales, emocionales, afectivas y sociales evolucionan de manera diferenciada durante los tres ciclos, de modo que los énfasis exigidos cambian de uno a otro. Así lo reconoce el “Marco para las Políticas Públicas y Lineamientos para la Planeación del Desarrollo de la Infancia y la Adolescencia en el Municipio” (DNP, 2007, p. 35) y más recientemente los “Lineamientos para la Protección Integral de los Derechos de la Infancia y la Adolescencia en los Planes de Desarrollo Territoriales”, en el cual se sugiere un detallado conjunto de acciones diferenciadas por ciclo vital, que sirve de guía para la formulación de la política pública de infancia y adolescencia en el territorio.

Pero más allá de las diferencias por ciclo vital, es posible evidenciar una alta correlación entre esta categorización de los derechos de niños, niñas y adolescentes y los componentes del Gasto Público Social. Así lo identifica la “Guía para que los países reporten la información presupuestaria anual de los recursos asignados a los derechos de los niños, niñas y adolescentes”, que asocia los derechos de supervivencia con las áreas de salud, vivienda y medio ambiente; los derechos de desarrollo con educación, recreación, deporte y cultura; los de ciudadanía con las áreas de información y comunicación; y los de protección con justicia y protección social, aunque está última área aparece relacionada con todas las categorías de derecho (Tabla 2).

Esto demuestra que la política de infancia y adolescencia necesariamente es transversal a los Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Es por ello que el Gasto Público Social es la medida global del esfuerzo municipal y departamental por garantizar sus derechos, en tanto reúne todos los gastos que impactan en sus condiciones de vida de manera directa e indirecta. En consecuencia, es necesario que todos los programas allí incluidos identifiquen los niños, niñas y adolescentes beneficiados, no para estimar la proporción de gasto que les corresponde, sino para demostrar su prioridad programática y el grado de impacto que tiene en sus condiciones de vida.


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Tabla 2. Relación entre categorías de derechos de la infancia y la adolescencia y componentes del Gasto Público Social

Categoría de derechos Clasificación Presupuestal Funcional Área Temática

Derecho a la supervivencia

Salud Salud Pública

Medio ambiente

Vivienda y Espacio público

Medio ambiente

Saneamiento

Protección Social Alimentación y nutrición

Asistencia Social

Derecho al desarrollo

Educación

Educación Inicial

Educación Primaria

Educación Secundaria

Educación Media

Recreación, Deporte, Cultura y Comunicación

Cultura

Recreación y Deporte

Derecho a la participación

Protección Social Acceso a la Identidad

Recreación, Deporte, Cultura y Comunicación

Información

Medios masivos de comunicación

Participación de la niñez

Derecho a la protección

JusticiaProtección contra abuso, violencia, explotación y discriminación

Protección Social

Fuente: Adaptado de “Guía para que los países reporten la información presupuestaria anual de los recursos asignados a los derechos de los niños, niñas y adolescentes”, p. 4.

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Otra manera de evidenciar esta prioridad es calculando la participación del Gasto en Infancia y Adolescencia sobre el total del Gasto Público Social. De esta manera, un alto porcentaje refleja un fuerte compromiso del territorio con la garantía de los derechos de esta población, en tanto sugiere que gran parte del Gasto Público Social se está orientando a beneficiarla directamente. A la inversa, un bajo porcentaje demuestra la necesidad de un mayor esfuerzo presupuestal en el territorio por relevar la prioridad de la infancia y la adolescencia, por medio de más programas que les beneficie de forma directa.

La evolución de esta medida también es útil para identificar el grado de cumplimiento de las recomendaciones del Comité de los Derechos del Niño frente a la destinación de recursos para la implementación de la Convención. La primera recomendación es que “el proceso completo del presupuesto debe estar basado en los principios de participación, transparencia, accesibilidad y universalidad” (Recursos…, p. 9), de modo que se cuente con todos los recursos disponibles del Estado, entre ellos el Gasto Público Social, para sustentar la prioridad de la infancia y la adolescencia en el presupuesto.

La segunda es que “los Estados deben asegurar el goce más amplio posible de los derechos pertinentes dentro de los límites de los recursos a su disposición” (Recursos…, p. 12), procurando que los recursos disponibles se empleen en el máximo nivel posible para garantizar los derechos de niños, niñas y adolescentes. La tercera deviene del enfoque de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, donde el Comité hace hincapié en los principios de progresividad y no retroceso, como un llamado para que los Estados se esfuercen continuamente por superar sus límites presupuestales, de modo que se puedan garantizar los derechos a plenitud de la manera más expedita posible.

Bajo estos principios, es claro que tanto la proporción del Gasto en Infancia y Adolescencia sobre el Gasto Público Social, como el porcentaje de este último respecto al presupuesto total, reflejan el cumplimiento de las recomendaciones del Comité de los Derechos del Niño y el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, lo cual los convierte en instrumentos imprescindibles para propender por la garantía de los derechos por parte del Estado. En virtud de ello, es pertinente identificar ahora sus posibles fuentes de financiamiento en el contexto territorial.

Recursos para la Infancia y la Adolescencia en el

nivel territorial

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Transferencias La principal fuente de recursos para la financiación de programas y proyectos dirigidos a la niñez en las entidades territoriales, son las transferencias del nivel nacional. La existencia de estos recursos se debe a que el mayor recaudo tributario se concentra en impuestos nacionales, mientras que la mayor parte de la responsabilidad en la provisión de servicios sociales recae sobre las entidades territoriales, de modo que las transferencias cumplen la función de propender por un equilibrio entre ingresos y gastos a nivel municipal, distrital y departamental. Este es el sentido que tiene el actual Sistema General de Participaciones, que de acuerdo con el Artículo 356 de la Constitución Nacional (reformado por el Acto Legislativo 01 de 2001), está creado “Para efecto de atender los servicios a cargo de [departamentos, distritos y municipios] y a proveer los recursos para financiar adecuadamente su prestación”.

Figura 5. Distribución del Sistema General de Participaciones

Distribución Sectorial 96 %Asignaciones Especiales 4 %

Alimentación Escolar (Municipios y Distritos) 0.5 %

Ribereños Río Magdalena (Municipios y Distritos) 0.08 %

Resguardos Indígenas (Población Indígena de los Resguardos) 0.52 %

Fondo de Pensiones Territoriales (Departamentos,Municipios y Distritos) 2.9 %

Educación (Departamentos, Municipios y Distritos) 58.5 %

Salud (Departamentos, Municipios y Distritos) 24.5 %

Agua Potable (Departamentos, Municipios y Distritos) 5.4 %

Propósito General * (Municipios y Distritos) 11.6 %

Primera Infancia

Puntos adicionales educación

Régimen Subsidiado(Municipios y Distritos)

Salud Pública(Dptos, Mpios y Distos)

Prestación de Servicios(Dptos, Mpios y Distos)

Menores de 25.000Habitantes 17 %

Otros Sectores83 %

* Corresponde a la composición definida por las Leyes 715 del 2001 y 1176 de 2007

Sistema general de participación

Fuente: Departamento Nacional de Planeación


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La Ley 715 de 2001, que reglamenta este sistema, determina una distribución fija de sus recursos: un 4% se destina a asignaciones especiales y el restante 96% para gastos sectoriales, repartidos a su vez en 58,5% para educación, 24,5% para salud, 5,4% para agua potable y 11,6% para gastos de propósito general, que comprende temas como vivienda, servicios públicos, cultura, recreación, deporte, entre otros. En relación con infancia y adolescencia, además de los rubros mencionados, se destaca un 0,5% de recursos asignados para alimentación escolar, que hace parte del 4% de asignaciones especiales, así como una destinación de recursos para primera infancia que se genera cuando la economía crece por encima de su senda de largo plazo (Acto Legislativo 04 de 2007) (Figura 5).

Las condiciones de empleo de estos recursos para los departamentos, distritos y municipios varían según el sector de gasto. En educación se establece una diferenciación de competencias entre entes territoriales certificados y no certificados; al primer grupo pertenecen los departamentos, los distritos y los municipios con más de cien mil habitantes, y al segundo grupo todos los demás municipios. Esta distinción se debe a que la delegación de la administración del servicio educativo (nómina docente e instituciones educativas) queda en manos solamente de las entidades certificadas, aunque hay una asignación de recursos para calidad que llega directamente a todos los municipios, independientemente de su certificación.

En salud, los departamentos, distritos y municipios comparten funciones en las áreas de dirección del sector, salud pública, prestación de servicios y afiliación al Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS), pero con alcances diferentes. En los sectores contemplados como propósito general, los departamentos tienen una función general de dirección y acompañamiento del desarrollo, mientras que los municipios tienen una serie de competencias ejecutorias y operativas, diferenciadas según finalidad del gasto; los distritos, por su parte, combinan funciones de departamento y municipio al mismo tiempo (Anexo 1).

Esta distinción de competencias ofrece varias posibilidades de financiación de acciones relacionadas con la infancia y la adolescencia a través del SGP. En el campo de la educación, la relación es directa, en tanto la totalidad de los recursos distribuidos por este medio se dirigen a la prestación de los servicios de educación preescolar, básica y media, los cuales están enteramente relacionados con esta población. En consecuencia, todas las acciones tomadas por las entidades territoriales certificadas para garantizar la prestación del servicio educativo, hacen parte del conjunto de posibilidades de la política de infancia y adolescencia. Una vez asegurados los recursos para pagar la nómina docente y administrativa, estas entidades cuentan con la posibilidad de decidir la distribución de los recursos remanentes del SGP, de modo que con ellos pueden financiar acciones de política en materia de calidad, cobertura, permanencia, etc. Por su parte, los municipios no certificados cuentan con la asignación de mejoramiento de la calidad, que llega directamente a su presupuesto y sobre la cual tienen total injerencia, de modo que constituye una posible fuente de financiación de acciones educativas en el marco de una política de infancia y adolescencia.

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Para financiar proyectos de inversión en educación, los entes territoriales cuentan con dos fuentes de recursos adicionales. La primera está representada en los recursos reservados por la Ley 21 de 1982, destinados a financiar la construcción y dotación de instituciones educativas. La segunda corresponde a los recursos excedentes del SGP generados cuando la economía crece a una tasa superior a la esperada, que por disposición del Acto Legislativo 04 de 2007, se destinan a financiar inversiones en materia de primera infancia. Según la orientación de los Documentos Conpes 115 de 2008 y 123 de 2009, estos recursos se pueden emplear en la construcción de infraestructura, dotaciones especializadas y procesos de formación y fortalecimiento de capacidades de agentes educativos e instituciones. A pesar de la naturaleza coyuntural de estos recursos, es importante sumarlos a una política territorial de infancia y adolescencia, en virtud del importante apalancamiento que representan para formación de capital para esta población.

En materia de salud, los departamentos, distritos y municipios tienen en primer lugar la posibilidad de formular planes, programas y proyectos que pueden ser direccionados a la infancia y la adolescencia en temas como promoción y prevención, salud sexual y reproductiva, estilos de vida saludables, entre otras posibilidades. De igual manera, funciones como la prestación de servicios de salud en IPS públicas (por parte de los departamentos), la ejecución del Plan de Atención Básica o la afiliación de población al Régimen Subsidiado en Salud, pueden ser sumadas a la política territorial de infancia y adolescencia, con el establecimiento de una prioridad de atención para esta población. Para el desarrollo de acciones en salud pública, las entidades territoriales cuentan además con la posibilidad de acceder a recursos del Fondo de Seguridad y Garantías – FOSYGA, a través del cual se pueden apalancar acciones generales de promoción y prevención, susceptibles de ser direccionadas también hacia la niñez.

Finalmente, con respecto a los sectores contemplados como propósito general, las posibilidades se amplían aún más. Por parte de los municipios y distritos es posible financiar programas dirigidos a la infancia y la adolescencia en deporte, recreación, cultura, alimentación escolar, atención a población vulnerable, medio ambiente, equipamientos municipales y otros, que van desde la promoción de prácticas a nivel general, hasta la realización de actividades, prestación de servicios y creación de oferta que puede ser fácilmente orientada hacia esta población (Anexo 1). Sobresale particularmente la posibilidad de adelantar acciones en materia de alimentación escolar, dada la asignación especial de 0,5% de los recursos del SGP que llega directamente a los municipios y distritos con este propósito. Por parte de los departamentos, sus posibilidades de apoyo están en el plano del direccionamiento, acompañamiento, cofinanciación y coordinación del desarrollo municipal, por lo cual su acción debe estar totalmente alineada con las prioridades de los municipios en estos campos. Vale la pena recordar que el uso de esta participación de propósito general está bajo la decisión del gobierno territorial en función de su plan de desarrollo, de modo que contemplar la infancia y la adolescencia como una de sus prioridades, es una condición fundamental para poder orientar estos recursos al financiamiento de su política pública.


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Como se puede inferir hasta este punto, los gastos dirigidos a la infancia y la adolescencia financiados con el SGP, hacen parte de aquellas acciones que las entidades territoriales ya han venido adelantando a favor de esta población, por el solo cumplimiento de sus funciones esenciales. Por ende, las decisiones de política asociadas a esta fuente pueden ser integradas de inmediato a una política territorial de infancia y adolescencia; no sólo aquellas acciones asociadas a la prestación de servicios, sino ante todo, las relacionadas con la posibilidad de tomar decisiones sobre los recursos por parte del departamento, distrito o municipio. En este punto resulta importante invocar el concurso de los Consejos Departamentales y Municipales de Política Social para el direccionamiento de estos recursos, en tanto es una instancia que sobre la base de la intersectorialidad, puede aumentar la eficiencia de su uso y su impacto potencial a partir de la formulación de proyectos coordinados, articulados y concurrentes.

No obstante, es necesario advertir que los recursos de las transferencias no necesariamente son suficientes para financiar las exigencias asociadas al cumplimiento de los derechos de la infancia y la adolescencia. En educación, el anexo del Documento Conpes 131 de 2010 demuestra que más del 90% de los recursos del SGP para este sector se destinan al pago de nómina docente, directiva y administrativa, de modo que los recursos disponibles para uso libre por parte de la entidad territorial certificada resultan siendo limitados. Además, análisis recientes en torno a las necesidades de financiamiento de la educación desde una perspectiva de derechos, muestran que el nivel actual de recursos per cápita es menor a la mitad del requerido (Vizcaíno, 2009), lo cual exige que la participación y el compromiso de las entidades territoriales con la educación se manifieste en asignación de recursos adicionales para su funcionamiento.

En salud, las crisis recientes del sistema de financiamiento demuestran que la carga del régimen subsidiado está por encima de lo que exige el equilibrio financiero del esquema, de modo que la universalización de la afiliación se encuentra amenazada por la escasez de recursos estatales para seguir soportando este desequilibrio. Además, son abundantes las críticas respecto al contenido del derecho a la salud, expresado en el Plan Obligatorio de Salud que cubren las empresas aseguradoras (EPS), pues desde diversas instancias se argumenta que su alcance en términos de garantía del derecho es limitado. Para los demás sectores, la amplia variedad de funciones y competencias contrasta con el bajo porcentaje asignado por el SGP, hecho que necesariamente conduce a disputas en la utilización de los recursos.

Esta situación hace necesaria la disposición de recursos adicionales para ampliar las posibilidades de financiamiento de acciones para la infancia y la adolescencia. En función de ello, se analizan a continuación las oportunidades de apalancamiento que ofrecen fuentes complementaras de recursos a nivel territorial, como las regalías, los recursos propios y otros recursos a los que se puede acceder mediante la gestión realizada por los mandatarios.

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RegalíasDe acuerdo con el Artículo 360 de la Constitución Nacional, las regalías son una contraprestación económica a favor del Estado, proveniente de la explotación de un recurso natural no renovable. Se trata de una participación del Estado en los ingresos generados por la extracción de recursos naturales, como compensación por el uso del subsuelo, que es de propiedad nacional según lo estipula el Artículo 332 de la Constitución. Debido a ello, las regalías no hacen parte del presupuesto nacional ni constituyen ingresos corrientes, sino que se integran directamente al conjunto de recursos disponibles en los departamentos, distritos y municipios.

La distribución de las regalías fue reformada recientemente por el Acto Legislativo 05 del 18 de Julio de 2011, por el cual se constituye el Sistema General de Regalías. Antes de esta reforma, todos los recursos derivados de regalías y compensaciones pertenecían a los departamentos productores y los municipios productores y portuarios, de modo que constituían una fuente de ingresos directa para estos territorios. Su redistribución hacia otras zonas del país se realizaba a través del Fondo Nacional de Regalías, creado para financiar proyectos de inversión de alto impacto, sujetos a estrictos controles de calidad en su formulación y ejecución por parte de la Dirección de Regalías del Departamento Nacional de Planeación. Con la reforma del esquema, ahora se procura que municipios y departamentos no productores también accedan a una parte de estos recursos, de modo que la financiación de proyectos de inversión tenga una distribución más equitativa a nivel territorial.

De acuerdo con el Acto Legislativo 05 de 2011, el Artículo 361 de la Constitución Nacional establece ahora que “Los ingresos del Sistema General de Regalías se destinarán al financiamiento de proyectos para el desarrollo social, económico y ambiental de las entidades territoriales; al ahorro para su pasivo pensional; para inversiones físicas en educación, para inversiones en ciencia, tecnología e innovación; para la generación de ahorro público; para la fiscalización de la exploración y explotación de los yacimientos y conocimiento y cartografía geológica del subsuelo; y para aumentar la competitividad general de la economía buscando mejorar las condiciones sociales de la población”.

Para cumplir con los propósitos del Sistema General de Regalías, el Acto Legislativo crea el Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación, el Fondo de Desarrollo Regional, el Fondo de Compensación Regional y el Fondo de Ahorro y Estabilización, además de reservar una proporción de recursos para seguir distribuyendo entre los territorios productores y portuarios. La distribución prevista establece un 10% de los recursos tanto para el Fondo


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de Ahorro Pensional Territorial, como para el Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación; un porcentaje entre 25% y 30% para el Fondo de Ahorro y Estabilización Regional; una participación para territorios productores y portuarios que desciende de 25% a 10% entre 2012 y 2015; y finalmente una asignación para el Fondo de Desarrollo Regional que asciende de 10% a 16% y del Fondo de Compensación Regional que transita de 15% a 24% en el mismo periodo (Figura 6).

Figura 6. Estructura del Sistema General de Regalías

E.T. Receptores 20 % **

E.T. productoras, portuarias, CAR, etc.2012=50 %2013=35 %2014=25 %

2015 en adelante=20 %

Fondo para el Ahorro Pensional Territorial 10 %

Fiscalización, yacimientos y cartografía 2 %

*/. Los recursos de productores y los fondos de CR y DR crecerán a la mitad de la tasa de crecimiento del SGR la diferencia se destina al Fondo de Ahorro**/.E.T. productoras se reconocerá como mínimo el promedio 2007-2010: 2012-2014: 50 %2015-2020: 40 %En el evento en que la asignación directa sea inferior a este promedio los recursos se transladan del FDR***/. Durante el periodo 2012-2014 una quinta parte de los recursos del FAE se destinan a las E.T. productoras

Sistema general de Regalías

La Ley fijará (X%) administración SGR(X%) SMSCE (Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación)

Fondo de Ciencia Tenología e Innovación 10 % Recursos de Inversión *

Fondo para el Ahorro y Estabilización Regional 25 %

el primer año, Max 30 % anual ***

Fondos 80 %

E.T. productoras, portuarias, CAR, etc.2012=50 %2013=65 %2014=75 %

2015 en adelante=80 %

Fondo de Compensación Regional

60 %

NBI / Población / Desempleo

Fondo de Desarrollo Regional

40 %

Fuente: Departamento Nacional de Planeación

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Tanto el Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación como el Fondo de Desarrollo Regional “tendrán como finalidad la financiación de proyectos regionales acordados entre las entidades territoriales y el Gobierno Nacional”, de modo que sus recursos se emplearán en proyectos estratégicos de interés nacional y regional, concertados conjuntamente entre los territorios involucrados. Por su parte, los recursos del Fondo de Compensación Regional “se destinarán a la financiación de proyectos de impacto regional o local de desarrollo en las entidades territoriales más pobres del país, de acuerdo con criterios de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), población y desempleo, y con prioridad en las zonas costeras, fronterizas y de periferia”; este fondo tendrá una duración de 30 años, en los cuales se espera contribuir a reducir las inequidades regionales de desarrollo, y una vez concluido se integrarán los recursos al Fondo de Desarrollo Regional. Por último, el Fondo de Ahorro y Estabilización tendrá la función de garantizar la estabilidad de los ingresos por regalías, permitiendo el ahorro en ciclos de abundancia y el desahorro en momentos de escasez, bajo la administración del Banco de la República.

Si bien las condiciones para el acceso a estos recursos aún no han sido reglamentadas por la Ley, los departamentos, distritos y municipios podrán acceder a ellos para financiar acciones dirigidas a la infancia y la adolescencia a través de dos vías. La primera corresponde a los Fondos de Ciencia, Tecnología e Innovación, Desarrollo Regional y Compensación Regional, que exigen por su propia naturaleza que se destinen a proyectos de impacto nacional, regional y local contemplados en los planes de desarrollo.

En principio, todos los departamentos, distritos y municipios del país pueden acceder a estos recursos, pero para ello se requiere estructurar de manera concertada proyectos de largo plazo en materia de infancia y adolescencia, cuyas posibilidades son diversas. Por citar sólo unos ejemplos, es posible diseñar proyectos de impacto regional y local en áreas como la construcción de infraestructura para la atención integral a la primera infancia, la integración de servicios y fortalecimiento de capacidades de atención de la oferta educativa, la creación de oferta deportiva y cultural con atención especializada para la infancia y la adolescencia, el desarrollo de programas de formación del talento humano que atiende esta población (maestros-as, personal de salud, familias), el fortalecimiento de capacidades para la atención y promoción de la salud infantil, el desarrollo de oferta para el Sistema de Responsabilidad Penal Adolescente, entre otras posibilidades estratégicas para los territorios en relación con esta población.

La segunda vía de acceso corresponde a los departamentos productores y los municipios productores y portuarios, quienes siguen recibiendo una participación directa de las regalías en el nuevo sistema. Con respecto al uso estos recursos, aún se encuentra en vigencia la Ley 756 de 2002, en la cual se establece que estos recursos se deben destinar igualmente a proyectos de inversión prioritarios del Plan de Desarrollo, principalmente en materia de


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salud, educación y cobertura de agua potable y saneamiento básico. La Ley establece que las entidades territoriales que no superen las metas establecidas en el Plan Nacional de Desarrollo frente a mortalidad infantil, afiliación en salud de la población pobre, educación básica y cobertura de acueducto y alcantarillado en zona rural y urbana, deberán destinar las regalías a proyectos en estas áreas como mínimo en 60% para los departamentos y 75% para los municipios; un 10% adicional se destina a interventoría técnica y gastos de operación y puesta en marcha, y el porcentaje restante podrá ser destinado a otros proyectos prioritarios en salud, educación, vivienda, transporte, medio ambiente, promoción del desarrollo, deporte y recreación, cultura, servicios públicos domiciliarios, entre otros sectores.

Las posibilidades de inversión en materia de infancia y adolescencia que pueden ser financiadas con estos recursos son numerosas. Para las áreas en las cuales se debe destinar el mayor porcentaje de regalías, en caso de no superar las metas nacionales, las posibilidades van desde programas de fortalecimiento institucional hasta generación de todo tipo de infraestructura y dotaciones en temas como alimentación y nutrición, operación del Programa Ampliado de Inmunizaciones (PAI), implementación de la Estrategia de Atención Integrada de Enfermedades Prevalentes de la Infancia (AIEPI), promoción de la afiliación al SGSSS, ampliación de cobertura y mejoramiento de la calidad de la educación, fortalecimiento de la gestión y extensión de la prestación del servicio de acueducto y alcantarillado, entre otras acciones. Para las áreas en las cuales se pueden invertir los recursos restantes, las posibilidades que ofrece la Ley se orientan ante todo a la generación de infraestructura y la ejecución de proyectos de corta duración; en relación con infancia y adolescencia, las oportunidades se centran en las áreas de deporte y recreación, cultura y atención a grupos vulnerables, además de las áreas mencionadas de salud, educación y saneamiento básico (Anexo 2).

Si bien las regalías constituyen una fuente importante para financiar proyectos de inversión, los gastos recurrentes asociados a la operación de estas inversiones deben estar asegurados por parte de las entidades territoriales responsables. Una posibilidad de hacerlo es a través del SGP, que puede cubrir los gastos recurrentes de afiliación al Régimen Subsidiado y matrícula en educación básica, toda vez que estos sistemas se financian con base en la población atendida. No obstante, la mayoría de las veces los gastos recurrentes deben ser asumidos directamente con recursos propios de los entes territoriales, razón por la cual es necesario revisar en detalle ahora sus posibilidades de recaudo de recursos, de acuerdo con lo dispuesto por la Ley.

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Recursos propiosPara todos los efectos de financiamiento, está permitido el uso de recursos propios por parte de los departamentos, distritos y municipios. La gran ventaja de este tipo de recursos es que están totalmente dispuestos para que el gobernante, bajo aprobación del presupuesto por parte de la respectiva Asamblea o Concejo, los distribuya entre las distintas necesidades de financiamiento de su Plan de Desarrollo. En consecuencia, en aras de una política de infancia y adolescencia a nivel territorial, es fundamental que sea el gobernante quien proponga la prioridad de gasto en esta población, de modo que el paso del presupuesto por la Asamblea o Concejo respectivo sea lo más directo posible.

Las disponibilidades de recursos para departamentos, distritos y municipios varían según lo establecido en sus regímenes reglamentarios. Para los departamentos, las rentas se concentran en juegos de azar, consumo de licor y tabaco y tránsito de automotores, complementados por tributos asociados a desarrollo urbanístico (registro y valorización) y otros impuestos menores (degüello de ganado mayor, estampillas y otros). Gran parte de estos impuestos están orientados a financiar temas específicos, tal como los gravámenes sobre juegos de azar y consumo de licores, orientados a financiar los hospitales universitarios y regionales; el consumo de cigarrillos y tabaco, dirigido a apoyar temas de salud y promoción del deporte; y el impuesto sobre eventos departamentales, destinado a financiar instituciones hospitalarias y programas deportivos. Un grupo importante de impuestos conformado por gasolina, vehículos y valorización, se destina prioritariamente hacia el desarrollo y mantenimiento de infraestructura vial, mientras que los restantes impuestos financian asuntos marginales en el presupuesto.


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Tabla 3. Impuestos departamentales y municipales

Tema gravado Departamentos Municipios y Distritos

Juegos de azar

Premios de loterías Billetes, tiquetes y boletas de rifas y apuestas

Loterías foráneas Casinos

Ingresos por loterías

Consumo de licor y tabaco

Consumo de cervezas, sifones o refajos Consumo de licores Consumo de cigarrillos y tabaco

Actividad productiva

Industria y Comercio y de Avisos y Tableros - ICA Publicidad Exterior y Visual Ventas por Club

Tránsito de automotores

Consumo de gasolina Sobretasa a la gasolinaVehículos automotores (80%) Vehículos automotores (20%)

Urbanismo

Registro de Instrumentos Privados Predial UnificadoContribución de valorización Contribución de valorización Contribución por plusvalía Delineación urbana Alumbrado público Estacionamiento

Otros

Degüello de ganado mayor Degüello de ganado menorEventos Hípicos, deportivos y similares EspectáculosEstampillas EstampillasPrevisión Social

Fuente: Elaboración propia con base en Decretos 1222 y 1333 de 1986.

Por parte de los municipios, se cuenta con impuestos principalmente en las áreas de urbanismo, actividad productiva, y tránsito de automotores, a los cuales se suman algunos impuestos sobre juegos de azar y otras contribuciones menores. A diferencia de los departamentos, la mayoría de estos impuestos son de libre destinación, aunque algunos como el impuesto de espectáculos, orientado a financiar programas en el área deportiva, conservan su direccionamiento hacia actividades específicas. En términos de volumen, los impuestos más sobresalientes son el predial, el de Industria y Comercio y el de vehículos, aunque este último está orientado principalmente hacia el tema vial.

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En relación con la infancia y adolescencia, se destaca que algunos impuestos con orientación específica se relacionan con los temas de salud y deporte, lo cual constituye una oportunidad para la destinación de estos recursos hacia esta población. No obstante, para sumar también los recaudos que quedan disponibles para libre uso por parte de los departamentos, distritos y municipios, es importante insistir en la prioridad que tiene la infancia y la adolescencia para el desarrollo en el territorio, de modo que se puedan canalizar recursos propios hacia la garantía de sus derechos, a través de una política pública específica que determine las necesidades inmediatas de inversión en esta población.

A pesar de esta posibilidad, la realidad demuestra que los aportes que pueden realizar las entidades territoriales con recursos propios son limitados. Estudios recientes muestran que los recursos propios de los departamentos no superan el 6% de sus ingresos, a excepción de departamentos de alto nivel de ingresos como Antioquia, Valle del Cauca y Cundinamarca, donde el porcentaje es superior al 10% (Viva la Ciudadanía, 2007). En los municipios la situación es más crítica, puesto que las principales fuentes de tributación, según el Departamento Nacional de Planeación, son el impuesto predial y el de industria y comercio, cuyos montos dependen del nivel socioeconómico de sus habitantes y la cantidad de producción presente en el territorio, características que están concentradas en las grandes ciudades y cuya escasez refleja la limitación del recaudo en los municipios pequeños. Una alternativa es recurrir a los ingresos generados por las empresas públicas territoriales, pero nuevamente esa posibilidad recae sobre municipios y departamentos de alto nivel socioeconómico, y no aplica por ende a la generalidad de ellos.

En estas circunstancias, es necesario reiterar el llamado sobre la necesidad de incrementar los recursos que se transfieren desde el nivel nacional a las entidades territoriales para el sostenimiento de los servicios sociales básicos, pues la restricción de los recursos propios demuestra que actualmente los departamentos, distritos y municipios del país dependen de manera importante de dichas transferencias. No obstante, también se requiere desarrollar mecanismos que permitan incrementar el recaudo tributario efectivo en los territorios, a través de mejoramiento en los sistemas de información, aumento de la vigilancia cívica sobre los recursos del Estado y en general, un fortalecimiento institucional acorde con el nivel de representatividad que ejercen los niveles subnacionales de la presencia del Estado en el territorio. Mientras tanto, es importante avanzar en la identificación de fuentes adicionales de recursos, que permitan sustentar en el corto plazo una política pública de infancia y adolescencia, sin tener que reinventar acciones que ya se están adelantando.


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Otras fuentes de recursosAdemás de los recursos financieros provenientes del nivel nacional y de fuentes propias para la estructuración del presupuesto a nivel departamental, distrital y municipal, las entidades territoriales cuentan con la posibilidad de sumar recursos a su gestión, que no necesariamente se expresan directamente en aportes financieros, pero que sí inciden sobre las condiciones de vida de su población. Se trata en general de recursos que no están bajo el mando directo del gobernante, pero que pueden llegar a estar articulados bajo una política pública territorial de infancia y adolescencia fuertemente posicionada.

En este frente se cuentan, por un lado, todos los recursos del nivel nacional (y también departamental para los municipios) que se ejecutan en el territorio, aunque no tengan una relación institucional con la administración gubernamental. En relación con la infancia y la adolescencia, suman de manera importante los programas del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), cuyo presupuesto se ejecuta desde el nivel central, pero cuya influencia inmediata se evidencia en el territorio. De igual manera, programas nacionales como Familias en Acción o Red UNIDOS, aunque no pueden ser cofinanciados por parte del departamento, distrito o municipio, sí están diseñados para contribuir a la solución de problemáticas concretas que se evidencian directamente en terreno. Otras acciones del nivel nacional en materia de seguridad, gobierno, salud pública, educación, deporte, cultura y otras áreas entran también a hacer parte del conjunto de recursos susceptibles de ser sumados a la acción del territorio en pro de la infancia y la adolescencia.

Por otro lado, también hay recursos ejecutados en territorio que no son públicos, pero que aportan a la transformación de las condiciones socioeconómicas de sus habitantes. Se trata, en primera instancia, de recursos provenientes de ONG, fundaciones privadas, organizaciones comunitarias y otra serie de organizaciones de la sociedad civil, que sobre la base de sus propios objetivos misionales, desarrollan acciones con la población, esperando con ello contribuir a mejorar de alguna manera su situación. En el mismo sentido se encuentran los recursos de la cooperación internacional, la cual muchas veces llega a los territorios con acciones basadas en lineamientos dictados por su dirección nacional o internacional, y no logran articularse a las prioridades y estrategias implementadas por los gobernantes locales. Frente a este punto vale la pena destacar que la propia Convención de los Derechos del niño apoya el llamado a estos recursos en su Artículo 4, cuando al referirse a las medidas requeridas para su implementación, invita a que se tomen acciones “hasta el máximo de los recursos de que dispongan y, cuando sea necesario, dentro del marco de la cooperación internacional”.

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La invitación frente a estas dos fuentes de recursos en el territorio, es a que se involucren en el desarrollo de la política de infancia y adolescencia. Si bien no es posible para el mandatario incidir en el empleo de estos recursos, es totalmente viable integrarlos a la búsqueda de un objetivo común en el territorio, a través del involucramiento de sus programas y proyectos en el Plan de Desarrollo, de manera que se constituya en un referente común para el establecimiento de actividades, tiempos y responsabilidades, entre los diferentes actores involucrados en la atención de la población. Un argumento más profundo en este sentido lo ofrece el concepto de corresponsabilidad, que sugiere que la garantía de los derechos de la infancia y la adolescencia es responsabilidad de la sociedad civil, junto con el Estado y la familia, lo cual exige como mínimo trazar un objetivo común que oriente la acción coordinada y confluyente de todos los actores involucrados en este propósito.

La instancia por excelencia para facilitar esta articulación son los Consejos Departamentales y Municipales de Política Social. En tanto fueron direccionados por la Ley 1098 para orientar y hacer seguimiento a la formulación y ejecución de la política de infancia y adolescencia en el territorio, estos Consejos son instancias propicias para promover la intersectorialidad, interinstitucionalidad y transdisciplinariedad exigidas por una política poblacional como la de infancia y adolescencia, en la que no solamente concurre la atención ofrecida desde el Estado, sino que está abierta para que otros actores aporten con sus puntos de vista y sumen sus acciones al desarrollo de la política. En consecuencia, es a este espacio al que están llamados a participar los actores del nivel nacional, de la sociedad civil y de la cooperación internacional, para integrar sus acciones al Plan de Desarrollo en el departamento, distrito o municipio, sobre la base del diálogo y la construcción conjunta de una política que represente los intereses e ideales de todos los actores relacionados con la garantía de los derechos de la niñez.

La función de los gobernadores y alcaldes frente a estas fuentes de recursos es entonces cumplir con su obligación de convocar y presidir los Consejos de Política Social, de manera que a través de su gestión y la orientación ofrecida por su Plan de Desarrollo, visibilicen y vinculen las acciones en infancia y adolescencia adelantadas por otros actores en su territorio, y en últimas, propendan por la construcción y el fortalecimiento de una política verdaderamente pública dirigida a esta población.

Recomendaciones para Alcaldes y Gobernadores

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Recomendaciones para Alcaldes y GobernadoresEl análisis de los argumentos que sustentan la prioridad de la infancia y la adolescencia en el territorio, la determinación de los gastos asociados a la garantía de sus derechos en el marco del Gasto Público Social y la identificación de sus posibles fuentes de financiamiento, tiene como propósito último la formulación de un conjunto de recomendaciones para que los alcaldes y gobernadores del país destinen recursos a este segmento poblacional, como estrategia para la cimentación de las bases del desarrollo en el territorio a largo plazo. De acuerdo con lo expuesto a lo largo del documento, los principales puntos a tener en cuenta a la hora de definir el Plan de Desarrollo en los departamentos y municipios son:

1. Es necesario hacer explícita la prioridad de la infancia y la adolescencia en el Plan de Desarrollo y en las decisiones de gasto derivadas de su implementación. Esto debido a que garantizar sus derechos es la función esencial del Estado, es una obligación a nivel internacional y nacional (con el Artículo 204 de la Ley 1098) y además es la mejor inversión que se puede hacer a nivel social.

2. Se deben tener en cuenta los efectos sobre la niñez de todas las decisiones de gasto en el territorio. Los principios de protección integral, interés superior del niño y la niña y la prevalencia de sus derechos no se solucionan con tener un capítulo del Plan de Desarrollo dedicado a esta población, sino que requieren que todas las decisiones de política pública se tomen pensando en el mejor escenario para la niñez.

3. Hay que tratar de elevar siempre el nivel del Gasto Público Social en el territorio. No sólo porque la Ley lo exige, sino porque es un instrumento de gasto que impacta de manera significativa la vida de los niños, niñas y adolescentes, tanto a través de programas directos, como mediante la transformación de las condiciones de vida generales de la sociedad. Recuerde que el nivel de Gasto Público Social expresa el grado de cumplimiento de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la Población, y ofrece una medida global del compromiso con los derechos de la infancia y la adolescencia.

4. La determinación de una política pública específica de infancia y adolescencia es el camino más expedito para facilitar el seguimiento a los recursos dirigidos a esta población. Con una política de este tipo, es posible separar con precisión los gastos relacionados directamente con esta población, que evidencian su prioridad, de aquellos que afectan sus condiciones de vida de manera general. No es necesario acudir a procedimientos matemáticos sofisticados para contabilizar el gasto dirigido a la niñez, basta con sumar los recursos empleados en los programas donde ella es el objetivo.


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5. Aunque la distinción entre gasto directo e indirecto en la niñez es importante, no se puede perder de vista la evolución de los recursos en ninguno de los dos niveles. Por un lado, la comparación de los recursos de la política de infancia y adolescencia con respecto al nivel del Gasto Público Social, permite analizar el grado de prioridad que tiene la garantía de los derechos de esta población en el territorio. Por otro lado, el contraste entre el nivel del Gasto Público Social y el presupuesto total, indica cuánta importancia tiene la garantía de derechos en general entre las funciones de la administración territorial. En todo caso, siempre es necesario llevar registro de cuántos niños, niñas y adolescentes son beneficiados en todas las acciones de política, no para estimar el total de gasto que les impacta, sino para evidenciar su prioridad como objetivo de política.

6. Es preciso identificar todas las fuentes de recursos que desde ya le están aportando a la financiación de la política de infancia y adolescencia. Integrar bajo un mismo objetivo de largo plazo las acciones que está adelantando con esta población a través de los recursos de transferencias (SGP), regalías y recursos propios, contribuye a que no ejecuten programas de manera desarticulada, sino que se propenda por un mismo logro a través de todos ellos. Dado que las competencias institucionales son diversas y variadas para el uso de los recursos en todos los sectores, el mejor medio para generar impactos significativos es la articulación alrededor de un propósito compartido, para lo cual una política de infancia y adolescencia y un ejercicio responsable de las funciones de los Consejos de Política Social representa una oportunidad valiosa, además de prioritaria.

7. Aunque hay recursos financieros para empezar desde ya a garantizar derechos de la infancia y la adolescencia, éstos no necesariamente son suficientes. Por un lado, las transferencias del nivel nacional aportan a la garantía de los derechos con ciertas limitaciones, y por otro, las restricciones de recaudo de impuestos a nivel local dificultan una complementación con recursos propios. Por ello, es necesario emprender acciones que permitan transformar esta situación en el mediano y largo plazo, para lo cual es fundamental que desde los territorios se hagan evidentes las carencias de recursos y se reclame conjuntamente una redistribución de los ingresos y gastos públicos, en procura de avanzar hacia una garantía universal, equitativa y aceptable de los derechos.

8. No necesariamente todos los aportes a favor de la infancia y la adolescencia en el territorio se expresan monetariamente. Hay acciones adelantadas por agencias nacionales (y departamentales) del Estado, organizaciones de la sociedad civil y entidades de cooperación internacional que contribuyen a la transformación de las condiciones de vida de la población. Es preciso convocar a estos actores a través del Consejo de Política Social para definir un objetivo común de garantía de los derechos de la infancia y la adolescencia, bajo un marco de efectiva corresponsabilidad y real reconocimiento del carácter público de la política.

Estimado gobernador o alcalde, en sus manos está la posibilidad de que todos los niños, niñas y adolescentes de su territorio gocen de reconocimiento como sujetos de derechos y disfruten de unas condiciones de vida dignas para el ejercicio de sus derechos. Ya que cuenta con herramientas para hacerlo, sólo falta posicionarlos como el centro de la política.

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Referencias

Documentos de consulta

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~ Contraloría Distrital de Bogotá (2010). Gasto Público Social y Pobreza en el DC en la última década.

~ Contraloría General de la República (2005). Evaluación del Gasto y la Política Social. Informe Social 2004. ~ Departamento Nacional de Planeación (2007). Marco para las Políticas Públicas y Lineamientos para la Planeación del Desarrollo de la Infancia y la Adolescencia en el Municipio. ~ Departamento Nacional de Planeación (2008). Actualización de la cartilla “Las regalías en Colombia”. ~ Giraldo, César (2009). Finanzas públicas en América Latina: la economía política. Bogotá: Ediciones Desde Abajo.

~ Heckman, James (2002). Invest in the Very Young. Ounce of Prevention Fund & University of Chicago. Chicago: Harris School of Public Policy Studies.

~ Martínez, Rodrigo y Collinao, María Paz (2010). Gasto Social: Modelo de medición y análisis para América Latina y el Caribe. CEPAL, División de Desarrollo Social. Serie Manuales No. 65

~ Ministerio de Salud y Protección Social (mimeo). Lineamientos para la Protección Integral de los Derechos de la Infancia y la Adolescencia en los Planes de Desarrollo Territoriales. ~ UNICEF (1998). Manual de aplicación de la Convención de los Derechos del Niño. Nueva York.

~ Sarmiento, Alfredo (2010). Situación de la educación en Colombia: Preescolar, básica, media y superior. Proyecto Educación Compromiso de Todos.

~ Sarmiento, Alfredo; González, Jorge Iván; Delgado, Liliana; Martínez, Rafael y Puentes, Julio (2003). Finanzas Públicas, Niñez y Juventud. Save the Children Reino Unido, Fundación Antonio Restrepo Barco, UNICEF y CINDE.


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~ Sen, Amartya (1999). Invertir en infancia, su papel en el desarrollo. En Romper el ciclo de la pobreza. Invertir en Infancia, Banco Interamericano de Desarrollo, Departamento de Desarrollo Sostenible, División de Desarrollo Social. Conferencias Magistrales

~ Van der Gaag, Jacques (2002). From Child Development to Human Development. En Young, M. (Editora), From Early Child Development to Human Development. Investing in our Children’s Future. Washington: World Bank.

~ Viva la Ciudadanía (2007). La situación fiscal de los Departamentos. Disponible en: www.viva.org.co/cajavirtual/svc0089/download.php?archivo=articulo07

~ Vizcaíno, Jaime Rafael (2009). La calidad de la educación y su financiamiento. En Reflexiones sobre el derecho a la educación. Save the Children, Fondo para la Acción Ambiental y la Niñez y Fundación Centro de Estudios Escuela para el Desarrollo.

Normatividad nacional

~ Constitución Política de Colombia

~ Acto Legislativo 01 de 2001

~ Acto Legislativo 04 de 2007

~ Ley 1098 de 2006 – Código de la Infancia y la Adolescencia

~ Ley 715 de 2001 – Sistema General de Participaciones

~ Decreto 111 de 1996 – Estatuto Orgánico del Presupuesto

~ Decreto 624 de 1989 – Estatuto Tributario

~ Decreto 1222 de 1986 – Régimen Municipal

~ Decreto 1333 de 1986 – Régimen Departamental

Normatividad internacional

~ Convención Sobre los Derechos del Niño

~ Guía para que los países reporten la información presupuestaria anual de los recursos asignados a los derechos de los niños, niñas y adolescentes.

~ Observación General No. 13 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales

~ Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales

~ Recursos para los Derechos del Niño – Responsabilidad de los Estados. Recomendaciones. Día del Debate General del Comité de los Derechos del Niño. 21 de septiembre de 2007

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Anexo 1. Competencias de los departamentos, distritos y municipios para el uso de los recursos del SGP

Departamentos (y distritos) Municipios (y distritos)

Educ

ació

n

(Entidades certificadas) (Municipios no certificados)Prestar asistencia técnica a los municipios (sólo para departamentos)

Administrar la información sobre el sistema educativo

Suministrar información al departamento y la nación

Certificar municipios (sólo para departamentos)

Organizar y prestar el servicio educativo Administrar los recursos del SGP destinados a la prestación de servicios educativos

Administrar los recursos del SGP para calidad

Administrar el personal docente y administrativo de los planteles educativos

Trasladar plazas y docentes entre sus instituciones educativas

Mantener y ampliar la cobertura Evaluar desempeño de directivos docentes Ejercer la inspección, vigilancia y supervisión Prestar asistencia técnica a instituciones educativas

Promover la aplicación y ejecución de planes de mejoramiento de la calidad

Vigilar la regulación sobre cobros en las instituciones educativas

Participar con recursos propios en la financiación

Participar con recursos propios en la financiación

Salu

d

Dirección del sector salud Dirección del sector saludFormular planes, programas y proyectos para el desarrollo del sector salud y del SGSSS

Formular planes, programas y proyectos en salud

Adoptar planes, programas y proyectos formulados por la Nación

Promover planes, programas y proyectos en salud para que sean incluidos en planes departamentales y nacionales

Prestar asistencia técnica a los municipios Gestionar y supervisar el acceso a la prestación de servicios de salud para su población

Supervisar y controlar el recaudo y aplicación de los recursos para salud

Gestionar el recaudo, flujo y ejecución de los recursos para salud

Administrar los recursos del Fondo Departamental de Salud

Administrar los recursos del Fondo Municipal de Salud

Vigilar el cumplimiento de las políticas y normas nacionales en materia de salud

Impulsar mecanismos para la participación social y el ejercicio pleno de los deberes y derechos de los ciudadanos en materia de salud.

Administrar la información sobre el sistema de salud

Adoptar, administrar y reportar la información sobre el sistema de salud


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Salu

d

Financiar los Tribunales Seccionales de Ética Médica y Odontológica y los Tribunales Éticos de Enfermería

Ejecutar acciones de atención en salud de las personas declaradas como inimputables

Prestación de servicios de salud Gestionar y financiar la prestación de servicios de salud a la población pobre en atenciones no POS

Adoptar y ejecutar la Política Nacional de Prestación de Servicios de Salud

Organizar y financiar la red de IPS públicas del departamento

Efectuar el registro de prestadores públicos y privados de servicios de salud y adelantar la vigilancia y el control correspondiente

Preparar el Plan Bienal de Inversiones Públicas en Salud

Vigilar el cumplimiento de normas técnicas nacionales en construcción y dotación de IPS

Salud Pública Salud PúblicaAdoptar y ejecutar la Política Nacional de Salud Pública

Adoptar y ejecutar la Política Nacional y Departamental de Salud Pública

Garantizar la financiación y prestación de los servicios de laboratorio de salud pública

Monitorear y evaluar la ejecución de los planes y acciones de salud pública en los municipios

Supervisar las acciones de salud pública realizadas por las EPS e IPS

Establecer la situación de salud en el departamento y propender por su mejoramiento

Establecer la situación de salud en el municipio y propender por su mejoramiento

Formular y ejecutar el Plan de Atención Básica Departamental

Ejecutar y evaluar el Plan de Atención Básica en el municipio

Coordinar las acciones de salud pública que realicen las EPS, IPS y los regímenes especiales

Dirigir y controlar el Sistema de Vigilancia en Salud Pública

Vigilar y controlar en su jurisdicción, la calidad, producción, comercialización y distribución de alimentos para consumo humano

Vigilar y controlar junto al INVIMA y el Fondo Nacional de Estupefacientes la producción, expendio, comercialización y distribución de medicamentos

Vigilar las condiciones ambientales que afectan la salud y bienestar generadas por ruido, tenencia de animales domésticos, basuras y olores, entre otros

52


Salu

d

Vigilar la calidad del agua; la calidad del aire; la recolección, transporte y disposición de residuos sólidos; el manejo y disposición de radiaciones, excretas, residuos líquidos y aguas servidas.

Ejecutar las acciones de inspección, vigilancia y control de factores de riesgo que afectan la salud humana (vectores y zoonosis)

Formular y ejecutar las acciones de promoción, prevención, vigilancia y control de vectores y zoonosis

Ejercer vigilancia y control sanitario sobre factores de riesgo para la salud

Aseguramiento de la Población al SGSSS Aseguramiento de la Población al SGSSS

Ejercer vigilancia y control del aseguramiento al SGSSS

Identificar y financiar la afiliación de la población pobre y vulnerable al Régimen Subsidiado en Salud y ejecutar los recursos para ello

Promover la afiliación al Régimen Contributivo para quienes tienen capacidad de pago

Prop

ósito

Gen

eral

Administrar los recursos cedidos por la Nación Promover la armonización de las actividades de los municipios entre sí, con el departamento y la Nación

Prestar asistencia técnica a los municipios Realizar seguimiento y evaluación a la acción de los municipios y prestación de servicios a su cargo

Servicios públicosPlanificar y orientar las políticas de desarrollo y prestación de servicios públicos en el departamento y coordinar su ejecución con los municipios

Construcción, ampliación y mejoramiento de la infraestructura de servicios públicos

Organizar sistemas de coordinación de las entidades prestadoras de servicios públicos

Vivienda

Promover y apoyar programas de Vivienda de Interés Social, otorgando subsidios para ello

TransporteConstruir los componentes de infraestructura de transporte que le corresponden

Construir la infraestructura municipal de transporte

Medio ambienteDesarrollar y ejecutar programas y políticas para el mantenimiento del medio ambiente y los recursos naturales renovables

Tomar medidas para el control, preservación y defensa del medio ambiente

Promover, participar y ejecutar programas y políticas para mantener el ambiente sano


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Prop

ósito

Gen

eral

Coordinar y dirigir con las CAR las actividades de control y vigilancia ambientales

Coordinar y dirigir con las CAR las actividades de control y vigilancia ambientales

Ejecutar proyectos de descontaminación de corrientes o depósitos de agua afectados por vertimientos

Ejecutar programas de disposición, eliminación y reciclaje de residuos líquidos y sólidos

Ejecutar programas de control a las emisiones contaminantes del aire

Promover y ejecutar proyectos de irrigación, drenaje, recuperación de tierras, defensa contra las inundaciones y regulación de cauces o corrientes de agua

Realizar actividades para el adecuado manejo y aprovechamiento de cuencas y micro-cuencas hidrográficas

Prestar asistencia técnica y transferencia de tecnología en materia de defensa del medio ambiente y protección de los recursos naturales

Seguridad

Apoyar la construcción y administración de cárceles

Apoyar la labor de la fuerza pública en materia de seguridad y orden público

Apoyar la labor de la fuerza pública en materia de seguridad y orden público

Preservar y mantener el orden público e el departamento

Preservar y mantener el orden público en el municipio

Deporte y recreaciónCoordinar acciones entre los municipios orientadas a fomentar la práctica del deporte, la recreación y el aprovechamiento del tiempo libre

Desarrollar programas que fomenten la práctica del deporte, la recreación, el aprovechamiento del tiempo libre y la educación física

Construir, administrar, mantener y adecuar escenarios deportivos

CulturaCoordinar acciones entre los municipios orientadas a fomentar las artes y demás manifestaciones simbólicas expresivas

Fomentar el acceso, la innovación, la creación y la producción artística y cultural en el municipio

Apoyar y fortalecer procesos de información, investigación, comunicación, formación y promoción de expresiones multiculturales

Apoyar la construcción, dotación, sostenimiento y mantenimiento de la infraestructura cultural

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Prop

ósito

Gen

eral

Proteger el patrimonio cultural y su adecuada incorporación al crecimiento económico y a los procesos de construcción ciudadana

Apoyar el desarrollo de redes de información cultural y bienes, servicios e instituciones culturales (museos, bibliotecas, archivos, bandas, etc.),

Formular, orientar y ejecutar los planes, programas, proyectos y eventos municipales

Prevención y atención de desastres Prevenir y atender los desastres

Adecuar las áreas urbanas y rurales en zonas de alto riesgo y reubicación de asentamientos

Sector agropecuario Promover y financiar proyectos de desarrollo rural Prestar asistencia técnica agropecuaria

Promover mecanismos de asociación y de alianzas de pequeños y medianos productores

Promoción del desarrollo

Promover y financiar proyectos de interés departamental

Promover asociaciones y concertar alianzas estratégicas para apoyar el desarrollo empresarial e industrial y otras actividades generadoras de empleo

Promover la capacitación, apropiación tecnológica avanzada y asesoría empresarial

Fortalecimiento institucional

Realizar procesos de evaluación institucional y capacitación para mejorar la gestión del municipio

Adelantar actividades de reorganización administrativa a nivel local

Cofinanciar cada dos años con la Nación la actualización del instrumento Sisbén

Otros sectoresParticipar en la promoción del empleo y la protección de los desempleados

Promover el empleo y la protección a los desempleados

Adelantar programas de alimentación escolar

Garantizar el servicio de restaurante para los estudiantes

Establecer programas de apoyo integral a grupos de población vulnerable


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Prop

ósito

Gen

eral

Construir, ampliar y mantener la infraestructura institucional del municipio (alcaldía, cementerio, plazas, etc.)

Promover mecanismos de participación comunitaria

Financiar las inspecciones de policía para la atención de las contravenciones y demás actividades de policía de competencia municipal

Fuente: Elaboración propia con base en la Ley 715 de 2001.

Anexo 2. Competencias de los departamentos productores y distritos y municipios productores y portuarios, con respecto al empleo de los recursos de

regalías directas.

Actividades posibles de financiación con regaliás en 60% para departamentos y 75% para municipios que estén por debajo de las metas nacionales de mortalidad infantil, educación básica, afiliación en salud a población

pobre y cobertura de agua potable y saneamiento básico

Mor

talid

ad In

fant

il

• Programas de alimentación y seguridad alimentaria dirigidos a niños menores de 5 años.

• Programa Ampliado de Inmunizaciones (PAI): busca disminuir la mortalidad y morbilidad por enfermedades inmunoprevenibles a niños menores de 5 años.

• Atención Integral de Enfermedades Prevalentes en la Infancia (AIEPI)

• Control prenatal• Cuidado perinatal

• Atención materno infantil• Campañas de educación sexual, métodos anticonceptivos• Incrementar la cobertura de afiliación a la seguridad social en salud, promoviendo la

focalización de los subsidios a la población menor de 5 años, a las mujeres gestantes y a las mujeres en edad fértil

• Impulsar acciones de promoción de la salud y prevención de la enfermedad, de acuerdo con las competencias institucionales y territoriales, con el fin de incidir en las causas de mortalidad

• Adecuada, oportuna y continua atención del embarazo, el parto y el puerperio

• Desarrollo de iniciativas de enfoque comunitario orientadas a mejorar las competencias de las familias en la prevención y manejo primario de las enfermedades diarreica, respiratoria agudas y el cuidado integral del desarrollo.

• Todas aquellas inversiones independientemente del sector al que pertenezca que se encuentren orientadas a disminuir la mortalidad infantil de acuerdo con el perfil epidemiológico de cada entidad territorial.

56



Salu

d

• Afiliación al Régimen Subsidiado de la población pobre y vulnerable, clasificada en los niveles I, II y III del Sisbén.

• Reducción de enfermedades inmunoprevenibles, prevalentes de la infancia y mortalidad infantil• Implementación de la política de salud sexual y reproductiva • Fortalecimiento del Plan Nacional de Alimentación y Nutrición e implementación de la Política

Nacional de Seguridad Alimenticia y Nutricional• Gastos necesarios para el cumplimiento de las funciones técnicas y operativas exclusivas de

salud pública, como gastos de: i) contratación de prestación de servicios (promotores), ii) adquisición de equipos, iii) adquisición de software, iv) adquisición de insumos críticos y v) reactivos para el laboratorio de salud pública

• Prestar los servicios de salud a la población pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda• Realizar inversiones en infraestructura, dotación o equipos biotécnicos contemplados en el plan

bienal de inversiones públicas• Financiar la adecuación de la infraestructura a las necesidades de la comunicación y la

dotación de los equipos adecuados para actividades de Telemedicina

Educ

ació

n

• Contratar la prestación del servicio educativo con instituciones educativas públicas y privadas, con miras a la ampliación de coberturas, en especial en las poblaciones que tradicionalmente no han sido atendidas en el sector educativo, tales como población escolar desplazada, menores con necesidades educativas especiales, comunidades étnicas y población rural dispersa.

• Inversiones en construcción, adecuación, mantenimiento y dotación de establecimientos educativos oficiales, así como en bibliotecas y restaurantes escolares, vinculados a una institución pública:

• Dotación internados para entidades territoriales con problemas de dispersión.• Construcción, mejoramiento y dotación de infraestructura educativa: laboratorios, equipos

audiovisuales, de comunicación e informática, bibliotecas, auditorios; polideportivos, parques infantiles didácticos, cerramientos.

• Dotación a las instituciones educativas de implementos como libros, cuadernos, pupitres, entre otros.

• Estudios de preinversión en proyectos específicos de infraestructura educativa.• Alimentación escolar, compra de alimentos para los restaurantes escolares, pago del transporte

de los alimentos y pago del menaje y nobiliario para los restaurantes escolares.• Pago del servicio de internet para las instituciones educativas.

• Transporte escolar cuando las condiciones geográficas lo requieran para garantizar acceso y permanencia en el sistema educativo de los niños pertenecientes a las zonas rurales y niveles I y II de SISBEN, a través de la contratación pública del servicio o de la contratación del personal y utilización de los automotores de la entidad territorial.


57



Agua

pot

able

y s

anea

mie

nto

bási

co

• Cubrir los subsidios que se otorguen a los estratos subsidiables a través de los Fondos de Solidaridad y Redistribución del Ingreso.

• Inversiones en infraestructura, en especial para ampliación de coberturas y reposición de redes, así como para la construcción de rellenos sanitarios y la clausura ambiental de botaderos a cielo abierto.

• Preinversión en diseños, estudios;

• Diseños e implantación de esquemas organizacionales para la administración y operación de los servicios de acueducto y alcantarillado.

• Construcción, ampliación y rehabilitación de sistemas de acueducto y alcantarillado, de sistemas de potabilización del agua y de tratamiento de aguas residuales, así como soluciones alternas de agua potable y de disposición de excretas.

• En Saneamiento básico rural: Programas de manejo integral de residuos sólidos, inversión en unidades sanitarias básicas, soluciones alternas de alcantarillado como letrinas o pozos sépticos, Compra de carro de basura, Plantas de compostaje.

• Conservación de microcuencas que abastecen el sistema de acueducto, protección de fuentes y reforestación de dichas cuencas.

• Programas de macro y micromedición.

• Programas de reducción de agua no contabilizada.

• Equipos requeridos para la operación de los sistemas de agua potable y saneamiento básico.

• Inversiones en Agua potable relacionadas con distribución, conexión y medición, captación de agua (bocatomas, pozos, aljibes), procesamiento (tuberías, tanques, desarenadores, mangueras, estaciones de bombeo), tratamiento (plantas de tratamiento, purificación y potabilización del agua), almacenamiento, conducción y transporte, pago de la servidumbre.

• Inversiones en Alcantarillado relacionadas con la recolección municipal de residuos, principalmente líquidos, por medio de tuberías y conductos; actividades como tratamiento, trasporte, aprovechamiento y disposición final de tales residuos; plantas de tratamiento de aguas residuales.

Actividades posibles de financiación con regaliás en 30% restante para departamentos y 15% para municipios

Salu

d

• Prevención y control de enfermedades transmitidas por vectores y zoonosis. • Promoción de estilos de vida saludable para la prevención y control de las enfermedades

crónicas; • La reducción del impacto en salud de la violencia e implementación de las políticas de salud

mental y reducción de sustancias psicoactivas.

• Inversiones en los eventos no cubiertos por el Plan Obligatorio de Salud (POS) de la población afiliada al régimen subsidiado y de la población pobre en lo no cubierto por subsidios a la demanda

58



Educ

ació

n

• Educación Superior: Otorgar subsidios en educación mediante proyectos educativos que busquen ayudar a personas de escasos ingresos económicos para ingreso y permanencia en las instituciones de educación superior.

• Educación para rehabilitación social: Comprende la educación formal, no formal e informal que requiera métodos didácticos, contenidos y procesos pedagógicos acordes con la situación de los educandos.

• Educación para adultos: Adquirir y actualizar su formación básica y facilitar el acceso a los distintos niveles educativos, erradicar el analfabetismo, actualizar los conocimientos, según el nivel de educación, y desarrollar la capacidad de participación en la vida económica, política, social, cultural y comunitaria.

• Bibliotecas municipales: Construcción y dotación de bibliotecas y ludotecas de propiedad de la entidad territorial.

• Planear y desarrollar programas y actividades que permitan fomentar la práctica del deporte, la recreación, el aprovechamiento del tiempo libre y la educación física en su territorio.

• Construir y adecuar los respectivos escenarios deportivos.• Cooperar con otros entes deportivos públicos y privados para el cumplimiento de los objetivos

previstos en la Ley.

• Inversión en preescolar a través de instituciones educativas, centros comunitarios y jardines infantiles.

Serv

icio

s pú

blic

os

• Construcción, ampliación rehabilitación y mejoramiento de la infraestructura de servicios públicos).

• Actividades complementarias de generación, comercialización, transformación, interconexión y transmisión eléctrica, como Redes de distribución, Transformadores, Torres o estructuras de distribución.

• Actividades complementarias de comercialización de gas combustible desde la producción y transporte desde el sitio de generación hasta donde se conecte a una red secundaria.

• Telefonía móvil rural y servicio de larga distancia nacional e internacional.

• Iluminación de las vías públicas, parques públicos, y demás espacios de libre circulación, prestar el servicio de alumbrado público y realizar el mantenimiento de los postes, redes, transformadores exclusivos para alumbrado público, luminarias y demás elementos destinados para la prestación del servicio de alumbrado público.

Vivi

enda

• Participar en el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social.

• Promover y apoyar programas o proyectos de vivienda de interés social, otorgando subsidios para dicho objeto.

• Techos, pisos, construcción y unidades sanitarias básicas para la zona urbana.

• Acciones encaminadas a proveer de servicios públicos y de infraestructura los terrenos destinados a desarrollar programas de vivienda que mejoren las condiciones de vida de los sectores más pobres.


59



Des

arro

llo a

grop

ecua

rio

• Proyectos productivos y empresariales agropecuarios sostenibles generadores de ingreso y /o que permitan la seguridad alimentaria.• Adquisición de equipos de trabajo, construcción de centros de acopio, manejo y adecuación de tierras (sistemas de riego).• Adquisición de predios con destino a la ampliación de los resguardos y mejoras para el saneamiento y reestructuración de los mismos

• Prestar el servicio de asistencia técnica agropecuaria.• Promover mecanismos de asociación y de alianzas de pequeños y medianos productores.• Programas de desarrollo rural basados en asesoría, asistencia técnica o capacitación.

• Inversiones orientadas a la realización de obras de infraestructura, reparación, dotación y mantenimiento necesarios en introducción y adaptación de los avances científico-técnicos producidos por la ciencia agronómica que sean de propiedad de la entidad territorial.

• Inversiones orientadas a la realización de obras de infraestructura de abastecimiento permanente de agua para los cultivos, así como operaciones y cuidados necesarios para que éstos puedan seguir funcionando adecuadamente que sean de propiedad de la entidad territorial.

Tran

spor

te

• Construir y conservar la infraestructura municipal de transporte, las vías urbanas, suburbanas, veredales y aquellas que sean propiedad del municipio, las instalaciones portuarias, fluviales y marítimas, los aeropuertos y los terminales de transporte terrestre.

• Planear e identificar prioridades de infraestructura de transporte en su jurisdicción y desarrollar alternativas viables.

Sane

amie

nto

ambi

enta

l

• Programas de control, preservación y defensa del medio ambiente en el municipio, en coordinación con las corporaciones autónomas regionales.

• Promover, participar y ejecutar programas y políticas para mantener el ambiente sano.

• Coordinar y dirigir, con la asesoría de las Corporaciones Autónomas Regionales, las actividades permanentes de control y vigilancia ambientales, que se realicen en el territorio del municipio.

• Ejecutar obras o proyectos de descontaminación de corrientes o depósitos de agua afectados por vertimientos, así como programas de disposición, eliminación y reciclaje de residuos líquidos y sólidos y de control a las emisiones contaminantes del aire.

• Promover, cofinanciar o ejecutar obras y proyectos de irrigación, drenaje, recuperación de tierras, defensa contra las inundaciones y regulación de cauces o corrientes de agua.

• Realizar las actividades necesarias para el adecuado manejo y aprovechamiento de cuencas y microcuencas hidrográficas.

• Prestar el servicio de asistencia técnica y realizar transferencia de tecnología en lo relacionado con la defensa del medio ambiente y la protección de los recursos naturales.

Dep

orte

y

recr

eaci

ón • Planear y desarrollar programas y actividades que permitan fomentar la práctica del deporte, la recreación, el aprovechamiento del tiempo libre y la educación física en su territorio.

• Construir, administrar, mantener y adecuar los respectivos escenarios deportivos.

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Cul

tura

• Fomentar el acceso, la innovación, la creación y la producción artística y cultural en la entidad territorial.

• Apoyar y fortalecer los procesos de información, investigación, comunicación y formación y las expresiones multiculturales de la entidad territorial.

• Apoyar la construcción, dotación y adecuación de la infraestructura cultural de la entidad territorial y su apropiación creativa por parte de las comunidades, así como proteger el patrimonio cultural en sus distintas expresiones y su adecuada incorporación al crecimiento económico y a los procesos de construcción ciudadana.

• Apoyar el desarrollo de las redes de información cultural y bienes, servicios e instituciones culturales (museos, bibliotecas, archivos, bandas, orquestas, etc.), así como otras iniciativas de organización del sector cultural.

• Formular, orientar y ejecutar los planes, programas, proyectos y eventos municipales teniendo como referencia el Plan Decenal de Cultura.

• Fomento al acceso a la cultura por medio de la educación permanente y la enseñanza científica, técnica, artística y profesional en todas las etapas del proceso de creación y preservación de identidad.

Prev

enci

ón y

ate

nció

n de

de

sast

res

• Prevenir y atender los desastres en su jurisdicción.

• Adecuar las áreas urbanas y rurales en zonas de alto riesgo y reubicación de asentamientos.

• Prestación pública asistencial de carácter económico y de duración determinada para promover y apoyar programas de reubicación de viviendas ubicadas en zonas de alto riesgo atendiendo a criterios de focalización.

• Inversiones orientadas a dar solución a los problemas de seguridad de la población, presentados en su entorno físico por la eventual ocurrencia de fenómenos naturales o tecnológicos.

• Compras de equipos requeridos para la prevención y control de incendios y calamidades externas.

Prom

oció

n de

l des

arro

llo

• Actividades orientadas a mejorar la capacidad productiva de la Entidad Territorial.

• Asesoría, asistencia técnica y capacitación para la promoción de alianzas estratégicas entre los empresarios locales y asociaciones gremiales que permitan hacer más competitiva la oferta de productos locales.

• Actividades dirigidas a la asesoría, asistencia técnica y formación a los ciudadanos para la generación de capacidad productiva.

• Promover y generar oportunidades que permitan a los ciudadanos emplear tecnologías para los procesos productivos.

• Proporcionar herramientas teóricas y prácticas con el fin de apoyar la capacidad productiva de los individuos y de las empresas, orientadas a contribuir a su desarrollo y a mejorar sus condiciones de competitividad.


61



Aten

ción

a g

rupo

s vu

lner

able

s

• Programas de apoyo integral a grupos de población vulnerable, como la población infantil, ancianos, desplazados o madres cabeza de hogar entre otros en los términos y condiciones de la Ley 387 de 1997.

• Programas de apoyo orientados a mejorar las condiciones de vida de la población infantil como alimentación, educación y salud entre otras.

• Programas de apoyo orientados a mejorar las condiciones de vida de los adultos mayores en condiciones de vulnerabilidad garantizándoles los derechos a la alimentación, educación y salud entre otras.

• Programas de apoyo orientados a mejorar las condiciones de vida de las madres cabeza de hogar como alimentación, educación y salud entre otras y la generación de recursos para el sustento del hogar.

• Medidas de atención humanitaria de emergencia a la población desplazada, con el fin de asegurarle su protección y las condiciones necesarias para la subsistencia y la adaptación a la nueva situación, mecanismos que brinden asistencia legal y jurídica a la población desplazada para garantizar la investigación de los hechos, la restitución de los derechos vulnerados y la defensa de los bienes afectados.

• Programas de apoyo orientados a mejorar las condiciones de vida de la población discapacitada como alimentación, educación y salud, entre otras.

Equi

pam

ient

o m

unic

ipal • Construcción de dependencias municipales.

• Construir, ampliar y mantener las plazas públicas, el cementerio, el matadero municipal y la plaza de mercado y los demás bienes de uso público, cuando sean de su propiedad.

Des

arro

llo c

omun

itario

• Programas que la administración implementa para el desarrollo y progreso de las comunidades, así como para el ejercicio de la gestión colectiva para la planeación, diseño y ejecución de soluciones a sus problemas comunes.

• Proporcionar a la ciudadanía las herramientas teóricas y prácticas para adquirir, reforzar y actualizar conocimientos, destrezas y aptitudes necesarias para la solución pacifica de problemas comunes y asuntos públicos.

• Promover mecanismos de participación comunitaria para lo cual podrá convocar, reunir y capacitar a la comunidad.

• Actualización catastral.

Forta

leci

mie

nto

inst

ituci

onal

• Realizar procesos integrales de evaluación institucional y capacitación, que le permitan a la administración local mejorar su gestión y adecuar su estructura administrativa, para el desarrollo eficiente de sus competencias, dentro de sus límites financieros.

• Financiar los gastos destinados a cubrir el déficit fiscal, el pasivo laboral y el pasivo prestaciones, siempre y cuando tales gastos se encuentren contemplados en programas de saneamiento fiscal y financiero

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Turis

mo

• Fortalecimiento de la competitividad.

• Medidas para estimular la investigación, el desarrollo y la capacitación.

• Preservación de los ecosistemas donde se localizan los atractivos turísticos y su preservación para elevar la calidad de vida de las poblaciones residentes en las regiones con vocación turística.

• Acciones de promoción: material enfocado a la promoción de los productos, participación en eventos de comercialización y ferias turísticas del orden nacional con el fin de poner en conocimiento del turista los servicios.

• Estudios de factibilidad para el desarrollo de nuevos productos o el mejoramiento de algunos ya existentes.

Fuente: Elaboración con base en la Actualización de la cartilla “Las Regalías en Colombia” (DNP, 2008).


una prioridad a nivel territorialCon el apoyo de:

recursos para la infancia y la adolescencia

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