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QUEJOSOS: JOSÉ ANTONIO ROJAS MARTÍNEZ Y OTROS.
Vo.Bo.
PONENTE: MINISTRO JOSÉ DE JESÚS GUDIÑO PELAYO. SECRETARIA: ANDREA NAVA FERNÁNDEZ DEL CAMPO.
México, Distrito Federal. Acuerdo de la Primera Sala de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día
cinco de abril de dos mil seis.
V I S T O S; y,
R E S U L T A N D O: Cotejó:
PRIMERO. Mediante escrito presentado el veintiocho de
enero de dos mil cinco, ante la Oficina de Correspondencia Común de
los Juzgados de Distrito en Materia Administrativa en Guadalajara,
Jalisco, José Antonio Rojas Martínez, por su propio derecho y en
representación de María Elena Camarena Herrera, Agustín Claudio Camarena Herrera, Mauricio Camarena Herrera, Juan Carlos Camarena Herrera, Armando Guillén Padilla, Eduardo Camarena Herrera, Alejandro Camarena Herrera y Javier Madrigal Magaña, solicitó el amparo y la protección de la Justicia de la Unión, contra
las autoridades y por los actos que a continuación se precisan:
AUTORIDADES RESPONSABLES:
AMPARO EN REVISIÓN 8/2006
1. El Congreso de la Unión.
2. El Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos.
3. El Secretario de Gobernación.
4. El Director General del Diario Oficial de la Federación. ACTOS RECLAMADOS:
La discusión, aprobación, expedición, refrendo y publicación
del Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan
diversas disposiciones de la Ley del Impuesto sobre la
Renta (artículos 113 y 177), publicado en el Diario Oficial de
la Federación el uno de diciembre de dos mil cuatro,
concretamente el artículo segundo Transitorio, fracción I,
incisos e) y h).
SEGUNDO. Las quejosas señalaron como garantías
individuales violadas las contenidas en los artículos 31, fracción
IV; 72, inciso h); 73, fracción VII y 74, fracción IV, de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, narraron
los antecedentes del caso y expresaron los conceptos de
violación que estimaron pertinentes.
TERCERO. Por auto de treinta y uno de enero de dos mil
cinco, la Juez Tercero de Distrito en Materia Administrativa en el
Estado de Jalisco, a quien por razón de turno correspondió
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AMPARO EN REVISIÓN 8/2006
conocer del asunto, admitió la demanda de garantías y ordenó su
registro con el número 72/2005-3.
Seguidos los trámites de ley, se celebró la audiencia
constitucional del juicio el trece de mayo de dos mil cinco, fecha
en que se dictó la sentencia relativa, la cual se terminó de
engrosar el treinta y uno de mayo de dos mil cinco y en la que se
resolvió negar el amparo y protección de la Justicia Federal
solicitado.
CUARTO. Inconformes con la sentencia anterior, los
quejosos, por conducto de su representante común, interpusieron
recurso de revisión, del cual tocó conocer al Primer Tribunal
Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, cuyo
Presidente admitió por auto de veinte de octubre de dos mil cinco,
el que se registró con el número 739/2005.
Seguidos los trámites de ley, el seis de diciembre de dos mil
cinco el tribunal colegiado del conocimiento dictó sentencia en la
que reservó jurisdicción a la Suprema Corte de Justicia de la
Nación y por tanto, ordenó remitir los autos.
QUINTO. Por auto de cuatro de enero de dos mil seis, el
Presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación
asumió la competencia originaria de este Alto Tribunal para
conocer del recurso, el cual fue registrado con el número 8/2006,
ordenándose dar vista a las autoridades responsables y al
Procurador General de la República para la formulación del
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AMPARO EN REVISIÓN 8/2006
pedimento respectivo; turnándose el asunto al Ministro José de
Jesús Gudiño Pelayo para la elaboración de la resolución
correspondiente.
Previo dictamen del Ministro Ponente, el asunto quedó
radicado en esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de
la Nación.
C O N S I D E R A N D O: PRIMERO. Esta Primera Sala de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, es competente para conocer del presente
recurso de revisión, en términos de lo dispuesto en los artículos
107, fracción VIII, inciso a) de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos; 84, fracción I, inciso a), de la Ley de
Amparo; y 21, fracción XI, de la Ley Orgánica del Poder Judicial
de la Federación, así como el punto Cuarto del Acuerdo Plenario
5/2001, toda vez que se interpone en contra de la sentencia
dictada por el Juez de Distrito en un juicio de amparo indirecto en
el que se reclamó la inconstitucionalidad de diversos artículos de
la Ley del Impuesto sobre la Renta vigente para el ejercicio fiscal
de dos mil cinco y, si bien, subsiste el problema de
inconstitucionalidad planteado, no resulta necesaria la
intervención del Tribunal Pleno, en virtud de que no se establece
un criterio de importancia y trascendencia para el orden jurídico
nacional o de interés excepcional.
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AMPARO EN REVISIÓN 8/2006
SEGUNDO. Toda vez que el Tribunal Colegiado que tuvo
conocimiento del presente asunto no analizó si el mismo fue
interpuesto oportunamente, resulta necesario verificar dicha
circunstancia.
El presente recurso de revisión fue interpuesto
oportunamente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86
de la Ley de Amparo, pues de la constancia que obra a foja 255
reverso del cuaderno del juicio de amparo, se advierte que la
sentencia recurrida fue notificada a las quejosas por medio de
lista el día ocho de junio de dos mil cinco, surtiendo efectos el día
nueve del mismo mes y año, de conformidad con lo dispuesto por
la fracción II, del artículo 34 de la Ley de Amparo.
Así, el plazo de diez días que señala el primero de los
numerales mencionados empezó a correr el diez de junio de dos
mil cinco, por haber sido el día siguiente hábil y concluyó el
veintitrés del mismo mes y año, debiéndose descontar los días
once, doce, dieciocho y diecinueve, por haber sido sábados y
domingos respectivamente, es decir, inhábiles en términos del
artículo 23 de la Ley de la materia.
En tales condiciones, dado que de autos se desprende que
el recurso de revisión fue interpuesto el día veintitrés de junio de
dos mil cinco, se concluye que el recurso de revisión se interpuso
oportunamente.
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AMPARO EN REVISIÓN 8/2006
TERCERO. En síntesis, las recurrentes aducen a manera de
agravio, que la sentencia del Juez de Distrito es ilegal y, por ende,
debe revocarse para que se les conceda el amparo, toda vez que
los artículos impugnados, específicamente el proceso legislativo para la expedición de los artículos 113 y 177 de la Ley del
Impuesto sobre la Renta, en relación con los incisos e) y h) de la
fracción I del artículo Segundo Transitorio del Decreto por el que
se reforman, adicionan, derogan y establecen diversas
disposiciones de la referida ley, a partir del primero de enero de
dos mil cinco, sí son violatorios de los artículos 72, inciso h), 73, fracción VII y 74, fracción IV, en relación con el artículo 16 de la Constitución Federal, ya que estiman, dicha reforma no se
ajustó al proceso de creación de leyes, pues la incorporación de
las normas que se impugnan, fue discutida por primera vez en la
Cámara de Senadores, fungiendo ésta como Cámara de origen,
lo que constituye violación al proceso legislativo, en virtud de que
todo lo relativo a contribuciones o impuestos, deberá discutirse
primero en la Cámara de Diputados, por ser una disposición
expresa de la Constitución Federal.
Así, la materia de la revisión se circunscribe al estudio de la
constitucionalidad de los artículos 113 y 177, de la Ley del
Impuesto sobre la Renta, en relación con los incisos e) y h) de la
fracción I, del artículo Segundo Transitorio del Decreto por el que
se reforman, adicionan, derogan y establecen diversas
disposiciones de la referida ley, a partir del primero de enero de
dos mil cinco.
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Las consideraciones vertidas devienen infundadas por las
razones que se desarrollan a continuación.
Contrariamente a lo aducido por los quejosos, el proceso
legislativo mediante el cual se reformaron, adicionaron y
derogaron diversas disposiciones de la Ley del Impuesto sobre la
Renta, para el ejercicio fiscal dos mil cinco, se siguió con apego a
lo dispuesto en los inciso h), del artículo 72 constitucional.
En efecto, si bien es cierto que, en términos de la
disposición constitucional, los proyectos de leyes que versen
sobre contribuciones (entre otros temas), deberán discutirse
primero en la Cámara de Diputados, también es verdad que en el
caso que cuestionan los recurrentes, la iniciativa de mérito fue
presentada y recibida en la Cámara de Diputados, la cual fungió
como Cámara de origen quien, una vez discutido y aprobado el
proyecto de ley, lo envió a la Cámara de Senadores quien, en su
carácter de Cámara revisora, en uso de la facultad que le
concede el propio artículo 72, constitucional, hizo las
observaciones y modificaciones que estimó pertinentes y devolvió
el proyecto de ley a la Cámara de Diputados, para la continuación
y conclusión del proceso legislativo de reformas a la Ley del
Impuesto sobre la Renta, ejercicio fiscal dos mil cinco.
Debe ponerse de manifiesto que, el Pleno de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que la circunstancia
de que la Cámara de Diputados deba fungir como Cámara de
origen y la de Senadores como Cámara revisora, no se traduce
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AMPARO EN REVISIÓN 8/2006
en limitación alguna a las facultades legislativas del Senado; por
el contrario, conforme al texto constitucional citado, ambas
cámaras tienen facultades para discutir, aprobar, rechazar
modificar, reformar o adicionar los diversos proyectos de ley, de
ahí que el concepto de violación expresado por la quejosa resulte
infundado.
En efecto, el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de
Justicia de la Nación, en sesiones celebradas los días treinta de
enero y dos de febrero, ambos de dos mil seis, al resolver
diversos asuntos relacionados con este tema, estableció las tesis
de jurisprudencia 42/2006 y 43/2006, a través de las cuales se
determinó que el proceso legislativo que dio lugar a las
disposiciones reclamadas, no resulta violatorio de la Constitución
Federal.
Las tesis de referencia, cuya publicación está pendiente, son
las siguientes:
TESIS JURISPRUDENCIAL NÚMERO 42/2006 (PLENO) INICIATIVA DE LEYES EN MATERIA DE CONTRIBUCIONES. EL HECHO DE QUE EL ARTÍCULO 72, INCISO H, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS ESTABLEZCA QUE SU DISCUSIÓN DEBE INICIARSE EN LA CÁMARA DE DIPUTADOS NO IMPLICA RESTRICCIÓN A LA FACULTAD LEGISLATIVA DE LA CÁMARA DE SENADORES NI LA CONVIERTE EN SIMPLE SANCIONADORA DE LOS ACTOS DE AQUÉLLA. Conforme al citado precepto constitucional, todo proyecto de ley o Decreto que verse sobre contribuciones o impuestos
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AMPARO EN REVISIÓN 8/2006
debe discutirse primero en la Cámara de Diputados (de Origen) y luego en la de Senadores (Revisora), lo que constituye una excepción a la regla general contenida en el propio precepto, en el sentido de que las iniciativas cuya resolución no sea exclusiva de alguna de las Cámaras pueden presentarse indistintamente en cualquiera de ellas, pero no implica limitación alguna a las facultades legislativas de la Cámara de Senadores, toda vez que conforme a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ambas Cámaras tienen facultades para discutir, aprobar, rechazar, modificar, reformar o adicionar los proyectos relativos, pues tales facultades se las confiere expresamente la propia Constitución Federal para que las ejerzan separada y sucesivamente, con autonomía e igualdad, respecto de aquellas materias cuyo conocimiento corresponda al órgano bicameral, como lo es la tributaria, en términos de los artículos 50, 71, 72, 73, fracciones VII, XXIX y XXX, 74 y 76 constitucionales. Por tanto, el orden que debe seguirse para la discusión de las iniciativas de ley o Decreto relativas a contribuciones o impuestos, no convierte a la Cámara Revisora en simple sancionadora de los actos de la de Origen, como lo consideraba el artículo 32 de la Tercera Ley Constitucional decretada por el Congreso General de la Nación en 1836, que establecía: “La Cámara de Senadores, en la revisión de un proyecto de ley o Decreto, no podrá hacerle alteraciones ni modificaciones, y se ceñirá a las fórmulas de aprobado, desaprobado; pero al volverlo a la Cámara de Diputados, remitirá extracto circunstanciado de la discusión para que dicha Cámara se haga cargo de las partes que han parecido mal, o alteraciones que estime el Senado convenientes.”, pues ello fue superado por el Constituyente de 1917, a fin de dar igualdad parlamentaria a ambas Cámaras, salvo que se trate de facultades exclusivas de cada una de ellas. Amparo en revisión 820/2005.- Silvia Olivera Pulido.- 30 de enero de 2006.- Unanimidad de diez votos (Ausente José de Jesús Gudiño Pelayo).- Ponente: Olga Sánchez Cordero de García Villegas.- Secretarios: Israel Flores Rodríguez, Martha Elba Hurtado Ferrer y Gustavo Ruiz Padilla. Amparo en revisión 1222/2005.- Christian Emmanuel Rodríguez Snyder y Coags.- 30 de enero de 2006.- Unanimidad de diez votos (Ausente José de
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AMPARO EN REVISIÓN 8/2006
Jesús Gudiño Pelayo).- Ponente: Sergio Salvador Aguirre Anguiano.- Secretarios: Israel Flores Rodríguez, Martha Elba Hurtado Ferrer y Gustavo Ruiz Padilla. Amparo en revisión 1278/2005.- Jorge Oswaldo Muñoz McDonald.- 2 de febrero de 2006.- Unanimidad de once votos.- Ponente: Sergio Salvador Aguirre Anguiano.- Secretarios: Israel Flores Rodríguez, Martha Elba Hurtado Ferrer y Gustavo Ruiz Padilla. Amparo en revisión 1301/2005.- Araceli Orozco Rodríguez y Coags.- 2 de febrero de 2006.- Unanimidad de once votos.- Ponente: José de Jesús Gudiño Pelayo.- Secretarios: Israel Flores Rodríguez, Martha Elba Hurtado Ferrer y Gustavo Ruiz Padilla. Amparo en revisión 1309/2005.- Juan Ygnacio Reyes Retana Villalobos.- 2 de febrero de 2006.- Unanimidad de once votos.- Ponente: Juan N. Silva Meza.- Secretarios: Israel Flores Rodríguez, Martha Elba Hurtado Ferrer y Gustavo Ruiz Padilla. TESIS JURISPRUDENCIAL 43/2006 (PLENO) RENTA. EL PROCESO LEGISLATIVO QUE CULMINÓ CON EL DECRETO DE REFORMAS A LA LEY DEL IMPUESTO RELATIVO, PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 1o. DE DICIEMBRE DE 2004, CUMPLE CON LOS REQUISITOS PREVISTOS EN EL ARTÍCULO 72 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. Conforme al artículo 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los proyectos de ley o Decreto que versen sobre contribuciones o impuestos primero deberán discutirse en la Cámara de Diputados (inciso H), la que de aprobarlos –en todo o en parte– los turnará a la Cámara de Senadores para su discusión (incisos A y H); si ésta los desecha parcialmente, los adiciona o modifica, deberá regresarlos a aquélla para la nueva discusión que versará sobre lo desechado, adicionado o modificado, sin poder alterar los artículos aprobados, y si la Cámara de Diputados aprueba tales adiciones o modificaciones por mayoría absoluta de los votos presentes, debe remitir el proyecto de ley o Decreto al Ejecutivo para su promulgación (inciso E). En congruencia con lo antes expuesto, se concluye que el proceso legislativo que culminó con el Decreto por el que se
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AMPARO EN REVISIÓN 8/2006
reforman, adicionan, derogan y establecen diversas disposiciones de la Ley del Impuesto sobre la Renta, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 1o. de diciembre de 2004, cumplió con lo ordenado en el indicado artículo 72 constitucional, ya que del referido proceso legislativo se advierte que el proyecto presentado por el Presidente de la República se discutió primero en la Cámara de Diputados, la que lo aprobó parcialmente y lo envió a la Cámara de Senadores, en donde se retomó el tema de la reforma y se decidió, además, modificar otros preceptos que no habían sido materia de debate en la Cámara de Origen; con estas modificaciones y adiciones el proyecto se devolvió a la Cámara de Diputados para su discusión, la que lo aprobó por mayoría absoluta y lo envió al Ejecutivo Federal para su promulgación. Amparo en revisión 820/2005.- Silvia Olivera Pulido.- 30 de enero de 2006.- Unanimidad de diez votos (Ausente José de Jesús Gudiño Pelayo).- Ponente: Olga Sánchez Cordero de García Villegas.- Secretarios: Israel Flores Rodríguez, Martha Elba Hurtado Ferrer y Gustavo Ruiz Padilla. Amparo en revisión 1222/2005.- Christian Emmanuel Rodríguez Snyder y Coags.- 30 de enero de 2006.- Unanimidad de diez votos (Ausente José de Jesús Gudiño Pelayo).- Ponente: Sergio Salvador Aguirre Anguiano.- Secretarios: Israel Flores Rodríguez, Martha Elba Hurtado Ferrer y Gustavo Ruiz Padilla. Amparo en revisión 1278/2005.- Jorge Oswaldo Muñoz McDonald.- 2 de febrero de 2006.- Unanimidad de once votos.- Ponente: Sergio Salvador Aguirre Anguiano.- Secretarios: Israel Flores Rodríguez, Martha Elba Hurtado Ferrer y Gustavo Ruiz Padilla. Amparo en revisión 1301/2005.- Araceli Orozco Rodríguez y Coags.- 2 de febrero de 2006.- Unanimidad de once votos.- Ponente: José de Jesús Gudiño Pelayo.- Secretarios: Israel Flores Rodríguez, Martha Elba Hurtado Ferrer y Gustavo Ruiz Padilla. Amparo en revisión 1309/2005.- Juan Ygnacio Reyes Retana Villalobos.- 2 de febrero de 2006.- Unanimidad de once votos.- Ponente: Juan N. Silva Meza.- Secretarios: Israel Flores Rodríguez, Martha Elba Hurtado Ferrer y Gustavo Ruiz Padilla.
Por tanto, en la materia de esta revisión, lo que procede es
confirmar la sentencia recurrida y negar la protección
constitucional solicitada por los quejosos respecto de los artículos
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AMPARO EN REVISIÓN 8/2006
113 y 177, en relación con el artículo Segundo Transitorio,
fracción I, incisos e) y h), publicado en el Diario Oficial de la
Federación el uno de diciembre de dos mil cuatro.
Por lo expuesto y fundado, se resuelve:
PRIMERO. En la materia de la revisión, competencia de esta
Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se
confirma la sentencia recurrida.
SEGUNDO. La Justicia de la Unión no ampara ni protege a
José Antonio Rojas Martínez, María Elena Camarena Herrera, Agustín Claudio Camarena Herrera, Mauricio Camarena Herrera, Juan Carlos Camarena Herrera, Armando Guillén Padilla, Eduardo Camarena Herrera, Alejandro Camarena Herrera y Javier Madrigal Magaña, en términos del último considerando de la presente resolución.
Notifíquese; con testimonio de esta resolución, vuelvan los
autos a su lugar de origen; y, en su oportunidad, archívese este
toca como asunto concluido.
Así lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los
señores Ministros: José de Jesús Gudiño Pelayo (Ponente),
Sergio A. Valls Hernández, Juan N. Silva Meza, Olga Sánchez
Cordero de García Villegas y Presidente José Ramón Cossío
Díaz, quien manifestó que formularía voto concurrente.
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AMPARO EN REVISIÓN 8/2006
Firman el Ministro Presidente de la Sala y el Ministro
Ponente, con el Secretario de Acuerdos, quien autoriza y da fe.
PRESIDENTE DE LA PRIMERA SALA
MINISTRO JOSÉ RAMÓN COSSÍO DÍAZ
PONENTE
MINISTRO JOSÉ DE JESÚS GUDIÑO PELAYO
SECRETARIO DE ACUERDOS DE LA PRIMERA SALA
LIC. MANUEL DE JESÚS SANTIZO RINCÓN *JALG
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VOTO CONCURRENTE QUE FORMULA EL MINISTRO JOSÉ
RAMÓN COSSÍO DÍAZ, EN RELACIÓN CON EL AMPARO EN
REVISIÓN 8/2006, PROMOVIDO POR MARÍA ELENA CAMARENA
HERRERA Y OTROS.
El presente voto se ocupará exclusivamente de la interpretación
del artículo 72, incisos E) y H), constitucional, en tanto la facultad
otorgada a la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión —en
carácter de revisora— para modificar proyectos de ley en materia de
contribuciones que fueron aprobados previamente por la Cámara de
Diputados —en calidad de cámara de origen—.
En la sentencia emitida por la Primera Sala, así como en asuntos
análogos fallados por el Pleno, se estudia —en la parte que interesa—
la constitucionalidad del Artículo Segundo, fracción I, Incisos E), F), G),
H) e I), del Decreto por el que se reforman, adicionan, derogan y
establecen diversas disposiciones de la Ley del Impuesto sobre la
Renta y de la Ley del Impuesto al Activo y establece los Subsidios
para el Empleo y para la Nivelación del Ingreso, relativo a
disposiciones de vigencia temporal de la Ley del Impuesto Sobre la
Renta, publicado el primero de diciembre de dos mil cuatro, respecto
del cual se alega una violación al proceso legislativo contenido en el
artículo 72, inciso H), de la Constitución Federal, al estimar que fue la
Cámara de Senadores —en carácter de revisora— la que modificó el
contenido del artículo impugnado, lo cual se estimó contrario al texto
constitucional, aduciendo que en materia de contribuciones, las
VOTO CONCURRENTE
reformas deben ser discutidas originalmente en la Cámara de
Diputados.
En las resoluciones emitidas por el Pleno y adoptadas por esta
Primera Sala en el presente asunto, se realiza un análisis del proceso
legislativo contenido en el artículo 72 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, describiendo que los proyectos de ley o
decreto que versen sobre contribuciones o impuestos, primero
deberán discutirse en la Cámara de Diputados (inciso H), la que de
aprobarlos —en todo o en parte— los turnará a la Cámara de
Senadores para su discusión (incisos A y H). Si ésta los desecha
parcialmente, los adiciona o modifica, deberá regresarlos a aquélla
para la nueva discusión que versará sobre lo desechado, adicionado o
modificado, sin poder alterar los artículos aprobados, y si la Cámara de
Diputados aprueba tales adiciones o modificaciones por mayoría
absoluta de los votos presentes, debe remitir el proyecto de ley o
decreto al Ejecutivo para su promulgación (inciso E).
A partir de este razonamiento, se llegó a la convicción de que el
proceso legislativo que culminó con el Decreto por el que se reforman,
adicionan, derogan y establecen diversas disposiciones de la Ley del
Impuesto sobre la Renta y de la Ley del Impuesto al Activo y establece
los Subsidios para el Empleo y para la Nivelación del Ingreso, cumplió
con lo ordenado en el indicado artículo 72 constitucional, pues al
estudiar el mismo se advirtió que el proyecto presentado por el
Presidente de la República se discutió primero en la Cámara de
Diputados, la que lo aprobó parcialmente y lo envió a la Cámara de
Senadores, en donde se retomó el tema de la reforma y se decidió,
además, modificar otros preceptos que no habían sido materia de
debate en la Cámara de Origen, siendo el caso que con estas
modificaciones y adiciones el proyecto se devolvió a la Cámara de
2
VOTO CONCURRENTE
Diputados para su discusión, la que lo aprobó por mayoría absoluta y
lo envió al Ejecutivo Federal para su promulgación1.
Comparto la conclusión mayoritaria, en tanto considera que el
proceso legislativo no es contrario al artículo 72 constitucional. Sin
embargo, difiero de algunas de las razones por las cuales se arribó a
la misma, conforme a lo que expongo a continuación.
En primer término, realizaré precisiones sobre la interpretación
del artículo constitucional mencionado y, en segundo, trataré el tema
de modificaciones a la naturaleza del tributo.
A mi entender, resultaba necesario realizar precisiones respecto
de la facultad conferida a la Cámara de Senadores en el artículo 72,
inciso E), de la Constitución Federal, en relación con el inciso H) del
mismo numeral, en relación con los alcances de las modificaciones
que pueda realizar a los proyectos de ley o decreto en materia
tributaria.
En este respecto, el fallo sostiene que el indicado precepto
constitucional establece un requisito de orden para la validez del
proceso legislativo, consistente en que, en la formación de leyes o
decretos que versen, entre otras materias, sobre contribuciones, las
iniciativas primero serán discutidas en la Cámara de Diputados. En
ese tenor, se concluye que si el proyecto de ley o decreto se vincula
con contribuciones o impuestos, sea en su aspecto material, accesorio
o formal, debe cumplirse invariablemente con aquel requisito, en virtud
de que ni del texto del señalado artículo 72, inciso H, constitucional, ni
de sus antecedentes legislativos se evidencia que sólo deba colmarse 1 Criterio éste que fue plasmado en la tesis de jurisprudencia 43/2006, establecida por el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, aprobada en sesión de fecha veintitrés de febrero de dos mil seis, pendiente de publicación.
3
VOTO CONCURRENTE
cuando se trate de contribuciones nuevas o de modificaciones a sus
elementos esenciales2.
Me parece que este criterio resulta insuficiente para juzgar los
límites materiales de la facultad de la Cámara de Senadores para
realizar las modificaciones que estimare pertinentes, y que resultaba
necesario elaborar un estándar para someter a escrutinio la actuación
de ésta.
Pensemos en una gama de posibilidades en la cual, en un
extremo, se encuentra el caso en el cual la Cámara de Senadores no
realiza modificación u observación alguna al decreto presentado por la
de Diputados, de tal suerte que se surten los efectos del inciso A) del
artículo constitucional en cuestión. En el otro extremo, se encuentran
supuestos como el del impuesto suntuario, que fue declarado
inconstitucional por este Alto Tribunal3, ya que a todas luces resultaba
inadmisible que la Cámara de Senadores, actuando como revisora,
creara un tributo ex novo, erigiéndose materialmente en cámara de
origen, dado que la Constitución establece de manera terminante en el
inciso E) del numeral que estudiamos, que en materia de
2 Razonamiento contenido en la tesis de jurisprudencia 44/2006, establecida por el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, aprobada en sesión de fecha veintitrés de febrero de dos mil seis, pendiente de publicación. 3 Tesis P./J. 51/2002, establecida por el Pleno en la novena época, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XVI, página 5, correspondiente a diciembre de 2002, cuyo rubro y texto se transcriben: “CONTRIBUCIONES. EL ARTÍCULO 8o. TRANSITORIO DE LA LEY DE INGRESOS DE LA FEDERACIÓN PARA EL EJERCICIO FISCAL DE 2002, QUE ESTABLECE EL IMPUESTO A LA VENTA DE BIENES Y SERVICIOS SUNTUARIOS, ES INCONSTITUCIONAL POR NO HABERSE DISCUTIDO PRIMERO EN LA CÁMARA DE DIPUTADOS. De acuerdo con el artículo 72, inciso H), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la formación de leyes que establezcan contribuciones deberá discutirse primero en la Cámara de Diputados, disposición que se encuentra reiterada en el artículo 62 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos; por tanto, el artículo 8o. transitorio de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2002, incorporado por la Cámara de Senadores, que estableció un impuesto a la venta de bienes y servicios suntuarios, resulta inconstitucional por no haberse observado el procedimiento antes indicado. Dicha violación trasciende a la validez de la norma, porque se llevó a cabo en contra del texto expreso de la disposición primeramente citada”.
4
VOTO CONCURRENTE
contribuciones, necesariamente esa función corresponde a la de
Diputados.
Una vez sentados los dos casos paradigmáticos en los cuales
resulta indudable que la actuación de la Cámara de Senadores es
constitucional, en el primer supuesto, e inconstitucional, en el
segundo, procede referirnos a la zona de posible indeterminación que
se encuentra entre uno y otro.
En el fallo aprobado por la mayoría, quedó establecido que si la
discusión comenzó en la Cámara de Diputados, como cámara de
origen, entonces serán admisibles las modificaciones introducidas por
la Cámara de Senadores, en carácter de revisora.
Dicho de otro modo, esto significa que la Cámara de Senadores
—como revisora—, puede modificar libremente el Decreto emitido por
la Cámara de Diputados —ésta en calidad de cámara originaria—, sin
que ello implique una desatención a la exigencia del artículo 72
constitucional.
Para la mayoría, el referido numeral de la Constitución Federal
únicamente limita a la Cámara de Senadores para la creación formal
de un nuevo impuesto, bastando que la discusión de un proyecto de
Ley o Decreto en materia tributaria inicie en la Cámara de Diputados,
para que la Cámara de Senadores pueda modificar cualquier aspecto
del mismo. A mi juicio, ello resulta insuficiente, pues debe considerarse
un supuesto adicional que también debe estar vedada a la Cámara de
Senadores como revisora, consistente en la inadmisibilidad de
modificaciones que cambien la naturaleza o el tipo del gravamen.
5
VOTO CONCURRENTE
En efecto, estimo que del artículo 72 constitucional se desprende
también una barrera material que consiste en que la Cámara de
Senadores, actuando como revisora, realice un cambio al Decreto
legislativo —emitido originariamente por la Cámara de Diputados—,
que sea de tal magnitud, que implique un cambio en la naturaleza del
gravamen.
Así, debe tomarse en cuenta que el concepto de creación de
tributos es, obviamente, distinto al de su simple modificación, siendo el
caso que las facultades de la Cámara de Senadores claramente le
permiten modificar los proyectos dictaminados en la Cámara de
Diputados, aún cuando versen sobre materia de contribuciones.
En mi opinión, esta Suprema Corte, como Tribunal
Constitucional, debería haber considerado que existen ciertas
modificaciones a los proyectos de ley o decreto en materia tributaria
que merezcan, para efectos de declaratoria de inconstitucionalidad,
calificarse como creación de tributos —las cuales deben discutirse
previamente en la Cámara de Diputados—, tal y como acontece con
las modificaciones que supongan un cambio en el tipo del gravamen.
A manera de ejemplo, pensemos en el supuesto de que la
Cámara de Senadores decidiera eliminar el sistema de acreditamiento
o traslado del impuesto al valor agregado —de naturaleza indirecta—,
lo cual implicaría convertirlo en un impuesto directo que, así
determinado, pesaría sobre los ingresos. Bajo el criterio mayoritario, si
la discusión hubiera iniciado primeramente en la Cámara de
Diputados, ello resultaría acorde a la exigencia constitucional. Sin
embargo, es claro que este cambio en la mecánica traería como
consecuencia la desnaturalización del impuesto, en los términos
concebidos por la Cámara de Diputados.
6
VOTO CONCURRENTE
Considero que el principio constitucional sobre la
predeterminación de los tributos y el principio de representación
popular en estas materias, poseen un contenido democrático esencial,
como es la seguridad jurídica de las cargas fiscales, y persiguen como
finalidad evitar los abusos de los gobernantes, pues es claro que el
acto jurídico que impone el gravamen debe establecer, previamente y
con base en una decisión democrática, sus elementos esenciales para
ser válido.
En tal virtud, estimo que el criterio mayoritario sería insuficiente
pues permitiría la realización de cualquier modificación —por
trascendente que ésta fuera—, pasando por alto que a través de
dichas alteraciones, la Cámara de Senadores podría erigirse de facto
como cámara de origen y, materialmente, crear un nuevo gravamen
sin contar con la legitimación que corresponde a la representación
popular.
Por lo anterior, estimo importante que se considere que las
modificaciones a la naturaleza del gravamen constituyen una barrera
material infranqueable para la Cámara de Senadores y que cualquier
actuación de la misma en este sentido no es admisible en términos
constitucionales.
En el presente caso, considero que no se da esta circunstancia,
pues las modificaciones propuestas por la Cámara de Senadores se
limitan a cambiar algunos rangos de las tablas de tarifas, así como a
incorporar disposiciones transitorias, pero sin alterar la naturaleza del
impuesto como gravamen directo que incide en los ingresos de las
personas físicas y morales. De esta manera, considero que el proceso
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VOTO CONCURRENTE
legislativo cuya constitucionalidad se cuestiona, no resulta violatorio
del artículo 72, inciso H, de nuestra Ley Fundamental.
En virtud de lo dicho, es que estoy de acuerdo con la declaratoria
de constitucionalidad de las normas impugnadas, pero creo que era
necesario adentrarse al examen concreto de la facultad de la Cámara
de Senadores y realizar las precisiones que aquí fueron apuntadas, a
fin de contar con elementos que, a futuro, podrían arrojar luz sobre
este tema.
MINISTRO JOSÉ RAMÓN COSSÍO DÍAZ
SECRETARIO DE ACUERDOS DE LA PRIMERA SALA
LIC. MANUEL DE JESÚS SANTIZO RINCÓN
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