A N A L I S I S Y P R O P U E S T A S

STIFTUNGEBERTFRIEDRICH

R UEPRESENTACIÓN EN RUGUAY

G CM VERARDO AETANO

ARCEL AILLANT

¿ ué Mnecesita Uruguay?¿Qué Uruguay necesitael M ?

Q ERCOSUR

ERCOSUR

Democracia, Género y Equidad:aportes para el debate sobre los CONSTANZA MOREIRA

mecanismos de acción afirmativa NIKI JOHNSON

El SobreendeudamientoSoberano en Debate JORGE JAURI

Ciencia, tecnología e innovaciónpara el desarrollo PROGRAMA CIENTIS

Fragmentación Socioeconómica yDesigualdades: Desafíos para las DANILO VEIGA

Políticas Públicas ANA LAURA RIVOIR

Cancún y las Promesas Incumplidas.Los Países Pobres se Rebelan ALMA ESPINO

en la OMC SOLEDAD SALVADOR

Mercociudades y la IX Cumbre deMontevideo: La Emergencia de unNuevo Actor de la Integración Regional DANIEL CHASQUETTI

La Izquierda Uruguaya GERARDO CAETANO

y la Hipótesis del Gobierno. JUAN PABLO LUNA

Algunos Desafíos JAIME YAFFÉ

Político–Institucionales RAFAEL PIÑEIRO

Uruguay en la Región y en el Mundo: PROGRAMA DE INSERCIÓN INTERNACIONAL

Conceptos, Estrategias y Desafíos E INTEGRACIÓN REGIONAL

Notas a Propósito de los CRISTINA ZURBRIGGEN

Desafíos del NATALIO DOGLIO

Movimiento Sindical Uruguayo LUIS SENATORE

Políticas Públicas de Comunicación:El ausente imprescindible GUSTAVO GÓMEZ

Desafíos y Dilemas de la Izquierdaen la Antesala del Gobierno GABRIEL PAPA

La Asociación InterregionalMERCOSUR–UNION EUROPEA:desafíos del proceso de negociación CECILIA ALEMANY

Pobreza y desigualdad en Uruguay.Claves para el diseño de un programade superación de la pobreza extrema GUSTAVO DE ARMAS

Hacia una Nueva Leyde Negociación Colectiva

¿Nuevas? Estrategias de Relacionamientoentre Empresarios y Gobierno LILIANA PERTUY

Los Retos de una NuevaInstitucionalidad para el MERCOSUR GERARDO CAETANO

¿Qué MERCOSUR necesita Uruguay? GERARDO CAETANO

¿Qué Uruguay necesita el MERCOSUR? MARCEL VAILLANT

A N A L I S I S Y P R O P U E S T A SO T R O S T I T U L O S

Los trabajos que publicamos son de exclusivaresponsabilidad de sus autores y no represen-tan necesariamente el pensamiento de la Fun-dación Friedrich Ebert. Se admite la reproduc-ción total o parcial, a condición de mencionarla fuente y se haga llegar un ejemplar.

A N Á L I S I S Y P R O P U E S T A S

¿Qué MERCOSURnecesita Uruguay?¿Qué Uruguaynecesita el MERCOSURApuntes para entender requerimientosrecíprocos

GERARDO CAETANOMARCEL VAILLANT

diciembre 2004

FRIEDRICH EBERT STIFTUNG

FESUR – Representación en UruguayPlaza Cagancha 1145, piso 8Casilla 10578, Suc. Plunae–mail: fesur@fesur.org.uyhttp://www.fesur.org.uyTels.: [++598 2] 902 2938 / 39 / 40Fax: [++598 2] 902 2941

Realización gráfica integral: www.gliphosxp.comDepósito Legal: 335.129/04

Gerardo CaetanoDirector del Instituto de Ciencia Política de la Facultad de Ciencias Sociales,Universidad de la República.

Marcel VaillantProfesor de Comercio Internacional del Departamento de Economía de laFacultad de Ciencias Sociales, Universidad de la República.

1. INTRODUCCIÓN _____ 52. ESTADOS NACIONALES DEL SUR:

FUNDACIÓN, RUPTURA Y ENCUENTRO _____ 7La «larga duración» de algunas premisas integracionistas ______ 7

Recorridos, debates y modelos ______ 9

Hacia una transición de imaginarios ______ 12

3. QUÉ NECESITA EL URUGUAY DEL MERCOSUR _____ 14Acceso preferencial a un mercado mayor ______ 14

Mejoramiento de las condiciones denegociación con el resto del mundo ______ 19

Tecnología de compromiso:

integración y reformas domésticas ______ 22

4. QUÉ NECESITA EL MERCOSUR DE URUGUAY _____ 24Sede y actor dinámico

del desarrollo institucional del MERCOSUR ______ 24

Nodo geográfico de la circulación ______ 27

Promoción de la provisión de bienes públicos regionales ______ 29

5. CONCLUSIONES _____ 31Bibliografía _____ 34

Indice

5

No resulta difícil convenir que la coyuntura exi-ge reforzar el posicionamiento del país respec-to de su inserción internacional y, más en par-ticular, su relación con el proceso de integra-ción regional. El problema no resulta sencillodebido a que es necesario definir y evaluar unconjunto impreciso de avances y retrocesos eneste campo para poder establecer un juicio in-formado y consistente. No es posible tampocoresolver el conjunto de la problemática con unafórmula única, dado que todo lo que es nece-sario hacer no solo depende de la orientacióny voluntad de un gobierno, en el marco de unaeconomía pequeña y periférica. Las restriccio-nes son severas y los otros por supuesto quetambién juegan.

A los efectos de poder aportar a la discusión depolíticas, en el texto que sigue se especificaráel problema en términos de la respuesta a unadoble pregunta. La primera se vincula con qué

es lo que el Uruguay debe esperar del MERCO-SUR, y de qué forma el país debe articular susobjetivos de desarrollo domésticos con el pro-ceso de integración regional. La segunda pre-gunta configura el espejo de la primera. ¿Cuáles la función que el Uruguay puede tener parael MERCOSUR, de qué forma convertir a la ac-ción del país en un instrumento útil que permitaun desarrollo incremental de la integración eco-nómica y política? El desafío analítico que seplantea es complejo y requiere una aproxima-ción desde múltiples disciplinas. La asociaciónde los autores de este trabajo (uno economistay el otro historiador y politólogo) implica el ries-go pero también el aporte de combinar discipli-nas y prácticas distintas pero complementarias,dando cuenta así de la vocación globalizadoraque tiene este texto.

El documento está organizado en cinco sec-ciones. Primero se encuentra esta introducción

1. Introducción

6

en donde se justifica la relevancia de la temá-tica, el objetivo específico del trabajo y luegose presenta la estructura del documento. Lasegunda sección desarrolla una visión históri-ca global, que va desde los tiempos de la Co-lonia y la creación de los Estados nacionales yla ilusión federal, pasando por losdesencuentros de los caminos nacionales, has-ta llegar a la onda integracionista de los no-venta. En esta nueva etapa parecen juntarselas raíces más hondas de la integración juntocon la característica de época, en cuanto almomento y formato del regionalismo en curso(no sin debates, como veremos).

La tercera sección apunta al señalamiento delos requerimientos más específicos del Uruguayen relación al MERCOSUR. Esta parte se dividióa su vez en tres subsecciones: acceso prefe-rencial a un mercado mayor; mejoramiento dela relación con el resto del mundo; tecnologíade compromiso (integración y reformas domés-ticas). El enfoque adoptado plantea el desa-

rrollar primero el deber ser, es decir, qué se-ría lo ideal y esperado en cada caso, para lue-go interrogarnos en qué sentido se ha llegadoo no a que se cumpla ese papel por parte delMERCOSUR en Uruguay (el ser). Se trata deconcluir con líneas de política respecto a quéhacer y cómo intervenir para que disminuya labrecha entre lo deseado y lo posible.

La cuarta sección es la otra cara de la mone-da: qué necesita el MERCOSUR de Uruguay.De nuevo se establece una contrastación en-tre el deber ser y el ser. Se subdividió la sec-ción en tres: Uruguay como sede y actor diná-mico del desarrollo institucional del MERCOSUR;Uruguay como nodo geográfico de la circula-ción; Uruguay como promotor de la provisiónde bienes públicos a escala regional. El traba-jo termina con una sección de conclusiones endonde se busca perfilar una reseña indicativadesde el punto de vista de orientaciones alter-nativas de política.

7

La «larga duración» de algunaspremisas integracionistas

Uno puede decir sin temor a equivocarse oexagerar que el Uruguay ha sido un país quea lo largo de su historia ha estado obsesiona-do por el «afuera» del mundo y de la región. Sitenemos en cuenta los itinerarios de su histo-ria social, si reparamos en la evolución de suconfiguración demográfica, en el proceso deconstrucción de su cultura, en las modalida-des colectivas de encarar la política o de in-corporarse a los debates del mundo, difícilmen-te podamos contradecir esa percepción. El«afuera» ha sido para los uruguayos, como hadicho Francisco Panizza, una «imagen consti-tutiva» y una «mirada constituyente». El mun-do y la región, en efecto, han constituido una yotra vez una referencia de comparación, perotambién han sido concebidos y percibidos co-lectivamente como un lugar desde donde se

2. Estados nacionalesdel SUR:

fundación, rupturay encuentro

nos «mira» y por ende, desde donde tambiénse nos «constituye».

En suma, el de los uruguayos ha sido histórica-mente un «adentro» muy interpenetrado por el«afuera», en donde las fronteras entre una yotra dimensión a menudo han resultado borro-sas. Desde el período de la última Colonia has-ta el proceso de la revolución independentista,el territorio uruguayo vivió una fuerte tensiónentre los dilemas de la autonomización o la in-tegración respecto de la comarca. El desenlacede la revolución, con la constitución (no queridapor Artigas y contraria a su propuesta federal)del Uruguay como Estado independiente, nopudo resolver esa tensión, como vino a confir-marse plenamente en las décadas siguientes.Podría decirse incluso que en algún sentido esatensión atraviesa como un eje fundamental todala historia uruguaya y llega hasta este presentedel MERCOSUR.

8

Esa dialéctica, que se podría calificar comoconstituyente de la experiencia colectiva de losuruguayos, ha proyectado y proyecta varios di-lemas y discusiones. Uno de ellos tiene quever con los destinos y orientaciones priorita-rios del impulso integrador: la opción entre laasociación privilegiada con los vecinos de laregión o el vínculo preferido con las nacionesmás desarrolladas del mundo noroccidental;la «frontera continental» o la «fronteratransatlántica». En este sentido, más de unavez en la historia uruguaya se ha planteado laconsigna de «entrar en el mundo salteándo-nos a los vecinos». La opinión sobre que re-sultaría más conveniente para el país tener«amigos ricos y lejanos antes que hermanospobres y cercanos» (cuya autoría específicacorresponde a Alejandro Vegh Villegas) haconstituido una fórmula que ha encontradodefensores significativos en distintos momen-tos de la historia nacional.

Otro punto de partida para repensar el temade la integración tiene que ver con la asunciónplena de la condición de «país frontera». Lafrontera es siempre lo que separa y al mismotiempo lo que une. Es por definición un terre-no de ambigüedades, una zona de intercam-bio múltiple y complejo. La frontera en este sen-tido no es sólo el límite sino bastante más queello. Un «país frontera» tiene además queautopercibirse como tal, con todo lo que estoimplica. En clave histórica, el Uruguay tambiénha asumido reiteradamente esta noción cuan-do se ha repensado en una dialéctica pendu-lar en la relación con sus gigantescos vecinos,o cuando ha ordenado su política exterior des-de la clave configuradora de constituir el fac-tor de equilibrio regional, en especial desde unjuego tácito de «árbitro o intermediario infor-mal» entre sus dos grandes vecinos. Más deuna continuidad en las estrategias de la políti-ca exterior uruguaya (desde Juan José deHerrera en el siglo XIX hasta la actuación envarias oportunidades de los cancilleres másrecientes) ha encontrado en alguna de estasideas una fuente de inspiración persistente.

La pequeñez y consiguiente insuficiencia de lavariable del mercado interno refuerza otra pre-

misa para pensar el problema de la integracióneconómica y comercial con la región: el Uru-guay se encuentra impelido a volcar su econo-mía en una orientación exportadora, dependecada vez más profundamente de su insercióncompetitiva en los mercados regionales y conti-nentales. En términos económicos, el «aden-tro» no puede constituirse en un factor primor-dial de dinamización económica, imponiéndosetambién en este punto la comunicación nece-saria con el «afuera». En la misma perspectiva,la vocación integradora del Uruguay no puedearticularse con una filosofía integracionista queconciba al bloque como una «zona ampliadade sustitución de importaciones». Desde suspatrones de comercialización de productos, elUruguay ha apuntado siempre a una filosofíade «regionalismo abierto», concebido como ins-trumento para pelear más y mejor otros merca-dos. Esta premisa, que en otros períodos histó-ricos pudo haber sido discutida en ciertas pers-pectivas, hoy reúne ciertos consensos desdelas más diversas tiendas, lo que por cierto noinhibe la persistencia de debates pertinentes yresponsables acerca de estos aspectos. Lo quesí merece discusión y miradas distintas –y a esterespecto también abundan los antecedenteshistóricos– refiere al «cómo» integrarse al mun-do y a la región.

En la consideración de la evolución demográ-fica se encuentran también impulsos inte-gradores. La uruguaya ha sido en buena me-dida una sociedad aluvional, que se fue con-formando a medida que llegaba el extranjero,el gran factor definidor de la evolución socialdel país durante el siglo XIX y parte del XX.Desde hace ya muchas décadas y con espe-cial relevancia en las más recientes, el Uru-guay ha constituido también un país de emi-gración, con la emergencia de una «diáspo-ra» muy importante en términos cuantitativosy cualitativos, uno de cuyos centros de radica-ción se encuentra precisamente situado en laregión, sobre todo en las provincias y Estadosmás cercanos de la Argentina y del Brasil res-pectivamente. Esto no sólo ha constituido undato demográfico sino que ha arraigado comouna referencia central de la cultura y de la iden-tidad nacionales.

9

Recorridos, debates y modelos

Una sociedad también es lo que cree y lo quequiere ser. En esa dirección, los uruguayoshan recreado con frecuencia el mito de unaascendencia exclusivamente tributaria «de loshombres que bajaron de los barcos», desta-cando su condicón de «hijos de la inmigra-ción europea» (básicamente española e ita-liana) y subvalorando y menospreciando otrosorígenes inmigratorios así como otras fuen-tes raciales y culturales, como la del negro yaún la del indio. Sin impostaciones indigenistasni multiculturalismos forzados, la pretensiónde una homogeneidad europeizante y el cul-tivo de una ajenidad resistente respecto delos países vecinos de la región y del conti-nente parecen haber estado presentes en lasraíces de ese auténtico emblema cultural sim-bolizado en la metáfora –por cierto durantemucho tiempo exitosa– de la «Suiza america-na».

Ese «nosotros» del «Uruguay ensimismado»,autárquico, educado en la «diferencia» y «paraandar solo», antagonista de sus «otros» de laregión, se vinculó con la construcción de unimaginario colectivo prevaleciente, aunquefuertemente desfasado respecto de una tra-yectoria histórica inscripta con nitidez en elescenario de los itinerarios regionales. Desdeestos puntos de partida, cabe registrar en for-ma sumaria algunos mojones de nuestra tra-yectoria histórica de «larga duración», que per-filan un tropismo regionalista.

Se ha referido anteriormente la intensidad deesa tensión entre autonomía e integración queya resulta visible en nuestra «Colonia débil ytardía», como la llamara Carlos Real de Azúa.Refiriéndose a este período, Reyes Abadie,Bruschera y Melogno han postulado la sínte-sis de la «banda pradera, frontera y puerto».En más de un sentido, esta triple ecuación fun-damental se despliega a lo largo de toda lahistoria uruguaya. Sin embargo, si hubiera quedestacar de esas tres dimensiones una espe-cialmente definitoria, habría que optar tal vezpor la frontera, en tanto zona de litigio, de in-determinación, de encrucijada comercial y cul-

tural, que alimenta el trasiego y el intercambiocultural y mercantil.

Esta condición fronteriza, como hemos dicho,marca también uno de los ejes fundamentalesdel período revolucionario. El historiador inglésJohn Lynch ha dicho que hubo dos revolucio-nes en la región: una revolución en el Río della Plata y otra contra el Río de la Plata. Larevolución oriental, sobre todo durante toda laprimera etapa artiguista, trató de armonizarprimero ambas perspectivas, pero su inevita-ble contraste con Buenos Aires llevó finalmen-te a que debiera ubicarse claramente en estasegunda alternativa. Precisamente uno de susaspectos centrales fue el que ubicó a los orien-tales del lado de la defensa de la «soberaníaparticular de los pueblos» contra la vocaciónabsorbente de las ciudades–puerto. La pugnaentre federalismo y centralismo o unitarismotenía que ver directamente con la confronta-ción entre distintas concepciones en torno alas modalidades de autonomía o integracióncon la comarca. La lucha entre federales yunitarios fue entonces algo mucho más hondoque una controversia sobre modelos diferen-tes de organización política, involucrando másampliamente dos concepciones fuertementeantagónicas respecto a cómo pensar la revo-lución y hasta el desarrollo del futuro.

Durante las primeras décadas de la vida inde-pendiente, el incipiente Estado Oriental y susvecinos, todos en tanto identidades políticasen vías de formación, participaron de una his-toria que básicamente fue común y en muchosaspectos indistinta. Durante ese largo proce-so que vincula la Revolución independentista,la «Guerra Grande» y la «Guerra del Para-guay», el escenario por excelencia no fue otroque la región. Los Estados nacionales y so-bretodo las naciones no estaban conformadasen el Río de la Plata hacia 1830, año de emer-gencia del Estado Oriental tras la ConvenciónPreliminar de Paz de 1828. Proliferaban porentonces, como ha estudiado el historiadorargentino José Carlos Chiaramonte, una mul-tiplicidad de identidades que iban desde dis-tintas formas que referían a las nociones de loprovincial («oriental» o «porteño»), lo regional

10

(«argentinos», entendidos por entonces comorioplatenses) y aún lo continental («americanos»o la persistente idea de «españoles america-nos»). Los grandes conflictos y procesos socia-les se dirimían en el territorio de la región. Noexistían fronteras: ni jurídicas (no las preveía laConstitución de 1830), ni políticas (los bandosse asociaban permanentemente con las agru-paciones del otro lado del Río de la Plata y de laconflictiva zona sur del Imperio del Brasil), nieconómicas (el gran negocio era el llamado co-mercio de tránsito), ni tampoco sociode-mográficas (las incipientes configuraciones so-ciales y las primeras cadenas inmigratorias seasociaban a poblaciones que se desplegaban yradicaban con muy vagos sentimientos de lími-tes).

Por otra parte, la utopía de una rápida integra-ción al mundo noroccidental, luego de rotos loslazos coloniales con España, debió enfrentarsecon lo que Tulio Halperin Donghi ha llamado elperíodo de la «larga espera». La gran expecta-tiva que ostentaban los miembros de las elitesde gobierno en la Iberoamérica de los momen-tos inmediatamente posteriores a la indepen-dencia, ante la inminencia de los supuestos lo-gros que «naturalmente» devendrían con laapertura mercantil, demostró ser un pronósticomuy ingenuo. Hubo que esperar varias déca-das para que la integración a los mercadosmundiales se verificara de modo efectivo. Dealgún modo, se puede decir que fue recién du-rante las últimas décadas del siglo XIX cuandola mayoría de los países latinoamericanos en-cuentran un lugar en el mercado capitalista mun-dial, al conjugarse un cúmulo de condicionesexternas e internas que posibilitaron los prime-ros procesos de modernización capitalista en laregión.

La primera integración en los mercados mun-diales se dio de la mano con la implantaciónde modelos modernizadores que privilegiaronel «desarrollo hacia afuera», con desplieguesfuertemente dependientes de los centroshegemónicos del mundo noroccidental, coman-dados entonces por Inglaterra. Esa moderni-zación capitalista inicial no parecía discurrir enla misma pista que la integración con la región,

todo lo que no podía dejar de tener profundasimplicaciones de diversa índole (no solo eco-nómicas sino también culturales). Allí se dibu-jaba uno de los núcleos fundamentales de lapugna entre distintos modelos modernizadores.De un lado se levantaba el programa de unamodernización imitadora, sin restricciones res-pecto a los grandes modelos modernizadoreseuropeos («hacer puentes en el océano paraque llegue la civilización», como diría ManuelHerrera y Obes); del otro el intento –muchasveces impreciso y vago– de obtener una pro-puesta de desarrollo más asentada en la pro-pia matriz nacional y regional, para desde allíestablecer una relación más exigente y dialéc-tica con las experiencias «civilizatorias»transatlánticas («saber domar potros y carnearreces también eso es la civilización», como se-ñalara en su réplica Bernardo Berro). Al mun-do desde la región o al mundo salteándose laregión, constituyeron entonces, por cierto quecon toda una zona amplia de grises y de alter-nativas intermedias, algunos de los términospolares del dilema modernizador.

Estos asuntos eran temas de debate entre losuruguayos hacia finales del siglo XIX, sobretodo a partir de la gran crisis de 1890, con to-das sus señales incontrastables respecto a lasinsuficiencias del modelo agroexportador y susestrategias de inscripción en las dinámicaseconómicas y financieras del mercado capita-lista mundial. Esa gran crisis financiera y eco-nómica de 1890, iniciada no casualmente enla city londinense, rápidamente se proyectóhacia las zonas marginales, generando con-textos de crisis profunda. Aquellos uruguayosde fines del siglo XIX y comienzos del XX vivie-ron su crisis como un gran desafío prospectivo.La sociedad uruguaya en su conjunto, desdelas más diversas tiendas ideológicas, asumióesa coyuntura decisiva como una invitación arepensar al país y su futuro, lo que entre otrascosas, pasaba por configurar los relatos de lanación, por confrontar los nuevos modelos dedesarrollo a implementarse en el futuro, portramitar los procesos de integración política ysocial, por rediscutir cosmovisiones y encon-trar los caminos efectivos de la inserción inter-nacional del país (la definición del «Uruguay

11

internacional» en suma, como señalaría añosmás tarde Luis A. de Herrera en el título deuno de sus libros más importantes), una vezmás en esa doble pista del encuentro del paíscon el mundo y con la región.

Comenzaba sin duda para el país todo un tiem-po de proyectos, de profundos conflictos, perotambién de síntesis creadoras. En ese marco,una vez más reapareció el debate sobre la in-tegración y sus modelos. La consolidación delUruguay moderno supuso en más de un senti-do la ratificación de una pauta de moderniza-ción «hacia fuera», aunque también permitióel estrechamiento de ciertos vínculos con laregión y la concreción de una inserción bas-tante flexible y plural en los mercados capita-listas. Si bien, como han dicho por ejemploBarrán y Nahum, aquel fue sin duda un perío-do de «prosperidad frágil», en particular por lamanifiesta dependencia de la economía uru-guaya respecto de las oscilaciones del losmercados mundiales, también fue una coyun-tura en la que se profundizaron acercamientoseconómicos y de otra índole con los vecinos.

Fue un período, por ejemplo, de confirmacióndel «país de servicios», con una definida ofer-ta turística hacia la Argentina y una propuestade intermediación comercial dirigidaprioritariamente –aunque no exclusivamente–hacia la región riograndense. Como ha estu-diado y anotado el historiador Raúl Jacob, laconstrucción del llamado «modelo batllista» noresultó para nada ajena a estos temas.

El «Uruguay moderno» nacía así en medio delos debates sobre las virtudes y defectos de dis-tintos modelos de integración del «adentro» ydel «afuera». Durante muchas décadas, a par-tir incluso de finales del siglo XIX, se discutierontemas como el de la construcción de un puertode aguas profundas en la costa oceánica deRocha, las modalidades de articulación econó-mico–comercial de la cuenca del Plata o la po-sibilidad de combinar las relaciones económi-cas con Argentina y Brasil, la venta de servicioscon esquemas de complementación producti-va, orientados al agro o a la industria. La suce-sión posterior de coyunturas de crisis como la

de 1929 permitió avizorar al mismo tiempo lanecesidad de integraciones múltiples y nounívocas con nuestro afuera.

Más allá de los distintos modelos en pugna,las distintas coyunturas por las que ha discu-rrido la peripecia uruguaya en los últimos 50años, parecen reforzar la convicción de que eldestino nacional ha prosperado mucho máscon la asunción de esquemas pluralistas quecon apuestas dogmáticas en lo referente a laspolíticas de integración con la región y el mun-do. Como país pequeño, sometido además ala presión de dos vecinos gigantescos, Uru-guay encontró sus mejores momentos cuandosupo mantenerse como factor dinámico deequilibrio e intermediación con Argentina o Bra-sil, cuando ensayó modalidades de inserciónflexible y dialéctica con los mercados mundia-les y regionales, cuando puso en marcha es-quemas pragmáticos de desarrollo que com-binaran apuestas y estrategias diversas. Almismo tiempo, el país también supo aprove-char coyunturas internacionales favorables. Sinembargo, la historia de este último medio siglotambién es pródiga en ejemplos de signo con-trario y en falta de audacia y creatividad a lahora de impulsar estrategias renovadoras.

Eso último se puso especialmente de manifiestocuando, a mediados de la década del 50, elmundo cambió radicalmente para la perspec-tiva de los intereses uruguayos y tornó invia-ble la simple reproducción del viejo modelo clá-sico de sustitución de importaciones, en parti-cular en lo que se refería su la pauta de inser-ción internacional. Desde entonces cualquierprograma restauracionista sustentado en lanostalgia del «país de las vacas gordas» y desu cómoda inserción en los mercados mun-diales ha carecido de viabilidad en forma ab-soluta.

La plena conciencia de esa circunstancia y delos desafíos prospectivos que implicaba parala sociedad uruguaya ha constituido –y aúnconstituye– un tema polémico. El registro delos debates al respecto y el mínimo seguimientode las políticas implementadas por parte delos distintos gobiernos en las últimas décadas

12

constituyen un tópico que por cierto trascien-de largamente los límites de este texto. Sinembargo, y en lo que hace al tema central deesta parte del documento, deben advertirsealgunos procesos:

a. la transformación radical de las condicio-nes de inserción internacional del país, es-pecialmente después del primer shock pe-trolero de 1973, en los umbrales mismosde la dictadura;

b. la conformación, más allá de los debatesaún vigentes, de pautas y políticas de aper-tura económica, de libertad cambiaria y decapitales, que incluso han ambientado unaopinión generalizada –aunque debatida– afavor de un modelo más abierto;

c. la incorporación por parte de sectores im-portantes de la población uruguaya de pau-tas culturales y de consumo internaciona-les, contrastando con la persistencia dedesigualdades visibles en la distribución delingreso;

d. la prolongación del debate –con distintosactores y argumentaciones– en torno a laproblemática de la inserción del país en elmundo, ante la cada vez más generaliza-da constatación de las consecuencias múl-tiples del proceso de globalización.

En estas últimas décadas y de la mano demuchos de los procesos y fenómenos antesreferidos, el primer mundo se nos ha vueltomás lejano, se ha desarrollado un proceso decreciente «desenganche» de las economíascentrales respecto las economías de los paí-ses subdesarrollados, para los que el primerproblema ha pasado a ser el de la marginación.En contrapartida, el país ha comenzado a aso-ciarse más radicalmente con la región, con susbeneficios y también con sus riesgos, como lorevelan los avatares de los últimos años.

En esta dirección, parece necesario advertiren suma que el MERCOSUR debe ser percibidotambién como la «desembocadura» y el coro-lario de todo un proceso histórico que recono-ce una trayectoria de más «larga duración».La firma en marzo de 1991 del Tratado deAsunción, que mereció la adhesión unánime

de todos los lemas partidarios uruguayos y elvoto conforme de la casi totalidad de los legis-ladores de ambas cámaras, ratificó en más deun sentido el reencuentro nacional con esa lí-nea histórica de su pasado, alimentada y con-solidada por el efecto de las transformacionesradicales del «giro de época» de los últimos 25años. Sobre este último particular, las mencio-nes podrían ser en verdad múltiples, desde laevolución azarosa de las cifras del comercioexterior y la orientación de los servicios, hastael paralelismo y el involucramiento creciente delas trayectorias de los sistemas políticos de laregión luego de las dictaduras, entre otras mu-chas. Por otra parte, este mayor anudamientocon la región se asocia a su vez con la profun-dización a escala mundial de lo que ha dado enllamarse un nuevo «orden de archipiélagos»,referente ineludible para entender muchos delos avatares de estos tiempos de mundia-lización.

Hacia una transición de imaginarios

Sin embargo, los relatos de la memoria colec-tiva y aún los despliegues historiográficos másrecientes en el país no han terminado de ha-cerse cargo de esa «otra» historia uruguayade inscripción más regional. Ni los temas, ni laheurística, ni aun las preguntas respecto delpasado nacional, ensayadas por los historia-dores o por parte de otros «constructores» dela memoria colectiva, se han ido acompasandocon los ritmos pertinentes a las exigencias deesos nuevos contextos que desembocan en elMercosur y en la «aldea global».

Hace ya unos años, en un Seminario local so-bre «Las políticas culturales en el marco de laintegración regional del Mercosur», AlbertoMethol Ferré focalizaba su reflexión precisa-mente en este problema:

«Los proyectistas tienen una tarea inmensa y múlti-ple (...). Hay que articular con nitidez el horizontehistórico que nos unifique el futuro con las raíces, einterrogarnos si el imaginario brasileño, el imagina-rio argentino y el imaginario uruguayo actuales, sir-ven tal como han sido acuñados. Porque han sido

13

acuñados para estar solos y no juntos. Nuestros ima-ginarios nacionales han sido hechos para estar solos.La generación que inventó el imaginario fundamen-tal del Uruguay, que fue la del 75 al 90 (Zorrilla deSan Martín, Acevedo Díaz, Blanes, Varela, Bauzá,Ramírez), fue la que pensó los marcos y mitos esen-ciales del Uruguay. Hasta hoy sólo somos variacio-nes sobre esos marcos y mitos del Uruguay solitario.La historia entera está hecha para que el Uruguaysea el non plus ultra, por lo menos para los urugua-yos. Pero hoy esas raíces no nos sirven más, y nosirven más las raíces con que se pensó el imaginarioargentino, que es sólo para la gran Argentina, nitampoco que se nos venga con un Brasil mayor toda-vía. Política de la cultura implica un replanteo radi-cal de nuestros imaginarios, lo que significa la revi-sión más honda de nuestra historia. Sin parámetrosnítidos no hay políticas culturales. Sin nuevos hori-zontes, nos desperdiciaremos en múltiples contactosque no lograrán cohesión. Nuevos horizontes imagi-narios repensados en común por argentinos, urugua-yos, brasileños y paraguayos. Ese es el ámbito en quetendríamos que reflexionar».

Se compartan o no estos conceptos, por ciertocontundentes y polémicos, difícilmente se po-drá negar que allí se perfila un punto insosla-yable en la agenda colectiva de los uruguayos(y de los «mercosureños» todos) de hoy. Másallá de las cautelas y de las exigencias quetodavía pueda suscitar la futura trayectoria delMERCOSUR, aún sin él, la integración con la re-gión, con el mundo y con este «afuera» tanrevuelto nos plantearía dilemas parecidos, talvez en el mediano plazo más dramáticos. Porcierto que estos son temas eminentemente po-líticos y ciudadanos, pero los historiadores,desde las reglas de su oficio, pueden contri-buir no poco a una mejor tramitación de estaproblemática: desde la apertura de nuevas

miradas más atentas a la dimensión regional,un conocimiento más crítico y renovado acer-ca de nuestro pasado en clave regional puedeconstituirse en un insumo especialmente útil ala hora de repensar al Uruguay de cara alMERCOSUR.

Desde siempre hemos sabido que construir unaidentidad es a la vez «diferenciarse» y «pare-cerse». También que toda identidad dependede su alteridad, que todo «nosotros» se califi-ca antes que nada en cómo concibe y se rela-ciona con sus «otros». En la antítesis de lasviejas lógicas esencialistas, en la academia delmundo avanza hoy un fuerte consenso en lainterpretación de las identidades colectivas entanto «constructos» siempre inacabados y «mo-tores relacionales», en los que se recombinanreferentes muy variados, que van desde la re-misión a lo local hasta los factores de las cul-turas posnacionales. En todos estos procesosde significación, mucho más cuando se estádentro mismo de un proceso de integración, larelación entre los «nosotros» y los «otros» pasaa constituir un tema tan central como insosla-yable. Toda política cultural con orientaciónintegracionista tiene allí un asunto relevante.

Hace unos años, en otro Seminario sobre «Iden-tidades, políticas culturales e integración regio-nal», un intelectual paraguayo, Ticio Escobar,informaba acerca de cómo los guaraníesampliaban o restringían su concepto de identi-dad graduando la extensión del pronombre «no-sotros»: «Ñandé, incluye al interlocutor, oré lodeja afuera». Tal vez de lo que se trate, en esabúsqueda por recrear «nosotros» y «otros»frente al Mercosur, sea de empujar –desde dis-tintos lugares y maneras– para que el «Ñandé»prevalezca de una vez sobre el «Oré».

14

Acceso preferencial a un mercadomayor

Desde estos marcos históricos generales, siapuntamos inicialmente al registro de las ne-cesidades que presenta hoy el Uruguay en re-lación al MERCOSUR, lo primero y bastanteobvio que el país obtiene con el proceso deintegración es un acceso preferencial a unmercado cuyo tamaño, medido a través delproducto bruto interno, es 46 veces más gran-de que el propio. Si se considera la población,el MERCOSUR es 65 veces más grande queel Uruguay (ver Cuadro 1).

El acceso preferencial implica que mientras losbienes que son originarios de terceros merca-dos fuera del acuerdo pagan un arancel a lasimportaciones, cuando son originarios de Uru-guay pueden ser exportados en condiciones delibre comercio a la región. Por cierto que tam-

3. Qué necesitael Uruguay

del MERCOSUR

bién vale lo recíproco. En el cuadro 1 se pre-senta información sobre estadísticas de comer-cio, producción y población para el promediodel período 2000–2003. Uruguay participa consolo el 1,5% de la población total de la región yregistra la tasa de crecimiento poblacional másbaja (0,6% promedio acumulativo anual). Suimportancia medida por la participación en laproducción (2,1%) es mayor, lo que da cuentade que el ingreso per capita es más alto que elpromedio regional. Si se mide la relevancia delpaís por la participación en las importacionescon origen extrarregional, este valor alcanza el2,3%. Uruguay evidencia tener una gravitaciónbastante mayor si se considera su participaciónen el comercio intrarregional (8,6%).

Una necesidad esencial dentro de una econo-mía pequeña y especializada como la urugua-ya es poder vender su producción en el restodel mundo. Las economías pequeñas son es-

15

CUADRO 1.

Comercio, Producción y Población en el MERCOSUR período 2000–2003

Promedio 2000–2003 Estructura Tasa de Variación(millones de U$S) % del periodo (%)

i) Importaciones Totales

Argentina 17020 22,3 –18,9

Brasil 54691 71,5 –4,8

Paraguay 2082 2,7 –0,6

Uruguay 2670 3,5 –14,2

MERCOSUR 76464 100,0 –8,5

ii) Importaciones Intraregionales

Argentina 4830 34,2 –8,0

Brasil 6900 48,9 –10,0

Paraguay 1174 8,3 3,2

Uruguay 1213 8,6 –11,8

MERCOSUR 14117 100,0 –8,4

iii) Importaciones Extraregionales

Argentina 12190 19,6 –23,4

Brasil 47792 76,7 –4,0

Paraguay 908 1,5 –5,4

Uruguay 1457 2,3 –16,2

MERCOSUR 62347 100,0 –8,6

iv) Producción

Argentina 196638 26,7 –20,7

Brasil 517453 70,3 –6,1

Paraguay 5890 0,8 –11,1

Uruguay 15763 2,1 –15,5

MERCOSUR 735744 100,0 –10,4

v) Población (miles de personas)

Argentina 37702 17,2 1,2

Brasil 173518 79,0 1,3

Paraguay 5149 2,3 2,3

Uruguay 3351 1,5 0,6

MERCOSUR 219720 100,0 1,3

Fuente: elaboración propia en base a varias fuentes.

tructuralmente especializadas, producen mu-cho de pocas cosas y consumen poco de mu-chas. Esta especialización puede estar asocia-

da a una cierta vulnerabilidad externa al que-dar el país sujeto a las condiciones de accesoen los mercados en los cuales se encuentra

16

especializado. Los mercados internacionalesde los productos que constituyen la canastabásica de las ventajas comparativas conven-cionales del Uruguay enfrentan condicionesque hacen que la inserción externa puede serproblemática.

La vulnerabilidad externa se puede reducir sise logra ampliar el tamaño del mercado al cualse puede acceder en condiciones de libre co-mercio, dado que de esa manera se amplía lagama de productos y sectores en los cualesespecializarse. Para Uruguay la integración eco-nómica constituye un instrumento más con elcual superar la restricción que impone su re-ducido mercado interno. La tecnología moder-na para la producción de bienes manufactura-dos determina que las economías de escalatengan un papel preponderante en el estable-cimiento de las condiciones de producción com-petitivas. Si la escala es mayor (si se producemás), los costos de los medios de producciónse reducen. El comercio internacional permitepoder beneficiarse de estas ganancias de efi-ciencia. La experiencia comparada muestra quela integración regional ocupa un papel centralen este proceso.

Este mercado además está formado por eco-nomías con asimetrías en sus niveles de de-sarrollo relativo. En el año 2003, de acuerdo alo que se muestra en el cuadro 2, Argentina yUruguay se situaban por encima del promedioregional. La magnitud del desvío depende dela unidad de medida que se emplee para rea-lizar la estimación1. Brasil está algo por deba-jo del promedio y Paraguay es la economíamás pobre de la región, con un ingreso porhabitante que se sitúa alrededor de la mitaddel promedio regional. En términos compara-dos, las diferencias no son de una magnitudrelativa mayor en relación a las que se obser-van en otros procesos de integración, lo quepermite afirmar que el grado de asimetrías re-lativo observado no constituye un obstáculo

para el proceso de integración. No obstante,promover la convergencia estructural entre laseconomías de la región es un objetivo decla-rado para lo cual la integración económica pue-de ser un instrumento adecuado. Por otra par-te, es necesario observar este fenómeno a unnivel subregional dentro de los países, en par-ticular en el caso de los dos más grandes, deforma de tener comparaciones más ajustadas(ver Terra y Vaillant, 2000 y Labraga y Lalanne,2004) y de este modo ajustar las sintonías delas políticas a implementar (ver Cuadro 2).

La teoría del comercio internacional permiteexplicar el patrón de especialización comercialy productivo de los países. Existen gananciaseconómicas de la especialización y el comer-cio. Se pueden determinar las causas de porqué los países se especializan en la exporta-ción de unos bienes y en la importación deotros. Un terreno menos claro es con qué paí-ses en particular cada economía va a comer-ciar. Haciendo una extensión del concepto deventajas comparativas y especialización, sepuede afirmar que casi siempre se tienen ven-tajas comparativas en unos bienes y servicios,y desventajas en otros. Por lo tanto, se va acomerciar más con aquellos países con loscuales se verifique una alta complementariedadcomercial. Se debe dar una correspondenciaentre las ventajas comparativas de uno y lasdesventajas comparativas del otro y vicever-sa. Sin embargo, en la economía internacionalse observa un patrón de concentración geo-gráfica del comercio muy importante. La geo-grafía, representada por los costos de transac-ción y transporte, y la distribución en el espa-cio de los factores productivos no móviles, cons-tituye una variable estructural explicativa de ladistribución de la producción y el comercio aescala internacional. El comercio en la econo-mía internacional es mayoritariamente un co-mercio entre vecinos, dentro de regiones. Exis-ten patrones de especialización y modelos decomportamiento verificados empíricamente,

1 Se midió el ingreso per cápita en PBI/habitante y en PNB/habitante, tanto en dólares corrientes como a paridad de poderes decompra.

17

CUADRO 2.

Ingresos per cápita de los países del MERCOSUR año 2003 [U$S y PPC]

a. Niveles

PIB per PIB per PNB per PNB percápita capital capital cápita

(U$S corrientes) (U$S a PPC) (U$S [iii]) (U$S a PPC)

Argentina 3381 11586 3651 10920

Brasil 2788 7767 2712 7480

Paraguay 1030 4724 1101 4740

Uruguay 3308 8280 3818 7980

MERCOSUR 2853 8352 2849 8008

b. Desvíos

PIB per PIB per PNB per PNB percápita capital capital cápita

(U$S corrientes) (U$S a PPC) (U$S [iii]) (U$S a PPC)

Argentina 119 139 128 136

Brasil 98 93 95 93

Paraguay 36 57 39 59

Uruguay 116 99 134 100

MERCOSUR 100 100 100 100

Fuente: elaboración propia en base a información del Banco Mundial.

que explican las relaciones comerciales másestrechas entre las economías vecinas. La dis-tancia, la adyacencia, el idioma común, lospatrones culturales, los niveles de desarrollorelativo más o menos parecidos, son todas di-mensiones que explican mucho el nivel de laintensidad relativa del comercio entre países.

Todos estos factores están presentes en elMERCOSUR. Se trata de países cercanos, ad-yacentes, remotos del resto del mundo, conniveles de desarrollo relativo no muy disímiles.Por lo tanto configuran en conjunto lo que seconoce como un bloque comercial natural. Porlo general, si países con tales característicasse abren al mundo, comercian más entre sí,apliquen o no apliquen una política comercialdiscriminatoria respecto del resto del mundo(políticas de integración). Existen evidenciasen la región que confirman estas afirmaciones.Entonces, ¿para qué son necesarios los acuer-

dos de integración (el MERCOSUR en particu-lar) si la misma ocurriría igual «naturalmente»con la pura apertura comercial?

La integración es un resultado inevitable del pro-ceso de apertura comercial de los países de laregión. Es decir, se trata de países muy remotosrespecto del resto del mundo, vecinos geográfi-cos y cualesquiera que fueren las decisiones quese tomen, se va seguir con altos niveles de in-tensidad del comercio entre los países del ConoSur. Sin embargo, no es lo mismo abrirse al mun-do sin mejorar el acceso al mercado del otro,que hacerlo en condiciones de reciprocidad. Porotra parte, la integración económica permite de-sarrollar un marco de cooperación que puedeconvertirse en un ingrediente esencial del desa-rrollo económico de los países miembros.

Uruguay no se benefició aún del efecto de in-tegrarse a un mercado mayor. De hecho a lo

18

largo de toda la década de los noventa, el paísse desindustrializó en términos relativos. Si semide la participación del valor bruto de produc-ción de la manufactura uruguaya en relación altotal de la industria para el MERCOSUR, se ob-serva que este indicador registra un descensopermanente a lo largo de toda la década de losnoventa. Es decir que Uruguay tuvo una tasade variación del valor bruto de producción in-dustrial menor que la totalidad del MERCOSUR.

El desempeño de la actividad manufactureratiene relevancia desde varios puntos de vista.Mencionemos dos: la participación manufac-turera resulta un indicador de la capacidad deincorporar progreso técnico en la producción;permite tener un mercado de trabajo más di-námico y transitar el proceso de crecimientocon la creación de puestos de trabajos de altaproductividad.

El proceso de integración económica mostródos características esenciales que explican estepobre desempeño industrial en el caso de Uru-guay y en general del resto de las economíasde menor tamaño económico del MERCOSUR:

i. La eliminación de los aranceles a las im-portaciones en el comercio intrarregionalse desarrolló con un formato de políticaspúblicas de tipo modélico: secuenciapreanunciada de etapas que fueron engeneral cumplidas2. Sin embargo, no se fueigualmente eficaz en desmontar las barre-ras no arancelarias (BNA) que continuaronactuando en el comercio intrarregional. Laexistencia de barreras no arancelarias (verBerlinski et al, 2001 y Vaillant, 2001), cons-tituye un incentivo a la localización de lasinversiones y la producción en el mercadogrande. Esto se da así tanto por el efectodirecto que ejercen sobre los precios comotambién en relación a la incertidumbre quegeneran sobre los resultados futuros. Eldaño que hace una barrera no es solamenteel efecto que tiene cuando actúa sino la

forma de influir en las decisiones presen-tes, que tienen la probabilidad de que es-tas barreras sean creadas en el futuro.

ii. A pesar de que el MERCOSUR tomó el forma-to de Unión Aduanera, en los hechos hastahoy, diez años después del Protocolo deOuro Preto, sigue funcionando como unaZona de Libre Comercio desde el punto devista de las reglas que regulan la circula-ción de bienes adentro de la zona integra-da. Lo anterior significa que los únicos bie-nes para los cuales la preferencia arancela-ria se aplica en el comercio intrarregionalson aquellos que se consideran bienes ori-ginarios, de acuerdo al Régimen de Origen(RO) vigente y aplicado. Esta situación tie-ne consecuencias importantes en la capa-cidad de atraer procesos industriales a laseconomías de tamaño de mercado menory, por lo tanto, con un grado de integraciónvertical menor en su estructura industrial.Está demostrado que las reglas de origense traducen en un precio mayor a losinsumos regionales, amparados en su de-manda por el requisito de origen. Las eco-nomías de menor tamaño, que potencial-mente tendrían ventajas en cadenas máscortas de producción, no pueden desplegaresta especialización en el contexto de la si-tuación actual. En efecto, se ven impedidasde hacerlo en virtud de que si los bienes noson originarios, aunque se cumpla con lapolítica comercial común (arancel externocomún y preferencias comunes con terce-ros), deben volver a pagar el arancel unavez que los bienes circulan por una nuevafrontera en la región (fenómeno de redun-dancia en el cobro del AEC).

Es decir que tanto la existencia de BNA comoque se siga aplicando el RO sobre todo el uni-verso arancelario tiene como consecuencia quela eliminación de obstáculos y restricciones enel comercio intrarregional se haya quedado amedio camino respecto del nivel de integra-ción posible.

2 En particular se hace referencia al Programa de Liberalización Comercial y al Régimen de Adecuación al MERCOSUR.

19

Empleando modelos geográficos de comer-cio, al partir de la interacción compleja entreeconomías de escala, costo de transporte ytamaño de mercado, se ha demostrado queel nivel de industrialización de las economíasperiféricas (las que no están dentro de los co-razones industriales) tiene una relación nomonótona en forma de U con el nivel de pro-fundidad en el proceso de integración. Si losniveles de integración son muy bajos, la in-dustria se encuentra dispersa en el espacio;conforme el nivel de integración avanza, exis-ten incentivos fuertes para concentrar la pro-ducción en los lugares en donde el tamañodel mercado es mayor. Si el nivel de integra-ción avanza de manera efectiva, entonces laseconomías originalmente periféricas se en-cuentran cada vez más cercanas al corazónindustrial y por lo tanto aumenta su capaci-dad de retener producción manufacturera ensu territorio. En conclusión, si hubo desindus-trialización en las economías periféricas delMERCOSUR debido a la integración económi-ca, no fue por mucha integración sino porpoca.

Por eso la disyuntiva está en salir hacia ade-lante o hacia atrás de la situación presente. Lasalida hacia delante, que implica más integra-ción, está inevitablemente asociada a un com-promiso mayor y a instituciones comunes ca-paces de gestionar, entre otros, los dos asun-tos antes mencionados, BNA y RO en el co-mercio intraregional, que han actuado comoun freno para que el proceso de integracióneconómica se profundice.

Mejoramiento de las condiciones denegociación con el resto del mundo

Como ya se señaló, el MERCOSUR es un acuer-do caracterizado por una ambiciosa propues-ta de integración económica. En el campo co-mercial se optó por el formato de Unión Adua-nera (UA). Para establecer acuerdos comer-ciales preferenciales, modalidad poco utiliza-da a nivel de la economía internacional, dadoque la misma está asociada a un nivel de com-promiso mayor entre los países miembros del

acuerdo, al requerir el desarrollo de políticas einstituciones comunes.

Los motivos explícitos por los que se adoptóeste formato de integración son varios. Unode ellos ya fue mencionado y está asociado aque este modelo de acuerdos preferencialesposibilita una integración regional más profun-da, que permite eliminar el Régimen de Ori-gen y, por lo tanto, una circulación más univer-sal en el comercio intrarregional.

El otro motivo comúnmente referido se vinculacon que mediante una UA se puede ampliar elpoder de negociación de la región con terce-ros mercados. Un requisito de este modelo deintegración es desarrollar una política comer-cial común. Los países del MERCOSUR tienenventajas comparativas concentradas en bienesintensivos y en recursos naturales que son losfactores productivos abundantes de que dis-ponen. En muchos de estos sectores existenproblemas de acceso en el mercado interna-cional, en particular en las economíasindustrializadas de mayor tamaño de merca-do. Existe una suerte de asociación estrechaentre las ventajas comparativas del MERCOSUR

y el corazón proteccionista que caracteriza ala política comercial de los países más ricos.En particular esto es claro en los bienesagroalimentarios pero no se agota en ellos. ElMERCOSUR podría ser visto en este sentidocomo un instrumento para cambiar estas des-iguales condiciones de inserción al mundo.

En esta misma dirección, la obtención de mejo-res condiciones de acceso a estos mercadoses una prioridad que se constituye en una ne-cesidad estratégica para darle sustentabilidadal modelo de apertura comercial y crecimientoliderado por exportaciones, que los países delMERCOSUR emprendieron a partir de la décadade los noventa. Si se sustituye producciónineficiente doméstica por producción del restodel mundo ofertada en mejores condiciones decalidad y precio, es necesario lograr que losrecursos productivos se localicen en las activi-dades domésticas en donde se tiene una ma-yor eficiencia relativa. Si en estos sectores conventajas se enfrentan problemas de acceso al

20

mercado internacional, entonces el modelo deapertura se ve limitado en sus posibilidadesde profundización e incluso en su propia sus-tentabilidad.

Otro motivo importante para que las econo-mías pequeñas del MERCOSUR se orienten asuscribir acuerdos preferenciales con tercerosmercados y en particular con las economíasmás desarrolladas, consiste en disminuir elefecto desvío de comercio que potencialmen-te podría tener aplicar un AEC que es más altoque el preferido por las economías más pe-queñas, más especializadas y con menoresniveles de integración vertical de su actividadeconómica. Es más fácil aplicar y aceptar aran-celes más altos de los deseados en bienes decapital y telecomunicaciones para el Uruguaysi existe un acuerdo de libre comercio con laUnión Europea, Estados Unidos y/o Canadá.

Existe un vínculo entre el efecto beneficioso denegociar condiciones comerciales con tercerosy la capacidad de establecer un mercado unifi-cado en principio a través de una política co-mercial común. Si hay política comercial común,entonces la posibilidad de expresar el poder denegociación será mayor. Si solamente existe laintención de la política comercial común, perono su implementación plena, ni siquiera un fun-cionamiento parcial, entonces más mediatizadaestará la posibilidad de lograr sacar ventajasnacionales y colectivas de negociar en formaconjunta con terceros.

La política comercial común tiene varios com-ponentes entre los que se destacan: un siste-ma de clasificación de las mercaderías comu-nes; similares sistemas de valoración en adua-nas, para lo cual en general se requiere unCódigo Aduanero Común; un arancel externocomún; reglas de defensa comercial comunes(anti–dumping, anti subsidios y salvaguardas);un similar esquema preferencial de comerciorespecto a terceros mercados; regímenes es-peciales de comercio armonizados o comunes.

Una breve crónica del proceso permite eva-luar en qué sentido se ha ido avanzando. Fuea partir de la reunión de Ouro Preto en el año

1994 que el MERCOSUR adoptó el formato deUnión Aduanera. Se comenzó acordando unaestructura básica del AEC y una pauta de con-vergencias en aquellos sectores en donde laspreferencias de políticas no eran comunes.Diez años después de este momento verda-deramente refundacional, el MERCOSUR no haalcanzado aún una estructura común del AEC.Al presente siguen existiendo excepciones na-cionales y sectoriales, regímenes especialesde comercio no armonizados, reglas de defen-sa comercial no comunes. Este verdadero sis-tema de perforaciones al AEC está en la basede que se siga requiriendo un régimen de ori-gen de las mercaderías en el intercambio re-gional. En los hechos, en una porción impor-tante del universo arancelario, los países per-tenecientes al bloque aplican políticas comer-ciales nacionales que son distintas.

La negociación común con terceros se ha de-sarrollado con gran intensidad a lo largo de es-tos diez años, aunque los resultados obtenidosson francamente pobres. En lo que refiere a losacuerdos comunes preferenciales con terceros,el MERCOSUR logró rápidamente acuerdos conChile y Bolivia pero recién en el año 2004 estáterminando de procesar un acuerdo común conla Comunidad Andina, el que, como se ha ma-nifestado desde varias tiendas, va a enfrentar,por lo menos al inicio, serias dificultades deimplementación. Los ámbitos de negociación semultiplicaron pero las negociaciones significati-vas fracasaron o se congelaron. Ni en el ámbitomultilateral, ni en el plurilateral del ALCA, ni enel marco de la relación bloque–bloque con laUnión Europea, el MERCOSUR ha tenido logrosrelevantes que justifiquen al presente el esfuer-zo realizado en materia de negociación. Losfactores que han influido en este desempeñohan sido múltiples, pero uno que no puede des-conocerse es la incapacidad propia de la re-gión en avanzar en el establecimiento de unapolítica comercial común, que incorporara comouno de sus elementos constitutivos una posi-ción negociadora clara en cada uno de los ám-bitos antes referidos.

En particular es de destacar lo que ocurrió conla negociación comercial con la Unión Euro-

21

pea. Más que en ninguna otra negociación, eneste caso es posible establecer una oportuni-dad que tuvo el MERCOSUR de perfeccionar supropio acuerdo como resultado de asociarseen un proceso de integración con un tercero.En efecto, no se trata de un acuerdo comer-cial que diluye las preferencias propias (comopuede ser el acuerdo en el contexto continen-tal del ALCA) sino que requiere del funciona-miento del MERCOSUR como una Unión Adua-nera. De hecho es uno de los pocos antece-dentes a nivel de la economía internacional deeste tipo de asociación bloque a bloque.

Dado el carácter integral de la asociación, queincorpora además del canal comercial, el polí-tico y el de cooperación, el acuerdo con la UniónEuropea luce como una propuesta idónea paraque el MERCOSUR logre beneficiarse de la tec-nología de la integración económica que loseuropeos, no resulta exagerado decirlo, hanfundado.

Lamentablemente en este frente también elbalance más actual del MERCOSUR deja un sal-do negativo para el Uruguay. Con el agravantede que en los hechos, los países han restringi-do el margen de maniobra propia para la ne-gociación con terceros debido a que se hancomprometido en una negociación común. Esdecir, el status quo actual no es gratis. Dentrodel contexto de lo que se pudo hacer, Uruguaysolo consiguió en el período post Ouro Pretosuscribir un solo acuerdo comercial significati-vo para ampliar su acceso al resto del mundo.Se trata del acuerdo con México del año 2003,en donde los países del MERCOSUR se dieronuna amplia flexibilidad de negociación que enlos hechos implicó suscribir acuerdos distintos.

Es necesario reflexionar sobre cuales son lascausas de este tan pobre desempeño en ma-teria de negociación externa que ha hecho queel MERCOSUR tenga una mayor crónica de fra-casos que de éxitos y que en términos globalesno se haya podido concluir ningún acuerdo

comercial significativo con terceros mercados.Uno de los factores que ya ha sido menciona-do está relacionado con el lento desarrollo dela Unión Aduanera. Sin embargo, deberíanexplorarse causas más de fondo que quizásestén vinculadas con las preferencias de polí-ticas reales y no las explícitas que corriente-mente se expresan.

En este sentido, es útil cuestionarse si Brasil, laeconomía líder del acuerdo, realmente estuvoo está interesada en profundizar el camino ha-cia la Unión Aduanera. Un argumento que seempleó desde el gobierno de Brasil, orientadohacia el sector privado con el objetivo de legiti-mar esta modalidad de integración, se basó enun razonamiento de corte netamente mercanti-lista. Si el MERCOSUR adoptara el formato deZona de Libre Comercio, entonces el margende preferencia que tengan los exportadores deBrasil en el comercio regional podría verse di-luido fuertemente si los otros países aplican unapolítica de negociación amplia y profunda conterceros mercados3. En este caso se estaríaentregando el acceso preferencial a su granmercado a cambio de nada en el mercado re-gional. La forma de asegurarse un margen depreferencia es tener con los socios delMERCOSUR una política comercial con tercerosmás o menos común, en particular en el ámbitode la negociación, aunque dejando margen deflexibilidad en el resto de los aspectos que ladefinen y que ya fueron mencionados. Los he-chos futuros parecen confirmar que este argu-mento no solo fue una forma de acercar posi-ciones con el sector privado de Brasil, el que nosólo compró la idea con entusiasmo, sino queen realidad fue la práctica que llevó adelantedurante todo este período.

La historia reciente está muy cargada de acon-tecimientos vinculados con la negociación conterceros. En particular se percibe un cambiode rumbo de la economía líder hacia una op-ción definida para privilegiar la negociaciónSUR–SUR, en relación de sustitución con la

3 Esto es exactamente la estrategia que llevó adelante Chile en la última década con resultados exitosos.

22

negociación comercial con las economías delNORTE. Este enfoque tampoco parece ser muyventuroso para la futura consolidación de laUnión Aduanera en el MERCOSUR. En primerlugar, debido a la relevancia económica con-creta que puedan tener estos acuerdos, másallá de los objetivos de relaciones internacio-nales que muchos de ellos puedan tener. Ensegundo lugar, dado que muchos de ellos cris-talizan un funcionamiento irregular e incomple-to de la Unión Aduanera en el MERCOSUR y enmuchos casos no califican como acuerdospreferenciales comunes. El formato que requie-ren para ser políticamente aceptables haceque en términos económicos sean los peoresacuerdos posibles a firmar.

Las expectativas están puestas en los acuer-dos con China y la India. En estos casos no esposible hablar de irrelevancia pero sí en cam-bio se puede sostener que no parecen ser eltipo de acuerdos comerciales que vayan a for-tificar el funcionamiento común del bloque. Loshechos recientes así parecen confirmarlo. Noexisten motivos fundados y serios para pensarque las condiciones de negociación serán me-jores con estas populosas y lejanas nacionesasiáticas, que lo que pueden potencialmenteser con la Europa integrada, con la cual nosunen largos y permanentes lazos históricos derelación política, económica y cultural.

Tecnología de compromiso:integración y reformas domésticas

El proceso histórico concreto de creación delMERCOSUR se dio de forma simultánea conla liberalización comercial unilateral de los Es-tados miembros. La integración económica tuvoel efecto de profundizar los resultados de laapertura comercial, pero sobre todo fue unmecanismo de compromiso recíproco de unapolítica comercial con esta orientación.

Este objetivo tampoco entra dentro de los ob-jetivos explícitos y no fue corrientemente se-ñalado al comienzo del proceso. Sin embargo,cada vez está más referido en distintas histo-rias sobre el proceso del MERCOSUR, tiene que

ver con algo que puede denominarse comocompromiso y credibilidad de las reformasimplementadas en los países miembros delMERCOSUR. En la medida que la integracióneconómica implica establecer un acuerdo re-cíproco, la política económica no se instrumentatotalmente en forma unilateral, sino vis à viscon cada uno de los socios. El acuerdo de in-tegración implica un compromiso de reciproci-dad. Estos compromisos internacionales engeneral (sean del tipo que sean, porque la ra-tificación del Acta de Marrakesh y la integra-ción de la Organización Mundial de Comercio,por ejemplo, tuvieron en otras dimensionesefectos parecidos) permiten que los gobiernosincorporen lo que se llama tecnología de com-promiso. En este sentido, lo que hacen estosacuerdos es posibilitar que el gobierno «se atelas manos» (se comprometa seriamente) enalgunas dimensiones en las que, supuesta-mente, es bueno atarse las manos.

El ejemplo arquetípico de este tipo de objetivolo constituye la reforma comercial unilateral enBrasil: Brasil procesó una reforma comercialen la primera etapa del MERCOSUR. Esa refor-ma implicó un cambio importante de la rela-ción de Brasil con el resto del mundo, y de al-gún modo comprometió esa reforma comer-cial en un acuerdo de reciprocidad con sussocios del MERCOSUR. Si bien Brasil desmontóesta política con anterioridad al proceso de in-tegración en el seno del MERCOSUR, se com-prometió internacionalmente a mantenerla, alacordar un esquema de arancel externo co-mún con los otros socios del MERCOSUR, el cuales relativamente bajo si se lo compara con lasituación de Brasil al inicio de su apertura uni-lateral. Aquí hay un ejemplo de en qué sentidoel MERCOSUR también cumplió un papel en otronivel no demasiado evidente, como era el delprimer conjunto de objetivos. Este efecto esgeneralizable a los otros países y a otros ám-bitos de la política económica, no tan directa-mente vinculados a la política comercial.

La integración regional podría ser un caminopara comprometer estas reformas en un con-texto de trato recíproco y, bajo esta modali-dad, disminuir la probabilidad de revertir el

23

camino andado como consecuencia de las pre-siones internas de los grupos de interés domés-ticos afectados negativamente por las mismas.La integración le brindaría a los hacedores depolítica económica de la región, lo que se de-nomina una tecnología de compromiso para lapolítica económica, para hacer creíbles y dura-deras las reformas de política económica im-pulsadas. En una versión muy simple, la tecno-logía del compromiso viene dada por la diluciónde las presiones internas al realizarse acuer-dos en reciprocidad con otros países. Se en-tiende que existe un gran objetivo que es la in-tegración, por el cual vale la pena sacrificarse.

La posibilidad de que la integración económicasea útil en esta dimensión está directamenterelacionada a la capacidad que tenga el acuer-do para comprometer políticas. Si el acuerdo

es débil y está basado en la discrecionalidad yla flexibilidad continuas en la aplicación de lasnormas acordadas, entonces las posibilidadesde que sea usado como tecnología de compro-miso para las políticas domésticas se ve dismi-nuida.

En este plano, también el MERCOSUR registrauna evaluación con luces en el pasado y som-bras en el presente. Si bien es posible recono-cer que en el pasado cumplió este rol y de dis-tinta forma en cada uno de los países miem-bros, y en particular en Uruguay, hoy es difícilsostener que es posible comprometer nuevaspolíticas domésticas en virtud del acuerdo encarácter de reciprocidad con los vecinos re-gionales. La debilidad del acuerdo también seexpresa en esta dimensión.

24

Sede y actor dinámico del desarrolloinstitucional del MERCOSUR

Desde el comienzo del proceso de constitucióndel MERCOSUR, el Uruguay se perfiló en su vo-luntad de configurar una suerte de «Bruselas»del nuevo bloque, desde un proyecto de políti-ca exterior consensuado (en principio y de for-ma general) entre los principales partidos polí-ticos nacionales, en la perspectiva de consti-tuirse como sede y actor dinámico del desarro-llo institucional del MERCOSUR. Dicha aspiraciónencontraba más de un factor favorable: su po-sición geopolítica como país bisagra entre Bra-sil y Argentina; su trayectoria histórica comoactivo promotor de apuestas integracionistas(ALALC, ALADI, etc.); la estabilidad yprevisibilidad de su sistema político, junto consu tradición democrática reconocida; la existen-cia de una «política exterior de Estado», dota-da de la fortaleza del consenso interpartidario

4. Qué necesitael MERCOSUR

de Uruguay

interno; la fuerte y en algunos casos crecientedependencia del país en relación a los derrote-ros de las economías de sus vecinos; etc. Elproyecto tampoco entrañaba demasiadas no-vedades en la teoría ni en los estudios compa-rados: los motores institucionales de los proce-sos de integración regional suelen ser paísespequeños, con la posibilidad de arbitrar e inter-mediar los contenciosos entre sus socios másgrandes y de construir equilibrios y puentes denegociación entre los mismos o ante terceros,sin la sospecha de estar ambientando situacio-nes hegemónicas a su favor.

Todo este proyecto pudo funcionar informal-mente de modo correcto hasta el 2000. A na-die sorprendió que el Uruguay se convirtieraen sede de la Secretaría Administrativa prime-ro y de la Secretaría Técnica del MERCOSUR

después, que se habilitara el viejo y emblemá-tico Parque Hotel del Parque Rodó, convertido

25

en el Edificio MERCOSUR, en sede de las secre-tarías de la mayoría de los organismosinstitucionales previstos en el Protocolo de OuroPreto de1994. Todo se parecía cada vez mása una suerte de prefiguración de la capitalidaddel MERCOSUR, objetivo estratégico especial-mente buscado y defendido por la IntendenciaMunicipal de Montevideo, bajo la conducciónfrenteamplista, desde un muy activo rol en lared Mercociudades.

Sin embargo, cuando comenzaron a consoli-darse las dificultades del bloque entre 1999 y el2000, por diversas razones que anotaremos acontinuación, la situación cambió y en algunosaspectos de forma bastante radical. Señalemosal pasar que el consenso interpartidario en tor-no al MERCOSUR de 1991, pese a su contun-dencia y amplitud, era más débil de lo supues-to. Se definía en lo estrictamente político en elapoyo genérico a una institucionalidad de bajaintensidad, fuertemente intergubernamentalistay recelosa de cualquier evolución supranacional,cuyos principales problemas potenciales (el in-cumplimiento de los pactos, la emergencia dediferencias a propósito de propuestas de inser-ción internacional, los requerimientos exigen-tes surgidos a partir de situaciones críticas comola que se iniciaría en enero de 1999 y detonaríadefinitivamente en el 2001 y en el 2002, la inse-guridad jurídica creciente al interior del bloquefruto de la muy lenta internalización de normasy de la irresolución del problema de la soluciónde controversias, etc.) solo muy pocas vocesadvirtieron por entonces. Los partidos urugua-yos, por distintas razones y argumentos, pare-cieron coincidir en una apuesta genérica alMERCOSUR en tanto percibirlo como una loco-motora que en cualquier hipótesis ayudaría alpaís a salir de sus (reales o «imaginarios») blo-queos. Esto se hacía desde las distintas tien-das políticas, en la perspectiva de encontrar unimpulso desde «afuera» que encaminara al paíshacia direcciones en las que obviamente losconsensos se quebraban de inmediato. Muyrápidamente, todos los partidos, en mayor omenor medida, abandonaron relativamente eltema MERCOSUR, hasta que la crisis del bloquelos devolvió a la exigencia de retornar a la revi-sión y a la decisión en torno al futuro del proce-

so y de sus desarrollos institucionales. En esacoyuntura, los consensos mercosureños y lapolítica exterior de Estado se debilitaron rápi-damente. El fantasma de los vecinosmenesterosos de antaño volvió a la escena. Losnuevos tiempos impulsaban el resurgimiento deviejos (y también nuevos) lobbies anti MERCOSUR.

La crisis iniciada en el año 1999 con la deva-luación del real se combinó con un nuevo cicloelectoral en el Uruguay. La nueva administra-ción empezó a mirar con mayor distancia elproceso de integración regional. Si la regiónestaba en crisis, parecieron pensar las autori-dades electas, resultaba necesario buscar lasalida afuera. Esta regla que fue aplicada dedistinta manera por cada uno de los socios delbloque, en el Uruguay tomó la forma de unacercamiento bilateral con Estados Unidos yel bloque de Norteamérica en general. Sin lu-gar a dudas, este constituía un elemento nue-vo y hasta disruptivo de la política internacio-nal del Uruguay llevada adelante por los suce-sivos gobiernos democráticos desde el final dela dictadura, que deberá ser evaluado en todasu dimensión con una perspectiva históricamayor que la actual.

Hechos históricos muy significativos einfrecuentes a escala internacional, regional ynacional ocurrieron también en estos años, loque marcó y consolidó de varias formas el cam-bio de época iniciado en la década anterior.Tómese como punto de partida de este nuevoescenario el 11 de setiembre del 2001, a lo quehabría que sumarle la profunda crisis económi-ca en la Argentina, que derivó finalmente en lacrisis institucional de diciembre del mismo año.

En este contexto, el gobierno, bajo el claro ytambién discutido liderazgo de su Presidente,optó por buscar afuera y en particular en larelación con los Estados Unidos un mecanis-mo de atenuar las vulnerabilidades externasdel país. Mientras tanto, desde el año 2000 elMERCOSUR vivió etapas sucesivas de «relanza-mientos», iniciados fundamentalmente desdelos pronunciamientos de las Cumbres Presi-denciales del 2000. A este respecto debe indi-carse que Itamaraty ya en el último año de la

26

presidencia de Fernando Henrique Cardosocomienza a proyectar una nueva agenda parael MERCOSUR. Las figuras presidenciales y lossectores políticos que fueron ganando los nue-vos gobiernos en la región en esta etapa (Bra-sil, Argentina y Paraguay), fueron adoptandotambién este discurso pro integración ya des-de los procesos electorales previos.

Se abría en suma una nueva etapa del blo-que, emergente de manera clara por lo menosdesde el 2002. Los cambios de gobierno enBrasil primero y en Argentina después ubica-ron a los dos países más grandes delMERCOSUR en una sintonía política similar envarias áreas de su discurso. Las afinidades dela centro izquierda política colaboraron en estadirección. Sin embargo, una evaluación mássutil sobre estos gobiernos parece hoy poneren evidencia que muchas de estas convergen-cias fueron más epidérmicas que sustantivas.

En términos concretos poco se avanzó en lacrisis a nivel del proceso de integración. Másaun, en algunas áreas hubo claros signos defreno en el desarrollo de los compromisos pre-vios e incluso evidentes retrocesos a propósi-to de decisiones que parecían firmes yconsensuadas. Sin embargo, debe reconocer-se también que todo este discurso delrelanzamiento y los pronunciamientos más sig-nificativos de aquellos años compartidos porlos presidentes Lula y Kirchner, tuvieron almenos la función de mantener ciertos nivelesmínimos de cohesión prospectiva en la recons-trucción de la agenda colectiva del bloque. Eneste último sentido, pudo consolidarse una in-corporación más decidida del tema institucionalen las discusiones e intercambios de las auto-ridades y negociadores del proceso, todo loque aun de forma irregular y a impulsosdescoordinados, fue modificando puntualmen-te algunos aspectos del mapa institucional delMERCOSUR. Cabe mencionar sobre este parti-cular el Protocolo de Olivos de febrero del año2002 (que avanzaba en la conformación de unsistema más consistente de solución de con-troversias, al establer un Tribunal de RevisiónPermanente que acaba de reglamentarse einstalarse en Asunción). En diciembre del año

2002, asimismo, pudo aprobarse la Decisiónque convertía la Secretaría Administrativa delMERCOSUR en una Secretaría Técnica conmayor fuerza política y con capacidad técnicapara asistir aa los otros organismos previstosen el Protocolo de Oruo Preto de 1994.

Por su parte, en octubre del año 2003, en elmarco de una reunión extraordinaria del CMCbajo la Presidencia Pro Tempore de Uruguay,se aprobó la creación del Comité de Repre-sentantes Permanentes, estableciéndose ade-más una Presidencia para el flamante Comité,que en más de un aspecto funcionaría comoPresidencia del MERCOSUR. Además, la Comi-sión Parlamentaria Conjunta cobró un nuevoimpulso, en particular a partir de la consagra-ción del Régimen de Consulta en un AcuerdoInterinstitucional con el CMC y de la sucesiónde propuestas y anteproyectos sobre la crea-ción de un Parlamento del MERCOSUR. Los otrosforos de representación de la sociedad civil yde los gobiernos locales también confirmarondurante estos últimos años su propio dinamis-mo.

No puede señalarse entonces que Uruguayestuviera aislado del proceso regional en estaetapa, a pesar de que en términos de la visióntrascendida en los medios de comunicación yalimentada por un conjunto de tristes episo-dios que protagonizó su gobierno (en particu-lar en la figura de su Presidente), la imagen enla opinión pública pueda haber sido otra. Noestuvo aislado debido a que muchos de loshechos relevantes que ocurrieron en el perío-do lo tuvieron como un protagonista activo yrelevante. Menciónese, por ejemplo, el casode la creación de la Secretaría Técnica delMERCOSUR. Pero además, un estudio más sutildel posicionamiento del Uruguay en estos añospermite observar que en los temas que hacena la construcción de la Unión Aduanera, queconstituye el compromiso más fuerte que que-da por consolidar en materia comercial, el paíssiempre se posicionó en la dirección de recla-mar más y no menos integración.

Sin lugar a dudas que el hecho de ser sededel proceso no resulta neutral desde el punto

27

de vista del posicionamiento del Uruguay enrelación a sus roles y proyectos. Si algo le faltóa Uruguay en este período fue precisamentedesarrollar esta función de promoción formale informal de la profundización del MERCOSUR

con más vigor y determinación. En términosmuy puntuales, puede servir como ejemploválido en este sentido el tiempo que le estácostando al país poner en toda su capacidadla sede edilicia del Edificio MERCOSUR, para queel mismo se constituya en una verdadera es-tructura viva de este proceso en construcción.

En suma, el retorno y la consolidación del Uru-guay como sede y actor dinámico del desarro-llo institucional del MERCOSUR exigen laimplementación de fuertes cambios a distintosniveles. Pero en todo proceso de cambio, tan-to a nivel nacional como regional, no sólo im-porta el qué sino también el cómo. En estecampo, Uruguay también puede aportar, des-de sus tradiciones de reformismo incrementaly anticipatorio. Desde esa perspectiva y antela cercanía de la concreción de la Cumbre deOuro Preto II, que tantas expectativas y tam-bién tantas incertidumbres ha generado y ge-nera en cuanto a sus resultados últimos, unbuen aporte de las delegaciones uruguayas seala de proponer que lo que allí se obtenga final-mente no sea percibido como un final sinocomo un comienzo, en el marco de un proce-so de construcción institucional que por natu-raleza es permanente. A este respecto, no debeolvidarse que el año próximo le ofrecerá alnuevo gobierno uruguayo la oportunidad y tam-bién el desafío de conducir la Presidencia ProTempore del bloque durante el segundo se-mestre, en una coyuntura que continuará sien-do decisiva.

Nodo geográfico de la circulación

Uruguay además de compartir las característi-cas geográficas comunes de la región, tiene unperfil propio en esta dimensión que es de inte-rés destacar. En efecto, el Uruguay comparte lacaracterística de ser una frontera interna y unafrontera externa de la región. Como fronterainterna, tiene toda su frontera terrestre adya-

cente a los dos países más grandes de la re-gión. Además Uruguay es el primer acceso alAtlántico en la Cuenca del Plata, lo que lo sitúacomo frontera externa con el resto del Mundo,circunstancia que potencia otras característicasextrovertidas del país en cuanto a la relaciónextrarregional. Entre otras pueden mencionar-se el desarrollo del área de servicios, tanto enlo que refiere al sector financiero, a logística detransporte y portuaria y por supuesto, al recien-te vertiginoso impulso que ha tenido el sectorturístico en la década pasada.

Ser nodo geográfico implica que el Uruguay entérminos del tamaño del propio mercado espequeño, pero sin embargo se encuentra cer-ca de las macro sub–regiones que forman elterritorio del MERCOSUR. Si se divide el MERCOSUR

en doce sub–regiones (cinco en Brasil, cincoen Argentina, más Paraguay y Uruguay), consuperficies de órdenes de magnitud compara-ble, el país ocupa el lugar noveno respecto deltamaño del mercado propio. En cambio, si seconsideran índices de tamaño de mercado queponderan los otros lugares del espacio econó-mico con los que se tiene relación, por ejemploen función de la distancia, Uruguay pasa al cuar-to lugar. En efecto, los tres nodos industrialesdel MERCOSUR son: la región sudeste de Brasil(que incluye al Estado de San Pablo), la regióncentral de la Argentina (que incluye a la Provin-cia de Buenos Aires), y la región Sur de Brasil(que incluye los tres Estados del sur). El cuartonodo en cuanto a tamaño de mercado propio yrelación con mercados grandes es Uruguay. Deallí que se lo denomine con el calificativo de nodogeográfico.

Los datos de comercio manifiestan con unaelocuencia contundente este fenómeno y per-miten entender por qué en el Uruguay, el sec-tor del transporte internacional y del desarro-llo portuario tuvieron una dinámica destacadaen la década de los noventa. En las estadísti-cas de comercio comúnmente se registra elorigen geográfico de los bienes lo que permiteresponder a la pregunta quién fue que produjoel bien que se esta importando. Otra variablede interés a considerar es de donde es la pro-cedencia de los bienes que importo. Proceden-

28

CUADRO 3.

Circulación del comercio en el MERCOSUR, importaciones con destino a Argentina, Brasil,Paraguay y Uruguay, promedio trienio 2000– 2001 y 2003

a. Origen geográfico por procedencia

Origen MERCOSUR Origen no MERCOSUR Origen Mundo

por Procedencia por Procedencia por procedencia

millones millones millonesde U$S % de U$S % de U$S %

Argentina 5.473 37,9 178 12,6 5.651 35,7

Brasil 6.620 45,8 226 16,0 6.846 43,2

Paraguay 573 4,0 5 0,3 578 3,6

Uruguay 1.774 12,3 1.002 71,1 2.775 17,5

MERCOSUR 14.440 91,8 1.410 2,2 15.850 19,6

Otros Preferenciales 7 0,0 3.737 5,7 3.743 4,6

No Preferenciales 1.282 8,1 59.893 91,8 61.175 75,5

Zonas Especiales 9 0,1 208 0,3 217 0,3

Total 15.738 100,0 65.248 100,0 80.986 100,0

b. Procedencia por origen geográfico

Procedencia Procedencia noMERCOSUR MERCOSUR Procedencia Mundo

por Origen por Origen por Origen

millones millones millonesde U$S % de U$S % de U$S %

Argentina 6241 43,2 1209 93,1 7451 47,3

Brasil 6630 45,9 13 1,0 6643 42,2

Paraguay 635 4,4 60 4,6 695 4,4

Uruguay 934 6,5 16 1,2 950 6,0

MERCOSUR 14440 91,1 1298 2,0 15738 19,4

Ot. Preferenciales 47 0,3 4719 7,2 4766 5,9

No Preferenciales 1258 7,9 58520 89,8 59778 73,8

Zonas Especiales 105 0,7 599 0,9 703 0,9

Total 15850 100,0 65136 100,0 80986 100,0

Para Paraguay los datos solo promedian los años 2000 y 2001.Fuente: elaboración propia en base a datos de la ALADI.

cia y origen pueden o no coincidir. Un análisisdetallado de estas magnitudes permite cono-cer la naturaleza de la circulación en el comer-cio. En el cuadro 3 se resumen las caracterís-ticas centrales de la circulación del comercioen el MERCOSUR que ilustran este fenómeno.

Si se considera la información disponible des-de el 2000 al presente, en relación a los pro-ductos que tienen un origen geográfico en elUruguay destinados a algún país del MERCOSUR

con respecto al total de los productos con ori-gen geográfico en el MERCOSUR, Uruguay re-

29

presenta el 6% de este comercio intrarregionaltotal (unos 15,7 miles de millones de U$S). Encambio, si se considera la participación en elcomercio procedente de algún país de la re-gión y destinado a la región, entonces la im-portancia asciende a un 17,5%. La especiali-zación en la circulación es relevante dado quese presta un servicio a la región que condicio-na la eficiencia en la compra al resto del mun-do pero también en la venta. Es necesario almismo tiempo garantizar que los procedimien-tos aduaneros se cumplan de acuerdo a lasprácticas acordadas en el comerciointrarregional y que no se generen desvíos eirregularidades debido a que los bienes ingre-san por un país distinto al que tienen comodestino final. A pesar de las defectuosas re-glas de circulación que el acuerdo regional tie-ne, la evolución indica que Uruguay está des-empeñando este papel cada vez con más in-tensidad en la región. En este sentido, el paísse aproxima al rol que tuvieron y tienen losPaíses Bajos en el proceso de integración re-gional en Europa.

Sin embargo, aún no se ha incorporado a unaestrategia nacional que de cuenta de este nue-vo fenómeno. Ocupar este lugar implica no solomejorar la calidad de la infraestructura físicapara dar mejores servicios y más competitivos.Implica también tener una administración deAduanas eficiente que de garantías sólidas nosolo al Uruguay sino también a los vecinos re-gionales de que las normativas del MERCOSUR

se cumplen a cabalidad. En este sentido, esnecesario al mismo tiempo garantizar que losprocedimientos aduaneros se cumplan deacuerdo a las prácticas acordadas en el comer-cio intraregional y que no se generen desvíos eirregularidades debido a que los bienes ingre-san por un país distinto al que tienen como des-tino final.

Promoción de la provisiónde bienes públicos regionales

La integración es, además de un proyecto po-lítico, un camino de cooperación económica.Entre otros objetivos se trata de disponer de

instrumentos para salir de situaciones no coo-perativas que permanentemente se presentanen las relaciones económicas. En economíamuchas veces se enfrentan situaciones carac-terizadas por lo que en teoría de juegos se co-noce como el dilema del prisionero. Se tratade una situación en donde la peor asignacióncolectiva es la situación de equilibrio y la mejores una que requiere cooperación de ambaspartes pero que no es posible de alcanzar sino existe algún mecanismo de compromiso queimpida los desvíos de los actores estratégicosdel juego.

Los problemas de la integración económicapueden ser claramente entendidos en estecontexto. Continuamente en los ejemplos ma-nejados se han descrito situaciones de estetipo. En materia comercial, tanto a nivel aran-celario como en las barreras no arancela-rias, la integración debería hacer sostenibleun resultado cooperativo en donde los paí-ses no aplican los instrumentos de políticacomercial con el objetivo de beneficiarse per-judicando al vecino. El acuerdo implica uncompromiso. Se construyó una zona de librecomercio para comerciar más entre nosotros,se eliminaron obstáculos al comercio y en losúltimos tiempos se observaron desvíos. Seaplicaron restricciones no arancelarias, lospaíses aplicaron los impuestos domésticosde forma discriminatoria, al tiempo que hi-cieron uso de las barreras técnicas, o direc-tamente restringieron las cantidades comer-cializadas. En síntesis, se desviaron delacuerdo, no cooperaron. Se llegó finalmentea un equilibrio mucho peor, en el que el re-sultado de la conducta de los Estados fuegenerar un conjunto de rentas privadas quese disiparon y se perdieron, eliminando, en-tre otras cosas, el ingreso tarifario vinculadoa los aranceles, y terminando, obviamente,con mucho menos comercio.

La guerra de incentivos por la inversión extran-jera directa es otro ejemplo que sirve para ilus-trar el mismo fenómeno. Con la cooperaciónmacroeconómica se vuelve a repetir el mismodilema, tal cual está reiteradamente referidoen varios trabajos especializados.

30

Desde este ángulo, la integración económica,en tanto acuerdo de tipo recíproco que com-promete a cada una de sus partes, puede serentendida, como ya se mencionó, como unmecanismo de tecnología de compromiso, quele da credibilidad y permanencia a las políticasde los países miembros y que provee de me-canismos claros para castigar los desvíos. Eneste sentido, la integración económica debe-ría aportar la ingeniería institucional que per-mita alcanzar las asignaciones cooperativas,que en el juego de los actores, cada uno ac-tuando por su cuenta, no se pueden alcanzardado que dan resultados subóptimos.

Sin embargo, es posible avanzar más y teneruna estrategia de desarrollo de bienes públi-cos a nivel regional. Hay políticas que si no sedesarrollan a escala regional es difícil que exis-tan y puedan desplegarse en toda su efectivi-dad. Los ejemplos se multiplican: manejo derecursos naturales compartidos; política ener-gética; defensa de estatuto sanitario; infraes-

tructura de conectividad geográfica en la re-gión; estándares tecnológicos para el comer-cio de bienes y servicios; entre otros.

Los avances en esta materia han sido muydesiguales. Es posible hacer un recuento dehistorias exitosas y de fracasos. Lo que estáclaro es que no existe un enfoque sistémicopara el tratamiento del tema de la dimensióncooperativa de la integración económica, ni unactor evidente y claro que la promueva. En estesentido, Uruguay debería jugar un papel másdefinido en este ámbito, no solo esperando dela región sino apostando a promover directa-mente alguna de estas iniciativas, no soloaguardando obtener sino destinando recursosa su desarrollo. La caracterización hecha dela situación y condiciones del país como sedey nodo del proceso de integración, hacen querápidamente pueda internalizar los beneficiosde estas acciones que buscan desarrollar elinterés común de la región.

31

Uruguay tiene muchas razones para constituirun país naturalmente comprometido con el pro-ceso de integración. En el diálogo entre la his-toria y la geografía nacional pueden encontrar-se explicaciones profundas de este posiciona-miento. Sin embargo, la integración económi-ca es un proceso colectivo que involucra va-rias partes. Es un requisito indispensable elcompartir una voluntad efectivamente comúncon los socios para avanzar en el proceso. Lasetapas futuras que es necesario recorrer seperfilan como bastante más exigentes en laintensidad del compromiso requerido a los paí-ses miembros. Mientras tanto, el MERCOSUR dasignos de fatiga y proyecta el síndrome de loque se podría llamar como el miedo a integrar-se. Esto es el miedo a perder grados de sobe-ranía relativa en distintas áreas en donde na-turalmente el acquis comunitario debería te-ner grados de influencia creciente. Este sín-drome está muy arraigado en las diplomacias

del MERCOSUR, que por distintos motivos venamenazada su razón de ser ante un avancefirme del bloque. Por otra parte, como ya seseñalara, esta situación de quedarse a mediocamino tampoco es neutral desde el punto devista de los resultados y de los efectosdistributivos en términos de ganancias y pér-didas para cada uno de los países miembros.Incluso puede señalarse que se percibe en laeconomía líder, desde hace un tiempo hastael presente, indicios que pueden hacer pensaren una progresiva configuración de la idea deque es mejor tener una estructura de la inte-gración que cumpla con los requisitos mínimosde forma, a los meros efectos de utilizar alacuerdo como un instrumento de relacionesinternacionales. En relación a los otros socios,esto se expresaría en el facilitamiento de cre-ciente grados de flexibilidad en el acuerdo, quepermitan mantener a todos sin grandes com-promisos dentro del mismo.

5. Conclusiones

32

Sin embargo, del diagnóstico realizado no sederiva con claridad un posicionamiento únicorespecto de los asuntos de la integración. Esnecesario desarrollar una estrategia doble quecontemple las oportunidades que la integra-ción encierra pero que al mismo tiempo des-cubra sus límites y riesgos. En términosoperativos, se necesita un Plan A, que busqueir superando los obstáculos expuestos de loque se llamó el síndrome del miedo a integrar-se y del MERCOSUR de fachada. Pero simultá-neamente es necesario tener en cuenta queese síndrome puede ser más lento de cambiarque lo esperado y que, por lo tanto, resultenecesario tener una estrategia alternativa paraesta contingencia, que se puede denominarPlan B.

En relación al Plan A, es evidente que Uru-guay tendría mucho para ganar en un proce-so de integración más profundo einstitucionalizado, que lo ubicara realmente enun mercado más grande y le brindara la opor-tunidad de disputar espacios y protagonismosen una agenda ampliada de posibilidades(complementación productiva, construcción decadenas de valor de proyección regional, co-ordinación de polít icas, convergenciacambiaria, defensa de posiciones de bloqueen foros internacionales, etc.). Del mismomodo, esta opción de integración más refor-mista y consistente, con más compromiso einstituciones, le permitiría beneficiarse deotros aspectos en los cuales, la integracióneconómica permite sacar ventaja más allá dela especialización y el mayor comercio. En eltexto hay varios ejemplos en donde se ilus-tran estos otros ámbitos y escenarios, que vandesde la posibilidad de impulsar y compro-meter reformas domésticas (que de acuerdoa los objetivos nacionales los países debenprocurar realizar), hasta el desarrollo de pro-yectos comunes que solamente se podrándesarrollar de manera conjunta. Dado el rolespecial que Uruguay puede cumplir para elproceso de integración en tanto país sede ynodo geográfico de la circulación, la confir-mación de algunas de estas eventualidadesubicaría al país como un protagonista espe-cial, a pesar de su pequeño tamaño relativo.

Respecto del Plan B, parece necesario tam-bién hacer una gestión del MERCOSUR de ma-nera de ganar grados de libertad relativa delUruguay en la negociación con terceros. Porello es necesario estar atentos a todas las op-ciones que puedan abrirse en el plano de loque es posible hacer. De hecho, de forma untanto inorgánica y quizás básicamente orien-tado por un instinto de supervivencia, el paísha venido desarrollando muchas acciones enesta dirección: diversificación de mercados deexportaciones y desarrollo de acuerdos conimplicaciones comerciales sin violación de nin-guna disciplina común del MERCOSUR (un ejem-plo claro en este sentido puede ser el caso dela carne con Estados Unidos); en materia deacuerdos preferenciales, es muy importante loque se hizo con México, también dentro de unmargen amplio que el MERCOSUR se dio paranegociar con este país; son igualmente impor-tantes los acuerdos de inversión que se hagancon terceros y que posicionen relativamentemejor al país como lugar para localizar inver-siones orientadas al mercado mayor en dondese está inserto. La posibilidad de ser más omenos agresivo en este camino dependerá delos ritmos del MERCOSUR y de la medida en quela integración económica avance en la direc-ción declarada.

El desafío de política exterior del Uruguay eslograr combinar estas dos estrategias, articu-lándolas con sabiduría y sensatez en sus in-tensidades y ritmos, de forma de cumplir conel objetivo último de toda política exterior quees defender el interés nacional. El desafíomayor de la integración no se basa en contra-decir el interés nacional de cada miembro sinolograr poner en la misma dirección los intere-ses nacionales y el interés colectivo regional.Todo proceso de integración regional significacompartir soberanía, no perderla. Nunca debeolvidarse que el mayor peligro para la sobera-nía nacional, en estos contextos de globali-zación y de construcción de un «mundo dearchipiélagos», es el aislamiento. De lo que setrata (y no es una invocación idealista o inge-nua) es de generar condiciones para que cadauno mejore por que los otros mejoran (y lo re-cíproco).

33

Por último, la crisis del último lustro puso demanifiesto el agotamiento de un modelointegracionista y el del formato institucional quele resultaba inherente y funcional. Aun con lasinnovaciones en curso desde los últimos años,el MERCOSUR carece de instituciones que seencuentren a la altura de las exigencias de losnuevos contextos. Un cambio de agendas yde modelo implica necesariamente una refor-ma institucional profunda, que de modo efecti-vo habilite al bloque a desarrollar nuevos co-metidos y a enfrentar circunstancias cambian-tes. Sin embargo, como lo prueba el propioproceso más reciente de cara a la reforma dela ingeniera institucional del bloque, el modelode acuerdo a forjar para garantizar este requi-sito no constituye una empresa fácil de cons-truir. No debe descartarse la hipótesis de queel objetivo deseado todavía esté fuera del al-cance de lo que los países del MERCOSUR pue-den y quieren hacer.

A propósito de esta eventualidad, que estará aprueba en lo que ocurra en la Cumbre de Ouro

Preto del próximo diciembre, resulta tambiénnecesario que el país pueda combinar en suestrategia integracionista firmeza reformistacon pragmatismo y ponderación. Lo que selogre (y serán muy importantes los avancesque puedan efectivizarse) siempre deberá ver-se como paso y no como final, al tiempo queuna economía pequeña y periférica como lade Uruguay no debe cerrarse a mantener abier-tos caminos relativamente autónomos, que loresguarden de un no deseado pero posibleenlentecimiento del proceso integracionista.Existen límites aceptables desde una perspec-tiva reformista en lo institucional y en el campode las decisiones concretas. Pero también haypropuestas conservadoras o meramenteinerciales que no resultan admisibles, en es-pecial luego de las expectativas generadaspero sobre todo por las exigencias de la hora.Ojalá que las autoridades y los negociadoresde los países miembros adviertan, como se haseñalado más de una vez, que ha retornadofinalmente para el MERCOSUR la hora de la po-lítica y de las decisiones.

34

Berlinski Julio et al, 2001: «Sobre el benefi-cio de la integración plena en elMERCOSUR», Red MERCOSUR, Siglo XXI,Madrid.

Bouzas, Roberto; Soltz, Hernán, 2002: «Insti-tuciones y mecanismos de decisión enprocesos de integración asimétricos: elcaso MERCOSUR». FLACSO Buenos Aires,Institut für Iberoamerika–Kunde, Hamburg.

Caetano, Gerardo; Rilla, José, 1994: «Histo-ria contemporánea del Uruguay. De laColonia al MERCOSUR». CLAEH, Fin de Si-glo, Montevideo.

Caetano, Gerardo; Perina, Rubén, 2002: «Laencrucijada del MERCOSUR. Parlamentosy nueva institucionalidad». CLAEH,UPD–OEA, Montevideo.

Caetano, Gerardo, 2004: «Los retos de unanueva institucionalidad para elMERCOSUR». FESUR, Montevideo.

Dumoulin, Michel; Duchenne, Genevieve; VanLaer, Arthe, 2003: «La Belgique les petitsetats et la construction europeenne»,Actes de la Chaire Glaverbel d’étudeseuropéennes, P.I.E. Peter Lang, Bruxelles,Belgique.

FESUR, 2004: «Desafíos institucionalespara el MERCOSUR. Las relaciones entreEstados, Instituciones Comunes y Or-ganizaciones de la Sociedad». FESUR,Montevideo.

Labraga, Juan y Lalanne, Andrés, 2004: «Unavisión desde la Nueva Geografía Eco-nómica al desempeño industrial de Uru-guay en los ’90», tesis de grado para la

Licenciatura en la Facultad de CienciasEconómicas y Administración, inédito.

Peña, Félix, 2003: «Concertación de intere-ses, efectividad de las reglas de juegoy calidad institucional en el MERCOSUR».Buenos Aires.

Sanguinetti, Pablo; Triastaru, Iulia y VolpeMartincus, Christian, 2003: «Economicintegration and location of productionactivities: The Case of MERCOSUR» Ver-sión Preliminar: Setiembre 2003.

Secretaría del MERCOSUR, 2004: «Primer In-forme Semestral de la Secretaría delMERCOSUR. Un foco para el proceso deintegración regional». Montevideo.

Sierra, Gerónimo de, (comp.), 2001: «Los ros-tros del MERCOSUR. El difícil camino delo comercial a lo societal». CLACSO,Buenos Aires.

Sierra, Gerónimo de; Bernales, Manuel,(comp.), 2004: «Democracia, Gobernanzay Desarrollo en el MERCOSUR. Hacia unproyecto propio en el siglo XXI».CLACSO, Montevideo.

Terra, María I. y Vaillant, Marcel (1997). «Polí-tica comercial y política de infraestruc-tura: un ejercicio de simulación de losimpactos regionales en el MERCOSUR».Documento de Trabajo Nº 7/97. Departa-mento de Economía, Facultad de CienciasSociales, Universidad de la República.

Terra, María I. y Vaillant, Marcel, 2000: «Co-mercio, fronteras políticas y geografía:un enfoque regional de la integracióneconómica», en Los rostros del MERCO-

Bibliografía

35

SUR, el difícil camino de lo comercial a losocietal, Gerónimo de Sierra (compilador),CLACSO, Buenos Aires.

(Varios autores), 2001–2002: «Revista Argen-tina de Ciencia Política», Nº 5/6, BuenosAires.

Vaillant, Marcel, 2001: «Profundización delproceso de integración económica enbienes» en «El desafío de integrarse paracrecer, balances y perspectivas del

MERCOSUR en su primera década» DanielChudnosvky y José María Fanelli (coordi-nadores) con prólogo de Enrique Iglesias,RED MERCOSUR, Siglo XXI, BID, Madrid.

Ventura, Deisy; Perotti, Alejandro, 2004: «ElProceso Legislativo del MERCOSUR». Co-misión Parlamentaria Conjunta delMERCOSUR, Consejo Argentino para lasRelaciones Internacionales, KonradAdenauer Stiftung.