Recursos hídricos y Gestión Pública: Analizando una Política Nacional (I).

noviembre 27

2015

Los conflictos en derredor del agua -en los últimos años- no han sido pocos ni deplorablemente solo “emocionales”, en términos de manifestaciones sociales, ni beligerantes tipo “Occupy Wall Street”, habiendo cobrado víctimas cuya desaparición no ha cambiado el raciocinio de las protestas ni la respuesta del Gobierno (sin respuesta del Estado), lográndose en los mejores escenario, diferir las posturas oficiales (o no decisión, que en términos de administración es “decidir” por lo vigente, lo que cambiaría ante una decisión explicita), y la lectura de los hechos, que si bien se han agudizado en la actual Administración también fueron signo de crisis en la Administración anterior, sin evidencia de una política pública rectora, o al menos una estrategia clara vinculada al interés general, o un esquema de juegos del tipo segundo mejor. Tal preocupación y la ausencia del tema en las prioridades políticas, o Agenda de Gobierno, motiva este breve análisis, que en lo sustancial trata de abordar un escenario de concurrencia múltiple de políticas y del modelo social de desarrollo bajo el cual se ha desarrollado esta problemática en los últimos años.La complejidad del tema comprenderá más de una entrega comenzando por la presente.

Artículo 66

P

ág

ina1

Recursos hídricos y Gestión Pública: Analizando una Política Nacional (I)

Por Mag. Econ. Alfredo Espinal

Sumario.

Los conflictos en derredor del agua -en los últimos años- no han sido pocos ni deplorablemente solo “emocionales”, en términos de manifestaciones sociales, ni beligerantes tipo “Occupy Wall Street”, habiendo cobrado víctimas cuya desaparición no ha cambiado el raciocinio de las protestas ni la respuesta del Gobierno (sin respuesta del Estado), lográndose en los mejores escenario, diferir las posturas oficiales (o no decisión, que en términos de administración es “decidir” por lo vigente, lo que cambiaría ante una decisión explicita), y la lectura de los hechos, que si bien se han agudizado en la actual Administración también fueron signo de crisis en la Administración anterior, sin evidencia de una política pública rectora, o al menos una estrategia clara vinculada al interés general, o un esquema de juegos del tipo segundo mejor. Tal preocupación y la ausencia del tema en las prioridades políticas, o Agenda de Gobierno, motiva este breve análisis, que en lo sustancial trata de abordar un escenario de concurrencia múltiple de políticas y del modelo social de desarrollo bajo el cual se ha desarrollado esta problemática en los últimos años. La complejidad del tema comprenderá más de una entrega comenzando por la presente.

I. Políticas públicas, vocación del análisis e instrumental. Hay tres procesos vinculantes e integrales per sé que configuran el universo de las políticas públicas: la formulación, el proceso de implantación y su seguimiento y evaluación. Cada cual tiene sus propias características, pero basadas en propósitos bien definidos (construir una solución, conjurar el problema, establecer si era lo esperado) pero resulta usual que el tercer y primer proceso se consideren como uno integrado, ello quizá explicado por la retroalimentación de las acciones de corrección en su ejecución para adaptar las condiciones imperantes respecto de las establecidas en el diseño y mantener siempre claro el objetivo (naturalmente si el problema continua siendo el mismo). No obstante ello, y para el análisis de una política pública, debemos comenzar por establecer qué metodología ha sido la aplicada, entre la amplitud de las hasta ahora vigentes, pero el reto sustancial es el objeto de estudio, o sea, sus elementos constitutivos, lo que conviene tener claro debido a la cercanía entre políticas y programas, e incluso, las llamadas estrategias (como conjunto estructurado de lineamientos y componentes operativos), rasgo difuso del que no está exento inclusive la definición misma, como resultara evidente entre lo que definen Lasswell y Kaplan (1950, pág. 32) quienes indican una política es "(…) un programa proyectado de valores, fines y prácticas", mientras Lindblom (1959, pág. 86) apunta "es un proceso de aproximaciones sucesivas a un objetivo deseado, donde incluso éste se halla sometido a continuas reconsideraciones". Pero, si el acto deliberado y organizado del diseño de una política pública admite diversas interpretaciones, otro de los elementos referidos al carácter de su propósito resulta a su vez, controvertido, “(…) En el campo de las políticas públicas existe una orientación hacia el conocimiento del proceso de políticas y otra que privilegia el conocimiento en el proceso de políticas”, como sostiene Laswell1 en uno de sus trabajos más completos. Ello ilustra las complicadas formas y conceptos alrededor de las políticas públicas expresamente diseñadas, pero hay decisiones informales que muestran afinidad con las políticas en sus efectos, por lo que la línea divisoria entre la existencia y la ausencia de una política pública configura una zona gris ya que la formulación académica no desconoce ni abjura de tales, tal como establece Dye, quien afirma “(…) todo lo que los Gobiernos deciden o no hacer constituye una política pública”. (2013, pág. 64-71). También y con carácter recurrente se encuentra el análisis de políticas públicas comparadas, como cita Mireia Grau: “El análisis comparado de las políticas públicas puede entenderse casi como una perspectiva de análisis propia que pretende explicar tales similitudes y diferencias observadas; es decir, pretende buscar variables explicativas que den cuenta de diferencias existentes entre políticas públicas similares. Para tener una idea clara, el análisis comparado de políticas públicas se pregunta, por ejemplo ¿Qué variables explican las diferencias existentes entre la política de bienestar de los países mediterráneos y los países centroeuropeos? ¿Es la cultura la variable explicativa? ¿o lo es el tipo de gobierno? Y si la "cultura" (o la religión, o historia, etc.) es la variable clave, ¿cómo se puede comprobar? Este tipo de análisis se ha llevado a cabo desde los años 1960 sobre todo en el ámbito de las políticas relacionadas con el Estado del Bienestar con el objetivo de explicar las diferencias existentes entre países. No obstante desde los años 1980, el campo de las políticas públicas comparadas ha encontrado un extenso terreno de trabajo: el que le brinda la Unión Europea. En este sentido, existe un interés tanto científico como gubernamental de saber, entender y explicar el desarrollo en los países miembros de políticas públicas enmarcadas en normativa europea; ¿existen diferencias en el cumplimiento de las directivas europeas? ¿Por qué? qué variables explican los distintos resultados

1 “The emerging conception of the policy sciences”, publicado en 1970, primer número de la revista especializada Policy Sciences.

P

ág

ina2

de una política que llega a los distintos países definida hasta casi el “último detalle” desde Bruselas? Es evidente, pues, que el grado de cumplimiento y de éxito de las directivas europeas es un factor que ha impulsado el auge de trabajos comparados sobre políticas públicas, tanto trabajos sectoriales en los que se infiere si existen o no diferencias y similitudes entre, por ejemplo, la implementación de la política medio ambiental europea en los países miembros, como los trabajos que, una vez inferidas las diferencias y similitudes, exploran los factores explicativos de tales diferencias y de tales similitudes”. Esas Directivas no están presentes en Latinoamérica. No olvidamos citar a un clásico, Bardach, quien señala “«El ANÁLISIS de políticas» es actividad política (politics) y social. Es verdad, se acepta la responsabilidad moral e intelectual por la calidad de nuestro trabajo analítico sobre el proceso de las políticas. Pero el análisis de las políticas va más allá de nuestras decisiones personales. Primero, el asunto concierne y afecta a la vida de un gran número de conciudadanos. Segundo, los procesos y resultados del análisis de las políticas usualmente involucran otros profesionales e individuos interesados: regularmente se ejecuta como trabajo en equipo; el consumidor inmediato es nuestro "cliente" o algo así como nuestro superior, nuestro jefe; el último receptor, o público, incluye a varios subgrupos políticos con cierto grado de convergencia y/o divergencia con el análisis que uno realiza. Todos estos factores condicionan la naturaleza del trabajo analítico y desempeñan un papel fundamental en la naturaleza de lo que llamamos un análisis de buena calidad”. (1998, pág. 13). Además de lo examinado, nos encontramos otro término igualmente digno de mimesis, la evaluación de las políticas públicas, que aborda específicamente el proceso de implantación. Al respecto, cita la Agencia estatal de evaluación de las políticas públicas y calidad del servicio del Ministerio de política territorial y administración pública, del Reino de España, que “Evaluar es apreciar, analizar, valorar y juzgar los resultados e impactos de una intervención a fin de mejorar su calidad. La práctica de la evaluación incluye actividades técnicas de observación, de medida, de análisis, pero no se reduce sólo a eso. Se apoya en el método científico pero no es una disciplina científica en el sentido habitual del término, sino "actividad institucional" con vocación de integrarse en la gestión pública y funcionamiento del sistema político. En líneas generales se entiende por evaluación a un proceso integral de observación, medida, análisis e interpretación, encaminado al conocimiento de una intervención pública -norma, programa, plan o política-, que permita alcanzar un juicio valorativo, basado en evidencias, respecto a su diseño, puesta en práctica, resultados e impactos. La evaluación resulta así en un instrumento integrado en el análisis de las políticas públicas de carácter multidisciplinar y de reciente especialización profesional que tiene por objeto apreciar la eficacia de los programas o políticas públicas, comparando sus resultados e impactos con los objetivos asignados y los medios puestos a su disposición, emitiendo un juicio de valor. Más que un instrumento de conocimiento per se, es un proceso guiado por una serie de exigencias y valores: rigor, imparcialidad, transparencia, atención a los distintos puntos de vista y voluntad de que prevalezca el interés general. La dificultad de establecer ese juicio valorativo sobre un campo tan complejo como el de las políticas públicas conlleva que la evaluación trate de dotarse del más sólido despliegue metodológico y técnico contando con una pluralidad de enfoques disciplinares y herramientas, considerando, cada vez más, las necesidades de los actores implicados en el proceso. La evaluación moviliza la capacidad crítica frente a las acciones de gobierno, pero con la exigencia democrática de rodear cualquier juicio sobre una acción de las máximas garantías. El énfasis metodológico propio de la evaluación resulta en la diferencia con otros instrumentos de información y valoración de los que se sirven los decisores públicos”. (2010, pág. 13-14). Nuestro análisis se concentra en la comparación de una política existente, la política nacional de recursos hídricos, y el escenario alternativo a esta que tendrá elementos de modelo comparador, naturalmente en un plano teórico.

II. Perú y diseño de su Política nacional del agua. Para hacer visible en el análisis el enfoque de derechos humanos, a través del que adquiere sentido social y ulterior legitimación las decisiones de gobierno de la Administración gubernamental, en el sentido de concretar las políticas del Estado (de haberlas), revisamos el Informe defensorial Nº 170, “El derecho humano al agua y saneamiento”, que sostiene “Como se puede apreciar aun con los avances producidos, en Perú persiste una significativa brecha entre lo urbano y rural. Así se tiene que mientras el 92.7% de los hogares en la zona urbana del país tiene acceso al agua potable proveniente de la red pública, sólo el 64.9% de hogares rurales accede al agua a través de este medio. Y en cuanto a la cobertura de alcantarillado, el 82.2% de hogares en la zona urbana accede a un servicio de desagüe conectado a la red pública, en tanto sólo un 15% de los hogares rurales cuenta con este tipo de acceso. Cabe destacar que aun cuando existe una brecha para alcanzar la meta del milenio2 sobre este punto, el aumento de cobertura de acceso a estos servicios es consecuencia de dos factores principales: acuerdos políticos en torno al

2 Los Objetivos del Milenio, meta Perú, estableció una línea de base de cobertura de servicios de agua potable del 75% y saneamiento básico del 56%. Esto significa que para alcanzar al año 2015 la meta 7c –reducir a la mitad las personas sin acceso a agua y alcantarillado-, el país deberá registrar una cobertura de acceso al agua de 88% y una cobertura de alcantarillado de 78%. Al 2014, la cobertura de acceso a agua potable a través de la red pública a nivel nacional es del 85.9%; en tanto la cobertura de acceso a servicios higiénicos conectados a la red pública alcanza el 65.7%.

P

ág

ina3

acceso al agua y alcantarillado y el incremento de disponibilidad de recursos financieros que han permitido al Estado realizar mayores inversiones en la materia”. (2015, pág. 13-15). Adicionalmente y dentro de las diversas materias abordadas luego de su análisis, la Defensoría concluye, entre otras condiciones que se repiten constantemente: “19. En el periodo enero 2010 - diciembre 2014, la Defensoría del Pueblo atendió un total de 89 quejas relacionadas a deficiencias en el proceso constructivo, paralización y/o abandono de obras, falta de elementos de señalización de seguridad y dilación en la recepción de la infraestructura de agua y alcantarillado por la entidad que administra el servicio; 20. Del total de quejas recibidas se efectuó un seguimiento especial a 19 casos, debido a su nivel de complejidad y en atención a los significativos montos de inversión comprometidos; éstos fueron divididos en dos grupos: casos relacionados a proyectos de agua y saneamiento inconclusos y/o paralizados, y casos relacionados a proyectos concluidos pero con deficiencias en su funcionamiento. La mitad de los casos seleccionados se localizan en las regiones Lambayeque (8) y La Libertad (5), y en menor proporción en las regiones de Pasco (2), Apurímac (1), Huánuco (1), Tumbes (1) y Moquegua (1); 21. Las principales causas que generan la paralización o no conclusión de los proyectos de saneamiento analizados, son el incumplimiento de obligaciones por parte de las empresas contratistas, deficiencias en el expediente técnico, el incumplimiento de obligaciones por parte de la entidad ejecutora, así como la dilación en los procesos y autorizaciones de ampliaciones presupuestales; 22. En los 12 casos de obras inconclusas y/o paralizadas, la población que se encuentra limitada en el acceso a los servicios de saneamiento suma un total de 330,086 habitantes y el monto invertido en ellos a la fecha asciende a S/. 173,460,682.92 millones de Nuevos Soles. El 55% del total del presupuesto señalado se concentra en el proyecto ejecutado por el Gobierno Regional de Apurímac (SNIP 90700) y el proyecto ejecutado por la Municipalidad Provincial de Lambayeque (SNIP 65101); 23. En 07 proyectos de saneamiento concluidos pero que presentan deficiencias en su funcionamiento, se ha invertido más de 102 millones de Nuevos Soles. Entre estos casos se encuentra el proyecto del centro poblado Víctor Raúl Haya de La Torre (SNIP 86272), en la provincia de Virú - Región La Libertad, en el cual se habría empleado tuberías sin el peso y dimensiones adecuadas; y el proyecto ejecutado en el distrito de Mochum, en Lambayeque (SNIP 28868), cuya ejecución fuera paralizada durante su construcción debido a controversias entre la entidad y la empresa contratista con relación a ampliaciones de plazo y presupuesto, situación que generó aniegos en la vía pública y viviendas”. La implantación resulta, así, un problema. Dado que se analiza una construcción existente, en la cual esta implícito un diseño, una problemática y su solución, y una estrategia para la acción (implantación), nos apoyaremos en un modelo para abordar esos pasos, y al efecto, encuentro apropiada la propuesta de Meny y Thoenig, quienes señalan cinco aspectos propios de cualquier política pública (1992, pág. 90), destacando que contrastaremos la política nacional vigente con otra comparadora: a. Un contenido: el cual hace que se movilicen recursos para su implementación. b. Un programa: una política pública no se reduce a un acto concreto y aislado de una autoridad sino que supone

un marco general con directrices específicas. c. Una orientación normativa: que puede ser asumida conscientemente o no, voluntariamente o también de

acuerdo a las circunstancias. d. Un factor de coerción: que deviene de la legitimidad que la autoridad política otorga a la decisión. e. Una competencia social: ya que una política pública se define por los actos y las disposiciones que afectan la

situación e intereses y comportamientos de los sujetos administrados. Bajo tal esquema, revisamos previamente el contexto y entorno en los que se desarrolla la materia abordada, para un mejor espacio de análisis y amplitud conceptual vinculada: 1. Marco referencial y precedentes. 1.1 Formalización de políticas públicas en el Perú. a. En los instrumentos sustanciales, la Constitución política del año 1993 vigente (con modificaciones pertinentes

como las referida a la descentralización, participación ciudadana y rendición de cuentas) no señala o definición o diferenciación entre “políticas”, de aquellas que este mismo texto denomina políticas del Estado.

b. La cita explícita a políticas públicas es indirecta conforme al Decreto Supremo Nº 027-2007-PCM, que indica y define las políticas nacionales como “(…) toda norma que con ese nombre emite el Poder Ejecutivo en su calidad de ente rector, con propósito de definir objetivos prioritarios, lineamientos y contenidos principales de política pública así como los estándares nacionales de cumplimiento y de provisión que deben de ser alcanzados para asegurar una adecuada prestación de los servicios y el normal desarrollo de las actividades privadas”. Es clara la orientación sectorial, rectora y de nivel nacional.

c. La Ley Nº 27867, ley orgánica de gobiernos regionales, en el artículo 8º, numeral 11, señala: ”Concordancia de las políticas regionales: Las políticas de los gobiernos regionales guardan concordancia con las políticas nacionales de Estado”. Este nivel las emite según sus competencias compartidas y exclusivas.

P

ág

ina4

d. El artículo VIII de la Ley Nº 27972, ley orgánica de municipalidades, indica “Las competencias y funciones específicas municipales se cumplen en armonía con las políticas y planes nacionales, regionales y locales de desarrollo”. En lo demás tiene iguales rasgos que el nivel regional pero dentro de su ámbito territorial.

1.2 Precedentes formales en materia de Recursos hídricos. a. Marco legislativo y regulatorio:

i. Ley Nº 27332 (07/2000), marco de organismos reguladores, que crea entre otras, a la Superintendencia nacional de servicios de saneamiento, cuyo objetivo general es normar, regular, supervisar y fiscalizar, la prestación de servicios de saneamiento.

ii. Acuerdo nacional, Política de Estado Nº 33, “Se debe usar el agua en armonía con el bien común, como un recurso natural renovable y vulnerable, e integrando valores sociales, culturales, económicos, políticos y ambientales. Ninguna persona o entidad pública ni privada puede atribuirse la propiedad del agua; el Estado establece los derechos y condiciones de su uso y promueve la inversión pública y privada para su gestión eficiente”.

iii. Decreto Legislativo Nº 997 (03/2008), Ley de organización y funciones ministerio de agricultura, crea la Autoridad Nacional del Agua como organismo público adscrito y responsable de dictar normas y establecer procedimientos para la gestión integrada y sostenible de los recursos hídricos.

iv. Decreto Legislativo Nº 1007 (05/2008), por el que se promueve la irrigación de aguas eriazas con aguas desalinizadas, para fines agrícolas u agroindustriales, a cargo del Ministerio de agricultura.

v. Ley Nº 29338 (03/2009), Ley de Recursos Hídricos, cuya finalidad es regular el uso y la gestión integrada del agua, la actuación del Estado y particulares en dicha gestión, así como los bienes asociados a esta.

vi. Decreto Supremo Nº 012-2009-MINAM (05/2009), que aprueba la política nacional del ambiente, y en cuyo Eje de política 1, Conservación y aprovechamiento sostenible de recursos naturales y diversidad biológica, Lineamiento 8. cuencas, agua y suelos, indica “a) Impulsar la gestión integrada de cuencas, con enfoque ecosistémico para el manejo sostenible de los recursos hídricos y en concordancia con la política de ordenamiento territorial y zonificación ecológica y económica; b) Impulsar la formulación de estándares de evaluación y monitoreo del uso de los recursos hídricos, considerando las características particulares de las distintas regiones del territorio; y, c) Consolidar los derechos de uso de los recursos hídricos mediante criterios de eficiencia y adecuada retribución por su aprovechamiento en concordancia con la normativa nacional vigente”.

vii. Decreto Supremo Nº 001-2010-AG (03/2010), que aprueba el Reglamento de la Ley de Recursos Hídricos, cuyo objetivo es regular el uso y la gestión de los recursos hídricos, que comprende el agua continental: superficial y subterránea, y bienes asociados a esta; asimismo, la actuación del Estado y los particulares en dicha gestión.

viii. Ley Nº 30045 (06/2013), ley de modernización de servicios de saneamiento, donde se establece medidas orientadas al incremento de la cobertura y al aseguramiento de la calidad y sostenibilidad de los servicios de saneamiento a nivel nacional, de mercados y la administración de los servicios, creando al Organismo técnico de administración de los servicios de saneamiento (OTASS).

ix. Ley Nº 30048 (06/2013), que modifica la denominación del Ministerio de agricultura a la de Ministerio de agricultura y riego precisando su rectoría, entre otras, sobre recursos hídricos, y riego y utilización de agua para uso agrario.

x. Ley Nº 30157 (01/2014), ley que aprueba la constitución y el funcionamiento de las organizaciones de los usuarios previstas en la ley de recursos hídricos.

xi. Decreto Supremo Nº 005-2015-MINAGRI (04/2015), que aprueba el Reglamento de la Ley N° 30157, Ley de las Organizaciones de Usuarios de Agua.

b. Marco competencial (carácter rector desde la sectorialidad):

Sector Competencias Base normativa

Agricultura Dictar las normas para la gestión integral, social, eficiente, y moderna de los recursos hídricos

D. Leg. Nº 997; artículo 6º

Ambiente Asegurar la prevención en la degradación del ambiente y de los recursos naturales y revertir procesos negativos que los afecten

D. Leg. Nº 1013, articulo 31

Vivienda, Construcción y Saneamiento

Diseñar, normar y ejecutar la política nacional y acciones del Sector en materia de vivienda, urbanismo, construcción y saneamiento

Ley Nº 27779, artículo 4º

Salud Articulación de recursos y actores privados y públicos, intra e inter sectoriales, que pueden contribuir al logro de los objetivos de las políticas públicas de salud

Ley Nº 27657, artículo 3º

P

ág

ina5

Sector Competencias Base normativa

Producción

Formula, aprueba y supervisa las políticas de alcance nacional aplicables a las actividades extractivas y productivas, en los subsectores pesquería e industria, promoviendo su competitividad e incremento de la producción así como el uso racional de los recursos y protección del medio ambiente

Ley Nº 27779, artículo 33º

Energía y Minas

A través de la Dirección general de asuntos ambientales energéticos, encargado de proponer y evaluar la política, proponer y/o expedir la normatividad, así como promover la ejecución de actividades orientadas a la conservación y protección del medio ambiente para el desarrollo sostenible de las actividades energéticas.

D. Ley Nº 25962, Decreto Supremo Nº 031-2007-EM, artículo 31º

Gobiernos Subnacionales

Participar en la gestión sostenible del recurso hídrico en el marco de las entidades de cuencas y las políticas de la Autoridad Nacional del Agua.

Ley Nº 27867, artículo 51º Ley Nº 27972, artículo 80º; Disposición complementaria XI

SUNASS

Establece los niveles de calidad y cobertura del servicio, supervisa y sanciona el incumplimiento de las normas, y determina tarifas, para las empresas prestadoras de servicios de agua de consumo poblacional

D. Ley Nº 25965

Ministerio de Defensa

A través de la Dirección General de Capitanías y Guardacostas ejerce funciones de autoridad marítima en las costas;

Decreto Legislativo Nº 1147 y reglamento, Decreto Supremo Nº 015-2014-DE

Del autor, en base a Autoridad Nacional del Agua (ANA), Plan estratégico 2011-20015, y normas legales consultadas.

c. Marco contextual3: El Perú cuenta con 106 cuencas hidrográficas por las que escurren 2’043.548,26 millones de metros cúbicos (MMC) al año. Además, cuenta con 12.200 lagunas en la sierra y más de 1.007 ríos, con que se alcanza una disponibilidad media de recursos hídricos de 2,458 MMC concentrados principalmente en la vertiente amazónica. Sin embargo, su disponibilidad en el territorio nacional es irregular, puesto que casi 70% de todo el agua precipitada se produce entre los meses de diciembre y marzo, contrastando con épocas de extrema aridez en algunos meses. Además, muchas lagunas han sufrido el impacto de la contaminación por desechos mineros, agrícolas y urbanos, y el asentamiento de pueblos o centros recreativos en sus orillas. Nuestro país cuenta con tres vertientes hidrográficas: el Atlántico (genera 97,7% de los recursos hídricos), la vertiente del Pacífico (1,8% de los recursos hídricos) y la vertiente del Titicaca (el restante 0,5%). Paradójicamente, la población está ubicada en su mayoría en la vertiente del Pacífico, generando un problema de estrés hídrico: situación donde existe una demanda mayor de agua que la cantidad disponible, o cuando el uso del recurso agua se ve restringido por su baja calidad. De hecho, el balance hídrico realizado en la vertiente del Pacífico para proyectar los requerimientos de agua y la oferta de esta, indica que, si bien en agregado se cubre la demanda de agua, en más del 68% de las cuencas de la vertiente el balance es negativo. Por ejemplo, 9 de cada 10 peruanos vive en zonas áridas, semiáridas y subhúmedas; y 1 de cada 2 se asienta en la costa. Aunque el Perú tiene la mayor disponibilidad per cápita de agua dulce renovable en América Latina (74,546 MMC/persona año), la distribución de recursos hídricos resulta asimétrica. La concentración de núcleos urbanos y de actividades productivas en las tres vertientes hidrográficas genera una «situación donde la demanda por recursos hídricos es máxima en las zonas donde la disponibilidad y el abastecimiento de agua son más escasos». d. Marco institucional:

i. Mediante Resolución jefatural Nº 0250-2009-ANA, se aprueba la primera versión de la Política y Estrategia nacional de recursos hídricos, fundamentada en la Estrategia “Agua para todos” (uno de tres escenarios posibles), basada en el Desarrollo integral de la persona humana; Desarrollo sostenible y calidad de vida; y, Equidad y la reducción de la pobreza.

ii. Se aprueba el Plan Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres 2014–2021, mediante Decreto Supremo Nº 034-2014-PCM e incorpora eventos relacionados a los recursos hídricos en cuanto a efectos derivados de anomalías en su ciclo natural.

3 MINAM: http://www.minam.gob.pe/cambioclimatico/situacion-del-agua-en-el-peru/

P

ág

ina6

iii. Con el Decreto Supremo Nº 006-2015-MINAGRI se aprueba la política y la estrategia nacional de recursos hídricos, basado en el enfoque de planificación y gestión territorial para la gestión integrada de recursos hídricos.

e. Evidencia preliminar: Escrutinio entre la Política previa y la vigente. El proceso de análisis encuentra su hito inicial (e históricamente, más reciente) en los estudios de base con que se desarrollara la situación actual de los recursos hídricos para el diseño de la política nacional y que fuera incorporada a la versión 2009 de la política y estrategia nacional de los recursos hídricos, aprobada por la resolución jefatural Nº 0250-2009-ANA, que constituye el precedente inmediato de la vigente Política y Estrategia nacional de los recursos hídricos (indicada en el literal iii anterior), cuyo fundamento conceptual descansa en la ”estrategia” de la incidencia y el modelo político, del agua como derecho fundamental, fundamentada4 en el “(…) «Agua para Todos», porque hay vida iniciada y sustentada por el agua o muerte cuando no se dispone de ésta. El Estado Peruano, ha definido su política de gestión de recursos hídricos, en concordancia con el Decenio Internacional para la Acción, “El agua, fuente de vida”, establecida por las Naciones Unidas para el período 2005-2015 en el afán de contribuir con el logro de las Metas de Desarrollo del Milenio. Con la implementación de acciones estratégicas para alcanzar los objetivos trazados, se busca llegar a un nuevo escenario de gestión de los recursos hídricos, donde éstos sean manejados con mayor eficiencia, equidad y sostenibilidad. Para ello se tiene en cuenta un conjunto de potencialidades y coyunturas debidamente reforzadas y coordinadas, que forman un marco de integración de políticas y estrategias conducentes a alcanzar el desarrollo sustentable. Bajo este contexto general se esbozan las bases y principios de la gestión de los recursos hídricos del país. Se plantean tres escenarios para visualizar la evolución de la gestión de los recursos hídricos hacia el año 2025 en función de factores (variables e invariables) políticos, económicos, sociales y tecnológicos: Escenario I “Agua para Pocos”; Escenario II “Agua para Muchos” y; el Escenario III “Agua para Todos”, vislumbrándose que en este último, hacia el año 2025, se habrá contribuido significativamente con el bienestar social y el desarrollo sostenible de la nación”. Cabe establecer que tanto la política nacional en versión 2009, así como la nueva política nacional versión 2015, se sostienen en la misma base normativa sustancial, la Ley Nº 29938 (31/03/2009), ley de recursos hídricos por la que se regula el uso y la gestión de los recursos hídricos, lo cual comprende el uso superficial, subterránea, continental y los bienes asociados a esta, así como el agua marítima y atmosférica en lo que resulte aplicable. La política nacional del agua, versión 2009, establece determinados objetivos generales: � Asegurar, tanto para la generación actual como para las generaciones futuras, la suficiente disponibilidad de

agua, con estándares de calidad adecuados. � Promover la participación del sector privado en el financiamiento de infraestructura hidráulica para mejorar la

distribución espacial y temporal de los recursos hídricos. � Preservar la calidad de los recursos hídricos para la protección de la salud de la población y los ecosistemas

naturales, ampliando la cobertura de tratamiento de aguas residuales. � Utilizar racional e integralmente los recursos hídricos del país para lograr un desarrollo sustentable. � Proteger las áreas más vulnerables contra eventos hidrológicos extremos de origen natural y frente al

resultado de su uso inadecuado. La política nacional del agua, versión 2015, establece el siguiente objetivo general: � Lograr la gestión integrada de los recursos hídricos en el ámbito nacional que permita satisfacer las demandas

presentes y futuras, así como garantizar la conservación, la calidad y disponibilidad del recurso hídrico y su aprovechamiento eficiente y sostenible; con criterio de equidad social, económico ambiental; con participación de los tres niveles de gobierno, del sector público y privado, de los actores sociales organizados, la sociedad civil y las comunidades campesinas y comunidades nativas, contribuyendo a la cultura del agua y al desarrollo del país con una visión de inclusión social y desarrollo sostenible.

Aunque con énfasis diferenciado entre ambas políticas nacionales (lo que no implica un cambio de generación en el modelo del análisis o diseño de maximización político social) con un adecuado acento precautorio y equidad social en la versión 2009, y clara perspectiva ambiental institucional y de mercado en la versión 2015, no varía el concepto central que el recurso “no” cuesta, lo que cuesta es el servicio5. En tal sentido se percibe la influencia de la concepción de la economía ambiental de corte neoclásico, con instrumentos ambientales para alcanzar el nivel de “producción óptima social”, ergo, aquel nivel de producción del recurso que maximiza el excedente social (la suma

4 Política y estrategia nacional de recursos hídricos del Perú, Comisión Técnica Multisectorial conformada por R. M. Nº 051-2007-PCM, Autoridad Nacional del Agua. Abril del 2009. 5 Artículo 91º; La retribución económica por el uso del agua es el pago que en forma obligatoria deben abonar al Estado todos usuarios de agua como contraprestación por el uso del recurso sea cual fuera su origen.

P

ág

ina7

del excedente de los consumidores más el excedente de productores), que antes de impuestos se describe como óptimo en el sentido de Pareto, disminuye al incorporarse tasa e impuestos generándose una “pérdida de eficiencia”. La dificultad o incluso imposibilidad de valorar las externalidades impide conocer con certeza los niveles a los que deben aplicarse los distintos instrumentos para obtener la “producción óptima”. La imposibilidad cierta de estimar los “costos externos ambientales” y consecuentemente el “costo externo marginal” relativizan la posibilidad de fijar el “instrumento óptimo” lo que conduce al análisis Beneficio Costo, herramienta típica de la economía neoclásica, la cual se utiliza en política ambiental suponiendo existencia de mercados competitivos, que emiten precios correctos que permiten al Estado y agentes económicos, consumidores-productores, adoptar decisiones racionales y alcanzar el óptimo de Pareto. 2. Política nacional de recursos hídricos (PENRH).

Etapa Descriptor según documento oficial

Diagnóstico

No establecido explícitamente. Según los fundamentos normativos es incorporar la sostenibilidad de recursos hídricos en la agenda de desarrollo, garantizando el uso sostenible del recurso, debido a que no es percibida una gestión integrada del Estado.

Enfoque No establecido explícitamente. Se establece de forma similar al anterior, el enfoque de planificación y gestión territorial para la gestión integrada de recursos hídricos.

Objetivos

General: Gestión integrada del recurso, garantizar la conservación, calidad y disponibilidad y su aprovechamiento eficiente y sostenible, con los tres niveles de Gobierno. Específicos: 1. Conservación de los ecosistemas y procesos hidrológicos, 2. Recuperar y proteger la calidad del recurso en las fuentes naturales y ecosistemas y si

vigilancia y fiscalización. 3. Atender oportunamente la demanda del recurso promoviendo su acceso universal. 4. Gestión integrada del recurso con enfoque de solidaridad y desarrollo sostenible. 5. Identificar la variedad climática e impacto sobre el recurso, disminuyendo la vulnerabilidad.

Ejes de política

1. Gestión de la cantidad 2. Gestión de la calidad 3. Gestión de la oportunidad 4. Gestión de la cultura del agua 5. Adaptación al cambio climático y eventos extremos

Elaboración: Del autor. Basado en el Decreto Supremo Nº 006-2015-MINAGRI

3. Plan nacional de recursos hídricos, para implantar la Política Nacional.

Plan nacional de Recursos Hídricos Decreto Supremo Nº 013-2015-MINAGRI

Ejes de política Estrategias de intervención Programas

1.-Gestión de la cantidad

1.1.- Mejora del conocimiento de recursos y demandas

1.1.1.- Implantación de red hidro meteorológica nacional 1.1.2.- Aumento del conocimiento de las aguas subterráneas 1.1.3.- Implantación del Sistema Nacional de Información de la cantidad del agua

1.2.- Mejora de la eficiencia del uso del agua y la gestión de la demanda

1.2.1.- Control y medición de la demanda 1.2.2.- Mejoramiento de los sistemas de conducción y distribución del agua 1.2.3.- Tecnificación del riego 1.2.4.-Ampliación de la frontera agrícola por aumento de eficiencia

1.3.- Aumento de la disponibilidad del recurso

1.3.1.- Incremento de la regulación superficial de los recursos hídricos y de la transferencia de recursos entre cuencas 1.3.2.- Reforestación de cabecera de cuenca 1.3.3.- Gestión de acuíferos sobreexplotados 1.3.4.-Reuso de aguas residuales tratadas y desalinización de agua de mar

2.- Gestión de la calidad 2.1.- Mejora del conocimiento de la calidad de las aguas

2.1.1.- Mejora del conocimiento de la calidad de las aguas superficiales 2.1.2.- Mejora de conocimiento de la calidad de

P

ág

ina8

Plan nacional de Recursos Hídricos Decreto Supremo Nº 013-2015-MINAGRI

Ejes de política Estrategias de intervención Programas

las aguas subterráneas 2.1.3.- Supervisión y fiscalización de vertimientos de aguas residuales 2.1.4.- Regulación normativa de la calidad de las aguas y buenas prácticas en el uso del agua

2.2.- Mejora y ampliación de la cobertura de los servicios de saneamiento

2.2.1.-Mejora y aumento de la cobertura de agua potable. 2.2.2.- Mejora y aumento de la cobertura del alcantarillado 2.2.3.- Mejora y aumento de la cobertura de tratamiento de aguas residuales

3.- Gestión de la oportunidad

3.1.- Implementación de la Gestión Integrada de los Recursos Hídricos –GIR

3.1.1.- Fortalecimiento institucional de la GIRH 3.1.2.- Fortalecimiento administrativo de la GIRH 3.1.3.- Implementación de la GIRH en cuencas transfronterizas

3.2.- Desarrollo de riego y saneamiento en zonas de pobreza

3.2.1.- Desarrollo de riego y saneamiento en zonas de pobreza

4.- Gestión de la cultura del agua

4.1.- Coordinación institucional y gobernanza hídrica

4.1.1.- Consolidación de la GIRH 4.1.2.- Participación y consulta

4.2.- Educación ambiental y cultura del agua

4.2.1.- Gestión del conocimiento y cultura del agua 4.2.2.-Comunicación, difusión y sensibilización de la GIRH

5.- Adaptación al cambio climático y eventos extremos

5.1.- Adaptación al cambio climático

5.1.1.- Mejora del conocimiento de los efectos del cambio climático 5.1.2.- Medidas de adaptación al cambio climático

5.2.- Gestión de riesgos por eventos extremos

5.2.1.- Gestión de riesgos de inundación, huaicos y deslizamientos 5.2.2.- Actuaciones en situación de alerta por sequias

Resultado esperado

Con las medidas propuestas en el Plan Nacional RH su aplicación promoverá el abastecimiento de agua a toda la población del Perú del futuro; permitirá lograr la seguridad alimentaria con un desenvolvimiento agrario más tecnificado y eficiente, impulsara la actividad de los sectores económicos industriales, mineros, pesqueros y demás relacionados con el agua; aumentara la calidad de las aguas superficiales y subterráneas, así como ampliara el grado de cobertura de los servicios de abastecimiento de agua potable, alcantarillado, potabilización y tratamiento de las aguas residuales; mantendrá la salud de los ecosistemas, en los que el Perú es tan rico, y todo ello se habrá logrado con una visión de conocimiento y cultura de agua.

Escala y financiamiento

El plan nacional establece una inversión total de 153,909 millones de soles, es decir, 88,516 millones al 2021 y 65,392 millones al 2035. Fija como los rubros más importantes a invertir la mejora y aumento de la cobertura de agua potable, alcantarillado y tratamiento de aguas residuales en zonas de pobreza, así como desarrollo del riego para ampliación sostenible de la frontera agrícola, entre otros. Asimismo se han definido 30 programas de medidas, distribuidos en los cinco ejes de política y que tienen relación con la mayoría de los 85 lineamientos de acción de la PENRH.

Elaboración: Del autor.

Con tal información y los elementos contextuales, podemos ya desarrollar el primer hito del análisis como proponen Meny y Thoenig, de una política pública: Contenido: el cual hace que se movilicen recursos para su implementación. Analizamos la política nacional vigente oponiendo una alternativa (estructurada en términos del modelo comparador) y partimos de dos “filtros” conceptuales; Enfoque prevaleciente y Relación oferta-demanda. El primero está referido al criterio a través del cual se interpreta el problema y se expresa el main stream institucional con que se orientará el diseño de la política; el segundo, define la interpretación del fenómeno observado, en términos de la causalidad que se considera determinante, lo que resulta en el grado de racionalidad del abordaje explicado en términos de costos, viabilidad técnico social, de condiciones estructurales o nivel de complejidad y rol de los actores vinculados. Como indica el literal (e) anterior, Escrutinio entre la Política previa y la vigente, del texto normativo de la política nacional vigente se deriva, lícitamente, que el enfoque exteriorizado del diseño de la política nacional corresponde al enfoque

P

ág

ina9

de planificación y gestión territorial para la gestión integrada de recursos hídricos. Para una mejor comprensión del segundo criterio, cabe precisar que en el caso del recurso hídrico, al igual que en otros análisis de la economía ambiental, sobre todo en términos de la aún vigente economía neoclásica, la demanda está formulada por los usos y las reglas de conducta, mercante o no, de los agentes consumidores respecto del recurso hídrico y las prestaciones asociadas, pero en la oferta, ésta resulta en potencial y aprovechada, siendo esta última la que finalmente determina el nivel efectivo (uso y disponibilidad del recurso) y por cierto sujeta a las regulaciones propias de su administración y determinación de los costos y precios de uso y usufructo; la política nacional vigente, bajo la especificación previa, corresponde a un enfoque de Demanda. La alternativa propuesta se fundamenta en el Enfoque territorial, al que entendemos como “(…) una visión sistémica, holística e integral de un territorio determinado en el corto, mediano y largo plazo”, según adoptamos de la definición de Calvo Drago, quien además destaca las características que debe evidenciar: “a. Multidimensionalidad. Transita de una visión sectorial de la economía rural que la reduce a una economía agrícola

hacia una concepción multidimensional. Esto quiere decir que lo ambiental, lo económico, lo social, lo cultural y lo político institucional interactúan sobre el territorio. Asimismo, la economía territorial incorpora elementos de otras actividades económicas no agrícolas. b. Multisectorialidad. El medio rural es un conjunto de regiones o zonas (territorio) cuya población desarrolla diversas actividades o se desempeña en distintos sectores, como la agricultura, la artesanía, las industrias pequeñas y medianas, el comercio, los servicios, la ganadería, la pesca, la minería, la extracción de recursos naturales y el turismo, entre otros. c. Capitalización humana, social y natural. Toma en cuenta el capital humano (capacidad de las personas), el capital social (relaciones y redes que facilitan la gobernabilidad) y el capital natural (base de recursos naturales). d. Articulación Urbano-Rural. Reconoce la necesidad de articular las dimensiones urbana y rural y destaca la importancia de las políticas de ordenamiento territorial, autonomía y autogestión, como complemento de las políticas de descentralización y participación ciudadana. e. Valor Agregado Territorial. Reconoce la importancia de los encadenamientos de valor agregado, pero articulados al territorio en una economía multisectorial, destacando la importancia del alcanzar objetivos múltiples y articular procesos productivos a través de conceptos como clusters y cadenas productivas. f. Diferenciación Territorial. Promueve esquemas de cooperación que se adapten a las distintas demandas de los pobladores y agentes de los territorios; es decir, la diversidad natural y la heterogeneidad política de cada territorio deben enfrentarse con estrategias diferenciadas para cada uno de ellos. g. Articulación Territorial. Visualiza los territorios como unidades articuladas a una trama social y cultural más amplia, trama que se asienta sobre una base de recursos naturales y que se traduce en formas de producción, consumo e intercambio, que son, a su vez, armonizadas por las instituciones y las formas de organización existentes. Ademas, en dichas regiones o zonas hay asentamientos que se relacionan entre sí y con el exterior, y en los cuales interactúan una

serie de instituciones, públicas y privadas”. En cuanto al enfoque de la Relación Oferta-demanda, en la propuesta se postula: 1. Visibilizar el enfoque desde la Gestión de Brechas o Balance hídrico; 2. Establecer desde la territorialidad del recurso reconversión de usos alternativos del recurso de similar efecto al del espacio fiscal; y, 3. Articular costos alternativos del recurso incorporando asimetría espacial de la demanda respecto a generación de oferta.

III. Perú y diseño de su Política nacional del agua. El diagnóstico base para la formulación de la política nacional y especialmente el Plan nacional de recursos hídricos, destacan que si bien el agua en el Perú, en general, dista de ser un recurso escaso, es un hecho no está disponible de forma natural en el espacio y tiempo en la que se necesita. El crecimiento demográfico, el desarrollo económico y la creciente preocupación por la salud de los ecosistemas acuáticos producen demandas mayores cuya satisfacción es cada vez más compleja. El empleo intensivo de recursos hídricos afecta la propia calidad del agua y a su entorno ambiental, y pone en peligro la continuidad del desarrollo de las actividades que se sustentan en la gestión del agua y garantizan su disponibilidad. Cabe relevar, como advierten los instrumentos invocados, que la Constitución Política del Perú señala que el recurso hídrico es patrimonio de la Nación siendo el Estado soberano en su aprovechamiento (artículo 66º). En correspondencia, la Ley de Recursos Hídricos, Ley N° 29338, tiene por finalidad regular el uso y la gestión integrada del agua bajo 11 principios que la rigen y que han determinado un cambio en el modelo de gestión del agua en el Perú, ahora basada, prioritariamente, en la visión de la demanda. Para establecer el modelo de gestión, como el mecanismos de implantación de la política nacional que define los objetivos a ser alcanzados por esa gestión (publica) se requiere de instrumentos económicos-uso del valor y de los

P

ág

ina1

0

precios para lograr la eficiencia y equidad; al efecto, se cuenta con un conjunto amplio de instrumentos económicos que prevén el uso de precios y otras medidas basadas en el mercado para brindar incentivos a los consumidores y a los usuarios del agua, para que empleen éste recurso de forma precautoria, cuidadosa y eficiente y para que eviten la contaminación. Usualmente, se aplican las siguientes herramientas: Precios del agua y de los servicios de agua, Cargos por contaminación, Mercados de agua y permisos de comercialización, y Subsidios e incentivos. El diseño de la política sobre la base de los síntomas o de sus evidencias más claras y destacadas por los actores vinculados sea desde la demanda o desde la oferta (en este caso, operadores de la industria) define el problema al que la política pretender dar respuesta y que metodológicamente, se expresa en el objetivo de la misma, y que con el Plan nacional de recursos hídricos, se espera determinar las medidas que permitan resolver los problemas del agua en el Perú, establecer costos y fuentes de financiación, así como los programas de implementación de éstas. La justificación de un análisis alternativo a la Política Nacional del Agua (o de recursos hídricos en la ley vigente que reemplaza a otra norma equivalente de larga vigencia previa) es la oscilación apreciada en la evolución normativa y capacidad de influencia de los actores (y la propia dinámica de estos, en términos de su cambio, y nuevo balance de poder) en la regulación de la actividad que en la norma actual incorpora principios declarativos de una visión compartida y equitativa de todos los usos del agua en un modelo de gestión integrado, en tanto en el corpus legislativo previo se enfatiza la gestión del agua desde una visión sectorial de oferta, orientada a los usos agrarios, de carácter tradicional (caña, algodón, arroz, y otros modernos), que han tenido mayor influencia en la economía peruana a lo largo del tiempo. Economista Alfredo Espinal, Especialista en Economía Pública y Planificación Regional. Diplomado de Diseño y Evaluación de Proyectos Sociales - Pontificia Universidad Católica, Perú; Magister en Economía Empresarial y Regional, Universidad Nacional Mayor de San Marcos, Perú. Docente Universitario de Post Grado, Maestría en Economía, Mención en Gestión y Políticas Públicas. Email: gobernaphenom@gmail.com Artículo publicado en la Revista Gestión Pública y Desarrollo, Año IX - Nº 100, Noviembre 2015, Ediciones Caballero Bustamante, Perú (www.gestionpublica.org.pe) Portada: http://elcomercio.pe/peru/cajamarca/resolucion-cidh-sobre-conga-genera-diversas-reacciones-noticia-1728267

P

ág

ina1

1

Referencias: 1. Laswell, Harold D. and Kaplan, Abraham; (1950), “Power and Society: A framework for political inquiry”, New Haven:

Yale university Press. 2. Lindblom, Charles E.;(1959), "The Science of Muddling Through", Public Administration Review, vol. 19, Blackwell

Publishing on behalf of the American Society for Public Administration. 3. Dye, Thomas R.; (1975), “Understanding Public Policy”, Englewood Cliffs, Prentice Hall. 14º edition 2013. 4. Agencia estatal de evaluación de las políticas públicas y calidad del servicio del Ministerio de política territorial y

administración pública del Reino de España; (2010), “Fundamentos de evaluación de políticas públicas, Madrid, España.

5. Defensoría del Pueblo; (2015), “El derecho humano al agua y saneamiento. El control del gasto público en la ejecución de infraestructura de acceso”, Serie Informes Defensoriales - Informe N° 170.

6. Bardach, Eugene; (1998), “Los ocho pasos para el análisis de Políticas Públicas; Un manual para la práctica”, Centro de Investigación y Docencia Económica – CIDE, México.

7. Meny, Yves & Jean c. Thoenig; (1992). “Las políticas públicas”, Editorial Ariel, Barcelona, España.