puello socarrás - quién sabe qué, cómo, cuándo... para qué

EL ANLISIS Y LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS PBLICAS

EN LA ERA DE LA PARTICIPACINReflexiones tericas y estudios de casos

EL ANLISIS Y LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS PBLICAS

EN LA ERA DE LA PARTICIPACINReflexiones tericas y estudios de casos

Andr-nol roth deubel (Editor) Sergio ivn MArtnez PorrAS - dAvid AndrS ibez PArrA diAnA MArA ArAngo botero - AlejAndro vAlenciA AriAS

julin F. bAutiStA r. - bAiron otlvAro MArn - olgA l. obAndo joS FrAnciSco Puello SocArrS - cArMen jiMenA holgun

FrAnciSco hernAndo vAnegAS toro - PAulA Arcoverde cAvAlcAnti AdriAnA AnAconA Muoz - diAnA PAtriciA SAlinAS ArAngo

liliAnA MArA Snchez MAzo - vctor AndrS Sotelo bArrioSjeSS Alercio ortegA bolAoS - MilenA PAvAn SerAFiM

renAto dAgnino - rogrio bezerrA dA SilvA

SEDE BOGOTFACULTAD DE DERECHO, CIENCIAS POLTICAS Y SOCIALES

JURDICO-SOCIALES GERARDO MOLINA - UNIJUSINSTITUTO UNIDAD DE INVESTIGACIONES

Bogot, D. C., Colombia, mayo de 2013

El anlisis y la Evaluacin dE las polticas pblicas En la Era dE la participacinReflexiones tericas y estudios de casos

Universidad nacional de colombia, Sede Bogot Facultad de Derecho, Ciencias Polticas y Sociales Instituto Unidad de Investigaciones Jurdico-Sociales Gerardo Molina - UNIJUS

Andr-Nol Roth Deubel (Editor) - Sergio Ivn Martnez Porras - David Andrs Ibez Parra Diana Mara Arango Botero - Alejandro Valencia Arias - Julin F. Bautista R. - Bairon Otlvaro Marn

Olga L. Obando - Jos Francisco Puello Socarrs - Carmen Jimena Holgun - Francisco Hernando Vanegas Toro Paula Arcoverde Cavalcanti - Adriana Anacona Muoz - Diana Patricia Salinas Arango

Liliana Mara Snchez Mazo - Vctor Andrs Sotelo Barrios - Jess Alercio Ortega Bolaos Milena Pavan Serafim - Renato Dagnino - Rogrio Bezerra da Silva Grupo de Investigacin Anlisis de las Polticas Pblicas y de la Gestin Pblica - APPGP

Primera Edicin: mayo de 2013Impreso y hecho en Bogot, D.C., 2013

ISBN: 978-958-761-513-5

Para su publicacin, previamente este texto fue avalado de manera positiva por dos (2) evaluadores designados por el Comit de Publicaciones de la Facultad.

Instituto Unidad de Investigaciones Jurdico-Sociales Gerardo Molina - UNIJUSEdgar Novoa DirectorMarlen Garzn Asistente de Investigaciones

Comit Cientfico de Publicaciones - Unijus 2012Dr. Alejo Vargas Velsquez, Vicedecano de Investigacin y ExtensinDr. Gregorio Mesa Cuadros, Vicedecano AcadmicoDr. Edgar Novoa, Director de UNIJUSDr. Bernd Marquardt, Delegado Revista Pensamiento JurdicoDr. Edgar Alberto Novoa Torres, Delegado rea Curricular de Ciencia PolticaDr. Andr-Nol Roth Deubel, Director de la Revista Ciencia PolticaDr. scar Meja Quintana, Coordinador Acadmico Doctorado en DerechoDr. Jos Germn Burgos Silva, Coordinador Acadmico Doctorado en Estudios Polticos y Relaciones InternacionalesDra. Mara Viveros Vigoya, representante externa Facultad de Ciencias Humanas

Armada de Cartula: Sandra Ospina (Apoyo Editorial GMJL)

Prohibida la reproduccin total o parcial por cualquier medio sin la autorizacin escrita del titular de los derechos patrimoniales

Impreso en Colombia / Printed in Colombia

Catalogacin en la publicacin Universidad Nacional de ColombiaEl anlisis y la evaluacin de las polticas pblicas en la era de la participacin: reflexiones tericas y estudios

de casos / Andr-Nol Roth Deubel (editor); Grupo de Investigacin Anlisis de las Polticas Pblicas y de la Gestin Pblica APPGP. Bogot: Universidad Nacional de Colombia. Facultad de Derecho, Ciencias Polticas y Sociales. Instituto Unidad de Investigaciones Jurdico-Sociales Gerardo Molina (UNIJUS), 2013432 p. (Coleccin Gerardo Molina; 32)Incluye referencias bibliogrficas

ISBN: 978-958-761-513-51. Argumentacin 2. Ciencia poltica 3. Democracia 4. Ciudadana 5. Deliberacin I. Roth Deubel,

Andr-Nol, 1961- II. Grupo de Investigacin Anlisis de las Polticas Pblicas y de la Gestin Pblica (APPGP) III. Coloquio Internacional sobre Polticas Pblicas (4o.: 2010: Bogot) IV. SerieCDD-21 320.6 / 2013

6quin sabe qu, cundo,

cmo?... para qu? poltica, polticas y Ciencia (nexos crticos

y crtica de sus inconexiones)Jos Francisco Puello-Socarrs*

AneCdotArIo y preLImInAres

En 1936, Harold Lasswell en una de sus ms afamadas obras, Politics: Who gets what, when, how ofreca lo que para l resultaba ser la gran pregunta y el nudo de la Poltica contempornea: quin tiene qu, cundo, cmo (Lasswell 1936).

Casi veinte aos despus, en otra de su excepcional lista de contribuciones, Lasswell postulaba otro interrogante. Pero sta, a diferencia de las preguntas propias de la Poltica aunque estrechamente vinculada a ella (tal vez, para un momento posterior), estaba concebida para guiar el marco analtico en las nacientes policy sciences - o ciencias de las polticas (pblicas): So what?,

* Politlogo de la Universidad Nacional de Colombia, Magster en Administracin Pblica y doctorando en Ciencia Poltica de la Universidad Nacional de San Martn, UNSAM (Buenos Aires, Argentina). Becario CONICET. Miembro investigador del Grupo Interdisciplinario de Estudios Polticos y Sociales, Theseus (Universidad Nacional de Colombia), del Grupo de Organizaciones y Polticas Pblicas, Redes (Escuela Superior de Administracin Pblica, Colombia) y de la Fundacin de Investigaciones Sociales y Polticas (FISyP, Argentina). ([email protected])

El anlisis y la evaluacin de las polticas pblicas en la era de la participacin

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y qu?, ahora qu? No sin razn, para Lasswell, hacer poltica era hacer polticas (pblicas) siempre convencido de que la Ciencia Poltica es la Ciencia de las Polticas por excelencia (Lasswell 1956: 979).

Desde entonces Poltica (politics), las polticas (policies) y la ciencia (en tanto produccin de conocimiento natural y humano) son tres elementos imposibles de disociar, particularmente hoy, en medio de los debates polticos y sobre las polticas, ms contemporneos.

Las complejas relaciones entre el saber cientfico y los poderes (econmicos, polticos, sociales, etctera) son cada vez ms recurrentes en la llamada era de la informacin y del conocimiento, tanto por las potencialidades emancipa-doras que eventualmente esta poca podra ofrecer as como por la innegable alienacin instrumentalizada que puede propiciarse desde las dinmicas del sistema capitalista histricamente vigente.

En el terreno de las ciencias sociales contemporneas, y ms exactamente en el campo que constituyen hoy los saberes convencionales sobre la Poltica (la Ciencia Poltica, el Anlisis de las polticas y las teoras de la Administracin pblica por nombrar tres de los estilos dominantes en estas sub-disciplinas), las relaciones entre el saber-poder y el poder-saber se mantienen como los nudos gordianos, al punto de convertirse y bajo un renovado aroma en preocupaciones centrales.

Esto en parte se ha debido a la reestructuracin vista en el campo del conocimiento social e intelectual. Pero sobre todo gracias a la dialctica que se ejerce desde la realidad concreta y los nuevos sucesos sociopolticos a nivel global (crisis y recomposicin del capitalismo neoliberal y tambin la renovacin de alternativas emergentes) que han venido cuestionado el llamado pensamiento nico, especialmente en sus fundamentos intelectuales, episte-molgicos y metodolgicos, que imponan la (supuesta) des-ideologizacin y despolitizacin del saber cientfico.

La separacin entre la poltica y la ciencia y, en diferentes sentidos en su mayora, contradictorios, la separacin entre la poltica y las polticas pblicas se ha puesto entonces cada vez ms en duda.

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Quin sabe qu, cundo, cmo?... Para qu? Poltica, Polticas y Ciencia...

No hay que olvidar que desde finales del siglo XIX y comienzos del siglo XX, la divisin de las disciplinas sociales, cada una por su lado, en sociolo-ga, teora econmica y, sobre todo, la poltica reforz la separacin ficta de disciplinas y realidades. Desde esa poca, la Poltica como ciencia fue prcti-camente descuartizada y subdividida entre los estudios relativos al Gobierno poltico (la ciencia poltica naciente, del tipo Mosca, pero sobre todo la political science de cuo usamericano), la teora de la Administracin Pblica (hoy carnetizada bajo el eufemismo de las teoras sobre la Nueva Gestin Pblica) y los Anlisis sobre las Polticas pblicas (policy analysis), curiosamente todos ellos bajo una impronta que responda casi automticamente a las perspectivas cientficas vinculadas con una versin rotundamente anglo-(us)americana e, implcitamente a sus intereses (Puello-Socarrs 2008a).

En el caso puntual del anlisis de las polticas, podramos ilustrar este punto a partir de una ancdota muy reciente que narra un famoso periodista usamericano, Ron Suskind, en una entrevista realizada a un funcionario de la Casa Blanca de la administracin de George W. Bush, publicada en 2004 en The New York Times. La breve historia nos permite empezar a problematizar acerca de los lazos existentes entre la poltica, las polticas y la ciencia, vnculos que en el pasado y para el caso de las ciencias de las polticas, veamos Harold Lasswell subrayaba con particular nfasis.

Describa en esa oportunidad Suskind:

El colaborador dijo que tipos como [yo: Suskind] eran lo que llamamos la realidad basada en la comunidad, la cual [el funcionario de George W. Bush] define como esa gente que crea que las soluciones emergen del estudio juicioso sobre la realidad discernible. Mov la cabeza y murmure algo sobre los principios de la Ilustracin y el empirismo. l me interrumpi. Ese ya no es el modo en que opera realmente el mundo, continu, ahora somos un imperio, y cuando actuamos, nosotros creamos nuestra propia realidad. Y mientras ustedes estn estudindola juiciosamente, como efectivamente lo hacen nosotros actuaremos de nuevo, creando otras realidades, las cuales tambin pueden estudiar, y as es como son las cosas de este estilo. Somos los actores de la Historia, y a ustedes, todos ustedes, se les permitir estudiar lo que hacemos. [Suskind, Ron, Without a doubt, New York Times Magazine, octubre 17 de 2004, citado por DeLeon y Vogenbeck (2007: 4)].


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Cules son los vnculos posibles entre las polticas pblicas y los saberes generados socialmente, especialmente aquellos que se derivan desde las cien-cias sociales? De qu clase de nexo(s) o, incluso, inconexiones, estaramos hablando? Cul podra ser su naturaleza? Cules son los fundamentos te-ricos e institucionales de la produccin del conocimiento social que influyen y pueden influir actualmente en los diseos y la puesta en prctica de diferentes polticas pblicas? (Solins, 2009: 7-8).

Estas interrogantes orientan las siguientes reflexiones e intentan proponer un marco terico renovado sobre los elementos constitutivos del nexo entre saberes, conocimientos y el mundo de la poltica y las polticas pblicas, supuestamente dos culturas separadas. Adems, desde una dimensin prc-tica, intentar identificar algunos de los desafos y oportunidades que podran reactivar el dilogo entre el mundo intelectual y los diferentes sujetos, actores y/o agentes sociales que se ven involucrados en los procesos pblicos de las polticas en general.

El itinerario de este ensayo propone un primer momento que se dedica a la descripcin analtica de algunos postulados en torno al carcter del cono-cimiento social (cientfico) en relacin con las nociones que aparentemente prevalecen en los anlisis convencionales y emergentes de las polticas pblicas.

El tema del nexo entre polticas pblicas y ciencias sociales, segundo momento de reflexin, aparece mejor perfilado si se reflexiona crticamente y se actualizan las comprensiones ms comunes y los presupuestos bsicos, en este caso desde una versin politolgica, del carcter de la ciencia social en general y la denominada ciencia de las polticas pblicas (policy science). Recreamos, en seguida (tercer momento), partiendo de una aproximacin reno-vada, las relaciones, limitantes y desafos del vnculo entre ciencia y polticas. En particular, proponemos una interpretacin poltica de las polticas pblicas y del conocimiento, valorando nuevas facetas en torno a ellos.

Posteriormente (cuarto momento), ubicamos en el ncleo de anlisis, tanto desde un punto de vista terico como prctico, los foros pblicos como un concepto que jugara un rol determinante en las dinmicas que se erigen entre el campo intelectual y las polticas pblicas contemporneamente hablando. Alrededor de la nocin de foros pblicos integrados intentamos ampliar la dis-

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cusin sobre las posibilidades de reconstruccin de los nexos existentes entre la poltica, las polticas y las ciencias sociales. Finalmente, enlistamos algunas recomendaciones que sintetizan el itinerario de las reflexiones aqu descritas.

postuLAdos pernICIosos (y A Los CuALes deberA renunCIArse)

Todava hoy permanecen algunas ideas que obstaculizan la reflexin sobre el nexo entre las ciencias sociales contemporneas (la dimensin de produc-cin investigativa, aplicacin de los conocimientos y, sobre todo, cuando se las considera en tanto una actividad social) y las polticas pblicas, es decir, la accin concreta del Estado en/sobre la sociedad.

Algunos de estos postulados, presentes en el sentido comn y en la mayora de los debates especializados sobre el tema, merecen ser reiterados:

Conocimiento cientfico y realidad social

A pesar de haber transcurrido ms de un siglo de agitados debates en torno a la naturaleza del conocimiento cientfico contemporneo y, en consecuencia, de la misma realidad social, el pensamiento convencional dominante y las principales corrientes hegemnicas hoy por hoy vigentes que influyen en los marcos de produccin de conocimiento en las ciencias sociales se resisten aceptar en profundidad y seriamente el carcter social de la realidad y, por lo mismo, del conocimiento cientfico.

Bajo esta ltima premisa el saber social sea ste cientfico o no; ya sea que se refiera al mundo fsico o al social es una creacin humana que se construye socialmente12.

Lo anterior proyecta un par de implicaciones para nuestra reflexin.

12 Esta indicacin parte de la construccin social de la realidad la cual, a pesar de su longevidad y que distintas voces de Marx en adelante han subrayado este hecho, podran ubicarse los aportes inaugurales con la sociologa del conocimiento de Wright Mills y especialmente con la obra de Peter Berger y Thomas Luckmann (Berger y Luckmann 1968). Actualmente, la obra de Pierre Bourdieu (Homo academicus, 1984), Fritjol Capra (Las conexiones ocultas, 2003) y Gilbert Durand (Mitos y sociedades, 1996) han desarrollado interesantes claves analticas, profundizado magistralmente sobre el tema.


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Primera: el conocimiento generado en y por las ciencias sociales no se puede desvincular de sus respectivos lugares de enunciacin. Los espacios donde se originan las diferentes versiones y visiones sobre el mundo, mundo-visiones que incluyen la diversidad de intereses normativos, cognoscitivos, polticos, econmicos, (intra e inter) culturales etc.13 de los sujetos o agentes sociales que producen y reproducen el campo intelectual y ofrecen por decirlo de alguna forma los insumos para la construccin de las distintas realidades sociales, son imposibles de separar.

No es posible aislar, ni siquiera como un ejercicio de pura abstraccin, los objetos (de investigacin, del conocimiento) de los sujetos (que los investigan, los conocen) ni tampoco los discursos (lo que se dice acerca de un objeto, la produccin de un conocimiento sobre l) de quin lo dice (los sujetos que se expresan a travs de ese conocimiento).

La creciente complejidad que enfrentamos en el mundo social hoy y la necesidad de articular diversas dimensiones de la(s) realidad(es) para poder aproximarla y comprenderla, han llevado a la epistemologa contempornea a matizar los principales presupuestos de la ciencia moderna, verdades que en el pasado fueron tenidas como eternas e inamovibles.

Por ejemplo, se ha discutido tanto la objetividad absoluta de la Realidad como la neutralidad esencial de los discursos que intentan descifrarla. En el mismo sentido, la objetividad (absoluta) de la ciencia y la neutralidad del conocimiento cientfico.

La nueva tpica cientfica (en las llamadas ciencias naturales y en las sociales) ha confirmado que cualquier aproximacin a la Realidad emerge desde una perspectiva en particular, siempre al interior de la sociedad misma. Cada perspectiva expresa implcita o explcitamente una visin especfica,

13 Se trata de la expresin conceptual Weltanschauungen (visiones del mundo) estudiada por filsofos contemporneos como G. Vattimo y J.F. Lyotard o lo que el mismo Albert Einstein denominara Weltbild, imagen del mundo: no solamente del Universo fsico sino como lo ha explicado Gilbert Durand tambin del mundo cotidiano y humano (Durand, 1994:76). Nuestra nocin de mundo-visiones encuentra la misma justificacin de aquella que Wallerstein acua para los sistemas-mundo: () se convierte el adjetivo en sustantivo adjetivado, y el guin indica el vnculo indisoluble entre las dos palabras, que conforman un nico concepto (Wallerstein, 2004: 79).

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estrechamente vinculada con los espacios sociales que ocupan los sujetos/actores/agentes que las originan. Realidad social y discursos que se propo-nen explicarla tienen entonces una gnesis social. Esto no significa que, para nuestro caso, el discurso cientfico social devenga eminentemente subjetivo. Aunque s que, en la trama de la realidad social y en el conocimiento cientfico, la subjetividad humana juega un rol imposible de subestimar.

Existe pues una relacin dialctica entre lo objetivo y lo subjetivo cierta contorsin objetivo-subjetiva constitutiva de ambos (Bourdieu, 1986: 129)14.

Igual sucede frente a la neutralidad (intelectual e ideolgica, sobre todo) tanto de los productos de las ciencias sociales como de los sujetos que la pro-ducen (los cientficos sociales en general) o la aplican (los llamados tcnicos, tecncratas, etc.) (Puello-Socarrs, 2009a).

El presupuesto de la neutralidad, si bien por mucho tiempo fue tenido como una condicin sine qua non de la actividad cientfica, hoy por hoy resulta epistemolgicamente insostenible desde el punto de vista de la ciencia en general, es decir, en las ciencias mal-llamadas duras (por ejemplo, en la Fsica contempornea) y mucho ms evidente en las humanas, histricas y sociales. Los compromisos ideolgicos e intelectuales, tanto los polticos como los socioculturales, por el contrario, se tornan cada vez ms significativos para la renovacin del trabajo cientfico. Y la ideologa (en su interpretacin ms amplia y tambin en su sentido propiamente poltico), por su parte, ya no es ms valorada como un obstculo para la produccin de las ciencias sociales. Por el contrario.

En sntesis, no se puede concebir epistemolgicamente hablando un status extra-social ni de la realidad ni del conocimiento que surge de ella.

Estas novedades seguramente han venido siendo reforzadas por la misma evolucin del contexto histrico de las sociedades contemporneas, en par-

14 La contorsin objetivo-subjetiva en la construccin (social) y la constitucin (poltica) de la Realidad (Puello-Socarrs, 2006: 11-18) es una idea que tiene como antecedente los desarrollos tericos de la olvidada obra de A.F. Losev (La dialctica del mito, 1930).


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ticular, a partir de los eventos registrados durante el siglo XX y principios del nuevo milenio15.

Sabemos de sobra que tanto la ciencia econmica como la ciencia pol-tica contemporneas los ejemplos ms dicientes no se constituyeron en conocimientos neutrales ni anlisis objetivos de las realidades sociales globales o locales.

Comenzando por sus principios tericos y hasta llegar a sus propuestas y recomendaciones prcticas, las versiones dominantes de la ciencia econmica y la llamada ciencia poltica (ambas, no olvidemos, de gran arraigo en los modelos epistmicos angloamericanos) sin todava extender este juicio sobre otras disciplinas sociales seducidas por la ideologa y paradigmas neo-liberales han estado fuertemente comprometidas con una mundo-visin determinada y, por lo mismo, con un proyecto sociopoltico y un modelo econmico especficos. El apoyo prestado desde sus producciones intelectuales, acad-micas e investigativas es un hecho evidente (Puello-Socarrs, 2008a; 2010a y 2010b).

La presente crisis de referentes epistemolgicos (en medio de una crisis real del proyecto poltico y del modelo socio-econmico hasta el momento vigente y que han justificado!) nos ofrece un poderoso dato emprico: ms que la posibilidad de un consenso nico basado en las formas tradicionales del conocimiento social observamos un escenario de renovacin de las luchas por las interpretaciones consideradas correctas, vlidas, sobre los asuntos de las sociedades y, al mismo tiempo, por la legitimidad autntica del conocimiento cientfico a partir de diversas pticas epistmicas. Estas confrontaciones, por qu no reconocerlo tambin, son esencialmente luchas polticas (en el campo de produccin inmaterial) (Bourdieu, 2000:155-220).

15 Aunque la dinmica tambin hace parte al decir de Wallerstein del sistema-mundo moderno y no solamente relacionado con nuestra poca contempornea (siglo XX en adelante). El perfil intelectual y acadmico que ha dominado el campo del pensamiento social hegemnico, le ha sido funcional un saber-poder especfico emparentado con el Paradigma de las Luces y una ciencia asentada en el determinismo y en los sistemas cerrados, en las matemticas globalizantes y el axiomatismo lgico-deductivo (que aplica al nacimiento de las ciencias sociales contemporneas pues profundiza estas tendencias), perfil que, como lo ha planteado Michel Serres, ha estado aliado a las grandes maquinarias de guerra que son los Estados-nacionales, los Estados-razn (Serres, 1977:9).

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Reconocer entonces que la teora y el conocimiento en las ciencias sociales implica al mismo tiempo una visin sobre la sociedad, una posicin poltica, una postura econmica, una actitud filosfica, un lugar cultural-existencial sean manifiestos o no, es un primer paso para hacer conciencia sobre los lmites y las restricciones pero tambin las oportunidades de la ciencia como actividad social. Igualmente en lo concerniente a los poderes y las fuerzas (desiguales y reales) que encarna el campo acadmico e intelectual y las dinmicas efectivas en los escenarios del saber16.

Insistimos: todos estos hechos, antes que agotarse en simples desafos al interior del mundo intelectual o acadmico disputas puramente abstractas o eruditas, revelan las oposiciones concretas y, ms importante an, las contradicciones existentes entre diferentes posiciones sociales y disposiciones polticas (tambin trayectorias17) que se expresan diferencialmente a travs del pensamiento social y, especficamente, en las ciencias sociales hoy, y que, a su vez, compiten por obtener el mayor protagonismo posible en la construccin de las realidades en diferentes espacios.

Una de las modalidades que asume esta dinmica se relaciona con las condiciones de emergencia terica y prctica de las polticas pblicas.

el carcter las polticas pblicas

Convencionalismos an subsistentes. El modelo Lasswell-Easton

En varios crculos acadmicos y en algunos debates especializados que inciden en buena parte de la opinin pblica e intelectual se ha popularizado la idea segn las polticas pblicas son una suerte de planes de intervenciones tcnicas por parte de las autoridades pblicas sobre la sociedad.

Estos planes emanados desde las autoridades pblicas implicaran una suerte de modelo esquemtico y secuencial (etapas o fases en las decisiones

16 Los debates epistemolgicos clsicos congelan las posibilidades intelectuales, en particular la capacidad de percibir el juego entre los aspectos intelectual, moral y poltico de las estructuras del saber (Wallerstein, 2004: 126).

17 Trayectorias en el sentido en que lo expone Pierre Bourdieu (Bourdieu, 1995).


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pblicas: formulacin, diseo, iniciacin, estimacin, seleccin, implementa-cin, evaluacin, terminacin) (Lasswell, 1956) que, en ltimas, tendran como fin (telos) la solucin de los problemas sociales (De Len, 1997)18, y al cual hemos denominado el Modelo Easton-Lasswell (MEL), opcin hegemnica y prevaleciente en el anlisis de las polticas pblicas durante el ltimo cuarto de siglo (Puello-Socarrs, 2007).

En qu consiste el modelo y los criterios Lasswell-Easton? Un breve parntesis.

Desde la dcada de los 50s y muy especialmente desde la dcada de los 70s, el conocimiento dominante acerca de la poltica y las polticas pblicas, base para las nacientes political science y la policy sciences, adopt para sta ltima la mencionada perspectiva de las etapas, una idea original de Lasswell, para el anlisis de las polticas pblicas19. Se concretaba un modelo para abstraer y simplificar el proceso poltico y los aspectos principales rela-cionados con la planeacin y elaboracin racional de las decisiones. Esta perspectiva adems termin adaptando complementariamente y en paralelo los nuevos avances de la ciencia poltica usamericana, especficamente, el modelo sistmico insumo-producto del cientista poltico David Easton y sus seguidores. La sntesis final dara como resultado una perspectiva analtica in extenso que, a la postre, se convierte en la opcin analtica por excelencia y paradigma dominante de aproximaciones que llega hasta nuestros das como la conocida teora del ciclo de las polticas [policy cycle]20.

18 Lasswell, en todo caso, prevena que este modelo sera ms prescriptivo y normativo que descriptivo y analtico (Jann y Wegrich, 2007: 43).

19 Hay que anotar que ambas fueron guiadas claramente por criterios cientficos, sociales y polticos anglo-americanos en medio de las condiciones histricas de la Guerra Fra, sus bien sabidas conexiones con los complejos militar-industrial y militar-intelectual de los think tanks y el proyecto de expansin capitalista neoliberal en ese momento en curso. Los desarrollos posteriores en Ciencia Poltica y las recientes teoras de la administracin pblica bajo el New Public Management ratifican la cuenca semntica en trminos de Gilbert Durand y, especialmente, las bases ideolgicas en que se desarrollan estas subdisciplinas (Puello-Socarrs, 2008a; 2009a y 2010).

20 () La perspectiva cclica enfatiza los procesos de retroalimentacin (bucle) [feed-back/loop] entre las salidas [estrictamente productos] (outputs) y entradas (inputs) que llevan a la perpetuacin continua del proceso de polticas. Las salidas del proceso de polticas en t1 tienen un impacto a lo largo y ancho de la sociedad y sern transformados en una entrada (demandas y apoyos) en un proceso sucesivo de poltica en t2. La integracin del modelo de Easton de entradas-salidas tambin contribuy a una

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Por razones de espacio no podramos detenernos en los ulteriores detalles tericos que encarna esta opcin terica21. Sin embargo, tal y como lo hemos desarrollado y denunciado en otras ocasiones, en su versin ms convencional, el modelo Easton-Lasswell representa la fosilizacin del anlisis cientfico de la poltica y las polticas pblicas en sentido amplio (Puello-Socarrs, 2007, 2010a).

Hoy por hoy, este hecho no slo expresa una doble obsolescencia epis-tmica y metodolgica caracterizada por un anacronismo crnico respecto al sentido contemporneo de la ciencia en general y que impide alternativas autnticas frente a la crisis en que se debate virtualmente la actividad cien-tfica y social en la actualidad sino que adems buena parte de sus defen-sores pretenden seguir sostenindolo bajo una obtusa obcecacin, incluso, sabiendo su talante, declarado antidemocrtico (en el sentido abstracto y en lo concreto de sus prcticas) desde los mismos crculos intelectuales usame-ricanos! (De Leon y Vogenbeck, 2007: 9-10), cuestin que sistemticamente resulta obviada con contadas excepciones en la mayora de los anlisis de este tipo.

Un diagnstico muy reciente contenido en el Handbook of public policy analysis (2007) demuestra la actualidad presente en las disciplinas de la poltica en general y, especialmente, del anlisis de las polticas pblicas en particular:

mayor distincin del proceso de polticas. En vez de terminar con la decisin de adoptar un curso particular de accin, el nfasis fue ampliado para cubrir la implementacin de las polticas y, en particular, la reaccin del grupo objetivo afectado (impacto) y los ms amplios efectos de la poltica dentro del sector social respectivo (resultado). Tambin, la tendencia de poltica para crear consecuencias no intencionadas o efectos secundarios se hizo evidente por esta perspectiva de proceso de poltica. (Jann y Wegrich, 2007: 44).

21 Identificamos una versin convencional y un modelo para el anlisis de las polticas pblicas que, en lo sustancial del asunto, por una parte, diseca el pensamiento de H. Lasswell y sus convicciones ms axiomticas aunque desarrolla en gran medida su legado bajo una interpretacin singular; y, por otro lado, retiene fidedignamente la mayora de los criterios de Easton, persistentes implcita o explcitamente en el influjo heredado en la politologa contempornea de la mano de la ciencia poltica usamericana. Durante los ltimos 20 aos, la ciencia poltica usamericana, a nivel metodolgico ha estado dominada por una aproximacin economtrica y la utilizacin de tcnicas refinadas que se limitan en su aplicacin a los modelos lineales que en opinin autorizada de autores de los mismos crculos intelectuales usamericanos han visto, resultan: problemticos, hazarosos, no-sistemticos, limitados, simples, dbiles, etc., en ltimas, problemticamente cientficos (Ragin et al. 1996: 749-768). Para una explicacin en detalle (Puello-Socarrs, 2010a).


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() El anlisis de las polticas pblicas, tal y como se conoce hoy, ha tomado una orientacin emprica [Nota: en nuestro concepto el trmino correcto sera empiricista, una cuestin diferente] ms articulada a prcticas gestionaras [managerial practices] que a la facilitacin del gobierno democrtico per se. En contraste con una perspectiva metodolgica multidisciplinaria, el campo ha sido modelado por un marco metodolgico muy limitado, derivado de las teoras del conocimiento neopositivistas/empiristas que dominan las ciencias sociales hoy

De lo cual se concluye, enseguida:

() Esto ha generado un nfasis hacia anlisis cuantitativos rigurosos, la separacin objetiva de los hechos y los valores, y la bsqueda de conclusiones generalizables cuya validez sera independiente del contexto social particular en las cuales ellas son logradas. Esto es, el marco analtico limitado se convierte en una ciencia de las polticas (policy science) que sera capaz de desarrollar leyes generalizables que aplican a un rango de problemas y contextos. No en una pequea porcin, esto ha sido conducido por la influencia dominante de la ciencia econmica y sus metodologas cientficas positivistas en el desarrollo del campo. (Fisher et al., 2007: xix).

Retomando nuestra discusin original, resulta un hecho que la mayora de los enfoques dominantes de anlisis reproducen estos criterios ya sea como referentes tericos-epistemolgico o lo que es peor an bajo orientaciones ideolgicas, que, como lo sabemos, han estado estrechamente vinculadas con el perfil de la teora econmica neoclsica angloamericana, base y correlato del neoliberalismo real e intelectual. El intelectualismo neoliberal, a pesar de estar tambaleante y en crisis, an se impone en el marco de las ciencias sociales en general.

Inclusive, para autores que a regaadientes vislumbran una suerte de transicin hacia una nueva poca post-positivista que liberara las inconve-nientes ataduras que heredan los estudios de las polticas del MEL (DeLeon y Vogenbeck, 2007: 10), no advierten que gran parte del problema se debe al marco cognitivo y las consecuencias sociopolticas (neoliberales) al cual se ha subordinado la subdisciplina y que, al da de hoy, si bien se viene destituyendo su imperialismo en su versin ms ortodoxa, al mismo tiempo, se exhibe una

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recomposicin de carcter heterodoxo, tan o ms recalcitrante que su versin aeja, entre otras con la carta de legitimidad intelectual global que se le ha dado a las teoras econmicas neoclsicas austriacas fieles a Von Hayek y sus seguidores con el ltimo premio nobel de economa! otorgado a la cientista usamericana! Elinor Ostrom, claramente vinculada a crculos neoliberales con-temporneos de nuevo cuo y que vienen ejerciendo un influjo fundamental en las alternativas para las ciencias sociales y polticas en el nuevo milenio (Puello-Socarrs, 2008b; 2009c).

Debe observarse que la visin convencional de las polticas pblicas man-tiene implcita o explcitamente, entre otras cosas, la preexistencia de problemas sociales objetivos (o tambin de una suerte de constitucin intersubjetiva de los intereses sociales; lase: con base en unos imaginados consensos de la sociedad que, por lo general, surgen a veces casi exclusivamente con referencia a las elecciones democrticas) y a los que imputan la razn de ser de las polticas pblicas.

Las polticas pblicas entonces se enfrentaran a problemas tecno-econ-micos bsicos en los que bastara con descubrir cules son las problemticas de mayor relevancia o preferencia social (las consideradas ms importan-tes) y, a partir de ello, determinar los medios o instrumentos tcnicos ms adecuados eficientes y eficaces para solucionarlas. El acertijo se resolvera tan slo con generar las condiciones para propiciar un crculo virtuoso entre racionalismo, tecnicidad y ejecutividad (y, desde luego, tambin una relacin fluida entre sus correlativos sujetos/agentes: cientistas sociales / intelectuales, tcnicos y tecncratas) para conseguir sin mayores complicaciones el objetivo de una sociedad libre del malestar.

Presentadas en esta forma las polticas (policies) se agotan en situaciones que le competen con cierta exclusividad a la tcnica (racionalidad econmica) y sus principales definiciones (diseo y formulacin) e implementacin, una prerrogativa de los tcnicos y los tecncratas.

Se trata en lo sustancial de una interpretacin de las polticas pblicas sin poltica (policies without politics; aunque slo en apariencia puesto que existe aqu una perspectiva poltica que se oculta deliberadamente), es decir, despo-


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litizada22; por lo mismo, subordinadas al reino de la tcnica y comprometida con la tecnocracia (el poder de la tcnica) como estilo de gobierno.

En este contexto, cul sera el papel del conocimiento social, los cientficos sociales y la ciencia en? Se limitara al descubrimiento (objetivo) de los pro-blemas sociales y la identificacin de las soluciones; el imperativo de tcnicos y tecncratas, por su parte, el de ejecutarlas (neutralmente). Esto descon-tara de entrada cualquier tipo de intervencin por lo menos activa de los sujetos, actores o agentes sociales involucrados, situacin que definitivamente contrasta con las materializaciones reales que han revestido histricamente todos estos procesos.

Una visin menos instrumental, (hiper)racionalista e idealista de las pol-ticas pblicas, sin embargo, ha sealado sobre la complejidad presente en este campo, reactualizando de paso los anlisis; en particular, al subrayar la importancia de introducir la dimensin social y poltica consustancial a las polticas (the politics of policies)23.

Interpelaciones y alternativas analticas

Si en la concepcin tradicional, las polticas pblicas se descifraban a la manera de un esquema lineal y relativamente simplista, unilateral y desde el Estado (concebido en trminos de burocracia), sustancialmente tcnico y despolitizado, una aproximacin alternativa, mucho ms omnicomprensiva de los desafos contemporneos las considera como una interpenetracin pro-funda y dialctica entre el Estado y la sociedad. Las polticas pblicas antes que aparecer solamente como una intervencin instrumental y mecnica del Estado, implican una construccin/deconstruccin de los actores sociales y sus relaciones. En igual medida, de la realidad social misma. Ellas no seran otra

22 La poltica de la experticia aparece () fundamentalmente como despolitizacin: unidad e identidad irrevocable entre tcnica (econmica), independencia (poltica) y neutralidad (ideolgica). Una estrategia que aunque se pretende despolitizada, insistimos, no deja de ser abiertamente poltica y, como plantea puntualmente Jrgen Habermas, intensamente ideolgica (Puello-Socarrs, 2009a: 125).

23 Nos referimos a los anlisis polticos que se encuentran enmarcados en los enfoques cognitivos de las polticas pblicas como Peter Hall, Paul Sabatier, Bruno Jobert Pierre Mller (Surel, 2000: 495-512; Puello-Socarrs, 2007).

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cosa sino un momento de la lucha poltica en el Estado (concebido en tanto aparato estatal y relacin social24) y una construccin y puesta en marcha de un conjunto de normas con el fin de lograr la cohesin social (Jobert y Mller, 1987; Jobert, 1997:172-174).

De esta forma, se lograra captar un significado ms amplio sobre lo que implica una poltica pblica: un proceso de mediacin social cuando una autoridad pblica, local o nacional, intenta a travs de un programa de accin coordinado, modificar el mbito cultural, social o econmico de los actores sociales (Mller, 2002: 50).

Este punto de vista incorpora una comprensin ms compleja del asunto, en tanto advierte sobre dos cuestiones en nuestro criterio fundamentales.

En primer trmino, cuando denuncia una nocin ciertamente ingenua sobre las polticas pblicas. Segn ella, las polticas irrumpen para solucionar los Problemas Pblicos o, sobre todo, existen con el fin de satisfacer las Nece-sidades Sociales (por lo general, consideradas socioeconmicas y bsicas). Pero hay serios inconvenientes para definir objetivamente qu o cules son las situaciones socialmente relevantes y problemticas pues cmo se definen las necesidades de la sociedad? Quin las define? Cmo se jerarquizan?; Para quin / quines?; Con qu fin? En segundo trmino porque descarta que la intervencin del Estado el Estado en accin o lo que es lo mismo, las polticas pblicas! sea solamente un acto mecnico o voluntarista.

La nueva aproximacin resalta la existencia de un doble proceso de regu-lacin social y de legitimacin estatal complejo y conflictivo que pretende dirigir las normas y las representaciones que orientan los comportamientos pblicos de los actores sociales. Esta dimensin es donde se ubica la accin significativa del Estado desde el punto de vista de las polticas pblicas (Jobert, 1997:186).

24 Nos referimos al Estado en tanto relacin social para destacar que las relaciones polticas e ideolgicas desempean un rol central en la reproduccin de la sociedad (reproduccin de las relaciones de produccin) y del Estado en tanto aparato para indicar que ste se encuentra atravesado por los procesos sociales aunque con una autonoma y lgica internas para actuar sobre la sociedad. Esta concepcin se puede seguir desde las contribuciones clsicas de Marx y Engels y Gramsci, y ms recientemente con la obra de N. Poulantzas y G. Therborn.


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As las cosas, no slo se reconoce que las principales definiciones en materia de polticas pblicas tienen la capacidad de construccin del mundo/orden (social) al mismo tiempo, hacedoras (world-making) y productoras de visiones sobre tal orden social en el que se ven involucrados los sujetos/agentes/actores sociales de la trama social. Tambin la dimensin sociopoltica de las polticas, sin dejar de desconocer que existe un nivel tcnico aunque posterior (digamos, incidente para ciertas fases de las polticas) pero que, en todo caso, resulta ser menos fundamental si se considera el significado y las condiciones de posibilidad y emergencia en los cuales se inscriben estos procesos de carcter sociopoltico e histrico.

Por ejemplo, cada poltica (policy) sera portadora de: a) una idea espe-cfica y distintiva de un problema (una versin sobre el problema agrcola, de la exclusin, del empleo, etc.); b) una representacin/interpretacin de un grupo social que permite su existencia pblica (la modernizacin de los agri-cultores, la visibilidad de los excluidos, la favorabilidad al empleo y/o hacia los desempleados, etc.) y que se expresa a travs de un discurso donde las personas representan y construyen el mundo en cual viven; y c) una teora del cambio social que expresa normativamente una problematizacin de la realidad y, en lo fundamental, refleja las luchas polticas por el poder (tambin en forma de resistencias), en el sentido, de formular y reformular las realidades sociales especficas y generales.

Las polticas pblicas contribuyen, por un lado, a la configuracin de un espacio de sentido (pblico, desde luego) que proporciona una mundo-visin (o visin del orden/cambio social) y, por otro lado, actan, en ltimas, a la manera de un sistema de creencias (que se objetivan o materializan), gua para las conductas pblicas de los sujetos/agentes/actores y de la accin misma del Estado.

Los procesos de produccin/reproduccin y elaboracin/reelaboracin de las polticas pblicas entonces seran fruto de una construccin pblica (esen-cialmente compleja, insistimos, pues implica un terreno de luchas y conflictos por sus definiciones) de la realidad social, mediada poltica e ideolgicamente y que materializa determinadas formas de accin pblica, traducindose posteriormente en instrumentos especficos y concretos de intervencin. La

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base ideolgico-poltica presente en este proceso refiere a cierta dimensin intelectual del Estado.

La figura 1 intenta sistematizar grficamente el anlisis anteriormente propuesto25.

En el nivel superior se ubican las ideas-gua: visiones del mundo/orden (social); son las perspectivas y los referentes ideolgicos que guan y condicio-nan los modos de produccin de las polticas pblicas. Este es el nivel donde compiten diferentes sujetos/actores/agentes sociales para que un problema sea pblicamente reconocido, identificado y problematizado y como tal tenga relevancia pblica, sea objeto de interpretacin e intervencin.

figura 1: Eslabones, niveles y estratos en el campo de las polticas pblicas &RQGLFLRQHVHVWUXFWXUDOHV&RQGLFLRQHVFR\XQWXUDOHV3ROtWLFDV6LWXDFLRQHV0HWDVLVWHPD6LVWHPDV6RFLDOHV6XEVLVWHPDVVRFLHWDOHV(6/$%1,(6/$%1,,,(6/$%1,,(6/$%1,9$FFLRQHVYtD ,GHDVJXtD

fuente: Puello-Socarrs (2008b y 2009b).

25 Una explicacin ms detallada de este esquema, aunque en relacin otros temas de importancia politolgica (Puello-Socarrs, 2008b y 2009b).


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Desde el punto de vista de los niveles de las polticas pblicas, correspon-dera a los eslabones I y II: los principios generales y especficos de las polticas. Se trata del terreno poltico por excelencia pues all se instalan y despliegan las luchas por la definicin sobre cul perspectiva se impone sobre otra(s) en trminos de la interpretacin de ciertas situaciones sociales problemticas (batalla de ideas) que, en ltimas, incide sobre determinada construccin de las realidades sociales. La racionalidad privilegiada aqu es poltica26.

Mientras tanto las acciones-va, es decir, las acciones que via/bilizan, operacionalizan, instrumentalizan y materializan las ideas-gua (una vez stas son definidas) eslabones III y IV, se circunscriben a un nivel cada vez ms tcnico (especialmente el que corresponde a los instrumentos de poltica pues, ante la visin/definicin de un problema social existen alternativas, tam-bin diferenciales, para darle una solucin). Se privilegia, en este caso, una racionalidad instrumental o tecno-econmica en el sentido en que la hemos expuesto27.

En sntesis, la elaboracin y puesta en marcha de una poltica pblica se relaciona fundamentalmente con la construccin de una representacin, una imagen de la realidad sobre la cual se quiere intervenir.

InvenCIn InteLeCtuAL y LA funCIn InteLeCtuAL deL estAdo

Decamos que la definicin de las polticas pblicas en tanto accin del Estado y, por supuesto, teniendo en cuenta la complejidad de sus procesos permiten hacer una referencia final a una dimensin sumamente til para las realidades polticas actuales en relacin con la construccin de las polticas en general: la relacin entre invencin intelectual y la funcin intelectual del Estado.

26 Desde luego, las razones tcnicas jugaran un papel pero slo en su dimensin de discurso/retrica poltica y no como argumento tcnico en s mismo (Majone, 1989).

27 La integracin entre los niveles superiores e inferiores (y sus respectivos eslabones) es sinttica y consistente en sus implicaciones de arriba hacia abajo (top-down) y de abajo hacia arriba (bottom-up).

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Las progresivas demandas por la especializacin en el conocimiento con el fin de llenar el vaco analtico entre la academia y los gobernantes resulta ser un imperativo y una necesidad prctica de la vida poltica contempornea y del gobernar, tanto a nivel nacional como internacional (Parraguz Kobek, 2001:165-166).

Ciertamente, el saber y el conocimiento sociales son esenciales en la medida que generan una productividad poltica especial en trminos del poder. Especficamente, ofrecen elementos forzosos para determinar la orientacin de la accin estatal, los desempeos gubernamentales y, ms concretamente, la modalidad que adoptan los modos de produccin social de las polticas pblicas.

Saber y Conocimiento entonces retienen una centralidad nica para la definicin de las realidades sociales que instituyen y, en su forma-mercan-ca en la era de la informacin, son indispensables en el quehacer de la poltica y, desde luego, determinantes para el ejercicio del poder (Lyotard, 1979: 17).

Este panorama ha generado varias transformaciones significativas (eco-nmicas, polticas y, ltimamente, socioculturales), inclusive, de alcances insospechados y que resultan indispensable sopesar, menos por sus resultados positivos y previsibles que por sus efectos inesperados.

La historia reciente ha sido testigo de cmo presupuestos ideolgicos y preferencias hegemnicas convergen alrededor de ciertos intereses sociopolti-cos reforzando los paradigmas sociales imperantes y cada vez ms coherentes con los proyectos polticos desde los cuales se derivan un modelo de accin estatal y un programa de polticas pblicas (econmica, sectoriales, etc.) especficos. La ingente labor intelectual, integral y pragmtica y el papel de las ciencias sociales en este hecho como lo decamos resultan innegables (Puello-Socarrs y Mora, 2005: 83-127).

Se trata de la dimensin intelectual presente en la evolucin histrica del Estado-nacional y la naturaleza de su accionar. Esta circunstancia requiere una reflexin especial.


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Por este camino no slo se conseguira reconocer un espacio clave en las luchas polticas de cara a las definiciones y redefiniciones de la poltica guberna-mental y estatal. Tambin permite identificar las dinmicas y escenarios desde donde se ejerce en trminos de Pierre Bourdieu el monopolio legtimo de la violencia simblica, a travs de mecanismos de legitimacin y regulacin, todos ellos directamente dirigidos hacia la movilizacin de representaciones colectivas y a la materializacin de las formas de institucionalizacin de las relaciones sociales.

La dimensin intelectual del Estado y de las polticas pblicas, por lo tanto, define e impone: a) un tipo de representaciones socio-econmicas comunes; y, b) formas de regulacin sobre las relaciones de fuerza (de poder) desplegadas alrededor del proceso mismo de intervencin pblica.

El punto relevante de este sealamiento es que la accin estatal en general y los procesos de polticas pblicas en particular requieren necesariamente de un constante trabajo de invencin intelectual, como lo sugiere, entre otros, Bruno Jobert:

Ya no se trata de ordenar y reglamentar sino ms bien de cambiar la direccin de los comportamientos de los agentes de desarrollo, sean stos profesionales, servicios, empresas pblicas o de economa privada () La accin significativa [del Estado] se ubicar entonces, ms bien en el nivel de las normas y de las representaciones que orientan los comportamientos cotidianos (Jobert, 1997:186).

Una situacin tan compleja como la que enfrenta el gobierno poltico contemporneo exige la produccin (y reproduccin) constante del conoci-miento cientfico (social, para nuestro caso). Y, al mismo tiempo, la reactua-lizacin constante de la imagen del intelectual (por supuesto, tambin de la intelectualidad). En este momento, por lo menos, bajo una versin diferente de la que presenciamos a lo largo de la modernidad. Hoy se intenta anular la representacin clsica del intelectual y particularmente su significacin pol-tica, canalizando sus efectos e intentando normalizar las producciones de su trabajo alrededor de una figura especial y especfica en el dominio pblico y de lo poltico.

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La imagen y la realidad del intelectual prcticamente se ha congelado alrededor de una figura objetiva y neutral (despolitizada), pretendidamente desarraigada (socialmente) y descomprometida (ticamente); en ltimas, cmoda sistmicamente hablando, tal y como ha devenido el estereotipo del cientista social actual, arquetipo dominante del sujeto del conocimiento contemporneo.

Recordemos que en el curso histrico del siglo XIX y hasta llegar a la poca presente, el sabio humanista o el filsofo idealista y todos sus aparatos para saber la verdad mostraran ser progresivamente inocuos. Antes, por el contrario, las demandas por intelectualidad tienen como fin nico, casi exclu-sivo, incrementar el poder y mantener el statu quo (Lyotard, 1979: 98). El intelectual decimonnico, aquel que le hablaba al poder y levantaba su voz en una especie de Jaccusse (Zola), ha sido finalmente silenciado.

A medida que la legitimacin legal-racional cede ante la legitimidad instrumental-racional, lase: la legitimacin propiamente tecnocrtica, resulta un completo misterio si el intelectual y su labor pueden disfrutar de un nexo diferente que el de espectador ante los asuntos de la poltica (y, por supuesto, de las polticas).

El dominio intelectual bajo las actuales condiciones aparece trabajando acomodaticiamente para ofrecer orden y continuidad en la vida pblica (Said, 1994:50). Mientras tanto, las universidades e instituciones existen para reforzar competencias, nunca ideas ni autnticas alternativas. La transmisin de los saberes se limita a proporcionar al sistema actores capaces de asegurar convenientemente su papel sistmico en los puestos pragmticos que las instituciones de todo tipo (pblicas o privadas) necesitan (Lyotard, 1979:104).

Para el momento todas estas dinmicas, adems, refuerzan un contenido ciertamente elitista (excluyente) del campo intelectual ya que a partir de la homologacin de su labor con las ms variadas expresiones y gradaciones de la destreza experta y en el proceso de recambio del intelectual por una figura especializada corporativa y high-tech, se consolida el supuesto estatus superior de la tcnica y su poder la cual, como ya dijimos, pondera cuidadosamente un perfil polticamente correcto (despolitizado, desarraigado, descomprometido) del experto en todas sus variantes.


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A pesar de todo, el hecho ms significativo de lo anterior comprende como antes plantebamos una interrelacin singular entre el saber y el poder en la especificidad del proyecto socio-poltico hegemnico actual.

La complexin de los fenmenos del intelectualismo as considerado, el elitismo y el corporativismo del tipo de los tanques de pensamiento (think tanks), en trminos del balance de poder y de las fuerzas que dominan la trama de la poltica y el gobierno hoy, estaran ms que condensados alrededor de un elitismo intelectual corporativo, plano consistente que relaciona las tendencias ms significativas de la sociedad contempornea y que en estos momentos aparece a pesar de sus consolidaciones especficas y sus configu-raciones concretas globalmente desnacionalizado y localmente des-regulado aunque, esencialmente privatizado (Sassen, 2003:51).

Aludir al elitismo desnacionalizado de los analistas simblicos, intermedia-rios financiero-informticos, como la instancia arquitectnica de la intelectua-lidad global y que activa la inteligencia poltica (y la invencin intelectual en el Estado!) diseadas para la gestin de los conceptos y smbolos abstractos, supone hacer aparecer en su mxima expresin el carcter corporativo de todos estos dispositivos (en el sentido en que Jean Flix Guattari utiliza este trmino) (Guattari, 1992:15-30 y 1996).

Pero tambin supone restricciones importantes que impiden transitar en una relacin diferente entre los planos intelectual y cientfico. Igualmente para la recuperacin de la dimensin poltica presente en estos escenarios, con el objetivo de renovar estratgica y positivamente los nexos entre las ciencias sociales (en una perspectiva distinta de la que hoy domina) y la dimensin intelectual del Estado en la produccin de las polticas pblicas.

Dos interrogantes, pues, siguen alimentando todas estas disyuntivas. Primero: cules son los vnculos de los cientficos sociales e intelectuales con las lites polticas y cmo se desenvuelven en sentido estricto, las lites intelectuales con los personajes claves, los prncipes y los gobernantes, en la toma de decisiones del poder poltico? (Parraguz Kobek, 2001:157); segundo, cmo pueden los cientficos sociales en general estar fascinados por el insumo positivo del conocimiento en el sentido tradicional y, al mismo

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tiempo, horrorizarse con la elaboracin de polticas pblicas tecnocrticas? (Radaelli, 1999:757).

Ambas preguntas, a pesar de su longevidad, siguen vigentes en nuestros tiempos. Tendrn que ser descifradas, en lo terico y en lo concreto, para re-crear el vaco entre ciencia y polticas, bajo una perspectiva distinta a la que rige hoy en da e inventar una nueva perspectiva que enfrente los problemas sociales ms acuciantes de nuestros tiempos.

reConstruIr eL nexo entre CIenCIAs soCIALes y poLtICAs pbLICAs. unA propuestA desde Los foros de poLtICAs

Sabemos que los intereses sociales son construcciones sociales que movi-lizan creencias y representaciones y se personifican alrededor de recetas o repertorios estratgicos, narrativas y discursos que tienden a institucionalizarse en principios, formas de actuacin e instrumentos del Estado. En la dinmica en extenso, stas se condensan en la forma que adoptan las polticas pblicas.

Este aspecto, muchas veces eclipsado en los anlisis tradicionales tal y como lo hemos presentado, resulta ser un poderoso instrumento para desatar los desafos de la poltica, la administracin y el manejo pblicos actuales.

Un aspecto clave y bastante compatible con el perfil de nuestra aproxima-cin lleva a destacar el importante papel que juegan los foros (forums) en los procesos de poltica pblica contemporneos.

Los foros involucran un complejo de interaccin de ideas que abarcan desde las ms generales (mundo-visiones) hasta las ms especficas y que posteriormente terminan traducidas en las arenas de poltica (espacio matricial en los procesos de toma de decisiones pblicas). All los actores con poder para formular polticas se interrelacionan, entre otras cosas, a travs de en un discurso co-ordinado animado por las ideas generadas en los foros, un lugar concreto y especfico donde pensamos la construccin e institucionalizacin de los regmenes polticos y de las polticas es preponderante.

Si bien en las arenas polticas, por decirlo de alguna manera, culminan las negociaciones acerca las definiciones de poltica, no obstante, stas son


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posibles nicamente a partir de ciertos mapas de interacciones y de marcos ideacionales triunfantes y que definen los trminos de las negociaciones, previamente, construidos y reconstruidos en los forums.

Otra importancia adicional de estos foros, entre los muchos sentidos que puedan exhibir, es ser lugares claves tambin para constituir redes de inciden-cia en las polticas. No hay que olvidar que alrededor de los foros es donde se desencadenan las recetas desde las cuales se disponen los programas de accin pblica.

El surgimiento de estas recetas, repertorios y en general aquellos discur-sos pblicos que problematizan la realidad social y se convierten a la postre en medidas de las autoridades, se vinculan directamente con distintos tipos de foros institucionalizados: cientficos, acadmicos, profesionales y de las comunidades de expertos y tambin, aunque con menor incidencia, con los menos institucionalizados, informales y emergentes: sociales y de las comunidades epistmicas alternativas. Pero, ms all de sus particulari-dades, todos giran, con mayor o menos peso y conforme a los protagonis-mos pblicos que ellos activan, alrededor de varios segmentos estatales y societales.

Detrs de la fachada de la unidad monoltica del Estado, el proceso de ela-boracin e implementacin de polticas como un proceso racional centrado en intereses, se visibiliza que en la segmentacin de los dominios estatales de la accin pblica existe una dimensin relacional, ideacional, simblica, etc., que se regula en su faceta ms concreta alrededor de un articulado sistema de foros.

La problemtica de los foros, entonces, llevara a considerar varias conse-cuencias analticas y concretas bastante tiles.

Por ejemplo, recuperar el rol que cumplen los diferentes actores sociales (y diversidad de intereses) en la construccin de los marcos de interpretacin sobre los problemas pblicos as como sus estrategias y tcticas para generar, influenciar o incidir en la toma de decisiones y puesta en marcha de estos procesos.

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La aceptacin e imposicin de nuevas mundo-visiones o regmenes de ideas o principios de accin pblicos recorren diferentes instancias y mltiples niveles a lo largo de la trayectoria de las polticas pblicas. Histricamente, los centros de investigacin y asesora, los denominados think tanks, las entidades y fundaciones internacionales y las diferentes instituciones universitarias por lo general, con vnculos privilegiados con las lites polticas, el capital transna-cional han sido protagonistas, por ejemplo, en la era neoliberal28. Pero estas lgicas tambin permiten trazar nuevos itinerarios para intentar contrarrestar estos escenarios, sobre todo, desde los intersticios y con la generacin de nuevos espacios en la forma de foros emergentes.

Hay que llamar la atencin, por lo tanto, sobre tres frentes pblicos que tienden a ser los ms atractivos (en el sentido de su productividad poltica) en estas dinmicas: los foros de tipo acadmico, los gubernamentales y los comunicacionales.

Alrededor de ellos hemos dicho se desarrolla la legitimacin, tanto en lo profesional como en lo representativo, de la funcin intelectual del Estado. Y, especficamente, se construyen los referenciales pblicos que posteriormente influyen en los referentes de las polticas pblicas.

Sin embargo, la importancia que adquieren las formas de articulacin en y entre estos espacios acadmicos, gubernamentales y comunicacionales resulta ser fundamental.

Los diferentes foros por lo general se han venido promoviendo por aparte, individual y aisladamente. Los cientficos an se mantienen en una torre de marfil; los tomadores de decisin actuando como deus ex machina (bajo la ilusin de su extra-socialidad); y, los responsables de los dispositivos comuni-cacionales, mass-media, constructores de la opinin pblica, superficialmente indiferentes al campo intelectual. Esta situacin ms que una evolucin natu-

28 Intentamos estas reflexiones desde los elementos que se derivan de la evidencia histrica y las dinmicas globales y regionales con motivo de las reformas neoliberales en Amrica Latina (Puello-Socarrs y Mora, 2005). Incluso, desde la otra orilla, las experiencias alternativas tal y como fue concebido originalmente el Foro Social Mundial y la reversin neoliberal, con el llamado giro hacia la izquierda pueden confirmar itinerarios de este tipo.


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ral es, por el contrario, bastante consistente con una manera de mantener el statu quo.

Este aislacionismo es uno de los obstculos ms reiterados en los acerca-mientos, empezando por los lenguajes (un aparato para la construccin del mundo y sus visiones!), en las comprensiones y los entendimientos pblicos sobre las problemticas sociales. En parte porque sostiene una lgica exclusiva y una dinmica excluyente de los procesos sociales de la Poltica y las polticas los cuales, como se ha visto ltimamente, resultan inconvenientemente autorre-ferentes, si de lo que se trata es enfrentar los desafos sociales contemporneos.

Este crculo vicioso paraliza una interaccin ms fluida y slida, duradera y consistente que aproxime a los sujetos/actores/agentes sociales, una produc-cin de polticas pblicas de convocatorias ms amplias y una construccin de las realidades sociales cada vez menos excluyente.

Podramos pensar en algn espacio que propicie una nueva dinmica?

Creemos que el lugar central ocupado por los foros debe suscitar una interseccin rigurosamente pblica. Una interaccin que garantice foros pblicos realmente integrados (well-integrated public forums) que inciten la interseccin creciente entre las esferas decisional, intelectual y comunicacional, al mismo tiempo, y de sus respectivos sujetos/actores/agentes sociales29. La figura 2 intenta graficar esta observacin.

Aqu se indica que si bien existen relaciones de proximidad inter-esferas por ejemplo, entre las esferas decisional y la intelectual, slo podra darse una interaccin integrada en una Zona Liminar (interseccin de las tres) que activara dinmicas complejas en torno a la produccin de las polticas, en los trminos en que ya lo hemos explicado.

Dos implicaciones adicionales pueden subrayarse respecto a la integracin pblica de los foros (FPI), especialmente, para encarar el desafo de promocin

29 Por el momento, y haciendo uso de nuestro esquema, se trata de un bosquejo abstracto general. La traduccin prctica y en especfico deber ser objeto de un anlisis posterior.

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de foros emergentes, es decir, aquellos que pretenderan ocupar y transformar los espacios ya institucionalizados, estratos y niveles en relacin con el modelo de accin estatal y en el modo de produccin social vigentes.

figura 2: Foros Pblicos Integrados. Propuesta para esquemas emergentes

&KZK^Wj>/K^/Ed'ZK^/>&W//&W D fuente: Autor.

En primer lugar, validara la existencia de un lugar de enunciacin social (colectivo) en el cual se juegan y conjugan no solamente la enunciacin de simples y abstractas teoras sociales (por parte de los cientficos) ni ubicando flujos de informaciones (por parte de los medios de comunicacin) ni mucho menos anunciando unilateralmente informes o asesoras tcnicas (por parte de los formuladores y decisores).

Al contrario, se fomentara una interaccin activa entre esferas y sujetos. Lo que en ltimas significa la conjugacin de valores sociales (formas de ver el mundo, intereses cognoscitivos y valorativos, polticos de alto impacto) y sus personificaciones (sujetos, actores, agentes, etc.) que, desde el punto de


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vista de los procesos de la accin estatal en general y de las polticas pblicas en particular, insistimos, erigen imaginarios societales tanto como materializan institucionalmente la vida pblica.

Desde luego, esto no excluye que las conjugaciones iniciales y las defini-ciones posteriores sean diferenciales. Recordemos el carcter fundamental a que responden los campos sociales en las formas bsicas en que los hemos descrito.

En segundo lugar, este tipo de foros motivara la emergencia inicial y alternativa de algn tipo de esfera pblica diferente a la institucionalizada, evitando tal y como ha mostrado la experiencia histrica en este campo que las definiciones fundamentales del Estado y de las polticas pblicas tengan lugar en ciertos cnclaves (espacios limitados, privativos y excluyentes, social y profesionalmente, como los tanques de pensamiento) polticos y tecno-crticos, como plataformas de referencia para el lanzamiento ab origine de las decisiones pblicas (Puello-Socarrs, 2009a).

Una esfera pblica integrada emergente, aceptando el hecho de que al igual que en nuestro anlisis respecto al Estado, lo pblico no es un espa-cio monoltico ni mucho menos libre de diversas lgicas y controversias en permanente confrontacin, contribuye a que la complejidad presente en estos procesos sociales pueda ser consecuentemente absorbida, sintetizada, (nunca eliminada ni obviada) y que la construccin y el devenir mismo de valga la redundancia una escena pblica autnticamente pblica y no, como ha sucedido, de espacios decisionales pblicos pero en realidad cada vez ms privatizados, si se quiere: colonizados por poderosas minoras (lites de intelec-tuales, tcnicos, gestores simblicos de los medios masivos de comunicacin), continen operando bajo el monopolio de posiciones sociales y disposiciones polticas exclusivas.

En los trminos de las ciencias sociales especficamente, esta propuesta favorecera la tesis segn el conocimiento existe socialmente como un ver-dadero bien pblico y no como una mercanca ms, en el mercado (parafra-seando al pensamiento econmico convencional: de competencia imperfecta y monopolista!) de las ideas.

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Convocar finalmente una relacin otra entre cientficos y tomadores de decisin, y la manera como se difunden y se legitiman socialmente estos referenciales, limitaciones y oportunidades, exige hacer conciencia que la trans-formacin de las realidades presentes no supone ser una cuestin automtica. Por el contrario, se trata de una decisin social y poltica.

Reconocer las luchas de todo tipo que se libran al interior y entre los campos intelectual, poltico y comunicacional y que la emergencia de un nuevo modo de produccin de las polticas pblicas implica renovar y fortalecer estos espa-cios (foros pblicos integrados-emergentes) convirtindolos en un dispositivo ms, amplio, activo y colectivo, propone una de las tantas vas alternativas para una rearticulacin distinta de las perspectivas y motivaciones realmente alternativas, traducidas entre otras cosas en la reformulacin de las polticas pblicas.

LImInAr

Recapitulando el anlisis anterior y teniendo como centro los Foros Pblicos Integrados, pueden derivarse algunas propuestas prcticas que, desde luego, plantean igualmente un trasfondo de renovacin terica, epistemolgica y metodolgica sustancial:

Institucionalizar foros pblicos integrados, de carcter global, regional y local, como escenarios preliminares de debate(s) pblico(s) [discusiones que an no implican decisiones socialmente vinculantes] de manera que puedan constituirse en espacios peridicos y/o permanentes sobre las polticas pbli-cas en general (aspectos tericos, por ejemplo y en los cuales tienen muchos actores algo que decir, no slo los especialistas) y en particular (sectoriales y de temas especficos). As promover la construccin de referentes pblicos y la constitucin de perspectivas colectivas para la accin del Estado. La visibilidad pblica y social de los mismos resulta un elemento sustancial.

La refundacin de las visiones sobre La Poltica, lo pblico, la ciencia, el conocimiento, entre otras, requiere una ingente labor simblica que permita una reconstruccin integral de los referentes globales vigentes en el plano de la diversidad compleja y constitutiva de los diferentes pblicos.


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Improvisar positivamente la interaccin e interrelacin de los sujetos, actores y agentes sociales (nuevamente, internacional, regional y localmente y tam-bin desde los asuntos globales y sectoriales) a travs de los FPI, empezando, por la innovacin y pedagogas en torno a los lenguajes, las comprensiones y, en general, las comunicaciones entre cientficos, formuladores de poltica y forjadores de la opinin pblica.

Los foros como espacios concretos en el corto plazo, y las redes perma-nentes que se puedan derivar de ellos como procesos en el mediano plazo pueden tener efectos favorables en la construccin de comunidades social-polticas y epistmicas frente a las polticas e, inclusive, con una integracin informal a los centros de decisiones pblicas y las comunidades existentes en las polticas pblicas (p.e. expertos).

Innovar permanentemente los mecanismos y pedagogas que convoquen progresivamente la convergencia efectiva de los FPI al interior de los esce-narios de deliberacin pblica [debates que implican decisiones socialmente vinculantes].

La presencia de actores clave, desde las diferentes esferas decisional, comunicacional e intelectual, resulta bsica para la promocin de relaciones slidas y duraderas con los diferentes sectores sociales. La proactividad en este punto es fundamental.

En el sentido de las ciencias sociales en general y frente al panorama actual de las comunidades intelectuales:

Reactivar los compromisos del intelectual. Los antivalores de la pasividad e indiferencia tico-poltica y los esquemas dominantes de investigacin inactiva, la mayora de las veces vlida pero impertinente, exigen del intelectual y de la funcin intelectual en general (desde los acadmicos hasta los expertos pero que incluyen tambin a los conocimientos llamados tcitos, comunes) un compromiso con sus realidades sociales, polticas, culturales.

Debe animarse un clima de consistencia moral, tica y poltica (entre lo que se piensa y siente, lo que se dice y se hace) para recuperar al cientfico

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social como sujeto del saber (social), consecuente con sus deberes y respon-sabilidades sociales.

Reconstruir la especificidad de las ciencias sociales en general para nues-tros contextos. Las transferencias acrticas de marcos epistmicos, temticas de investigacin y paradigmas de conocimiento social, entre otros, refuerza el carcter an demasiado heternomo de los campos intelectual y de las ciencias sociales. Sin caer en posiciones extremas, s se exige hoy el esfuerzo permanente por recobrar la identidad propia como una expresin que enfrenta el denominado pensamiento nico y que permitira reconstruir al conocimiento como un elemento central en las transformaciones sociales y en los cambios polticos y de polticas alternativos.

Propiciar el pensamiento crtico como base de una comunidad cientfica ampliada. Se requiere facilitar constantemente la interconexin entre grupos, movimientos y personas que contribuyan al pensamiento crtico de la actual crisis pero que sobre todo derrumben cualquier tipo insularidad en los debates; por el contrario, animar los dispositivos de deliberacin permanente.

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