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Bogotá D.C. Doctor RODOLFO ZEA NAVARRO Ministro MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL proyectos.normativos@minagricultura.gov.co atencionalciudadano@minagricultura.gov.co Referencia: Concepto de Abogacía de la Competencia (artículo 7, Ley 1340 de

2009) Proyecto de Resolución “Por la cual se reglamentan los máximos de producción y las características del negocio para los productos elaborados a base de panela y mieles vírgenes y sus derivados por campesinos y/o artesanos dentro de la categoría (A) artesanal y se dictan otras disposiciones.” (el “Proyecto”)

Respetado Doctor Zea: En el marco de la solicitud de oficio identificada con el número del asunto realizada el pasado 29 de julio del 2021, y frente a la cual esta Superintendencia no obtuvo respuesta, esta Entidad rinde concepto de abogacía de la competencia sobre el Proyecto indicado en la referencia. Para tal fin se presentará: (i) el fundamento legal de la función de abogacía de la competencia, (ii) los antecedentes normativos del Proyecto, así como una breve exposición de su contenido, (iii) el análisis del Proyecto desde la perspectiva de la libre competencia económica y, finalmente (iv) se expondrán algunas recomendaciones.

1. FUNDAMENTO LEGAL DE LA FUNCIÓN DE ABOGACÍA DE LA COMPETENCIA

De acuerdo con el artículo 7 de la Ley 1340 de 2009, modificado por el artículo 146 de la Ley 1955 de 2019:

"(…) la Superintendencia de Industria y Comercio podrá rendir concepto previo, a solicitud o de oficio, sobre los proyectos de regulación estatal que puedan tener incidencia sobre la libre competencia en los mercados. Para estos efectos las autoridades deberán informar a la

SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO RAD: 21-256297- -3-0 FECHA: 2021-07-27 12:19:30 DEP: 1007 GRUPO DE TRABAJO DE ABOGACÍA DE LA C

EVE: SIN EVENTO

TRA: 396 ABOGACIA COMPETENCIA FOLIOS: 014 ACT: 440 RESPUESTA

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Superintendencia de Industria y Comercio los actos administrativos que pretendan expedir. El concepto emitido por la Superintendencia de Industria y Comercio en este sentido no será vinculante. Sin embargo, si la autoridad respectiva se apartara de dicho concepto, la misma deberá manifestar de manera expresa dentro de las consideraciones de la decisión los motivos por los cuales se aparta". (Subrayado fuera del texto)

En consonancia con lo anterior, en concepto del 04 de julio de 2013, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado se pronunció sobre el efecto jurídico que podría derivarse del incumplimiento de las obligaciones contenidas en el artículo 7 de la Ley 1340 de 2009 por parte de una autoridad de regulación, en los siguientes términos:

“El efecto jurídico que podría traer para la autoridad de regulación el no remitir un proyecto regulatorio a la Superintendencia de Industria y Comercio para su evaluación dentro de la función de abogacía de la competencia, o el de apartarse del concepto previo expedido por la Superintendencia de Industria y Comercio, sin manifestar de manera expresa los motivos por los cuales se aparta, en principio, sería la nulidad del acto administrativo y violación de las normas en que debe fundarse, causales que deberán ser estudiadas y declaradas, en todo caso, por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”1. (Subrayado fuera del texto)

Finalmente, es importante destacar que, de acuerdo con lo establecido en el artículo 2.2.2.30.7 del Decreto 1074 de 2015, la autoridad de regulación, a efectos de dar cumplimiento con el trámite de abogacía de la competencia:

“(…) deberá dejar constancia expresa en la parte considerativa [del acto administrativo] acerca de si consultó a la Superintendencia de Industria y Comercio o no y si esta emitió concepto o no”.

Así pues, en la parte considerativa de un acto administrativo con fines de regulación que pueda tener cualquier tipo de incidencia en la libre competencia, deberá indicarse (i) si se consultó a la Superintendencia en sede de abogacía de la competencia; y (ii) si la Superintendencia emitió concepto o no.

1 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 4 de julio de 2013.

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2. ANTECEDENTES NORMATIVOS

2.1. Ley 40 de 1990

Esta Ley titulada “Por la cual se dictan normas para la protección y el desarrollo de la producción de la panela y se establece la cuota de fomento panelero” tiene por objeto reconocer la producción de panela “(…) como una actividad agrícola desarrollada en explotaciones que, mediante la utilización de trapiches, tengan como fin principal la siembra de caña con el propósito de producir panela y mieles vírgenes para el consumo humano, y subsidiariamente para la fabricación de concentrados o complementos para la alimentación pecuaria”. Allí se establecen condiciones para la protección y promoción de la producción de panela por parte de los diferentes actores que hacen parte de la cadena, incluyendo, los pequeños productores, así como otras condiciones para la producción de panela en el territorio nacional.

2.2. Ley 2005 de 2019

A través de esta Ley se establece el marco “Por medio de la cual se generan incentivos a la calidad, promoción del consumo y comercialización de panela, mieles vírgenes y sus derivados, así como la reconversión y formalización de los trapiches en Colombia y se dictan otras disposiciones”. Adicionalmente, el artículo 8 de esta norma crea el registro, permiso o notificación sanitaria emitida por el INVIMA en las categorías (A) artesanal y (E) emprendedor 2 . Dentro de los incentivos contemplados en la norma se destacan los descuentos tributarios para estimular la comercialización de panela y sus derivados por parte de familias campesinas y artesanos, así como los mecanismos para la formalización y adopción de buenas prácticas por parte de campesinos, artesanos y emprendedores productores de panela y sus derivados. También se adoptan medidas para disminuir los costos de licenciamiento y permisos con los que deben cumplir los productores de panela y sus derivados que se encuentren en las categorías de artesanos, campesinos y emprendedores.

2 Entiéndase por Categoría A, artesanal aquella prevista para los “productos elaborados por campesinos y/o

artesanos. El Gobierno a través del Ministerio de Agricultura· reglamentará máximos de producción y características del negocio para poder acceder a esta categoría” y por la categoría E, emprendedor la prevista para “aquellas microempresas que en su etapa inicial por su tamaño requieren estimulo de formalización. El Gobierno a través del IVlinisterio del Comercio, Industria y Turismo reglamentará máximos de producción y características del negocio para poder acceder a esta categoría”.

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2.3. Resolución 779 de 20063

Esta norma titulada “Por la cual se establece el reglamento técnico sobre los requisitos sanitarios que se deben cumplir en la producción y comercialización de la panela para consumo humano y se dictan otras disposiciones”, establece las condiciones técnicas sanitarias que deben cumplirse durante la producción y comercialización de panela de consumo humano. Dentro de este reglamento se destacan los requisitos de calidad de la panela, los aditivos permitidos, y las condiciones sanitarias que deben cumplir las instalaciones en donde se produce la panela.

3. DESCRIPCIÓN DEL PROYECTO

El Proyecto tiene por objeto la reglamentación de los máximos de producción y las características del negocio para la categoría (A)-artesanal para los productos elaborados por campesinos y/o artesanos a base de panela y mieles vírgenes y sus derivados. Lo anterior, en cumplimiento de lo establecido por el artículo 8 de la Ley 2005 de 2019 “Por medio de la cual se generan incentivos a la calidad, promoción del consumo y comercialización de panela, mieles vírgenes y sus derivados, así como la reconversión y formalización de los trapiches en Colombia y se dictan otras disposiciones” (en adelante la “Ley de Promoción”). La Ley de Promoción establece una serie de incentivos para los productores que cumplan con las especificaciones establecidas en el Proyecto. El Proyecto esta compuesto por 10 artículos agrupados en dos capítulos, y resulta aplicable a aquellos campesinos y/o artesanos que elaboren productos a base de panela y mieles vírgenes y sus derivados que cumplan con los requisitos establecidos en la regulación propuesta. Para tales efectos, el Proyecto incluye las definiciones que delimitan su ámbito de aplicación, señalando específicamente que este cobijará a “(…) toda persona que tiene tradición en labores rurales y que obtiene principalmente ingresos provenientes de actividades agrícolas, pecuarias, acuícolas, piscícolas o forestales. (Artículo 2.18.1.1 del Decreto 1071 de 2015)”, así como a “(…) la persona que elabora diversos productos a base de panela y mieles vírgenes y sus derivados a través de procesos manuales con equipos simples o con ayuda de medios mecánicos, no de forma industrial y que conservan los métodos tradicionales.” De igual modo, el Proyecto dispone los parámetros que deben cumplir los campesinos y artesanos que aspiren a ser beneficiarios de los incentivos previstos

3 Modificada mediante la Resolución 4121 de 2011.

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en la Ley de Promoción para la categoría (A)-artesanal. Dichos parámetros corresponden a: (i) Tener una producción máxima de panela de 100 kg por hora o su equivalente

en mieles vírgenes; (ii) Tener una producción máxima de derivados igual a los que se puedan

fabricar con 100 kg de panela por hora o su equivalente en panela y mieles vírgenes, justificado con la ficha técnica del respectivo producto derivado;

(iii) Tener trapiche propio, arrendado o comunitario; (iv) Inscribir el trapiche ante el INVIMA; (v) Uso de mano de obra familiar; (vi) Realizar el pago de la cuota de fomento panelero; (vii) Tener concepto sanitario, emitido por la entidad sanitaria competente;

El cumplimiento de los requisitos antes señalados debe ser informado por parte de los campesinos y/o artesanos en los términos establecidos en el artículo 6 y en el artículo 8 del Proyecto. Dicha información será verificada por la Dirección de Cadenas Agrícolas y Forestales del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.

4. ANALISIS DESDE LA PERSPECTIVA DE ABOGACIA DE LA COMPETENCIA

4.1. Breve caracterización del mercado de la panela en Colombia

De acuerdo con el Minagricultura la composición de la cadena de producción de panela y sus derivados en Colombia está compuesta por seis eslabones estructurales incluyendo al cliente final. Dichos eslabones corresponden a los ilustrados en la Gráfica No. 14:

4 Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Cadena Agroindustrial de la panela, Primer trimestre 2020.

Disponible en: https://sioc.minagricultura.gov.co/Panela/Documentos/2020-03-30%20Cifras%20Sectoriales.pdf Consulta realizada el 22 de julio de 2021.

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Fuente: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural5

En relación con el eslabón de los proveedores de caña panelera, es preciso señalar que allí se ubican: i. los pequeños procesadores, entendiendo por estos aquellos procesadores que tienen un trapiche propio o arrendado, ii. los medianos procesadores, que corresponden a empresas asociativas de trabajo, y iii. los grandes procesadores. De cara al mercado panelero en Colombia, el Minagricultura ha señalado que “El subsector panelero es la segunda agroindustria en importancia social del país después del café, con 201 mil Has. sembradas. Participan más de 350.000 familias que generan 287.000 empleos directos, equivalentes a 45 millones de jornales al año, ocupando el 12% de la población rural económicamente activa”6. Adicionalmente, de acuerdo con el documento soporte del Proyecto (en adelante el “Documento Soporte”), los productores de panela y mieles vírgenes deben cumplir con una serie de requisitos sanitarios que implican la asunción de una serie de costos. Estos costos, considerando la disminución de los precios al productor que se ha venido observando entre los años 2019 y 2020, pueden resultar en un desincentivo hacia la ejecución de la actividad productiva de manera formal y fomentar la informalidad en la producción y comercialización de la panela

5 Ibíd.

6 Ibíd.

I. Proveedores de agroinsumos

II. Cultivadores de caña panelera

III. Proveedores de caña panelera

IV. Comercializador mayorista

V. Comercializador minorista

VI. Cliente final

Gráfica No. 1: Composición de la cadena producción de panela

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y sus derivados7. No obstante, de acuerdo con Fedepanela, agremiación que agrupa alrededor del 90% de los productores de panela y sus derivados en el país8, el precio al productor ha incrementado a lo largo del 2020 en razón a las restricciones a la producción derivadas de las medidas gubernamentales ante la emergencia sanitaria declarada por la presencia del COVID-19 9 . Este comportamiento creciente se contrasta con la información que se presenta en la Tabla No. 1. Tabla No. 1: Comportamiento del precio promedio año por Kg de panela para

el período 2015 – 2019

Precio Nacional

2015 2016 2017 2018 2019

Precio Promedio Nacional Pagado

$1.256 $2.241 $2.998 $1.839 $1.699

Centrales de Abastos

$1.675 $2.942 $3.619 $2.026 $2.185

Fuente: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.10

4.2. Comentario general sobre los incentivos para la promoción de sectores de producción de bienes y/o servicios

En la actualidad, hay diversas normas que regulan la promoción de distintas actividades asociadas a sectores de la economía (por ejemplo: turismo y gastronomía, moda, construcción y energía, y por supuesto el sector agropecuario)11. Dentro de dichas regulaciones se pueden destacar leyes como la Ley 590 del 2000 que tuvo como propósito promover el desarrollo de la Mipymes en Colombia. Desde la perspectiva de la teoría de la regulación, el desarrollo de

7 Página 8 del Documento Soporte.

8 Ibíd.

9 Fedepanela, Ciclo de formación técnica y comercial para mejorar la competitividad de las agroempresas,

Tendencias de consumo, inteligencia de mercados y retos del sector panelero, 2020. Disponible en: http://www.sipa.org.co/wp/wp-content/uploads/Tema4_Ciclo_conferencias.pdf Consulta realizada el 22 de julio de 2021. 10

Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Cadena Agroindustrial de la panela, Primer trimestre 2020. Disponible en: https://sioc.minagricultura.gov.co/Panela/Documentos/2020-03-30%20Cifras%20Sectoriales.pdf Consulta realizada el 22 de julio de 2021. 11

Cámara de Comercio de Bogotá, Disponible en: https://www.ccb.org.co/Sala-de-prensa/Noticias-CCB/2020/Abril-2020/Conozca-los-decretos-normas-y-otras-disposiciones-para-17-sectores-economicos-de-Bogota-region Consulta realizada el 22 de julio de 2021.

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mercados competitivos es uno de los fines últimos que se busca con ésta. Lo anterior no significa de algún modo que la regulación deba ser simétrica en relación con todos los eslabones de la cadena de producción, o en todos los mercados12. En el caso colombiano, las políticas de fomento industrial han desempeñado un papel importante en las economías locales de tiempo atrás, mediante el establecimiento de políticas asimétricas tendientes a promover un determinado grupo o sector económico. En efecto, a lo largo de la historia se han incorporado políticas de carácter financiero y no financiero que pretenden impulsar determinados sectores que por diferentes circunstancias no han logrado tener la apertura, crecimiento o penetración deseada en los mercados de bienes y servicios13. No obstante, dichas políticas de fomento deben responder a criterios objetivos desde la perspectiva de la regulación, esto es, a necesidades inminentes de los mercados, las cuales de no ser corregidas mediante la intervención regulatoria podrían ocasionar una pérdida de bienestar social. En síntesis, si bien las políticas de fomento pueden constituirse en instrumentos valiosos para los mercados, es importante que estas se encuentren acompañadas de adecuadas caracterizaciones y estudios de mercado que permitan evidenciar no solo las necesidades, sino también la incidencia de las medidas. Lo anterior permitirá que, ex ante, se prevean las estrategias necesarias para la promoción de un sector o industria. Adicionalmente, en atención a lo deseable de la temporalidad de este tipo de medidas, estas determinaciones de política pública deben estar acompañadas de un monitoreo periódico que permita identificar el momento en el cual se superan las razones que motivaron la intervención, y así eliminar la asimetría generada.

4.3. Posibles restricciones al mercado de panela derivadas de la reglamentación de las categorías indicadas en el Proyecto

A partir de la información con la que cuenta esta Superintendencia se evidencia que, si bien se comprende la motivación para llevar a cabo una iniciativa regulatoria como la contenida en el Proyecto (con independencia de lo preceptuado en la Ley 2005 de 2019), no se puede perder de vista que la regulación, aun cuando procura la corrección de las fallas de mercado en un sentido amplio, puede generar distorsiones en los mercados cuando no se

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Barrantes, Roxana. Teoría de la Regulación. Pontificia Universidad Católica del Perú. 2018. Disponible en: http://files.pucp.edu.pe/departamento/economia/ME004.pdf Consulta realizada el 22 de julio de 2021 13

Ferraro, Carlos (Comp.). Apoyando a la Pymes: políticas de fomento en América latina y el caribe. CEPAL. 2011. Pág. 192 y ss.

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encuentra debidamente estructurada y justificada 14 . Así las cosas, el “cómo” regular debe responder a los propósitos regulatorios y, en consecuencia, deben estar plenamente identificadas la mayor parte de sus variables. En el caso del Proyecto, a juicio de esta Superintendencia, no son claras las razones por las cuales se fijan los dos primeros requisitos relacionados con el umbral de 100 kilogramos por hora15 que, de acuerdo con el Proyecto, permite catalogar a un agente productor como artesano. Lo anterior, desde el punto de vista de la libre competencia es preocupante, puesto que podría implicar que el regulador no cuente con el sustento necesario para tomar una determinación regulatoria tendiente a generar un trato asimétrico entre diferentes actores del mercado. En efecto, el establecimiento de dicho umbral permite generar dos grupos de productores, cuya naturaleza es, presumiblemente, distinta en términos de la capacidad productiva (de ahí el umbral), así como respecto de los elementos que ya han sido cubiertos en el establecimiento de los requisitos. El primer grupo, que corresponde a los artesanos que están debajo del umbral de 100 kilogramos por hora, recibiría un trato diferencial debido a que la categoría asociada trae consigo beneficios tributarios16. Estos beneficios pueden ser traducidos en una reducción en costos que podrían contribuir en su ventaja comparativa respecto a aquellos productores cuya capacidad de producción a gran escala permiten reducir los costos totales vía costos unitarios. Cabe decir que esta ventaja no es percibida como un resultado no deseable en la medida en que responde a un recurso legal que propende por el fomento de un sector específico. Aunque esto no exima al regulador de presentar el soporte del umbral que permite distinguir a los artesanos de los que no lo son. Con lo anterior, esta Superintendencia considera que es necesario el soporte, toda vez que esto permitirá, no sólo justificar la medida, sino prever los posibles impactos que puedan afectar al mercado. Por ende, se busca que el regulador no genere ineficiencias mayores al mercado que pretende intervenir. Cabe decir que el establecimiento de unos requisitos basados en un umbral sin el soporte técnico puede conllevar a problemas mayores si el mercado no está correctamente definido. Con esto, se puede imponer restricciones sobre los oferentes que ya compiten en el mercado, las cuales son limitaciones que podrían ser ajenas a las condiciones de su cadena productiva. Por su parte, una definición inadecuada del mercado, adicional al umbral tratado, podría imponer ciertas barreras en caso de

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Moreno, Luis F. Teoría de la Regulación: Hacia un derecho administrativo de la regulación. Universidad Externado de Colombia. 2019. Pág. 110 y ss. 15

La producción máxima de 100 Kg por hora de panela o equivalente en mieles vírgenes, como también de derivados. 16

Remítase al artículo 4 de la Ley 2005 de 2018.

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tratarse de un desarrollo local del mercado, donde agentes que no cumplen con los requisitos del umbral, se podrían ver excluidos sin razón técnica aparente. Nótese que lo previamente mencionado impacta en la libre competencia, toda vez que el umbral se podría convertir en un requisito restrictivo sin soporte que no permita la concurrencia de los agentes económicos.

4.4. Análisis microeconómico del posible efecto de la medida regulatoria en el mercado de panela

Dados los beneficios tributarios que podrían percibir los productores de Categoría A, tal y como lo sugiere el artículo 4 de la Ley 2005 de 2019, esta Superintendencia considera pertinente que el regulador proporcione la justificación técnica frente a la selección del umbral de producción. Esto porque dicho umbral puede ser interpretado como un mecanismo de incentivo que afectaría el comportamiento de los oferentes o como una cuota implícita de producción. Ante esto, esta Superintendencia procede a presentar el análisis en relación con los dos escenarios referidos:

4.4.1. El umbral como determinante en los incentivos

Reconociendo que el artículo 4 de la Ley 2005 de 2019 sugiere beneficios tributarios para aquellos que pertenecen a la Categoría A, esta Superintendencia comprende que el umbral de 100 Kilogramos por hora puede generar los incentivos en aquellos productores que superen el umbral a pretender estar por debajo de éste siempre que el costo de oportunidad se los permita (lo que estaría sujeto a la magnitud de la diferencia). Con esto, se esperaría que productores de categoría “Emprendedor” quisieran migrar a “Categoría A” ahora que cuenta con un elemento que disminuye sus costos: Los beneficios de carácter tributario. Cabe decir que aquellos que deciden migrar son los agentes cuya estructura de costos y nivel de producción generan unos beneficios inferiores a los que podrían percibir con el beneficio tributario, aún con el establecimiento del umbral de producción. Con esto quiere decirse que, bajo este escenario hipotético, debe ser cierto que existan productores cuya capacidad instalada le permita producir a una escala tal que generen economías de escala, es decir, un comportamiento decreciente en los costos conforme aumenta la producción hasta un punto donde el nivel de ésta sea óptimo al generar un margen con respecto a los beneficios esperados. En aras de ilustrar lo mencionado con anterioridad, la Gráfica No. 1 ilustra el escenario de migración descrito. En aras de mantener un análisis simple, se toma

a 𝑋 como un bien derivado de panela y mieles vírgenes que puede ser transado

11

en dos mercados: En aquellos que son clasificados en “Categoría A” y en aquellos que con catalogados como “Emprendedores”. Suponga que el comportamiento de los mercados logra ser capturado por la Gráfica No. 2, en la cual se evidencia,

para cada mercado, la curva de Oferta ( 𝑂𝐴 𝑦 𝑂𝑖 para “Categoría A” y “Emprendedores”, respectivamente), la curva de Demanda ( 𝐷𝐴 𝑦 𝐷𝑖 para “Categoría A” y “Emprendedores”, respectivamente), y una cantidad de equilibrio

inicial (𝑄1𝐴 y 𝑄1

𝑖 para “Categoría A” y “Emprendedores”, respectivamente) transada

al precio 𝑃1 (para “Categoría A” (𝑃1𝐴) y “Emprendedores” (𝑃1

𝑖)).

Fuente: Elaborado por la Superintendencia de Industria y Comercio

Con esto dicho, la migración se manifiesta en una reducción de la Oferta en el

mercado de Emprendedores (𝑂1𝑖 a 𝑂2

𝑖 ) con una nueva cantidad y un precio de

equilibrio de 𝑄2𝑖 y 𝑃2

𝑖, respectivamente. Esta reducción obedecería a un movimiento hacia el mercado de “Categoría A”, cuya consecuencia sería un incremento en su

Oferta (𝑂1𝐴 a 𝑂2

𝐴), cuyo nueva cantidad y precio de equilibrio sería 𝑄2𝐴 y 𝑃2

𝐴. De no contar con estudios técnico-económicos, esta Superintendencia no puede determinar el impacto de dicha migración sobre el bienestar social. Por ende, el efecto sería indeterminado.

4.4.2. El umbral como cuota de producción

Ahora bien, suponga que el umbral de 100 kilogramos por hora funciona como un máximo de producción cuya repercusión sea una cuota de producción por debajo de la cantidad que logra el vaciamiento de los mercados. De ser así, el mercado puede ser representado a través de la Gráfica No. 3. Como puede observarse, la

cantidad y precio de equilibrio son 𝑄1 y 𝑃1, respectivamente. Ante el escenario de una cuota (𝑄2) inferior a la cantidad óptima, se espera un precio distinto y superior

Gráfica No. 2: Comportamiento de los dos mercados ante un umbral que impacte los incentivos

12

(𝑃2) al cual se transaría el bien 𝑋. Esto implica que una parte del Excedente del Consumidor17 (𝐸𝑃∗) se transferiría al productor18 (𝐸𝑃1), lo que deja a una parte de la sociedad sin poder acceder a dicho bien como resultado del incremento del precio. Esta ineficiencia asignativa sería capturada por la Pérdida de Peso Muerto (PPM), lo cual representa la pérdida asociada como resultado de la cuota de producción implícita.

Fuente: Elaborado por la Superintendencia de Industria y Comercio

Nótese que la Gráfica No. 2 busca ser ilustrativa en la medida en que no se conocen las elasticidades de la oferta y la demanda (las pendientes de las curvas de oferta y demanda), como tampoco las cantidades y precios de equilibrio. Ante esto, es posible que el PPM sea superior al Excedente de Consumidor, razón por la cual esta Superintendencia resalta la importancia de que el regulador atienda los requerimientos que de manera oficiosa realiza esta autoridad de competencia, a efectos de conocer los estudios técnico-económicos que permitirán determinar el impacto social de la medida en cuestión.

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Es la suma de las ganancias netas de los consumidores por la compra de un bien. Es la diferencia entre la disposición a pagar y lo que efectivamente se paga por un bien. Tomado de Krugman, Paul, y Robin Well. Microeconomics. Quinta. New York: Macmillan Learning, 2018. Página 287. 18

El Excedente del Productor se entiende como la suma de las ganancias netas de los productores por un bien vendido. Es la diferencia entre el precio al que se vende el producto y el mínimo precio al cual el oferente está dispuesto a venderlo (también conocido como el costo). Krugman et al., Op. Cit.Pág. 297.

Gráfica No. 3: Comportamiento del mercado según cuota de producción

13

Ante este escenario, el efecto sigue siendo indeterminado en términos de la magnitud, aunque se resalta la posibilidad de una pérdida proveniente de una ineficiencia en la asignación. Cabe decir que esta Superintendencia esperaría que parte de esta pérdida sea asumida por productores que no están cubiertos por los beneficios tributarios. Además, que el análisis es de corto plazo. Por consiguiente, el análisis ha de realizarse a la luz de los escenarios propuestos como representaciones ante dos situaciones cuyos efectos sobre el bienestar social son desconocidos.

4.4.3. Comentarios adicionales del análisis microeconómico

Esta Superintendencia sugiere que lo previamente expuesto son supuestos que se identifican como posibles escenarios, puesto que la ausencia de información relacionada no permite contemplar la dinámica de la medida y, por ende, el mecanismo de transmisión. Ahora bien, si bien son supuestos, son escenarios plausibles desde una perspectiva teórica de lo que se esperaría de la medida, por lo que funcionan como herramientas ilustrativas para entender el posible impacto del umbral de 100 kilogramos por hora. No obstante, al no contar con información completa, no es posible determinar: (i) el impacto de los beneficios tributarios sobre la estructura de costos de los productores; (ii) la conformación del mercado en términos de agentes y producción con la medida; (iii) el efecto sobre la oferta en el mercado de panela y en el bien que se transa, como su cantidad y precio; (iv) el impacto sobre las estrategias de las firmas presentes en el mercado; entre otros. Por otro lado, cabe decir que los beneficios tributarios pueden ser percibidos por los productores como un incentivo a cumplir con la restricción, es decir, a estar por debajo de los 100 kilogramos por hora. Sin embargo, la medida puede ser contraproducente toda vez que el umbral, sin un soporte técnico-económico, podría implicar que los productores con tasas de producción superiores, aunque cercanos al umbral, reduzcan sus tasas de producción a la cantidad expuesta por el término temporal definido lo que se traduciría en un incentivo a la ineficiencia en la producción del mercado de panela. En efecto, es deseable que la producción en el mercado de panela sea eficiente, y una regla como la contenida en la iniciativa regulatoria, sin el debido soporte económico, podría hacer más atractivo para un productor mantenerse en la categoría A que aumentar su producción, hacer eficiente su proceso productivo y aumentar su participación de mercado. Por último, es importante mencionar que esta Superintendencia reconoce que Minagricultura ofrece dos justificaciones de los 100 kg por hora en el Documento Soporte19. No obstante, esta autoridad de competencia se refiere a todo soporte

19

El Documento Soporte sugiere estas dos justificaciones del umbral:

14

que permita dar cuenta de las consecuencias de la medida en el mercado, más allá de un requerimiento técnico o un acuerdo entre las partes. Esto es, el conjunto de estudios técnico-económicos en los cuales se aprecien las evaluaciones pertinentes.

5. RECOMENDACIONES

Por las consideraciones anteriormente expuestas en el presente concepto de abogacía de la competencia, la Superintendencia de Industria y Comercio recomienda al Minagricultura:

Justificar las razones técnico-económicas por las cuales se fija como cuota de producción para clasificar en la categoría (A)-Artesanos el valor de 100 kilogramos hora en el artículo 4 del Proyecto.

Finalmente, esta Superintendencia agradece al Minagricultura que, al momento de expedir la regulación en cuestión, se remita una copia al correo electrónico amperez@sic.gov.co Cordialmente, JUAN PABLO HERRERA SAAVEDRA SUPERINTENDENTE DELEGADO PARA LA PROTECCIÓN DE LA COMPETENCIA Elaboró: Óscar Taborda / Santiago Mosquera Daza Revisó: Ana María Pérez Herrán Aprobó: Ana María Pérez Herrán Es importante para nosotros conocer su percepción sobre la atención de su solicitud, por esta razón lo invitamos a evaluar el servicio de la Superintendencia de Industria y Comercio siguiendo el siguiente enlace:

1. Obedece a un acuerdo entre mesas técnicas adelantadas por el gremio y expertos en panela de AGROSAVIA.

2. Obedece a la capacidad de un trapiche que, haciendo uso de mano de obra familiar, tiene mecanización simple, cuya operación puede funcionar bajo modelo propio, de arrendamiento o comunitario.