publicacion01 el empleo. reflexiones para un nuevo modelo productivo

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EDITA Fundación Pública Andaluza Fondo de Formación y Empleo. Consejería de Empleo.Junta de Andalucía

COLABORAN Luis Moreno Fernández, Jesús Caldera Sánchez-Capitán, Manuel Pimentel Siles,Cecilia Castaño Collado, Rafael Muñoz de Bustillo Llorente, Aurelio Fernández López,Camila Arza, Manuel Garí Ramos, Eloísa del Pino Matute y José Manuel Díaz-Pulido

DISEÑO 37grados

IMPRESIÓN Coria Gráfica S.L.

DEPÓSITO LEGAL:

La responsabilidad de las opiniones expresadas en esta publicación “El empleo. Reflexiones para unnuevo modelo productivo” vinculan exclusivamente a sus autores/as y no significa que la FundaciónPública Andaluza Fondo de Formación y Empleo se identifique necesariamente con ellas, si bien haconsiderado conveniente la publicación y distribución de las mismas.

El uso del lenguaje que no discrimine ni marque diferencias entre mujeres y hombres forma partedel ideario de la Fundación Pública Andaluza Fondo de Formación y Empleo.

Esta publicación está impresa en papel ecológico.


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Introducción 01

Luis Moreno Fernández

Reformas de las políticas de bienestar:contexto y nuevos riesgos sociales 23

Jesús Caldera Sánchez-Capitán y Manuel Pimentel Siles

Mercado de trabajo en España.Diálogo entre dos posiciones 51

Cecilia Castaño Collado

Mujer, empleo y nuevas tecnologías 89

Rafael Muñoz De Bustillo Llorente

Sistema educativo y empleo.Situación y perspectivas de los jóvenes en España 115

Aurelio Fernández López

Crecimiento económico y desigualdad:actuales reflexiones en el debate europeo 133

Camila Arza

El sistema de pensiones en España:trayectorias recientes, impactos socialesy nuevos desafíos para la protecciónsocial en la vejez 155

Manuel Garí Ramos

Green Jobs: creación de empleo ynecesidades de formación 179

Eloísa del Pino Matute y José Manuel Díaz Pulido

Crisis económica y recortes en laspolíticas sociales: el proceso político,ciudadanía y la reforma de la protecciónpor desempleo en España 201

Índice


INTRODUCCIÓN

El empleo es sin duda un elemento central en la configuración de lassociedades y de las personas. En palabras de Ulrich Beck1, “La mal-dición bíblica según la cual sólo quien trabaja come se ha convertidoen una moral del trabajo fundadora de la esencia humana: sólo quientrabaja es […] persona”. A lo largo del tiempo ha habido una evolu-

ción desde una concepción del trabajo como procurador de recursos básicos paravivir –en su condición más elemental de alimentación y protección contra los agen-tes externos– hacia una concepción del trabajo como elemento central del desa-rrollo personal y social. El nivel de la calidad del empleo que existe en una econo-mía habla de la salud de dicha sociedad, de su nivel de cohesión y de su proyec-ción de futuro. Por el contrario, cuanto más precarizado se encuentra el mercadode trabajo más abocado estamos a la fragmentación y la exclusión social.

Estamos siendo testigos de unas impresionantes transformaciones en nuestroentorno impulsadas en gran medida por la revolución en las tecnologías de la infor-mación y la comunicación que están teniendo un considerable impacto en diver-sos ámbitos tales como las formas de organización empresarial, las relacionescomerciales o los hábitos de consumo. En el mundo laboral, estas transforma-ciones se hacen visibles fundamentalmente en nuevas formas de producir y pres-tar servicios en la exigencia de nuevas capacidades y en la necesaria adaptaciónpermanente tanto del lado de la oferta como de la demanda del mercado de tra-bajo. No hace tanto tiempo, en el modelo fordista de producción, como destacaBauman2, las personas trabajadoras –mayoritariamente hombres– tenían unatrayectoria laboral bien definida, inserta en “rutinas agotadoras pero tranquilizado-ramente estables”, donde la vida laboral transcurría sin grandes incidentes ydonde la habilidad profesional y la experiencia acumulada en un entorno singrandes cambios en las formas de producción, las hacía útiles durante años,garantizándose la estabilidad laboral y unos ingresos sostenidos. La “incerti-dumbre quedaba mitigada o desaparecía por completo”.

Ahora, los procesos de globalización sustentados en las nuevas potencialidades dela tecnología están alterando de manera sustantiva las condiciones en que segenera y produce el empleo, sin que ello suponga que el trabajo tenga menor valor

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1. Beck, Ulrich (2003). Un nuevo mundo feliz: la precariedad del trabajo en la era de la globalización. Ediciones Paidós Ibérica.

2. Bauman, Zygmunt (2007). Tiempos líquidos Barcelona. Ed.Tusquets.


económico, social ni cultural de lo que tuvo en el pasado. Antes al contrario, hoymás que nunca las cuestiones relativas al empleo, desde su propia conceptualiza-ción hasta la configuración específica de las relaciones laborales, pasan por serfactores absolutamente responsables y de primer nivel para comprender el tipo desociedad hacia el que nos dirigimos, más aún en un escenario de incertidumbrecomo en el que nos encontramos. Somos, por tanto, conscientes de que nuestromundo cambia a un ritmo acelerado, casi desbocado. Al mismo tiempo y en unsentido amplio esta idea de un mundo en permanente transformación –que no enpocas ocasiones nos parece falto de control y por ello hace compleja cualquieracción de mejora– nos obliga a reflexionar acerca de nuevos caminos y nuevasvías en los ámbitos de la formación y el empleo sobreponiéndonos a una realidadque en ocasiones nos resulta de una tenaz opacidad.

En este contexto, para avanzar en un modelo económico y social fuertementecohesionado, es preciso dotarnos de factores tangibles e intangibles capaces deproporcionar el dinamismo necesario para permitir un crecimiento sostenibledesde todos los puntos de vista posibles, como capacidad financiera, organizativay tecnológica; y de manera especial capacidad profesional, esto es, trabajadores ytrabajadoras cualificados desarrollando su trabajo en un entorno laboral propicio,de calidad.

Como ya se ha apuntado, lo que antes era el empleo de por vida es ahora dife-rentes empleos en otros tantos momentos de la vida. A esto debemos sumar lagrave situación de crisis económica que atravesamos y que ha puesto de manifies-to las debilidades estructurales de nuestra economía. Todo ello nos obliga areflexionar sobre la necesidad de trabajar en modelos de “crecimiento inteligente”.Un desarrollo inteligente significa la consolidación del conocimiento y la innova-ción como impulsores de nuestro crecimiento futuro y es en este sentido donderesulta imprescindible asumir que son las personas las que conforman la mayorriqueza de las sociedades del conocimiento. Entre las cuestiones de muy diversaconsideración que creemos deben ser abordadas en profundidad para abrir nue-vas vías a la formación y al empleo en este crecimiento inteligente hay dos que nosgustaría destacar en este momento.

La primera tiene que ver con el escenario de cambio y transformación apuntadomás arriba y se sitúa en un plano más teórico, más filosófico si se quiere, ya quetrataría de dar respuesta a la pregunta de hasta qué punto debemos reconsiderarel concepto de empleo y desde qué ámbitos. En esta reflexión habría que incorpo-rar cuestiones tan diversas y a un tiempo interrelacionadas como qué tipo y cuán-

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to de trabajo será necesario –y posible– en el futuro, qué papel deben jugar las ins-tituciones y los actores sociales en el mercado de trabajo (de forma general elEstado, pero de manera específica las asociaciones, las empresas, los sindicatos,los centros educativos, las familias, los medios de comunicación), cómo evitarestratos laborales y fragmentaciones sociales que conduzcan a sociedades devarias velocidades, cómo generar modelos de crecimiento sostenibles y enrique-cedores para las personas. Y otras tantas cuestiones.

Sólo una profunda reflexión en este sentido permitirá desarrollar estrategias quepermitan una sociedad de personas capacitadas, dentro de una sociedad civil acti-va, local a la vez que global, capaz de generar nuevas respuestas a exigencias nue-vas y que garantice además del bienestar económico, la cohesión social y la sos-tenibilidad ambiental. Sabemos que no disponemos de principios ni leyes natu-rales que guíen este proceso. Afortunadamente tampoco nos encontramos ante undestino ineludible, ni se aproxima el “fin de la Historia”. Es preciso, por tanto, tra-bajar hacia nuevos modelos económicos, sociales y ambientales partiendo de nue-vas ideas y nuevos retos.

La segunda cuestión, de índole mucho más específica, tiene que ver con la impor-tancia de los procesos de aprendizaje y capacitación tanto en las personas comoen las organizaciones y la relación que estos procesos tienen con la implicación yel desarrollo profesional. Aquí habría que decir que una evidente tendencia al indi-vidualismo y a la personalización en nuestras sociedades conduce con demasiadafrecuencia a traducir todo problema social en un asunto individual. Es como sicreyéramos que si no conseguimos nuestros objetivos, en el empleo, en las rela-ciones sociales, es que algo no hemos hecho bien como individuos. La formaciónde las personas –también de las personas trabajadoras– cobra un sentido especialcuando la entendemos como un factor fundamental para el desarrollo de sujetos;de individuos activos y conscientes de sí y no de individualidades. La capacitación,la educación, la formación, concebidas en su sentido integral permiten incremen-tar a un tiempo la dotación de capital humano y de capital social, propiciando lageneración de modelos más eficientes y más sostenibles.

También en este punto debemos plantearnos algunas cuestiones: ¿Cómo perseguirobjetivos a largo plazo en entornos laborales en los que prima el corto plazo?¿Cómo propiciar unas relaciones sociales y económicas colaborativas y duraderascuando la situación del empleo es altamente cambiante? ¿Cómo puede una per-sona trabajadora desarrollar un relato de su identidad e historia vital en un merca-do laboral compuesto de episodios y fragmentos?

El empleo. Reflexiones para un nuevo modelo productivo

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Incrementar realmente la productividad y la competitividad en el contexto de unnuevo modelo productivo requiere aumentar el nivel de información, el grado deconocimiento, el saber, las habilidades y las destrezas de las personas en su pro-ceso de formación y en su relación con el empleo. No basta con nuestra capaci-dad para ejercer una actividad concreta. Necesitamos saber qué efectos tiene esaactividad en nuestro entorno y en las personas que nos rodean. Queremos sabercómo y dónde se obtienen las materias primas con las que trabajamos. Dónde ycómo se producen los bienes y servicios que consumimos. Tenemos derecho a“saber” y a exigir determinadas formas de hacer las cosas. El conocimiento exigecada vez mayores niveles de información de calidad. Educar y formar es tambiéndar respuestas a estas necesidades de información y conocimiento. Considerar alas personas como factor determinante en la mejora de la eficiencia y la producti-vidad de las empresas tiene mucho que ver con la transparencia en la forma dehacer las cosas, con la gestión de la información en las empresas, con las formasde participación en las organizaciones. No es otra cosa que lo que vienen promo-viendo diversos actores y agentes sociales cuando plantean medidas de discrimi-nación positiva, conciliación o Responsabilidad Social Empresarial.

Vinculando ambas cuestiones –el convencimiento de que debemos ser partícipesactivos en la conformación de nuevas formas de abordar el empleo y de que losprocesos de formación integrales mejoran el nivel de participación en ese proce-so– extraemos la necesidad de reorientar nuestros modelos económicos y produc-tivos y fortalecer la potencialidad de las personas. Es conveniente para ello subver-tir algunas de las tendencias más arraigadas en las últimas décadas que tiendena vincular las capacidades de los sujetos y las instituciones a los beneficios y resul-tados cortoplacistas. Habría que orientar el concepto de trabajo hacia la asunciónde compromisos sobre objetivos más ambiciosos en cuanto a su alcance y al tiem-po necesario, evitando la simplificación de las manifestaciones económicas, polí-ticas y culturales, la precariedad laboral y la fragmentación social. Se trata portanto de promover la colaboración, el compromiso, el pensamiento crítico y la soli-daridad. La formación y la educación continúan siendo las claves para avanzarhacia nuevos modelos productivos, siempre que introduzcamos conocimientos ysaberes que sean útiles y capaciten críticamente a las personas.

Lo importante no es el uso del conocimiento aplicado a la producción, algo que seha estado haciendo desde que producimos bienes y servicios. Lo relevante es queel desarrollo de las personas, las organizaciones y los territorios depende no tantodel conocimiento específico que tienen en un momento dado, sino de su capaci-dad de reflexionar, cuestionar la realidad y aprender de forma permanente. Es res-

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ponsabilidad del conjunto de los agentes implicados en los procesos de capacita-ción y formación disponer los medios y recursos necesarios para potenciar estosprocesos. Para ello, es preciso que los procesos formativos y los entornos laboralesse orienten hacia el compromiso, la planificación a largo plazo, la capacitación per-manente, el fortalecimiento de las relaciones con el medio, y la participación en labúsqueda de soluciones para una mayor calidad y estabilidad en las relacionessociales y laborales.

Teniendo como tema central el empleo en este libro se quiere profundizar en algu-nas de las cuestiones que se han planteado en estas páginas introductorias. Paraello, se ha solicitado a diferentes autores y autoras de reconocido prestigio queaporten su visión sobre el empleo desde diferentes ámbitos, con el convencimien-to de que viene a enriquecer e incitar a la reflexión sobre el debate abierto entor-no a la configuración de un nuevo modelo productivo.

En la Contribución Magistral a esta publicación, Luis Moreno aborda el tema“Reformas de las políticas de bienestar: contexto y nuevos riesgos sociales”. Elautor plantea cómo tras la grave crisis financiera desatada en 2008, el modelosocial de la Unión Europea se ha visto abocado a renovar el pacto entre el bienes-tar social y el progreso económico responsable de la satisfacción vital de la pobla-ción europea y de la cohesión de sus sociedades. Y establece que, al igual que enel resto de Estados Europeos, España también se ha “contagiado” de una ofensi-va ideológica neoliberal que ha venido asociada a un cambio de paradigma en laformulación e implementación de las políticas públicas, basado, entre otras pro-puestas, en: mercados laborales desregulados y polarización salarial; individuali-zación de las expectativas vitales; control financiero de la actividad productiva; ymovimiento sin restricciones de capitales especulativos. Luis Moreno sostiene queel Estado del Bienestar resiste, sin embargo, en nuestro país, frente a las presionesa favor del recorte de las políticas sociales. Plantea que, a pesar de la resistenciademostrada por el Estado del Bienestar, existe una preocupación, compartida portodos los gobiernos occidentales, por la contención del gasto público que, en losúltimos lustros se ha convertido en objetivo prioritario.

A lo largo de su argumentación, el autor pasa revista a diferentes escuelas de pen-samiento, enfoques y aproximaciones, utilizando la tríada analítica de las tres“íes”: ideas, instituciones e intereses, asumiendo que las ideas (ideologías) seconfrontan con los intereses a través de la mediación de las instituciones, públi-cas y privadas, para concluir, al final de su exposición que existe un nuevo mode-lo post-Estado del Bienestar hacia el cual habrían evolucionado las políticas mer-


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ced al creciente número de presiones y “nuevos riesgos sociales” sobre el siste-ma. Según Moreno, esos nuevos riesgos sociales se asociarían con cuatro factores:(1) cambios en los roles de las mujeres manifestados en la mayor participaciónfemenina en el mercado formal de trabajo; (2) transformaciones en los hogares ylas familias, que se reflejan en el incremento del número de personas depen-dientes; (3) cambios en el mercado laboral con una extensión de la exclusiónsocial entre aquellos trabajadores y trabajadoras con un menor nivel educativo ycon empleos “atípicos”, con bajos salarios y menores derechos laborales; y (4) laexpansión de los servicios privados, y la desregulación de las prestaciones y servi-cios públicos.

Como conclusión de su artículo, el autor señala los dos retos a afrontar por las polí-ticas del bienestar sociales en España, de cara a los próximos años: el primero, decarácter exógeno y europeo, se refiere a la viabilidad del welfare state en el contex-to de la mundialización económica, y el segundo, de índole endógena, concierneal rol de las mujeres en la provisión de bienestar y a su consideración, bien comoun asunto de “puertas adentro” o bien de responsabilidad de la sociedad españo-la en su conjunto. Además, Moreno adelanta dos temas que serán prioritarios enla agenda de las políticas sociales españolas: en primer lugar, el relativo a la inmi-gración (que supera ya un 10% de la población española empadronada), sobretodo en lo referente a la integración social de la segunda generación de inmi-grantes y a la accesibilidad a las prestaciones sociales del EB español; y en segun-do lugar, el envejecimiento de la población, en sus diferentes facetas.

El capítulo sobre “Mercado de trabajo en España” constituye el primero de los tresque esta publicación incluye dentro del denominado “eje de sostenibilidad econó-mica”, resultando un tema ineludible al abordar el trinomio economía, empleo ysociedad, máxime en un escenario de crisis como el actual, donde la destrucciónde empleo ha generado tantas tensiones políticas y sociales. La cuestión ha sidoabordada de forma paralela por dos autores que representan posiciones dife-rentes: Jesús Caldera y Manuel Pimentel. Ambos ocuparon el cargo de Ministro deTrabajo con Gobiernos de distinto signo político, por lo que el debate se enrique-ce con aportaciones desde dos ópticas diferentes.

El planteamiento de Jesús Caldera parte de la necesidad urgente que existe detransformar definitivamente el modelo productivo de nuestro país, para solucionarla destrucción de empleo generada como consecuencia de la crisis económica queestamos viviendo. Según Caldera, para transformar el modelo productivo, se exigenimportantes e ineludibles reformas en el sistema educativo, la administración de

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justicia, el modelo energético, el sistema de transporte, la inversión en ciencia einnovación y la financiación de las entidades locales y, sin duda, en el mercado detrabajo. Así, su debate se aborda, no desde el planteamiento de qué tipo de refor-ma laboral se necesita a corto plazo, sino mediante la respuesta a tres bloques depreguntas relacionadas con el modelo productivo y con el papel que juega en ésteel mercado laboral. En el primer bloque, el autor se pregunta sobre el origen de lacrisis económica actual y los motivos por los cuales ésta ha impactado tan fuerte enla destrucción de empleo en España. Su respuesta es que el origen de la crisis nofue laboral, sino que se debió al modelo neoliberal estadounidense, el cual apostópor la desregulación de los mercados financieros, diseñando productos de inge-niería financiera con efectos perjudiciales, lo que desencadenó una crisis financie-ra internacional, que se convirtió después en una crisis económica (acentuada enEspaña por debilidades y problemas estructurales propios) y, finalmente, en unafuerte pérdida de empleo. En el segundo bloque, se pregunta si el modelo produc-tivo debe ser reformado antes o después del mercado laboral. Su respuesta es queambos se determinan mutuamente y, por tanto, para modernizar la economíaespañola hay que abordar el cambio de modelo productivo, pero, casi inmediata-mente, introduciendo modificaciones en el mercado de trabajo que permitanconsolidar en el tiempo ese nuevo patrón de crecimiento. Finalmente, se preguntacuál es el nuevo modelo productivo al que aspiramos y qué mercado de trabajodebe acompañarlo. Para responder a estas cuestiones, Caldera identifica 10 sec-tores de la economía española que pueden potenciar el crecimiento en los próxi-mos 15 años, sustituyendo el excesivo peso del sector de la construcción y el turis-mo, entre ellos, las energías renovables, las ecoindustrias o los trabajos ligados alsector de la atención social. También describe las características fundamentales delnuevo mercado de trabajo que deberán estar presentes en ese nuevo escenario, asaber, estabilidad, movilidad, calidad y productividad.

Por su parte, Manuel Pimentel sitúa el punto de partida en el análisis sobre loscambios estructurales acontecidos en la sociedad española durante los últimos 30años, describiendo cómo éstos han influido en nuestro mercado de trabajo. SegúnPimentel, esos cambios se concretan en tres: la masiva incorporación de la mujeral mundo laboral, con el consiguiente incremento de la población activa, los cam-bios en los modelos familiares, y la aparición de la necesidad de la conciliación dela vida familiar y laboral; la caída de la natalidad unida a un aumento de la espe-ranza de vida, lo que se traduce en un envejecimiento de nuestra sociedad; y elfenómeno de la inmigración, que nos ha situado entre los primeros puestos de lospaíses europeos receptores de población inmigrante.


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A continuación, el autor reflexiona sobre la resistencia al cambio de estructuralaboral en España, planteando cómo cada vez que ha habido intentos de reformaslaborales por parte de los sucesivos gobiernos, la sociedad ha respondido con unahuelga general, y cuestionando las razones para otorgar tanto peso a la norma enla que se fundamenta nuestra estructura laboral (el Estatuto de los Trabajadores,aprobado en 1980), una norma que el autor considera rígida y antigua, así comoproteccionista con el colectivo trabajador y desconfiada con el empresarial. Trashacer un repaso por las diferentes huelgas generales acontecidas en España en lahistoria reciente, analiza la evolución del empleo desde los años 70 hasta la actua-lidad, estudiando, entre otras cuestiones: la convergencia entre las tasas de paromasculina y femenina, la evolución de la población activa inmigrante, o la evolu-ción de la tasa de temporalidad en el empleo, para concluir que, a pesar de la cri-sis, la masa de personas empleadas ha aumentado un 50% en los últimos 16años. A continuación, Pimentel presenta las principales aportaciones de la refor-ma laboral recién aprobada, que se concretan en cinco ejes: dualidad y tempora-lidad en el empleo, revisión de las actuales bonificaciones a la seguridad social,programa de empleo para jóvenes, intermediación laboral y fomento de la reduc-ción de jornada.

Finalmente, el autor apunta los retos pendientes para el futuro. Por un lado, afron-tar otras tres reformas pendientes: la negociación colectiva, las pensiones y lasprestaciones por desempleo; y, por otro lado, conseguir un profundo cambio dementalidad, no sólo mediante la consabida mejora de nuestra calidad formativa eincremento de la I+D+i, sino también potenciando, por ejemplo, las vocacionesempresariales.

En el mismo “eje de sostenibilidad económica”, no podía faltar un capítulo sobrelas relaciones de la mujer con la economía y el empleo. Así, Cecilia Castaño pre-senta su aportación bajo el título “Mujer, empleo y nuevas tecnologías”, dondedefiende que las mujeres españolas constituyen una fuente de talento y capitalhumano de alta cualificación, esencial para el cambio de modelo productivo tanreclamado actualmente. Castaño inicia su exposición afirmando que, a pesar delactual escenario de crisis económica, las mujeres están alcanzado el empodera-miento desde un punto de vista económico. Esta tesis viene avalada por los datosde las últimas décadas, que muestran cómo las mujeres han acelerado su masivaincorporación al empleo remunerado y, en la actualidad, representan a más del60% de las personas que estudian en la universidad, y también del colectivo deprofesionales (el capital humano clave para la competitividad en la economía delconocimiento) en los países de la OCDE. A continuación, la autora analiza las

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peculiaridades del empleo femenino en la situación actual de crisis, constatandoque éste se ve menos afectado que el empleo masculino, por dos razones: la pri-mera, porque las mujeres están más presentes, en los puestos de mayor cualifica-ción, en dos ramas estratégicas y en pleno crecimiento, los servicios a las empre-sas y los servicios sociales; y, la segunda, porque las mujeres son más flexibles quelos hombres y por tanto se adaptan “mejor” a las situaciones de crisis.

Su exposición continúa argumentando la necesidad de reorientar nuestro modeloproductivo hacia actividades intensivas en tecnología y conocimiento, que generenempleos de mayor nivel de cualificación y más sostenibles, y considera que lasmujeres constituyen la principal fuente para incrementar el número de científicosy científicas, investigadoras e investigadores y especialistas en las áreas TIC.Castaño muestra la contribución de las mujeres a la mejora de los resultados delas empresas TIC, tanto desde el punto de vista de la productividad y la competi-tividad como desde el de la innovación tecnológica y no tecnológica. Y tambiénseñala los mejores resultados de aquellos grupos de investigación TIC que cuen-tan con una mínima presencia de mujeres frente a los que no la poseen. Para ello,analiza resultados del empleo femenino TIC con información obtenida de unproyecto de investigación más amplio realizado por la propia autora, donde setomaron datos de fuentes como: la Encuesta de Población Activa, la Encuesta deInnovación Tecnológica, la Encuesta a empresas innovadoras TIC y la presencia demujeres en los grupos de investigación TIC, en universidades y centros de investi-gación públicos.

Como conclusión del artículo, la autora señala que, a pesar de que las mujeresestán mejor formadas que los hombres, tienen una relación más intensa con lasocupaciones TIC, las empresas innovadoras con más mujeres son las que presen-tan mejores resultados en términos de competitividad, y los grupos de investiga-ción que incorporan a mujeres obtienen también mejores resultados, la presenciafemenina en los ámbitos TIC continúa siendo escasa. La razón de esta infrarrepre-sentación parece ser la falta de medidas de conciliación, acompañadas de medi-das de igualdad y de búsqueda específica del talento femenino.

Para terminar con la serie de temas sobre sostenibilidad económica, Rafael Muñozde Bustillo presenta su capítulo “Sistema educativo y empleo. Situación y perspec-tivas de los jóvenes en España”, donde repasa las peculiaridades que presenta elsistema educativo en nuestro país y plantea algunas reflexiones sobre cómo hasido y cómo deberá ser en el futuro la relación entre educación y empleo. El autorcomienza su exposición reconociendo el valor intrínseco de la educación y sucapacidad para influir directamente en el crecimiento económico.


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A continuación rompe tres mitos asociados a nuestro sistema educativo y a cómoéste influye en el empleo: el primero de ellos es la creencia de que “la universidades una fábrica de parados”, el cual queda anulado ante datos que demuestran quelas tasas de desempleo de las personas trabajadoras con estudios universitariosestán sistemáticamente por debajo de las tasas de desempleo del colectivo conmenor formación, tanto en época de bonanza económica como en plena crisis; elsegundo de ellos es la “tesis del fontanero”, o la asunción de que mayor forma-ción no se traduce en mayores ingresos, ante dicho supuesto, el autor presentadatos demostrando que a lo largo de la vida de una persona trabajadora, su sala-rio crece hasta niveles más altos cuanto mayor es su nivel de estudios; el tercerode los tópicos se refiere a la “dudosa” calidad del sistema educativo español, anteel cual Muñoz de Bustillo defiende que nuestro sistema educativo, de acuerdo conlos datos que proporcionan los informes PISA, es aceptablemente eficaz, y puedeser calificado como “mediocre” o “mediano” pero no “fracasado”.

Tras rechazar los tres tópicos anteriores por erróneos, el autor señala tres factoresnegativos que, en su opinión, sí son característicos del sistema educativo enEspaña: el primero es un perfil educativo de la población “joven” atípico en com-paración con los países europeos, donde el segmento de menos estudios estásobredimensionado, el segmento de estudios medios presenta un tamaño anor-malmente bajo y el segmento de estudios terciarios tiene un tamaño desahogado,lo que permite afirmar que el gran reto educativo y social español se encuentramás en levantar su suelo educativo que en incrementar su techo; el segundo rasgonegativo en nuestro modelo educativo resulta, sin duda, el elevado porcentaje deabandono escolar temprano, más alto que la media comunitaria y que en la últi-ma década no ha dejado de aumentar; la tercera y última característica negativaes la menor presencia en España, en comparación con la UE, de lo que se cono-ce como aprendizaje a lo largo de la vida. Acerca del segundo de estos problemas,el elevado porcentaje de abandono escolar, el autor se detiene a describir algunasde sus nefastas implicaciones, entre ellas: las mayores dificultades de inserción enel mercado de trabajo, la mayor tasa de inactividad y desempleo, el trabajo en sec-tores de baja productividad, los menores salarios, el mayor riesgo de pobreza, o elmenor acceso a la formación.

Para terminar, Muñoz de Bustillo presenta las necesidades educativas del merca-do de trabajo en el pasado inmediato, así como las expectativas respecto al futu-ro, apuntando que, en las dos últimas décadas el empleo creció más en los traba-jos ocupados por trabajadores y trabajadoras con mayor nivel educativo, aunquecon un porcentaje significativo de capital humano sobrecualificado para el desem-

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peño de sus tareas, y que las previsiones futuras reflejan una tendencia decrecien-te de la importancia del empleo de baja cualificación, un mantenimiento delempleo de cualificación media y un crecimiento del peso del empleo de cualifica-ción alta. El autor concluye su artículo reflexionando sobre la necesidad de mejo-rar simultáneamente la oferta educativa (invirtiendo en nuevas formaciones de altacualificación) y la demanda educativa (aumentando la demanda de trabajo cuali-ficado por parte de las empresas); para ello será necesario desarrollar una políticaindustrial que facilite la transición hacia una economía del conocimiento donde sedemande a esa nueva población trabajadora con más y mejor formación.

Dentro del denominado “eje de sostenibilidad social” de esta publicación, el pri-mero de los capítulos, a cargo de Aurelio Fernández, recoge el tema del“Crecimiento económico y desigualdad: actuales reflexiones en el debate euro-peo”. Aún en un contexto de crisis, en el que los estados miembros de la UniónEuropea centran su atención en coordinar respuestas y actuaciones para salir deesta situación, es necesario hablar de las relaciones entre los modelos de creci-miento económico y las situaciones de desigualdad para dar respuesta a un doblereto: la adopción de medidas urgentes o coyunturales para afrontar la salida de lacrisis y consolidar la recuperación y la adopción de medidas estratégicas a medioy largo plazo. El autor analiza en su aportación los resultados sociales que se hanalcanzado en Europa, en la última década, en cuanto a la reducción de desigual-dades, durante la vigencia de la denominada “Estrategia de Lisboa 2000-2010”.También plantea cómo habría que abordar la dimensión social al diseñar la nuevaestrategia europea para la próxima década.

Al evaluar los avances sociales producidos durante la década de puesta en prác-tica de la Estrategia de Lisboa, Fernández recoge los dos mensajes clave que sehan obtenido: el primero, establece que el crecimiento económico y el empleohan mejorado las condiciones de vida globales, aunque la pobreza y la exclusiónsocial continúan siendo un problema importante en la mayor parte de los paísesde la UE, con diferencias sustanciales a través de Europa; y el segundo, afirmaque los aumentos recientes de empleo, en años anteriores a la crisis, no hanalcanzado suficientemente a aquéllos más alejados del mercado laboral y los tra-bajos generados no siempre han tenido éxito a la hora de sacar a las personas dela pobreza. En base a estas dos cuestiones pendientes al finalizar la década deLisboa, el autor describe cómo deberá ser la nueva estrategia de cohesión social.En primer lugar, habrá de incorporar los efectos de la crisis atendiendo al mayornúmero de población desempleada que existe actualmente, y habrá de tener encuenta las diferencias de sus efectos a través de los diferentes países. Y en


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segundo lugar, deberá priorizar un crecimiento económico inteligente, sosteniblee integrador, para lo cual se han marcado cinco objetivos principales a alcanzaren 2020, entre los que se encuentran los siguientes: (1) que el 75 % de la pobla-ción de entre 20 y 64 años esté empleada; (2) que el porcentaje de abandonoescolar sea inferior al 10 % y al menos el 40 % de la generación más joven tengaestudios superiores completos; y (3) que el riesgo de pobreza amenace a 20 mil-lones de personas menos.

Finalmente, Fernández analiza cinco cuestiones que han generado un debate entrelos países miembros, a la hora de formular las metas comunes en materia de pobre-za para la nueva estrategia: el mantenimiento del reparto de competencias en polí-ticas sociales entre la Unión Europea y los Estados Miembros; cómo establecer larelación entre pobreza e inclusión, esto es, si la meta debe ser reducir la pobrezao, alternativamente, mejorar la inclusión; la formulación cuantificada de esta meta(en número absoluto y no en porcentaje) y la determinación de la población de refe-rencia; el equilibrio entre realismo y ambición a la hora de cuantificar la meta euro-pea; y la selección de los indicadores europeos de seguimiento.

El segundo capítulo, dentro del “eje de sostenibilidad social”, responde al título “Elsistema de pensiones en España: Trayectorias recientes, impactos sociales y nue-vos desafíos para la protección social en la vejez”. En él, su autora, Camila Arza,presenta las principales características del sistema de pensiones español, con unaperspectiva comparada a nivel europeo. En primer lugar, Arza realiza una breveaproximación a la estructura institucional del sistema de pensiones y a las trayec-torias recientes de reforma para concluir señalando tres elementos fundamentalesque caracterizan el proceso de reforma reciente en España, en una trayectoriasimilar a la que han seguido otros países europeos: la introducción de mayoresrestricciones en las condiciones de acceso, así como de mecanismos de cálculoque acercan los beneficios a las cotizaciones; la expansión de los beneficios nocontributivos; y la creación de incentivos fiscales orientados a fomentar el desar-rollo de cuentas individuales privadas, complementarias del sistema público. Ensegundo lugar, la autora analiza el esfuerzo fiscal realizado por España en compa-ración con el resto de países europeos, calculado a través del porcentaje de gastopúblico en pensiones sobre el PIB. Los datos sitúan a España con un menoresfuerzo fiscal en pensiones que el grupo de países de Europa del Sur, cuyo siste-ma institucional es similar al nuestro (los Estados tienen un rol amplio y casi exclu-sivo en la cobertura económica de la vejez) y que constituye, junto a los Países dela Europa Occidental, el grupo con el mayor esfuerzo fiscal de la UE. Las proyec-ciones indican, además, que el volumen de gasto en pensiones aumentará fuerte-

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mente en las próximas décadas debido al mayor número de perceptores comoconsecuencia del cambio demográfico. Por lo que la reducción del gasto impulsa-da en respuesta a estas proyecciones, en países como España, puede aumentarla vulnerabilidad y el riesgo de pobreza en la vejez en el futuro. En tercer lugarevalúa el impacto social del sistema de pensiones, analizando sus capacidadespara prevenir la pobreza y garantizar beneficios adecuados, cobertura universal yequidad distributiva.

Finalmente, la autora concluye que la tendencia hacia el aumento de la proporcio-nalidad de los beneficios, por un lado, y la creciente importancia de las pensionesprivadas, por otro, generarán un aumento en la desigualdad distributiva entre laspersonas mayores en el futuro, donde el nivel de vida de cada persona dependerá,cada vez más, del tipo de inserción que haya podido obtener en el mercado de tra-bajo, a lo largo de su etapa activa, y de sus capacidades de ahorro.

El tercero de los ejes que esta publicación incluye es el de la sostenibilidadambiental, imprescindible en un proceso de transición hacia un modelo sostenibleque respete el medio ambiente. Dentro de dicho eje se presenta el artículo “Greenjobs: creación de empleo y necesidades de formación” a cargo de Manuel Garí. Elautor sitúa el punto de partida de su argumentación en la necesidad de cambiarel modelo productivo para dirigirse hacia una economía sostenible que incorpore,necesariamente, la perspectiva ambiental en la actividad productiva. Señala losdiez problemas ambientales más acuciantes ligados al productivismo económicoconcluyendo que el modelo actual es insostenible. A continuación, Garí profundi-za en cómo debe ser el nuevo modelo productivo, a saber, un modelo de produc-ción limpia, fundamentado en: la sostenibilidad en el uso de los recursos natu-rales; la implementación de procesos productivos energéticamente eficientes; y lamaximización de los bienes y servicios acompañada de la no generación de resi-duos. Según el autor, el cambio de modelo productivo no sólo debe suponer unasustancial modificación de los productos y servicios que ofrecen las empresas,sino también una forma diferente de producir, cuyo objetivo final sea lograr unincremento del valor añadido de las empresas españolas que se traduzca en unreparto más equitativo de la riqueza. Para lograr ese mayor valor añadido, lasempresas deberían reducir los costes no laborales, principalmente, ahorrandomaterias primas y siendo más eficientes en el consumo de energía.

A continuación, Garí apunta al cambio de sistema energético como pieza clave enel cambio hacia un nuevo modelo productivo, en el que se modificarán, no sólo losprocesos de generación de energía, sino también el consumo, afectando radical-


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mente a sectores como la edificación, la industria y el transporte. Asimismo, seña-la que el cambio de modelo energético permitirá mantener empleos que hoy sonvulnerables, en sectores como la construcción o el automóvil, además de crearnuevos empleos verdes en el propio sector energético, lo que favorecerá un impor-tante efecto de arrastre positivo para el conjunto de la economía. El autor se detie-ne a describir cuáles son, a su juicio, esos empleos verdes: aguas residuales; tra-tamiento de residuos; energías renovables; gestión forestal; servicios a empresas;educación e información ambiental; agricultura y ganadería; gestión de espaciosnaturales; empleo en industria y servicios; sector público; e I+D+i ambiental. Detodos ellos, los empleos en las energías renovables resultan ser los fundamentalespara el caso de España, donde, según un estudio realizado por el propio autor, sepuede estimar que podrían generar, en 2020, un crecimiento del empleo del 83%respecto al año 2010.

Finalmente, el autor concluye su aportación apuntando la necesidad de reformarnuestro sistema educativo en lo que a la formación profesional se refiere, ya que,las nuevas actividades “verdes” implicarán nuevos perfiles profesionales y currícu-los formativos adecuados. Según Garí, el sistema de formación profesional españolresulta obsoleto y debe resolver algunos problemas como: la contradicción existen-te entre los cambios productivos y las demandas de las empresas, o la lentitud enla adaptación de la enseñanza profesional, con el fin de flexibilizarse y lograr unaformación integral y una capacitación más polivalente, adaptada a las nuevasnecesidades. Termina reflexionando sobre la necesidad de invertir en educación,puesto que la calidad en la formación es cara, y sobre la necesidad de un impor-tante cambio respecto a la forma en la que la ciencia moderna ha estructurado laeducación y el conocimiento.

El último de los ejes que contempla esta publicación se refiere a la “sostenibilidadpolítica”, en cuyo marco se incluye el capítulo “Crisis económica y recortes en laspolíticas sociales: el proceso político, ciudadanía y la reforma de la protección pordesempleo en España”, a cargo de Eloísa del Pino y José Manuel Díaz. En él, laautora y el autor tratan de conocer las condiciones necesarias para que un gobier-no decida arriesgarse electoralmente poniendo en marcha una reforma impopularde las políticas sociales, tomando como punto de partida el recorte anunciado porel Gobierno de España, en mayo de 2010, para reducir el déficit público, queincluía medidas como: la retirada de algunas prestaciones como el “cheque bebé”,la congelación de las pensiones de jubilación y el primer recorte salarial a losempleados y empleadas públicos en la democracia. Para ello, primero analizan los

Introducción

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factores fundamentales que han de tenerse en cuenta para entender el procesopolítico de la reformas sociales, señalando, entre ellos, los siguientes: cómo influyela crisis (o la situación de bonanza económica) en las decisiones de recorte; cuán-to importa la opinión pública a los gobiernos cuando tienen que hacer reformas;cuál es el papel de los agentes sociales en estas situaciones; cómo afecta la exis-tencia o no de mayoría absoluta en el Parlamento y el signo político de los gobier-nos; y en qué modo influye la configuración territorial del Estado. A continuación,del Pino y Díaz describen de forma general el contexto económico, social y políticoque ha rodeado al Estado del Bienestar en los últimos 30 años, para proseguir ana-lizando dos casos de intentos de recorte de la prestación por desempleo que tuvie-ron distinto grado de éxito en España en 1992 y 2002. El método de investigaciónutilizado en dicho análisis ha sido cualitativo, fundamentalmente, recabando la opi-nión de responsables públicos, representantes de los distintos partidos políticos,miembros de sindicatos y de la patronal, y también a expertos –profesorado e inves-tigadores e investigadoras– de cada política en los últimos 20 años.

Por último, el autor y la autora presentan sus conclusiones apuntando ideas comolas siguientes: en primer lugar, los cambios demográficos y sociales (como la incor-poración de las mujeres al mercado laboral o la inmigración), así como las defini-ciones de los problemas sociales y las estrategias que se producen en la UE, pare-cen influir considerablemente sobre el modo en que se afrontan las reformas delas políticas de bienestar en España; en segundo lugar, los recortes radicales delsistema se han intentado llevar a cabo, tanto en tiempos de crisis económica,como en contextos de bonanza, aunque éstos sólo han tenido éxito en tiempos decrisis; en tercer lugar, las Comunidades Autónomas han emergido como actorespolíticos que desempeñan un papel relevante con cierta capacidad para condicio-nar o cuestionar los recortes del bienestar emprendidos por el gobierno central; encuarto lugar, el papel de los sindicatos, como actores clave para negociar ciertasreformas mediante el mecanismo del llamado diálogo social, se ve debilitado enépocas de crisis; y, en quinto y último lugar, la opinión pública es tenida en cuen-ta por los gobiernos, a la hora de emprender recortes del bienestar, únicamentecuando existe un riesgo de ser castigados en las urnas por ello.

Esperamos que con la lectura de este libro, de manera global o por ejes temáticos,se avance en el actual debate económico, social y ambiental, además de políticoen el que se encuentra inmersa la reforma y definición de nuestro sistema produc-tivo, de qué realidad tenemos y qué realidad es la que queremos o nos puedeaportar una manera u otra de entender el mundo del empleo.


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REFORMAS DE LAS POLÍTICAS DEBIENESTAR: CONTEXTO Y NUEVOS RIESGOSSOCIALES

LUIS MORENO FERNÁNDEZProfesor de Investigación, Instituto de Políticas y Bienes Públicos

(Consejo Superior de Investigaciones Científicas, CSIC)

Resumen

Después de la crisis financiera desencadenada en 2008, los Estados delBienestar europeos encaran el reto de renovar el pacto entre bienestar social yprogreso económico, responsable de la satisfacción vital de los europeos y lacohesión de sus sociedades. La resistencia del EB español frente a las presionesa favor del recorte de las políticas sociales, características del paradigma capita-lista anglosajón, es dudosa. En este capítulo se examinan conceptualmente elsignificado y el alcance de las reformas de las políticas sociales mediante elrecurso a la tríada analítica de las tres íes: ideas, instituciones, intereses. Trasrevisar la emergencia de los denominados “nuevos riesgos sociales” (NRS) y susprevisibles efectos en el EB español, las reflexiones finales subrayan el carácteracumulativo de las políticas de bienestar en España. Hay dos retos identificadoscomo los más importantes de cara a la evolución futura: el primero, de carácterexógeno y europeo, concierne a la viabilidad del welfare state en el contexto dela mundialización económica; el segundo, de índole endógena, enfatiza los efec-tos de la incorporación laboral femenina en la provisión de prestaciones y servi-cios sociales.

1. Introducción

Existe en España un sistema de protección social relativamente extenso en cober-tura (sanidad, pensiones y protección al desempleo y, en una medida muchomenor, protección a la familia y servicios sociales personales), pero de baja inten-sidad protectora, con una relativa tendencia a la privatización y al desplazamien-to hacia la familia y el ciudadano de los costes del bienestar. Se han aplicado nue-vas políticas de cohesión territorial en materia sanitaria y de consolidación y refor-ma permanente del sistema público de pensiones, así como un esfuerzo crecien-te respecto a los servicios sociales y la protección social a las personas en situa-ción de dependencia. Desde 1990 el desarrollo del Estado de Bienestar se ha

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caracterizado por contención del gasto y reformas de viabilidad, descentraliza-ción territorial y cesión de la provisión hacia la sociedad civil mercantil y no lucra-tiva. El tardío EB español es, por tanto, un sistema universal incompleto, relativa-mente fragmentado en distintos niveles de protección social, y con insuficienteinclusión de personas que acumulan déficits sociales (Moreno y RodríguezCabrero, 2007).

El conjunto de instituciones estatales que constituyen el EB es responsable de laprovisión de políticas sociales y del bienestar. Éstas políticas consisten en interven-ciones de los poderes públicos en la vida de las personas, mediaciones que afec-tan a la distribución de sus oportunidades vitales y están dirigidas a la mejora delas condiciones de vida y a promocionar la igualdad de oportunidades de los ciu-dadanos. Si bien casi todas las políticas públicas inciden, en algún sentido, en estetipo de objetivos, son las áreas de la seguridad social, de la salud, de la educación,del empleo, de la vivienda, y de las transferencias fiscales las que concentran elcampo específico de actuación de las políticas sociales (Adelantado, 2000;Navarro, 2004; Rodríguez Cabrero, 2004). La importancia de las políticas socialesen la España actual se evidencia en razón a su peso presupuestario en el gastopúblico total –alrededor de la mitad del monto total– (González Temprano, 2003;Rodríguez Cabrero, 2010). Además, los efectos de las políticas sociales en la con-solidación de una ciudadanía participativa y en el desarrollo de prácticas de cali-dad democrática resultan fundamentales para la legitimación de una sociedadindustrial avanzada como la española (Espina, 2007).

Tras la grave crisis financiera desatada en 2008, el modelo social de la UniónEuropea ha confrontado el desafío de renovar el pacto entre bienestar social y pro-greso económico que ha coadyuvado a la satisfacción vital de los europeos y a lacohesión de sus sociedades. Tal pacto social ya estaba implícito en la sociogéne-sis del EB –al fin y al cabo, una “invención” europea–, el cual se había implanta-do con altas cotas de legitimidad y prosperidad desde la Segunda Guerra Mundial.Durante los años de transición al tercer milenio, las políticas sociales han estadosometidas a un fuerte cuestionamiento por parte de la ideología neoliberal y de lospolíticos neoconservadores. Con la irrupción de la crisis financiera –especialmen-te en las democracias avanzadas del bienestar–, el modelo del capitalismo anglo-sajón ha sido fuertemente criticado en el “Viejo Continente” como principal res-ponsable de los excesos financieros. Empero, las reticencias nacionales de losestados miembros de la UE han lastrado una respuesta coordinada europea y hanabierto interrogantes sobre los desarrollos futuros respecto a la sostenibilidadsocial y económica de los EB europeos.


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Reformas de las políticas de bienestar: contexto y nuevos riesgos sociales

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En la siguiente sección se examinan conceptualmente el significado y alcance delas reformas de las políticas sociales mediante el recurso a la tríada analítica de lastres íes: ideas, instituciones, intereses. Se revisa, subsiguientemente, la emergen-cia de los denominados “nuevos riesgos sociales” (NRS) y sus previsibles efectosen el EB español tras 2008. Las reflexiones finales subrayan el carácter acumula-tivo de las políticas de bienestar en España y singularizan la mayor participaciónde las mujeres en el mercado laboral formal como un desafío de gran incidenciaen los escenarios futuros del EB español.

2. Significado y alcance de las reformas

Como ha sucedido en buena parte de los países desarrollados de la OCDE, se haasistido en España al “contagio” de una ofensiva ideológica de amplia ascenden-cia en el mundo anglosajón y países adláteres (Australia, Canadá, Estados Unidos,Irlanda, Nueva Zelanda y Reino Unido, principalmente). Tales propuestas neolibe-rales han estado asociadas a un cambio de paradigma en la formulación e imple-mentación de políticas públicas, basado, entre otras propuestas, en: (a) mercadoslaborales desregulados y polarización salarial; (b) individualización de las expecta-tivas vitales; (c) control financiero de la actividad productiva; (d) irrestricto movi-miento de capitales especulativos.

El discurso neoliberal ya había enfatizado los efectos que los procesos de globaliza-ción y mundialización de la economía provocarían en los mercados laborales nacio-nales y en las transformaciones industriales, y apuntaba normativamente a la pues-ta en práctica de políticas de recorte del gasto social (welfare retrenchment) e, inclu-so, de desmantelamiento del EB (Rodríguez Cabrero, 1992). Sin embargo, despuésde la Edad de Oro del bienestar correspondiente al período 1945-1975 (GoldenAge), se dio paso a una renovada Edad de Plata (Silver Age), la cual, pese a las difi-cultades económicas desatadas por las crisis del petróleo de 1973 y 1978, habíadado señales de una gran adaptabilidad a la nueva situación (Taylor-Gooby, 2002).

La resistencia del EB frente a las presiones a favor del recorte de las políticas socia-les ha sido subrayada por los estudiosos e investigadores del bienestar social enlos últimos decenios. Desde los enfoques del institucionalismo histórico, la“dependencia de la senda” (path dependency) y la “teoría de la evitación de laculpa” (blame avoidance), los análisis se han concentrado mayormente en expli-car esta resistencia de las políticas del bienestar a los recortes y cuáles eran losfactores obstaculizadores de tales intentos, así como en analizar sus mecanismosde funcionamiento. Estos últimos, de naturaleza institucional, parecían conducir a


la estabilidad y no al cambio. Sin embargo, y a pesar de la resistencia demostra-da por el EB, una preocupación por la “recalibración” y la contención del gastopúblico (cost containment) –que no siempre se ha traducido linealmente en retro-cesos (retrenchment)– ha pasado en los últimos lustros a constituirse en objetivoprioritario de gobiernos occidentales de distinta coloración política y en motivoanalítico principal de los trabajos de científicos sociales y de investigadores de laspolíticas sociales (del Pino y Colino, 2006). Empero, las preguntas principales deinvestigación mantienen su vigencia: si han cambiado las políticas, ¿cómo lo hanhecho y en qué medida?; y, ¿cuáles son los útiles teóricos más adecuados paraexaminar el alcance de los cambios?

A fin de comprender mejor el significado y el alcance de las reformas de las polí-ticas públicas en general, bajo estas líneas se pasa revista a escuelas de pensa-miento, enfoques y aproximaciones, utilizando la tríada analítica de las tres íes:ideas, instituciones e intereses (Moreno, 2009). En términos generales se asumeque las ideas (ideologías) se confrontan con los intereses a través de la mediaciónde las instituciones, públicas y privadas. El examen de los agentes sociales –susdemandas, movilizaciones y reivindicaciones– es, por tanto, de capital importan-cia en el armazón analítico de las tres íes, el cual tuvo una primera formulacióndesde la economía política, y fue posteriormente adaptado en el análisis de laspolíticas públicas (policy analysis).

En sentido amplio cabe definir a las ideas como aquéllas que los actores tienenpara conseguir sus intereses, los cuales suelen manifestarse en situaciones “gana-doras” y “perdedoras” tras los cambios de las políticas (policy shifts). Las institu-ciones, por su parte, son tomadas en consideración especialmente en cuanto alestablecimiento de las reglas de juego, a los procedimientos de conflicto y nego-ciación que estructuran los juegos de intereses de los actores y a las posibles con-secuencias de las reformas de las políticas (Hall, 1986).

Los análisis que han tratado de explicar el cambio de las políticas a menudo haninterpretado las transformaciones desde una visión estática. Así, por ejemplo, elhecho de que los shocks económicos de carácter exógeno (ej. crisis de los siste-mas financieros internacionales) o las batallas domésticas en los conflictos distri-butivos (ej. políticas de ortodoxia financiera o expansión presupuestaria) puedandesestabilizar el equilibrio institucional, no implica necesariamente la creación deun nuevo equilibrio, como se ha interpretado –hasta el momento de redactar estecapítulo– de los efectos de la crisis financiera iniciada en 2008. Ciertamente la fija-ción del nuevo equilibrio es el correlato de su definición, discusión e implementa-


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1. Es éste un concepto profusamente empleado por los estudiosos de la economía institucional y evolucionista. Las expre-siones acuñadas tales como path dependency, innovation change (cambio innovador) o feedbacks (retroalimentaciones o,simplemente, realimentaciones) deben considerarse en el marco más amplio de los sistemas evolutivos complejos y diná-micos. Sistemas que se caracterizan por tres fases: estabilidad, caos y bifurcación y nueva senda estable. Para determinaren esta última fase las dependencias inerciales creadas o la emergencia de nuevas estructuras, los análisis históricos yestocásticos son fundamentales (Pitruzzello, 2004).

2. Aspectos culturales y valorativos que con frecuencia no son tenidos en cuenta por los científicos sociales que utilizantécnicas comparativas cuantitativas, especialmente en el área de la política económica (QCPE-quantitative comparative poli-tical economy).

ción, tras la pugna de los actores (y de sus ideas, intereses e instituciones en liza),y no la respuesta a la exigencia funcional de unas determinadas condicionesestructurales “fijas”.

2.1. Ideas

El enfoque de los “recursos de poder” (power resources approach) subraya elvalor autónomo de la política como instrumento de cambio y cuestiona la idea deque la política social refleja simplemente las necesidades sistémicas de las socie-dades capitalistas e industrializadas (Korpi, 1983; Esping-Andersen, 1985).Desarrollando el paradigma analítico de los “recursos del poder”, Gøsta Esping-Andersen (1990) ha teorizado sobre los tres mundos del bienestar capitalista asu-miendo implícitamente planteamientos socialdemócratas “a la escandinava”, esdecir, de orientación estatalista (state-centred approach), según los cuales laacción del estado central es la gran variable independiente que determina la pro-ducción de bienestar. Según esta perspectiva, las estructuras estatales disponende una relativa autonomía, que las hace responsables principales del desarrollo delos sistemas nacionales de provisión social.

Desde dicha perspectiva, los recursos de poder de los actores colectivos son fun-damentales en la formación y acción posterior de las coaliciones de poder. Éstas,a su vez, son responsables de la implantación de estructuras de protección social.También se toma en cuenta el legado histórico, o “dependencia de la senda” (pathdependency)1 de las instituciones estatales como elementos principales en la con-solidación de los distintos regímenes de bienestar, aunque cabe criticar el paradig-ma de los “recursos de poder”, precisamente porque a menudo pasa por alto elsimple hecho de que el Estado del Bienestar “(…) ha hecho concordantes con lamodernidad muchas funciones previamente desarrolladas por la familia, la iglesia,el gremio y la comunidad local” (Flora y Heidenheimer, 1981: 6).

Existe una dimensión cultural y axiológica en el desarrollo de los sistemas de bienes-tar, generalmente despreciada en los análisis comparativos, cuya evidencia es com-plejo sintetizar estadísticamente, pero cuya importancia es equivalente, cuando nomayor, a otros elementos objetivables y medibles2. La autopercepción de necesida-des, estilos de vida y niveles de satisfacción3 influye sobremanera en la configura-

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3. De los grandes países europeos, y según la autopercepción expresada por los encuestados, España era el primer paísen la clasificación de “Años de Vida Feliz” (período 2000-09). Dicho estudio combinaba datos de expectativa y de vida ysatisfacción vital (“how long and happy people live”) (Veenhoven, 2009).

4. El cual hace referencia al nivel de derechos sociales, mediante prestaciones y servicios, que permitirían a los ciudada-nos cubrir sus necesidades vitales al margen del mercado laboral. Richard Titmuss, representante de la corriente social-demócrata tradicional, ya consideraba a las políticas sociales como medios para no depender del salario como única formade emancipación y satisfacción de necesidades vitales.

5. En análoga forma al de “des-mercantilización” se ha propuesto el controvertido término de “des-familización” quemediría el grado en que el bienestar social permitiría a las mujeres desarrollar sus planes de vida independientemente delas responsabilidades familiares (Esping-Andersen, 1999). Otros autores prefieren el término 'externalización' de cuidadosfamiliares (Moreno, 2002).

ción de las opciones estratégicas de los principales actores o coaliciones de actoresfavorecedoras del desarrollo del bienestar social (pongamos por caso familias,gobiernos, asociaciones civiles, sindicatos o corporaciones lucrativas). Tales elemen-tos no son siempre reducibles a variables numéricas o representaciones interpues-tas (proxies). Empero, en numerosas ocasiones son constitutivos de rasgos comu-nes (commonalities) entre países en el seno de civilizaciones culturales transnacio-nales, como puede ser el caso de los países escandinavos o mediterráneos.

Cabe criticar también la escuela de los “recursos de poder” y el enfoque de losregímenes por sus implicaciones para con “el género” (Orloff, 1993). Se aduceque tales aproximaciones no sólo suelen “ignorar” el rol de las mujeres como pro-ductoras de satisfacción vital (well-being), sino que el concepto de desmercantili-zación (de-commodification)4 no considera cabalmente la importancia del trabajono remunerado en los hogares (Lewis, 1992, 1997). Las mujeres han desarrolla-do actividades fundamentales como trabajadoras domésticas y cuidadoras noremuneradas en las familias/hogares, una realidad de carácter socialmente estruc-turante en un Estado del Bienestar de corte “familista” como el español5.

2.2. Instituciones

El neoinstitucionalismo es otra influyente corriente de revitalización conceptual yanalítica, en esta ocasión proveniente de Norteamérica. En sus tres variantes máscaracterísticas (histórica, sociológica y de elección racional), dicha escuela depensamiento señala que las instituciones moldean las preferencias y objetivos delos actores en los procesos de toma de decisiones. Además, mediante el estable-cimiento de las “reglas del juego” de poder e influencia, se condicionan igualmen-te los resultados de dichos procesos (Koelble, 1995; Hall y Taylor, 1996).

El nuevo institucionalismo de corte histórico ha tenido en los últimos años un pro-tagonismo especial en los estudios y análisis comparados (Steinmo et al., 1992).El tipo de configuración de las instituciones constitucionales, en concreto la natu-raleza y número de los llamados puntos de veto (veto points), puede facilitar o difi-


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cultar la reforma del EB. La tendencia de los gobiernos a tratar de evitar ser cul-pados de las políticas impopulares (blame avoidance) puede llegar a impedir o fre-nar la reforma (Weaver, 1986; Pierson, 1996, Bonoli 2001). En el caso de que elgobierno decida seguir adelante con ella, se arriesga a ser castigado electoralmen-te o a que el cambio carezca de legitimidad, lo que finalmente puede producir pro-blemas de aceptación ciudadana y, en último término, entorpecer el funciona-miento de las nuevas medidas una vez implantadas.

Existen solapamientos del neoinstitucionalismo histórico con conceptos como el de“sedimentación”, característico del institucionalismo sociológico (Tolbert y Zucker,1996). Este último enfoque se desarrolló dentro del campo académico de la teoríade las organizaciones y entiende que las decisiones individuales son el productono sólo de entramados institucionales sino de marcos de referencia de mayoramplitud social. Los individuos se encuentran “encajados” (embedded) en contex-tos culturales y organizativos que prefiguran los propios conceptos de autointerésy utilidad. El concepto de “embededness” subraya los decisivos roles que la cul-tura, las relaciones sociales, la identidad grupal y la actividad económica jueganen la conformación de los intereses de las personas y en el cariz estructurante ocontingencial de su conducta política. Así, la tan repetida “crisis” del Estado delBienestar podría ser interpretada como un colapso de la cultura del bienestar(Rosanvallon, 1995). El énfasis, por tanto, está en los sistemas simbólicos, los ses-gos cognitivos y las plantillas morales, facilitados por los “marcos de significados”(frames of meaning) que guían las acciones humanas (Powell y DiMaggio, 1991;Hall y Taylor, 1996).

La variante neoinstitucionalista de elección racional remarca que los actores impli-cados disponen de un conjunto fijado de preferencias, generalmente en línea conel denominado “principio de la transitividad” (si “a” es mejor que “b”, y “b” mejorque “c”, entonces “a” es necesariamente mejor que “c”; y a la inversa), y que, con-secuentemente, se comportan de manera instrumental para maximizar el logro desus preferencias. Esta escuela de pensamiento se aproxima a la política y políticaspúblicas en términos de dilemas de acción colectiva. En lo que respecta a nuestradiscusión, se aduce que lo que suele condicionar a los actores a que tomen accio-nes colectivas de orden superior es la ausencia de encajes institucionales quegaranticen una conducta complementaria por parte de otros actores (ejemplos clá-sicos son el “dilema del prisionero” o la “tragedia de los comunes”, Ostrom, 1990).Quizá una de las contribuciones más relevantes del neoinstitucionalismo de elec-ción racional haya sido el énfasis que éste ha dado al rol de las interacciones estra-tégicas en la determinación de los resultados de las políticas. De acuerdo con este


enfoque, resulta más probable que las conductas de los actores estén motivadas nopor fuerzas impersonales de carácter histórico, sino por un cálculo estratégico; uncálculo que está considerablemente condicionado por las expectativas de los acto-res acerca de la probable conducta interesada de otros actores.

Cabe señalar que si bien la perspectiva neoinstitucionalista se muestra eficaz yplausible a la hora de analizar las resistencias del Estado del Bienestar a las pre-siones para recortar prestaciones y servicios, encuentra más dificultades a la horade valorar correctamente el peso de las instituciones políticas cuando la variabledependiente –el posible recorte– está siendo definida de formas distintas por losdiferentes investigadores (Kitschelt, 2001; Pierson, 2001; Green-Pedersen, 2004).

2.3. Intereses

El concepto de “intereses” es grupal y se relaciona íntimamente con el de “creen-cias” y “deseos” (Sartori, 1984). Sin embargo, la estabilidad grupal del conceptono puede darse por sentada ya que, si los intereses pueden considerarse comouna función de las “creencias” y los “deseos”, cuando éstos últimos son inesta-bles también los son aquéllos. En situaciones de incertidumbre los límites del pro-cesamiento cognitivo de los actores auspician que sus intereses se dirijan general-mente a la satisfacción, y no tanto a la maximización, de sus conductas (North,1990; Simon et al., 1992)

Cuando la información es procesada por los agentes de manera diversa, o la dis-tribución de la información se realiza asimétricamente, los intereses pueden con-ducir a situaciones de riesgo moral (moral hazard). En realidad, sucede a menu-do en los procesos de elaboración de políticas públicas que los agentes no sabencómo encauzar sus intereses en la pugna con los de otros actores (principales) ysus agentes. La mejora de la información en situaciones de incertidumbre ayudaen escasa medida a resolver la ambigüedad estratégica, ya que los agentes semuestran inseguros respecto a cuáles son sus auténticos intereses.

Relevantes en nuestro marco de referencia son las “redes programáticas” (policynetworks) y las “coaliciones de apoyo” (advocacy coalitions). Las primeras estánconstituidas por un conjunto de relaciones relativamente estables, no jerarquiza-das y de naturaleza interdependiente y ligadas a una variedad de actores, los cua-les comparten intereses comunes respecto a una política e intercambian recursoscon el fin de lograr los intereses compartidos asumiendo que la cooperación es lamejor manera de conseguirlos (Peterson, 2004).


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Existe un continuo variopinto de tipos de “redes”: desde las muy inclusivas comu-nidades de políticas (con alta interdependencia, relaciones estables, afiliación limi-tada e independencia respecto a otras “redes”), a otras integradas de manera laxa(con limitada interdependencia, afiliación abierta, relaciones menos estables ymenos aisladas de otras “redes”). Naturalmente las “redes” descritas en primerainstancia son generalmente más capaces de condicionar los resultados de las polí-ticas (policy outcomes) que las descritas en segundo lugar. Las “coaliciones deapoyo” (advocacy coalitions) suelen ser grupos de actores de organizacionespúblicas y privadas que comparten creencias y persiguen la consecución de obje-tivos comunes (Sabatier, 1986). La premisa principal en la conformación de “coa-liciones de apoyo” es que la elaboración de políticas (policymaking) se produce enun subsistema de políticas en el que coexisten otras “coaliciones” que compitenentre sí a fin de influenciar los programas o políticas de acuerdo a sus propias cre-encias, lo que refuerza la cohesión de cada “coalición” (Sabatier, 1998).

Con carácter general se arguye que los análisis de “redes programáticas” son másapropiados para explicar la continuidad y estabilidad de las políticas que para ana-lizar el cambio, si bien algunos autores los han utilizado en este segundo supues-to (Marsh, 1998; Smith, 1993). Los estudios de las “coaliciones de apoyo” sedesarrollaron con objeto de examinar los cambios de las políticas en un períodoprolongado de tiempo. A su vez, mientras los análisis de “redes programáticas”enfatizan el papel de los recursos en la estructuración del acceso de los actores alos procesos de elaboración de las políticas (policy-making), los estudios de las“coaliciones de apoyo” subrayan la importancia de los sistemas de valores, asícomo el aprendizaje orientado hacia dichas políticas.

España ofrece un peculiar contexto de análisis por su estructura institucional y sudescentralizada organización estatal, ya que el gobierno central no siempre es, enúltima instancia, el actor decisivo del “ordeno y mando” (command-and-control).Como se ha puesto en evidencia en muchos de los últimos análisis sobre reformaspolíticas del bienestar, la pretensión gubernamental de cambiar, por ejemplo,aspectos relativos a cómo gestionar los programas de pensiones o desempleo, aunno suponiendo una modificación de los derechos ciudadanos pueden ser suficien-tes para desencadenar la actuación de redes de actores o instituciones con inte-reses en juego (Natali y Rhodes, 2004).


2.4. Alcance de los cambios

Con carácter general cabe distinguir tres tipos de cambios en las políticas públi-cas, incluidas las del bienestar. Los de primer orden consisten en una utilizacióndistinta de los instrumentos de política, aunque sus principales objetivos y sus ins-trumentos sigan siendo los mismos. Los segundos reflejan una modificación dedichos instrumentos de política aunque sus objetivos no varíen. Los cambios detercer orden implican la modificación tanto de los instrumentos como de los obje-tivos de la política. Mientras que los cambios de primer y segundo orden se pue-den considerar como parte de la actividad normal en la elaboración de las políti-cas, los de tercer orden implican un cambio radical (Hall, 1993).

Durante el período 1984-2008, y utilizando como referencia el caso analítico espa-ñol, se han detectado diversos cambios en las políticas del bienestar (del Pino yRamos, 2009). Los cambios de primer orden consistieron en una utilización másamplia de los instrumentos de política existentes. Los de segundo orden se refirie-ron a una modificación de tales instrumentos que, sin embargo, no suponía uncambio en la naturaleza del régimen de bienestar. Los cambios de tercer ordenfueron consecuencia de reformas que trataban de responder a presiones máspoderosas modificando los instrumentos de política e introduciendo una nuevalógica del bienestar. Conviene resaltar que, independientemente de que los cam-bios puedan ser de primer y segundo orden (path dependent changes) o de ter-cer orden (innovative changes), su impacto puede ser radical o incremental, lo quepuede tener consecuencias en cuanto a su aceptación.

En los últimos lustros se ha asistido a una significativa transformación paradigmá-tica en la comprensión del Estado del Bienestar europeo, y que se relaciona conlos cambios en las políticas económicas (principalmente del Keynesianismo decorte socialdemócrata al Monetarismo de matriz neoliberal). ¿Supone ello que eldesarrollo del bienestar ha evolucionado como un mero sucedáneo de las ideas,instituciones e intereses “fuertes” en el “Viejo Continente” en línea con los postu-lados del hegemónico capitalismo anglosajón? Se ha argumentado, al respecto,que existiendo un creciente número de presiones y “nuevos riesgos sociales” laevolución de las políticas parecería convalidar la derivación hacia un modelo post-Estado del Bienestar (Loughlin, 2004).


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3. Nuevos riesgos sociales

Con el tránsito al Tercer Milenio, los Estados europeos han confrontado un perío-do intenso de reformas en sus fronteras funcionales y territoriales de protecciónsocial, lo cual ha reflejado tensiones recurrentes entre expansión y recorte delgasto social (Ferrera y Rhodes, 2000; Kuhnle, 2000; Huber y Stephens, 2001;Taylor-Gooby, 2004; Esping-Andersen y Palier, 2010).

Ya en la década de los 90, las políticas europeas se implementaron primordial-mente con la finalidad de lograr una mayor integración económica en el seno dela Unión Europea, tras la implantación del Mercado Único y la posterior introduc-ción de la moneda única. En paralelo, las instituciones de la UE salvaguardaron ypromovieron la competencia en el “mercado abierto” interno. Los países de la UEadoptaron profundos cambios en sus concepciones de política económica y acep-taron la limitación de su deuda nacional, a la par que “saneaban” sus finanzaspúblicas. Además, los niveles de inflación se mantuvieron bajos, lo que implicó lamoderación salarial y una estabilización de las cotizaciones a los sistemas públi-cos de seguridad social. Más allá de alegar la necesidad de cambios en las eco-nomías europeas, el discurso de la globalización fue instrumentalizado también afin de intentar modificar los pactos de solidaridad del bienestar en los ámbitosinternos de los estados miembros (Palier y Sykes, 2001; Moreno y Palier, 2005;Guillén y Gutiérrez, 2008).

El alejamiento de las tradicionales políticas económicas de corte keynesiano fuedesplegado por los gobiernos de estados miembros de la UE con el fin de favore-cer el consumo y el crecimiento económico. En medio de agudas crisis fiscales, laerosión del macro-consenso ideológico establecido tras la Segunda GuerraMundial6 dio paso a un compromiso de índole neocorporatista –y progresivamen-te inestable– entre las lógicas del capitalismo y la solidaridad del bienestar7. Apesar de su diversidad, las “variedades del capitalismo” (variaties of capitalism)del bienestar pasaron a compartir unos mismos objetivos estratégicos y una mismapreocupación por la optimización del capital humano en el seno de los mercados

6. “El Compromiso de Mitad de Siglo” (Mid-century Compromise) fue un acuerdo implícito alcanzado entre la propiedadprivada y los derechos sociales (o entre capital y trabajo) en los países industriales avanzados del capitalismo del bienes-tar. Mediante concesiones mutuas se hizo posible la institucionalización de conflictos latentes entre las desigualdades inhe-rentes al capitalismo y las igualdades derivadas de la ciudadanía de masas (Crouch, 1999).

7. Según el “cuento de O’Goffe” (O’Goffe’s tale), el cual hace referencia a las tesis de O’Connor (1973), Gough (1979) yOffe (1984), existe una insuperable contradicción para el mantenimiento del bienestar solidario. Ello es debido a los enfren-tados procesos de legitimación social del sistema liberal y a la preservación de los mecanismos de acumulación capitalista(Moreno, 2000).


nacionales para tratar de conseguir con ello posiciones de ventaja comparativa enel mercado global8.

El nuevo paradigma económico asumió las pautas del estado activador –o “capacita-dor” (enabling)– schumpeteriano con el establecimiento de la prioridad por la “liber-tad del mercado” como condición sine qua non para el éxito económico. La finalidadno ha sido otra que la de fortalecer la competitividad de las economías nacionalessubordinando las políticas de bienestar a las demandas de flexibilidad e incentivandola autorresponsabilización de los ciudadanos de su propio bienestar (Jessop, 1994;Moreno y Serrano, 2007). Los cambios y las reformas de las políticas fueron justifica-dos por la mayoría de los gobiernos como requisitos ineludibles a fin de cumplir conlos criterios establecidos en el Tratado de Maastricht. De esta forma, las dinámicaseconómica, política y social pasaron a constituirse en un “todo” integrado del discur-so político y de la elaboración y provisión de políticas públicas sociales y del bienes-tar. A resultas de ello, las reformas se consideraron como inevitables en el proceso deEuropeización (Scharpf, 1996; Moreno y Serrano, 2009).

De gran importancia para las reformas de las políticas públicas sociales y del bienes-tar en la Unión Europea han sido las transiciones socioeconómicas en las denomina-das sociedades post-industriales –o sociedades industriales avanzadas– que handado lugar a la aparición de “nuevos riesgos sociales” (NRS). Éstos están relaciona-dos principalmente con las transformaciones en el mercado laboral, con la concilia-ción entre vida laboral y familiar y con las consecuencias de las reformas introduci-das en los Estados del Bienestar respecto a los “viejos riesgos sociales” (tales comola atención sanitaria o las pensiones).

En términos generales y sintéticos, los NRS se asocian a cuatro desarrollos principales:

1. Cambios en los roles de las mujeres manifestados en la mayor participación femenina en el mercado formal de trabajo. Asimismo, se han intensificado las deman-das en favor de la igualdad de género en la educación y formación, y las condi-ciones salaries y de empleo.


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8. El enfoque de las “variedades del capitalismo” considera a los sistemas de bienestar como sistemas de regulación delmercado de trabajo de acuerdo a específicos encajes políticos y económicos. La principal diferencia se produce entre laseconomías anglosajonas, liberales y tendencialmente desreguladas (EE.UU. y Reino Unido), las del modelo “renano” conti-nental, y las del modelo nórdico donde imperan negociaciones y acuerdos entre empresarios, sindicatos, instituciones finan-cieras e instancias públicas (Soskice, 1999; Hall y Soskice, 2001). Asociado a la teoría política liberal, el término “capita-lismo anglosajón” ha sido popularizado por Michael Albert (1993) relacionándolo con la variante liberal del capitalismocontemporáneo.



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2. Transformaciones en los hogares y las familias, que se reflejan en el incremen-to del número de personas mayores dependientes, así como en el aumento delas necesidades de atención y cuidados para niños y jóvenes, y del mayor nú-mero de hogares monoparentales y unipersonales.

3. Cambios en el mercado laboral con una extensión de la exclusión social entreaquellos trabajadores con un menor nivel educativo y con empleos “atípicos”,con bajos salarios y menores derechos laborales. Una concentración del des-empleo en grupos con baja cualificación profesional y sujetos a procesos dedeslocalización, subcontratación o tercerización (outsourcing).

4. La expansión de los servicios privados, y la desregulación de las prestaciones yservicios públicos. La maduración de los sistemas de pensiones y sus mayorescostes suelen traducirse en una menor intensidad de las prestaciones. Los efec-tos de “expulsión” (crowding out) de las políticas de bienestar relativas a los“viejos riesgos sociales”, pueden reflejarse en la desinversión productiva, la pre-valencia (pre-empting) del empleo cualificado o la desincentivación del trabajoremunerado.

A resultas de todo ello, diversos grupos de ciudadanos vulnerables confrontannuevas necesidades en situaciones tales como: (a) Equilibrar trabajo remuneradoy responsabilidades familiares (especialmente el cuidado de los niños, la atencióna los mayores dependientes o convertirse en dependientes sin apoyo familiar); (b)Carecer de habilidades y capacitación para obtener un empleo seguro y adecua-do, o disponer de una adiestramiento obsoleto sin poderlo mejorar mediante pro-cesos continuos de formación; y (c) Utilizar medios privados que ofrecen serviciossociales insatisfactorios o prestaciones y servicios inseguros o inadecuados(Esping-Andersen et al, 2002; Taylor-Gooby, 2004; Bonoli, 2005).

El impacto de los NRS se hace sentir, en gran medida, en el ámbito de actuacióntradicional de las familias y ponen a prueba a éstas últimas como eficaces “amor-tiguadores sociales”, de manera especial en un régimen del bienestar familistacomo el español. Recuérdese que en los países meridionales de la Unión Europea,las estrategias informales de combinación de trabajos remunerados en el merca-do laboral formal, y no remunerados en los hogares, son cruciales en los encajesdel bienestar entre poderes públicos, familias y mercados (Moreno, 2007).

Considérese, igualmente, que los mayores incrementos de los últimos años en laparticipación laboral de las mujeres en la Unión Europea se han producido en lospaíses mediterráneos y, concretamente, en España (Cuadro 1). Además, la exten-


Edades 1976 1980 1985 1990 1995 2000 2003 2006 2009 (1976-2009)

% totalpoblacióngruposedad en2009

16-19 48,57 39,97 31,97 30,25 21,77 20,78 18,4 23,73 16,09 -32,48 4,49%

20-24 53,49 54,71 54,53 61,2 57,95 57,27 56,36 62,89 62,2 8,71 6,57%

25- 54 29,07 30,4 35,62 47,87 56,47 63,5 66,01 72,21 77,38 48,31 53,81%

55 13,84 11,24 10,05 8,99 8,46 8,8 9,68 12,42 14,97 1,13 35,13%

Total 28,53 27,77 28,96 34,56 37,86 41,73 43,15 48,56 51,7 23,17 100%


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9. En España el modelo male breadwinner, en base al cual se expansionó la Edad de Oro del capitalismo del bienestar(1945-75), ha sido considerado como “inaceptable” por 2 de cada 3 mujeres españolas (CIS, 1995).

10. Según datos del Instituto de la Mujer (www.inmujer.migualdad.es/” www.inmujer.migualdad.es/) el número las familiasformadas por un sólo progenitor y uno o más hijos menores de 18 años había pasado de unas trescientas mil en 2002, amás de medio millón a finales de 2009.

sión de las familias con “doble sueldo” (dual earner families) y la preferencia delas madres trabajadoras españolas por la jornada laboral completa fuera de casa–que contrasta con la situación en otros países europeos–, propician cambios nosólo en la organización interna de las familias y hogares, sino en el modo en el cualel régimen de bienestar familista ha caracterizado su funcionamiento.

La transición de un modelo familiar tradicional de “varón sustentador” (malebreadwinner model)9 a otro de “solidaridad familiar y de parentela” (Naldini,2003), junto con el incremento de los hogares monoparentales10, ha caracteriza-do la evolución en la España postfranquista. Como consecuencia, se ha constata-do una transferencia de responsabilidades de cuidado y atención de los jóvenesprogenitores a los abuelos o parientes, lo cual ha reforzado coyunturalmente lasbases culturales del régimen del bienestar mediterráneo. Sin embargo, tales estra-tegias y prácticas de microsolidaridad familiar mediterránea conllevan un efectoperverso: una limitada intervención pública, generalmente pasiva y exigua paracon la familias y hogares (Flaquer, 2000).

Notas: Datos anuales obtenido en el 4º trimestre excepto para 2003 (3er trimestre). Fuente: Encuesta de la Población Activa (EPA), INE.

Cuadro 1: Evolución de la tasa de actividad laboral femenina en España (1976-2009)



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De “puertas adentro”, la igualdad de género y las políticas a favor de las mujeres(women-friendly) atañen a la redefinición cultural de los hogares y al reparto de lastareas domésticas (Salido y Moreno, 2007). Este aspecto suele no tenerse encuenta en las propuestas de activación laboral y provisión de servicios sociales,pero es de la máxima importancia ya que condiciona cualquier escenario de futu-ro en el desarrollo del régimen mediterráneo de bienestar11.

La externalización de los servicios de atención personal provistos por la familia hatomado un giro particular en España. Tales servicios, que habían sido realizadosgratis et amore por las amas de casa en el seno de familias y hogares, son crecien-temente “comprados” a bajo coste y realizados en buena parte por cuidadoresinmigrantes (en buen número de casos en la denominada “economía sumergida”).Este proceso ha sido reciente y rápido, y muestra en los países del Sur unas pre-ferencias por soluciones contingentes muy alejadas de las reformas estructuralesinstitucionalizadas (Ranci, 1999). En España, los tres niveles de gobierno (central,regional y local) han observado la expansión de tal mercado privado emergente concautela, pero también con no poco alivio ya que pueden “ahorrar” dineros públi-cos y destinarlos a otras intervenciones y políticas no siempre del área del bienes-tar y lo social. De esta manera, la remercantilización (de-commodification) del cui-dado familiar y de los servicios personales puede considerarse como una respues-ta específica y contigencial a los procesos de reformas del bienestar. Tal remercan-tilización muestra rasgos particulares, como por ejemplo, la combinación de solu-ciones laborales y de vivienda con la prestación de los cuidados a las familias12.

En las situaciones en las que la protección social depende en gran medida del esta-tus ocupacional, como es el caso de España, la inestabilidad del mercado laboralsuele traducirse en pobreza y exclusión social. Como ya hemos reiterado, el recursoprivado tradicional para superar dichas situaciones ha sido el de contar con la gene-rosa microsolidaridad familiar. A resultas de los procesos analizados, la exclusiónsocial en España ha cobrado mayor visibilidad social en tiempos recientes. A menu-do se trata de personas que en el pasado se encontraban en situación de pobreza

11. Los cambios en la división sexual del trabajo en los hogares españoles, por ejemplo, han sido muy lentos: en 1996 lasespañolas trabajaban un promedio de 4 horas y 30 minutos más que los hombres en las tareas domésticas; en 2001 ladiferencia se había reducido en 17 minutos. Según esta cadencia, se necesitarían 80 años para que españolas y españolescompartiesen de manera equitativa las labores domésticas (MTAS, 2003). Considérese, asimismo, que el 75% del trabajodoméstico en 2004 era realizado por las mujeres; de igual modo, el 96,38 % de excedencias por cuidado de hijos recaíaen las mujeres y el 98,46 % de los permisos de maternidad/paternidad correspondían a mujeres (www.fecyt.es/).

12. Así, en Italia se ha producido un incremento de los denominados badanti –o cuidadores domésticos que se ocupan delos niños o de los mayores dependientes– que residen en las mismas viviendas de las personas a las que cuidan. En Españael crecimiento de los inmigrantes –mayormente latinoamericanos– en la realización de las mismas tareas que los badantiha sido exponencial en los últimos lustros, sobre todo en las grandes ciudades (Moreno Fuentes, 2009).


o de carencia material, pero que ahora han pasado a confrontar situaciones de vul-nerabilidad económica y social. Al desaparecer hábitos y normas en los que se sus-tentaba la relación ocupacional de los asalariados y las relaciones familiares, la exis-tencia de “mallas de seguridad” bien diseñadas y eficaces ha cobrado una impor-tancia estratégica crucial en pos de la inclusión social. A la vista de tales tendencias,la asistencia social –el componente del estado de bienestar mejor conformado parahacer frente a éstos riegos– adquiere una relevancia creciente (Saraceno, 2002).

4. Acumulatividad, crisis económica y prospectiva

Las reformas inducidas en los pilares del EB español (ver Cuadro 2) han sido acu-mulativas, graduales y, en la mayoría de los casos, yuxtapuestas. No han seguido,como en algunos países europeos, una lógica de construcción de “nueva planta”.Sin embargo, el carácter fragmentario y “parcheado” de buena parte de los pro-gramas sectoriales del bienestar en España no debe entenderse necesariamentecomo síntoma de un subdesarrollo de las instituciones y políticas sociales. Porejemplo, el relativo desinterés por la implantación de una dimensión comprensivapor la lucha contra la pobreza y la exclusión social ha coincidido a menudo conmedidas excepcionales de gasto social, como la producida en 2009 para losdesempleados sin protección y con rentas inferiores al 75% del Salario MínimoInterprofesional (prestación de los 420 euros mensuales).


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POLÍTICAS SOCIALES DERECHOS HITOS INSTITUCIONALES

Educación Derecho a una educación básica yobligatoria (6 a 16 años)

Ley Orgánica de Educación (1985)

Ley de Ordenación General del Sistema Educativo (1990)

Sanidad Acceso universal al Sistema Nacionalde Salud

Ley General de Sanidad (Sistema Nacional de la Salud) (1986)

Transferencias de rentas

Ingresos por pensiones y desempleo

Subsidios a personas sin medios y ensituación de necesidad

Ley General de la Seguridad Social (1967)

Ley de Pensiones no Contributivas (1990) (invalidez y jubilación)

Leyes autonómicas de Rentas Mínimas de Inserción (RMIs)(1989 - 95)

Servicios Sociales Acceso universal y descentralizado a la red básica de prestaciones

Derechos a cuidados de losdependientes y de promoción de laautonomía

Plan Concertado de Servicios Sociales de las CorporacionesLocales (1987)

Leyes Regionales de Servicios Sociales (1980s, primer período)

Ley de Dependencia (2006)

Cuadro 2: Los pilares del Estado del Bienestar en España



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La acumulatividad de las políticas de bienestar en España por un lado y la des-centralización política y el gobierno multinivel por otro, se combinan en unamplio campo de intervención innovadora y complementaria. En el área de losservicios sociales, el protagonismo de la Comunidades Autónomas y de los enteslocales es crucial, pudiéndose afirmar que la administración central de estado essubsidiaria de la acción de aquellos niveles subestatales. La progresiva e induc-tiva federalización española ha canalizado el “agravio comparativo” entre nacio-nalidades y regiones hacia un efecto de imitación – o “mímesis autonómica”–que se refleja en un deseo de igualarse entre ellas, semejante al que España havenido manifestando respecto a los países europeos más avanzados (Moreno,2008). Además, dicho efecto “demostración” ha servido no sólo para nivelar expost rendimientos en la producción de políticas públicas, sino que ha estimula-do ex ante la innovación de programas y la experimentación en el área del bie-nestar social.

El caso de la denominada “malla de seguridad” (safety net) ilustra cabalmente elcarácter acumulativo de las políticas de bienestar en España (Moreno, 2000;Arriba, 2008). Ciertamente, la construcción en España de dicha “malla” o “últimared” de protección social no ha seguido ningún plan preestablecido. Los diversos“materiales” empleados para su elaboración se han tejido de manera incremental,con una combinación de inputs por parte de los actores intervinientes. En la mayo-ría de los casos se ha procurado atender a colectivos previamente identificados ysujetos a la intervención pública (pobres, pensionistas sin recursos, inválidos,desempleados de larga duración o madres inactivas con cargas familiares, ponga-mos por caso). Las prestaciones son de baja intensidad, pero su número en losdiversos programas disponibles no puede considerarse pequeño: unos 4,5 millo-nes recibían ayudas y subsidios de garantías de “mínimos” en 2009; es decir, alre-dedor de uno de cada diez residentes españoles (Moreno, 2007).

En los años venideros, además del campo general de la exclusión social, será temaprioritario en el análisis de políticas del bienestar sociales el relativo a la inmigra-ción (que supera ya un 10% de la población española empadronada), sobre todoen lo referente a la integración social de la segunda generación de inmigrantes ya la accesibilidad a las prestaciones sociales del EB español. El envejecimiento dela población, en sus diferentes facetas, será igualmente un área destacada en laagenda futura de investigación. El destino de la política social española y la res-puesta a los retos del envejecimiento, la inmigración y la exclusión social, no sólodependerá de la alta legitimidad que los ciudadanos españoles sigan concedien-do al Estado de Bienestar (Arriba et al., 2006). De entre los varios retos a afrontar


por el EB español de cara a los próximos años, dos pueden identificarse comodeterminantes respecto a las reformas de las políticas del bienestar. El primero, ycomo no podía ser menos, es de carácter exógeno y europeo, relativo a la viabili-dad del welfare state en el contexto de la mundialización económica. El segundoes de índole endógena y concierne al rol de las mujeres en la provisión de bienes-tar y a su consideración, bien como un asunto de “puertas adentro” o bien de res-ponsabilidad de la sociedad española en su conjunto. Breves reflexiones respectoa ambos retos se expresan a continuación.

4.1. La Europa social

Los EB europeos, como consecuencia en buena parte del discurso político delneoliberalismo y de la ofensiva de la variante del capitalismo anglosajón, siguenconfrontando una pregunta recurrente: ¿cuál es el nivel de bienestar económica-mente sostenible? La respuesta se condiciona al propio concepto de ‘sostenibili-dad’ de los sistemas de protección social. La dimensión de los valores socialescompartidos cobra una decisiva importancia como guía para institucionalizar laspolíticas sociales y asegurar su financiación. Así, por ejemplo, la legitimidad de lossistemas fiscales progresivos pertenece al sistema de valores compartidos en lassociedades europeas. No sorprende que una versión de la conocida como “eco-nomía neoliberal del goteo” (trickle down economics)13 encuentre sus límites en eluniverso axiológico europeo.

Sin embargo, la respuesta por parte del capitalismo “coordinado” europeo frentea los efectos de la crisis inducida por capitalismo neoliberal anglosajón ha sido–hasta la fecha de redactar estas líneas– todo menos “coordinada”. En los últimoslustros, las recomendaciones de las instituciones de la UE habían insistido en laconsolidación de redes nacionales de bienestar que favoreciesen la necesariacohesión social. Ello posibilitaría no sólo el cambio sociotécnico de la sociedad dela información, sino que facilitaría una respuesta económica europea competitivarespecto al poderío multinacional de los EEUU y Japón y a la pujanza productivade las emergentes China e India. Las respuestas se han producido mayormente enclave nacional por parte de los estados miembros, por la creencia de que así podrí-an preservar sus ventajas competitivas en los mercados globalizados y mantener


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13. Este enfoque característico de la denominada Reaganomics y las propuestas “neocon” ha postulado que el dinero quese facilite a los más ricos y a la alta clase empresarial (mediante el pago de menos impuestos) promocionará el crecimien-to económico y ello revertirá en nuevas inversiones y prosperidad económica para el conjunto social. La crisis desatada en2008 ha “falsado” tales prescripciones. Uno de sus iniciales partidarios, paso a criticar los resultados de tales políticas queagrandaban la desigualdad y el déficit fiscal que, a su vez, provocaban inflación, estancamiento y una menor prosperidaddel conjunto social (Stockman, 1986).



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sus sistemas de protección social. Sin embargo, la evolución de los flujos financie-ros parece indicar una predilección hacia el modelo de individualismo “re-mercan-tilizador”, característico del mundo anglosajón, o del dumping social asiático.

El desarrollo futuro del modelo social europeo, con una común matriz axiológica,estará a expensas de la prevalencia de los intereses nacionales de los estadosmiembros y de la pervivencia de las políticas sociales que: (a) se adapten a mer-cados de trabajo flexibles y abiertos; (b) racionalicen las políticas de gasto socialmediante la contención del gasto; (c) transfieran selectivamente la provisión deservicios al sector privado; y (d) trasladen parte de la responsabilidad de la protec-ción social a las esferas individual y familiar. Todo ello tendrá efectos determinan-tes en la configuración futura de las políticas del bienestar en España.

4.2. Mujeres, hogares y bienestar

Cabe singularizar el incremento espectacular de la tasa de actividad laboral feme-nina como el proceso interno de mayor incidencia en los desarrollos futuros de laspolíticas sociales en España. Como es bien sabido, la familia interpenetra todas lasáreas de incidencia del EB en España. En el seno de las familias el generoso rolde las mujeres ha servido de amortiguador social de las carencias de las políticaspúblicas del bienestar. El contexto está cambiando decisivamente con la mayorparticipación de las mujeres en el mercado laboral formal. Ello provocará reaco-modos profundos en las responsabilidades de prestaciones y servicios del bienes-tar. Valga como ilustración de tales desafíos el asunto relativo a la progresivaimplantación de la Ley de Dependencia. La protección social a las personasdependientes, junto con el incremento de la esperanza de vida y de la poblaciónmayor de 80 años, así como el cambio en el tamaño y funciones de la familia espa-ñola y la difícil conciliación hogar-trabajo de las mujeres españolas (que constitu-yen el 85% de la población cuidadora informal), hacen inviable a medio plazo elmodelo tradicional de cuidados informales basado en el trabajo no remunerado dela mujer.

No es probable que la presente generación de madres trabajadoras españolasreproduzca en el futuro los mismos roles que sus propias madres o abuelas, buenaparte de las cuales pertenecen a las generaciones de las denominadas “supermu-jeres”14. Los sacrificios y actividades de este tipo de mater familias han sido cru-

14. Por “supermujer” se hace referencia a un tipo de mujer que ha sido capaz de reconciliar su trabajo no remunerado enel hogar con sus cada vez mayores y más exigentes actividades profesionales en el mercado laboral formal. Cohortes de losgrupos de edad entre 45 y 66 años son representativas de dichas “supermujeres” (Moreno, 2002).


ciales para la cohesión social de las sociedades mediterráneas, para su crecimien-to económico y para una mayor igualdad de género. Sin embargo, y a medida quela hiperactividad de las “supermujeres” disminuye gradualmente, y el “familismoambivalente” se transforma, un creciente vacío en la provisión familiar de serviciossociales personales emerge, con repercusiones transversales para el EB español ysu incierto desarrollo futuro*.


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* Este capítulo se ha redactado durante el desarrollo de los proyectos de investigación, “Welfare Attitudes in a ChangingEurope” (European Science Foundation, MICIIN, CSO2008-02874-E/SOCI) y “Política social y gobernanza multinivel:actores públicos y sinergias institucionales en España e Italia” (CSIC-CNR, 2008IT2009).



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MERCADO DE TRABAJO EN ESPAÑA.DIÁLOGO ENTRE DOS POSICIONES

JESÚS CALDERA SÁNCHEZ-CAPITÁNVicepresidente de la Fundación IDEAS y Ex Ministro de Trabajo con el PSOE

Resumen

En el verano de 2007 estalló en Estados Unidos la mayor crisis económica inter-nacional que se recuerda desde el famoso crack del 29 en la Bolsa de Nueva York.La política neoliberal del Gobierno de Bush y su apuesta por la desregulación delos no mercados financieros dejaba a miles de ninja (jóvenes sin ingresos, trabajoni activos) cargados con una hipoteca muy difícil de pagar sobre un bien depre-ciado y, a nivel internacional, causaba una crisis financiera de la que todavía esta-mos intentando salir.

En el caso de España, a las consecuencias derivadas de la crisis financiera inter-nacional, que ha cortado en seco el crédito a pymes y particulares, se unió el pin-chazo de la burbuja inmobiliaria. Nuestra economía, en gran parte dependientedel sector de la construcción, muy intensivo en mano de obra, repuntó a tasas deparo elevadas.

En este escenario, cambiar el modelo de desarrollo y sustituirlo por otro que seaeconómica, social y medioambientalmente sostenible es ya una necesidad inapla-zable. Nuevos sectores como las energías renovables, las ecoindustrias o los tra-bajos ligados al sector de la atención social tienen un gran recorrido como yaci-mientos de empleos. Y paralelamente debemos impulsar una reforma laboral queeleve la productividad, facilite la movilidad y favorezca la conciliación entre la vidapersonal y laboral.

1. Introducción

Hace tiempo que España tiene pendiente abordar la tarea de transformar definiti-vamente su modelo productivo. Ahora, la profundidad de la crisis económica queestamos viviendo y el coste en destrucción de empleo han vuelto a poner de mani-fiesto la urgencia en afrontar este reto.

Resolver la crisis actual depende en buena medida de la vuelta a la normalidaddel sector financiero, lo que en España pasa, necesariamente, y entre otras medi-

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das por una reducción de cajas de ahorros, pues el tamaño demasiado pequeñode algunas hace imposible su viabilidad. Pero, sobre todo, pasa por transformar elmodelo productivo, lo que a su vez exige importantes e ineludibles reformas en elsistema educativo, la administración de justicia, el modelo energético, el sistemade transporte, la inversión en ciencia e innovación y la financiación de las entida-des locales.

Y, sin duda, el nuevo modelo de crecimiento también necesita reformas en el mer-cado de trabajo. El hecho de que la tasa de paro alcanzara el 20,05% de la pobla-ción activa en el primer trimestre de 2010 ha contribuido a avivar aquellos discur-sos que residencian en la reforma laboral la piedra angular para salir de la crisis,cuando en este mismo marco laboral España llegó a alcanzar en el segundo tri-mestre de 2007 la menor tasa de desempleo de su historia reciente, el 7,95%.

Rápidamente, algunos sectores de la patronal y de la derecha española reclama-ron la reducción del coste de despido (de 45 a 33 días por año trabajado, en elmejor de los casos). Luego se amplió el debate y se sucedieron propuestas paraintroducir un contrato único que evitara la dualidad actual del mercado de traba-jo, y también para reformar la negociación colectiva apostando por un modelomenos centralizado y corporativo. El Gobierno, sin embargo, aumentó la protec-ción a los parados (426 euros mensuales durante un máximo de un año a quie-nes hayan agotado la prestación por desempleo), y trabaja en la búsqueda demecanismos que favorezcan la flexibilidad interna.

En este contexto, quiero abordar el debate desde una perspectiva algo diferente.En lugar de abordar directamente la discusión sobre el tipo de reforma laboral quese necesita a corto plazo, intentamos responder a tres bloques de preguntas rela-cionadas con el modelo productivo y con el papel que juega en éste el mercadolaboral.

El primer bloque de preguntas al que debemos responder es: ¿cuál es el origen dela crisis económica actual, y por qué ésta ha impactado tan fuerte en la destrucciónde empleo en España? Y nuestra respuesta es clara: el origen de la crisis no fuelaboral. La raíz del problema está en el modelo neoliberal estadounidense, queapostó por una desregulación absoluta de los mercados financieros, que camparona sus anchas, diseñando productos de ingeniería financiera que se han reveladocomo tóxicos. Esto desencadenó una crisis financiera internacional, que se ha con-vertido después en una crisis económica (acentuada en España por debilidades yproblemas estructurales propios) y, finalmente, en una fuerte pérdida de empleo.

Jesús Caldera Sánchez-Capitán

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Mercado de Trabajo en España. Diálogo entre dos posiciones

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En segundo lugar, nos preguntamos por la relación entre el modelo productivo y elmercado de trabajo. ¿Qué va antes, el modelo productivo o el mercado laboral? Yaquí las posturas se han polarizado entre los que piensan que es prioritario refor-mar el mercado de trabajo para facilitar la salida de la crisis, mientras que otrosopinan que hay que abordar el cambio de modelo antes que hablar de reformaslaborales. Mi opinión es que ambos se determinan mutuamente, son extremos deuna misma rueda. Por tanto, para modernizar la economía española hay que abor-dar el cambio de modelo productivo, pero, de inmediato, hay que introducir modi-ficaciones en el mercado de trabajo que permitan consolidar en el tiempo esenuevo patrón de crecimiento.

Finalmente, en tercer lugar, y conociendo el origen de la crisis económica, la mane-ra en que ha afectado al empleo en España y la necesidad de hacer reformas suce-sivas, debemos preguntarnos: ¿cuál es el nuevo modelo productivo al que aspira-mos y qué mercado de trabajo debe acompañarlo? Llegados a este punto, ponemosla mirada en los próximos 15 años, identificamos 10 sectores potenciales de creci-miento que sustituyan el excesivo peso del sector de la construcción y el turismo ennuestro país, y enunciamos las características fundamentales del nuevo mercadode trabajo que deberán estar presentes en ese escenario.

2. Una crisis de origen financiero y no laboral

La primera cuestión a abordar atiende al origen de la crisis económica que sufreEspaña. Como hemos apuntado, existe un consenso generalizado a la hora desituar el origen de la crisis económica en las turbulencias financieras de 2007, querápidamente se extendieron desde Estados Unidos al resto del mundo. Como con-secuencia directa de esos problemas financieros y de la consiguiente restriccióndel crédito a nivel mundial, la mayoría de las economías entraron en recesión en2008. En algunos países, como España, la recesión ha originado una fuerte des-trucción de empleo. Visto así, y de manera simplista, se podría decir que la solu-ción pasa por recorrer el camino inverso: el empleo volverá a crecer cuando sehaya reactivado la economía, que, a su vez, depende de forma crucial del resta-blecimiento del crédito y de la actividad financiera. Sin embargo, un análisis rigu-roso concluye que, junto a esta secuencia, persiste un problema estructural denuestro modelo productivo y de nuestro mercado laboral.


2.1. Causas del deterioro de la actividad económica mundial y su impactoen España

El deterioro de la actividad económica actual tiene su origen en las consecuenciasde las políticas monetarias y financieras que se implementaron desde comienzosde la década de los 90, en las características de la demanda y oferta de los acti-vos financieros, y en el propio entorno competitivo en el que se desarrolló la acti-vidad financiera. Así, los bancos centrales respondieron a las sucesivas etapas deralentización del crecimiento económico con tipos de interés cada vez más bajos,proceso que se intensificó tras el estallido de la burbuja tecnológica en 2001. Estoacentuó la búsqueda de activos que ofrecieran rentabilidades elevadas en merca-dos financieros caracterizados por la abundante liquidez.

En síntesis, la economía mundial se situó en un escenario caracterizado por nume-rosos agentes en busca de alta rentabilidad, productos financieros cada vez máscomplejos y un entorno regulatorio laxo y heterogéneo. Durante este periodo deexpansión crediticia hubo ciertos comportamientos abusivos, amparados en lagu-nas regulatorias, que expandieron los riesgos por gran parte del sistema financie-ro mundial. Con este escenario, el cambio de signo de las políticas monetarias ylas dudas sobre la calidad de los activos actuaron como detonantes, desencade-nando el ajuste.

La crisis produjo un impacto inmediato y de indiscutible gravedad sobre la econo-mía española, la cual ya mostraba signos de agotamiento. Así, el crecimiento man-tenido que vivía la economía española desde finales de 1994 fue ralentizándosehasta que, en el tercer trimestre de 2008, España entró en recesión. Al margen dela coyuntura internacional adversa, dos debilidades estructurales propias explicanla intensidad con que la crisis ha afectado a España, en especial al mercado labo-ral: por una parte, el sobredimensionamiento del sector inmobiliario y por otra, elelevado saldo negativo en la balanza comercial, consecuencia directa de la esca-sa competitividad de nuestra economía.

Con respecto a la burbuja inmobiliaria, ésta provocó un endeudamiento de loshogares españoles que pasó, en términos de PIB, de un 15% en 1992 a más deun 70% en 2007. Con ese elevadísimo nivel de deuda, las familias redujeron suconsumo, lo que deterioró los ingresos de las cuentas públicas.

En cuanto al déficit exterior, éste se vio agravado por la crisis financiera, si bien algu-nos sectores, especialmente el turístico, venían desde hace años perdiendo com-petitividad como consecuencia de una baja productividad y del aumento de precios


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relativos de sus productos en comparación con sus competidores. El persistentediferencial de inflación con el resto de países del área del euro se tradujo inevita-blemente en una pérdida de competitividad interna y externa, de tal manera que elcrecimiento de las exportaciones se frenó. A ampliar aún más el déficit de la balan-za comercial contribuyeron: un descenso significativo del tradicional superávit turís-tico; la inmigración, que hizo que España dejara de ser receptor para convertirse enemisor de remesas; y la reducción drástica de fondos europeos consecuencia delgrado de convergencia conseguido. Resultado de todo ello fue que las necesidadesde financiación externa llegaron a suponer casi el 10% del PIB en 2007.

2.2. La creación y destrucción de empleo en España

El empeoramiento de la actividad económica ha puesto de manifiesto uno de losgrandes problemas de la economía española en relación a otras más avanzadasde la UE-15: un mercado laboral que genera altos niveles de empleo cuando elconjunto de las economías europeas crecen al mismo ritmo, pero que paralela-mente, en escenarios de cambio de ciclo destruye empleo de manera mucho másacelerada. Esto es consecuencia directa de la composición de la población ocupa-da en España y, en particular, de los aspectos que han caracterizado la etapa decreación de empleo.

Entre 1995 y 2007, la economía española creó 8,1 millones de empleos superan-do los 20,5 millones de ocupados en el segundo semestre de 2007. El crecimien-to de la ocupación durante este periodo alcanzó tal intensidad que supuso el31,3% del total de empleo generado en la UE-15. Esta evolución favoreció la con-vergencia con la UE-15 en términos de tasa de ocupación y desempleo. La prime-ra se incrementó en casi 20 puntos porcentuales, hasta alcanzar el 65,6% de lapoblación en edad de trabajar, tan sólo un 1,4% menos que la media de la UE-15.Por su parte, el diferencial de tasa de paro disminuyó de 8,4 puntos porcentualesen 1995 hasta 0,8% en 2006.

El empleo aumentó de forma generalizada entre las actividades no agrarias, si bienfue el sector servicios el que más contribuyó a ello: el 70% del incremento de laocupación tuvo lugar en este sector. Aunque este proceso de terciarización fuecompartido por el resto de la UE-15, tiene un aspecto diferencial en España: elsector de la construcción fue responsable en España del 18,8% de los nuevosempleos, mientras que en Europa este sector sólo explica el 6,6% de ellos. El otroaspecto diferencial negativo de España con la UE-15 es la temporalidad laboral:en 2007, más del doble que la media europea.


Con respecto a los principales indicadores de empleo, la crisis ha hecho crecer latasa de paro, disminuir tanto el número de ocupados como el de activos, así comoel total de asalariados, tanto indefinidos como temporales.

La Encuesta de Población Activa (EPA) del primer trimestre de 2010 contabiliza-ba un total de 4.612.700 parados, el 20,05% de la población activa, 602.000parados más que hacía doce meses. Por su parte, el número de ocupados sesituaba en 18.394.200 personas, 696.600 menos que al computar el primer tri-mestre de 2009.

A 31 de diciembre de 2009 había en España un total de 23.006.900 personasactivas, 94.600 menos que un año antes. En cuanto al número de asalariados,éstos sumaban un total de 15.253.300 personas, 589.800 menos que hacía unaño. De ellos, 11.532.700 tenían contrato indefinido, 284.600 menos que el 31 demarzo de 2009, y 3.720.500 lo tenían temporal, lo que supone una reducción de305.200 personas.

Junto a estos parámetros primarios, se sitúan otros secundarios que dan muestrade la evolución del empleo en España en la segunda fase (año 2009 y primer tri-mestre de 2010) de destrucción laboral propiciada por la crisis económica.

Así, con respecto al número de activos, mientras el número de mujeres activas haaumentado en 138.500, los activos varones han decrecido en 233.100.Igualmente, la tasa de actividad de la población extranjera (77,28%) sigue estan-do casi 20 puntos por encima de la nacional (57,37%), lo que se explica, en granmedida, por la estructura de edad.

Con respecto al número de ocupados, el número de mujeres se ha reducido en105.700, y el de varones en 591.000. Por edades, el número de ocupados des-ciende en todos los grupos, de manera muy intensa entre los jóvenes, con laexcepción del grupo de 50 a 54 años.

En cuanto a la tasa de desempleo, pese a que el crecimiento del paro es muchomayor entre los varones que entre las mujeres, aún la tasa de paro femenina,20,16%, es muy ligeramente superior a la masculina, 19,96%. Y es tambiénmayor entre los extranjeros, 30,79%, que entre los españoles, 18,01%. Y en lo quehace referencia a sectores, la comparación interanual “marzo 2009-marzo 2010”atisba cierta recuperación en construcción e industria, mientras sigue cayendo elempleo en la agricultura y el sector de los servicios. Llama poderosamente la aten-ción esta última comparativa, pues en España más del 50% del empleo destruido


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desde el comienzo de la crisis se debe al deterioro de la construcción, y se hacanalizado fundamentalmente a través de la extinción contractual de contratostemporales vinculados a este sector.

En resumen, en España los cambios de ciclo económico repercuten inmediata-mente en el mercado de trabajo, con efectos claramente negativos sobre la pobla-ción ocupada. Esto es debido a que el empleo creado por nuestro sistema produc-tivo en época de bonanza es un empleo sustancialmente de baja cualificación pro-fesional, ubicado en sectores que incorporan bajos niveles de productividad y valorañadido, y sometido a una fuerte oscilación cíclica.

3. Modelo productivo y mercado de trabajo en España: una realidadcircular

La profunda recesión que ha atravesado la economía española ha puesto de mani-fiesto la necesidad de abordar de forma urgente una modificación en el patrón decrecimiento que la ha caracterizado durante los últimos 15 años. Es evidente quela mejora del bienestar de los españoles ya no puede estar basada en la expansióndel sector inmobiliario, el cual es, de una forma u otra, el principal responsable dela situación actual. Además, como hemos visto, el patrón de crecimiento de losúltimos años ha tenido un fuerte impacto en la creación y destrucción de empleovolátil y de baja calidad. Por tanto, intentemos responder a la pregunta de si esnecesario reformar antes el modelo productivo o el mercado de trabajo, paramodernizar la economía española. La respuesta es que estamos ante una realidadcircular, que por tanto hay que abordar de manera secuencial pero coordinada.

3.1. El ladrillo, factor determinante de la crisis de empleo

Como hemos mencionado, el modelo productivo español se ha caracterizado porun peso excesivo del sector inmobiliario, lo que ha llevado a que la inversión seconcentrara en uno de los sectores menos productivos. Así, la inversión en vivien-da pasó de representar el 5% del PIB en 1995 a casi un 8% en 2007, porcenta-je casi dos puntos por encima de la media UE-15.

Esta hipertrofia del sector inmobiliario como destino preferente y prolongado en eltiempo de buena parte de la inversión y los recursos financieros disponibles hadebilitado sensiblemente el resto del tejido productivo español. Así lo demuestra lacontinua pérdida de cuota de mercado, tanto interna como externa, experimenta-da en la última década, lo que a su vez en buena medida explica que la economía


española haya incurrido en un déficit en la balanza de pagos por cuenta corrientedel 9,7% del PIB.

En particular, ha influido de manera decisiva la singular circunstancia de que elempleo en la construcción llegó a representar en 2007 hasta el 13% del total dela población ocupada (2,7 millones de empleos), dimensión no conocida en nin-gún otro país de la UE.

Sin embargo, a pesar de que España ha construido casi tantas viviendas como elresto de los principales países de la UE juntos, el precio medio de la vivienda seha mantenido en niveles desproporcionadamente altos, y sólo ha comenzado areducirse a partir de mediados de 2008.

Según los estudios elaborados por la Fundación IDEAS1, avalados por distintosdocumentos de trabajo del Banco de España2, tres han sido los factores que hanmotivado el excesivo peso de la construcción en el modelo productivo español: laabundancia de crédito fácil, los incentivos fiscales y el papel del suelo como ins-trumento de financiación de los ayuntamientos.

El primero de ellos, las laxas condiciones crediticias, degeneraron en una expan-sión excesiva del sector de la construcción, el cual genera menores ingresos uni-tarios que otros, o de peor calidad, pero produce un activo, la vivienda, que puedeser empleado a su vez como bien colateral en la demanda de crédito.

El segundo de los elementos con potencial para explicar la considerable expansiónde la construcción es la distorsión entre el alquiler de la vivienda y la vivienda en pro-piedad. En España, la adquisición de la vivienda en propiedad ha estado y está fuer-temente subsidiada (hasta el 31 de diciembre de 2010), mientras que el alquiler noha gozado de ayudas equivalentes. Este desequilibrio, provocado por políticas fisca-les inadecuadas, ha ayudado a catalogar la vivienda como depósito de riqueza.

Finalmente, como tercer fenómeno explicativo, es necesario referirse a la necesi-dad de financiación de las administraciones locales y autonómicas. Según distin-tos expertos, la puesta de suelo a disposición de los constructores ha generadoimportantes recursos a estas administraciones. Al respecto, cabe apuntar que másdel 20% del precio que se paga al comprar un piso se destina directamente alpago de impuestos y tasas locales.


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3.2. ¿Qué hay que reformar primero, el modelo productivo o el mercado detrabajo?

¿Han sido las características del mercado de trabajo español las que han determi-nado los desequilibrios estructurales en la economía española y, en consecuencia,el aumento del paro?, o, por el contrario, ¿ha sido el modelo productivo español,claramente desequilibrado, el que ha condicionado nuestro mercado laboral, y lacausa principal del ajuste en el empleo?

Evidentemente, el mercado de trabajo es un componente transversal del modeloproductivo, que afecta, sin duda, a su estructura, fundamentalmente a través dela productividad. No obstante, el mercado de trabajo español no es el único aspec-to determinante del modelo productivo, ni siquiera el más importante a la hora deinducir el comportamiento productivo de las empresas.

Las decisiones empresariales de producción tienen más que ver con otros facto-res como el marco regulatorio, el sistema fiscal y las condiciones crediticias. Dehecho, como hemos visto, los desequilibrios generados por estos factores explicanque España se concentrara en la producción de viviendas más que, por ejemplo,en la producción de tecnología durante el último ciclo económico. Dicho esto, tam-bién es evidente que el mercado de trabajo es un ingrediente fundamental delaparato productivo, que determina el precio (salario) y la cantidad (empleo) de unfactor productivo básico para que el resto de ramas de actividad puedan producirlos bienes y servicios que demandan los consumidores.

Sin embargo, existen graves problemas –reconocidos por organismos nacionales einternacionales– en el mercado de trabajo español, y estriban en que éste recom-pensa escasamente la formación de sus trabajadores, les genera unos incentivosdesmesurados por no cambiar de empresa, incluso aunque exista la posibilidadreal de mejorar emolumentos y condiciones de trabajo, y es especialmente pro-penso a especializarse en actividades escasamente productivas como la construc-ción de viviendas, lo que atrae a trabajadores recién llegados al mercado laboral.Pero los problemas de la economía española no se localizan sólo en la excesivaconcentración en un sector poco productivo. De hecho, las ganancias de produc-tividad en el resto de los sectores se han mantenido en España muy por debajo delas registradas en los países con mayores niveles de bienestar.

Si por algo ha destacado nuestra economía entre 1995 y 2007 ha sido por el extra-ordinario crecimiento de empleo y del PIB, pero, en contrapartida, el avance de la


productividad del trabajo fue menor, mucho menor que la de los países más ricos,y no sólo a nivel agregado, sino también en cada uno de los grandes sectores deactividad. Esto sugiere que la especialización de la economía en actividades debaja productividad no responde exclusivamente al desarrollo del sector inmobilia-rio, sino que es un problema transversal. En este sentido, y dado que uno de loselementos más horizontales de cualquier sistema productivo es su mercado de tra-bajo, cabe colegir que si las instituciones que determinan su funcionamiento gene-ran los incentivos necesarios, la actividad productiva puede decantarse hacia sec-tores de alta productividad.

3.3. Dualidad del mercado de trabajo

Una de las figuras laborales sobre la que más se ha discutido en los últimos meseses la de las indemnizaciones por despido. En nuestra opinión, uno de los grandesproblemas, si no el que más, para dinamizar el mercado laboral español no radicatanto en las indemnizaciones por despido, tal como sostiene un sector de la patro-nal y de las fuerzas políticas conservadoras, sino en que los trabajadores tempora-les (que representan aproximadamente el 30% del total) cuentan con un nivel deprotección muy bajo en comparación, por ejemplo, con el de los temporales de lospaíses anglosajones. Esta notable asimetría tiene como consecuencia una excesivasegmentación del mercado de trabajo, la cual tiene nefastas consecuencias. Enconcreto, provoca que sólo una parte de los trabajadores asuma todo el coste delos ajustes de la economía ante posibles perturbaciones, dejando aislado al resto.

De los registros de la Seguridad Social se desprende que el 90% de los nuevos tra-bajadores se incorpora al mercado con un contrato temporal (porcentaje que bajaal 70% para el caso de los licenciados y es aún menor para el de los ingenieros).Cinco años después, el 50% de ellos sigue con un contrato de este tipo (el 30%en el caso de los más cualificados). El efecto de todo esto es una desincentivaciónde la formación continua de los empleados, lo que, a la larga, reduce su produc-tividad y sus salarios.

El modelo de contratación que impera en España ha facilitado una excesiva rota-ción en el mercado de trabajo, con intensidad en la entrada y salida de la activi-dad laboral en una empresa, intensidad que supera con creces las necesidadesde adaptación de las dimensiones de las empresas a los cambios en el mercadode bienes y servicios. Así, según datos del INE correspondientes al periodoabril/2005-abril/2009, en España se firman anualmente una media de 17 millonesde contratos de trabajo, una cantidad que no se compadece en ningún caso ni con


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las dimensiones globales de nuestra población ocupada, ni con los requerimien-tos de flujos de mano de obra en nuestras empresas. Está claro pues que este ele-vado número de nuevos contratos anuales no responde a la creación de nuevosempleos, sino, en gran medida, a la sustitución de unos trabajadores por otros enactividades profesionales asimiladas dentro de una misma empresa, en ocasionesincluso en las mismas actividades e idénticos puestos de trabajo.

De todo esto, cabe deducir que la destrucción de empleo originada por la crisishabría sido más moderada si la dualidad del mercado de trabajo hubiera sidomenor. Así, en primer lugar, ha de tenerse bien presente que la pérdida de empleotiene un componente sectorial, la construcción, que ha perdido más de un millónde empleos, y en el que se da una fuerte concentración de la contratación tempo-ral, con tasas de alrededor del 50%. En segundo lugar, debe tenerse en cuentaque no sólo se ha perdido empleo temporal, sino también indefinido, tanto en laconstrucción como, en una segunda fase y en menor volumen, en la industria.

3.4. Negociación colectiva

La segunda institución laboral más importante es la negociación colectiva, ya quees la que determina los salarios que van a percibir los trabajadores. Por el momen-to, tres son los principios que la gobiernan: 1) ultraactividad, es decir: todo con-venio mantiene su vigencia hasta que se firma uno nuevo; 2) eficacia generaliza-da, pues los contratos firmados en un ámbito de negociación superior prevalecensobre los de nivel inferior; y 3) legitimidad, que viene dada por la audiencia elec-toral. No obstante, el trámite parlamentario como Proyecto de Ley del Decreto demedidas urgentes para la reforma del mercado de trabajo deberá determinar lascausas de un posible “descuelgue” de los convenios colectivos.

Estos principios hacen que la negociación colectiva se caracterice por: a) una ele-vada cobertura para el colectivo de asalariados, pues la eficacia general haceextensible lo acordado a todos los trabajadores, estén o no afiliados; b) un gradode centralización intermedio; c) una escasa participación de colectivos específicosde trabajadores, como los temporales, y de la pequeña y mediana empresa; d) lahomogeneidad sectorial de los incrementos salariales, que no se adecuan a lasituación particular de cada empresa. Además, otra propiedad de los incrementossalariales resultantes es que están notablemente ligados a la evolución del índicede precios al consumo, sin tener en cuenta otras variables como puede ser eldesempleo.


En resumen, la negociación colectiva, en la que, por otra parte, reside la fuerza deltrabajador, genera enorme rigidez, tanto transversal (ni todos los trabajadores nitodas las empresas son iguales) como vertical, pues impide que las empresas secomprometan a aumentar los salarios a sus trabajadores en un horizonte tempo-ral más dilatado.

Dicho esto, y pese a las debilidades mencionadas, el diálogo social constituye unode los valores más positivos del funcionamiento del sistema español de relacioneslaborales, del que en ocasiones no somos plenamente conscientes, salvo cuandoadvertimos las situaciones de bloqueo que se producen cuando no hay entendi-miento entre los poderes públicos y los interlocutores sociales.

Esto no es óbice para indicar que, cuando no hay acuerdo posible en un plazorazonable, corresponde al Gobierno de la Nación trazar las líneas maestras quedefinan el nuevo mercado laboral, superando las resistencias a su aplicación porparte de los agentes sociales.

3.5. El papel de las prestaciones por desempleo

Otra institución del mercado de trabajo de indudable relevancia es el sistema deprestaciones por desempleo. Éstas constituyen un seguro para los trabajadorescuando éstos se encuentran en situación de desempleo y les reportan un porcen-taje de su salario anterior durante un tiempo determinado.

Su labor no es sólo asegurar las rentas de los individuos, sino permitir a los para-dos que puedan disponer de un cierto tiempo para que encuentren un trabajo másadecuado a sus características, lo que redundará en una mayor productividadpara la sociedad.

Todos los países desarrollados cuentan con sistemas de protección de los trabaja-dores. De hecho, en los países más avanzados, las prestaciones por desempleoson más generosas que en España, en detrimento, eso sí, de las indemnizacionespor despido, que están tendiendo a perder relevancia en la mayoría de los paísesde nuestro entorno. En los países más avanzados, las prestaciones por desempleoson, generalmente, muy generosas al comienzo de este eventualidad, y disminu-yen progresivamente en el tiempo hasta llegar a desaparecer en el plazo medio dedos años. Además, se hace un seguimiento sistemático de los trabajadores, ins-tándoles a que asistan a entrevistas de trabajo y analizando las causas por las queéstas se tradujeron o no en la consecución de un empleo.


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En este sentido, entiendo que España aún tiene mucho que mejorar, ya que, actual-mente, incluso en épocas de bonanza económica, buena parte de los paradosencuentran trabajo en el último mes en que tienen derecho a la prestación. EnEspaña, este papel de intermediación del mercado de trabajo está desempeñadoúnicamente por un organismo público, los servicios de empleo. Y la experiencia nosindica que en aquellos países en los que no se permite algún tipo de colaboraciónpúblico-privada los desempleados pasan mucho tiempo en esta situación.

Por otra parte, al margen de la cobertura de subsistencia, la prestación por desem-pleo también puede ser aprovechada para optimar el capital humano de los acti-vos o mejorar su empleabilidad. Esto es lo que se conoce como políticas activasde empleo. En el caso de España, según datos de los propios servicios públicos deempleo, aproximadamente el 30% de los parados reciben algún tipo de formación,10 puntos menos que la media de la UE-25, y 30 puntos menos que en los paí-ses nórdicos. Podría pensarse que esto es consecuencia de que España dedicamenos recursos a las políticas activas, pero esto es sólo parcialmente cierto. El pro-blema radica en que los recursos destinados a la empleabilidad de los paradosestán mal distribuidos.

Por ejemplo, Dinamarca, país con alta efectividad en políticas activas de empleo,dedica alrededor del 1,5% de su PIB a favorecer la activación de los parados, fren-te al 0,6% de España. Sin embargo, mientras que en Dinamarca sólo un 30% deesos recursos están destinados a subvenciones a empresas para generar empleo,en España representan más del 50%. Diversos estudios demuestran que la relati-va ineficacia de estas subvenciones está relacionada con el llamado problema de“peso muerto”, es decir que muchos empleos se habrían creado igual sin esa sub-vención. De hecho, se ha detectado que, en muchos casos, esta subvención sólosirve para “comprar” la indemnización por despido cuando la subvención llega asu fin. Igualmente, en España también se echa en falta que la iniciativa privadaasuma parte de la carga de diseñar la formación de parados mediante un sistemade incentivos adecuados.

4. El nuevo modelo de crecimiento y un mercado de trabajo mejor

Los notables desequilibrios del modelo productivo español deben ser corregidoscon el objetivo de consolidar un nuevo patrón de crecimiento. Debemos caminarhacia una economía más dinámica y moderna, estable y sostenible, apostar por unmodelo que conjugue la sostenibilidad económica a medio y largo plazo con la sos-tenibilidad social y la medioambiental.


Para lograrlo, es necesario impulsar un entorno que estimule una actividad econó-mica de alto valor añadido, reconduzca la actividad y el volumen del sector inmo-biliario, reajuste el sector turístico e identifique e impulse sectores con potencialde futuro.

El Estado debe recuperar la iniciativa como agente dinamizador de los cambioseconómicos y sociales, reorientando el modelo de crecimiento, que ya no tienecomo horizonte la convergencia con Europa, sino ocupar una posición de lideraz-go e innovación.

4.1. ¿Cuáles deben ser los fundamentos del nuevo modelo productivoespañol?

El principal interrogante que se nos plantea es: ¿a qué se dedicará la economíaespañola después de la crisis?

La Fundación IDEAS presentó en febrero su informe “Ideas para una nueva eco-nomía. Hacia una España más sostenible en 2025”, en el que apunta a 10 secto-res de economía sostenible, los cuales, si se adoptan una serie de medidas,podrán pasar a representar del 36% al 47% del total del empleo existente enEspaña.

El informe pretende visualizar la foto económica de España a medio plazo, unaEspaña que sea sostenible desde el punto de vista económico, social y medioam-biental. El estudio centra su análisis en 10 sectores de la economía española quehoy suponen el 1/3 (concretamente el 34%) del PIB y que la Fundación IDEASentiende que podrían llegar a representar hasta el 45%. De esos sectores, hay tresque ya tienen un peso considerable en la estructura productiva y que es impres-cindible que continúen con su actividad, pero reorientando sus procesos produc-tivos. Estos tres sectores son:

1. Construcción, que debe centrarse en actividades de rehabilitación y mejora dela eficiencia energética del sector residencial

2. Turismo, que debe abandonar el modelo de oferta de calidad media baja y pre-cios baratos y ofrecer modalidades de oferta más competitivas y sostenibles

3. Y transporte, que debe apostar por un reparto modal más equilibrado, que dé res-puesta sostenible a las fuertes demandas de movilidad de personas y mercancías.


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Al margen de la reorientación de estos tres sectores, el informe “Ideas para unanueva economía”, apunta a otros siete sectores que considera, a largo plazo, comolas principales fuentes de generación de empleos de calidad. Estos son:

1. Energías renovables: un sector clave para reducir las emisiones de CO, en elque España es uno de los líderes mundiales y que puede explotar aún más su capacidad exportadora.

2. Eco-industrias: un sector que incluye industrias de protección de la naturale-za, suministro y tratamiento de agua y corrección de impactos medioambien-tales. Es una rama de actividad muy importante en los países de la OCDE pero que en España aún no tiene el peso que le corresponde.

3. Tecnologías de la información y la comunicación: un sector transversal que mejora la productividad de los demás sectores de la economía, la propia admi-nistración, la asistencia sanitaria, la gestión de redes de energía, etc.

4. Biotecnología: sector puntero que genera empleos de muy alta cualificación.

5. Industria aeroespacial: España tiene una incipiente industria espacial (cons-trucción de satélites y proyectos ligados a la Agencia Espacial Europea), quedebe ser impulsada.

6. Sector de la industria cultural: España tiene un sector de actividad vinculado al idioma y la cultura con grandes posibilidades de expansión, en especial porla gran cantidad de hispanohablantes en el mundo.

7. Servicios Sociales: clave para desarrollar los llamados empleos blancos, muy intensivo en mano de obra, y que, con el impulso de la Ley de Dependencia y otras medidas sociales, tiene un alto potencial de crecimiento.

Nuestro informe plantea tres escenarios de crecimiento económico para estos 15años, siendo el más pesimista de un crecimiento anual del 1,4% y el más opti-mista de casi el 4% anual. Con estas estimaciones, y sólo en los 10 sectores queanaliza el estudio, España podría generar entre 492.000 y 3 millones de empleoshasta 2025, aplicando reformas y medidas encaminadas a desarrollar la econo-mía sostenible.


Estas reformas pasan por lo que la Fundación IDEAS llama “agenda plurirreformis-ta de 4Rs”: renovación empresarial, recapitalización laboral, reestructuración delsector público y reorientación del sistema financiero.

La renovación empresarial está dirigida a elevar el espíritu emprendedor, para loque es necesario favorecer el dinamismo empresarial en cuatro áreas: facilitar lacreación de empresas, promover su consolidación para que alcancen un tamañode viabilidad a medio y largo plazo, fomentar la innovación a través de la políticade I+D, y potenciar la internacionalización de las empresas.

La recapitalización laboral depende de que, conjuntamente, trabajadores yempresas alcancen un acuerdo que eleve un 2% la productividad de los emple-ados, y se reduzca la tasa de temporalidad a la media europea. Estabilidad, movi-lidad, calidad y productividad deben guiar las relaciones laborales del nuevomodelo productivo.

Con respecto a la reestructuración del sector público, éste debe inspirarse en loque llamamos “Estado Dinamizador”, y dar solución a tres retos: primero, el cam-bio tecnológico, demográfico y los nuevos modelos de familia y trabajo; segundo,la modernización del sistema de Justicia; tercero, liderar la mejora de la producti-vidad por hora y la conciliación de la vida laboral y personal.

Finalmente, para la reorientación del sistema financiero es vital la recuperacióndel flujo del crédito, para que después los bancos y cajas transformen su mode-lo de negocio y pasen a financiar menos actividad inmobiliaria y a destinar másrecursos a actividades emprendedoras, creativas e innovadoras en los sectoresproductivos.

El informe “Ideas para una nueva economía. Hacia una España más sostenibleen 2025” concluye con cinco medidas o sugerencias a los poderes públicos y alos ciudadanos, con objeto de ayudar a cambiar el modelo productivo: recono-cer un nuevo derecho de ciudadanía para generar y distribuir electricidad, pro-mover la instalación de 700.000 techos solares entre 2010 y 2025, alcanzar elobjetivo de 2 millones de coches eléctricos en 2025, habilitar un fondo paraCiudades Turísticas de Vanguardia, y desarrollar un sistema de créditos perso-nales de carbono.


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4.2. ¿Y qué mercado de trabajo necesita ese nuevo modelo de crecimiento?

La respuesta a esta pregunta no es sencilla. De hecho, cualquier estudio hademostrado que tanto el modelo de crecimiento como el mercado de trabajo sonmejorables y, en ese sentido, cualquier reforma debe intentar aumentar la produc-tividad de los diferentes factores productivos, incluyendo el factor trabajo, perotambién la productividad del capital.

Mi experiencia como ex ministro de Trabajo me sugiere que cualquier política labo-ral que se pretenda elaborar debe pasar por un acuerdo entre trabajadores yempresarios. La mejor reforma es aquella que encuentre el equilibrio entre lasdemandas de la flexibilidad de las empresas y las fundadas expectativas de segu-ridad de los trabajadores.

Pero el mercado de trabajo del futuro no debe estar sometido a esta dicotomía rígi-da según la cual las empresas quieren flexibilidad y los empleados seguridad. Esnegativa la seguridad que ata al empleado a su empresa y evita su desarrollo pro-fesional limitando su movilidad geográfica y funcional, pero también lo es una exce-siva rotación laboral que perjudica a las empresas al exponer a pérdidas las impor-tantes inversiones hechas en contratación y formación de nuevos empleados.

La Unión Europea viene abogando en su Estrategia de Empleo por mercados detrabajo flexi-seguros, esto es, por modelos con menos trabas regulatorias a la con-tratación y a la extinción de los contratos, pero que protegen a los trabajadores confuertes políticas activas y altos subsidios de desempleo. Creemos, en líneas gene-rales, que este modelo puede mejorarse, aspirando a otro que combine la estabi-lidad laboral con la movilidad interna y externa de los trabajadores, que genereempleos de mayor calidad y que aumente la productividad.

Cuatro deben ser, pues, los pilares sobre los que debe asentarse el mercado detrabajo que necesita la economía sostenible del futuro: estabilidad, movilidad, cali-dad y productividad.

4.2.1. Estabilidad

Actualmente se puede observar claramente que algunos grupos de trabajadoresson especialmente vulnerables a cambios coyunturales por su inestable situaciónlaboral. La destrucción de empleo en España durante la crisis ha afectado sobre


todo a las personas con contratos temporales, los cuales, una vez finiquitados,aportan escasa o ninguna protección al desempleado.

Casi todas las medidas que se vienen discutiendo para lograr una mayor estabili-dad en las relaciones laborales pasan, de una manera u otra, por una reorganiza-ción del sistema de contratos actualmente en vigor. En la legislación laboral espa-ñola actual conviven 17 tipos de contrato. Una reducción o al menos una simpli-ficación del sistema puede ayudar a eliminar situaciones de inestabilidad.

Llegados a este punto, y con el Proyecto de Ley de reforma laboral en trámite par-lamentario, ¿cuál es la principal propuesta que, desde mi condición de ex Ministrode Trabajo, avalo a través de la Fundación IDEAS?

Como eje principal, el establecimiento de un contrato-tipo (no tiene por qué serúnico, pero sí el prevalente) similar al que hay en la legislación laboral de Austria,que se caracterice por:

� Una indemnización de despido objetivo improcedente de 25 días por añotrabajado a pagar por la empresa (extensión o generalización del actual con-trato de fomento del empleo, aunque con una menor indemnización)

� Más otros 8 días más por año trabajado que percibiría el trabajador de unfondo. Este fondo sería alimentado mensualmente por cotizaciones de laempresa y de los propios empleados (decreciente con la antigüedad).

¿Cuáles son las ventajas de este contrato del modelo austriaco?

� Reduce la dualidad del mercado laboral.

� Reduce el abuso existente en el cobro de prestaciones por desempleo.

� Es perfectamente financiable mediante la eliminación de las actuales boni-ficaciones al contrato fijo y por los ahorros que supondrá el control en el abusode prestaciones.

� Además, favorece la conciliación entre la vida familiar y laboral

� No supone una disminución de los derechos individuales de cada trabajador.


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� Permite reducir drásticamente el uso de la contratación temporal injustifica-da, que debe trasladarse (salvo las excepciones necesarias) al nuevo contrato-tipo.

Además, hay que elevar la penalización, con una indemnización que pasa de 8 a12 días por año trabajado, a las empresas que encadenen contratos temporalespara trabajadores que lleven 2 años en el mismo puesto y en la misma empresa ogrupo de empresas, salvo que ésta demuestre pérdidas económicas no meramen-te coyunturales.

El objetivo es conseguir una mayor estabilidad no sólo en el momento del empleo,sino también, y sobre todo, en la situación de desempleo, para lo que es precisomejorar la capacidad adquisitiva de los que perciben un subsidio de desempleo ycubrir a aquéllos a quienes el sistema actualmente vigente deja sin protección.

Una medida que consideramos vital es hacer compatible la vida familiar y laboral.En esta línea, entendemos como muy razonable el llamado método alemán, queprevé la reducción de jornada por causas económicas, técnicas, organizativas y/ode producción. La empresa salva un momento difícil y el conjunto de trabajadorestambién, pues en vez de haber despidos masivos, se reparte la carga de trabajoentre la plantilla, lo que, de paso, puede venir bien puntualmente a algunos emple-ados que, por circunstancias personales, prefieran más tiempo libre a cambio dereducir su salario.

La aplicación de esta iniciativa no debe ceñirse sólo a momentos de dificultad dela empresa, sino que la reducción de jornada y/o la contratación a jornada parcial,de mutuo acuerdo empresa-trabajador, es una práctica que debe implementarseen el mercado laboral español.

4.2.2. Movilidad

Un aspecto de la movilidad en un sentido amplio es la posibilidad de generarderechos y obligaciones de formación conforme avanza la vida laboral, y mante-nerlos durante los diferentes periodos de empleo en las diferentes empresas. Esteaspecto lo comtempla y desarrolla el modelo austriaco, y lo recoge el Decreto Leyde medidas urgentes para la reforma de trabajo recientemente aprobada por elConsejo de Ministros. El mecanismo permite a los trabajadores generar y transpor-tar de empresa en empresa derechos y obligaciones de formación en el empleo,lo que ayudaría a incrementar la productividad en el tiempo, y aliviaría la situación


económica de los trabajadores durante los periodos en que se vean abocados auna interrupción involuntaria de su derecho al trabajo.

En mi criterio, un factor esencial para favorecer la movilidad es suprimir los desin-centivos para los trabajadores que abandonen una situación de desempleo, ya queestá absolutamente demostrado que cuanto más tiempo permanece un individuoen el paro, menor es la probabilidad de encontrar trabajo. Esto es debido a la estig-matización social hacia el parado y también a la propia pérdida de capital huma-no que conlleva el desempleo.

En los últimos tiempos se ha observado un incremento del número de sujetos queperciben prestación por desempleo en periodos de expansión económica, lo quehace pensar que algunas personas utilizan la prestación por desempleo como com-plemento de rentas, y no como sustitución. Por tanto, debe afinarse un sistema dedetección y control de conductas abusivas en las percepciones por desempleo.

Mención aparte para favorecer la movilidad merecen las políticas activas deempleo. La primera tarea debe ser la evaluación de su efecto real en la creaciónde empleo. Esto implica estudiar el mapa de desarrollo de estas ayudas en todo elterritorio, pues, en cualquier etapa, pero en especial en periodos de crisis y deaumento del déficit público, la racionalización del gasto público a favor del empleopasa por una mayor cooperación entre administraciones.

En esta línea, entendemos que es preciso proceder a un reforzamiento de los ser-vicios públicos de empleo, para que atiendan cualitativamente las diferentes nece-sidades de quienes buscan trabajo, aportándole no sólo información, sino tambiénformación y habilidades para enfrentarse a un mercado de trabajo cada vez máscompleto. En particular, hay que tener en cuenta que no todos los grupos y cate-gorías de trabajadores se encuentran en situación idéntica ni tienen los mismoshándicaps, de modo que los servicios públicos deben concretar su atención enaquéllos que presentan mayores dificultades objetivas y subjetivas para encontrarun empleo de calidad.

Imprescindible para que las políticas activas de empleo sean eficaces es la coor-dinación entre todas las Comunidades Autónomas, que tienen plena atribución decompetencias. Además del reforzamiento de los Servicios Públicos de Empleo, laFundación IDEAS entiende que podría ser muy útil dar entrada en la intermedia-ción en el mercado de trabajo a los agentes privados, en particular a agencias yempresas de colocación y recolocación.


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Por último, para favorecer la movilidad, en especial la interna, y al mismo tiempola estabilidad, es preciso retocar el régimen actual, con el objetivo de reducir eltiempo que transcurre desde que se proyecta una reestructuración empresarialhasta que ésta se lleva materialmente a la práctica. Y todo ello debe llevarse a cabosin que suponga una reducción de los debidos controles de participación en lagestión por parte de los representantes sindicales. En suma, las líneas de actua-ción prioritarias deben girar alrededor de la revisión de aquellos requisitos de pro-cedimiento que se constaten como frenos injustificados a un uso ágil de la movili-dad interna, y la propia negociación colectiva debe adaptarse al modelo legal depreferencia de la movilidad interna sobre la movilidad externa.

4.2.3. Calidad

La calidad pasa no sólo pero sí ineludiblemente por la formación continua.Porque el mejor seguro que tienen los trabajadores frente a la cambiante realidadeconómica que impera en la actualidad es el capital humano y formativo que ate-soran. Por tanto, parece evidente que las administraciones deben fortalecer losincentivos existentes a la formación, tanto la del propio sistema educativo comola formación para el empleo. Esta última tiene un papel muy relevante para el cre-cimiento económico, la competitividad de las empresas y la mejora de la produc-tividad y, por tanto, debe ser una de las palancas para alcanzar un nuevo mode-lo de crecimiento.

Pero al margen de la formación reglada y ofrecida por las administraciones públi-cas y por los servicios públicos de empleo es muy importante proporcionar lasherramientas adecuadas a las empresas para que formen a sus empleados. Es evi-dente que con un tejido empresarial como el español, en el que dominan lasempresas de tamaño reducido, se antoja necesario crear instrumentos que permi-tan a las empresas desprenderse durante cierto tiempo de sus trabajadores, sinque esto suponga una interrupción del proceso productivo. Esto conduce, sinremisión, a una apuesta clara por la excelencia.

La calidad pasa por la motivación y ésta a su vez es consecuencia directa de lajusticia o injusticia del mercado de trabajo. Por ello, las instituciones del mercadode trabajo deben ser tales que fomenten las condiciones que eleven la calidad deltrabajo, tanto para empleados como para empresas. En este sentido, es básicoque el mercado de trabajo llegue a una proporción adecuada entre esfuerzo, for-mación, rendimiento y remuneración.


Y es en este esquema donde tiene cabida la llamada economía social, que secaracteriza por un predominio de la persona por encima del capital, el reparto debeneficios con criterio colectivo, la organización del trabajo con espíritu democrá-tico, la solidaridad con el entorno, el fomento de la cohesión social y la garantía dela conciliación de las obligaciones familiares con las laborales.

4.2.4. Productividad

Por último, nos fijamos en la productividad. Ésta es el determinante último del bie-nestar del ciudadano, ya que es la que acaba, de una manera u otra, determinan-do el nivel salarial de los trabajadores y, por tanto, su capacidad para adquirir bie-nes y servicios. Ligar productividad a salarios reales es básico. Que salarios y pro-ductividad estén desacompasados degenera inevitablemente en paro y pérdida delbienestar.

Acorde a esta premisa, cualquier acuerdo entre sindicatos y empresarios debeaspirar a facilitar la reasignación de recursos, desde las actividades menos produc-tivas a las más eficientes. La crisis en ningún caso debe abrir procesos de destruc-ción de actividad eficiente y de empleo de calidad. Esta coyuntura debe servirnospara sanear nuestra estructura productiva.

En este sentido, la reforma de la negociación colectiva que se viene reclamandopuede ser un paso en la buena dirección, siempre con el objetivo de que el mer-cado laboral y el nuevo modelo producido se sirvan mutuamente.

El debate está en marcha y la Fundación IDEAS seguirá contribuyendo al mismocon el objetivo de alentar una visión de largo plazo que redunde en una mejora delbienestar futuro de los ciudadanos.


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MERCADO DE TRABAJO EN ESPAÑA.DIÁLOGO ENTRE DOS POSICIONES

MANUEL PIMENTEL SILESPresidente del Consejo Regulador de la Denominación de Origen Montilla-Moriles y Ex

Ministro de Trabajo con el PP

Resumen

El empleo es una consecuencia directa de la actividad económica, filtrada por lanorma laboral. Pero también es reflejo de la sociedad y de su evolución. Españaha sufrido tres cambios sustanciales: el envejecimiento, la incorporación de lamujer al mercado de trabajo y la inmigración.

El estatuto de los Trabajadores aprobado en 1980 es el cimiento de toda nuestraestructura laboral. A pesar del avance que pudo suponer en su momento, es here-dero de las rígidas instituciones laborales franquistas, y más propio de la Españade los 70 que de la del siglo XXI.

Se ha consagrado una nueva tradición. Cada vez que un gobierno acomete unareforma laboral, los sindicatos le convocan una huelga general. Repasamos la his-toria de las huelgas generales, y nos cuestionamos el por qué otorgamos caráctersacrosanto a la norma del 80.

Analizamos la evolución del empleo y comprobamos que, a pesar de la crisis,hemos aumentado un 50% la masa de empleados respecto a 1994, lo que nosllena de esperanza. Por último, analizamos las principales líneas de la última refor-ma laboral, al tiempo que denunciamos el fracaso del diálogo social y de los agen-tes sociales.

1. Introducción

El empleo es la fuente básica de la supervivencia económica de los ciudadanos,así como la base de su realización personal y social. Por eso resulta de una impor-tancia fundamental en la escala de valores de cualquier sociedad, sobre todo deaquéllas en las que éste escasea, como ocurre con la española en estos momen-tos. El desempleo es la principal preocupación de los españoles durante los últi-mos tiempos, y todo parece apuntar a que lo seguirá siendo al menos durante losdos próximos ejercicios. Empleo y actividad económica aparecen íntimamente uni-


dos, formando, en verdad, un círculo que gira vertiginosamente sobre sí mismo. Amás actividad económica, se genera más empleo, que ocasiona un incremento delconsumo, que a su vez incrementa la actividad económica y el empleo. A estadinámica se le conoce como “círculo virtuoso”, mientras que a su opuesto –menosactividad económica supone más paro, lo que deprime el consumo y la actividadeconómica, por lo que se crea más desempleo– se le denomina “círculo vicioso”,del que resulta realmente complicado salir, tal y como estamos comprobando ennuestras propias carnes. La crisis financiera internacional se alió en nuestro paíscon la burbuja inmobiliaria y con nuestra bajísima competitividad y productividadpara dinamitar la aparente bonanza en la que nos habíamos instalado durante laúltima década. Cayó el PIB y el crédito, y muchas empresas despidieron personal:el consumo se desplomó, la recaudación fiscal del estado se resintió severamen-te, mientras que los gastos “anticíclicos” –voluntarios o forzosos, como en el casodel desempleo– se dispararon, por lo que pasamos de un superávit en 2007 a unaltísimo déficit en 2009, que a su vez originó la crisis de la deuda pública en cuyosestertores nos encontramos en los momentos de redactar este artículo. Y la crisisen España se traduce, en gran manera, en desempleo.

La crisis, aunque mundial, se ha cebado especialmente en Europa, donde muchospaíses atraviesan dificultades parecidas a las nuestras, sin que por ello su desem-pleo se haya disparado hasta el ignominioso 20% que padecemos en la actuali-dad. Indagaremos en estas líneas las causas que nos han relegado al triste papelde “farolillo rojo” europeo.

El mercado de trabajo no sólo es consecuencia de la actividad económica y de lanorma laboral que lo regula. La realidad social de cada país también tiene unadeterminante influencia. Y la sociedad española ha experimentado a lo largo delúltimo cuarto del siglo XX y la primera década del XXI tres importantísimos cam-bios estructurales. El primero, la masiva incorporación de la mujer al mundo labo-ral, con el consiguiente incremento de la población activa, los cambios en losmodelos familiares, y la aparición en el debate de la necesidad de la conciliaciónde la vida familiar y laboral. La modificación de los permisos de maternidad, laaparición de los de paternidad, y determinadas facilidades en el uso del tiempoparcial han sido respuestas a las nuevas necesidades generadas. Un segundofenómeno de enorme trascendencia ha sido la brusca caída de la natalidad quese produce a partir de mediados de los setenta. De los casi setecientos mil naci-mientos que se produjeron en 1976 bajamos a un mínimo de trescientos ochentamil en 1998, año con el menor número de nacimientos en toda la serie. Esteespectacular descenso de natalidad, unido a un aumento de la esperanza de vida,

Manuel Pimentel Siles

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determina el envejecimiento de nuestra sociedad, que se hará muy acusado cuan-do las primeras cohortes de los nacidos en el baby boom de los sesenta comien-cen a jubilarse allá por el 2025. Este envejecimiento nos obligará a ampliar la edadde jubilación, por un lado, y a precisar de un flujo migratorio para equilibrar nues-tra pirámide demográfica y para atender necesidades laborales en momentos decrecimiento. Y este fenómeno de la inmigración ha supuesto el tercer cambioestructural más trascendente para la sociedad española. De ser un país emigran-te hasta los años ochenta, hemos pasado a convertirnos durante varios años en elpaís europeo que más inmigración recibía. Este flujo se aceleró durante los años2000-2007, durante los que pasamos de unos 900.000 inmigrantes –el 2% de lapoblación– hasta los 5,5 millones que tenemos hoy y que suponen un 12,5% dela población total. A partir de la crisis, el ritmo de entrada ha descendido brusca-mente, y no debemos descartar que en su periodo más bajo de actividad podamosincluso observar inmigración negativa, esto es, regreso de los trabajadores extran-jeros a sus países de origen o salida hacia otras zonas del mundo con mayor acti-vidad. De todas formas, una vez que retomemos la senda de la recuperación,seguiremos precisando del flujo inmigratorio. El INE estima que antes de diez añosla población inmigrante aumentará hasta suponer el 17% de la población total. Noes descartable, dada nuestra descompensada pirámide poblacional, que este pesoespecífico aumente progresivamente a medida que nos adentremos en el siglo ylas secuelas del envejecimiento se hagan más palpables.

Durante los años altos del ciclo, nuestra economía fue capaz de generar el sufi-ciente empleo como para atender el grandísimo incremento de población activamotivado por la llegada al mercado de trabajo de los jóvenes del baby boom, laincorporación de la mujer y la llegada de inmigrantes, además de de acomodar amuchos de los parados generados en la anterior crisis económica, la del 93. Laexperiencia de las últimas décadas nos muestra que en épocas de bonanza–vinculadas en especial a la construcción y el turismo–, somos uno de los paíseseuropeos que más empleo generamos, pero, de manera inversa, de los que másdestruimos una vez que se desinfla el ciclo económico. Nuestro empleo, cómo no,viene asociado a la actividad económica, pero nuestras normas laborales intervie-nen sobre el mercado de una manera singular y distinta a la de resto de Europa.Nuestras empresas, sobre todo las pequeñas, tienen miedo a contratar fijos, poruna parte, y la elevada rigidez de nuestro Estatuto de los Trabajadores hace queprecisemos de un crecimiento que ronda el 2% para generar empleo, mientrasque nuestros vecinos sólo necesitan el 1%. Somos conscientes de que tenemosque modificar esas normas para optimizar esa relación de PIB con respecto alnúmero de empleos que genera.


2. Raíces de nuestra norma laboral

Nuestra norma laboral básica se recoge en el Estatuto de los Trabajadores, apro-bado al inicio de nuestra democracia y modificado en infinidad de ocasionesdesde entonces, sin que ninguna de estas reformas haya supuesto una variaciónesencial. El primer Estatuto fue muy continuista con las normas laborales del fran-quismo, y sólo supuso apertura en lo que a representatividad laboral y negociacióncolectiva se refiere. La base legal de nuestros contratos la estableció Girón. Resultallamativo comprobar la similitud entre la Ley de Contratos de Trabajo de 1944 conla de 1931. Y el estatuto de los trabajadores del 80 es heredero de esa forma deentender las relaciones laborales.

La norma laboral era –y aún lo es– muy proteccionista hacia el trabajador y mues-tra una gran desconfianza hacia los actos de la empresa. El principio in dubio prooperario fue aplicado sistemáticamente por los tribunales, por lo que los empresa-rios generalmente aceptan pagar los máximos previstos en la ley antes que plei-tear en un proceso que sabe que perderá a buen seguro. Ese principio ha deter-minado un sistema “judicializado”, proteccionista, rígido y, a mi modo de ver, máspropio de los años cincuenta del siglo pasado que de los albores de la era de laglobalización en la que nos encontramos. Aunque el Estatuto abrió la posibilidadde despido –que era casi impensable durante el corporativismo franquista– y reba-jó los 60 días de indemnización por año trabajado hasta los 45 actuales, el gradode protección del empleo fijo era el más alto de toda Europa, con toda diferencia.También abrió la puerta a la postulación de las posteriores modalidades de contra-tación temporal. Tenemos que ser conscientes de que nuestras altísimas indemni-zaciones sólo suponen protección para los fijos que ya existen, pero actúan comouna barrera infranqueable para los que están fuera del sistema.

Con este primer estatuto tuvimos que afrontar la dolorosa reconversión industrialde los ochenta, en la que se desmanteló un alto porcentaje de la industria espa-ñola. Pasados los años quizás debamos cuestionarnos si las ingentes cantidadesque aplicamos a prejubilaciones y despidos no podían haberse dedicado a inno-var la capacidad productiva. Pero, para ello, claro está, hubiera sido imprescindi-ble una flexibilidad laboral imposible por aquellos años. Siempre hemos pensadomás en la protección que en la actividad, siempre hemos priorizado el “cómo sesale”, frente al “cómo se accede” y al “cómo se mantiene”.

Tras la crisis del petróleo, que se prolongó en España hasta bien entrados losochenta, se destruyeron en España cientos de miles de puestos de trabajo. Lasociedad española, después de los años de pleno empleo del desarrollismo de los


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sesenta, se enfrentaba a su peor pesadilla, la de ser incapaz de crear y mantenerempleo para una población creciente. Fueron muchas las voces que apuntaronhacia la necesidad de una reforma en las normas laborales, pero la feroz resisten-cia sindical y una opinión pública que desconfiaba de los cambios en esta mate-ria consiguieron atrasarla. Al final, la realidad se impuso. La economía se iba glo-balizando, y nuevos países más agresivos que nosotros iban tomando protagonis-mo en la escena mundial. Flexibilizar nuestras instituciones laborales se convirtióen cuestión de vida o muerte para nuestra economía. Las sucesivas reformas labo-rales acometidas por los gobiernos socialistas de Felipe González intentaronmodernizar y adaptar a los tiempos una norma que asfixiaba la posibilidad de lacreación de empleo, y fueron recibidas con varias huelgas generales con granseguimiento. Las reformas introdujeron varios cambios para tratar de conseguirmejorar el sistema. Por una parte, se crearon varias modalidades de contratacióntemporal –la de creación de actividad, después derogada, la de obra o servicio,etc. –. Por otra, se diseñaron fórmulas para contratar a jóvenes mediante las prác-ticas y la formación, y por otra, se estableció un despido de 20 días siempre quemediaran causas objetivas para ello.

Estas reformas, aceleradas por las posteriores reformas económicas de 1996 y porla reforma laboral pactada de 1997 –que rebajó a 33 días la indemnización pordespido– permitieron que el nuevo ciclo de crecimiento económico iniciado en1994 pudiera crear millones de puestos de trabajo, animados por nuestra incor-poración al euro, los bajos tipos de interés, el crédito fácil y el boom urbanístico.Nos instalamos en una burbuja de prosperidad aparente que explotó en 2007.Tras el estallido, nos encontramos ante el espejo de la realidad. No éramos com-petitivos ante un mundo que se movía con rapidez, habíamos “echado tripita”, yteníamos que abordar una etapa de reformas para nuestra simple supervivencia.

3. Cada reforma, una huelga

Como ya indicamos, el Estatuto de los Trabajadores que la UCD aprobó en 1980todavía estaba imbuido del espíritu paternalista coherente con una economíacerrada, proteccionista y corporativa en la que la rigidez era norma común. Españaera por aquel entonces un país joven, sin ningún problema de pirámide demográ-fica, y con una extensa red de empresas públicas. Las normas laborales franquis-tas apenas si contemplaban otra institución que la del empleo fijo, fuertementeprotegido por una judicatura adiestrada para ello. Este sistema caló en nuestramentalidad, lo que tuvo unas consecuencias funestas una vez que nuestra econo-mía se abrió al mundo. Teníamos que competir, y nos resultaba del todo imposi-ble con esas reglas del juego. Como prueba del grado de resistencia al cambio,


podemos comprobar que cada reforma de cierta entidad obtenía como respuestauna huelga general.

La primera huelga general de nuestra democracia apenas si duró una hora y seconvocó en 1978. Desde entonces, otras cinco han tenido lugar. Los sindicatosmayoritarios acaban de convocar la sexta, dilatándola de forma extraña hasta fina-les de septiembre de 2010. Repasemos de forma breve su historia.

El 20-J de 1985, con el lema No al recorte de las pensiones se convocó una huel-ga general contra el gobierno de Felipe González por su reforma de la Ley dePensiones en la que aumentó el periodo de cálculo de la pensión desde los dosaños hasta los ocho años. Para que se pueda observar la evolución de la sociedadespañola, en 1994, en el conocido Pacto de Toledo, se aprobó la ampliación delperiodo de cálculo a 15 años, con un alto consenso social y político. En la reformaque se proyecta realizar en 2010, es posible que este periodo aún se amplíe más.Lo que motivaba una huelga general hace veinticinco años, hoy parece una reivin-dicación imposible. ¿Por qué? Pues por la sencilla razón de que nuestra sociedadenvejece y la relación “cotizante”/ pensionista se deteriora.

La siguiente huelga general se convocó el 14-D de 1988 con el lema Para que nosiempre paguemos los mismos. Juntos podemos, contra el plan de empleo juvenily la política económica del gobierno. La reforma laboral aprobada por decreto-leyen 2010 contempla medidas de empleo juvenil de similar calado sin que hayamotivado ningún tipo de protesta sindical.

El 28-M de 1992 se convocó una tercera huelga general contra el gobierno deFelipe González con el lema Se equivocan, así no es posible, para protestar encontra del recorte de las prestaciones por desempleo. Desde entonces no se hantocado, salvo algunos ligeros recortes en 2002. Algunos grupos parlamentariospiden en 2010 una nueva reforma del sistema de desempleo para potenciar labúsqueda activa de empleo.

La cuarta huelga general –y probablemente la de mayor repercusión– contraFelipe González se celebró el 27-E de 1994 con el lema Por el empleo y la solida-ridad, contra la reforma laboral del gobierno socialista, en la que creó la figura del“despido por causas objetivas de 20 días”, que acaba de ser levemente retocadoen la reforma de 2010.


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El 20-J de 2002 se convocó una huelga general contra el gobierno de José maríaAznar por la reforma en el sistema de desempleo y de la Ley Básica de Empleocon el lema Empleo y protección social son tus derechos. ¡Que no te los quiten!

En junio de 2010 se acaba de convocar una huelga diferida al 29 de septiembrecontra la última reforma laboral.

En resumen, nuestra democracia laboral es un esfuerzo por flexibilizar unas insti-tuciones laborales consagradas a finales de los años setenta y herederas de lasnormas franquistas. Si vemos nuestra historia, vemos que todo lo que se ha con-seguido son ligeras modificaciones de estas normas, para lo que se han tenido quevencer enormes resistencias sociales y sindicales. Como muestra de ello, tenemosla exagerada reacción de convocar una nueva huelga general en 2010 en protes-ta contra una mini-reforma que parece mover mucho para dejar todo prácticamen-te como estaba.

¿Qué ocurre? ¿Es que desde inicios de la democracia para acá todos los gobiernoshan sido unos “dinamitadores” de los derechos de los trabajadores? Si cada refor-ma ha significado algo de flexibilidad, ¿podemos considerar desmanteladas lasgarantías laborales? ¿Tan bien estábamos en los años setenta y tan mal ahora? Nimucho menos. Seguimos con normas laborales mucho más rígidas y antiguas quelas de nuestros vecinos. Un ejemplo de ello son los alemanes, que continúan evo-lucionado para no perder competitividad internacional, por lo que están obsesio-nados con la productividad, concepto que parece tabú en nuestras relaciones polí-ticas y sociales.

4. Evolución empleo

Conozcamos ahora la evolución de nuestro empleo, tras los años del milagro espa-ñol de los sesenta. Las bajísimas tasas de desempleo durante los años finales deldesarrollismo no son del todo comparables a la actualidad, sobre todo debido a labaja tasa de actividad femenina de aquel entonces. Pero a pesar de eso, sí sonhomologables, más o menos, los niveles de empleo, calculables a partir del núme-ro de personas que cotizan a la seguridad social. Antes de que los efectos de lacrisis del petróleo de mediados de los setenta alcanzaran a España, superamos losdoce millones de “cotizantes”. A partir de ese momento, la reconversión industrialdejó un reguero de desempleados que ni siquiera los años de crecimiento 88-92lograron atajar sustancialmente. No sería hasta 1998 –veinticuatro años después–,cuando la economía española recuperara el mismo número de ocupados que


tuviera a mediados de los setenta. El peor año de la serie fue 1994, en el que eldesempleo rondó un espeluznante 25%. A partir de ese año comenzó el mayorciclo de crecimiento económico que hemos conocido, prolongándose hasta 2007,en el que el desempleo bajó al 8%, situándose por debajo de la media europea,un sueño que desde siempre nos pareció imposible de alcanzar. Sin embargo,esos niveles de prosperidad resultaron un espejismo creado por las burbujasfinanciera e inmobiliaria. A partir de ese año el empleo se desmorona hasta volvera superar el 20% de población desempleada en el primer trimestre de 2010, unatasa que duplica la europea. Si durante la década prodigiosa 1997-2007 creába-mos más de la mitad del empleo neto europeo, en el “trienio negro” 2007-2010destruimos más de la mitad del empleo desaparecido en la Unión Europea. Esealtísimo desempleo jugó en contra de nuestro crédito internacional, pues nuestrossocios comunitarios dudaron de nuestra capacidad de reembolsar las deudas, conesa baja actividad. De ahí que se nos presionara para acometer una reforma labo-ral que permitiera mayores tasas de creación de empleo, además de para adoptardiversas medidas orientadas a atajar el déficit.

En 1994 teníamos, en número redondos, doce millones de ocupados y tres millo-nes de parados. En 2007 se alcanzaron los 20 millones de ocupados y dos dedesempleados. Es muy destacable la acusada diferencia de empleo entre amboslímites temporales. Más que de un mero cambio de escenario, parece que habla-mos de dos países distintos. No existen muchos precedentes en el mundo de queen tan poco tiempo se hayan incrementado los niveles de ocupación en un 70%.Desgraciadamente la fiesta duró poco, y los ocupados bajaron a poco más de 18millones. Es posible que no bajemos significativamente de este suelo. Si así seconfirmase, el ciclo 1994-2010 aún se saldaría con un importante salto desde losdoce millones hasta los 18 millones de empleos, lo que significa un 50% en seisaños, lo que no está nada mal, más si lo comparamos con la crisis del petróleo, enla que tardamos veinticuatro años en recuperar el nivel previo de empleo. En elPIB también se ha crecido de forma importante durante este periodo. Estas cifrasllaman a la esperanza, por más que la depresión que acarreamos en estosmomentos no nos permita vislumbrar esperanza alguna. España es ahora muchomás “economía” que hace una década, por más que ahora estemos pasándolomal. Tenemos mejores infraestructuras, personas más formadas y empresas másabiertas al mundo. Nos falta un cambio de mentalidad, un enfoque hacia la pro-ductividad y la competitividad y una serie de reformas que nos permitan abrirnosal mundo más eficazmente. Si las acometemos, poco a poco recuperaremos laconfianza perdida. Tras la tormenta, si mantenemos el rumbo adecuado, regresa-rá la calma.


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Con sabiduría de viejo zorro, Greenspan nos advirtió en sus memorias La era delas turbulencias que los dos únicos estados posibles de la economía eran los deeuforia y los de pánico, y que se pasaba de uno a otro sin solución de continui-dad. Después de sus muchos años de experiencia en la FED, el otrora mago delas finanzas –actualmente condenado por apóstata– comprendió la necesarianaturaleza ondulatoria de la economía. Nadie termina muy bien de saber por qué,pero una implacable ley obliga a ésta a la eterna danza de las ondas. Ahora paraarriba, ahora para abajo. La economía tiene una esencia similar a la de la luz:nunca se queda quieta, se mueve con rapidez, pero avanza como las olas, con suscimas y sus valles. Y dado que es así, la inteligencia del sistema aconseja frenarlos excesos de euforia y llenar las alforjas en los momentos de alza, para atempe-rar los agujeros de la depresión. Así logramos atemperar la onda, y conseguir unaeconomía más estable. Lo que ocurre es que siempre se nos olvida esto tan obvio.Así ocurrió en el pasado y volverá a ocurrir en el futuro. Cuando vamos hacia arri-ba, tendemos a pensar que jamás tocaremos techo, cuando nos hundimos senti-mos que el agujero es infinito, sin fondo. Con cadencia ciclotímica, los estadoscolectivos de euforia se suceden a los de depresión. Y en estos momentos –unaobviedad– estamos deprimidos, muy deprimidos.

Los pecados de euforia son de prolongada digestión. Nos endeudamos más de loque debemos, sobredimensionamos nuestras estructuras para los momentos dedemanda máxima, nos embarcamos en más proyectos de los que somos capacesde abarcar. Y basta que el globo se desinfle un poco para que todo se caiga sobrenosotros, y que sea entonces –ahora– cuando nos percatemos de la ruina que enmuchas ocasiones conllevan las indemnizaciones por despido.

Durante 2009-2010, en el ciclo bajo de la crisis, nuestra población activa haralentizado su crecimiento. Así, con datos disponibles del primer trimestre de2010, la población activa española asciende a algo más de 23 millones de per-sonas, habiéndose producido un leve descenso interanual del 0,41% (94.600personas). ¿Cómo explicar este crecimiento negativo? Pues por tres motivos. Elmás importante es el retraimiento ante la crisis. Muchas personas, ante el con-vencimiento de que no encontrarán trabajo, deciden permanecer en casa. Otrarazón es la menor presión inmigratoria y el atisbo del regreso a sus países de ori-gen. Y, por último, el propio saldo demográfico que se irá acusando en el futuro.Cada año que pasa, la proporción entre jubilados y jóvenes que se incorporan almercado del trabajo se irá invirtiendo. Podemos comprobar este efecto al ver quela franja de edad en la que más cae el empleo es la de 16 a 19 años, seguida porla de 20 a 24 años. Así, en apenas una década, y una vez que la tasa de activi-


dad femenina sea muy similar a la masculina, todo incremento de la poblaciónactiva vendrá determinado por el balance inmigratorio. El aumento de la edad dejubilación hasta los 67 años no sólo tendrá como consecuencia un ahorro en elpago de pensiones, sino también un mantenimiento de la población activa. Latasa de actividad total es del 59,83 %, 67,95% para los hombres y 52,05% paralas mujeres.

Las tasas de paro masculina y femenina continúan acercándose. En el primer tri-mestre de 2010 la de los varones era del 19,96% (con un incremento interanualdel 3,10%) y del 20,16% la de las mujeres (con un menor incremento interanual,el 2,15%). La tendencia natural es que ambas tasas sigan equilibradas, oscilandoen función de si es la construcción –más empleo masculino–, o los servicios –másfemenino– el sector que tira de la creación de empleo.

La población activa inmigrante asciende a 3.674.700 personas, con una tasa deactividad del 77,28% y una tasa de desempleo del 30,79%. Sus activos han dis-minuido en casi 50.000 personas, lo que justifica una gran parte del descenso deltotal de la población activa en nuestro país.

Dos comunidades autónomas sobrepasan el 20% de desempleo, Andalucía yCanarias, mientras que País Vasco, Navarra y Cantabria no llegan al 15 %. Resultamuy llamativo el desempleo de más del 23% en la Comunidad Valenciana, quesiempre mantuvo tasas más bajas, incluso en épocas de crisis. Este dato nos habladel severo deterioro de tejido productivo que ha sufrido y de nuestra debilidadestructural ante la competencia exterior.

En anteriores ocasiones, el paro aumentaba por el mayor incremento de la pobla-ción activa frente al empleo. No ocurre así en esta crisis. Con datos del primer tri-mestre de 2010 observamos que el paro se ha incrementado en 602.000 perso-nas durante los últimos doce meses. Los empleos destruidos fueron 696.000, a losque tenemos que restar los 94.600 del descenso de la población activa. Podemosfigurarnos qué hubiera ocurrido si esta brutal destrucción de empleo hubiera coin-cidido con etapas de crecimiento de la población activa. Sin duda alguna, eldesempleo se nos hubiera ido aún mucho más arriba. El total de parados en la pri-mavera de 2010 ascendía a 4.612.700. Es probable que descienda algo en el IItrimestre, para volver a incrementarse en el otoño. En todo caso, 2010 volverá aser un año de destrucción de empleo, con lo que ya se convierte en el tercero dela serie. ¿Qué ocurrirá en 2011? Aunque ejercer de augur es una papeleta ciertaen la tómbola del error, podemos sacar algunas conclusiones en función de la cifra


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de crecimiento del PIB realizada por los principales servicios de estudios. Desdeel 1,3 % estimado por el gobierno –el más optimista de todos ellos– hasta el 0,4%que apuntan algunas entidades bancarias. En todo caso, parece que habrá un cre-cimiento muy leve, que en ningún caso significará creación neta de empleo. Paraque esto ocurriera, el PIB debería crecer entre el 1,75 y el 2%, lo que nos pareceimposible a día de hoy, máxime con la perspectiva de los severos recortes presu-puestarios. Es más que probable que continúe destruyéndose empleo, aunque encuantías mucho más moderadas. El incremento del número de parados depende-rá de la evolución de la población activa. Suponiendo que se mantuviese más omenos constante, podemos estimar que los cinco millones de parados serían eltecho para este ciclo depresivo, aunque aún queda por explotar la burbuja de lasfinanzas municipales y su entramado de empresas, fundaciones, consorcios ymancomunidades, donde nos tememos que pueden perder su empleo alrededorde 100.000 personas.

La tasa de temporalidad –relación entre asalariados con contrato temporal frentea asalariados con contrato fijo– se encontraba en el 24,39% a finales del I trimes-tre de 2010, tras descender un 0,69% en el último año, siguiendo la tónica delejercicio anterior. Teniendo en cuenta que desde principios de los noventa la tasade temporalidad oscilaba entre el 30 y el 33%, podemos deducir que este descen-so se debe a que las empresas despiden primero a sus temporales, intentando nohacerlo con los fijos. Esto ocurrió en 2008 y 2009, aunque en los últimos trimes-tres de este ejercicio ya se advirtió que también comenzaba a destruirse empleofijo. En cifras interanuales, los temporales disminuyeron en 305.000 personas,mientras que los contratados fijos, en 284.600. Es muy posible que, tanto en el IIIcomo en el IV trimestre continúe aún la destrucción de empleo fijo, por lo quepudiera ir estabilizándose la tasa de temporalidad en cifras que ronden el 25%.Dada la escasa intensidad de la reforma laboral –al menos en su versión decreto-ley– no es probable que vuelva a crearse empleo fijo en primera instancia, por loque veríamos un repunte de la temporalidad desde la primavera de 2011. Con lanueva norma, no vemos ningún estímulo para la contratación indefinida, por loque volveremos a la tasa de temporalidad anclada en los alrededores del 30%.

5. Reforma Laboral y Diálogo Social

Que algo no funciona en nuestro mercado laboral es una realidad bien conocida–y sufrida– por la mayoría de la población española. Sorprende, por tanto, la enco-nada resistencia que encontramos ante cualquier atisbo de reforma. Parece queuna serie de fuerzas inmovilistas quisieran congelar para siempre lo consagrado


en el Estatuto de los Trabajadores de 1980, por más que se pueda comprobar,simplemente por comparación, que otros países, con normas más modernas, tie-nen mayor capacidad de generación y mantenimiento del empleo. Tenemos unatasa de desempleo que duplica la media europea, y nuestra tasa de temporalidadestá disparada frente a la de nuestros vecinos. No podemos responsabilizar porentero a nuestra estructura productiva ni a la construcción: las instituciones labo-rales, la rigidez de nuestro modelo y el miedo a contratar tienen mucha responsa-bilidad en nuestra pobre realidad laboral. Desde inicios de la segunda legislaturadel presidente Rodríguez Zapatero, éste se propuso reformar esa realidad e instóa los agentes sociales a que alcanzaran un gran acuerdo sobre la materia. Laintención era buena, sin duda, pero erró al comprometerse a no modificar ni unasola coma de la legislación pasada si no mediaba con anterioridad un acuerdoentre las partes. Con ese as bajo la manga, ni empresarios ni sindicatos se esfor-zaron en intentar plantear una reforma seria, a pesar de la gravísima situación porla que atravesaba –y aún atraviesa– nuestra economía y empleo a partir de 2007,que exigía el compromiso y la altura de miras de todos los agentes políticos y socia-les implicados en las grandes reformas necesarias. Desgraciadamente, ni unos niotros han estado a la altura de las circunstancias. Tras dos años de estéril diálogosocial, las organizaciones sindicales y empresariales fracasaron en su intento depactar una reforma consensuada. Podían perfectamente haber conseguido ungran acuerdo de similar nivel a las medidas contempladas en el decreto-ley apro-bado por el gobierno. Reformas aún mucho más severas –como el caso deIrlanda– están siendo consensuadas en otros países europeos. Aquí, por la cerra-zón de unos y otros ha resultado imposible. Creo que es un grave fracaso que restafuerza moral a los agentes sociales ante la situación. Analizando los acontecimien-tos, entendemos que no pusieron toda la carne en el asador para tratar de buscarsoluciones. Una pena, una auténtica pena. No es lo mismo una reforma laboral amartillazos que una por consenso, con el refuerzo de confianza y estabilidad que,sin duda alguna, ésta última hubiera supuesto.

El pasado 16 de junio, el gobierno aprobó un decreto-ley con sus propuestas legis-lativas. El 22 de junio fue convalidado por el Congreso y comenzó su tramitacióncomo proyecto de ley. Toca ahora la responsabilidad de los políticos, que debenaspirar a mejorar el triste espectáculo protagonizado por los agentes sociales.Idéntica responsabilidad debería recaer sobre los grupos parlamentarios. Si no soncapaces de sumar esfuerzos ni siquiera cuando nuestra economía y nuestroempleo se desmoronan… ¿cuándo lo harán? No esperamos gran cosa de nuestradinámica parlamentaria, que ceba con sus poses maniqueas y teatrales el eviden-te descrédito que rodea a los “políticos”, siempre peleando entre ellos, pero jamás


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cercanos a los problemas ni arremangados en sus soluciones. Esperemos encon-trarnos con una sorpresa durante el trámite parlamentario de la reforma laboral.Ojalá grandes consensos políticos pudieran mejorar las zonas grises y confusasque aún encierra la norma aprobada.

Días antes de la aprobación del decreto-ley, los dos sindicatos mayoritarios, CCOOy UGT, convocaron huelga general para el 29 de septiembre de 2010. Una huel-ga legítima, sin duda alguna, pero extraña, desproporcionada y contraproducente.Extraña, porque fue decidida sin conocer siquiera el texto final que se aprobaría yconvocada para tres meses más adelante, en coincidencia de una convocatoriaeuropea. No existen precedentes de esta doble circunstancia. Creo que es despro-porcionada, porque el texto que conocemos no supone ninguna merma substan-cial de los derechos de los trabajadores, y contraproducente, porque debilita laconfianza tanto interna como externa que tanto necesitamos en estos momentos.Esperemos que las otras dos reformas sociales pendientes, la de la negociacióncolectiva y la de las pensiones puedan llegar desde el acuerdo.

¿Y cuáles son las principales aportaciones de esta reforma, que ya ha originadouna huelga general? El lunes 12 de abril el gobierno presentó a los agentes socia-les un documento de propuesta –ambiguo y abierto– estructurado en cinco ejesde trabajo: dualidad y temporalidad en el empleo, revisión de las actuales bonifi-caciones a la seguridad social, programa de empleo para jóvenes, intermediaciónlaboral y fomento de la reducción de jornada. Fue un buen documento de inicio,que ya pudo haberse presentado en aquella primera reunión del 5 de febrero conla que se inició este segundo intento de acuerdo laboral. En el primero de los ejes,la propuesta contempla la extensión del despido de 33 días para casi todos loscolectivos. Recordemos que esta cuantía sigue siendo superior a la media euro-pea, pese a lo cual nos parece razonable; mientras no se facilite la contrataciónindefinida seguiremos encadenados a una altísima temporalidad. Se intentan cla-rificar, sin demasiado éxito, las causas objetivas de despido de veinte días, y sepropone que el FOGASA pague ocho días de la indemnización por despido de losnuevos contratos indefinidos. A los sindicatos no le ha gustado la medida, pero sedebía avanzar en esta línea. Es bueno para todas las partes, toda vez que no serestringen los derechos de los indefinidos actuales. Es importante que la indemni-zación de los nuevos contratos fijos baje hasta asimilarse con la media europea. Sise consigue, mejorará la estabilidad en el empleo, sin que tenga que encarecerseni complicarse la actual estructura de contratación temporal.


Otra innovación es la posibilidad de capitalizar la cuantía del despido a lo largo dela vida del contrato, a la manera austriaca. Nos parece muy interesante que seexplore esa vía siempre que se tengan en cuenta varios aspectos. ¿Qué “sobrecos-te” supondrá en la nómina mensual para la empresa? Si el fondo queda vincula-do al trabajador en caso de cambio de empresa, ¿no se está facilitando el fichajepor terceras empresas que se verían beneficiadas al contratar a un trabajador queya tiene su “bolsa” de despido amortizada por su anterior empresa? ¿Qué trata-miento fiscal tendrían las cuantías que mensualmente paga la empresa? A lo largode la negociación en las Cortes y el posterior reglamento –hay un año de plazopara ello– deben aclararse estas preguntas y otras similares, lo que no invalida,para nada, un camino que puede resultar muy positivo unido a la reducción deindemnización anteriormente descrita.

Las bonificaciones tienen una eficacia mucho más reducida de lo que suponemos.Más interesante nos parece el impulso de los contratos de formación, donde aúnexiste un gran campo para avanzar. Asimismo, nos parece bien traída la reflexiónacerca de la intermediación laboral, que todavía presenta severas ineficiencias ennuestro país y que podemos superar con mecanismo y agentes más eficientes.

El quinto eje apuesta por las reducciones de jornada como alternativa a los despi-dos para las empresas en crisis, al modo alemán. Aunque nuestra legislación yacontempla algunos supuestos en el seno de los expedientes de regulación deempleo, no cabe duda que facilitar, simplificar y abaratar estos procedimientossupondrá un estímulo para la menor destrucción de empleo. En vez de despedir,la empresa da la opción de la reducción de jornada, mientras que el trabajadorrecibe el desempleo correspondiente a esta reducción de jornada.

El Real Decreto-Ley 10/2010 de Medidas Urgentes para la reforma del Mercadode Trabajo fue convalidado con el voto afirmativo del grupo socialista, el negativode los grupos situados a su izquierda y la abstención de los restantes. Queda ahorasu tramitación como proyecto de Ley que se realizará por el procedimiento deurgencia. Esperemos que pueda mejorarse con amplios consensos.

6. Las otras reformas pendientes: pensiones, negociación colectiva ydesempleo

Las presiones internacionales, los compromisos con la “eurozona”, el sentidocomún y la opinión cualificada de numerosos expertos aconsejan seguir con elímpetu reformador en tres frentes, dos de ellos inmediatos, la negociación colec-tiva y las pensiones, y otro a medio plazo, el de las prestaciones por desempleo.


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La primera negociación será la de las pensiones, ya esbozada por el gobierno deuna forma confusa y remitida a su seno natural, el Pacto de Toledo. Parece sen-sato ampliar la edad de jubilación de forma paulatina hasta los 67 años, y ampliarel periodo de cálculo de la pensión. Se pueden abordar algunos aspectos, comomejoras en determinadas pensiones bajas, o reconsideración de la pensión de viu-dedad para hacerla más acorde con las nuevas realidades familiares. Aunque elPacto de Toledo quedó en entredicho por la congelación de pensiones para 2011esperemos que puedan acordarse en su seno y espíritu las nuevas reformas pen-dientes, que deberían aprobarse en los próximos meses.

Es más que probable que asistamos a una modificación de las normas que regu-lan la negociación colectiva. En el decreto-ley algo se ha tocado en lo relativo aldescuelgue salarial, pero queda mucho que avanzar en la flexibilidad interna, lamovilidad funcional, la adaptación de salarios a la productividad. Algunos otroselementos desestabilizadores, como la “ultraactividad”, también deben ser refor-mados. La estructura de la negociación colectiva es tan determinante como lanorma laboral para el funcionamiento de nuestro mercado de trabajo.

Es estos momentos de altísimo paro, parece lógico que el gobierno no haya modi-ficado las condiciones de las prestaciones por desempleo. Durante los años debonanza tuvimos superávit y es razonable contrapesarlo con el déficit de los añosmalos del ciclo. El límite lo marcarán las disponibilidades financieras. Si la situacióncontinuara deteriorándose, tendrían que recortarse los complementos aprobadospor el gobierno. En todo caso, y a medio plazo, deberíamos repensar los instrumen-tos de desempleo para orientarlos de forma más activa a la formación y al empleo.En todo caso, el recorte inmediato de prestaciones sería contraproducente.

7. Pensar en el futuro

Con frecuencia escuchamos el mantra del nuevo modelo económico, como si real-mente fuera posible a corto plazo y como si de verdad una economía pudiera serdiseñada en la pizarra de los planificadores estatales. Después de condenar a laconstrucción al más profundo de los infiernos, estas voces nos dibujan un futuroen el que la formación, la investigación y las nuevas tecnologías harán por noso-tros el esfuerzo que no terminamos de asumir. Y no es cierto. Por supuesto quedebemos hacer el mayor esfuerzo por mejorar nuestra calidad formativa, incre-mentar nuestra I+D+i, nuestra capacitación tecnológica. Es condición necesaria,pero no suficiente. Debemos también reforzar nuestra mentalidad y la orientacióngeneral de nuestras políticas económicas y laborales hacia la actividad y el


empleo. La ley de economía sostenible puede considerarse un primer pasito muyhumilde, pero tendremos que dar pasos más amplios en esa dirección.

Tenemos casi cinco millones de parados, que serán muy difíciles de incluir en elmercado de trabajo si no se amplía el tejido empresarial. Precisamos al menos unmillón de nuevas empresas, pero para ello se debe producir un auténtico cambiode mentalidad. Muchas personas que ahora están en el desempleo tendrán que“autoemplearse”, muchos trabajadores que actualmente están por cuenta ajenadeberían independizarse y montar su propia empresa. Todavía hoy, en pleno sigloXXI, seguimos instalados en el discurso dicotómico empresa/trabajadores, como silas categorías emprendedor/empleado fueran en verdad castas separadas e irre-conciliables. En una sociedad moderna, se debe facilitar el paso de una a otracategoría. En España faltan empresas y empresarios, mientras que millones dedesempleados aspiran a un puesto de trabajo. Nuestro recurso más escaso es elde las vocaciones empresariales. Sin embargo, toda nuestra norma laboral des-confía del empresario. En líneas generales, deberían tener unos con otros relacio-nes más amigables. Debemos potenciar las vocaciones empresariales y facilitar sunacimiento y desarrollo.

Tenemos enormes retos que superar. Y lo conseguiremos. Mi apuesta personal esque seremos capaces de abrir nuestra economía y adaptarla a los tiempos. Sóloasí conseguiremos nuestra meta: más y mejor empleo.


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MUJER, EMPLEO Y NUEVAS TECNOLOGÍAS1

CECILIA CASTAÑO COLLADOCatedrática de Economía Aplicada, UCM y Directora del programa de investigación

“Género y TIC” del Internet Interdisciplinary Institute (IN3) de la UOC

Resumen

Las mujeres españolas constituyen una fuente de talento y capital humano de altacualificación, esencial para el cambio de modelo productivo que nuestra econo-mía necesita, particularmente en lo referente al proceso de incorporar y asimilarlas tecnologías de la información y la comunicación (TIC). El presente estudiomuestra la contribución de las mujeres a la mejora de los resultados de las empre-sas TIC, tanto desde el punto de vista de la productividad y la competitividad comodesde el de la innovación tecnológica y no tecnológica. También los grupos deinvestigación TIC con participación femenina presentan mejores resultados que losque no cuentan con una mínima presencia de mujeres. Existen sin embargo barre-ras para la incorporación efectiva de las mujeres al protagonismo y liderazgo deeste proceso. A pesar de la generalización de medidas para la conciliación de lavida laboral y familiar en las empresas y en el sector público, sigue siendo ésta laprincipal barrera, lo que plantea la eventualidad de que estas medidas no seansuficientemente efectivas si no van acompañadas de otras que favorezcan la igual-dad de género y la búsqueda específica del talento femenino.

1. Introducción: el empoderamiento económico de las mujeres

Nos encontramos inmersos en una crisis financiera, de endeudamiento sin prece-dentes, que está teniendo efectos drásticos de reducción de la ocupación y deincremento del desempleo, que afectan, por el momento, más a los varones que alas mujeres. Sin embargo, si miramos hacia atrás con perspectiva, las noticias pro-cedentes del mundo femenino son excelentes. En las últimas décadas las mujereshan acelerado su masiva incorporación al empleo remunerado. En los EstadosUnidos, hoy representan más del 50% del empleo total; en la Unión Europea, delos 8 millones de empleos creados desde el año 2000, 6 millones son femeninos.Pero estos empleos no sólo mejoran en cantidad, sino también en calidad. Si tradi-cionalmente las mujeres ocupaban empleos manuales poco cualificados, y losabandonaban al casarse o tener hijos, hoy en los países de la OCDE las mujeresrepresentan a más del 60% de los estudiantes universitarios, y también de los pro-

1. Consideramos empresas TIC a las que producen bienes y servicios en los ámbitos de la informática y las telecomunicaciones.

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fesionales –el capital humano clave para la competitividad en la economía del cono-cimiento–. Mujeres con estudios universitarios, profesionales y técnicas de distintoscampos, que no abandonan el empleo al cambiar su situación familiar.

De manera que se puede afirmar que se está alcanzando el empoderamientofemenino desde el punto de vista económico y, puesto que la independencia eco-nómica constituye la base de la independencia emocional, podemos considerarque éste es el cambio social más importante de las últimas décadas, cambio pací-fico y que contribuye a fortalecer nuestras economías. Sin embargo, éste cambioes, por otra parte, incompleto, ya que las mujeres sólo alcanzan porcentajes muybajos de los puestos directivos de alto nivel, el 5% en los Estados Unidos, segúnFortune 500; el 8,5% en las empresas cotizadas españolas en 2008, según datosde la Comisión Nacional del Mercado de Valores, y todavía persiste una brechasalarial: en España, para ocupaciones similares, las mujeres perciben una remu-neración que representa –con datos de la Encuesta de Estructura Salarial corres-pondientes a 2007– en torno al 80% de la que perciben los hombres.

Este cambio no se ha llevado adelante sin costes para las mujeres, que no tienentiempo para ellas, ni para sus hijos, familiares y amigos, y, con frecuencia se venenfrentadas al dilema de elegir entre la promoción profesional y la maternidad,renunciando a ella de acuerdo a decisiones que no se pueden considerar comple-tamente libres de la presión del entorno laboral y familiar.

2. Las peculiaridades del empleo femenino en plena crisis: formacióny flexibilidad

El incremento continuado del empleo femenino, la menor reducción que éste hasufrido en la crisis en comparación con la del masculino, es coherente con la seg-mentación por géneros del mercado de trabajo, que aprovecha las condicionessociales específicas de las mujeres para incrementar la productividad en el con-texto de la nueva economía globalizada del conocimiento y la información. Las dosramas de empleo estratégicas son los servicios a empresas y los servicios sociales,cuyo auge explica el aumento del empleo femenino. Lo mismo ocurre con la seg-mentación por ocupaciones: las categorías de profesionales y técnicos aumentanmás deprisa que el resto, aunque las trabajadoras de oficina sigan constituyendoel grupo más numeroso. Lo novedoso es que en estas actividades de servicios, lasmujeres no se ven relegadas a los puestos menos cualificados, sino que se lasemplea en toda la estructura de cualificaciones, incluso aumenta más su número


Mujer, empleo y nuevas tecnologías

en el estrato superior. Es decir, realizan trabajos de cualificación similar a la de loshombres, pero con un salario más bajo, en condiciones más inseguras y conmenos posibilidades de hacer carrera hasta el nivel máximo de responsabilidad.

A pesar de la crisis, los datos de la EPA desde el 1º trimestre de 2005 hasta elmismo trimestre de 2010 nos muestran (Gráficos 1 a 4) el incremento del empleofemenino en España en dos de las categorías ocupacionales más claramente femi-nizadas –profesionales y técnicos de apoyo–, mientras que éste incremento sereduce algo –aunque mantiene una presencia muy elevada– en las otras dos cate-gorías feminizadas, administrativos y trabajadores de los servicios.

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Gráfico 1: Ocupados administrativos.

Gráfico 2: Ocupados técnicos y profesionales de apoyo.

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Gráfico 3: Ocupados administrativos.

Gráfico 4: Ocupados trabajadores de los servicios.



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Observamos también que el sector crecientemente feminizado son los servicios,donde el empleo femenino se reduce en los últimos años, al igual que en la indus-tria y la construcción, mientras que aumenta en la agricultura (Gráficos 5 a 8).

Gráfico 5: Ocupados trabajadores de la agricultura.

Gráfico 6: Ocupados trabajadores cualificados manuales.


El aumento de la participación femenina, la mejor preparación en términos de cre-denciales educativas, favorece que se emplee a más mujeres aunque haya hom-bres parados, por la posibilidad de pagar menos por un trabajo similar. Con laexpansión de la educación universitaria, las mujeres han formado una “bolsa” decualificación que las empresas aprovechan, como muestra el hecho de que per-sistan las diferencias salariales de género, mientras que se reducen las diferencias


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Gráfico 7: Ocupados operarios y obreros.

Gráfico 8: Ocupados elementales.



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ocupacionales. De hecho, a estas mujeres se las coloca en puestos que requierenpreparación amplia, iniciativa y buenas maneras, porque las tecnologías de lainformación y la comunicación requieren mano de obra autónoma, adaptable, concapacidad de reprogramar sus tareas (por ejemplo en el sector financiero o en losservicios a empresas) y con buena capacidad de comunicación. La división sexualdel trabajo se extiende más allá del hogar porque la nueva economía requiere cadavez más de habilidades que estaban confinadas al ámbito privado, para llevarlas ala primera línea de la gestión: el procesamiento de información y el contacto conla gente. Es el llamado “trabajo emocional”, en el que la administración de lascosas queda en segundo plano, frente a la gestión de la gente (Hochschild, 1983).

En todo este proceso, lo más importante es la flexibilidad de las mujeres como tra-bajadoras:

� Representan la mayor parte del empleo a tiempo parcial – con datos de laEncuesta de Población Activa (EPA) para el último trimestre de 2009, el 77,6% dela jornada parcial la realizan mujeres, y un 23,4% de las mujeres ocupadas tienenesta jornada, mientras que en el caso de los hombres este porcentaje es del 5,3%;representan, asimismo, casi el 50% del empleo temporal; finalmente, constituyenuna proporción aún pequeña, pero creciente, del empleo por cuenta propia –en2002 suponían el 30% de este tipo de empleos, y en 2009 esta cantidad ha cre-cido hasta el 33,5%.

� Son flexibles en horario, entrada y salida del mercado de trabajo; esta flexibili-dad laboral responde a las estrategias de supervivencia para ocuparse a la vez dedos mundos: el trabajo y el hogar. De hecho, con datos también de la EPA para2009, si en el 66% de las parejas sin hijos los dos miembros trabajan a tiempocompleto, casi en el 45% de las que tienen hijos, la mujer no trabaja o lo hace atiempo parcial. Asimismo, el 27% de las mujeres que trabajan a tiempo parcial lohacen debido a la necesidad de compaginar tareas de cuidados a niños u otrosfamiliares, mientras que entre los hombres esta circunstancia se debe a estudiosy a otros motivos.

Todo lo anterior significa que probablemente las mujeres se adaptan “mejor” a lassituaciones de crisis porque son mucho más flexibles que los hombres, aunquesea a costa de sus condiciones de trabajo, su vocación e incluso su salud. En todocaso, las crisis afectan enormemente a sus condiciones de vida, porque toda la


reducción del gasto social y familiar –y en esta crisis éste es un componente clavede las estrategias de salida–– se carga sobre sus espaldas. Si hay menos dineropara gastar en bienes y servicios –comidas preparadas, cuidadores externos– lafamilia habrá de producirlos, lo que sin duda implicará más trabajo para la mujer,y no necesariamente, como sabemos por las encuestas de uso del tiempo, paralos hombres. Si se reducen las prestaciones y los servicios sociales, las mujeresatenderán las carencias. Lo que no se pueda comprar en el mercado o deje de serofrecido por el Estado, tendrá que ser asumido por las mujeres, incluso a costa desu empleo. Los datos de la EPA (4ºT. 2009) nos confirman que el 79,7% de laspersonas ocupadas a tiempo parcial por cuidar a personas dependientes sonmujeres, y el 87,7% de ellas tienen edades comprendidas entre 25 y 44 años.

Si la situación de las mujeres en el mercado de trabajo es distinta de la de los hom-bres, si están concentradas en determinados sectores y ocupaciones y sufrensituaciones de discriminación y segregación, hay evidencias de que las recesioneseconómicas y los procesos de reestructuración también se manifiestan con efec-tos distintos según el sexo. Ante las crisis económicas las mujeres juegan diferen-tes papeles, que van más allá del de “ejército de reserva” (en función de la situa-ción del mercado de trabajo) y están muy determinados por la división sexual deltrabajo y la segmentación de ocupaciones.

Rubery (1993; 2006) explica por qué en las crisis económicas pasadas no se handestruido más empleos femeninos que masculinos, sino que, por el contrario, lascrisis han afectado menos a los empleos femeninos (profesiones feminizadas de losservicios) que a los masculinos (empleos en industrias maduras en crisis). Hay almenos tres hipótesis alternativas sobre el impacto de la recesión sobre las mujeres:

1. La hipótesis “amortiguadora”, según la cual las mujeres constituyen una reser-va flexible de mano de obra –sobre todo mujeres con bajos niveles de cualifica-ción– que se contrata en periodos de auge y se despide en las recesiones. Estahipótesis, relacionada tanto con la teoría del capital humano (Schultz, 1961,Becker, 1985) como con las teorías de la segmentación y el mercado dual detrabajo (Piore) insiste en el carácter pro-cíclico del comportamiento del empleofemenino. Las dotaciones más bajas de capital humano y la ausencia de forma-ción específica reducirían los incentivos de las empresas para mantener en elempleo a trabajadoras de estas características en situaciones de crisis.


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2. La hipótesis de la “segregación ocupacional” por sexo. Según ésta, la deman-da de trabajo femenino depende de la demanda en los sectores dominadospor las mujeres, y por tanto está mas relacionada con el cambio estructuralque con los factores cíclicos (Milkman 1976; Rubery, 1993).

3. La hipótesis de la “sustitución” (Humphries, 1993) predice un comportamien-to contra-cíclico del empleo de las mujeres, ya que conforme la recesión sehace más intensa, las empresas tratan de reducir costes, contratando trabaja-dores más baratos, como son las mujeres.

Rubery (1993) confirma, a partir de los resultados de investigaciones comparati-vas realizadas, que las tres hipótesis pueden ser compatibles, considerando lascondiciones específicas de cada país. En empresas pequeñas y empleos inesta-bles, las mujeres son las primeras que van al desempleo, y también es posible queel empleo de las mujeres se vea afectado negativamente, sobre todo en las fasesiniciales de las recesiones económicas, cuando desaparecen los puestos de traba-jo legalmente menos protegidos. Sin embargo más adelante, si la recesión perma-nece, las empresas recurrirán a la sustitución de trabajadores estables por otrosmenos estables y peor pagados. La hipótesis “amortiguadora” y la de la “sustitu-ción” hacen referencia a los flujos del mercado de trabajo, mientras que la de la“segregación” alude a cambios estructurales a largo plazo, que conviven con losflujos. En todo caso, un efecto claro de las crisis es la intensificación de las divi-siones dentro de la fuerza de trabajo femenina, tanto entre las mujeres con nive-les de cualificación elevados y mejor posicionadas para hacer frente a los emba-tes de la crisis, como en aquéllas con escasa dotación de capital humano tanto entérminos de credenciales educativas como de experiencia laboral.

Un aspecto pendiente y no suficientemente estudiado es si las crisis afectan nega-tivamente a las posibilidades de acceso de las mujeres al poder económico yrefuerzan la dureza del techo de cristal. Susan Vinnicombe, una de las autoras delos informes Female FTSE 100 2 de la Cranfield School of Mangement (2008) afir-ma que la diversidad es una de las principales víctimas de las recesiones. Si en elReino Unido entre 1999 y 2008 el porcentaje de mujeres en puestos directivossenior había crecido en un 5%, en octubre de 2008 se redujo a la mitad con res-pecto al año anterior. Sólo el 11% de los nuevos nombramientos fueron para muje-res, comparado con el 20% registrado un año antes. Esto ocurría especialmente

2. Estos informes analizan la presencia de mujeres en los puestos directivos y consejos de administración en las 100 pri-meras empresas del Reino Unido.


en los bancos de inversión y es atribuido, por la autora, al cambio del estilo de lide-razgo provocado por la crisis, desde valores de confianza y búsqueda de la diver-sidad a la vuelta al control estricto bajo el síndrome del pánico, como si incorpo-rar mujeres constituyese una fuente de riesgo mayor que las propias prácticasfinancieras que provocaron la crisis.

3. El empleo femenino TIC

Para la economía española, la salida de la crisis no puede ni debe sustentarse enla reproducción del modelo productivo anterior, cuyo motor era la elevada creaciónde actividad económica y de empleo basada en la construcción. El gobierno espa-ñol es consciente –y los expertos de distintas instituciones públicas y privadas,españolas y extranjeras, apoyan esta visión– de la necesidad de reorientar nuestromodelo productivo hacia actividades mucho más innovadoras y, específicamente,a actividades intensivas en tecnología y conocimiento, que generen empleos demayor nivel de cualificación y más sostenibles, con cierta independencia de losavatares de los mercados financiero e inmobiliario. Es necesario asimismo introdu-cir mayores dosis de innovación y dinamismo en el conjunto de los sectores y lasempresas, por la vía de la incorporación a fondo de las innovaciones tecnológicasligadas a las tecnologías de la información y la comunicación. Para ello, un ele-mento clave es contar con el capital humano necesario, recursos humanos cuali-ficados y, específicamente, recursos humanos especializados y usuarios avanza-dos de las TIC. Este tipo de recursos humanos son escasos a nivel internacional ylas empresas desarrollan estrategias para atraer y retener el talento TIC.

Desde la Comisión Europea se considera que las mujeres constituyen la principalfuente para incrementar el número de científicos, investigadores y especialistas enlas áreas TIC (Merit, 2008) y se insiste en la necesidad de desarrollar políticasorientadas a atraer y retener el talento femenino hacia los estudios, la investigacióny el empleo relacionados con estas tecnologías, que faciliten la igualdad de géne-ro y la conciliación en estos ámbitos de cultura muy masculina (EC, 2008).

En un proyecto de investigación reciente3 (Castaño et al., 2009, publicación encurso en 2010) hemos analizado la participación y la posición de las mujeres enla investigación y el empleo relacionado con las tecnologías de la información y lacomunicación (TIC) así como las políticas de conciliación e igualdad en estos


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3. Participación y posición de las mujeres en la investigación y el empleo TIC (PAV-010000-2007-106), financiado por elMinisterio de Industria, Plan Avanza.



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ámbitos. En dicho proyecto hemos utilizado tanto fuentes estadísticas secundarias(Encuesta de Innovación Tecnológica en las empresas; Panel de InnovaciónTecnológica, PITEC; Encuesta de Población Activa; Encuesta de EstructuraSalarial) como originales (encuesta propia a empresas innovadoras TIC; encuestaa grupos de investigación TIC), así como trabajo cualitativo (estudios de caso deempresas y de centros de investigación TIC). En las páginas que siguen se presen-tan algunos de los resultados de dicho proyecto que nos permiten captar la pano-rámica de la situación de las mujeres tanto desde la perspectiva “macro” comodesde la aproximación “micro” de las empresas innovadoras y grupos de investi-gación, así como establecer si la presencia y la posición de las mujeres incide deforma significativa sobre los resultados de investigación, innovación y competitivi-dad, y observar asimismo la puesta en marcha de medidas de conciliación labo-ral-familiar, de igualdad y búsqueda de talento que puedan facilitar la mayor incor-poración de mujeres. No se incluyen en este artículo los resultados del trabajo cua-litativo, que harían excesiva su extensión.

3.1. El empleo femenino TIC a partir de la Encuesta de Población Activa

Desde la perspectiva “macro”, Iglesias, Llorente y Dueñas (2010), en el marco delproyecto mencionado y a partir de los datos de la EPA para 2007, observan la posi-ción de las mujeres tanto desde el punto de vista de las ramas de actividad TIC–especialmente dinámicas por su intensidad tecnológica y su alta demanda– comodesde el de las ocupaciones TIC, esenciales para la modernización y el dinamis-mo del resto de sectores y del conjunto de la economía.

En relación con la primera perspectiva, los sectores productores de bienes yservicios relacionados con las TIC4 emplean en España en torno a 580.000 tra-bajadores (2,9 por ciento de la población ocupada, según los datos de la EPApara 2007) y dentro de ellos, son los sectores de Telecomunicaciones (30%) yServicios Informáticos (26,1%) los que tienen mayor tamaño. Concentran suempleo en las ocupaciones de profesionales y técnicos, y profesionales y téc-nicos de apoyo. El sector es marcadamente masculino (70%), de empleo joveny con un elevado nivel de formación (61,2% con estudios superiores), que engeneral presenta mejores condiciones laborales –menos temporalidad y “par-cialidad”– que el empleo que podríamos denominar como “empleo no TIC”. Enestos sectores el empleo femenino es más joven que el masculino y algo másformado (mayor incidencia de los estudios superiores). Pese a ello, las muje-

4. Siguiendo la Clasificación Nacional de Actividades Económicas CNAE, son las ramas de Fabricación de maquinaria deoficina e informática, electrónica, y componentes, aparatos de sonido e imagen, instrumentos de medida, comercio al pormayor -ramas 300, 313, 321, 322, 323, 332, 333- Telecomunicaciones -642- Alquiler consulta, suministro, programasinformáticos, proceso y bases de de datos, reparaciones y mantenimiento –ramas 713 y 721 a 726.


res se concentran en las categorías ocupacionales de administrativos, trabaja-dores de los servicios y ocupaciones elementales, y sus tasas de temporalidady parcialidad son superiores a las masculinas. En algunos aspectos, sus con-diciones laborales son mejores que las de las mujeres empleadas en los sec-tores “no TIC”, concentrándose en mayor medida en ocupaciones no manua-les cualificadas y presentando tasas de temporalidad y “parcialidad” másbajas. Es, sin embargo, menos frecuente que alcancen posiciones de directo-ras que en aquellos sectores “no TIC”.

Pero la innovación para la salida de la crisis no es sólo la innovación en suacepción tradicional, tecnológica o de “producto industrial”. Tan importante omás es la innovación avanzada, o de contenido más amplio (OCDE, 2004),como las innovaciones no tecnológicas sino organizativas, comerciales, máspropias del sector “servicios”, tan importante en España. Este tipo de innova-ciones está muy relacionado con la difusión de las TIC y requiere de recursoshumanos especializados y usuarios avanzados en estas tecnologías. Por ello esnecesario abordar el análisis de las ocupaciones laborales especializadas enlas TIC –esenciales para llevar a cabo toda aquella parte que no está ligada ala I+D+i interna y a la innovación de producto industrial, sino a innovacionesno tecnológicas y sí organizativas, comerciales, más ligadas a la producción deservicios.

Las ocupaciones TIC (ICT skilled, en términos de la OCDE, 2007) incluyen enEspaña a 4,3 millones de trabajadores (21,2% del empleo) en el conjunto dela economía. Los administrativos con o sin tareas de atención al público repre-sentan el 22,5 % del total y los encargados de labores comerciales y de ges-tión, el 27,9%. Los ingenieros representan el 5% y los profesionales de apoyoen tareas de gestión comercial, un porcentaje similar. Las mujeres presentanuna especial vinculación con este tipo de empleo, como muestran los datos de2007: mientras alrededor del 23% de las mujeres que trabajaban lo hacían eneste tipo de ocupaciones laborales, los hombres limitaban este porcentaje al20%. Además, el nivel de cualificación de estas mujeres es claramente supe-rior al del empleo femenino “no TIC”, ya que poseen estudios superiores(59,2%) o secundarios (38%), mientras que en el resto del empleo femeninoel nivel de estudios se reparte entre secundarios (56%), superiores (25,7%) yprimarios (18,2%).


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Iglesias, Llorente y Dueñas analizan las características que rigen los procesosde asignación que conducen en España hasta el empleo en ocupaciones TIC,con el fin de identificar las razones que explican la distinta relación que muje-res y hombres guardan con este tipo de empleo5, y constatan que la edad (serjoven) y la formación (poseer estudios universitarios) se revelan como los fac-tores estadísticamente más relevantes a la hora de explicar la asignación de unindividuo a este tipo de empleo. La disponibilidad para aceptar una jornadalaboral a tiempo completo también se revela como un factor importante, incre-mentando la empleabilidad de un individuo en este sector. Estas variables sonlas que en mayor medida explican el hecho de que una mujer trabaje o no enel empleo TIC. Sin embargo, se observan diferencias entre mujeres y hombresen cuanto a su probabilidad de ocupar un puesto de trabajo en el empleo TIC.En comparación con un hombre, para una mujer que cumpla con los requisi-tos requeridos para la asignación al empleo TIC resulta menos probable quefinalmente lo consiga. Y esto, a pesar de que las características laboralesadquiridas por las mujeres se adaptan adecuadamente tanto al perfil asociadoal empleo TIC como a su evolución.

En lo que hace referencia a la discriminación salarial por género6, las mujeresobtienen en el empleo TIC mayores rendimientos económicos a sus inversionespara la adquisición de capital humano y cobran significativamente más que suscompañeras ubicadas en el empleo “no TIC”. Además, el empleo TIC reduce losniveles de discriminación salarial existente en contra de la mujer, aunque lo hacede manera muy moderada. En concreto, mientras que en el empleo no TIC loshombres ganarían 349 euros más que las mujeres debido a causas ajenas a suscaracterísticas sociolaborales (lo que podríamos denominar como trato preferen-cial a favor de los hombres, o discriminación salarial), en el empleo TIC este com-ponente asciende a 322 euros. En el empleo TIC la discriminación es menor, perosólo ligeramente (27 euros mensuales menos).

Encontramos, por tanto, que el ámbito de la TIC no es muy favorable al reconoci-miento del talento de las mujeres. Tienen mayor presencia en las ocupaciones TICque en los sectores TIC y, pese a que sus credenciales educativas son superioresa las de los hombres, encuentran más dificultades para acceder a puestos de altacualificación y responsabilidad, y experimentan la discriminación salarial, aunquemenos intensa que en otros sectores.

5. Mediante la estimación de diferentes modelos (empleo TIC y no TIC, agregados y desagregados por género) de eleccióndiscreta logit binomial.

6. Mediante la estimación de ecuaciones salariales y la aplicación de la descomposición de Oaxaca-Blinder sobre laEncuesta de Estructura Salarial de 2006.


3.2. El empleo femenino en las empresas innovadoras TIC:un análisis del PITEC

Uno de los objetivos principales del proyecto anteriormente mencionado era ana-lizar la relación entre la presencia de mujeres y las actividades de innovación enel sector TIC español. Para ello nos apoyamos en la fuente más rigurosa existentesobre las actividades de innovación, la Encuesta de Innovación Tecnológica, apor-tación española al CIS (Community Innovation Survey, armonizado internacional-mente por la OCDE/Eurostat). Nos centramos aquí en el análisis llevado a cabo porPérez Zapata (Castaño et al., 2009, publicación en curso en 2010) basado en los“microdatos” procedentes del Panel de Innovación Tecnológica (PITEC)7 para eltrienio 2004-20068. Analizamos la relación entre la presencia de mujeres investi-gadoras (medida en porcentaje sobre el total de investigadores) y de mujeres engeneral (en porcentaje sobre el total de empleados) con el conjunto de variablesdisponibles en el panel PITEC (más de 200 variables). A continuación se detallanlas relaciones más significativas encontradas, teniendo en cuenta las nueve agru-paciones sectoriales que hemos considerado9 (dos agrupaciones del sector TICindustrial, tres agrupaciones del sector TIC de servicios, dos referencias compara-tivas del sector industrial “no TIC” y dos referencias comparativas del sector “ser-vicios no TIC”).

Los resultados confirman, por un lado, una brecha de género en el sector TIC10 y,por otro, una brecha de género específica en la investigación TIC. Con respecto alos hombres, no hay diferencias entre presencia de investigadores hombres (sobreel total de investigadores) y presencia de hombres (sobre el total de los emplea-dos). En los dos casos, los porcentajes de empresas que tienen al menos un 25%de hombres (investigadores o en general) son cercanas al 100%. Con respecto alas mujeres, por una parte hay diferencias con los hombres; la distancia se apre-


7. Que han sido actualizados hace pocos meses y se refieren a los años 2005 y 2006.

8. Constituido por submuestras representativas de la Encuesta sobre Innovación Tecnológica en las empresas (EIT).Nuestro análisis parte de una muestra de 8439 empresas de todos los sectores que tienen un historial de realización deactividades de I+D e incluye 1249 empresas del sector TIC (436 pertenecientes a la industria TIC y 813 de servicios TIC).

9. Las distintas agrupaciones de ramas de actividad a las que nos referimos son: Industria TIC: CNAE 30 (“Máquinas deoficina y equipos informáticos”) CNAE 321 (“Componentes Electrónicos”) CNAE 32 (resto) : (“Aparatos de Radio, TV yComunicación”) CNAE 33 (“Instrumentos médicos, control, precisión, ópticos”); y Servicios TIC: CNAE 642 (“Servicios deTelecomunicación”), CNAE 722 (“Software”), CNAE 72 resto (“Otras actividades informáticas”). Otras ramas de actividadrelevantes en la comparación son específicamente la rama de actividad de I+D (CNAE 73), un agregado con las ramas queperteneciendo al Sector Primario/Secundario que realizan actividades de biotecnología en una proporción especialmenteelevada y que son conocidas por una presencia femenina considerablemente superior a la media (nos referimos a las ramasde actividad de Agricultura y Productos farmacéutico y que en adelante denominaremos BIO), un agregado con el resto deramas de actividad de los sectores Primario y Secundario no incluidas en las definiciones anteriores y por último un agre-gado con el resto de ramas de actividad del Sector Servicios no incluidos en las definiciones previas. Por último, con cier-ta frecuencia agruparemos las tres primeras entradas de la Industria TIC (CNAE 30, 321, 32-resto-) bajo el epígrafe TIC1 yel CNAE 33 bajo el epígrafe TIC2.

10. Que para el sector TIC Industrial está alineada con lo que ocurre en otras ramas de actividad industrial y que para elsector TIC de Servicios es mucho mayor que la media habitual en Servicios.

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cia claramente –brecha de género–. Pero además hay diferencias entre la presen-cia de mujeres en general (MUJ) y la presencia de mujeres investigadoras(MUJINV). Efectivamente, se observa que la distancia entre ambas variables esespecífica del sector TIC, pues no aparece en el resto de sectores.

Se han encontrado relaciones significativas entre la presencia de mujeres y la demujeres investigadoras, con algunas variables de “naturaleza general” (clase deempresa, pertenencia a un grupo empresarial, tamaño), o bien con variables queconciernen a la “realización de I+D+i” (continuidad, I+D+i externa, origen de lafinanciación), así como con variables referidas al “proceso de innovación” (tiposde innovación, tipos de innovación tecnológica, fuentes de información, efectos delas innovaciones) y, por último, con variables de “naturaleza económica”.

Entre los resultados encontrados, destaca especialmente la correlación significati-va, dentro del sector TIC industrial, entre el aumento en la actividad de innovacióntradicional –innovaciones tecnológicas de productos– y la mayor presencia demujeres investigadoras. También se observan correlaciones entre una presenciaacusada de mujeres en general en el conjunto del sector TIC –industria y servi-cios– y una mayor actividad de innovación más avanzada –procesos e innovacio-nes no tecnológicas–. Asimismo, como efectos de las actividades de innovación,la mayor presencia de mujeres investigadoras se asocia significativamente a una

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TIC1

Mujeres>25%

Investigadoras>25%

Investigadores>25%

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ServiciosTeleco

RestoServicios

BIO Primarioy Secundario

OtrasInformáticas

% E

mpr

esas


mayor flexibilidad, a un aumento de la capacidad de producción, a una reducciónde costes laborales y a un incremento en la solicitud de patentes. Por otro lado, lamayor presencia de mujeres en general se asocia a un aumento de la cuota demercado y a la mejora de la calidad de los bienes y servicios. Además, el ratio deproductividad por investigador (medido como “cociente facturación/nº investigado-res”) aparece relacionado de forma significativa con la mayor presencia de muje-res investigadoras en el sector TIC industrial y también con la mayor presencia demujeres, en general, en el sector TIC servicios.

En definitiva, las relaciones encontradas confirman que las empresas con mayorproporción de mujeres tanto en investigación como en otros puestos, son másinnovadoras, lo que según nuestros datos tiene efectos en términos de competiti-vidad (aumento de cuota de mercado, flexibilidad, mayor producción, etc.). Esimportante diferenciar las ramas de actividad TIC del sector industrial (en las quelas actividades de innovación tecnológica tradicionales –innovación en productose I+D+i interna– siguen siendo muy relevantes) de las ramas de actividad TIC delsector servicios, en las que la visión de innovación incorpora también elementosno tecnológicos (innovaciones organizativas, comerciales, etc.).

3.3. El empleo femenino TIC: encuesta a empresas innovadoras TIC

Con el fin de profundizar en cuestiones sobre las que prácticamente no existe nin-gún dato previo (factores contextuales, características generales de la empresa,papel de las políticas de promoción del talento, conciliación e igualdad) que puedacondicionar la presencia y posición de mujeres en las actividades de mayor apor-tación de valor del sector TIC, hemos elaborado nuestra propia encuesta. Para surealización se ha partido de una base de datos, también de elaboración propia,que incluye dos grupos de empresas: el que hemos denominado “grupo A”, cuyamuestra se ha construido a partir de registros de empresas con historial de pro-yectos de innovación tecnológica TIC de financiación pública (PROFIT y CDTI11) yel “grupo B”, que se ha elaborado a partir de listados públicos de las empresasmás relevantes del sector TIC.

El universo de investigación (limitado por las condiciones de diseño, que nos lle-van a dirigirnos a empresas con su núcleo principal de actividad en el sector TICy con un tamaño mínimo de 50 empleados) está compuesto por un total de 327empresas (233 empresas del grupo A y 94 empresas del grupo B), de las que se


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11. PROFIT: Programa de Fomento de la Investigación Técnica y CDTI: Centro de Desarrollo Técnico Industrial, ambospertenecientes a la Administración Central.



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han obtenido un total de 159 respuestas (115 respuestas del grupo A y 44 res-puestas del grupo B), lo que supone una tasa de respuesta cercana al 50% encada uno de los dos grupos. El total de empleados pertenecientes a las empresasque han participado en la encuesta es superior a 66.000 personas, cantidad quese aproxima a un 20% del total de los empleos del sector. Los interlocutores prin-cipales de la encuesta han sido: la dirección de I+D+i/Innovación, para el grupoA, y los responsables de Comunicación/Recursos Humanos, para el grupo B.

A partir de los datos obtenidos en la encuesta, el grupo B está constituido porempresas de tamaño medio-alto, extranjeras en casi la mitad de los casos y conun peso muy importante de las actividades de servicios e informática; por el con-trario, las empresas del grupo A tienen un tamaño medio-bajo, son de nacionali-dad española en su gran mayoría (un 85% de los casos) y tienen un menor pesoen las actividades de servicios e informática.

Respecto a los resultados, y comenzando por los referidos a la presencia y posiciónde las mujeres en los dos grupos de empresas, hemos encontrado que en el grupoA, la presencia de mujeres respecto al total de personal en estas actividades seacerca al 20%, cantidad que se ve reducida según subimos de nivel en la organi-zación, hasta reflejar una presencia prácticamente nula en los puestos más altos.Respecto a las mujeres en puestos directivos con una contribución directa al valorde la empresa (excluidas las direcciones de Finanzas, Recursos Humanos yMarketing), su presencia se sitúa entorno al 15% para los dos tipos de empresas.

Además, se ha estudiado el puesto y la posición de la mujer de mayor responsa-bilidad en I+D+i –es decir, en el grupo A– y en general –en el grupo B–. La mujerde mayor responsabilidad en I+D+i ocupa el puesto de dirección tan sólo en un10% de las empresas, mientras que la mujer de mayor responsabilidad en lasempresas del grupo B ocupa un puesto de dirección en el 57% de ellas, aunquelas direcciones más frecuentes son de apoyo indirecto al negocio, es decir, sondirecciones financieras (al menos en un 20% de las empresas) y de recursoshumanos (al menos en un 9% de las empresas).

Una cuestión que nos interesaba especialmente es la relativa a cuál es, en opiniónde los encuestados, la principal barrera para que las mujeres alcancen puestos deliderazgo en la empresa, tanto en el grupo B como en las actividades del grupo A.


El resultado se puede resumir en esta frase: “la percepción de las barreras degénero depende del sexo del interlocutor”.

� En las empresas del grupo B hemos encontrado diferencias muy reveladoras (yestadísticamente significativas) en función del sexo: así para el 40% de los hom-bres no hay ninguna barrera que impida que las mujeres alcancen puestos de lide-razgo en el sector –sólo el 16% de las mujeres opina lo mismo–, y para el 33% delos hombres la principal barrera es la falta de candidatas –sólo el 8% de las muje-res está de acuerdo–. Por el contrario, para el 44% de las mujeres, la principalbarrera para alcanzar un puesto de liderazgo son los asuntos relacionados con laconciliación, opinión que sólo comparte un 13% de los hombres.

� De forma similar, entre las empresas del grupo A, ante la pregunta de cuál es elprincipal obstáculo para que las mujeres alcancen puestos de liderazgo en inno-vación tecnológica (I+D+i) los resultados son igualmente reveladores: más de lamitad de los hombres considera que no hay ningún obstáculo –sólo un 15% de lasmujeres opina lo mismo–. La principal barrera, para un 35% de las mujeres, sonlos problemas de conciliación –y sólo para un 9% de los hombres–.

Por las características del sector TIC, en él las medidas de búsqueda y promocióndel talento son estratégicas. Nuestros resultados muestran que también son bas-tante frecuentes en las empresas del grupo B12, donde las medidas que más seestablecen son de carácter general (“promoción en la búsqueda de talento joven”y “mentoring de jóvenes” en general) y no orientadas específicamente a las muje-res (las medidas de “búsqueda de mujeres con talento”, “mentoring de mujeres”o “mujeres como mentoras” son menos frecuentes).

Respecto a las empresas que tienen previsto establecer medidas de conciliación, latendencia es mayor en las del grupo B, que lo han establecido en un 84%, supe-rando en 13 puntos a las del grupo A. Cuando se tiene en cuenta las medidas deforma individual, observamos que para los dos grupos de empresas, las más fre-cuentes son la jornada reducida tras la maternidad y el horario flexible, que apare-cen en casi el 60% de las empresas. Por el contrario, las menos frecuentes son laampliación del periodo de paternidad y las guarderías o ayudas para guarderías.


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12. No parecen serlo para las empresas del grupo A; efectivamente esta pregunta fue descartada en la fase de prueba pilo-to porque no era respondida por un muy elevado número de empresas, por temor a que redujera la tasa de respuesta glo-bal.



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Respecto al establecimiento de medidas de igualdad de género, destaca en primerlugar la frecuencia mucho más baja con la que todas las empresas apuestan poreste tipo de medidas, en comparación con su actitud hacia las de conciliación.Efectivamente, sólo un 25% del las empresas del grupo A y un 37% de las empre-sas del grupo B han establecido o tienen previsto establecer medidas de igualdadde género. Para el reducido número de empresas con la implantación de estaspolíticas, las medidas más frecuentes asociadas a la igualdad de género son lasde igualdad en contratación, formación y promoción, y las menos frecuentes sonlas relacionadas con la creación de organismos de igualdad.

En definitiva, los resultados confirman la baja presencia de mujeres en las activi-dades de generación de valor en todas las empresas del sector TIC, aunque nues-tros datos confirman que una mayor presencia de mujeres directivas está asocia-da a una mayor importancia de las actividades de innovación, especialmente delas actividades de innovación más avanzadas. Aunque no podemos confirmar lacausalidad, estos resultados podrían implicar que una mayor presencia de muje-res en puestos directivos facilitaría la innovación y, por tanto, la competitividad,productividad y sostenibilidad de las empresas y de nuestra economía, lo que nospermite incluir la eficiencia como argumento, aparte de las razones de equidad.

A partir de nuestros datos, en opinión de los interlocutores “mujeres” de lasempresas, la principal barrera para alcanzar los puestos de liderazgo es la conci-liación con la vida familiar. Pese a que nuestros datos confirman que las medidasagrupadas bajo el epígrafe de “conciliación” son las más frecuentes en el sector,y que, de hecho, están relacionadas con una mayor presencia de mujeres en lospuestos de alto nivel, estas medidas de conciliación podrían no estar impactandosuficientemente, ya que las mujeres siguen considerando que la principal barrerapara su ascenso a puestos de responsabilidad es la conciliación. El tipo de medi-das más efectivas –y por tanto más necesarias– dependería del tipo de empresa.Las medidas de igualdad podrían ser las más eficientes para el grupo A –lasempresas pequeñas, españolas y más tecnológicas, con culturas más tradiciona-les– y las medidas de promoción del talento podrían ser las más relevantes para elgrupo B, –las grandes empresas de cultura anglosajona–.


3.4. El empleo femenino TIC: Mujeres en los grupos de investigación TIC,en universidades y centros de investigación públicos

Para completar el análisis de la aportación de las mujeres a la innovación era nece-sario analizar los organismos públicos de investigación relacionados con las TIC.Para ello recurrimos de nuevo a elaborar una encuesta a los grupos de investiga-ción TIC de todo el territorio nacional, puesto que no existe información sobre estacuestión en otras fuentes estadísticas. Particularmente, era necesario aproximar-nos tanto a la presencia y a la posición de las mujeres en los grupos TIC, como algrado de implantación de medidas orientadas a la promoción del talento femeni-no y de aquéllas otras necesarias para que ello sea posible, como las medidas deconciliación familia-trabajo y las medidas de igualdad de género.

Para realizar dicha encuesta ha sido necesario, asimismo, construir una base dedatos con grupos de investigación en áreas TIC, que constituye otra de las aporta-ciones originales de nuestro proyecto. El criterio utilizado para seleccionar los gru-pos que debíamos incorporar en nuestra base de datos consistía en que tuvieranal menos un proyecto de investigación financiado en activo. Por este motivo, no seincluyeron aquellos grupos que no cumplieran este requisito.

Dado que el objetivo consistía en analizar la presencia y la posición de las mujeresen los grupos de investigación TIC, se insistió especialmente en aquellos gruposque tuvieran una alta presencia de mujeres. También se dio prioridad, a la hora decontactar con ellos, a aquellos grupos con mayor presencia femenina en puestosde responsabilidad (mujeres líderes de grupos o de proyectos de investigación).

De los 672 grupos de investigación TIC en Organismos Públicos de Investigación(OPIS) identificados en nuestra base de datos, contestaron nuestra encuesta 228grupos, el 33.93% del total. En cuanto a las distintas áreas y especialidades a lasque pertenecen los grupos de investigación TIC que han contestado la encuesta,33 grupos pertenecen a Telecomunicaciones, 54, a Informática, y 141, a otrasáreas.

Respecto al índice de presencia femenina en los grupos de investigación y, dadala importancia que este aspecto tiene para nuestro estudio, se clasificó a los gru-pos en feminizados (con un porcentaje de presencia femenina igual o superior ala mediana del total de los grupos –20%, lo que supone 3 mujeres por grupo de


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investigación, teniendo en cuenta que el tamaño medio de los grupos está en tornoa 12-15 miembros–) y grupos masculinizados (aquéllos con un porcentaje de pre-sencia femenina inferior a la mediana). Aplicando este criterio, hay un 55% degrupos considerados feminizados.

Tanto los grupos de investigación masculinizados como los feminizados sitúan la“investigación básica” como la actividad más frecuente (aunque en los gruposfeminizados esta actividad sea superior), seguida de la “investigación aplicada” ydel “desarrollo tecnológico” en tercer lugar.

La actividad de investigación de los grupos feminizados está más vinculada aLenguajes y Sistemas Informáticos (71% de los grupos), Ciencia de laComputación e Inteligencia Artificial (65%), Electrónica (64%), IngenieríaTelemática (60%) y Otras (55%). Por el contrario, en los grupos masculinizadospredominan la Arquitectura y Tecnología de los Computadores (56%), TecnologíaElectrónica (57%) e Ingeniería de Sistemas y Automática (64%).

En cuanto a los resultados de investigación, hay tres grandes ámbitos donde lapresencia femenina se muestra muy relacionada con el éxito en la investigación.En primer lugar, los grupos de investigación feminizados crean más empresas ytienen más publicaciones y más registro de productos que los masculinizados, quelos sobrepasan ligeramente en patentes.

En segundo lugar, los grupos feminizados tienen un alto porcentaje de éxito en laobtención de proyectos de investigación, tanto nacionales como europeos, y encontratos de investigación. Asimismo, los grupos feminizados tienen más sociosinternacionales que los grupos masculinizados, tanto en los proyectos europeoscomo en los planes nacionales, así como en los contratos de investigación. Sinembargo, los grupos masculinizados tienen más socios nacionales y regionales enlos proyectos europeos.

En tercer lugar, los grupos masculinizados publican más en revistas nacionales (el60%) mientras que los feminizados publican más en revistas internacionales (el56%). Los grupos feminizados publican ligeramente más en revistas con revisiónpor pares (colegas investigadoras) que los masculinizados. Atendiendo al índice deimpacto de las publicaciones, los grupos feminizados representan el 57% de los


grupos que publican en revistas con alto índice de impacto; el 55% de los quepublican en revistas con un índice de impacto intermedio y el 50% de los gruposque publican en revistas con bajo índice de impacto.

En cuanto a las barreras para el acceso de las mujeres a puestos de liderazgo enla investigación pública TIC, de los 185 grupos que contestaron a esta pregunta(81.1% de los encuestados), las respuestas muestran diferencias según el carác-ter de los grupos. Mientras que los grupos feminizados aluden a temas de conci-liación entre la vida personal y la vida laboral (el 67%), los masculinizados aleganuna falta de masa crítica de mujeres en el ámbito TIC (el 64%), o citan la inexis-tencia de barreras (el 37%). En muy pocos casos se eligen otras razones, aunquecabe mencionar que los masculinizados hacen alusión a la falta de interés de lasmujeres por alcanzar puestos de responsabilidad, y los feminizados a razones vin-culadas a la naturaleza del sector TIC, a la existencia de estereotipos culturales ya dificultades asociadas a la carrera académica

En cuanto a las medidas de promoción de jóvenes investigadores, el 81.7% de losgrupos que han contestado afirma aplicar este tipo de medidas y, por otra parte,los grupos feminizados (57%) son los que en mayor porcentaje manifiestanfomentar la promoción de jóvenes investigadores. aunque no se han observadodiferencias estadísticamente significativas entre las respuestas de los grupos mas-culinizados y feminizados.

En cuanto a las medidas de conciliación, han respondido el 95.2% del total delos 228 grupos y de ellos, el 45% afirman que en su institución se han estable-cido este tipo de medidas. Específicamente destaca la aplicación del horario fle-xible (63 grupos), la jornada reducida tras la maternidad (53 grupos), el teletra-bajo con medios telemáticos (43) y las guarderías o ayudas para guarderías(41). Sin embargo, hay muchos grupos que han elegido la opción “no sabe/nocontesta” ante la pregunta sobre qué tipo de medidas de conciliación se hanestablecido en sus instituciones. En cuanto a la implementación de accionesespecíficas de recolocación de la pareja en caso de movilidad geográfica sólo 3de los grupos de investigación mencionan que en sus instituciones existenestas medidas y en 15 se mencionan acciones específicas relacionadas con labaja paternal.


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Respecto al establecimiento de medidas de igualdad de género en los entornos delos grupos de investigación, sólo un 49% de los grupos que han contestado a estapregunta afirman que su institución ha establecido alguna medida a favor de laigualdad entre hombres y mujeres. Se aprecia, además, que el grado de concien-cia respecto a la necesidad de establecer medidas de igualdad de género es esca-so. Un porcentaje elevado de los pocos grupos de investigación que contestan (82grupos) declaran que “no saben o no contestan” qué tipo de medidas de igualdadha establecido su institución. En los grupos que han contestado de forma afirma-tiva, se señala el establecimiento de los planes de igualdad previstos por la legis-lación española (50 grupos), seguido de medidas de igualdad en la contratación(41 grupos), la promoción (38 grupos), la selección (38 grupos) y la formación (34grupos), así como la creación de organismos de igualdad (33 grupos).

4. Conclusión: barreras a la contribución de las mujeres a la salidade la crisis por la vía del crecimiento sostenible

En los apartados anteriores hemos observado cómo las mujeres constituyen unafuente de talento y flexibilidad preparada para contribuir al cambio de modelo pro-ductivo que necesita la economía española. Sus credenciales educativas sonmejores que las de los hombres; tienen una relación más intensa con las ocupa-ciones TIC, a pesar de las dificultades para acceder a puestos de responsabilidad;las empresas innovadoras que tienen más mujeres investigadoras y más mujeresen general son las que presentan mejores resultados en términos de competitivi-dad –aumento de la cuota de mercado, flexibilidad, mayor producción– así comoen introducción de innovaciones tecnológicas y no tecnológicas. Son asimismo lasque ponen en marcha más medidas de conciliación y –aunque en menor grado–medidas de igualdad de género y de búsqueda del talento. Los grupos de investi-gación que incorporan a mujeres obtienen también mejores resultados en térmi-nos de excelencia en cuanto al tipo de proyectos –europeos– y de publicacionesque llevan a cabo –internacionales con alto índice de impacto–. Lo extraño es queno haya cada vez más mujeres en los ámbitos TIC.

Cuando nos preguntamos por las medidas que se ponen en marcha para resolveresta situación, observamos que se incide más en las medidas de conciliación –queson abundantes– que en las de igualdad. Sin embargo, las mujeres opinan que laprincipal barrera sigue siendo la conciliación. Parece que estas medidas no funcio-nan o no están bien orientadas. Nuestros resultados apuntan a que la conciliación


no es efectiva si no va acompañada de medidas de igualdad y de búsqueda espe-cífica del talento femenino. No tiene sentido que las mujeres concilien consigo mis-mas por medio del teletrabajo o el horario flexible. No funciona esta solución, queal final deriva los límites horarios desde la empresa hasta la persona, sin cuestionarel modelo de funcionamiento masculino de “compromiso durante 24 horas, 7 díasa la semana”. Esta puede ser la gran barrera que impide que ese enorme stock detalento femenino emerja y se desarrolle, contribuyendo a un modelo productivo máscentrado en la innovación, la creatividad, las soluciones inteligentes en lugar de loshorarios indefinidos, como si la noche no tuviera límite.


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SISTEMA EDUCATIVO Y EMPLEO.SITUACIÓN Y PERSPECTIVAS DE LOSJÓVENES EN ESPAÑA

RAFAEL MUÑOZ DE BUSTILLO LLORENTECatedrático de Economía Aplicada en la Universidad de Salamanca

Resumen

Partiendo del reconocimiento de la importancia crucial de la educación y el cam-bio técnico (y su vinculación) en el crecimiento económico a largo plazo, en estecapítulo se analizan algunas de las cuestiones vinculadas a la educación de losjóvenes españoles, de la que dependerá el crecimiento futuro del país. Para ello,en una primera sección se presentan algunos tópicos sobre la educación en símisma y su vinculación con el mercado de trabajo, que resultan no corresponder-se con la realidad española, entre ellos, la relación entre educación y desempleoy entre educación y salario, y la posición global del sistema de educación en com-paración. En una segunda sección nos detenemos en tres cuestiones que resu-men gran parte de los males educativos del país: la atípica, por desequilibradaestructura educativa de la población joven española, el problema del fracaso esco-lar y la balbuceante educación a lo largo de la vida. Dada la importancia de lalucha contra el fracaso escolar, la tercera sección se centra en estudiar sus efec-tos a corto y largo plazo. Tras este análisis se presenta una visión conjunta delempleo creado en las últimas dos décadas desde la perspectiva de la educaciónrequerida para el mismo así como de las proyecciones disponibles sobre las nece-sidades futuras de cualificación en el horizonte 2020. El artículo termina con unareflexión sobre el papel de la oferta y la demanda en el proceso de profundizacióndel capital humano en España.

1. Introducción

El crecimiento económico puede responder a distintos factores. Por un lado el cre-cimiento puede ser el resultado, simple y llanamente, de una mayor utilización delos recursos de capital y trabajo disponibles. Cuando una empresa aumenta elnúmero de turnos de trabajo para hacer frente a una punta de demanda, o cuan-do, como resultado de cambios en la forma de entender el papel de las mujeresen la sociedad, asistimos a un aumento masivo del número de mujeres que se

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incorporan al empleo remunerado (como ha ocurrido en España en poco más deuna década, al pasar la tasa de actividad femenina del 37% en 1996 al 66% en2009) el resultado es un aumento del PIB, sin necesidad de que previamentemediante inversión se haya incrementado la cantidad de capital disponible, y sinque la población haya aumentado, o haya mejorado su formación.

Este tipo de crecimiento tiene, sin embargo, un límite natural en la plena utiliza-ción del capital instalado y en la plena actividad de las personas potencialmenteactivas, y por lo tanto no es una fuente de crecimiento a la que se pueda recurrira largo plazo. Paralelamente, se puede crecer mediante un aumento en la canti-dad de recursos productivos puestos a disposición de la economía, principalmen-te el capital –como resultado de la inversión–, pero también el trabajo –mediantela inmigración y, a largo plazo, una política natalista–.

La primera teoría del desarrollo de los años 1950 y 1960 consideraba que la esca-sa dotación de capital, fruto de la baja tasa de inversión, era en última instancia lacausa del bajo nivel de renta de los países menos desarrollados. De ahí su insis-tencia en aumentar la inversión (ya mediante la ayuda al desarrollo ya mediante elendeudamiento o la apertura a la inversión exterior) como política de desarrollo.Sin embargo, y aunque el aumento de la inversión fuera suficiente para poner enmarcha el proceso de crecimiento, la teoría económica, especialmente desde laperspectiva conocida como “neoclásica”, entiende que a largo plazo la acumula-ción de capital conducirá a un crecimiento cada vez menor de la producción, enla medida en que las sucesivas unidades de capital –en un mundo donde éstecada vez es más abundante– aportarán aumentos cada vez más pequeños de laproducción. Desde esta lógica, el crecimiento a largo plazo tendrá necesariamen-te que venir de la mano del cambio técnico, de nuevos conocimientos que haganmás productivo el capital físico y el trabajo (o “capital humano”, según su deno-minación en economía). La inversión en I+D+i y en educación se convierte así enla piedra filosofal que permitiría un crecimiento ilimitado.

Desde que, allá por la postguerra europea, el fuerte crecimiento del PIB en unaEuropa devastada por la contienda cogiera por sorpresa a los economistas, dedi-cados a estimar el tiempo que tardarían los países otrora beligerantes en recupe-rar sus niveles económicos de preguerra, una línea de investigación asociada a losnombres de Edward F. Denison, Robert Solow –o al del recientemente fallecidoAngus Maddison– se ha esforzado en diseñar y aplicar metodologías para deter-minar el peso que las distintas vías al crecimiento económico habrían tenido en losprocesos de desarrollo experimentados en distintos países. La más popular de

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Sistema educativo y empleo. Situación y perspectivas de los jóvenes en España

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estas metodologías, aunque no exenta de problemas (Felipe y McCombie, 2004),es la conocida como Productividad Total de los Factores, o TFP en su acrónimo eninglés, según la cual se atribuye el crecimiento experimentado a aquellos elemen-tos vinculados a una mayor dotación de factores –capital y trabajo en su formula-ción más simple– y a aquéllos otros que corresponderían a cambios técnicos ymejoras en la calidad de los inputs (léase aumentos del capital humano). De suaplicación a una miríada de países y épocas, aunque los resultados son dispares,es común encontrar que una parte significativa –cuando no mayoritaria– del cre-cimiento corresponde, en muchos casos, a este último factor.

Desde este punto de vista la educación se convierte en una herramienta central deldesarrollo. En todo caso, y aunque la vinculación entre educación y empleo, desdela perspectiva de los jóvenes, sea el tema que vayamos a tratar en estas páginas,sería miope e injusto limitar la importancia de la educación a su impacto sobre elfuncionamiento económico. El papel creciente que la economía y lo económico hacobrado en las sociedades modernas (paradójicamente en un momento en el que,tras haber alcanzado niveles insospechados de riqueza y capacidad productiva,deberíamos estar cerca de superar esa barrera de la escasez de la que hablaraKeynes en su alocución de 1930 en la Residencia de Estudiantes de Madrid, Lasposibilidades económicas de nuestros nietos y, por lo tanto, las preocupacioneseconómicas deberían pasar a un segundo plano) explica la creciente tendencia aevaluar los sistemas educativos y la educación en virtud de sus implicaciones eco-nómicas –esto es, de forma instrumental–, olvidando que durante muchos siglos laeducación ha tenido un valor intrínseco, valor que aún se le reconoce cuando, porejemplo, el desempeño educativo es una de las tres variables seleccionadas (juntocon el PIB per cápita y la esperanza de vida) en el cálculo del Índice de DesarrolloHumano diseñado por el Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas. No que-rría que, al concentrarnos en estas páginas en la educación para el empleo, ello seentendiera como un respaldo a un papel reducido de la educación, meramente ins-trumental y subordinado a las necesidades productivas.

2. Tres mitos sobre educación y empleo

En el momento de escribir estas páginas, tanto el funcionamiento del mercado detrabajo como el sistema educativo son diana de fuertes críticas. Y algo debe de ir malcuando en los dos casos se han abierto, aunque con escaso éxito, sendas mesas denegociación con la finalidad de consensuar cambios que todos consideran necesa-rios para facilitar la convergencia de España con los países más avanzados de la UEy acelerar la salida de la actual crisis económica. A estas mesas hay que sumar el



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proceso de cambio en el que está inmersa la Universidad dentro de la construccióndel Espacio Europeo de Educación Superior (el conocido como proceso Bolonia),también preocupado por la mejor adecuación de la enseñanza superior a las nece-sidades económicas de los países de la UE. Sin embargo, y sin minusvalorar los pro-blemas a los que se enfrentan el mercado de trabajo y el sistema educativo en estostiempos de cambio y crisis, es importante, para la finalidad del tema que tratamosen estas páginas, romper algunos mitos sobre nuestro sistema educativo, en espe-cial, –pero no sólo– en su vinculación con el aparato productivo español.

2.1. La universidad, fábrica de parados

En 1979 Jaime Martín-Moreno, Amando de Miguel y Anna Ubeda i Carulla publi-caban el libro Universidad, fábrica de parados. Desde entonces, es frecuenteachacar a la universidad un alejamiento de la realidad productiva del país, aleja-miento que se materializaría, entre otras cosas, en la existencia de importantescifras de desempleo entre los licenciados y diplomados universitarios. Sin embar-go, basta con mirar los datos de desempleo (gráfico 1) para comprobar que estono es así. Las tasas de desempleo de los trabajadores con estudios universitariosestán sistemáticamente, como por otra parte es lógico1, por debajo de las tasas dedesempleo de los trabajadores con menor formación, tanto en el pico de la bonan-za económica (primer trimestre de 2007), como en plena crisis (primer trimestrede 2010).

1. Es lógico, ya que los universitarios pueden emplearse en trabajos por debajo de su cualificación, como a menudoocurre, y por lo tanto sus posibilidades de empleo son mayores que las de trabajadores con menor cualificación.

Gráfico 1: Tasa de desempleo de 30 a 45 años según formación. España 2007 y 2010.

Fuente: EPA y elaboración propia.



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2.2. La “tesis del fontanero”: mayor formación no se traduce en mayoresingresos

También es un pensamiento común el considerar que frecuentemente la mayor for-mación no deviene en un aumento de los ingresos. Según esta creencia, indepen-dientemente de las muchas alegrías que pueda dar tener una mayor educación, éstano compensaría en términos salariales. Cierto es que, dado que son múltiples los fac-tores que están detrás de la determinación salarial (la naturaleza pública o privada delempleador, la existencia de exceso de demanda de mano de obra en sectores o ocu-paciones concretas –como ha ocurrido recientemente en empleos especializados delsector de la construcción–, la edad y antigüedad en el empleo, el sexo, etc.), puedeocurrir que en casos específicos haya una brecha décalage entre formación y salario.Lo mismo ocurre si el empleo no se corresponde con la formación (un universitariolicenciado en artes escénicas trabajando de camarero en espera de su oportunidaden el teatro, por ejemplo), algo que tendremos ocasión de comentar en detalle másadelante. Sin embargo, las estadísticas disponibles (lamentablemente nunca muyabundantes en España en esta materia) ofrecen una visión que contrasta con tal cre-encia y permite considerarla como un mito urbano rechazado por la evidencia.

El gráfico 2 presenta una reconstrucción de los ingresos a lo largo de la vida labo-ral de los trabajadores españoles según su formación. Decimos reconstrucción,puesto que los datos representados no se han obtenido mediante el seguimientode los trabajadores a lo largo de su vida. Para ello se necesitaría disponer de esta-dísticas longitudinales, de las que desgraciadamente no disponemos en España.Lo que el gráfico 2 recoge es el salario obtenido en 2006, último año del que sedisponen datos, de acuerdo con la edad, como si las pautas seguidas por los tra-bajadores de mayor edad indicaran el comportamiento esperable en el futuro delos ingresos laborales de los trabajadores más jóvenes.

Gráfico 2: Salario mensual bruto promediado por edad, sexo y nivel de estudios en España (2006).

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Del estudio del gráfico 2 se desprenden tres hechos estilizados sobre la dinámicasalarial a lo largo de la vida: en primer lugar, al comienzo de la trayectoria laborallas diferencias salariales entre los trabajadores con distinto nivel educativo sonrelativamente bajas. Si sólamente nos fijáramos en el arranque de la vida laboral,podría parecer que realmente “no compensa (salarialmente hablando) estudiar”.En segundo lugar, para todos los niveles educativos, el salario aumenta con laedad, mostrando una dinámica que recoge el aumento de experiencia y el pesoque la antigüedad tiene en la mayoría de las empresas (y en la administración) encuanto a la determinación de los salarios. En tercer lugar, la pendiente de la fun-ción de salarios según la edad de los trabajadores es significativamente mayorpara aquéllos con más estudios, lo que significa que es con el paso del tiempocuando se manifiestan plenamente las diferencias de salario entre categorías detrabajadores2 (según su formación). Estos hechos estilizados nos permiten expli-car cómo la percepción de que las diferencias salariales no se corresponden conlas diferencias en educación sea a la vez cierta y errónea: cierta en el caso de fijar-nos sólamente en las diferencias salariales en el arranque de la vida laboral, y erró-nea si adoptamos una perspectiva temporal más amplia, de ciclo vital.

2.3. La “dudosa” calidad del sistema educativo español

Es lugar común entre los “defectos” de los españoles –como grupo– el presentaruna visión extremadamente crítica, y a veces apocalíptica, de las cuestiones quenos atañen. Este defecto (o virtud, según se mire) se plantea con toda su crude-za cuando se evalúa la calidad del sistema educativo español.


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Universitarios Secundarios superiores Primarios o inferioresSecundarios inferioresMujeres

Fuente: Elaboración propia a partir de la Encuesta de Estructura Salarial 2006.

2. Desde una perspectiva distinta, se observa cómo las mujeres perciben unos ingresos sensiblemente inferiores a los delos hombres.



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Como veremos más adelante, el sistema educativo español adolece de serios pro-blemas, especialmente en lo que se refiere a garantizar una educación “suficien-te” de facto, que no de jure, a todos los jóvenes, pero ello no significa que, en con-junto, los resultados sean negativos en todos los frentes. Como ilustración de loanterior, en el gráfico 3 se reproduce la relación existente entre el gasto en educa-ción obligatoria (lower secondary education) y la puntuación en ciencias obtenidapor los países de la OCDE que participan en el programa PISA.

De su análisis se obtienen dos conclusiones: en primer lugar, España se sitúa enuna posición por debajo, aunque relativamente próxima, a la que le corresponde-ría estadísticamente dado el gasto que realiza en educación secundaria. En segun-do lugar las diferencias en resultados son más pequeñas que las diferencias enrecursos dedicados a educación. Ello hace posible sostener que el sistema educa-tivo español, de acuerdo con los datos que proporcionan los informes PISA3, esaceptablemente eficaz y sumamente eficiente, tal como sostiene Carabaña (2006).

Es aceptable (“o medio, o normal, o del montón”) en eficacia porque los alumnosde la Enseñanza Básica española, según se desprende de los estudios PISA, desa-rrollan una capacidad cognitiva aproximadamente igual que la media de los alum-nos de los países de la OCDE. Y “razonablemente” eficiente en la medida en queestos resultados se obtienen con un gasto en educación en general, y en educa-ción no universitaria en particular, que es de los más bajos de la OCDE, a pesardel esfuerzo realizado en la década de 1990.

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3. Sobre los informes PISA y los resultados para España puede consultarse el número monográfico extraordinario que le hadedicado la Revista de Educación en 2006.

Fuente: OCDE (2007a y2007b) y elaboración propia.

Gráfico 3: Puntuación media PISA en ciencias y gasto por alumno en secundaria (1ª etapa).


Con ello no estamos abogando por la complacencia; obviamente los 75 puntosque separan los resultados de España y Finlandia, el país con mayor puntuación,reflejan una brecha formativa de los alumnos españoles, que sin duda tiene suefecto en el potencial de crecimiento de España4. En lo que a esto respecta, comoen otros muchos campos, quizá el apelativo adecuado sea “mediocridad” o“medianía”, y no “fracaso”. Pero es necesario situar el debate en sus términosadecuados.

3. Tres hechos relevantes

Mientras que en la sección anterior se recogían algunas interpretaciones, a nues-tro entender, erróneas, sobre el sistema educativo español o sobre la relación entreeducación y mercado de trabajo, en esta sección vamos a abordar algunas cues-tiones que, consideramos, permiten centrar el debate sobre educación y empleoen nuestro país.

3.1. El atípico perfil educativo de la población “joven” española

En la figura 4 se puede observar de forma nítida la “anormalidad” del casoespañol en lo que se refiere a la distribución del nivel educativo de la pobla-ción de entre 25 y 39 años5 en 2007, año en el que se alcanza el máximo nivelde empleo en España. Mientras que la estructura típica de la distribución delnivel educativo en la UE adopta la forma de una pirámide, más apuntada omenos según el país, y en la que el vértice derecho de la base, correspondien-te a estudios primarios, estaría más bajo que el vértice izquierdo, correspon-diente a los estudios universitarios, en España la estructura educacional adop-ta la forma de una pirámide invertida, siendo la categoría de educación secun-daria superior (bachillerato completo) la que acoge al menor porcentaje depoblación. Este gráfico pone claramente de manifiesto cómo el desequilibroeducacional del país se da en ese tramo educativo, existiendo un porcentajede personas con este nivel de estudios, extremadamente bajo en comparaciónno sólo con el resto de los países recogidos en el gráfico, a excepción dePortugal, sino con respecto al resto de los países de la UE, que han sido exclui-dos del gráfico para facilitar su lectura, incluyéndose aquéllos con un signifi-cativo menor nivel de renta.


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4. En el reciente documento de la OCDE (2010) se puede encontrar un intento de cuantificar el impacto que tendría sobreel crecimiento una mejora en la educación reflejada en un aumento de la puntuación PISA.

5. Se elige este tramo de edad para obviar los problemas derivados de la tardía generalización de la educación en España,en comparación con otros países europeos. Este grupo de edad corresponde a aquéllos que a comienzo de la década de1980 tenían por lo menos 9 años.



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En el otro extremo, sin embargo, España tiene un porcentaje de población conestudios terciarios superior a la media comunitaria, un 37% frente al 30% de laUE(15). Nos encontramos, por lo tanto, ante una estructura educativa claramentepolarizada, con sobredimensionamiento del segmento de menos estudios, untamaño anormalmente bajo del segmento de estudios medios y un tamaño desa-hogado del segmento de estudios terciarios, un 20% superior a la media de la UE.

Estas diferencias de la composición educativa de la población española ganan pers-pectiva cuando se encuadran en la nueva Estrategia Europa 2020, que sustituye ala Estrategia de Lisboa aprobada en 2001, y que señala {COM(2010), 193, final6}:

“La meta principal de la UE, en la que se basarán los Estados miembrospara fijar sus objetivos nacionales, es reducir el índice de abandono esco-lar a un 10 %, aumentando a la vez al menos a un 40 % el porcentaje depersonas de entre 30 y 34 años que finalicen la enseñanza superior o equi-valente de aquí a 2020”.

Puesto que, como veremos en el siguiente epígrafe, la UE entiende por abandonoescolar el de la población de entre 18 y 24 con estudios inferiores al bachillerato

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% Primaria o menos % Secundaria superior % Terciaria

Rep. Checa Italia España Portugal Alemania UE (15)Irlanda

Niveles educativos

Gráfico 4: Distribución según nivel educativo alcanzado por la población 25-39 años.

Fuente: Eurostat y elaboración propia.

6. Comisión Europea, Propuesta de DECISIÓN DEL CONSEJO sobre directrices para las políticas de empleo de los Estadosmiembros, Parte II, de las Directrices Integradas Europa 2020 {SEC(2010) 488 final}.


del sistema actual (esto es, con una educación secundaria básica como máximo),es inmediato comprobar cómo el gran reto educativo y social español se encuen-tra más en levantar su suelo educativo que en incrementar su techo. Ello, porsupuesto, no significa que en términos de la composición de los estudios univer-sitarios no existan algunos desequilibrios, pero nos permite situar de forma meri-diana dónde se encuentran los problemas.

3.2. El problema del abandono escolar

Como queda patente en el gráfico 4, España tiene un significativo problema de aban-dono escolar, tanto por el alto número de jóvenes que no terminan la educación secun-daria, como por la dificultad en trasladar a este campo las mejoras que se han produ-cido en España en las últimas décadas en múltiples ámbitos económicos y sociales. Laproblemática de abandono escolar en España se ve con toda su crudeza cuando secompara con los valores que alcanza este indicador en el resto de la UE (gráfico 5):España no sólo tiene un abandono escolar temprano mucho más elevado que la mediacomunitaria (por no decir que los Estados miembros con menor abandono escolar,donde ronda el 5%), sino que no ha sido capaz de reducirlo (a diferencia de Malta oPortugal, los únicos países de la UE que superan el guarismo español en este aspec-to) en la última década, en la que habría ocurrido justo lo contrario.

En el próximo apartado tendremos la ocasión de presentar con más detalle las impli-caciones que tiene el abandono escolar para sus protagonistas y para el conjunto dela sociedad. Baste por el momento con señalar que este resultado es difícilmente com-patible con la idea de modernidad que pretende dar el país, así como con las deman-das de una Nueva Economía basada en el conocimiento y el nuevo modelo de creci-miento económico que se pretenden impulsar desde la UE y desde el propio gobierno.


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Gráfico 5: Tasa de Abandono escolar temprano en la UE, Islandia, Noruega y Suiza (%).

Fuente: Eurostat y elaboración propia.



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3.3. Una balbuceante educación a lo largo de la vida

Junto con la extraordinariamente mayor tasa de abandono escolar, España tam-bién destaca en el entorno de la UE por la menor presencia de lo que se conocecomo aprendizaje a lo largo de la vida o LLL en su acrónimo inglés. Podríamospensar que este factor se escapa del tema objeto de estas páginas.

Sin embargo, la formación para el empleo en los jóvenes, o la existencia de un vín-culo entre la formación alcanzada en los años de juventud y la probabilidad de par-ticipar en programas de formación a lo largo de la vida hace que la mayor o menoreducación formal recibida en los años dedicados a tiempo completo a ésta reper-cuta en una mayor o menor educación también a lo largo de la vida profesional.En lo que a esto respecta, el LLL, en la práctica, lejos de servir como herramientade compensación educativa para aquéllos con menor educación de entrada almercado laboral, actúa como potenciador de estas diferencias.

De acuerdo con Eurostat, el nivel de LLL en España es similar a la media de laUE27. En concreto, el indicador utilizado para medir esta dinámica (el porcentajede población de entre 25 y 64 años que ha participado en algún tipo de formacióny educación en las últimas cuatro semanas) alcanza en el caso de España el10,4%, frente al 9,5% de la media comunitaria7. Sin embargo, el dato español pali-dece cuando se compara con los valores superiores al 30% existentes en Sueciao Dinamarca, países que han hecho de la formación uno de los vértices de la flexi-seguridad y una forma de compaginar más flexibilidad para las empresas y másseguridad para el trabajador.

4. Implicaciones del abandono escolar

Atendiendo a las cifras recogidas en el gráfico 4, es evidente que no se puede tra-tar la cuestión de la formación y el mercado de trabajo de los jóvenes españolessin estudiar las implicaciones del abandono escolar, grupo al que pertenecen untercio de los jóvenes en España8.

7. Hay que señalar que el valor de esta variable se vio muy afectado por el cambio metodológico que sufrió la EPA en 2005,ya que coincidiendo con el mismo la tasa pasó del 4, al 10,5%. Este indicador también adolece del problema de conside-rar todo tipo de educación, sin conocer si ésta es pertinente o no para su futuro laboral. En todo caso, según la Encuestade Condiciones de Vida en el Trabajo de 2008, al menos en lo que respecta a la formación ofrecida por las empresas, noparece que éste sea un gran problema, ya que el 79% de los beneficiados por ésta consideran que es útil o muy útil.

8. En lo que sigue me basaré en los resultados de un reciente libro (2009) escrito en colaboración con J. Ignacio Antón,Enrique Fernández-Macías y F. Javier Braña.


El análisis de la información estadística disponible es claro en lo que se refiere alimpacto negativo del abandono escolar sobre los resultados laborales de los jóve-nes españoles. En concreto:

El abandono escolar, especialmente sin haber obtenido el certificado de laESO, o fracaso escolar (alrededor del 14% de la población de entre 18-24años), está asociado a mayores dificultades de inserción en el mercado de tra-bajo. En particular las tasas de inactividad tras la educación inicial son muchomayores en este colectivo: un porcentaje importante (en torno al 10%) niencuentran ni buscan empleo tras dos, tres o más años fuera de la escuela.Los que abandonan no tienen tantas dificultades para encontrar un empleocomo los que fracasan, pero sí a la hora de encontrar un empleo de calidad(empleo significativo en terminología INE-ETEFIL9).

Los bajos niveles de cualificación están asociados a una mayor tasa de inacti-vidad y desempleo, y a trabajo en sectores de baja productividad.

La fuerte concentración de los trabajadores sin título de ESO y sin estudios desecundaria superior en el sector de la construcción ha supuesto que estecolectivo se haya visto especialmente afectado por la crisis del sector inmobi-liario. El reto futuro del mercado de trabajo español no es ya crear empleo, sinoser capaz de reciclar a trabajadores todavía muy jóvenes pero con muy esca-sa cualificación.

El fracaso y el abandono escolar tienen efectos negativos muy importantes enlos salarios de los individuos. De acuerdo con la Encuesta de EstructuraSalarial 2002, los titulados en secundaria superior disfrutan de una prima sala-rial sobre aquéllos sin estudios del 27% y 30% para hombres y mujeres, res-pectivamente, mientras que la diferencia se sitúa alrededor del 20% respectoa aquéllos con estudios primarios y del 15% si tomamos como referencia aaquéllos que completaron la primera etapa de secundaria.

El análisis de la Encuesta sobre la Participación de la Población Adulta enActividades de Aprendizaje 2007 permite constatar que un mayor nivel educa-tivo está asociado a un mayor acceso a la formación a lo largo del ciclo vital delos individuos, de manera que la brecha existente en materia de productividad,salarios y empleabilidad entre los trabajadores con distintas cualificaciones seamplía a lo largo de la vida profesional de los individuos.

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9. De más de 20 horas de forma continuada durante más de seis meses en la misma empresa.



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El estudio de la incidencia en el mercado laboral español de las situaciones dedesempleo y de bajos salarios en función del nivel de escolaridad desde unaperspectiva dinámica –a partir de datos del Panel de Hogares de la UniónEuropea– permite afirmar que los trabajadores de menor cualificación –muyespecialmente en el caso de las mujeres– tienden a verse a atrapados enmayor medida en situaciones de paro o de empleo de bajos salarios (con unaremuneración inferior a 2/3 del salario mediano).

Como reflejo de todo ello, frente a un riesgo de pobreza del 13% de la pobla-ción española de más de 18 años con educación secundaria completa, y del8% en el caso de educación universitaria, las personas sin esta cualificacioneducativa alcanzan una tasa del 24% (Eurostat, 2008).

5. Las necesidades del mercado de trabajo: el cambio en el pasadoinmediato y las expectativas respecto al futuro

El extraordinario comportamiento del mercado de trabajo español hasta el comien-zo de la crisis10 ha ido acompañado, sin embargo, de un importante grado dediversidad en lo que se refiere al tipo de trabajo creado, en términos del nivel edu-cativo de los trabajadores que lo desempeñan. Por un lado, la especialización pro-ductiva de la economía española en sectores como la construcción y la hosteleríahabría permitido que el mercado de trabajo diera acomodo a una población jovencon formación incompleta. Simultáneamente una creciente población con estu-dios universitarios también habría encontrado su lugar en el mercado laboral.Siguiendo a Fernández Macías (2010), una forma de estudiar qué tipo de trabajose ha creado en el país en términos de necesidades de formación, es construyen-do una matriz de empleo que refleje el tipo de empleo existente (y su evolución),definiendo cada empleo como la combinación de ocupación y actividad o sector(28 ocupaciones y 60 sectores). Una vez construida esta matriz, a cada empleo sele asocia un nivel de necesidades de formación en función del nivel medio educa-tivo de sus trabajadores, considerando tres niveles: bajo –menos de ISCED 2–,medio –ISCED 3-4– y alto –ISCED 5 y superior–. Posteriormente, para facilitar lalectura de los datos, los empleos se agregan según su posición en ese ranking denivel de educación y se presentan en quintiles, de forma que el quintil primerorecogería el 20% de los empleos asociados a menor formación, el segundo quin-til el siguiente 20%, y así sucesivamente hasta el quinto y último quintil, que reco-gería el 20% de empleos con mayor formación. El último paso es proceder a cal-

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10. De acuerdo con Eurostat, la economía española aportó el 30% del empleo creado en la UE en el período 1998-2008,llegando en algunos años (2002-4) a aportar más del 40% del empleo creado.


cular el aumento (o disminución) del número de personas en cada uno de esosempleos durante un determinado período de tiempo.

En el gráfico 6 se reproduce el crecimiento del empleo por quintiles de educaciónen España en el período 1995-2007 (Fernández-Macías 2010), que se correspon-de con la fase alcista del último ciclo económico experimentado por la economíaespañola. Para facilitar su lectura, la barra gris claro incluida en el gráfico repre-senta el comportamiento que habría tenido el empleo en cada quintil educativo siéste se hubiera distribuido de forma proporcional. En conjunto, se observa unmayor crecimiento del empleo en aquellos trabajos que, por términos generales,están ocupados por trabajadores con mayor nivel educativo.

Este resultado sería coherente con la hipótesis de un aumento generalizado de lasnecesidades educativas asociado a las teorías post-industrialistas y al impactosobre el empleo de las nuevas tecnologías de la información y las telecomunica-ciones. Sin embargo, en la medida en que durante este período ha habido unimportante relevo generacional en el mercado de trabajo, con la salida del mismode generaciones que no se beneficiaron de educación universal y con la entradade otras posteriores, que sí han sido favorecidas por un mayor esfuerzo social eneducación, se podría argumentar que el perfil del gráfico 5 puede obedecer a un


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Crecimiento equiproporcional Crecimiento real del empleo

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Quintiles de empleos

Gráfico 6: Crecimiento absoluto del empleo según quintiles ordenados en virtud de laformación de los trabajadores. España 1995-2007.

Fuente: Fernández-Macías (2010) p. 193.



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fenómeno puramente de oferta: los nuevos trabajadores aportan más educación,que no necesariamente va acompañada de mayores exigencias del proceso pro-ductivo. Los estudios sobre la afinidad de los emparejamientos trabajador-empleomuestran que existe un porcentaje no desdeñable de trabajadores con un niveleducativo superior al necesario para desarrollar el trabajo. Este porcentaje desobrecualificación se sitúa, en el caso de España, y medido de forma subjetiva ( apartir de la opinión de los trabajadores), en el 19%, siendo mayor en el caso delas mujeres, un 23%, que en el de los hombres, un 15.5%11. Todo ello permitesuponer que parte de la mejora recogida en el gráfico responde a un efecto de laoferta, lo que en nuestra opinión matizaría, pero no anularía las conclusiones quese obtenían más arriba.

Tan interesante como conocer cómo ha evolucionado en el pasado la demanda deempleo en relación a la educación de los trabajadores es adelantar cuál puede sersu tendencia en el futuro.

Recientemente el European Centre for the Development of Vocational Training,CEDEFOP (2010) ha publicado un documento con estimaciones de las necesi-dades de formación de la fuerza de trabajo europea hasta el horizonte de 2020.Como se podrá imaginar el lector, este tipo de ejercicios es sumamente com-plejo, ya que exige conocer cómo va a evolucionar la oferta de trabajo respec-to a la educación incorporada, cómo va a crecer el PIB, cuál va a ser el creci-miento del empleo resultante, cómo se va a distribuir ese crecimiento entresectores y ocupaciones, cuál va a ser el efecto de las jubilaciones de trabaja-dores en activo y, por último, cómo van a interactuar la oferta y la demanda detrabajo. Y todo ello, en un contexto de fuerte incertidumbre sobre el ritmo derecuperación económica y sobre el del traslado de la recuperación del PIB a laregeneración del empleo. En todo caso, y con todas las cautelas, podemosdecir que las previsiones que presenta este trabajo (gráfico 6) reflejan una ten-dencia decreciente de la importancia en el futuro del empleo de baja cualifica-ción, un mantenimiento –en términos relativos– del empleo de cualificaciónmedia y un crecimiento del peso del empleo de cualificación alta. Ello significaque, en ausencia de un proceso de reajuste en la oferta educativa, se podríangenerar situaciones de exceso de oferta de trabajo de baja cualificación, con lacorrespondiente presión a la baja de los salarios y aumento del desempleo deeste colectivo.

11. Encuesta de Calidad de Vida en el Trabajo 2008, pregunta 47. Ministerio de Trabajo e Inmigración.


6. A modo de conclusiones: actuaciones de oferta y actuaciones dedemanda

En las páginas anteriores se ha efectuado un apresurado repaso, necesariamentepersonal, de algunos mitos, problemas y perspectivas de la formación en Españay su vinculación con el empleo. Puesto que la formación, a pesar de los objetivosdel aprendizaje a lo largo de la vida, sigue siendo fundamentalmente un procesoque coincide con la juventud, y puesto que jóvenes son también la mayoría de losdesempleados en España, hablar de educación y empleo significa hablar de jóve-nes, aunque ello no se diga explícitamente. Y cuando se habla del triángulo jóve-nes-educación-empleo, un problema sobresale por encima de todos los demás: elabandono escolar; especialmente el abandono escolar que se ha acumuladodurante estos años en que había empleo para –casi– todos y cantos de sirena –ode ladrillo– para los más jóvenes.

La constatación de esto, junto con la estimación de un crecimiento futuro en lasnecesidades de mano de obra de formación alta, hacen que la inversión en educa-


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Gráfico 7: Estimación en el horizonte 2020 de la estructura del empleo en España y la UEsegún nivel de cualificación.

Fuente: Skills supply and demand in Europe: medium-termforecast up to 2020, pp. 100-11 y elaboración propia.



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ción sea uno de los pocos ámbitos de la actuación pública que normalmente reci-be un apoyo unánime desde posiciones ideológicas dispares, quedando el debateideológico para cuestiones relacionadas con su organización, el papel de las insti-tuciones educativas públicas y privadas en su desarrollo, etc. Está claro que la eco-nomía del siglo XXI que la UE quiere potenciar –antes con la Estrategia de Lisboa,y ahora con la estrategia Europa 2020– no será posible con una fuerza de trabajoque tiene un nivel educativo fuertemente polarizado y en muchos aspectos –princi-palmente los vinculados a la educación secundaria, pero no sólo éstos– inadecua-do, por escaso, para hacer frente a los retos de la economía del futuro.

Pero el pensar que basta con actuar sobre la oferta –esto es, sobre la educación delos jóvenes– para desatar toda la potencialidad de la nueva economía, sería asumiruna visión sesgada de los procesos de cambio. Para gran parte de los economistasneoclásicos, la oferta, siguiendo el dictum del economista francés de principios delXIX Jean Baptiste Say (1767-1832), crea su propia demanda. De ser así bastaríacon resolver, que no es poco, el retraso educativo español para situar al país en lasenda de crecimiento adecuada. Desde una visión distinta, vinculada con el econo-mista inglés John Maynard Keynes (1883-1946), la demanda es el motor de la acti-vidad productiva, lo que respecto al tema que tratamos significa que sería lademanda la que, mediante las oportunas señales –aumento del requerimiento detrabajos cualificados, aumento de sus salarios, etc.–, pondría en marcha los cam-bios en los comportamientos educativos que se persiguen, es decir, el aumento dela formación. Como en tantas ocasiones, probablemente la más adecuada12 seauna visión ponderada que tenga en cuenta los dos aspectos de la ecuación. Lamejora educativa sin un equivalente aumento de la demanda de trabajo cualifica-do por parte de las empresas sólo conducirá a sobre-educación y frustración, y laactuación sobre la demanda sin el correspondiente aumento de la oferta de traba-jo cualificado no hará sino crear cuellos de botella que estrangulen el crecimiento.Ello implica, por lo tanto, la necesidad de trabajar simultáneamente en ambos fren-tes, con la dificultad de que uno de ellos –el lado de la demanda de trabajo– seescapa de las competencias de los Estados, que en el contexto institucional comu-nitario, sólo pueden –mediante el sistema de incentivos adecuado y con las limita-ciones impuestas por la normativa de defensa de la competencia– desarrollar unapolítica industrial que facilite la transición hacia una economía del conocimientoque demande a esos nuevos trabajadores con más y mejor formación.

12. Recientemente J. García Montalvo, economista español experto en temas de educación señalaba, en esta misma líneaque: “concluir de esta observación (menor desempleo entre los universitarios en su conjunto) que la solución al problemadel paro en España es tan simple como aumentar la formación es una visión simplista e ingenua”, “Desempleo juvenil yformación”, El País Negocios, 7/3/2010, p. 25.


Bibliografía

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CRECIMIENTO ECONÓMICO Y DESIGUALDAD:ACTUALES REFLEXIONES EN EL DEBATEEUROPEO

AURELIO FERNÁNDEZ LÓPEZPresidente del Comité de Protección Social de la Unión Europea.

Resumen

La cohesión social es una de las metas distintivas del proyecto de progreso euro-peo y también uno de los objetivos nacionales de sus estados miembros. A lo largode la pasada década, la articulación de este reto común se ha realizado en elámbito europeo por medio de la “Estrategia de Lisboa”.

Después de ésta, los resultados en términos de reducción de las desigualdades yde las situaciones de riesgo de pobreza y exclusión en Europa no pueden consi-derarse satisfactorios, y no lo eran ya a finales de 2007, justo antes de la crisis.

La presente aportación analiza estos temas, utilizando como línea de referencia lostrabajos llevados a cabo por el Comité de Protección Social de la Unión Europeapara el desarrollo de la coordinación abierta existente entre los Estados Miembros,en el contexto del llamado “método abierto de coordinación social en materia deprotección social e inclusión”, así como las contribuciones realizadas desde dichoComité a la evaluación de Lisboa y al proceso de formulación de la futura estrate-gia Europa 2020.

Finalmente, se analiza con cierto detalle cómo se están abordando las relacionesentre crecimiento económico y cohesión social en el diseño de una nueva estrate-gia, la cual apuesta por un crecimiento inclusivo y pretende situar la reducción dela pobreza entre sus objetivos prioritarios.

1. Introducción

Como se ha señalado desde distintos ámbitos, pocas voces habrían indicado afinales del 2007 que hoy nos encontraríamos en Europa afrontando el impacto deuna crisis económico-financiera de magnitudes considerables, con una gran

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repercusión social, a pesar del papel desarrollado por los sistemas de protecciónsocial como estabilizadores automáticos, y cuyos efectos serán, sin duda, muchomás duraderos que la propia crisis.

Hablar de las relaciones entre los modelos de crecimiento económico y las situacio-nes de desigualdad pudiera parecer, en este contexto, algo no del todo oportuno, enun momento en el que los estados miembros de la Unión Europea centran la aten-ción en coordinar sus respuestas y actuaciones para salir de la crisis. Sin embargo esimportante hacerlo, porque ésta nos exige hoy dar respuesta a un doble reto: el quesupone la adopción de medidas urgentes o coyunturales para afrontar la salida de lacrisis y consolidar la recuperación, y otro, más estratégico a medio y largo plazo.

Por este motivo, es pertinente analizar varias cuestiones en relación al futuro euro-peo: ¿Qué ha ocurrido durante la “década de Lisboa” en materia de cohesiónsocial? ¿Qué resultados sociales se han producido en cuanto a la reducción dedesigualdades? Y, ¿cómo habría que abordar la dimensión social al diseñar laestrategia europea para la próxima década?

Éste pretende ser el hilo conductor de esta reflexión. Para comenzar, vamos atomar como referencia la actividad realizada a lo largo de estos años por el Comitéde Protección Social de la Unión Europea (UE) como institución de naturalezaconsultiva que ha liderado durante los años de desarrollo de la Estrategia de Lisboalos trabajos de método abierto de coordinación en materia de protección social einclusión –el llamado “MAC” social–. Finalmente, el Comité ha hecho reciente-mente una contribución importante al seguimiento del impacto social de la crisisy a los trabajos existentes sobre la dimensión social futura de la estrategia euro-pea, EU2020. Los debates sobre una meta europea para la pobreza son igualmen-te objeto de un análisis detallado.

2. La Cohesión social en la Estrategia de Lisboa:un papel central, ¿o periférico?

La Estrategia de Lisboa, adoptada por el Consejo Europeo en el año 2000, fue elprimer intento de dar respuesta a un contexto global que empezaba a plantear pro-blemas de competitividad a los Estados miembros de la UE. Ésta tenía entoncesun referente claro, los Estados Unidos. Hoy, transcurridos diez años, entran enjuego otros actores mundiales a la hora de diseñar el nuevo enfoque estratégicode la Unión Europea para la nueva década.


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Crecimiento económico y desigualdad: actuales reflexiones en el debate europeo

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Conviene recordar que el Consejo Europeo en Lisboa adoptó una estrategia socio-económica integrada para Europa hasta el año 2010. El objetivo central de lamisma era que la Unión Europea llegara a ser la economía mundial más competi-tiva y dinámica, basada en el conocimiento, capaz de generar un crecimiento eco-nómico sostenible con más y mejores trabajos y con una mayor cohesión social.La estrategia de Lisboa inicialmente estableció prioridades sociales y otorgó unaposición central a la cohesión social.

Entre dichas prioridades se incluía un compromiso claro y decidido a favor de lareducción de la pobreza. La centralidad de las prioridades sociales se apoyaba, eneste diseño inicial, en dos razones: 1) la consideración como factor productivo delas políticas de protección social e inclusión –algo que debiera de ser recuperadoen la futura estrategia– y 2) el papel esencial que las políticas sociales desempe-ñan en el progreso de la cohesión social europea, característico del modelo socialeuropeo.

Al adoptar este enfoque, el año 2000 se convierte en un momento de revitaliza-ción de las políticas asociadas a la dimensión social europea. En pocos meses seproducen muchas decisiones relevantes, coincidiendo con la admisión de laEstrategia de Lisboa como la proclamación de la Carta de DerechosFundamentales de la UE, la adopción de la Agenda de Política social (2000 -2005), la modificación del artículo 13 del Tratado de Roma (apertura del campode actuaciones y competencias comunitarias en materia de discriminación), laaplicación del método abierto de coordinación a las políticas de inclusión social ypensiones, etc.

En el 2005 se produce una revisión a medio plazo de los avances producidos porla Estrategia. Se constata que no se han alcanzado los niveles esperados; se con-sidera que se ha generado una agenda sobrecargada, descoordinada y con priori-dades a veces conflictivas. Tras esta revisión se concluye que es necesaria unareorientación de la Estrategia que conceda mayor prioridad a los objetivos de cre-cimiento y de empleo, y donde la dimensión social pase a ocupar una posiciónmás secundaria. Los “años dorados” de la Estrategia en términos de crecimientoy empleo –de 2005 a 2007– que se suceden tras esta reorientación parecían con-firmar lo acertado de la misma, más en términos de crecimiento económico quesociales. Sin embargo, posteriormente, la crisis ha relativizado y puesto en cues-tión dicho entusiasmo.


3. La evaluación de los avances sociales producidos durante ladécada de puesta en práctica de la Estrategia de Lisboa

El Comité de Protección Social (CPS) aprobó en septiembre del año pasado, conel acuerdo de los 27 estados miembros en él representados, el informe titulado:“Crecimiento, empleo y progreso social en la UE: una contribución a la evalua-ción de la dimensión social de la Estrategia de Lisboa”1.Este informe es el frutodel trabajo de varios meses de una Task Force, creada ad hoc (con tal objetivo),e integrada por miembros del CPS y de su propio “grupo de indicadores” (ISG) ycon participación asimismo de diversas unidades y servicios de la ComisiónEuropea.

El informe, que analiza las interacciones entre crecimiento, empleo y avancessociales, proporciona una buena panorámica social de la UE antes de la crisis, deinterés para analizar lo ocurrido en este periodo en cuanto a pobreza, desigualda-des y evolución de la protección social.

Dos son los mensajes clave del informe relacionados con la pobreza y la desigual-dad. Éste, como se ha señalado, centra principalmente su evaluación y análisis enel periodo que va del 2000 a finales del 2007.

Mensaje 1: Durante la década, el crecimiento económico y elempleo han mejorado, en general, las condiciones de vida globa-les… Sin embargo, a pesar del efecto redistributivo claro de la pro-tección social, las desigualdades han aumentado a menudo y lapobreza y la exclusión social continúan siendo un problema impor-tante en la mayor parte de los países de la UE, aunque con diferen-cias sustanciales a través de Europa”

El Informe documenta el aumento de las desigualdades durante dicho periodo,resaltando:

� El aumento en general de las desigualdades de renta disponibleentre la mitad de los ochenta y la mitad de los noventa, tal y comorecogen los trabajos de la OCDE en 2008. En la mayoría de los paí-ses, las rentas altas crecieron más que las rentas medias. Además,en algunos países las rentas bajas alcanzaron a las rentas medias,


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1. Social Protection Committee Report: “Growth, Jobs and Social Progress in the EU. A contribution to the evaluation of thesocial dimension of the Lisbon Strategy”. September 2009.



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mientras que, en otros, la distancia entre éstas se amplió. En esteanálisis Francia y Grecia, así como Irlanda y España, especialmen-te hasta el 2000, aparecen entre los países que sí experimentaronuna disminución de la desigualdad en dicho periodo.

� El aumento de las desigualdades salariales entre los trabajadoresque realizan su actividad a tiempo completo y los que la realizan atiempo parcial, así como la segmentación laboral ligada a la intro-ducción de contratos temporales y a tiempo parcial no voluntarios,constituyen los dos determinantes principales del aumento de lasdesigualdades de renta, ya que hay una penalización salarial sus-tancial asociada a la temporalidad o a la parcialidad.

� La contribución de las tendencias demográficas al incremento delas desigualdades aparece como otro factor determinante en algu-nos países –aunque no el principal–. Por ejemplo, el aumento delnúmero de personas que viven solas (Finlandia, Italia) o del núme-ro de hogares monoparentales (Francia, Alemania, Reino Unido)han contribuido a dicho incremento.

Por otra parte, el informe señala asimismo cómo los riesgos de pobreza relativadifieren de manera significativa entre los estados miembros, y cómo estos riesgoshan aumentado o se han estabilizado en la mayoría de los países de la UE duran-te las dos últimas décadas (gráfico 1). El dato agregado de riesgo de pobreza dela población europea (16%) encierra marcadas diferencias entre los estadosmiembros. Bélgica, Francia, Grecia, Dinamarca, España y Portugal son algunos delos países en los que la pobreza relativa ha disminuido. Un hecho que no porconocido debe dejar de destacarse dentro de las dinámicas de esta situación, escómo la incidencia de los riesgos de pobreza parece haberse desplazado en cier-ta medida desde las personas mayores a los jóvenes.

En el gráfico siguiente, los indicadores de privación material complementan la“fotografía” de la exclusión social más estrictamente económica que proporcionanlas tasas de pobreza relativa; reflejan la proporción de personas cuyas condicionesde vida están severamente afectadas por la falta de recursos y proporcionan unaestimación sobre el número de personas que no pueden asumir la compra de cier-tos bienes. La coincidencia de las de tasas de riesgo de pobreza relativa con las


de privación que se muestra en el cuadro 1 encierra una amplísima diversidad desituaciones entre los estados miembros.

Es importante recordar que la definición de pobreza relativa utilizada a nivel euro-peo excluye los componentes de renta no monetarios como las rentas imputadas–propiedad una vivienda–, las rentas en especie, el valor de bienes producidospara el propio consumo, etc. Con el fin de incorporar los componentes no mone-tarios, esta definición se encuentra en revisión actualmente por parte del grupoEU-SILC de EUROSTAT, con la colaboración del “grupo de indicadores” del Comitéde Protección Social. La incorporación de los componentes no monetarios mejora-rá sensiblemente la posición de algunos estados miembros, especialmenteEspaña, en los que la compra de una vivienda ha sido tradicionalmente una claraopción en términos de ahorro y consumo (Grecia, Irlanda, Italia).

Desde esta perspectiva puramente nacional, conviene recordar que el instituto deestadística español ya viene incorporando en los últimos años un doble cálculo ofi-cial de la tasa de pobreza relativa en la explotación de la encuesta de condicionesde vida (ver gráfico 2). En el caso español, la inclusión de la propiedad de unavivienda en alquiler en el cálculo imputado produce un efecto reductor importan-te, muy pronunciado en el caso de personas mayores de 65 años, que nos sitúa,respondiendo mejor a la realidad social, en valores medios europeos.


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Gráfico 1: Tasas de riesgo de pobreza y de privación material (% población total).Umbrales de pobreza (€-PPS anuales para un hogar individual) 2008.

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Fuente: EU-SILC (2008). Datos privación material DK referidos a 2007.



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Por otra parte, como señala el informe, la evolución en la UE en relación a estosdos indicadores no ha seguido una tendencia homogénea. En el periodo 2005 -2007, por ejemplo, el riesgo de pobreza y la privación material permanecieronestables en la UE15. Por el contrario, las tasas de privación material descendieronsignificativamente en los nuevos estados miembros, al igual que, en menor medi-da, las tasas de pobreza relativa (ver gráfico 3).

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2005 2006 2007 2008 2009(provisional)

Fuente: INE. Encuesta condiciones de vida.

Gráfico 2: Evolución de la tasa de riesgo de la pobreza relativa.Conjunto de la población (España)

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Riesgo de pobreza Privación de material

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Fuente: EU SILC 2005/2006/2007.

Gráfico 3: Tendencias riesgo de pobreza y privación de material 2005-2007: población total.


Otro aspecto importante objeto de análisis, particularmente en relación a esteperiodo de mayor crecimiento y empleo (2005 -2007), es cómo ha incidido el cre-cimiento económico de estos años en los estándares de vida de los pobres. El ins-trumento utilizado para ello fueron las tasas ancladas de pobreza, que son el indi-cador que proporciona una mejor información sobre las dinámicas de las perso-nas que se encuentran por debajo del umbral de pobreza y sobre la mejora oempeoramiento de su posición relativa. Los resultados de este análisis aparecenresumidos en detalle en el gráfico 4. Éstos muestran cómo durante el periodo2005-2007 el nexo “crecimiento económico-cohesión social” sólo se confirma enaquellos países de la UE que registraron tasas muy elevadas de crecimiento (porencima del 5%). Estos datos relativizan en gran medida las afirmaciones que seña-lan que al crecimiento económico le sigue automáticamente una mejora de lacohesión social.

Un segundo mensaje clave que emana del informe se refiere a las relaciones entreempleo y cohesión social:

Mensaje 2: Tener un trabajo sigue siendo la mejor salvaguardiacontra la pobreza y la exclusión. Sin embargo, los aumentos recien-tes de empleo –en años anteriores a la crisis– no han alcanzadosuficientemente a aquéllos más alejados del mercado laboral, y los


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entre 2% y 3%

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entre 3% y 5%

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superior al 5%

Fuente: Eurostat - AMECO database (GDP) y EU-SILC (2007, 2006, 2005); sin datos de BG y RO.

Gráfico 4: Tasas de riesgo de pobreza anclada (2005) sobre crecimiento medio PIB (2005-2007).



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trabajos generados no siempre han tenido éxito a la hora de sacara las personas de la pobreza. Algunos grupos aún se enfrentan aobstáculos específicos tales como las dificultades en el acceso a laformación para los trabajadores de baja cualificación, la falta deservicios de facilitación, o un diseño pobre de las prestaciones, quecrea desincentivos. La segmentación del mercado laboral persiste,combinada con una falta de trabajo de calidad. El desarrollo de for-mas precarias de empleo, a menudo caracterizadas por una impor-tante dimensión de género, ha contribuido a la persistencia de nive-les elevados de pobreza laboral (in-work poverty)(…)

Durante la pasada década, los grupos al margen o más alejados del mercado labo-ral, que afrontan a menudo barreras de naturaleza múltiple, no han visto mejorada suparticipación en el mercado de trabajo. Se trata principalmente de personas de bajacualificación, que deben asumir responsabilidades de cuidado de otros, o que expe-rimentan discriminación por razón de edad, origen migratorio o por otras causas.

El informe resalta que, a pesar del indudable progreso producido en las tasas deempleo antes de la crisis, debe hacerse más para asegurar que los mercados labo-rales sean verdaderamente inclusivos. Las estrategias de inclusión social activason cruciales en este aspecto, no sólo para apoyar a los más vulnerables, sino tam-bién para limitar las pérdidas de capital humano y preservar el crecimiento futuro.

Estas estrategias deben contar con los tres ejes recogidos en los principios de inclu-sión activa adoptados por el Consejo Europeo a finales del pasado año: trayectoriasde acceso o reincorporación al mercado laboral, garantía de rentas y servicios deapoyo. La puesta en práctica de estas estrategias exige una cooperación y coordi-nación importante entre los servicios sociales, los servicios de empleo y las organi-zaciones de la sociedad civil que trabajan localmente en estrategias de integración.

Por otra parte, el desarrollo de formas precarias de empleo ha contribuido a quepersistan niveles elevados de pobreza laboral. Como se refleja en el cuadrosiguiente, la tasa de “trabajadores pobres” alcanzó el 8% en el 2007.

Más detalladamente, un 21,6% del trabajo a tiempo parcial en la UE es de carác-ter no voluntario (se ha incrementado en un 4,4% desde el 2000) y un 14,0% delempleo total es temporal (12,2% en el 2000). Para una parte importante de estostrabajadores, estos trabajos precarios no han supuesto un paso adelante en latransición a empleos de más calidad. Ahora bien, hay diferencias nacionales a


tener en cuenta a la hora de analizar el mercado laboral. Así, en el periodo 2005-2006, el paso a contratos permanentes fue sólo del 25% en Francia, Países Bajos,Portugal o Italia, mientras que en otros, dicho porcentaje superó el 45%.

Conviene tener en cuenta además que la pobreza laboral es un determinanteimportante de la pobreza infantil en muchos países y que las situaciones de pobre-za laboral se relacionan con hogares de baja intensidad laboral, es decir, dondemuy pocos adultos trabajan, o lo hacen por pocas horas o durante partes peque-ñas del año. Las personas que viven solas, las familias monoparentales, o los hoga-res en que sólo uno de sus miembros aporta ingresos, aparecen entre los másexpuestos a riesgos de pobreza.

Hasta aquí el balance realizado sobre la Estrategia de Lisboa en materia de pobre-za y desigualdad

4. El impacto social de la crisis y su incidencia en el diseño de lafutura estrategia post-2010

El Consejo de Empleo y Asuntos Sociales (EPSSCO), en su reunión de diciembredel 2008, solicitó al Comité de Protección Social de la UE que llevara a cabo unarecogida de información que posibilitase una valoración del impacto social produ-


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Fuente: EU - Silc 2007.

Gráfico 5: Tasas de riesgo de pobreza de la población en edad de trabajar, por su status.



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cido por la crisis, incluyendo las medidas adoptadas por los estados miembros enrespuesta a ella. El comité ha realizado esta actividad conjuntamente con laComisión Europea en dos momentos: enero y junio de 2010. Los resultados demayor interés que emanan de dicho trabajo de seguimiento son los siguientes:

En primer lugar, en términos de diagnóstico de la situación, se señalaba que sibien no todas las consecuencias sociales están presentes, algunos datos ya sonclaros: tenemos cinco millones más de desempleados que al principio de la crisis;los trabajadores temporales han sido los afectados por ésta, en primer lugar y demanera especial, así como los migrantes, los jóvenes y los trabajadores mayores.Sin perjuicio de ello, el desempleo ha alcanzado también a trabajadores no situa-dos habitualmente en posiciones de precariedad y muchos hogares han experi-mentado una pérdida de ingresos o están más expuestos a riesgos de pobreza ysobreendeudamiento; encontramos, dentro de esta fotografía social, familias queafrontan la pérdida de sus hogares.

En cuanto a las prestaciones sociales, el seguimiento realizado confirmaba que elnúmero de solicitantes de prestaciones por desempleo había seguido creciendo;que también el aumento de demandas de asistencia social era ya evidente (lodocumentaban las informaciones aportadas por los países); que no parecía haberdeslizamientos significativos hacia prestaciones por incapacidad; y que, al menosen algunos países, sí parece haber datos que sugieren que existe una utilizaciónde este recurso para salidas anticipadas del mercado laboral.

Por otra parte, las últimas previsiones de la Comisión Europea2 indicaban que eldesempleo alcanzaría en la UE el 10,3% a finales de 2010 y que, como resultadodel juego de los estabilizadores automáticos y de las medidas discrecionales diri-gidas a reforzar las prestaciones sociales, el gasto social se incrementaría entre2007 y 2010 hasta llegar a suponer un 3,2% del PIB. Éste es un dato de partidaque debía tenerse en cuenta a la hora de perfilar las estrategias nacionales parasalir de la crisis.

El segundo elemento a resaltar al analizar el impacto social de la crisis es que sualcance, magnitud y efectos variaban enormemente entre los estados miembros.Los estados estaban en posiciones muy diversas para enfrentarse a la crisis. Enalgunos países había debilidades significativas y lagunas en los mecanismos deprotección básica. En otros, más maduros, se cuestionaba a largo plazo su soste-nibilidad financiera. Los países enfrentados con desequilibrios importantes en sus

2. Social Protection Committee SPC/2009/11/13final. Second Joint Assessment by the SPC and the European Commissionof the Social Impact of the Crisis and of policy responses.


finanzas públicas contaban con poco margen de maniobra para abordar las con-secuencias sociales de la crisis, lo que venía a sugerir que los enfoques coordina-dos debían acomodar esta diversidad de situaciones nacionales y que la mismadebía ser tomada en cuenta también una futura estrategia europea.

En este sentido, al hablar de estrategias de salida de la crisis parecía convenienteprestar atención a cómo modular la secuencia temporal de salida, ya que los tiem-pos y periodos no son los mismos para la crisis financiera, la crisis de la economíareal, el mercado laboral o los sistemas de protección social. Las dinámicas másrecientes han modificado en cierta medida esta relación de tiempos, aconsejandola aceleración de los planes de austeridad, dirigidos, entre otros objetivos, a redu-cir los niveles de endeudamiento excesivos.

5. Los objetivos sociales en la futura estrategia europea post-2010

Toda la argumentación analítica hecha anteriormente viene a apoyar, creo que demanera suficientemente fundada, la necesidad, puesta de manifiesto desdemuchas instancias e instituciones, de dotar de mayor centralidad y visibilidad a losobjetivos sociales en la formulación de la futura estrategia europea.

El Presidente de la Comisión Europea, el Sr. Barroso, en su presentación alParlamento Europeo, el 3 de septiembre del pasado año, de las directrices políti-cas de la entonces futura Comisión Europea, señaló la necesidad de establecer lasprioridades de la UE desde una perspectiva a largo plazo, la cual se articularía entorno a lo que denominó “una visión para la Unión Europea 2020”.

Desde esta visión, a juicio del presidente Barroso,

Se hace necesario revisar la actual estrategia de Lisboa a fin deadecuarla al periodo post 2010, convirtiéndola en una estrategia deconvergencia y coordinación que produzca los resultados espera-dos desde esta visión integrada de la Unión Europea. Esto va arequerir acciones inmediatas y de largo plazo, que permitan unasalida exitosa de la crisis; liderar en materia de cambio climático;desarrollar nuevas fuentes de crecimiento sostenible y cohesiónsocial; avanzar en una Europa de los ciudadanos; abrir una nuevaera para una Europa global.


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El Comité de Protección Social, en su opinión sobre la futura estrategia3, resaltóque la futura estrategia europea:

“Tiene que producir resultados sociales. Dichos resultados deben de ser moni-torizados y evaluados de forma sistemática en relación a los objetivos socialescomunes fijados por los Estados Miembros.

Debe perseguir a la vez y de una manera integrada un crecimiento sostenible,que cree empleo, reduzca la pobreza y genere una mayor cohesión social, asícomo reforzar la interacción entre políticas económicas, de empleo y sociales.Todo ello requiere una valoración más amplia que la utilizada actualmente (larealizada sólo en términos de PIB) de lo que es, o de cómo ha de medirse, elbienestar social

Debe prevenir y luchar contra la pobreza, la exclusión social y todo tipo de dis-criminación, aplicar estrategias de inclusión activa y consolidar sistemas deprotección social adecuados y sostenibles.

Sin perjuicio de ello, los estados miembros van a necesitar trabajar más, coordinandoesfuerzos, en materia de protección social e inclusión. A este respecto, el Comité deProtección Social de la UE ha recomendado asimismo que la futura estrategia europea

refuerce la coordinación abierta actualmente existente entre losEstados Miembros en materia de protección social e inclusión(OMC social) mejorando también su coherencia y visibilidad.

6. La propuesta de la Comisión Europea para la nueva Estrategia 2020

La Comisión Europea presentó finalmente, el pasado 3 de marzo, su propuesta deestrategia Europa 20204.

De manera muy esquemática, la propuesta de estrategia Europa 2020 planteatres prioridades respecto del crecimiento económico, que se refuerzan mutua-mente:

� Crecimiento inteligente: desarrollo de una economía basada en el cono-cimiento y la innovación;

a)

b)

c)

3. Opinion of the Social Protection Committee on the post-2010 strategy. SPC/0910/2/rev2.

4. COM (2010) 2020, EUROPA 2020: “Una estrategia para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador”.


� Crecimiento sostenible: promoción de una economía que haga un usomás eficaz de los recursos, que sea más verde y competitiva;

� Crecimiento integrador: fomento de una economía con alto nivel deempleo que tenga cohesión social y territorial.

Con este fin, la Comisión propone centrar los esfuerzos en cinco objetivos princi-pales de la UE, que deberán plasmarse en sendas metas europeas, entre los quese incluye:

� El 75 % de la población de entre 20 y 64 años debería estar empleada.

� El porcentaje de abandono escolar debería ser inferior al 10 % y almenos el 40 % de la generación más joven debería tener estudios superio-res completos.

� El riesgo de pobreza debería amenazar a 20 millones de personasmenos.

La Comisión propone también siete iniciativas emblemáticas para catalizar losavances en cada tema prioritario, de las cuales, desde una perspectiva de cohe-sión social, son relevantes las siguientes:

� “Juventud en movimiento”, para mejorar los resultados de los sistemaseducativos y facilitar la entrada de los jóvenes en el mercado de trabajo.

� “Agenda de nuevas cualificaciones y empleos”, para modernizar losmercados laborales y potenciar la autonomía de las personas mediante eldesarrollo de capacidades a lo largo de su vida.

� “Plataforma europea contra la pobreza”, para garantizar la cohesiónsocial y territorial de tal forma que los beneficios del crecimiento y delempleo sean ampliamente compartidos y las personas que sufren depobreza y exclusión social puedan vivir dignamente y tomar parte activa enla sociedad.

La inclusión de una meta europea sobre reducción de la pobreza, y la de esta últi-ma y emblemática iniciativa son particularmente importantes, por cuanto los instru-mentos de la UE, como son el mercado único, las ayudas financieras, los fondosestructurales y los instrumentos de política exterior se movilizarán plenamente parahacer frente a los problemas y alcanzar los objetivos principales de la EU 2020.


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7. Cinco cuestiones en debate en la formulación de una meta euro-pea sobre pobreza

El Consejo de Europeo de primavera5 aceptó incluir como una de las cinco metasprincipales de la futura estrategia EU2020 la promoción de la inclusión social, par-ticularmente mediante la reducción de la pobreza. Esta formulación supuso unacierta revisión de la meta recogida en la propuesta inicial de la Comisión Europea,reflejando la diversidad de enfoques existentes al respecto entre los EstadosMiembros. Además, en esta reunión no hubo una formulación cuantificada dedicha meta, sin perjuicio de poder ser ésta acordada, y el Consejo Europeo seña-ló la necesidad de seguir trabajando sobre los indicadores adecuados para su for-mulación y seguimiento. Cuestiones todas ellas que se difirieron a la reunión delConsejo Europeo del mes de junio, que se ha celebrado hoy, 17 de Junio de 2010.

Curiosamente, la formulación de las metas europeas sobre educación y pobrezaes la que parece haber suscitado más dudas o incertidumbres. ¿Cómo puedeexplicarse este cuestionamiento respecto a dos metas que, en principio, parecenno sólo esenciales sino también evidentes? Por lo que respecta a la referida a lapobreza, varias son las cuestiones que han sido objeto de discusión y que puedenser analizadas a continuación para proporcionar claridad sobre el proceso de refle-xión seguido.

La primera de ellas tiene que ver con el mantenimiento del reparto de competen-cias en políticas sociales entre la Unión Europea y los Estados Miembros. Sin per-juicio de que son muchas las políticas que contribuyen a lograr una mayor cohe-sión social, los instrumentos tradicionalmente utilizados por los estados miembrosen la lucha contra la pobreza y la exclusión son los sistemas de protección social,las estrategias y planes de inclusión y los servicios sociales. No por sabido convie-ne dejar de recordar el carácter nacional de las competencias en materia de pro-tección social, hecho en el que subyacen razones históricas, económicas o cultu-rales que han motivado una clara posición de los estados miembros a favor delmantenimiento de dicha naturaleza.

El debate sobre la futura meta europea de pobreza en la UE2020 no ha sido ajenoa este asunto. Así, desde un primer momento, algunos países han cuestionado nosólo la eficacia de una meta europea sino también la base jurídica de la misma. Eltema es de cierto calado, ya que afecta a aspectos del diseño y la gobernanza dela futura estrategia. Si se acepta una meta europea, parece lógico que a ello le siga

5. COEUR 4 CONCL 1 EUCO 7/10 Conclusiones Consejo Europeo 25 - 26 de marzo.


la incorporación de los temas de pobreza e inclusión en las directrices integradasde la futura estrategia, lo que podría abrir la puerta, según algunos países, a la for-mulación de recomendaciones a los estados miembros, algo que se entiendecomo invasivo para las competencias nacionales, ya que no existe para ello baselegal suficiente en los tratados.

No obstante, la opinión mayoritaria que parece haberse impuesto sortea las difi-cultades planteadas apelando a varios equilibrios: por una parte, se reitera que losestados miembros tienen plena libertad en la formulación de sus metas y estrate-gias nacionales de lucha contra la pobreza y la exclusión, así como en la identifi-cación de los indicadores adecuados de seguimiento, pero, a la vez, los estadosdeben clarificar cómo el cumplimiento de sus metas nacionales contribuye al logrode la meta europea; por otra, la propuesta de directrices integradas de la futuraestrategia, a pesar de incorporar un importante contenido social, en particular enla directriz número 106, ha optado por acogerse, por razones pragmáticas, a tomarcomo base legal el artículo 148 del Tratado de Funcionamiento de la UE, relativoa las políticas de empleo. Esta opción deja importantes interrogantes por resolversobre la futura gobernanza de la estrategia, sobre todo respecto del equilibrio entrelas políticas de empleo y las políticas sociales, pero también aporta a éstas unacierta estabilidad e interrelación.

Un segundo elemento del debate ha tenido que ver con cómo establecer la relaciónentre pobreza e inclusión. Es decir, debemos fijarnos una meta europea sobrereducción de la pobreza o, alternativamente, una meta de mejora o aumento de lainclusión. Si bien puede pensarse que teóricamente son dos aspectos plenamentecompatibles y que el dilema es falso, ya que todos los países persiguen dicha acti-vación, la realidad es que, al menos en algunos estados miembros, se han desarro-llado estrategias que no necesariamente los hacen claramente conciliables.

Así, los países que defendían una meta europea sobre inclusión, (Suecia,Dinamarca, Países Bajos, Reino Unido), entendían que ésta debía basarse funda-mentalmente en la activación, a través de la entrada en el mercado laboral y laadopción de reformas en los sistemas de protección social al servicio de “políticassociales activas” y en detrimento de las llamadas “políticas pasivas”. Por su parte,había países que apoyaban que la meta europea debía centrarse más específica-mente en la reducción de la pobreza (Bélgica, Portugal, Finlandia, Francia,Alemania, España). Sin dejar de reconocer la importancia de los enfoques de acti-vación, señalaban que era muy importante establecer la meta europea en térmi-


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6. “El Consejo Europeo ha adoptado una propuesta de directrices sobre las políticas de empleo de la Estrategia 2020, en laque se incluye una novedosa Directriz 10, de contenido claramente social, dedicada a “la promoción de la inclusión social yla lucha contra la pobreza” ( Ver docs: 10380/10,de 31 de mayo 2010, y EUCO 13/10, de 17 de junio 2010)”.



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nos de reducción de la pobreza, ya que de otro modo resultaba difícil evaluar laeficacia de las estrategias integradas de inclusión social activa. En estas estrate-gias deben combinarse tres elementos: itinerarios adecuados de inserción laboral,(en especial de aquellas personas o grupos más alejados del mercado laboral),apoyo con ingresos adecuados a los procesos de integración, y servicios de apoyo.

Un tercer aspecto debe mencionarse. Tras la reunión del Consejo Europeo enmarzo se ha producido un trabajo muy intenso en el seno del Comité de ProtecciónSocial de la UE y su Grupo de Indicadores, de cara a la formulación cuantificadade esta meta y la determinación de la población de referencia.

La propuesta emanada de los trabajos del Comité propuso que la meta europease formulase numéricamente y no en términos porcentuales, del siguiente modo:“sacar a 20 millones de personas de la situación de pobreza o exclusión”. Se con-sideraba que la meta europea, desde una perspectiva integrada, iba a demandarun seguimiento a través de una pluralidad de indicadores.

De aquí se pasó a decidir otra cuestión, como determinar la población de partida,es decir, la población europea en situación de pobreza o exclusión. Con el fin dereflejar lo mejor posible el carácter multidimensional de la pobreza, la propuestadel comité sugirió definir este grupo de referencia en virtud de un agregado euro-peo, resultado de la unión de tres componentes (no excluyentes entre sí): perso-nas en situación de riesgo de pobreza relativa; personas que sufren privaciónmaterial (definido de forma restrictiva: al menos 4 de las 9 situaciones de priva-ción7), y personas que viven en hogares donde nadie está empleado o apenas hatenido actividad en los últimos doce meses (ccomponente dinámico de pobrezaligado a situaciones prolongadas de exclusión del mercado laboral).

Los debates sobre esta cuestión, iniciados en el grupo de indicadores del Comité,fueron de gran complejidad. Un número importante de países apoyaban la pro-puesta inicial de la Comisión: personas en situación de riesgo de pobreza relativa,como único elemento; otros, sobre todo algunos nuevos estados miembros, indi-caron su preferencia por tomar como referencia las situaciones de privación mate-rial. Rápidamente, surgió un apoyo importante respecto de la posibilidad de for-mular un agregado con estos dos indicadores.

7. “Actualmente el indicador de privación material acordado en la UE se define como la proporción de personas afectadaspor al menos tres de las siguientes nueve situaciones: personas que no pueden i) pagar el alquiler o las facturas domésticas,ii) mantener el hogar a una temperatura adecuada, iii) hacer frente a gastos imprevistos, iv) comer en días alternos carne,pescado o alimentos proteínicos equivalentes, v) disfrutar de una semana de vacaciones fuera de casa una vez al año; vi)tener coche, vii) tener lavadora, viii) tener televisión en color, ix) tener teléfono. En los debates de referencia, se ha optadopor utilizar una definición más exigente de privación material, exigiéndose al menos cuatro de estas situaciones”.


Sin perjuicio de ello, el elemento inclusión, desde una perspectiva dinámica, eraconsiderado imprescindible para otros países, por lo que aparecía necesario vercómo incorporar este tercer aspecto. Fueron muchas las propuestas respecto aeste tercer elemento sugeridas por los países: el desempleo de larga duración,la eficacia de los sistemas de protección social en la reducción del riesgo depobreza; el nivel de pobreza relativa de aquellos que tienen empleo, la evoluciónde las tasas de pobreza anclada; las dinámicas de la pobreza extrema o persis-tente, etc.

Finalmente, la opción más consensuada entre los países finalmente fue la de uti-lizar como tercer elemento el de las personas que viven en hogares donde nadieestá empleado (“Jobless Households”, estudio basado en los datos EU-SILC, noen la encuestas nacionales de población activa como “Labour Force Survey”), limi-tando dicha consideración a aquellos hogares en los que no haya existido intensi-dad laboral, o en los que ésta haya sido de muy baja intensidad, en los últimosdoce meses. Como resultado, el referente poblacional sobre el que actuar en rela-ción al cumplimiento de la meta europea se amplía de unos 80 a unos 115 millo-nes de personas, aproximadamente.

Una cuarta cuestión del debate se ha centrado en dónde situar el equilibrio entrerealismo y ambición a la hora de cuantificar la meta europea. Éste era un tema declara decisión en el plano político. En el plano técnico, una de las facilidades de lapropuesta antes descrita es que posibilita con relativa sencillez la formulación devarias propuestas alternativas para la adopción de una decisión. Así, por ejemplo,partiendo siempre del agregado de referencia, sacar a una de cada seis personasde la situación de pobreza o exclusión, supone fijar la meta en 2020 en 20 millo-nes. El tema fue objeto de debate en el Consejo de Ministros de Empleo y AsuntosSociales de la UE, del 7 de junio, donde se alcanzó un acuerdo entre los EstadosMiembros sobre su formulación en los siguientes términos: sacar al menos a 20millones de personas de situaciones de riesgo de pobreza o exclusión de aquí a2020. Cabría decir que, aun a pesar de las dudas generadas por el actual contex-to económico asociado a la crisis, se ha optado por mantener un cierto nivel deambición en la meta europea por entender esto como algo necesario para el éxitodel conjunto de la Estrategia europea 2020.

Un quinto aspecto tiene que ver con la selección de los indicadores europeos deseguimiento de los avances hacia el logro de la meta europea. Esta discusión sedesarrolló conjuntamente con la relativa a la definición de la referencia agregadaa nivel de la UE antes descrita. Los indicadores sugeridos, que recibieron el acuer-


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do de los ministros de empleo y asuntos sociales, fueron: la tasa de riesgo depobreza relativa, la tasa de privación material y, en tercer lugar, los hogares en quenadie tiene empleo (medido en los términos anteriormente descritos).

8. Conclusiones

El Consejo Europeo ha dado hoy su visto bueno a la incorporación de una metaeuropea prioritaria en la Estrategia EU2020: sacar al menos a 20 millones de per-sonas, entre ahora y 2020, de situaciones de riesgo de pobreza y exclusión. Es unanoticia importante, que confirma el compromiso de la Unión Europea a favor de lacohesión social, un compromiso novedoso que conlleva como paso inmediato elestablecimiento el próximo otoño de metas nacionales de promoción de la inclu-sión a través de la reducción de la pobreza, que deben ser incorporadas a los pla-nes nacionales de reforma. El logro de esas metas debe contribuir al logro de lameta europea. Sólo si esta meta se cumple podremos lograr el modelo de creci-miento inclusivo necesario para acomodar nuestro modelo social europeo.

Madrid, 17 de junio 2010.


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EL SISTEMA DE PENSIONES EN ESPAÑA:TRAYECTORIAS RECIENTES, IMPACTOSSOCIALES Y NUEVOS DESAFÍOS PARA LAPROTECCIÓN SOCIAL EN LA VEJEZ

CAMILA ARZAEspecialista en análisis de políticas públicas y sociales en Europa y América Latina

Resumen

Desde hace ya al menos dos décadas, se han comenzado a reconfigurar lasestructuras de los sistemas de protección social que se expandieron en Europa enun contexto de crecimiento económico sin precedentes como fue la postguerra. Elenvejecimiento de la población, la integración regional e internacional y las restric-ciones fiscales fueron algunos de los factores que impulsaron ambiciosos planesde reforma de los sistemas de pensiones. Casi en todos los casos, “reforma” sig-nificó aplicación de mecanismos de ajuste de diversos tipos, para reducir el cre-cimiento del gasto público previsto como consecuencia del cambio demográfico.España no ha sido ajena a este proceso.

En el contexto de la crisis económica iniciada en el año 2008, con la caída del pro-ducto interno bruto, el aumento del desempleo y la profundización del déficit públi-co, las demandas sobre la seguridad social aumentaron. El sistema de seguridadsocial se ha vuelto cada vez más importante como amortiguador de los impactosnegativos de la crisis económica sobre el bienestar de las familias (por ejemplo, através de las prestaciones de desempleo). Al mismo tiempo, las presiones fiscalespara reducir el gasto público se profundizan, y se aceleran los procesos de reformade los sistemas de seguridad social, ya en curso desde hace algunos años.

La crisis económica revivió los debates acerca del rol y las capacidades del siste-ma de pensiones, su sostenibilidad fiscal (cuestión que ha concentrado la mayorparte de los análisis), y su efectividad; en otras palabras, su capacidad de preve-nir la pobreza y garantizar un nivel adecuado de sustitución de rentas durante laetapa pasiva, en contextos en que el mercado de trabajo se ha vuelto particular-mente inestable.

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Este trabajo presenta las principales características del sistema de pensionesespañol, con una perspectiva comparada a nivel europeo. El estudio se divide entres partes. Primero se realiza una breve aproximación a la estructura institucionaldel sistema de pensiones y a las trayectorias recientes de reforma. Segundo, seestudia el esfuerzo fiscal como aproximación a los costes del sistema y su magni-tud. Por último, se evalúa el impacto social del sistema de pensiones, analizandosus capacidades para prevenir la pobreza y garantizar beneficios adecuados,cobertura universal y equidad distributiva.

1. El sistema de pensiones en España

El sistema español de pensiones se basa en un modelo típicamente Bismarckiano:un sistema de reparto a través de la administración pública, que se financia pormedio de aportes de trabajadores y empresas, y otorga beneficios de sustituciónde rentas para el trabajador y su familia. Las prestaciones no contributivas, esta-blecidas más recientemente, garantizan además la cobertura de la poblaciónmayor con historias laborales cortas y bajos ingresos.

Hacia fines del siglo XX, las condiciones financieras del sistema de pensionesespañol eran mejores que las de otros países con sistemas Bismarckianos madu-ros, como Italia, Francia y Alemania, en parte como resultado de su desarrollo tar-dío, y del impacto positivo que tuvo sobre las bases contributivas del sistema elcrecimiento de la economía y del empleo1. Sin embargo, un intenso proceso deenvejecimiento de la población anuncia aumentos importantes en los niveles futu-ros de gasto. Las proyecciones demográficas estiman un incremento de la pobla-ción mayor de 65 años del 16,8% al 33,2% de la población total entre 2004 y2050, lo que posicionaría a España como el país europeo con el porcentaje másalto de adultos mayores en el año 2050. Estas perspectivas demográficas incenti-varon un conjunto de reformas, que replicaron muchos de los elementos de la tra-yectoria europea y apuntaron a contener la evolución futura del gasto público enpensiones y favorecer el equilibrio financiero del sistema contributivo.

En España, la etapa de la “reforma permanente” del sistema de pensiones se ini-ció en los años 80 con la Ley 26/1985 que derivó en la primera huelga general dela democracia contra un gobierno socialista (Rodríguez Cabrero 2002). La reformarestringió el acceso a las pensiones de incapacidad, aumentó el número de añosde cotización requeridos para obtener la jubilación ordinaria (de 8 a 15), y exten-

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1. Para una comparación más extensa con Europa ver Arza 2009.


El sistema de pensiones en España: trayectorias recientes, impactos sociales y nuevos desafíos para la protección social en la vejez

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dió el periodo de referencia para el cálculo de la pensión (de 2 a 8 años). Estasmodificaciones en las reglas de acceso y de cálculo de los beneficios se orienta-ron a reducir el coste del sistema y a consolidar su faceta contributiva, acercandolos niveles de beneficio a los de las cotizaciones realizadas. La reforma estableciótambién la revalorización automática de los beneficios siguiendo la evolución pre-vista del índice de precios, un mecanismo que garantiza el mantenimiento delpoder adquisitivo de los beneficios (pero no el de las tasas de sustitución respec-to de los salarios vigentes).

En 1995 el Pacto de Toledo inició una segunda etapa de reformas que continuó latrayectoria orientada a incrementar la proporcionalidad de los beneficios y a redu-cir costes, así como también a fomentar la separación entre el financiamiento delos beneficios contributivos y el de los no contributivos, que se completó en el año2001 (ver Monasterio Escudero, Sánchez Álvarez et al. 2000; Blanco 2002)2. LaLey 24 de 1997 estableció nuevos ajustes paramétricos, extendiendo una vez másel periodo de referencia para el cálculo de la base reguladora de 8 a 15 años yreduciendo la generosidad de la fórmula de cálculo del beneficio para vidas labo-rales cortas. Otras innovaciones fueron una cierta convergencia entre el régimengeneral y los regímenes especiales, y nuevas normas relativas a la flexibilidad delretiro. En 2001 se creó el Fondo de Reserva de la Seguridad Social, con el fin decapitalizar los excedentes temporarios del sistema, para utilizarlos en los futurosescenarios deficitarios.

Más recientemente, las reformas orientadas a reducir los costes y aumentar la pro-porcionalidad del sistema continuaron. La Ley 40/2007 añadió nuevas restriccio-nes e incentivos, para fomentar la permanencia en la actividad más allá de los 65años, estableciendo nuevos requisitos para el acceso a la jubilación parcial y limi-tando la posibilidad de anticipar la edad de jubilación. Estableció también unnuevo cómputo para el periodo mínimo de cotización exigido al acceder al dere-cho a la pensión de jubilación y limitó el acceso a la pensión de viudedad cuandoexistiera separación o divorcio en el momento del fallecimiento, ampliando almismo tiempo los criterios de reconocimiento de la pensión de viudedad para lasparejas de hecho (ver Gobierno de España 2008).

El ajuste paulatino de los mecanismos de acceso con los niveles de beneficio enel sistema contributivo de la seguridad social se complementó con la creación y elincentivo de pensiones privadas individuales. La primera reforma importante enesta dirección data de 1987, año en que se estableció el marco regulatorio para laafiliación voluntaria a pensiones privadas de capitalización y se introdujeron incen-

2. Las pensiones mínimas, en cambio, se siguen financiando parcialmente con cotizaciones y, parcialmente, con recursosde los Presupuestos Generales del Estado, que según se prevé irán aumentando hasta cubrir la financiación total en el año2013 (en el año 2007 la distribución era de un 66% por cotizaciones y un 34% por presupuestos) (Gobierno de España2008).


tivos fiscales para su desarrollo. Una estrategia similar fue adoptada por muchospaíses europeos, donde las pensiones privadas tenían un desarrollo limitado (porejemplo Alemania, Italia y Austria). Esto produjo un paulatino proceso de “privati-zación indirecta”, a medida que el rol del sector privado en la seguridad económi-ca de la vejez iba en aumento, por una combinación de retracción de las pensio-nes públicas y expansión de los incentivos para la afiliación en planes privadoscomplementarios. Si bien en Europa Occidental este proceso fue más limitado ensus efectos que las privatizaciones directas de varios países de Europa Oriental yAmérica Latina (que habrían supuesto enormes costes de transición para las arcasfiscales en los sistemas de seguridad social amplios y maduros de EuropaOccidental), la tendencia generalizada hacia el desarrollo de cuentas privadas indi-viduales está reconfigurando el mix público-privado en la seguridad social enEuropa. El beneficio más inmediato es para los grupos de mayores ingresos, quetienen capacidad de ahorrar individualmente y aumentar así sus pensiones futu-ras, en un contexto en que los beneficios ofrecidos por los sistemas públicos tien-den a reducirse.

El tercer aspecto importante del proceso de reforma de las pensiones en Españafue la creación, en 1990 de una pensión no contributiva (Ley 26/1990, refundidaen el R.D.L. 1/1994). Esta protección asistencial garantiza un ingreso mínimo a lapoblación mayor, independientemente de su historial laboral. Desde el año 2001,a partir de la aplicación del Pacto de Toledo, las pensiones no contributivas sefinancian íntegramente a partir de impuestos generales, definitivamente separa-das del sistema contributivo. El test de recursos para acceder a estos beneficioses bastante estricto y los beneficios medios rondan los 336 euros mensuales (datode 2009, Gobierno de España 2010). En un contexto en que las condiciones deacceso a las pensiones contributivas se han vuelto más estrictas, y con un merca-do de trabajo en el que proliferan los riesgos de desempleo y precariedad, los sis-temas no contributivos están llamados a cumplir un rol cada vez más importanteen la prevención de la pobreza en la vejez, en familias que, por tener una inser-ción precaria en el mercado de trabajo, no puedan acceder a los beneficios delsistema contributivo.

En resumen, tres elementos fundamentales caracterizan el proceso de reformareciente en España, en una trayectoria similar a la que han seguido otros paíseseuropeos en política de pensiones: en primer lugar, la introducción de mayoresrestricciones en las condiciones de acceso, así como de mecanismos de cálculode beneficios, que apuntan a reducir los costes y aumentar la proporcionalidad delsistema, acercando los beneficios a las cotizaciones; en segundo lugar, la expan-

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sión de los beneficios no contributivos, financiados con recursos presupuestariosy orientados a ofrecer cobertura básica a las personas mayores sin acceso a laspensiones del sistema contributivo, y en tercer lugar, la creación de incentivos fis-cales orientados a fomentar el desarrollo de cuentas individuales privadas, com-plementarias del sistema público.

A raíz de este proceso, tres factores se han vuelto centrales para determinar tantola cobertura efectiva de los riesgos de pobreza en la vejez como la adecuada sus-titución de rentas en la etapa pasiva:

1. En el pilar contributivo público, el factor central (además de las reglas del sis-tema) son las condiciones del mercado de trabajo y los salarios a lo largo de laetapa activa de la población, por sus impactos sobre el derecho a la pensiónde jubilación y sobre el nivel de beneficio correspondiente.

2. En el pilar no contributivo público es importante la cuantía y los niveles decobertura de las prestaciones, a fin de evitar la pobreza en la vejez de las per-sonas que, por causas laborales o personales, no cumplan los requisitos paraacceder a las pensiones públicas y carezcan de recursos económicos suficien-tes provenientes de otras fuentes.

3. En el pilar privado complementario los elementos fundamental son la capaci-dad de ahorro individual de los trabajadores y los resultados financieros de lascuentas de capitalización privadas, así como también la cobertura de las pen-siones complementarias a través de “planes de empleo” en las empresas.

2. El esfuerzo fiscal: el gasto público en pensiones en España enperspectiva comparada

La maduración de los sistemas de seguridad social europeos generó demandascrecientes de financiamiento sobre el presupuesto público. En términos compara-tivos, el esfuerzo fiscal de cada país para cubrir los riesgos de vejez, desempleo,accidente, maternidad, etc. ha estado mediado por la estructura institucional delos sistemas y por el contexto socio-económico y laboral en que han operado. Enrelación con las pensiones, el nivel de gasto público dependió en gran medida dela distribución de roles entre el mercado y el Estado en cuanto a la cobertura eco-nómica durante la vejez. En países donde primaron los pilares privados individua-les u ocupacionales, como el Reino Unido e Irlanda, el gasto público en pensionesfue siempre menor que en países donde la seguridad social se organizó casi exclu-


sivamente a partir de un pilar público, como en Italia, Alemania y Francia. Enambos casos, el contexto demográfico y los parámetros del sistema (incluyendovariables tales como la edad de retiro, las condiciones de acceso y la generosidadde los beneficios) definieron el esfuerzo fiscal orientado a este tipo de prestacio-nes.

En el Cuadro 1 se presenta la evolución en el periodo 1996-2007 del gasto públi-co en pensiones en Europa. Las estructuras institucionales diferenciales (por ejem-plo, los sistemas de pilar público, único en Europa Occidental, frente a los siste-mas multi-pilar y parcialmente privados en Europa del Norte) influyeron en losniveles comparados de gasto.

El mayor esfuerzo fiscal se observa en los países de Europa Occidental y Europadel Sur, donde el Estado tiene un rol amplio y casi exclusivo en la cobertura eco-nómica de la vejez, a través de sistemas de pensiones públicos, de reparto, y conbeneficios de sustitución de rentas. España, sin embargo, con un sistema institu-cional similar al resto de los países de Europa del Sur, ha mantenido su esfuerzofiscal en pensiones en unos niveles más bajos. Los países escandinavos gastan eneste apartado algo más que España, aunque menos que el resto de Europa del Sury Europa Occidental, donde hay países que gastan montos incluso por encima del14% del PIB (el ejemplo de Italia). En Europa del Norte, que incluye tanto paísescon regímenes de bienestar liberales (Irlanda y el Reino Unido), como países quehan privatizado parcialmente su sistema de pensiones (el caso de Letonia), elgasto público en pensiones es menor, porque el rol del Estado en la materia es másreducido (un 6,8% del PIB en promedio en 2007).

En 2007, el gasto en pensiones de España alcanzó un 9% del PIB. Otros paísescon sistemas institucionales y estructuras demográficas similares, como Italia,Francia, Portugal y Alemania, tenían un nivel de gasto tres a cinco puntos porcen-tuales por encima del español en este mismo año. En un contexto de crecimientoeconómico sostenido (hasta la crisis de 2008) el gasto en pensiones incluso seredujo, del 10,3% del PIB en 1996 hasta un 9%, diez años más tarde. Esto per-mitió un buen balance financiero de las cuentas de la seguridad social, ubicandoal sistema Español en una mejor posición relativa para enfrentar el cambio demo-gráfico que amenaza el equilibrio futuro de las cuentas de la seguridad social, enmedidas aún inciertas y variables, según las proyecciones que se utilicen. En efec-to, en el año 2007 el sistema produjo un superávit de 1,34% del PIB. Las proyec-ciones oficiales estiman que el superávit se mantendrá hasta el año 2023, fechaen que se espera que el Fondo de Reserva haya acumulado activos por un valor

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de 6,5% del PIB, que permitirán compensar hasta el año 2029 (Gobierno deEspaña 2008) los resultados negativos previstos.

Las proyecciones indican además que el volumen gasto en pensiones como por-centaje del PIB aumentará fuertemente en las próximas décadas (EuropeanCommission 2006). Desde el punto de vista de la sostenibilidad social del sistema,es importante recordar que el mayor gasto esperado no surge evidentemente delaumento en los beneficios per cápita, ni refleja un aumento en las capacidades deprotección del sistema, sino que es el resultado de un mayor número de percep-tores como consecuencia del cambio demográfico. Por eso, la reducción del gastoimpulsada en respuesta a estas proyecciones puede aumentar la vulnerabilidad yel riesgo de pobreza en la vejez en el futuro. En países como España, donde lamayor parte de los mayores no cuentan con otros beneficios (privados u ocupacio-nales) que permitan complementar la pensión pública, los costes sociales de unajuste en los beneficios públicos son mayores y por eso las reformas son social ypolíticamente más difíciles.

3. El impacto social de las pensiones: sustitución de rentas,prevención de la pobreza y equidad distributiva

Uno de los objetivos de la seguridad social es suavizar la curva de ingresos a lolargo del curso de la vida, evitando una caída abrupta del bienestar como conse-cuencia de la vejez, la invalidez, la muerte y, en líneas generales, de la salida(voluntaria o no) del empleo. En Europa, la protección contra estos riesgos socia-les se extendió con el desarrollo de los sistemas de seguridad social, durante la pri-mera mitad del siglo XX, permitiendo una reducción sustancial de la vulnerabili-dad económica de los hogares y de su exposición a las inseguridades de las socie-dades modernas.

En condiciones muy diferentes, los países europeos se debaten hoy cómo mante-ner los niveles de protección social alcanzados, ante nuevas presiones económi-cas, fiscales y demográficas. Al mismo tiempo, los cambios en las familias y en losmercados de trabajo añaden nuevos desafíos para la efectividad de los esquemasde protección desarrollados durante la postguerra. En este contexto, aumentantanto las presiones para reducir el gasto como las demandas de cobertura y pro-tección. En esta sección se evalúan los impactos sociales del sistema de pensio-nes español, con énfasis en los niveles de beneficios, cobertura, prevención de lapobreza y equidad distributiva.


3.1. Los beneficios de pensiones

El principal pilar del sistema de pensiones español es la seguridad social pública,que se complementa con beneficios no contributivos, focalizados para las perso-nas mayores en situación de pobreza, y beneficios privados (incentivados fiscal-mente) para quienes hayan acumulado ahorros voluntarios en las cuentas indivi-duales de pensiones. Si bien estos dos últimos pilares se desarrollaron de maneraimportante durante las pasadas dos décadas, el pilar público de reparto, en el cuallos beneficios dependen del salario previo y de los años cotizados, sigue siendo elelemento central en la estructura de protección del sistema de seguridad socialespañol.

En la seguridad social pública, el beneficio de pensiones depende de los años coti-zados, del salario y de la revalorización que se aplique después de la jubilación. Sibien las tasas de sustitución teóricas del sistema (es decir, el porcentaje aplicablepara el cálculo del beneficio) pueden alcanzar un 100% de la base reguladora alos 35 años de cotizaciones, en la práctica, los beneficios medios son muchomenores. Esto es así por varios motivos, incluyendo la existencia de beneficiarios(especialmente mujeres) con historias laborales más cortas, el retiro anticipado, obien por cuestiones ligadas a los mecanismos de cálculo y revalorización de laspensiones.

Según se observa en el Cuadro 2, en 2008 la tasa de sustitución de las pensionesen España era del 48%, cercana a la media de la UE15, aunque por debajo depaíses como Austria, Francia o Suecia, que se ubicaban incluso unos diez puntosporcentualesmás arriba3. Si bien entre 2004 y 2008 se observa una caída en lastasas de sustitución medias en España, en el mismo periodo los beneficios míni-mos y las pensiones no contributivas aumentaron por encima del coste de vida(Gobierno de España 2008) reflejando una política de revalorización de las pensio-nes que favorece a las rentas más bajas.

En la actualidad, la pensión de jubilación media se ubica en torno a los 880 eurosmensuales, con variaciones importantes entre regímenes (Cuadro 3). La mayorparte de los jubilados (unos 2,9 millones) se encuentran en el régimen general,con una pensión media de 1.095 euros mensuales. Los pensionistas con los bene-ficios más bajos son los pertenecientes al viejo régimen SOVI (Seguro Obligatoriode Vejez e Invalidez), así como también los empleados del hogar, los trabajadoresautónomos y los trabajadores agrarios, que suelen tener salarios más bajos y

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3. Nótese que Eurostat incluye para el cálculo de las tasas de sustitución todo tipo de pensiones recibidas entre los 65 ylos 74 años de edad (jubilación, viudedad, incapacidad, etc.), pero excluye los beneficios de las personas de edades porencima de los 74 años.



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menos años cotizados que los empleados que dependen del régimen general. Laspensiones de viudedad son más bajas que las de jubilación, con un promedio deunos 570 euros mensuales (633 en el régimen general). En muchos casos ésta esla única fuente de ingreso de mujeres mayores que viven solas, lo que genera unaconsiderable vulnerabilidad económica en la vejez para este colectivo.

Una de las políticas más comunes de contención de costes en los sistemas depensiones europeos ha consistido en reemplazar la revalorización basada en laevolución de los salarios por una revalorización basada en cambio en la evoluciónde los precios (ver Arza y Kohli 2008). En un contexto de aumento del salario real,este tipo de revalorización hace que la tasa de sustitución vaya disminuyendo conlos años. Esto significa que el nivel de vida relativo de los pensionistas depende delmomento de la jubilación: es mayor al inicio y menor al final. El poder de comprade las pensiones no se pierde, pero si los salarios aumentan, su situación relativaempeora. Esta revalorización por precios (y no por salarios) es la que se adoptó enEspaña en línea con la experiencia europea.

Por otro lado, por un tiempo (hasta que se aplicó la revalorización automática) lasrevalorizaciones de los beneficios por encima del mínimo fueron limitadas, lo cualexplica también por qué el riesgo de pobreza de los pensionistas aumenta a medi-da que pasan los años desde el momento de la jubilación. En parte por estos moti-vos, la pensión media disminuye con la edad, cayendo de 1.160 euros mensualespara los hombres de 65 a 69 años a 796 euros mensuales para los mayores de 85años. Lo mismo sucede para las pensiones de jubilación de las mujeres y las pen-siones de viudedad de ambos4. Esta situación puede aumentar la vulnerabilidadjustamente en edades más avanzadas, cuando los gastos en sanidad y cuidadoaumentan. En parte, esta desventaja relativa de los más ancianos se compensapor la existencia de servicios sociales y sanitarios disponibles para la poblaciónmayor (en particular, el Sistema de Autonomía y Atención a las Personas enSituación de Dependencia implementado recientemente).

3.2. La cobertura

La participación en el mercado de trabajo es el eje de la inclusión en el sistema deseguridad social español. El derecho al beneficio de jubilación está regulado por elnúmero de años de cotizaciones realizadas (actualmente 15 años). En la medidaen que no todos los adultos mayores logran cumplir con el requisito de cotizacio-

4. Datos de abril de 2010, extraídos del Ministerio de Trabajo e Inmigración de España.


nes mínimas, los sistemas contributivos como este pueden generar brechas decobertura, algo que no sucede en sistemas de tipo universal que cubren a toda lapoblación mayor independientemente de su historia laboral. La protección socialde los hogares se organiza además alrededor de la figura del “proveedor económi-co”, que participa en el mercado de trabajo y recibe beneficios a la edad de jubi-lación. Los demás miembros de la familia que no participan en el mercado de tra-bajo obtienen beneficios “derivados” de su posición familiar (por ejemplo, la pen-sión de viudedad).

Con el desarrollo del pilar no contributivo del sistema de pensiones español seintentó precisamente resolver estas brechas de cobertura que se iban generandoentre las personas con insuficientes años de cotizaciones y sin acceso a las pen-siones a través del cónyuge. Estas prestaciones se otorgan, a partir de los 65 añosde edad, a la población que carece de derechos de pensiones o de recursos deotro tipo que le permitan sostenerse económicamente durante la vejez. Se trata deun sistema de protección contra la pobreza orientado a la población mayor que noha logrado acumular los años de cotizaciones requeridos en el sistema contributi-vo porque ha trabajado pocos años en el mercado de trabajo formal, o se ha dedi-cado a las tareas no remuneradas del hogar, como es el caso de muchas mujeres.

En el sistema público, la cobertura de las pensiones en la etapa pasiva se organi-za así en torno a tres tipos de prestaciones: las pensiones de jubilación para lostrabajadores, las pensiones de viudedad para los cónyuges de los trabajadores(después del fallecimiento de éstos) y las pensiones no contributivas para las per-sonas sin (o con muy bajos) recursos de pensiones u otras fuentes.

Según datos de abril de 2010, existen 4,7 millones de pensiones de jubilación envigor otorgadas a personas de 65 o más años de edad, lo que representa un62,3% del total de la población en este grupo etario. En este mismo periodo secontabilizan también 1,9 millones de pensiones de viudedad, que ofrecen cober-tura económica a otro 24,6% de la población mayor. Hacia fines de 2009 existíanademás unas 258.873 pensiones no contributivas de jubilación en vigor, quecubrían a alrededor de un 3% adicional de la población mayor de 65 años. El82,9% de los beneficiarios eran mujeres que, por su mayor esperanza de vida ysu menor participación en el mercado de trabajo, resultan las principales candida-tas a necesitar este tipo de prestaciones. El valor medio de los beneficios no con-tributivos era, sin embargo, significativamente menor que el de las pensiones con-tributivas, en torno a 315 euros mensuales (Gobierno de España 2010).

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A medida que las condiciones de acceso a los beneficios de pensiones se vuelvenmás estrictas como resultado de las reformas recientes, las historias laborales delos trabajadores adquieren mayor importancia a la hora de determinar el nivel delbeneficio y la cobertura del sistema. Al mismo tiempo, en las últimas décadas, elmercado de trabajo europeo, y el español en particular, se ha ido alejando de lospatrones tradicionales. La trayectoria continuada en un solo puesto de trabajo a lolargo de toda la vida se ha vuelto más una excepción que una norma. En Españael empleo temporario aumentó de un 14,4% en 1987 a un 31,7 en 2005 entre loshombres, y de un 18,4% a un 35,5% entre las mujeres. El crecimiento recientedel desempleo hasta tasas en torno al 20% también afecta a los beneficios depensiones futuros.

Las reformas orientadas a contener los niveles de gasto futuro e incrementar laproporcionalidad de los beneficios tienden a debilitar la capacidad de proteccióncontra estos “nuevos riesgos sociales”, incluyendo la precariedad laboral, los bajossalarios y el desempleo de larga duración, que afectan particularmente a las gene-raciones más jóvenes. Estos nuevos riesgos plantean nuevos desafíos para los sis-temas contributivos. Las lagunas de cotización, por ejemplo, son particularmenteperjudiciales. El desarrollo de un pilar no contributivo ofrece una protección esen-cial para los ancianos más pobres, pero los niveles de beneficios son a menudoinsuficientes para mantener un nivel de vida adecuado. Ante esta situación esposible que, en el futuro, un número creciente de trabajadores con inserción muyprecaria en el mercado laboral (y por ello, con limitados derechos de pensionescontributivas) no tenga más opción que continuar trabajando más allá de la edadde jubilación o acudir a la ayuda familiar para sostenerse económicamente en lavejez, consolidándose así un mayor rol del mercado y de las familias allí donde elEstado no garantiza un nivel de protección suficiente.

3.3. La prevención de la pobreza en la vejez

El menor nivel de gasto en pensiones en España respecto del resto de Europa quese presentaba más arriba refleja también una menor capacidad del sistema paragarantizar una cobertura plena del riesgo de pobreza y para facilitar una transi-ción menos traumática (en cuanto a los ingresos en hogar) entre la vida activa yla vida pasiva en la vejez. Si bien entre 1980 y 1995 la expansión de los benefi-cios sociales y el crecimiento económico trajeron una reducción del riesgo depobreza en la vejez (Boldrin y Jiménez-Martín 2006), entre 1995 y 2006 el riesgode pobreza ha vuelto a aumentar.


En 1995, el riesgo de pobreza afectaba a un 16% de la población mayor de 65años. España se encontraba entonces mejor posicionada que muchos países euro-peos, incluso aquéllos con sistemas de bienestar más desarrollados, como Austria,Bélgica, Francia e Italia (ver Cuadro 4). A partir de entonces el riesgo de pobrezaen la vejez se aceleró, alcanzando un máximo de 31% en 2006 para luego redu-cirse levemente hasta un 28% en 2008. Este significativo aumento posicionó aEspaña entre los países europeos con mayor riesgo de pobreza en la vejez, supe-rando el promedio general de la Unión Europea por 8 puntos porcentuales. Entrelos pensionistas (es decir, aquellos mayores que reciben beneficios) la incidenciade la pobreza es algo menor que entre la población mayor en general, aunquetodavía elevada, en comparación con el resto de los países de la UE15.

Este aumento de la pobreza relativa refleja una particular distribución intergenera-cional de ingresos, que, a diferencia de otros países europeos, sigue teniendo a losmayores entre los grupos más vulnerables5. Un mecanismo al que pueden recurrirlos individuos para reducir su riesgo de pobreza en la vejez es continuar trabajan-do más allá de la edad de jubilación, lo cual se ubica en la línea de los objetivosde las reformas de pensiones, que proponen prolongar la vida laboral. En efecto,la tasa de empleo de la población de 55 y más años de edad, que se había estan-cado en torno al 14,5% en la segunda mitad de los 90, comenzó a crecer desdeel año 2000 hasta un 19% a finales del 2008 (para caer un punto porcentual enel año 2009 como consecuencia del aumento del desempleo)6.

Las altas tasas de incidencia de la pobreza en la vejez reflejan una debilidadimportante del sistema de pensiones español y ponen de manifiesto la necesidadde mejorar la protección de los grupos más vulnerables y reorientar parte de laatención (hoy muy centrada en los debates sobre el gasto público y la sostenibili-dad financiera del sistema) hacia la adecuación de la cobertura y los beneficios delas personas mayores.

3.4. La equidad distributiva del sistema

El sistema de pensiones es un mecanismo que trasfiere recursos intra e inter-generacionalmente con el objetivo de asegurar a las personas contra la pobreza yfacilitar el mantenimiento del nivel de vida durante la vejez. El diseño específico delas reglas que regulan estas transferencias determina la equidad distributiva delsistema y sus impactos sobre la distribución del ingreso.

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5. Las personas “en riesgo de pobreza relativa”, se definen aquí como aquéllas que tienen ingresos por debajo del 60% dela mediana de la distribución del ingreso equivalente después de las transferencias sociales. Se trata, por lo tanto, de unamedida de pobreza sensible a la distribución del ingreso.

6. Datos del Instituto Nacional de Estadística.



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A diferencia de otros sistemas de seguridad social de tipo Bismarckiano, el diseñoespañol incluye algunos elementos distributivos que limitan la proporcionalidad delos beneficios y permiten otorgar mejor cobertura a los colectivos más vulnerables.Por ejemplo, los beneficios mínimos y los topes máximos en las bases de cálculo,entre otras medidas, tienden a generar una cierta redistribución progresiva. Enconsecuencia, la distribución de los beneficios es bastante homogénea, con bene-ficios medios relativamente cercanos a los mínimos7.

Las reglas de asignación de los beneficios generan también una cierta distribuciónintra-generacional entre personas con diferentes historias laborales. Por un lado,sólo quienes alcancen 15 años de cotizaciones tienen derecho a una prestación,con lo cual, cotizar durante uno, cinco o diez años es igualmente nulo a efectosdel futuro derecho de pensión. Una vez cumplidos los 15 años se obtiene una tasade reemplazo del 50%, a la que se suma otro 3% por cada año adicional hasta los25, y un 2% más por cada año que se añade, hasta llegar a los 35 años de coti-zaciones, momento en que se alcanza la tasa de sustitución máxima del 100%. Lavaloración diferencial a efectos del cálculo de los beneficios de los primeros 15años de cotizaciones favorece a los trabajadores con historias laborales relativa-mente cortas, que reciben una transferencia neta mayor por año cotizado, pero unbeneficio mensual menor, justamente por haber cotizado durante poco tiempo.Los más perjudicados son quienes contribuyen unos años pero no alcanzan elmínimo y, por tanto, no pueden solicitar el beneficio contributivo, a pesar de haberrealizado algunas cotizaciones en el sistema.

Estas particularidades diferencian al sistema español de otros sistemasBismarckianos, que establecen una relación estricta entre las cotizaciones y losbeneficios de cada uno. La menor proporcionalidad existente en el español haceque el beneficio neto que obtiene cada trabajador “por euro cotizado” varíe deacuerdo con el nivel de ingreso y con la historia laboral de cada uno. A través deun tratamiento diferencial de individuos en situaciones de desigualdad, el sistemagenera transferencias intra-generacionales de recursos, que apuntan a proteger alos trabajadores más vulnerables (aunque aquéllos con vidas laborales muy cortasse siguen viendo perjudicados). Algunos estudios han estimado los impactos dis-tributivos del sistema de pensiones español desde una perspectiva del ciclo vital,identificando el tipo y la magnitud de transferencias de ingreso que se producen(Monasterio Escudero, Sánchez Álvarez et al. 2005; Gimeno-Ullastres 2005;Bandrés y Cuenca 1999).

7. El beneficio mínimo en 2008 equivalía a entre un 65% y un 81% de la pensión de jubilación media, dependiendo de siel pensionista tiene o no cónyuge a cargo (datos de Gobierno de España 2008).


Como se mencionó más arriba, el proceso de reforma durante las pasadas dosdécadas ha ido aumentando paulatinamente la proporcionalidad del sistema, enparte como mecanismo para reducir costes y en parte como incentivo para fomen-tar cotizaciones más allá del mínimo de 15 años. La reforma de 1997, por ejem-plo, ha incrementando las bases de cotización y los años considerados para el cál-culo de los beneficios, e introducido una mayor diferenciación de acuerdo a lashistorias laborales. A medida que la proporcionalidad aumenta, las pensiones otor-gadas bajo estas nuevas reglas tenderán a reflejar en la etapa pasiva la distribu-ción de rentas previamente existente. Al reproducirse la posición que cada unohaya tenido en el mercado de trabajo disminuyen las posibilidades redistributivasdel sistema hacia el futuro (Adelantado, Noguera et al. 1998).

Los otros dos pilares del sistema de pensiones español, aunque mucho máspequeños que la seguridad social pública, tienen también efectos sobre la equi-dad distributiva del sistema. Las pensiones no contributivas se orientan fundamen-talmente a los sectores de menores ingresos y mayor riesgo de pobreza y, por lotanto, tienen un efecto neto progresivo que concentra la asignación de los recur-sos públicos en los ancianos más pobres (por ejemplo, aquéllos que han queda-do excluidos de la seguridad social contributiva por no cumplir el requisito de coti-zaciones mínimas).

Por otro lado, el reciente desarrollo de las pensiones privadas complementarias,que hacia 2006 habían alcanzado más de 8 millones de partícipes (Gobierno deEspaña 2008, pág. 60), generó una mayor transferencia de recursos fiscales hacialas capas más altas de la distribución del ingreso, a partir de las desgravacionesimpositivas aplicadas a estos planes de pensiones, que favorecen casi exclusiva-mente a los trabajadores de rentas más altas. Analizando una muestra de decla-rantes del IRPF, Antón (2008) concluye que el 70,7% de los aportes voluntarios afondos de pensiones privados son realizados por personas del quintil más rico dela distribución del ingreso, quienes además se llevan un 73,3% de las trasferen-cias fiscales aplicadas como incentivo. Incluso, un 43,9% de las desgravacionesse asignan al 5% más rico de la población. Esta situación es similar a la de otrospaíses con tradición de sistemas complementarios privados, como Irlanda y elReino Unido. Dado que la contribución es voluntaria y aumenta con el ingreso, laconcentración de los beneficiarios, las contribuciones y las aportaciones fiscaleses incluso mayor que la concentración de la distribución de la renta.

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3.5. La equidad de género del sistema

La equidad de género es otro aspecto importante a tener en cuenta en el análisisdel sistema español de pensiones. Al asociar el derecho a la pensión de jubilacióncon la participación en el mercado de trabajo, el sistema contributivo no ofrecebeneficios directos a las mujeres que se dedican la mayor parte de su vida a lastareas no remuneradas del hogar. Estas mujeres pueden en cambio obtener pres-taciones “derivadas”, a través de sus maridos, o pensiones no contributivas decuantía mucho más baja.

Por otro lado, como el nivel de beneficio para aquellas mujeres que logran acce-der a la pensión de jubilación está asociado al salario y a los años de cotización,las prestaciones que reciben son generalmente más bajas que las de los hombres.En líneas generales, la brecha de género existente en el acceso y el nivel de bene-ficio suele ser importante en sistemas contributivos, como consecuencia de lamenor participación de las mujeres en el mercado de trabajo y los menores sala-rios de aquéllas que sí participan. La brecha se reduce en los sistemas de benefi-cio más “plano” y universal donde el derecho y el beneficio son independientes dela participación en el mercado de trabajo y del salario previo.

En España, la brecha de género en el acceso a las pensiones y en el nivel de bene-ficios ha existido siempre y se mantuvo más o menos estable durante el periodo1980-1995, con una tendencia al aumento en el periodo 1995-2000 (Boldrin yJiménez-Martín, 2006). Tomando datos de abril de 2010, se observa que la cober-tura de las pensiones de jubilación es del 93% para los hombres de 65 y más añosde edad, y del 39% para las mujeres. Un 40% de las mujeres de este grupo eta-rio percibe pensiones de viudedad8. El resto (un 21%) podría sostenerse económi-camente a través de los ingresos (de trabajo o pensión) del cónyuge, la ayudafamiliar o las pensiones no contributivas, que son particularmente importantespara las mujeres.

También hay diferencias en los niveles de beneficios y en el riesgo de pobrezaentre hombres y mujeres. En promedio, la pensión de jubilación de las mujeres esun 41% más baja que la de los hombres (1.029 contra 612 euros mensuales), yun 29% más baja en el régimen general (1.178 contra 840 euros mensuales). Estabrecha es producto de una combinación de factores, entre ellos, las vidas labora-les más cortas, el trabajo part-time y los menores salarios de las mujeres. La mayoresperanza de vida femenina también presiona los promedios hacia abajo, ya quese incluyen en el cálculo pensiones otorgadas sobre bases de cotización más bajas

8. Calculado en base a estadísticas del Ministerio de Trabajo e Inmigración.


y sin revalorizaciones adecuadas. Siguiendo estimaciones de Eurostat, una mujersoltera de 65 y más años de edad tiene un riesgo de pobreza mucho mayor queun hombre soltero de la misma edad (un 48% entre las mujeres contra un 31%entre los hombres).

Por otro lado, desde la perspectiva del ciclo vital, las mujeres suelen recibir tasasde retorno del sistema de seguridad social mayores que los hombres. Las tasas deretorno surgen de la relación entre los montos de cotizaciones realizados durantela vida activa y los beneficios percibidos durante la vida pasiva. La mayor esperan-za de vida de las mujeres les permite percibir beneficios por más tiempo mientrasque, por sus historias laborales más cortas, cotizan menos y se benefician más amenudo de los complementos a mínimos (ver Monasterio Escudero, Sánchez Álva-rez et al. 2005). Sin embargo, desde el punto de vista de la protección social seencuentran en una situación de desventaja respecto de los hombres tanto en tér-minos de cobertura como de los niveles de beneficios que perciben y los riesgosde pobreza que enfrentan.

Con la incorporación creciente de la mujer en el mercado de trabajo es posible queestas desigualdades se vayan reduciendo, aunque para eliminarlas será necesarioconsiderar, en la estructura institucional del sistema, la actual división de géneroen la distribución del trabajo remunerado en el mercado y el trabajo no remune-rado en el hogar. El reconocimiento de los periodos de reducción de jornada oexcedencia por el cuidado de hijos como periodos cotizados es uno de los meca-nismos que permiten contribuir hacia este objetivo.

4. Conclusiones

El contexto de “austeridad permanente” en que se encuentran los sistemas deprotección social europeos desde hace ya algunas décadas se ha vuelto aún másacuciante ante la crisis económica iniciada en el año 2008. Las presiones paralimitar el presupuesto público alcanzaron también al sistema de pensiones espa-ñol a pesar de su menor nivel de gasto relativo frente a sus socios europeos. Lasinnovaciones introducidas en las reformas que se sucedieron desde los años 80apuntaron a reducir los costes futuros del sistema para hacer frente al envejeci-miento de la población.

Las reformas fueron modificando paulatinamente la estructura de asignación delos beneficios, diferenciando más claramente las funciones y los mecanismos dis-tributivos de tres pilares complementarios. En primer lugar, se mantuvo el pilar

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público, contributivo y de reparto como eje central del sistema de seguridad socialespañol, aunque se ajustaron los criterios de elegibilidad y aumentó paulatinamen-te la proporcionalidad de los beneficios. En segundo lugar, se expandió el pilarpúblico no contributivo, con el objetivo de ofrecer cobertura básica a las personasmayores sin acceso a las pensiones del sistema contributivo. Las reformas ademásconsolidaron la separación de las fuentes de financiamiento de los beneficios con-tributivos y las de los no contributivos, financiándose estos últimos únicamente através de recursos presupuestarios (y no de cotizaciones). En tercer lugar, lasreformas consolidaron aceleradamente el desarrollo de un pilar privado de cuen-tas de capitalización individuales y voluntarias, favorecidas con incentivos fiscalesque apuntan a reconfigurar el mix público-privado del sistema en el medio y largoplazo.

Estas nuevas trayectorias han ido marcando el camino del sistema de pensioneshacia el futuro, pero aún no determinan por completo la situación actual. Losbeneficios de pensiones en vigor mantienen cierta progresividad distributiva,característica de un sistema que combina la sustitución de rentas con una mayorprotección para los colectivos más vulnerables; por ejemplo, a través de pensionesmínimas, topes máximos para las bases de cálculo, mayores beneficios por añocotizado para los trabajadores con vidas laborales cortas y una revalorización quetiende a favorecer a las pensiones más bajas. Sin embargo, como en otros siste-mas contributivos, los trabajadores precarios, los desempleados de larga duracióny las mujeres siguen estando menos protegidos y sufren un mayor riesgo de pobre-za en la vejez.

La tendencia hacia el aumento de la proporcionalidad de los beneficios, por unlado, y la creciente importancia de las pensiones privadas, por el otro, puedengenerar en el futuro un aumento en la desigualdad distributiva entre las personasmayores. El nivel de vida en la vejez dependerá cada vez más del tipo de inserciónque cada uno haya podido obtener en el mercado de trabajo a lo largo de la etapaactiva, y de sus capacidades de ahorro en los sistemas de capitalización individual.Ante un mercado laboral en el que proliferan la precariedad y el desempleo, sobretodo para las generaciones más jóvenes, las compensaciones frente a los riesgosdel mercado laboral junto con el reconocimiento de la división de género en el tra-bajo y en el hogar serán cada vez más importantes para garantizar mayor equidady mayor efectividad en la protección social durante la vejez.


5. Cuadros

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1996 2000 2004 2005 2006 2007Europa Occidental 13,0 12,6 13,0 12,9 12,7 12,5Alemania 12,7 13,0 13,4 13,3 12,9 12,4

Austria 14,4 14,3 14,5 14,3 14,1 13,8

Bélgica 11,9 10,9 11,1 11,1 11,0 10,7

Francia 13,5 12,9 13,1 13,2 13,2 13,3

Holanda 13,8 12,5 12,8 12,5 12,3 12,1

Suiza 11,4 12,1 13,0 13,1 12,6 12,4

Europa del Norte 7,1 7,6 7,0 6,9 6,8 6,8Estonia : 6,6 6,0 5,9 6,0 5,9

Irlanda 4,7 3,6 5,0 5,0 5,0 5,2

Islandia 5,6 6,2 7,1 7,0 6,8 7,0

Letonia : 9,5 6,8 6,3 6,1 5,3

Lituania 6,5 7,8 6,7 6,5 6,3 6,6

Reino Unido 11,6 11,9 10,6 10,8 10,8 10,5

Escandinavia 11,2 10,0 10,7 10,7 10,3 10,3Dinamarca 11,4 10,5 11,0 11,0 10,7 10,8

Finlandia 12,7 10,6 11,2 11,2 11,0 10,8

Noruega 8,1 7,6 8,4 8,0 7,6 7,8

Suecia 12,5 11,3 12,3 12,4 12,0 11,8

Europa del Sur 11,3 11,4 11,9 12,2 12,2 12,2ESPAÑA 10,3 9,6 9,1 9,1 9,0 9,0Grecia 10,4 11,1 11,7 12,1 12,0 12,1

Italia 14,5 14,4 14,6 14,7 14,6 14,6

Portugal 9,9 10,5 12,3 12,7 13,0 13,1

Europa Central y del Este 8,5 9,6 9,8 9,5 9,3 9,1Bulgaria : : : 8,0 7,6 7,3

Eslovaquia 7,2 7,5 7,4 7,5 7,3 7,3

Eslovenia 10,9 11,1 10,5 10,3 10,3 9,7

Hungría : 8,5 9,3 9,8 10,0 10,4

Polonia : 12,6 13,3 12,7 12,5 11,6

República Checa 7,5 8,5 8,3 8,4 8,3 8,2

EU25 : 12,3 12,2 12,2 12,0 11,8EU15 12,7 12,4 12,3 12,3 12,1 12,0

Cuadro 1: Gasto público en pensiones (Porcentaje del PIB).

Fuente: Eurostat.



173

2004 2005 2006 2007 2008Europa Occidental 54% 53% 53% 52% 54%Alemania : 46% 46% 45% 44%

Austria 59% 67% 65% 61% 68%

Bélgica 41% 42% 42% 44% 45%

Francia 55% 57% 58% 61% 66%

Holanda : 43% 43% 42% 43%

Luxemburgo 60% 63% 66% 61% 58%

Europa del Norte 44% 48% 44% 42% 41%Estonia 45% 47% 49% 47% 45%

Irlanda 38% 43% 35% 42% 43%

Islandia 48% 48% 44% 43% 44%

Letonia : 61% 49% 38% 30%

Lituania : 47% 44% 40% 44%

Reino Unido : 41% 44% 41% 41%

Escandinavia 47% 47% 48% 49% 50%Dinamarca 35% 35% 37% 39% 41%

Finlandia 46% 46% 47% 46% 48%

Noruega 46% 49% 48% 49% 50%

Suecia 60% 58% 60% 61% 59%

Europa del Sur 54% 56% 54% 46% 48%ESPAÑA 52% 56% 48% 47% 48%Grecia 50% 49% 49% 40% 41%

Italia 59% 58% 58% 49% 51%

Portugal 53% 59% 59% 47% 51%

Europa Central y del Este 63% 55% 50% 50% 50%Bulgaria 63% 60% 37% 36% 34%

Eslovaquia : 55% 57% 54% 54%

Eslovenia : 42% 41% 44% 44%

Hungría : 61% 54% 58% 59%

Polonia : 58% 59% 58% 56%

República Checa : 51% 52% 51% 51%

UE15 : 50% 50% 48% 49%UE25 : 51% 51% 49% 50%

Cuadro 2: Tasa de sustitución de las pensiones (Beneficio de pensión de la población de65-74 años de edad como porcentaje del ingreso laboral de la población de 50-59 años de edad).

Fuente: Eurostat.


Camila Arza

174

Cuadro 3: Número de pensiones en vigor y pensión media por régimen(Abril 2010).

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Europa Occidental 17 15 13 14 14 13 12 12 13 12Austria 20 23 14 16 14 15 12 13 12 13

Bélgica 25 24 21 23 23 21 19 20 20 18

Francia 19 19 16 16 13 11 13 13 11 10

Alemania 15 10 14 13 17 15 13 13 17 15

Luxemburgo 12 9 8 8 7 5 7 6 8 5

Holanda 8 6 5 6 10 10 5 6 9 8

Europa del Norte 26 20 21 24 28 31 22 26 30 33Estonia : 16 20 25 33 39 23 29 37 43

Islandia : : 9 12 15 15 10 12 16 18

Irlanda 19 42 33 27 28 21 30 26 27 19

Letonia : 6 21 30 33 51 24 35 38 55

Lituania : 14 17 22 30 29 17 23 30 31

Reino Unido 32 24 26 28 30 30 28 28 31 32

Escandinavia : : 17 17 16 18 16 17 16 17Dinamarca : : 18 17 18 18 16 16 17 17

Finlandia : 19 19 22 22 23 17 20 21 22

Noruega : : 19 18 14 15 20 18 13 14

Suecia : : 11 12 11 16 10 12 11 16

Europa del Sur 27 24 27 26 25 23 23 22 21 19Grecia 35 31 28 26 23 22 25 24 22 20

Italia 18 13 23 22 22 21 16 16 16 15

Portugal 38 33 28 26 26 22 25 23 23 20

ESPAÑA 16 19 29 31 28 28 25 24 22 22Europa del Este : 13 11 12 12 15 11 12 11 14Bulgaria : 15 18 20 23 34 16 18 23 32

República Checa : : 5 6 5 7 6 7 6 8

Hungría : 8 6 9 6 4 10 12 8 7

Polonia : 8 7 8 8 12 11 7 6 10

Eslovaquia : : 7 8 8 10 7 8 8 10

Eslovenia : 21 20 20 19 21 17 17 17 18

EU25 : 17 19 19 19 19 16 16 17 16EU15 21 17 20 20 21 20 17 17 18 17

Cuadro 4: Población mayor en riesgo de pobreza (Riesgo de pobreza al 60% del ingresomediano equivalente después de transferencias sociales).

1995

2000

2005

2006

2007

2008

2005

2006

2007

2008

Población mayor (65+ años)en riesgo de pobreza

Pensionistas (retirados)en riesgo de pobreza

Fuente: Eurostat.


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Camila Arza

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179

GREEN JOBS: CREACIÓN DE EMPLEO YNECESIDADES DE FORMACIÓN

MANUEL GARÍ RAMOSDirector del Área de Medio Ambiente del Instituto Sindical de Trabajo, Ambiente y

Salud (ISTAS)

Resumen

El actual modelo productivo es insostenible y el cambio es tecnológica y económi-camente viable. Numerosos estudios demuestran que el proceso de ecologizaciónde la actividad productiva es intensivo en mano de obra, lo que significa que elsaldo neto de empleos ligados al cambio de modelo productivo sostenible es posi-tivo. La avanzadilla de estos puestos de trabajo son los “empleos verdes”, cuyacuantificación y ubicación sectorial es hoy objeto de debate social y académico.El problema es que la destrucción y creación de empleo repercute de forma asin-crónica y desigual, lo que plantea un reto para el conjunto de la sociedad, quesindicatos y gobiernos deberán abordar desde sus diferentes planos de responsa-bilidad. El primer objetivo es lograr que el proceso no sea lesivo para las regionesy los sectores de las clases trabajadoras afectadas por el declive de las actividadesnocivas. El segundo objetivo es asegurar el éxito en el cambio de modelo. La tran-sición justa y la eficiencia productiva tienen en la formación profesional de lasplantillas uno de sus componentes básicos.

1. Introducción

El principal objetivo de las actividades productivas “verdes” no es ni debe ser crearempleo, tal como afirma Linares (2010) refiriéndose a las energías renovables, sinocontribuir a la sostenibilidad. Pero crearlo, lo crean. Poschen (2008)1 afirma queno sólo existen ya millones de empleos verdes en el mundo, sino que el potencialde los mismos en el futuro es enorme, pues los análisis y proyecciones disponiblessobre la dinámica del mercado de trabajo muestran que en conjunto habrá másempleos en las economías “verdes” que en las “sucias”2. Entre los argumentoseconómicos y sociales favorables a la nueva economía sostenible podemos desta-car dos: las inversiones son intensivas en trabajo porque privilegian la inversión en

1. Director del Departamento de Integración de Políticas de la Organización Internacional del Trabajo (OIT).

2. Hace 15 años varios trabajos señalaron las posibilidades de creación de empleo ambiental. Entre otros García (1996) yGarí (1996) en el caso español. Posteriormente se han multiplicado.

07 Garí Ramos 2.qxd 2/11/10 13:23 Página 179

capital humano, con lo cual tienden a generar más empleo por unidad de capitaly, además, los empleos “verdes” no son deslocalizables, por lo que estas activida-des productivas favorecen la reactivación de las economías locales3.

Para que este potencial se haga realidad es necesario poner en marcha medidasque promuevan el cambio hacia una economía sostenible, lo que significa intro-ducir una perspectiva ambiental en la actividad productiva. Ello provocará cam-bios en las tareas de muchos puestos de trabajo actuales. Tendrán que incluir lavariable ambiental en sus desempeños laborales diarios, tanto los directivos/ascomo el conjunto de las plantillas de todos los sectores, desde los responsablesde instalaciones y logística hasta trabajadores/as de la construcción odirectores/as de oficinas financieras. Y también supondrá la creación de nuevospuestos de trabajo vinculados a nuevos desempeños. Todo ello implica la necesi-dad de determinar los perfiles profesionales adecuados para realizar esa recon-versión ecológica global de la actividad productiva y los requerimientos formati-vos que comporta4.

2. Necesidad de un nuevo modelo productivo

La actividad humana, particularmente la productiva y el transporte de personas ymercancías, está en la raíz de los principales problemas ambientales planetarios.La que se ha denominado “era del Antropoceno” está determinada por el procesode globalización en curso que, siguiendo los parámetros neoliberales, ha provoca-do la agudización y combinación de una triple crisis internacional de naturalezaambiental, económica y social. Nunca en el tardocapitalismo se había puesto deforma tan manifiesta la relación entre la crisis ecológica y la sistémica como eneste convulso inicio del siglo XXI.

Las opciones que hoy se adopten ante la crisis por parte de gobiernos y movimien-tos sociales influirán de forma determinante en la duración de la misma, en loscostes sociales que comportará para los diversos sectores, en la correlación futu-ra de fuerzas entre las clases y en el modelo económico y social que resulte trasel actual desorden neoliberal. Uno de los debates más relevantes en este momen-to es si es pertinente en plena crisis seguir planteando el objetivo de un cambio demodelo productivo. El dilema podemos formularlo en torno a dos ideas opuestas:

Manuel Garí Ramos

180

3. El Banco Europeo de Inversiones prevé que esta economía limpia atraerá hasta un billón de euros en inversiones hasta2020, sobre todo en las ciudades. Las políticas de reactivación económica deben también modificarse para ser coherentescon el cambio. Ese es no sólo el mejor camino para salir de la crisis, creando empleo, sino también para que el modeloresultante sea económica, social y ambientalmente viable en el nuevo escenario internacional.

4. El debate sobre los empleos verdes tiene su imagen invertida en el debate sobre los efectos negativos en el empleo si nose actúa contra el deterioro ambiental. Pero este asunto no es objeto del presente documento.


Green jobs: creación de empleo y necesidades de formación

181

1) El cambio es hoy un lujo imposible, y además un problema, por lo que hay queesperar a la recuperación económica posterior al ajuste o, 2) Por el contrario, lasmedidas a favor del cambio de modelo juegan un papel anticíclico y, por tanto, for-man parte de la solución5. Este trabajo centra exclusivamente la atención en unode los aspectos más relevantes de los efectos de la lógica del mercado constitui-do en decisor-dictador económico determinante: analizamos los impactos delmodelo sobre la biosfera, las posibles alternativas y su impacto en el empleo.

Si hubiera que hacer un ranking de los problemas ambientales ligados al produc-tivismo económico, podríamos convenir mayoritariamente en señalar que lascuestiones más preocupantes son: 1) El calentamiento global del planeta deriva-do de las emisiones de gases de efecto invernadero. 2) El deterioro de la capa deozono que nos protege de las radicaciones solares causado por emisiones degases halogenados. 3) La contaminación multicausal de costas, mares y océanosdel planeta. 4) El envenenamiento químico de los ríos y acuíferos. 5) El deteriorode bosques y lagos por la lluvia ácida derivada de emisiones de óxidos de azufrey de nitrógeno. 6) La sobreexplotación de los cursos de agua dulce y los acuífe-ros para usos agrícolas, industriales o de consumo humano. 7) La contaminacióncreciente de los suelos agrícolas por la agroquímica. 8) La desaparición de eco-sistemas y la extinción de especies, producto de los factores anteriores. 9) Losproblemas de calidad de aire de las ciudades y áreas metropolitanas e industria-les por el efecto combinado de la producción y el transporte motorizado. 10) Laexternalización internacional de la producción sucia hacia los países empobreci-dos desde los industrializados, que crea una nueva dimensión de la inequidadmundial, la ambiental.

Este panorama manifiesta la insostenibilidad del actual modus operandi, quepodemos caracterizar como un “contra-modelo” de producción de ciclo abiertoque depreda, esquilma y agota el patrimonio de los recursos naturales, con uncomportamiento altamente contaminante y sumamente ineficiente6 en la conver-sión de las materias en bienes y servicios útiles. Autores de diversas disciplinasrelacionan de forma creciente el funcionamiento y los efectos del actual modeloproductivo con la salud pública (Lash, 1996), la salud laboral y la justicia en elacceso a los recursos. Aspectos que, al traducirse en términos de políticas públi-cas, exigen una regulación normativa y una planificación de actuaciones y recur-

5. Las derivadas de esas afirmaciones son múltiples y exceden los límites del presente trabajo. El cambio de modelo produc-tivo afecta a aspectos muy diversos: papel de la política y de lo público en la economía, rol de la planificación frente al dic-tado de los mercados, formas de propiedad de los medios de producción, sistema fiscal, organización y condiciones de tra-bajo, política de rentas, tipo y papel de los organismos financieros, política monetaria y un largo etcétera de cuestiones quecondicionan la posibilidad de existencia de un modelo social, económico y político democrático presidido por los valores dela justicia y la sostenibilidad.

6. La ineficiencia se muestra de forma tragicómica en la ingente cantidad de basura generada (Del Val 1993 y Pardo, 1999).


sos, incluidos los financieros y fiscales a los que Tanaka (2010)7 califica de paque-tes “verdes” de estímulo económico8.

3. Producción limpia, transición justa y nuevo modelo productivo

Existen alternativas financieramente viables y económicamente rentables para lasociedad. El desarrollo científico, tecnológico y social permite avanzar hacia lo quese viene denominando un modelo de producción limpia, cuyos fundamentos son:a) La sostenibilidad en el uso de los recursos naturales (agua, materias primas,suelo, etc.) mediante la minimización de su empleo y la aplicación del criterio depriorizar su renovación. Ello exige una gestión racional mundial de los recursosbasada en los principios de la biomímesis. b) La implementación de procesos pro-ductivos energéticamente eficientes, de tecnologías limpias y de métodos de orga-nización del trabajo que permitan la optimización de los recursos empleados. c)El criterio de lograr la eficiencia productiva, lo que se plasmará en la maximizaciónde los bienes y servicios a obtener por unidad de recurso empleada y en la nogeneración de residuos, emisiones y vertidos, lo que supone su eliminación en lacadena de valor o, si esto no es posible, la minimización de los mismos.

La producción limpia es una pieza clave del cambio de modelo productivo que, comoafirma Estrada (2009), es mucho más que un cambio sectorial de actividades9. Comoseñala el citado autor, un cambio en el modelo productivo no sólo debe suponer unasustancial modificación de los productos y servicios que ofrecen las empresas, sinotambién una forma diferente de producir, en términos de ahorro de materiales, de efi-ciencia energética, de organización del trabajo, y también en cuanto a la propia rela-ción de los trabajadores/as con la empresa y con la planificación de la actividad pro-ductiva. El objetivo final del cambio de modelo productivo debe ser lograr que el incre-mento del valor añadido de las empresas españolas se traduzca en un reparto másequitativo de la riqueza generada y a la vez favorable para las remuneraciones sala-riales, para lo cual es necesaria una mayor estabilidad en el empleo. Para el autor,este incremento del valor añadido debe hacerse dentro de una visión a medio plazo,considerando que la sostenibilidad medioambiental es una ventaja para la empresa yla sociedad. El nuevo modelo productivo podría basar el aumento del valor añadidode las empresas en la reducción de costes no laborales –principalmente a través del

Manuel Garí Ramos

7. Director Ejecutivo de la Agencia Internacional de la Energía.

8. Actualmente esas medidas entran en colisión con lo dispuesto por la mera lógica del mercado. La ganancia privada (dela minoría especuladora) entra en abierta oposición con la ganancia social (de la mayoría de las personas).

9. Cabría añadir que es mucho más que el cambio en los nichos de negocio donde los capitales ociosos procedentes delas diversas burbujas buscan la realización de nuevas ganancias con altas rentabilidades.

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ahorro de materias primas y de la eficiencia energética–, en el aumento de la escalade producción, lo que reduce los costes unitarios, y el incremento de la productividaddel capital, fundamentalmente a través de la innovación de procesos.

Resulta útil esta clasificación sectorial que realiza Estrada a efectos económicos yambientales, con la vista puesta en el cambio de paradigma productivo. Denomina sec-tores básicos a aquéllos que resultan imprescindibles para mantener el volumen deempleo en España. Éstos deberán afrontar importantes procesos de modernización quenecesitarán, en muchos casos, un importante apoyo público para reducir al mínimo losposibles costes sociales transitorios. Si esta modernización sectorial se afronta conprontitud, estos sectores pueden salir fortalecidos, ya que desarrollarán nuevas tecno-logías y productos. En este grupo se incluyen los sectores de: construcción, automo-ción, turismo y química. Los sectores emergentes son, para el autor, los que están resul-tando beneficiados por las macrotendencias de cambio y en los cuales nuestro paístiene ventajas comparativas claras. Estos sectores son los que más impulso públicodeben tener, ya que serán los que aportarán un mayor volumen de riqueza y empleoen las próximas décadas. Se incluyen dentro de este grupo las energías renovables, losalimentos procesados –especialmente los relacionados con los productos de la agricul-tura ecológica–, la construcción y reparación naval, la construcción de material ferro-viario, los servicios sanitarios y los servicios sociales. Califica de sectores “apuesta defuturo” los que se benefician de las tendencias de cambio, pero que están escasamen-te implantados en nuestro país. Entre los mismos se incluyen: mecatrónica, biotecno-logía médica (investigación en células-madre), aparatos médicos, biocombustibles–que no entren en competencia con la producción de alimentos por el uso de la tierra–y la producción de servicios medioambientales. Finalmente, considera sectores trans-versales aquéllos cuyo desarrollo es imprescindible para la obtención de ventajas com-petitivas en los sectores antes mencionados, y que a su vez se verán beneficiados porsu funcionamiento; entre ellos: educación e I+D+i, servicios empresariales, transporte,tecnologías de la información y las comunicaciones, y el sector financiero.

En opinión de la Confederación Sindical Internacional (CIS) y de la ConfederaciónEuropea de Sindicatos (CES), luchar contra el calentamiento, descarbonizar la energíay la actividad productiva y aún más, ecologizar el conjunto de la actividad productivay económica supone una excelente oportunidad para modernizar el aparato producti-vo en la senda hacia un modelo sostenible de producción y consumo. Esto significaráun desplazamiento de inversiones y empleos de unos sectores a otros. La sociedad ensu conjunto –de forma particular el movimiento sindical y las administraciones– debediseñar su estrategia para asegurar que el saldo neto de empleo sea positivo. Para elloes necesario prever estos cambios sectoriales. Es necesario anticiparse a los aconte-


cimientos y disponer de alternativas, por lo que se debería proceder a identificar deforma precisa: a) las consecuencias adversas en cada sector, región o país que pudie-ran darse, sobre todo en relación con el empleo y la justicia social y territorial; b) lasopciones más eficientes y menos costosas en términos sociales; y c) las oportunida-des existentes para el desarrollo de una nueva economía. El objeto de los pasos ante-riores es poder realizar una transición justa entre un modelo de economía insostenibley un modelo de producción limpio para evitar que sea la clase obrera de los sectoresafectados por la sustitución quien “pague los platos rotos” y para que, bien al contra-rio, sea el conjunto de la sociedad, a través de los mecanismos políticos, administrati-vos y económicos necesarios, quien posibilite su reubicación digna, adecuada, rápiday sin merma de derechos en unas nuevas actividades productivas. Los criterios quepodrían inspirar las medidas concretas de una transición justa pueden sintetizarse enlos siguientes: a) protección de la calidad de vida de los trabajadores y de los sectoresmás vulnerables: protección social, formación y nuevos empleos en la zona de resi-dencia, y b) protección de la economía de las comunidades: diversificación económi-ca y recursos públicos, principalmente.

4. Un sistema energético sostenible como vector del nuevo modeloproductivo

De todos los problemas ambientales antes señalados el que requiere nuestra másurgente y decidida actuación, pues carecemos de crédito temporal para solventarlo, esel del cambio climático, cuestión que está íntimamente relacionada con la descarbo-nización de la economía y, por tanto, con el modelo energético. A su vez, la cuestiónde la energía es el “talón de Aquiles” de la viabilidad económica del actual modelo pro-ductivo10. La necesidad de cambiar el patrón de desarrollo no es una consecuencia dela crisis financiera, sino del riesgo de que a la crisis económica se le superponga unacrisis energética con un impacto ambiental, social y económico mucho más grave11.

En el Manifiesto de El Escorial (2009)12 se señala que el cambio de sistema ener-gético se convierte en el vector principal del cambio hacia un nuevo modelo pro-ductivo, en el que se modificará no sólo los procesos de generación de energía,

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10. El papel de la energía en el desarrollo social es clave (Cottrell, 1955), por lo que cualquier cambio en el campo energéticotiene efectos multiplicados en la economía y en la organización de la sociedad.

11. La crisis de suministro anunciada por la Agencia Internacional de la Energía, que, después de haber estudiado los 800mayores yacimientos petrolíferos del mundo, ha comprobado que el ritmo de descenso de las reservas se ha duplicado de 2007a 2008 y constatado que las carencias de suministro previstas para 2020 se adelantará a partir de 2010, viene a sumarse a lacrisis climática debida al consumo masivo de hidrocarburos.

12. Documento suscrito por Llorenç Serrano, Manuel Garí, Begoña María-Tomé, Guillermo Arregui, Marcel Cordech, AlexandraDelgado, Bruno Estrada, Manel Ferri, Eduardo Gutiérrez, Domingo Jiménez Beltrán, Ana Marco, Carlos Martínez Camarero,Ladislao Martínez, Mariano Marzo, Joaquín Nieto, Silvina Rabach y Fernando Rodrigo, con el título Un sistema energético soste-nible como vector del nuevo modelo productivo, en el marco de los Cursos de Verano de la U.C.M.



sino también el consumo, afectando radicalmente a sectores como la edificación,la industria y el transporte. El ahorro y la eficiencia energética adquieren así unanueva dimensión, ya que se trata de que el conjunto de las actividades producti-vas y de servicios –de transporte, administrativas, comerciales y residenciales–reduzcan drásticamente su intensidad energética y que en algunos casos –comoel de los edificios– pasen de ser consumidores de energía a generadores, y enotros –como el de los vehículos–, de ser fuentes directas de contaminación porcombustión de energías fósiles a almacenes de energía producida por fuentesrenovables.

El objetivo central del cambio de modelo energético es generar más bienes y servi-cios con menos energía y que ésta sea limpia, o sea, desacoplar el binomio “PIB /generación eléctrica y/o consumo de energía”. El objetivo central del cambio demodelo productivo es generar más bienestar con menos recursos, o sea desmem-brar el binomio “satisfacción de necesidades humanas y PIB13.”

El nuevo modelo energético supone su descarbonización y desnuclearización y unareducción de la demanda, que no puede crecer ad-infinitum. Ello comporta elincremento del ahorro y la eficiencia y unas importantes modificaciones en proce-sos, bienes y consumos, así como impulsar la movilidad sostenible mediante laelectrificación del transporte y el apoyo al colectivo, pasando por fórmulas transito-rias que impulsen el auto eléctrico privado. Pero también exige un marco reguladorseguro y serio que promueva las energías limpias y aleje a su vez los movimientosespeculativos que pudieran conducir a una burbuja de las tecnologías renovables.

Por otro lado, el cambio de modelo energético asociado a un cambio de modeloproductivo introduce también una nueva perspectiva sobre el empleo: permitiríamantener empleos, hoy muy vulnerables, en sectores como la construcción o elautomóvil, además crear nuevos empleos verdes en el propio sector energético,que en definitiva pueden jugar un positivo efecto de arrastre para el conjunto dela economía.

5. Iniciativa empleos verdes

Para la Organización Internacional del Trabajo (OIT), “empleos verdes” son aqué-llos que reducen el impacto ambiental de las empresas y los sectores económicoshasta alcanzar niveles sostenibles. Esta definición es compartida por sus socios en

13. Los procesos hacia la edificación sostenible –modernizando el parque existente para hacer los edificios más eficientesenergéticamente e instalar renovables– y hacia la movilidad sostenible –desarrollando el transporte público y la electrifica-ción del transporte– cambiarán profundamente el modelo productivo; a su vez, los cambios de modelo productivo haciauna economía sostenible desarrollarán sistemas y procesos eficientes, redes inteligentes e implantación de renovables.

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la Iniciativa Empleos Verdes, junto con el Programa de las Naciones Unidad parael Medio Ambiente (PNUMA), la Confederación Sindical Internacional (CSI) y laOrganización Internacional de Empleadores (OIE). Como primer resultado de estainiciativa se ha publicado el informe “Empleos verdes: Hacia el trabajo decente enun mundo sostenible y con bajas emisiones en carbono (PNUMA, OIT, OIE y CSI,2008)14.” El informe, que marca un antes y un después en la definición de las acti-vidades productivas calificables de sostenibles, trata de dar respuestas a diversascuestiones relacionadas con el empleo verde y plantear las políticas y medidasnecesarias para superar los obstáculos y lograr una economía sostenible y baja encarbono. El documento establece que los sectores en los que existe un mayorpotencial de creación de empleo verde son los vinculados al suministro energéti-co mediante “renovables”,o a la eficiencia energética, al transporte colectivo, alreciclado y a la agricultura ecológica.

En lo referente al suministro energético mediante el despliegue de las energíasrenovables, el informe constata que en los últimos años se han creado más de 2,3millones de empleos, a pesar de que las fuentes alternativas aportan únicamenteel 2% de la energía mundial. La OIT calcula en 20 millones de empleos el poten-cial de las renovables en todo el mundo.

Cabe señalar que esta opinión se ve reforzada por los estudios realizados porRagwitz y Schade (2006) que tras aplicar los modelos NEMESIS y ASTRA al casode la Unión Europea, concluyen que ya en 2005 la fuentes de energías renova-bles emplearon a 1,4 millones de personas y generaron 58.000 millones deeuros de valor añadido. Según la American Solar Energy Society, la eficiencia ylas renovables daban empleo a 9 millones de personas en 2007 y en un esce-nario de fuerte apoyo a estas actividades se estima que emplearán a 37 millonesen 2030. Greenpeace (2010) en el escenario de “[R]evolución Energética” esti-ma que se pueden crear unos 8,5 millones de empleos en las energías renova-bles para 2030. El gobierno alemán ha elevado de 300.000 a 400.000 el núme-ro de trabajadores/as que tenía en las previsiones para 2020 respecto a la crea-ción de empleo por parte de las renovables, dado que se está creando muchomás de lo previsto. El sector eólico europeo ha emitido un estudio en el que infor-ma que alcanzó 154.000 empleos (directos e indirectos) en 2007 y que prevé330.000 en 2020. El sector fotovoltaico europeo prevé que en 2030 generaráelectricidad para más de 3.000 millones de personas y creará 10 millones deempleos.

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14. Elaborado por el Worldwatch Institute y el Global Labor Institute de la Universidad de Cornell.

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En el caso de la eficiencia energética, en particular en edificios y construcción, losautores del informe atribuyen la cifra de 4 millones de empleos mundiales a estasactividades.1) Los edificios son responsables del 30-40% de todo el uso de laenergía. De hecho, utilizando la tecnología disponible, actualmente podría ahorrar-se al menos un 80% de la energía utilizada en la construcción de inmuebles. 2) Eltransporte colectivo: los autores estiman que en Estados Unidos y Europa orientaltrabajan 1,3 millones de personas, y optan especialmente por el ferrocarril asícomo por los demás sistemas de transporte público, ya que ofrecen un nivel másbajo de emisiones y un mayor número de puestos de trabajo que la movilidadbasada en el auto privado. c) La implementación del reciclado en las industriasbásicas (acero, aluminio y papel) que actualmente supone un volumen de empleode 12 millones de personas. No obstante, señala el documento que muchos de losempleos actuales en el sector del reciclado no pueden considerarse verdes ni dig-nos por provocar contaminación y peligros para la salud de los/as trabajadores/as,por lo que la actividad deberá ser regulada y organizada bajo el prisma de la saludlaboral y ambiental. d) La agricultura sostenible de las explotaciones familiares y laproducción orgánica puede ser fuente de ocupación, riqueza y seguridad paramillones de seres humanos. Pero ello exige profundos cambios en las prácticasagrícolas y ganaderas, ya que la producción agraria es extremadamente vulnera-ble al cambio climático, pero al mismo tiempo contribuye a él en forma notable.

6. Estudios españoles

Una de las cuestiones en debate actualmente es qué tipo de actividades puedenconsiderarse o no “nichos” de empleos verdes. La clasificación de las ocupacio-nes ambientales realizada por el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales (2006)debe ser revisada, pues sitúa y confunde en la misma categoría empleos vincula-dos a actividades de “final de tubería” –que intentan a posteriori reparar el daño ycontrolar los impactos negativos de la actividad productiva o consuntiva– con acti-vidades “verdes” –que suponen mejoras pro-activas para el medio ambiente–. Porotro lado todavía no se contempla de manera suficiente en dicho estudio el papeldel I+D+i en la ambientalización de la economía15.

El tratamiento y depuración de aguas residuales es una necesidad sanitaria de pri-mer orden, pero difícilmente puede calificarse de actividad que genera empleosverdes, si bien contribuye a evitar los impactos ambientales negativos que origina-ría su inexistencia; lo mismo podemos decir de la gestión de los residuos urbanos.

15. Asunto este preocupante y revelador de las insuficiencias tanto de las políticas públicas como del tejido industrial autóc-tono. En la actualidad nuestro país está a la cola de los principales países de la OCDE en el volumen de fondos aportadosa los Planes de Estímulo en los que el I+D+i ambiental tiene un importante peso, apenas un 0,13% del PIB, mientras queen Corea alcanza el 1,47% del PIB.

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En el caso de la gestión de los residuos peligrosos sólo cabe decir que es unanecesidad transitoria mientras no se adopten medidas de sustitución que, porejemplo, en el caso de la industria química podrían ser fuente de nuevos empleosvinculados a la “química verde”. Podemos calificar de “ocupaciones ambientales”una parte de las tareas de recuperación y reciclaje de los residuos (papel, cartón,vidrio, plástico, metales, aceites, vehículos, pilas y material metálico y electrónico),si su finalidad es evitar el uso de recursos mediante la reintroducción de dichosresiduos en el proceso productivo, y también algunas de las labores de gestión deconstrucción, pero no así buena parte de las relacionadas con la demolición. Sinembargo sí que constituyen sin duda ocupaciones ambientales las agrupadas porel informe en el apartado “producción de energías renovables”: la gestión de espa-cios naturales protegidos, la de zonas forestales, los servicios ambientales aempresas y entidades, la agricultura y ganadería ecológica y la educación e infor-mación ambiental.

El Informe “Empleo verde en una economía sostenible” realizado por la FundaciónBiodiversidad y el Observatorio de la Sostenibilidad de España (O.S.E.) con elapoyo técnico de IMEDES, cifra en 530.947 los empleos verdes existentes enEspaña en 2009. Éste trabajo, que constituye una sólida base de partida, abordanumerosas cuestiones y si bien también introduce reflexiones como las arribaexpuestas, efectúa sus cálculos de forma desagregada para las siguientes activi-dades: aguas residuales, tratamiento de residuos, energías renovables, gestiónforestal, servicios a empresas, educación e información ambiental, agricultura yganadería, gestión de espacios naturales, empleo en industria y servicios y,final-mente, introduce dos ítems de interés: el sector público, con 53.072 empleos y elI+D+i ambiental, con volumen de 21.929 puestos de trabajo.

Respecto al empleo asociado a las energías renovables, ISTAS ha realizado variosestudios, tanto de ámbito estatal como de comunidades autónomas (en 2008,2009 y 2010 en Navarra, Cataluña, Madrid y País Valenciano)16. Los datos másactualizados se presentan más abajo en un apartado específico. Pueden consul-tarse los análisis que sobre algunos de estos trabajos ofrecen Nieto (2010), Sáenzde Miera (2010), González y Castellanos (2009).

El último de los trabajos que precedieron al estudio de ISTAS de 2010 sobre elempleo en las renovables que abajo se presenta, es Estudio del ImpactoMacroeconómico de las Energías Renovables en España, elaborado por Deloitte

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16. En el momento de redactar este documento el estudio del empleo en las energías renovables en España de 2007 y loscorrespondientes a 2008 en Cataluña y en Madrid también, pero están pendientes de publicación el estudio español de2010 del que aquí se adelantan datos y los correspondientes a Navarra y el País Valenciano. En estos momentos se estánrealizando tres nuevos estudios sobre el empleo en relación con la movilidad sostenible, la rehabilitación de inmuebles concriterios de ahorro y eficiencia energética y la recuperación de envases.

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para la Asociación de Productores de Energías Renovables–APPA. Las renovablesocuparon directamente, según sus estimaciones, a 75.466 personas en 2008, eindirectamente, por efecto arrastre (proveedores/as de equipos y servicios), a45.257, lo que supone un impacto total en el empleo de 120.722 personas.

Delgado, Hernández Pezzi, Jiménez Beltrán y Nieto (2010) han contribuido convarios documentos al conocimimiento de un tipo de empleo, asociado a la rehabilita-ción de edificios para mejorar su accesibilidad y eficiencia energética, y para instalaren ellos equipos de energías renovables. Para dichos autores, rehabilitar anualmen-te el 2% del parque construido, 500.000 viviendas y 30.000 edificios, para hacerlosmás habitables –mejorando el comportamiento térmico de su “envolvente”, instalan-do energías renovables, favoreciendo la accesibilidad, reduciendo la dependencia yla factura energética, así como las emisiones de CO2– supone crear 360.000 emple-os al año en la construcción, que absorberían el desempleo que ha creado la caídade la vivienda de nueva construcción. Los autores destacan que hay que tener encuenta que la rehabilitación propuesta, con actuaciones principalmente en aisla-miento térmico e instalación de renovables, es generadora de empleo no sólo en elsector de la construcción, sino que tiene un arrastre de actividades y empleo en otrossectores económicos, principalmente en vidrio y materiales de aislamiento, energíasrenovables y componentes de las redes inteligentes, actividades todas ellas basadasen tecnologías con futuro orientadas hacia el desarrollo sostenible17.

7. El caso de las renovables en España

Tal como se desprende de lo expuesto, el empleo asociado a las energías renova-bles es uno de los ítems fundamentales de los “empleos verdes”18. A continuaciónse presenta un avance del estudio que está realizando ISTAS sobre el empleo enlas energías renovables en España, sus características y posible evolución19.

El volumen de puestos de trabajo en las energías renovables en España en 2010se estima en torno a 70.152. El empleo indirecto se estima en 45.341. Por tanto

17. Del potencial de empleo (y ahorro energético) que encierra la edificación en España, sin contar con las exigencias dela aplicación del Código Técnico de la Edificación o los resultados que pueda dar el Plan Nacional de Rehabilitación 2009-2012, cabe resaltar un dato revelador: según el Instituto Nacional de Estadística (I.N.E.) la integración de energías reno-vables en el tejido inmobiliario sólo alcanza al 0,9% de las viviendas. A eso hay que añadir que las administraciones locales,autonómicas y la general del estado no han jugado el papel dinamizador de la implementación de las nuevas tecnologíasde energías renovables en los inmuebles y espacios propios, lo que significa una asignatura pendiente que induciría a lacreación de muchos puestos de trabajo.

18. La nueva Directiva 2009/28/CE establece un objetivo obligatorio para España del 20% de consumo final de renovablespara 2020, lo que supone un estímulo para la creación de empleo.

19. El estudio, cuyos autores son Guillermo Arregui, José Candelas, Bruno Estrada, Manuel Garí, Bibiana Medialdea y SaraPérez se ha realizado mediante una encuesta a más de 900 empresas, estudios de caso y un análisis de las memorias delas 22 más importantes ellas. Podrá consultarse a partir de septiembre de 2010 en http://www.istas.ccoo.es/


el total de empleos directos e indirectos asociados a las energías renovables es de115.493 en 2010.

Casi un 43% de las empresas indican que han experimentado un crecimiento con-tinuo de sus plantillas. Un 25% de las empresas ha sufrido los efectos de la crisissectorial, resultante tanto de la situación económica como de los cambios en lanormativa, y han reducido el número de empleos. Casi el 70% de los/as entrevis-tados opinan que se mantendrán estables en términos de empleo en los próximosaños. Un 27% piensa que se experimentará un crecimiento continuado.

Cerca del 55% de los trabajadores/as son técnicos/as o titulados/as superiores.Casi una cuarta parte está compuesta por técnicos/as medios (entre los que se haincluido el personal administrativo) y oficiales/as (obrero/a cualificado/a), lo quesignifica que la formación profesional requerida es superior a la de la media de lasactividades industriales del país. Las mujeres representan un total estimado de18.449 trabajadoras, un 26,3% del total de empleos. Este porcentaje es inferior aldel conjunto de la economía y similar al del conjunto de la industria. El 83,7% del

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Tabla 1. Distribución de empleos por subsectores de energías renovables de actividad en 2010.

Empleo Empleo Totaldirecto indirecto

Eólico 30.651 24.521 55.172

Solar Fotovoltaico 19.552 8.798 28.350

Solar Térmico 6.757 3.041 9.798

Actividades comunes a todos 5.678 3.351 9.029los subsectores y otros

Biomasa 3.191 2.808 5.999

Hidráulica y Mini Hidráulica 1.078 485 2.563

Biocarburantes 964 988 .1.952

Biogás 664 681 1.345

Solar Termoeléctrico 511 307 818

Geotermia 415 162 577

Aerotermia (Bomba de calor) 184 83 267

Mini Eólico 165 132 297

Mareomotriz 74 38 112

TOTAL 70.152 45.341 115.493

Elaboración propia. Fuente: ISTAS.



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personal tiene contrato indefinido, el 14,1% contratos eventuales, 0,9% de forma-ción/prácticas y 1,2% son trabajadores/as autónomos/as20. Es destacable que el20% de las empresas dedica a parte de su personal a tareas de I+D+i. Un 13%tiene un departamento propio de I+D+i. Este porcentaje se incrementa al aumen-tar el tamaño de la empresa. Los departamentos de I+D+i contribuyen al empleocon un total estimado de 3.185 trabajadores/as. La presencia de las mujeres enestas divisiones es algo más elevada que la media general21.

El gobierno español ha planteado un escenario energético para el año 2020 ennuestro país según el cual las energías renovables aportarán el 22,7% de cobertu-ra de la demanda final. Según los cálculos de ISTAS, lograr este objetivo tendrácomo consecuencia que el sector de las energías renovables tendrá 79.320 emple-os en 2015 y en 2020 alcanzará un volumen de 115.729 puestos de trabajo. Deconfirmarse las estimaciones que aparecen en los primeros borradores del Plan deAcción Nacional de Energías Renovables 2011-2015 (PANER) –en elaboración-respecto a la potencia instalada de dichas fuentes energéticas actualmente y res-pecto a las previsiones para 2015 y 2020, el empleo podría alcanzar en esos años82.589 y 128.373 puestos de trabajo respectivamente en las energías renovablessegún el modelo de estimación utilizado por ISTAS. Dado que la variación es peque-ña, prefiero presentar los siguientes cálculos con la hipótesis “pesimista”.

Tabla 2. Evolución del empleo 2007-2.020 por subsectores.

2007 2010 2015 2020Eólico 32.906 30.816 31.700 62.862

Hidráulica 6.661 1.078 2.216 1.035

Solar Térmico 8.174 6.757 11.913 12.881

Solar Termoeléctrico 968 511 831 998

Solar Fotovoltáico 26.449 19.552 23.204 22.828

Biomasa 4.948 3.191 3.783 7.727

Biocarburante 2.419 964 1.154 1.453

Biogás 2.982 664 828 1.357

Otros subsectores 0 6.619 3.690 4.590

TOTAL 85.507 70.152 79.320 115.729

Elaboración propia. Fuente: ISTAS.

20. Ofrecen un resultado mejor que el conjunto de la economía española, pero estas cifran deben matizarse con un pro-bable alto grado de subcontratación, compartido con amplios sectores de la economía, que oculte empleos de distintascaracterísticas.

21. Los datos obtenidos del estudio de las 22 empresas más representativas del sector indican que éstas registran un nivelde gastos en I+D+i sobre el PIB sensiblemente superior al del resto de la economía. Según datos de 2009 el esfuerzo queestas empresas destinan a I+D+i sobre su PIB es el 1,63% del mismo, mientras que este mismo promedio para el conjun-to de la economía española es el 1,27%. Hay que recordar que las empresas consideradas son, con mucha probabilidad,las que mayor esfuerzo inversor en I+D+i están realizando dentro del sector de las energías renovables.


En 2015 habrá un total de 82.589 empleos directos aproximadamente, 12.437más que los existentes al comienzo de 2010. Esto representa un 17,7% más entérminos de empleo. El sector que más empleo tiene es el sector fotovoltaico,seguido del eólico y el solar térmico, por lo que el sector fotovoltaico superaría aleólico en número de empleos invirtiendo el orden actual. En 2020 el sector de lasenergías renovables generaría 128.373 empleos directos, que representa un cre-cimiento respecto al empleo en 2010 del 83%22.

Para hacer el seguimiento de la evolución del empleo en cada subsector y en elconjunto, se han establecido índices con los que se ofrece unos primeros resulta-dos y que permiten tener una imagen de conjunto de las previsiones.

85507

70152

79320

115729

60000

70000

80000

90000

100000

110000

120000

2007 2010 2015 2020

Manuel Garí Ramos

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Gráfico 1. Evolución 2007-2020 del empleo en las energías renovables en España.

Fuente: ISTAS.

020406080

100120140160180200

2007 2010 2015 2020

Biocarburante Biomasa Solar Fotovoltáica Eólico Solar Térmico

Año base: 2007

Gráfico 2. Evolución del índice de empleo por energías renovables, periodo 2007-2020.

Fuente: ISTAS.

22. Una primera conclusión es que la crisis económica iniciada en 2008 afectó menos a las energías renovables que alconjunto de la actividad productiva española. Las empresas de energía renovables achacan a la inseguridad del marco regu-lador y a la política errática sobre las primas del Ministerio de Industria tanto la aparición de la “burbuja” fotovoltaica comola pérdida de numerosos empleos en dicho sector. Por tanto sitúan en este segundo factor la causa principal del descensode puestos de trabajo.



8. El factor humano

La formación profesional de calidad es una condición sine qua non para afrontarlos cambios que comporta un nuevo modelo productivo. Sin embargo, la formaciónque recibe el estudiantado en nuestro país presenta varios rasgos muy negativosque dificultan que el conocimiento pueda jugar el papel de vector dinamizador delcambio. En la percepción social mayoritaria, el prestigio social implica seguir “nece-sariamente” la secuencia bachillerato-universidad para asegurar el ascenso socialo en su caso la conservación del estatus; el sistema de Formación Profesional hasido la hermana pobre –en calidad y prestigio– de la formación reglada, y el con-junto de titulaciones universitarias escasamente capacitan para el futuro desempe-ño profesional. El resultado es un importante número de titulados universitarios queno ejercen la profesión para la que teóricamente se formaron, un déficit notable deprofesionales preparados/as para el desempeño de muchos puestos de trabajo23 y,por tanto, la necesidad de un nuevo planteamiento sobre el conjunto de la forma-ción reglada y no reglada, profesional, universitaria, continua y ocupacional paraadecuarla a los requerimientos del cambio de modelo productivo.

Las nuevas actividades “verdes”, al igual que cualquier nuevo proyecto industrial,implican nuevos perfiles profesionales, currículos formativos adecuados, habilida-des y destrezas que deberán concretarse al máximo y experimentar una transfor-mación y remodelación continua. La curva de experiencia de la industria conlleva-rá, como viene ocurriendo en todas las actividades, obsolescencia de los proyec-tos e instalaciones iniciales en 15 o 20 años, lo que implicará la realización decambios hacia una mayor eficiencia unidos a otras variaciones, como la apariciónde equipos de menor tamaño, nuevas formas de organización del trabajo, evolu-ción en procesos y una implementación industrial de materiales más ligeros yresistentes24.

9. Cambios en el sistema formativo profesional

Dado que el universo de actividades es muy amplio, centraremos la atención enalgunos casos a modo de ejemplo. En el caso de la modernización energética deinmuebles se requiere la adaptación profesional de los trabajadores/as del sector,dotándoles, en diferentes grados y niveles profesionales, de la formación necesa-ria en varios aspectos (sistemas de aislamiento, materiales, instalación y manteni-miento de energía solar –térmica y fotovoltaica–, biomasa o gestión de residuos de

23. En alguna de las energías renovables ello ha supuesto un auténtico “cuello de botella” para el despliegue de la misma.

24. En unos casos los requerimientos supondrán pequeños cambios formativos en algunos puestos de trabajo, en otros ala necesidad de nuevos diseños formativos en los diferentes niveles educativos y profesionales. Por ello no se puede plan-tear la cuestión en abstracto y conviene abordar en concreto cada actividad, si bien algunas cuestiones pueden sercomunes y generalizables para el conjunto de los green jobs.

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construcción y demolición, así como la posible reutilización de éstos) que son muyimportantes en las obras de rehabilitación.

El núcleo central de empleo emergente en las energías renovables se sitúa en lasáreas de diseño, montaje y mantenimiento, para sectores como el de la energía,donde los cambios se están acelerando: estudios de plataforma litoral para instalarcampos de aerogeneradores; avances significativos en energía térmico-solar paraaprovechar los excesos calóricos del verano cediendo climatización; nuevas gene-raciones de centrales termo-eléctricas solares; estudios para ampliar la potencia delos actuales parques eólicos; cambios revolucionarios en el transporte y en el acon-dicionamiento de los inmuebles para aprovechar las oportunidades de las energíasrenovables, etc. Todos estos cambios, para ser adecuadamente explotados, nece-sitan tecnólogos, algo muy diferente del técnico universitario al uso. Se requiereningenieros/as con especialización, técnicos/as proyectistas, mecánicos/as y electri-cistas especializados/as para los trabajos de montaje, funcionamiento y manteni-miento de las nuevas instalaciones, o personal de logística, una actividad con unaimportancia creciente en la nueva economía. En el sector de la energía, las normasy procedimientos son muy estrictos, y reclaman de las empresas y de los/as profe-sionales una atención especial a la formación continua. Consideraciones similaresse podrían hacer en cada una las actividades a promover.

A la vista de lo anterior, es claro que el sistema de formación profesional españolresulta obsoleto y debe resolver varios problemas para cumplir con su papel. Elprofesorado de Formación Profesional viene señalando la contradicción existenteentre los cambios productivos y las demandas de las empresas por una parte y lalentitud en la adaptación de la enseñanza profesional por otra, por lo que el siste-ma de especializaciones debe flexibilizarse y lograr una formación integral y unacapacitación más polivalente25.

Los tecnólogos/as, nombre más adecuado que el de formación profesional técni-ca, son personas con una formación básica en su profesión, y también con unashabilidades que sólo se adquieren por la experiencia (Candela, 2009), incluidauna muy importante, la de aprendizaje. Los factores tradicionales de producciónpierden peso frente al capital humano y en el nuevo modelo productivo se eviden-cia la importancia del valor añadido que aporta la profesionalidad del tecnólogo/a.Éste es un tipo de trabajo que se mueve entre varios contextos: la parte manual,que sigue procedimientos rigurosos y la parte cognitiva, que debe corregir desvia-ciones y tomar decisiones en el proceso de trabajo de forma autónoma (Drucker,

Manuel Garí Ramos

25. La pauta social típica de la sociedad del conocimiento es la ramificación en nuevas especialidades (Richta, 1971 y Bell,1991). Ello comporta la necesidad de revisar continuamente el modelo formativo y evaluar sus resultados.

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2003). El objetivo del ciclo superior de formación profesional debe ser formar tec-nólogos/as y, de momento, en nuestro país la adecuación es insuficiente26.

Hay que reconsiderar la división entre mecánica, electricidad y electrónica, yaque no se corresponde con la formación de perfiles técnico-profesionales quelas tecnologías asociadas a los nuevos empleos requieren. Un primer pasosería la realización de cursos y adaptaciones específicas, bien como formaciónde opción voluntaria, o bien como formación de especialización. Los perfilesprofesionales de los puestos de trabajo que se están creando exigen polivalen-cia entre las tres especialidades. Para permitir la orientación del estudiantado,los ciclos deben ser desarrollados con guías y materiales docentes, y los currí-culos deben ser definidos desde los niveles inferiores de la FormaciónProfesional, de manera que pueda elegir con conocimiento de causa y su for-mación se corresponda con sus expectativas. Los programas deben ser actua-lizados con frecuencia, dado que nos encontramos ante sectores muy dinámi-cos, lo que exige que el profesorado reciba una formación continua y actuali-zada27. Sería conveniente que el ciclo superior de la Formación Profesionaltuviera continuidad mediante el desarrollo de una formación post-ciclo espe-cializada y de calidad, donde encontraría encaje una preparación para la poli-valencia trasversal.

En los próximos años, el mero despliegue de instalaciones en actividades “verdes”o el inicio del proceso de ambientalización del resto de los sectores productivosrepresentará un aliciente para I+D+i en sectores suministradores muy diversos28.Ello requiere un giro de ciento ochenta grados en la concepción de la instituciónuniversitaria, pero también un papel más activo de los poderes públicos en esteterreno y un cuestionamiento al “que inventen ellos” de la mayor parte de empre-sas españolas. Disponer de equipos de investigadores/as capacitados/as y condi-ciones de trabajo dignas, bien alejadas de la precariedad y de la pérdida de ener-gías que supone la “caza de la subvención” que preside la actualidad, forma partedel impulso del nuevo modelo productivo.

26. En 2008 se han creado tres ciclos de Formación Profesional superior, dirigidos a las energías renovables y sólo tres nor-mas específicas de ciclos formativos para títulos a incluir en la familia genérica energía y agua, cuando las empresas delsector han definido ya diez perfiles, sin incluir los correspondientes a biocarburantes. Lo que se ve agravado porque esosciclos no están disponibles en la mayoría de los centros.

27. Que hoy no cubren los/as generalistas postgrados universitarios/as y que difícilmente se puede resolver individualmen-te porque los equipos y el software necesarios para esta especialización resultan caros y requieren de monitores prácticos.

28. Turbinas y sistemas de transmisión más eficientes, para los aerogeneradores; materiales e instalaciones más ligeros, ode más fácil integración en los edificios urbanos; búsqueda de soluciones a la corrección del régimen aleatorio de lasfuentes solar, eólica e hidráulica; instalaciones y vehículos para aprovechar todas estas innovaciones, como coches eléctri-cos, hogares energéticamente autónomos y eficientes; cambios en la concepción urbanística, con el desarrollo de empleosespecializados en la eficiencia energética relacionados con la construcción, la obra pública, la climatización, y con lasindustrias que proveen los inputs en máquinas y materiales para estas actividades.


La calidad en la formación es cara. La sociedad tiene que invertir en la misma,pero ello requiere un importante cambio cultural en el conjunto social (Candela,2009)29. La calidad en la formación requiere un cambio (y ruptura) respecto a laforma en la que la academia y la elite de la ciencia moderna han estructurado laeducación y el conocimiento (Pardo, 2004). Frente al cartesianismo, reduccionis-mo y linealidad es necesario construir el conocimiento basándonos en una rela-ción obligada entre la realidad de la naturaleza y la sociedad, con múltiples inte-racciones, y con unos problemas que afrontar que no obedecen a motivos simples,sino a complejas relaciones causales.

Manuel Garí Ramos

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29. Sin ser exhaustivos, cabe señalar con el citado autor que se requieren equipos con la tecnología actualizada, no obso-leta, un importante gasto en materiales prácticos, experiencias tuteladas en empresas, un mayor número de profesores quepuedan atender directamente grupos reducidos, mayor número de horas del alumnado dedicadas a trabajo práctico y unlargo etcétera.



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CRISIS ECONÓMICA Y RECORTES EN LASPOLÍTICAS SOCIALES: EL PROCESO POLÍTICO,CIUDADANÍA Y LA REFORMA DE LAPROTECCIÓN POR DESEMPLEO EN ESPAÑA

ELOÍSA DEL PINO MATUTEPertenece al Cuerpo de Científicos Titulares del CSIC. Es doctora en Ciencia Política por

la UCM. Licenciada en Ciencias Políticas y Sociología (UCM) y en Derecho (UNED)

JOSÉ MANUEL DÍAZ-PULIDOProfesor de Economía Pública en la Universidad Rey Juan Carlos desde el año 2005

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Resumen

¿Qué condiciones son necesarias para que un gobierno decida arriesgarse electo-ralmente poniendo en marcha una reforma impopular de las políticas sociales?Con el objetivo de responder a esta pregunta se analizan en este texto dos casosde intentos de recorte de la prestación por desempleo que tuvieron distinto gradode éxito en España en 1992 y 2002. En concreto, se estudian los factores desen-cadenantes de ambas reformas (su contexto económico y socio-demográfico), laimportancia de los factores políticos y la configuración institucional, especialmen-te de la opinión pública, su desarrollo y resultado. La principal conclusión es que,tal como se ha sugerido en distintas investigaciones, la opinión pública es un fac-tor que los gobiernos tienen en consideración a la hora de poner en marcha refor-mas en las políticas sociales. Sin embargo, todo parece indicar que este papel dela opinión pública debe ser observado en conexión con las características del con-texto, especialmente con las situaciones de crisis o de bonanza, y no tanto conotras variables a priori importantes, como la existencia de un gobierno con mayo-ría absoluta en el Parlamento, por ejemplo.

1. Introducción

Durante la segunda semana de mayo de 2010 el presidente del Gobierno deEspaña, Rodríguez-Zapatero, anunció un importante paquete de medidas parareducir el déficit público. Éstas incluían la retirada de algunas prestaciones (por

1. Este trabajo está basado en los resultados del proyecto “Nuevos riesgos sociales y trayectorias de las políticas del bie-nestar” (SEJ2005-06599), Plan Nacional de Investigación Científica, Desarrollo e Innovación Tecnológica, cuyo investiga-dor principal fue el Dr. Luis Moreno (CSIC). Los autores quieren agradecer especialmente las imprescindibles aportacionesdel profesor Juan A. Ramos.

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ejemplo, el conocido como “cheque bebé”), la congelación de las pensiones dejubilación y el primer recorte salarial a los empleados públicos en la democracia.Tras más de un año de fortísimas presiones procedentes tanto del exterior (laUnión Europea o el Fondo Monetario Internacional, por ejemplo) como del interiordel país (desde la oposición hasta expertos y académicos, representantes de dis-tintas instituciones o medios de comunicación) para conseguir que el presidenteadoptara medidas contra el déficit público, finalmente lo hizo. El contenido delpaquete ha sorprendido a propios y a extraños, puesto que el presidente habíarepetido una y otra vez durante más de un año que mantendría su compromisosocial. Tras anunciar la reforma, el diario El País titulaba su portada del 16 de mayode 2010 así: “El plan de ajuste dispara la ventaja electoral del PP sobre el PSOE”.Pero, ¿es esta reforma de verdad sorprendente?

Durante los años 90, la mayor parte de la literatura sobre la reforma del Estado delBienestar (en adelante, EB) demostró que, pese a las fuertes presiones (envejeci-miento de la población, post-industrialización, nuevos riesgos sociales, cambios enla estructura de clases y en los patrones de familia, globalización), la capacidad delos gobiernos para recortar el EB durante los años 80 había sido modesta, espe-cialmente en sectores como las pensiones o la protección por desempleo y en regí-menes de bienestar “congelados” (Pierson, 2001; Esping-Andersen, 1996). Elfuerte apoyo de los votantes a las políticas sociales se consideró como un obstá-culo insalvable para que los gobiernos, interesados en permanecer en el poder, searriesgaran a proponer recortes severos (Pierson, 2001, inspirado en Sckocpol1992 y Weaver, 1986). Frente a las “reformas modestas” o incluso “no-reformas”de los 80, más recientemente sí se han identificado varias experiencias de recor-te del EB, algunas incluso radicales, en varios países (Palier y Martin, 2008;Selebi-Kaiser et al., 2008; Starke, 2008; Vis, 2009).

En el caso de España, el EB ha sido reformado profundamente en los 33 años dedemocracia. En general, los cambios han sido expansivos e incrementales. Sinembargo, se puede detectar que nuestros gobiernos han adoptado a veces decisio-nes de recorte, a pesar de que el EB español nunca ha alcanzado el grado de desa-rrollo de otros del norte o centro de Europa. Dado que la protección social en Españagoza de un fuerte apoyo ciudadano, y dado que a los gobiernos no les gusta hacerreformas que eleven su riesgo electoral, en la mayoría de los casos estos recortes sehan producido mediante estrategias poco visibles, de tipo incremental, consistentesen pequeñas reformas graduales. Sin embargo, en algunas ocasiones, se han inten-tado recortes radicales de las políticas sociales (Del Pino y Ramos, 2009).


Crisis económica y recortes en las políticas sociales: el proceso político, ciudadanía y la reforma de la protección por desempleo en España

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¿Hasta qué punto es posible realizar un recorte radical en España? ¿Qué condicio-nes son necesarias para que un gobierno decida arriesgarse electoralmente ponien-do en marcha una reforma impopular del EB? Con el objetivo de responder a estapregunta, en este capítulo se analizan los principales intentos de recorte que haexperimentado una de las políticas que, por las propias características y evolucióndel mercado de trabajo en España, tiene un carácter central en nuestro EB: la pro-tección por desempleo. Se presta atención a los factores económicos relacionadoscon el “recorte” (en ocasiones, sólo “intento de reforma”), pero se atiende especial-mente al papel de la opinión pública y al proceso político. ¿Qué ha ocurrido enEspaña en las ocasiones en las que una crisis económica ha sacudido al país?¿Favorece la crisis las decisiones de recorte? O ¿sería más fácil reformar en épocade bonanza? ¿Hasta qué punto importa a los políticos el apoyo de la opinión públi-ca a las políticas sociales cuando tienen que hacer reformas? ¿Cuál es el papel delos agentes sociales en las reformas del bienestar? ¿Es suficiente una mayoría abso-luta en el Parlamento para que un gobierno decida reformar? ¿Los recortes, sondecisiones más propias de la derecha, o lo son más de la izquierda? ¿En qué modoinfluye la configuración territorial del Estado? En definitiva, ¿qué factores han detenerse en cuenta si se quiere entender el proceso político de la reformas?

Una revisión de la trayectoria de la protección por desempleo en España ha dadolugar a una selección de varios episodios en los que el gobierno de turno ha pro-puesto un recorte en esta política. Esta selección ha sido después contrastada con-tando con la opinión de los expertos y actores de la política. Las limitaciones de losindicadores cuantitativos2 como el gasto total en prestaciones por desempleo(Green-Pedersen, 2004) y la del propio objetivo de este estudio, que es el de com-prender cómo se produce y cuáles son las características del proceso de recorte delas políticas sociales, han aconsejado recurrir a la investigación cualitativa. Los epi-sodios se han observado de forma sistemática (ver Hall 2006), y se ha utilizadocomo guía el modelo explicativo que será presentado en el segundo epígrafe de estecapítulo. Se han realizado 15 entrevistas a responsables públicos, tanto funciona-rios como representantes de los distintos partidos políticos, así como a miembrosde los dos sindicatos más significativos y de la patronal, y también a expertos –pro-fesores e investigadores– de cada política en los últimos 20 años. Otras fuentes de

2. Los indicadores cuantitativos, especialmente los agregados, como el gasto total en prestaciones por desempleo, el núme-ro de beneficiarios o la tasa de cobertura, pueden no reflejar adecuadamente las reformas en las prestaciones sociales.Estos indicadores se ven afectados por multitud de variables de coyuntura que se suman a los cambios en las políticas ylas instituciones. Por ejemplo, la disminución de la tasa de paro puede reducir el gasto público sin que se hayan modifica-do los criterios de cuantía o acceso a las prestaciones. El incremento de la precariedad y la temporalidad pueden incremen-tar el número de prestaciones, pero también reducir sus cuantías y duraciones, si los individuos despedidos han cotizadomenos tiempo y por menor base reguladora que los beneficiarios anteriores. Incluso un endurecimiento de la fórmula decálculo de la prestación por desempleo puede no ser capaz de reducir el gasto público en prestaciones si viene acompaña-do de un incremento del paro, que conduce a un aumento de los nuevos beneficiarios. Aún más, existen ciertos compo-nentes de inercia en las prestaciones sociales, provocados por la existencia de derechos adquiridos que pueden retrasar lavisibilidad de las reformas en los indicadores agregados.


información utilizada han sido documentos oficiales, declaraciones institucionales ynoticias de la prensa general y económica (El País, ABC, Expansión y Cinco Días).Ello ha servido para reconstruir algunos detalles de los episodios de cambio y, espe-cialmente, para cubrir espacios sobre los cuales la memoria de los entrevistadospresentaba carencias, ya que debe tenerse en cuenta el hecho de que algunas delas reformas analizadas ocurrieron hace más de 15 años.

La conclusión principal es que la crisis económica parece ser una condición nece-saria para la política de recorte radical del EB. En cambio, otros factores políticosque a priori parecen ser muy relevantes por poder afectar al éxito o fracaso de losrecortes (tener mayoría absoluta en el Parlamento o una opinión pública en con-tra, por ejemplo), resultan insuficientes en tiempos de bonanza económica.

En el próximo epígrafe se presenta el marco analítico. Después, se describe deforma general el contexto económico, social y político que ha rodeado al EB en losúltimos 30 años. El cuarto apartado analiza los episodios seleccionados de refor-ma de la protección por desempleo, describiendo previamente las principalescaracterísticas del sistema y los antecedentes de los procesos de recorte.Finalmente, se discuten los resultados y se ofrecen algunas conclusiones.

2. El marco analítico para comprender las reformas del Estado delBienestar

Starke (2008:13) ha definido el recorte radical como “la decisión política de redu-cir el nivel de protección social garantizado por el Estado”. De manera más con-creta, aquí lo definimos como “aquella reforma que se produce como consecuen-cia de las decisiones de política pública, con frecuencia participadas por otrosactores sociales o instituciones”. Además, se opta aquí por un concepto “no estric-to” de cambio, en el sentido de que se está abierto a contemplar en las políticastransformaciones de distinta naturaleza. El catálogo de reformas emprendidas enlos EB de nuestro entorno es cada vez más amplio y complejo, ya que los gobier-nos se han visto obligados a agudizar el ingenio para poder realizarlas con el finde sortear diversos obstáculos como la oposición ciudadana o la resistencia de dis-tintos grupos (i.e. modificaciones en la estructura de las prestaciones –en su cuan-tía o duración– cambios en los criterios de elegibilidad, modificaciones organizati-vas como el traspaso de la titularidad de la política o de su gestión).


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Crisis económica y recortes en las políticas sociales: el proceso político, ciudadaníay la reforma de la protección por desempleo en España

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Se considerará que un cambio es radical cuando se produce mediante reformastransformadoras, con efectos rápidos. Los cambios incrementales son más fácil-mente consensuados y, por tanto, tienden a ser más pacíficos. Los gobiernos pue-den preferirlos por ser también menos arriesgados electoralmente ya que, comodebe recordarse, las políticas sociales son especialmente visibles y queridas poruna gran mayoría de los ciudadanos en todos los países occidentales.

En cuanto a los efectos sobre los ciudadanos, desde el punto medio de un conti-nuo hipotético que representara el statu quo, el desplazamiento hacia un ladoreflejaría la expansión y hacia el otro, el recorte (Clasen, 2005). En este estudio seestá especialmente interesado en el cambio cuando éste tiene un efecto visible enlos ciudadanos, de forma que, como consecuencia del mismo, vean reducidos susderechos o prestaciones en relación con la situación inmediatamente anterior aese cambio.

A continuación se intentan identificar algunas variables generalizables así como lasrelaciones entre ellas que ayuden a comprender el proceso de cambio en el EB. Apriori se puede asumir que los cambios en las políticas sociales son desencadena-dos por distintas fuentes de presión (ver I, figura 1). Los cambios sociodemográfi-cos, tales como el envejecimiento de la población, los efectos de la “postindustria-lización”, la aparición de los llamados nuevos riesgos sociales o las transformacio-nes en las esferas familiares, así como la globalización económica o la integracióneuropea, colocan a los gobiernos ante el reto de adaptar sus políticas sociales(Scharpf y Schmidt, 2000; Pierson, 2001a; Taylor-Gooby, 2004).

Un sólido EB no es incompatible ni negativo para el crecimiento económico(Lindert, 2004). Sin embargo, casi nadie negaría que la ortodoxia económica neo-liberal contemporánea y un contexto de austeridad económica permanente(Pierson, 1994) hace que sea más fácil imaginar que la mayoría de las presionescitadas tendrán el efecto de inclinar la voluntad reformadora de los gobiernos enlo tocante a restringir las prestaciones y los servicios del bienestar (Clasen, 2005).La globalización, la inmigración o el envejecimiento de la población son, con fre-cuencia, definidos como problemas públicos “negativos” que aconsejan el recor-te del EB, en vez de ser interpretados, por ejemplo, como inexcusables motivospara cambios expansivos de las políticas de bienestar.

A pesar de que pueda asumirse que hoy en día con este tipo de presiones losgobiernos se plantean más fácilmente el recorte que la expansión del EB (Seeleib-Kaiser et al., 2008), como el estudio de decenas de experiencias de reforma ha


demostrado (Clasen, 2005; Starke, 2008; Palier y Martin 2008), la realidad delcambio en el EB es muy variada. Por ello, cabe pensar que la propia intensidad yel propio ritmo de las presiones, las ideas de “decisores”, actores e instituciones yla mayor o menor resistencia de la opinión pública nacional a las reformas produ-cen contextos específicos de cambio y lo moldean de una manera particular.

Los “decisores” públicos (ver II y línea a, Figura 1) interpretan las presiones ygeneralmente lo hacen desde tres puntos de vista. Cabría pensar que la ideologíadel partido del gobierno influye (reforma ideológicamente deseable) en el siguien-te sentido: los gobiernos socialdemócratas o demócrata-cristianos, consideradostradicionales defensores del bienestar, aun asumiendo su deseo de recortar el sis-tema en un contexto como el actual, abogarían por un recorte moderado, o menosdañino, acompañado quizá de medidas expansivas dirigidas a determinados


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Tendencias económicas globales1

Cambios sociodemográficos2

PRESIONES SOCIOECONÓMICASI

DECISORES PÚBLICOSII

1. Lo ideológicamente deseable2. Lo institucioinalmente posible3. Lo coyunturalmente aconsejable

Instituciones y Políticas del bienestar3

CONDICIONANTES INSTITUCIONALESIII

InstitucionesPolíticas1

GobernaciónSocial2

CIUDADANOS Y GRUPOSV

ESTILO DE LA REFORMAVI

RESULTADO DE LA REFORMAVII

COYUNTURAIV

d

e

g

c

f

b

a

h

i

Figura 1: El cambio en el Estado del Bienestar.

Fuente: elaboración propia con ideas de Pollit y Bouckaert (2004).



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colectivos. Cabe esperar también que los responsables públicos anticipen los efec-tos que la reforma produciría dada la configuración institucional con la que traba-jan y quizá tengan que rebajar las pretensiones de cambio incluidas en su refor-ma deseada (reforma institucionalmente posible; [ver línea b y c]). Finalmente, nodebe olvidarse que el EB y también los “decisores” públicos soportan presionesque no siempre tienen la misma magnitud. Sin embargo, ya se puede adelantarque, probablemente la reforma que los responsables públicos creen aconsejableen un momento dado puede ser diferente a la reforma que hubiesen elegido dadassus preferencias ideológicas, o incluso diferente a la reforma por la que hubiesenoptado si se dieran las posibilidades institucionales para que ésta saliese adelante(reforma “conyunturalmente” aconsejable).

Los estudios sobre el impacto de las instituciones tienden a confirmar el argumen-to general según el cual la fragmentación institucional hace que los cambios en laspolíticas sean más difíciles (ver III, 3 y 4, Figura 1). En este sentido, a mayor núme-ro de puntos o jugadores con veto más complejo será para un gobierno adoptarcualquier tipo de decisión en materia de bienestar (ver Tsebelis, 1995; Immergutet al., 2001). Pensando, por ejemplo, en un recorte de las políticas de bienestarde un país, la existencia de instituciones que favorezcan la movilización de laizquierda puede dificultar el cambio; la presencia de mecanismos para integrar alos sindicatos en el proceso de elaboración de las políticas públicas (Ross, 2000;Ebbinghaus, 2002), o la existencia de unas reglas electorales proporcionales, quegeneran gobiernos necesitados de la búsqueda de apoyos, harán que posiblemen-te el resultado sea menos innovador, o que la reforma pueda incluso no ocurrir(Starke, 2008). También la estructura territorial del Estado puede ser importante.Resulta plausible que gobiernos “subnacionales” dominados por partidos deizquierdas pueden oponerse a iniciativas de reforma que vienen desde el gobier-no central.

El tipo de configuración institucional y los equilibrios políticos sobre los que semantiene el sistema de bienestar (ver III, 5. Figura 1) pueden suponer un impor-tante obstáculo para su reforma (Pierson, 2000). Los programas de bienestar secaracterizan por cuatro variables institucionales(Ferrera 1996; Bonoli y Palier1998): 1) los criterios que determinan el derecho de un individuo a recibir unaprestación; 2) la naturaleza y nivel de las prestaciones: éstas pueden ser moneta-rias o prestaciones de servicios sociales; 3) los mecanismos de financiación; 4) losactores encargados de la administración y gestión. La configuración de estasdimensiones afecta a la capacidad de cambio. Se ha dicho que un sistema contri-


butivo, con prestaciones monetarias y en el que es relevante la implicación de losagentes sociales en la gestión del sistema, tiene más dificultades para ser reforma-do (Palier y Martin 2008). Asimismo, hay programas con una larga tradición y conuna extensa cartera de beneficiarios entre la clase media que son también resis-tentes al cambio, especialmente si estas personas están organizadas.

La coyuntura (ver IV, d, Figura 1) ha merecido poca atención en los análisis de lasreformas (como excepción véase Starke 2008). Sin embargo, es posible que ungobierno encuentre más razones para realizar reformas en coyunturas de crisisque de bonanza. Por ejemplo, puede que encuentre más comprensión por partede los ciudadanos en época de crisis que de bonanza.

En todo caso, el gran apoyo popular con que cuenta el EB hace razonable pensarque el cambio en estas políticas requerirá tarde o temprano de estrategias guber-namentales de “evitación de la culpa” (ver V, e y f) (Pierson, 2001a). Se puedeasumir que un partido en el gobierno perseguirá como objetivos estratégicos nosólo garantizar la reforma (policy-orientation), sino también evitar el ser penaliza-do por ello (office-orientation). Como se ha visto, los “decisores” no actúan en elvacío. En la medida en que la configuración institucional o la de las propias políti-cas del bienestar puedan ser más eficaces a la hora de movilizar a los votantes (verd, e), tales estrategias –o lo que aquí se llama “el estilo de la reforma”– deben serespecialmente consideradas por el “decisor” (ver g).

El estilo de reforma es la concepción que los responsables públicos tienen delejercicio del poder; de su definición y propósito y del el uso que hacen de él, tantoen su proceso de adopción de decisiones de reforma como en la relación que sos-tienen con las otras fuerzas políticas y sociales y con los ciudadanos, en unacoyuntura económica y social y en un contexto institucional dado (ver V, Figura 1).Quienes proponen la reforma pueden estar más abiertos o menos a la negociación;pueden incluir un catálogo más amplio o menos de materias de interés para algu-no de los objetivos que el conjunto de las fuerzas políticas y sociales persiguen; opueden estar más abiertos o menos al uso de argumentos, discursos o evidencias,para tratar de convencer al resto de estas fuerzas (Schmidt, 2001). Con una refor-ma negociada, a la carta y con estrategia de persuasión, el resultado será menostransformador, pero probablemente su implementación resultará favorecida (verVI), y es más probable que los responsables estén mejor equipados para lidiar encaso de una configuración institucional compleja. En otro caso, seguramente pon-drían en riesgo la propia reforma o incluso su posición institucional.


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3. Características y contexto del Estado del Bienestar en España y dela protección por desempleo

3.1. Contexto económico

El contexto económico puede ser importe para explicar las reformas del EB engeneral, y en particular las de la protección por desempleo. La economía españo-la ha atravesado distintas fases en los últimos 30 años. Los años de la transicióndemocrática fueron un periodo de inestabilidad económica, con bajas (e inclusonegativas) tasas de crecimiento del PIB per cápita. Entre 1984 y 1991 se produjoun rápido crecimiento de la producción por habitante; no obstante, ello no signifi-có una reducción llamativa de la tasa de paro, debido al incremento de la pobla-ción activa en dicho periodo causada por la entrada en el mercado laboral de lageneración del baby-boom y el incremento de la tasa de actividad femenina.

Los primeros años 90 se caracterizaron por un crecimiento muy modesto y unaspolíticas fiscales y monetarias restrictivas, dirigidas a controlar la inflación y el défi-cit público, para cumplir con los criterios de entrada en la Unión MonetariaEuropea. Desde mediados de los 90 hasta 2007, la economía española experi-mentó una continua fase de expansión, favorecida por la coyuntura internacionaly las transferencias europeas, con una inflación controlada y un rápido crecimien-to del empleo, que llevó la tasa de paro a mínimos históricos. Se redujo, pero nose eliminó, el diferencial entre la tasa de paro española y la de las principales eco-nomías europeas. A partir de 2008, la crisis financiera y económica mundial gol-pea con fuerza a España.

El elevado desempleo es uno de los problemas estructurales de la economía espa-ñola desde los años 70. Entre mediados de los 80 hasta mediados de los 90, eldesempleo creció rápidamente, alcanzando el 24% en 1994. La reconversiónindustrial, así como el proceso de reducción de personal y prejubilación en nues-tras empresas e industrias, implicaron, en la mayoría de los casos, que los traba-jadores pasaran unos años recibiendo prestaciones y subsidios de desempleoantes de acceder a su pensión de jubilación. Desde mediados de los años 90, conla nueva fase alcista del ciclo, el desempleo se redujo rápidamente hasta alcanzarel 8% en el tercer trimestre de 2007 (Encuesta de Población Activa). Éste era elvalor más bajo en España desde 1979, pero seguía siendo de los mayores de laOCDE. La crisis actual ha disparado la tasa de paro española hasta alcanzar unvalor cercano al 20% (Figura 2).


Entre 1975 y 1993 se produjo un continuo incremento del gasto público, motiva-do por el desarrollo del EB y la modernización y descentralización de las adminis-traciones. Desde 1994 esta tendencia comenzó a revertirse. Por primera vez en laépoca democrática, el Estado alcanzó un superávit presupuestario en 2005, quecontinuó hasta 2007. Desde 2008 se ha producido un rápido incremento del défi-cit público, debido a la caída de la recaudación fiscal y a la presión al alza de cier-tos gastos públicos, en especial las prestaciones por desempleo.

El nivel de gasto social, comparativamente con otros de EB europeos, ha sidomodesto durante la última década (Figura 3). Este desarrollo limitado del EB y elpapel protagonista de la familia, y especialmente el de la mujer como cuidadora,ha hecho que el EB español se considere un régimen de bienestar peculiar queno encaja bien en los tres tipos clásicos de Esping-Andersen (1990), sino más bienen el denominado “tipo mediterráneo” de bienestar (Ferrera 1996; Moreno 2000).

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Figura 2: Evolución de la tasa de paro EPA en España (1976-2010).

Fuente: INEBase. www.ine.es Consultada el 17 de junio de 2010 * Los datos a partir del primer trimestre de 2001 reflejan la nueva metodo-logía de definición del paro, establecida por el Reglamento 1987/2000 CE y no son directamente comparables con los anteriores.

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Figura 3: Gasto en protección social como porcentaje del PIB en la OCDE (2005).

Fuente: OECD StatExtracts:http://stats.oecd.org/index.aspx.Consultada el 17 de junio de 2010.


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211

La inflación fue un problema grave durante la transición a la democracia, con tasasde crecimiento de los precios cercanas al 20% a finales de los 70. La década delos 80 fue un periodo de inflación elevada, pero decreciente. Desde 1993 estefenómeno se controló, con tasas de crecimiento de los precios inferiores al 5%anual, inducidas por las políticas restrictivas aplicadas para entrar en el Euro(Guillén, 2007).

3.2. Contexto sociodemográfico

La baja natalidad, unida al incremento de la esperanza de vida, es una de las pre-siones más fuertes del EB español. La tasa de empleo femenina ha crecido signi-ficativamente en los últimos 15 años, hasta alcanzar el 55%, si bien sigue siendoinferior a la media europea. Estas tendencias de cambio social han provocadoefectos muy importantes en la sostenibilidad del EB, debido al importante papeldesempeñado antes por las mujeres como proveedoras informales de bienestar ya su posterior incorporación al mercado laboral.

En las últimas décadas, España ha pasado de ser un país de emigrantes a ser unpaís receptor de inmigración. La inmigración supone más de un 12% de la pobla-ción total y realiza una importante contribución al crecimiento económico, dadassus mayores tasas de actividad y fertilidad. En la actual situación de crisis econó-mica, la inmigración ha comenzado a verse como un problema, debido al incre-mento de la tasa de paro (y al número de prestaciones y subsidios cobrados porinmigrantes).

3.3. Contexto político-institucional

Como es bien sabido, España es un Estado parlamentario con un ejecutivo fuerte.El sistema político español ha evolucionado desde un modelo consensual en latransición a un modelo mayoritario (Hopkin, 2005), con un claro predominio de losdos grandes partidos nacionales, PSOE y PP. En un Estado “cuasi-federal”, los par-tidos nacionalistas juegan un papel fundamental en la estabilidad política, espe-cialmente en legislaturas sin mayoría absoluta.

En cuanto al EB español, éste es el resultado de un proceso que transcurre enparalelo a la descentralización política, el desarrollo económico y la modernizaciónsocial y administrativa vivida por el país en las últimas décadas. Las primeras legis-laturas del PSOE, a partir de la victoria de 1982, se caracterizaron por políticas


económicas y sociales moderadas que perseguían tranquilizar a los mercados,promover el crecimiento y permitir la entrada de España en las principales institu-ciones europeas e internacionales. No obstante, es necesario reconocer el papelque jugó el PSOE en la expansión del EB y en la modernización del sistema fiscalen los años 80, incrementando el gasto social, universalizando la educación y lasanidad, generalizando las pensiones y la protección por desempleo contributiva yasistencial y ampliando la protección social a numerosos colectivos que estabanexcluidos en las estructuras de bienestar franquistas. A partir de 1993, el PSOEcomenzó a realizar una política de ajuste, destinada a cumplir los criterios de con-vergencia que permitieran entrar en la moneda única. Estas medidas provocaronque se ampliara la brecha entre el gasto social español y el de la media europea(UE-15).

Cuando el PP llegó al poder a partir de 1996 y hasta 2004, también aplicó políti-cas pragmáticas en relación con el EB, con el objetivo de incrementar su baseelectoral (Balfour, 2005). No obstante, algunas de las iniciativas de este partidodurante su segunda legislatura, unidas a los debates internos del PP sobre el papeldel Estado en la economía y a ciertas medidas tomadas por sus gobiernos autonó-micos, prueban que existían hondas discrepancias internas sobre estas cuestio-nes. A partir de 2004, con el PSOE de vuelta en la Moncloa, el primer gobierno deRodríguez Zapatero se caracterizó por la recuperación del gasto social, así comopor el avance en los derechos sociales. Aunque la segunda legislatura deRodríguez Zapatero comenzó con la promesa de que no habría recortes, el gobier-no ha comenzado, especialmente a parir de 2010, con una dura política de ajus-te del déficit.

Las organizaciones sindicales más importantes, UGT y CCOO, y la patronal CEOEhan jugado un papel importante en la regulación social en España. La relaciónentre gobiernos y agentes sociales ha sufrido altibajos en distintos periodos. El diá-logo social existe en España desde la transición, y ha sido promovido frecuente-mente por el Estado para regular en materia social. Este patrón de diálogo socialespañol ha sido calificado de “pseudocorporativismo” o “corporativismo débil”(Oliet, 2004:15, Pérez-Yruela y Giner, 1988). En general, la renovación de los líde-res sindicales y un cierto cambio cultural en la posición de los sindicatos ha per-mitido desarrollar una relación menos conflictiva entre los agentes sociales y losgobiernos que la que existía a comienzos de los 90.


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3.4. Opinión Pública

Los ciudadanos españoles apoyan claramente el EB. Son firmes partidarios de unsistema público de sanidad, educación y pensiones. Con relación a la protecciónpor desempleo, el apoyo de los españoles destaca claramente respecto al de losciudadanos de otros países desarrollados. Un 59% de los españoles es partidariode incrementar el gasto en protección por desempleo, frente al 16% de los britá-nicos o al 25% de los suecos (Figura 4). España es el país con la tasa de paro máselevada de todos los que aparecen en la figura 5, problema que preocupa espe-cialmente a los ciudadanos.

En el periodo comprendido entre 1985 y 2010, el paro ha sido el tema más men-cionado de entre los tres principales problemas de España en las respuestas a 103de los 128 barómetros del CIS que incluyen esta pregunta. Como puede observar-se en la Figura 5, el porcentaje de encuestados que identificaban el paro comouno de los tres principales problemas de nuestro país rondó el 85% entre 1985 y1993. A partir de dicho año, la preocupación por este problema empezó a dismi-nuir, a medida que se reducía la tasa de paro, para alcanzar un mínimo del 35%de los encuestados en febrero de 2007 (coincidiendo con los mínimos históricosde la tasa de desempleo). A partir de 2008, con la crisis económica y el incremen-to del desempleo, este porcentaje sube drásticamente, de modo que en 2010 másde un 80% de los encuestados creen que el paro es uno de los tres principalesproblemas de España.

2006 Australia Canadá Francia Alemania Irlanda Noruega España Suecia Suiza RU EEUU

Sanidad 90 77 60 66 93 86 87 80 48 82 80

Educación 80 66 59 82 88 62 87 53 70 73 83

Pensiones 54 53 46 52 90 59 83 61 55 74 64de Jubilación

Prestaciones 12 26 14 33 54 19 59 25 29 16 37de Desempleo

Figura 4: Porcentaje de la población que responde que el gobierno debe gastar“más” o “mucho más” en las políticas de bienestar en varios países occidentales (2006).

Fuente: Calzada y Del Pino (en prensa) basado en The Role of Government, 2006. Pregunta: Por favor, indique si usted prefiere que el gobier-no gaste más o menos en cada una de las siguientes políticas. Recuerde que si dice “mucho más”, se requerirá un incremento de impuestospara financiar este gasto.


Además, la consideración de que el Estado gasta demasiados recursos en la pro-tección por desempleo es minoritaria en los españoles en todo el periodo analiza-do (Figura 6). Entre 1992 y 1994 este porcentaje osciló entre el 10% y el 20% delos encuestados, si bien a partir de 1995 se situó siempre en una tasa inferior al10% y con una tendencia ligeramente decreciente. En el periodo 2000-2005 con-tinúa en valores inferiores al 10%.

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Figura 5: Porcentaje de la población que responde que el paro es uno de los tres principalesproblemas de España (1985-2010).

Fuente: Indicadores del Barómetro del CIS. www.cis.es. Consultado el 17 de junio de 2010.

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Figura 6: Evolución de la valoración de los ciudadanos sobre la cantidad de recursos públicosdestinados a la protección por desempleo (1992-2009). Porcentajes válidos.

Fuente: Elaboración propia a partir de los barómetros del CIS.Pregunta: Como Ud. sabe, el Estado destina el dinero que los españoles pagamos en impuestos a financiar los servicios públicos y prestacio-nes de las que venimos hablando. Dígame, por favor, si cree que el Estado dedica demasiados, los justos o demasiado pocos recursos a cadauno de los servicios que le voy a mencionar: Protección por Desempleo. Entre 2001 y 2004 no existen datos.



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En resumen, la opinión pública española apoya de manera sólida al EB en gene-ral y a la protección por desempleo en particular, en tasas superiores a la de lamayoría de los países occidentales. También se observa como el porcentaje deindividuos que cree que se gastan demasiado pocos recursos en la prestación pordesempleo se mueve en línea con la tasa de paro, incrementándose en losmomentos en que sube el paro y reduciéndose en los momentos en los que baja.

3.5. Trayectoria general de la política de protección por desempleo

La primera reforma importante del mercado de trabajo desde la reinstauración dela democracia, llevada a cabo por el PSOE en 1984, perseguía combatir el proble-ma del elevado desempleo introduciendo el contrato temporal. A pesar de su efec-to positivo sobre la generación del empleo, reforzado por la incorporación deEspaña a la CE en 1986, no se redujo el nivel de paro, debido al incremento delnúmero de personas con expectativas de trabajar, sobre todo mujeres. La reformacontribuyó además a desencadenar otro grave problema de nuestro mercado detrabajo: la alta temporalidad. El elevado y persistente desempleo (hasta un 25% dela población activa en 1994) y la alta tasa de temporalidad (que llegó a afectar al35% de los asalariados en 1995 y sigue superando el 30% en la actualidad) hansido abordados por distintas reformas con desigual grado de consenso entre losagentes sociales (Toharia, 2000; Marbán, 2005).

Pese al reducido gasto social total en comparación con otros países, el gasto enprestaciones monetarias por desempleo en España es uno de los más altos de lospaíses de la OCDE (Figura 7), lo que se explica más por el elevado diferencial delas respectivas tasas desempleo que por una excesiva generosidad de las presta-ciones y subsidios españoles.



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Estados Unidos 0,7 0,4 0,4 0,3 0,2 0,3

Islandia .. .. 0,3 0,7 0,2 0,3

Japón 0,5 0,4 0,3 0,5 0,6 0,3

Grecia 0,2 0,3 0,4 0,4 0,4 0,4

Nueva Zelanda 0,5 0,6 1,9 1,1 1,4 0,4

Italia 0,6 1,3 0,6 0,7 0,4 0,5

Noruega 0,4 0,5 1,1 1,1 0,5 0,5

Polonia .. .. 0,0 1,6 0,9 0,5

Australia 0,7 1,2 1,1 1,2 0,9 0,5

Hungría .. .. .. 0,9 0,7 0,6

República Checa .. .. .. 0,4 0,6 0,6

Canadá 1,2 1,8 1,9 1,3 0,7 0,6

Irlanda .. 3,3 1,7 1,8 0,8 0,9

Suiza 0,1 0,2 0,1 1,1 0,5 0,9

Luxemburgo 0,4 0,8 0,5 0,5 0,4 1,0

Austria 0,4 0,9 0,9 1,3 0,9 1,1

Portugal 0,3 0,3 0,3 0,9 0,7 1,2

Suecia 0,4 0,9 0,9 2,3 1,4 1,2

Holanda 1,6 3,3 2,5 2,8 1,3 1,5

Alemania 0,5 1,0 0,9 1,7 1,5 1,7

Francia 0,0 2,3 1,7 1,6 1,5 1,7

Finlandia 0,6 1,3 1,1 3,9 2,2 2,0

ESPAÑA 2,0 2,7 3,2 3,2 2,0 2,2

Dinamarca 4,8 4,2 4,2 4,4 3,0 2,8

Bélgica 2,4 3,3 2,9 3,2 2,8 3,3

Figura 7: Gasto en prestaciones monetarias por desempleo como porcentaje del PIB en los países de la OCDE (1980-2005).

Fuente: OECD StatExtracts: http://stats.oecd.org/index.aspx. Consultada el 17 de junio de 2010.



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El problema del desempleo contribuyó de manera determinante al diseño, duran-te los años 80, de un sistema de protección social orientado a evitar la revueltageneral en plena transición democrática. Así, la duración y cobertura de la presta-ción regulada por la ley Básica de Empleo de 1980 fueron ampliadas sustancial-mente en 1984 y 1989 (Ley 31/ 1984 y Real Decreto de Medidas Adicionales deCarácter Social de 1989). Sin embargo, la reforma de 1992 –que será estudiadaaquí con más detalle– y la de 1993 tuvieron un carácter claramente restrictivo dela acción protectora del sistema (Arango, 2000). A éstas siguieron otras, de alcan-ce menor, en 1994, 1996, 1997, 1998, 1999 y 2001, también de una naturalezaglobalmente restrictiva (Cabeza Pereiro, 2003).

La segunda reforma examinada aquí es precisamente el Real Decreto Ley 5/2002que terminó plasmándose en la Ley 45/2002 de 12 de diciembre. Tal reforma fuepropuesta por el gobierno del PP, que contaba con mayoría absoluta. Una parte deella incluía algunos recortes en la prestación, y el resto podría ubicarse en la líneade las reformas iniciadas en otros países europeos a partir de la segunda mitad delos años 90. Esta reforma formalizó la introducción en España del principio de acti-vación, que pretende obligar al desempleado a mantener una conducta activa debúsqueda de empleo.

El periodo comprendido entre 2003 y 2009, que abarca los dos últimos años degobierno del PP y una legislatura y media de gobierno socialista, se ha caracteri-zado por ser una etapa de diálogo social. Tras algunas reformas menores del sis-tema llevadas a cabo en 2003 y 2005, la última reforma de cierto calado en el sis-tema de protección por desempleo se plasmó en la Ley 43/2006, dirigida a favo-recer la contratación indefinida y a mejorar la protección por desempleo de algu-nos colectivos específicos. Asimismo, en el verano de 2009, el gobierno aprobóuna ayuda extraordinaria para desempleados sin derecho a prestaciones ni subsi-dios de 420 euros al mes durante un periodo de 6 meses. Esta medida va dirigi-da a personas sin ningún tipo de rentas y a unidades familiares cuyos ingresos nosuperen el 75% del Salario Mínimo Interprofesional. Se trata, sin embargo, de unamedida que no implica nuevos “derechos adquiridos” para los trabajadores, sinoque tiene carácter reversible. La ayuda ha sido renovada hasta la actualidad, aun-que hay constantes rumores de su próxima desaparición, alimentados por elMinistro de Trabajo. Hasta la fecha y, a pesar de haberse dado luz verde a la refor-ma laboral, la protección por desempleo no ha sufrido ningún recorte.


4. Episodios de recorte de la protección por desempleo en España

4.1. La reforma de la protección por desempleo de 1992

En 1992, el presidente González (PSOE) estaba al frente de su tercera legislatura,comenzada en 1989 con mayoría absoluta. La reforma que se analiza aquí con-cluyó prácticamente al borde de unas nuevas elecciones generales en 1993, enlas que el PSOE volvió a ganar aunque sin mayoría absoluta. Dos motivos parecí-an estar detrás de esta reforma. En primer lugar, el abuso de la contratación tem-poral, el aumento sostenido de los salarios durante los años anteriores y las refor-mas expansivas realizadas en la protección por desempleo entre 1984 y 1989,habían provocado un crecimiento del gasto entre 1984 y 1992 que situó al siste-ma ante un grave desequilibrio financiero. El desempleo alcanzó casi el 25% y eldéficit estaba disparado. La situación de extrema gravedad por la que pasaba laSeguridad Social española conducía al gobierno a tener que endeudarse más. Ensegundo lugar, la reforma de la protección por desempleo coincidió con la firmadel Tratado de Maastricht, en febrero de 1992, para la puesta en marcha de laUnión Económica y Monetaria. El Tratado, que más tarde sería calificado por lossindicatos como una “coartada puramente instrumental para los recortes”, exigíaa los Estados unos estrictos criterios de convergencia relacionados con la inflación,los tipos de interés, el tipo de cambio, la deuda y el déficit público.

En febrero de 1992 el Ministro de Trabajo, Martínez-Noval, anunció en elParlamento que el Gobierno preparaba medidas para recortar el gasto de la pro-tección por desempleo. En marzo de 1992 el Ministro de Economía y Hacienda,Solchaga, presentó un Plan de Convergencia que debía ser enviado a laComunidad Económica Europea. En concreto, en lo que se refiere a la prestaciónpor desempleo, argumentaba que el recorte del seguro de desempleo, perseguíaeliminar dos defectos: la “utilización abusiva“ de la contratación temporal por lasempresas y “el parasitismo social” generado por un sistema “voluntarista” que noincentivaba la incorporación al trabajo. La reforma reducía las prestaciones pordesempleo y endurecía las condiciones de acceso a ellas, para recortar el déficitpúblico generado, en gran medida, por dichas prestaciones.

Existe cierto consenso entre los entrevistados acerca de que la reforma de 1992“no se debió a un cambio ideológico sobre cómo debía articularse la protecciónpor desempleo” y muchos consideran hoy que fue una reforma “imposible de evi-tar”; “la situación era o recortar o abandonar este sistema porque no era viable”.Un responsable público de la reforma declara, en sus comentarios acerca de la


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opinión pública del momento: “[…] yo era consciente de que mayoritariamenteestaban en contra de la reforma porque […] desconocían el estado de las finan-zas españolas […]”.

El gobierno aprobó el Decreto-Ley de Medidas Urgentes sobre Fomento delEmpleo y Protección por Desempleo. Ciertos sectores del ala izquierda del propiopartido en el gobierno (PSOE) se mostraban contrarios al Decreto. El PP conside-raba que el recorte era una “provocación inútil”. Los sindicatos advertían de un“proceso largo y contundente de protestas”. Aunque se produjeron algunos con-tactos entre los agentes sociales y el Gobierno, no se avanzó en la negociación.Mientras tanto los líderes sindicales, tras reunirse con el partido de la oposición decentro derecha, declaraban, acerca de la posición del PP “[…] está más próximaa los planteamientos sindicales que la del Gobierno”. Finalmente, una huelgageneral de media jornada quedó convocada para el 28 de mayo.

Después de la huelga, incluso los partidos que se habían mostrado contrarios alDecreto, con excepción de IU, minimizaron los efectos de la huelga y fueron críti-cos con ella, reclamando a los sindicatos un cambio de actitud. Tras la huelga lossindicatos parecían conformarse con “cambios sustanciales” en su contenido y enlas medidas de convergencia tomadas y aseguraban que querían negociar sin pla-zos ni condiciones previas. A pesar de ello, la reforma siguió adelante en elParlamento, que la aprobó con los votos favorables del PSOE y CiU, la sorpresivaabstención del PP, que había sido muy crítico a lo largo del proceso de reforma, yel voto en contra del CDS, PNV e IU.

Ninguno de los entrevistados eludió la palabra “recorte” para referirse a la refor-ma de 1992, y también se usaron expresiones como “reajuste”, “reforma restric-tiva”,o “racionalización”. Según Argandoña (1999:47) la reforma hizo que la pres-tación fuera corregida “a la baja”. Tanto la reforma de 1992 como la de 1993 limi-taron el acceso y permanencia en el sistema, trasvasaron un importante númerode perceptores de prestaciones contributivas a las listas de las asistenciales yredujeron la cuantía de ambos tipos de prestaciones. Para el autor, el efecto con-junto de las reformas del 1992 y de otras dos leyes de 1993 (que eliminaron laexención del IRPF de las prestaciones por el seguro de desempleo) es claro: hastaentonces “había casi dos millones de personas recibiendo algún tipo de proteccióny la tasa de cobertura sobre el paro registrado se situaba en el 67%, mientras queen 1998 hay alrededor de un millón de perceptores y la tasa de cobertura ha baja-do al 49%”. Estos cambios de 1992 y 1993 no sólo rompen la tendencia crecien-

3. Tras un año de percepción ininterrumpida de la prestación, el parado debía aceptar cualquier trabajo que se le ofrecie-ra, con un sueldo incluso inferior a la cuantía de la prestación y en un radio de 30 km, con un coste de desplazamientoinferior al 20% del salario percibido.


te de la tasa de cobertura del desempleo, sino que la revierten y la convierten ennegativa, drásticamente (Figura 8). Aunque la recuperación económica que se ini-ció en 1995 pudo ser en parte responsable de esta mejora, lo cierto es que elnúmero de perceptores de la prestación económica disminuyó más que la propiareducción del desempleo.

4.2. La reforma de la protección por desempleo de 2002

En 2002, cuando el PP disfrutaba de mayoría absoluta en el Parlamento, el gobier-no de José M.ª Aznar preparó una reforma de la prestación por desempleo y elsubsidio agrario. A pesar de que, como se ha explicado en el apartado de contex-to, este era un periodo de creación de empleo, factores como la masiva incorpo-ración de la mujer al mercado de trabajo provocaban una tasa de paro persisten-temente mayor que la media europea. El contexto de crecimiento económico sepresentó como una oportunidad para la realización de reformas. La EstrategiaEuropea para el Empleo insistía en el uso de las políticas de activación para con-seguir reincorporar al mercado laboral a los parados lo más rápidamente posible.La idea de esta reforma no era nueva en el contexto europeo, donde otros países,además del Reino Unido y los países nórdicos, habían comenzado a tomar estetipo de medidas.


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Figura 8: Evolución de la tasa de cobertura de las prestaciones por desempleo (1984-2009).

Fuente: Elaboración propia, a partir de los datos de los Anuarios de Estadísticas Laborales. Hasta 2000 se presenta la Tasa de Cobertura Bruta(Beneficiarios de prestaciones y subsidios por desempleo, excluidos los del subsidio de trabajadores eventuales agrarios entre el paro registra-do). A partir de 2001 se utiliza la “nueva tasa de cobertura (total de beneficiarios de prestaciones por desempleo con experiencia laboral, divi-dido entre el paro registrado SISPE, más los beneficiarios del subsidio de eventuales agrarios)”. El efecto del cambio en la definición de la tasade cobertura es un incremento de la misma, al excluir a los primeros demandantes de empleo del denominador e incluir en él a los beneficia-rios del subsidio de trabajadores eventuales agrarios. Además, existen sucesivos cambios restrictivos en la definición del paro registrado, quetambién tienen el efecto de incrementar la tasa de cobertura.



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La propuesta presentada por el gobierno en 2002 establecía nuevos requisitospara acceder a las prestaciones y subsidios por desempleo. Ahora, no se exigía altrabajador simplemente que se encontrara en situación legal de desempleo, sinotambién que suscribiera un “compromiso de actividad”, por el que se obligara aincorporarse a un itinerario de inserción, a buscar activamente empleo y a acep-tar una colocación adecuada3. El objetivo era excluir a los denominados por elgobierno como “desempleados pasivos”.

En abril de 2002, el Ministerio de Trabajo envió a los agentes sociales un borradorde la reforma, declarando que existía “margen para el diálogo, siempre que laspropuestas encajaran en los objetivos del Gobierno”. Los secretarios generales deUGT y CCOO anunciaron que iniciarían “una respuesta que sin duda debía sersostenida, amplia, contundente y unitaria ante lo que consideraban una ‘agresión’del Ejecutivo a los trabajadores”.

La forma de presentación de esta reforma fue aprovechada por los partidos deizquierda para criticarla, no sólo como una “política antisocial del Gobierno”, sinocomo una muestra más de la “política de recorte de libertades” de la que se leacusaba frecuentemente durante la legislatura. El Presidente del ConsejoEconómico y Social (CES) se mostraba muy preocupado por la posibilidad de quela reforma “pudiera deteriorar un modelo de relaciones laborales basado en la con-certación […] que era envidiado en Europa”. Los presidentes de las CCAA deAndalucía y Extremadura, del PSOE, se quejaban de que el Gobierno no habíaremitido el texto de la reforma ni siquiera a las Comunidades Autónomas afecta-das. La CEOE, por el contrario, apoyaba la negativa del ministro a retirar el proyec-to y hablaba de añadir las propuestas sindicales a las del Ministerio de Trabajo.

El 29 de abril, CCOO y UGT urgieron al presidente Aznar a retirar el proyecto, ame-nazando con una huelga general. Además, los secretarios generales sindicalesdeclararon en los periódicos que el gobierno buscaba imponer “recortes durísi-mos” de derechos sociales y un paquete “injusto e injustificable” de medidassobre las cuales no podía haber negociación. A mediados de mayo se convocó unahuelga general, que tuvo lugar el 20 de junio. Tan sólo un día más tarde el gobier-no aprobó la reforma. La ratificación parlamentaria del Real Decreto se realizó conlos votos del PP únicamente. Tanto el PSOE, como IU y el grupo mixto en elParlamento, y cuatro CCAA gobernadas por el PSOE, solo o en coalición, interpu-sieron recursos, así como un juez de lo Social de Badajoz una cuestión de incons-titucionalidad.


Veinte días después de la huelga general, Aznar anunció el cambio de nueveministros, incluido Aparicio, el Ministro de Trabajo. Los sindicatos consideraron lasustitución de Aparicio como el reconocimiento del éxito de la huelga. El nuevoMinistro de Trabajo, Eduardo Zaplana, presentó un talante negociador.Inesperadamente, a comienzos de octubre, Zaplana anunció algunos cambios enel Real Decreto, que eran receptivos a las reivindicaciones sindicales.

El resultado de la reforma fue que los objetivos originales del gobierno quedaronsignificativamente reducidos. En la nueva redacción, el significado de “empleoadecuado” que los trabajadores debían aceptar se volvió más laxo. Además, elcompromiso de actividad que los desempleados debían firmar no era obligatorioen los primeros 100 días de desempleo. Los sindicatos, así como los académicosy los analistas políticos definieron la reforma como “un fracaso”.

5. Conclusiones

¿Qué condiciones son necesarias para que un gobierno decida arriesgarse electo-ralmente poniendo en marcha una reforma impopular en el EB? Como se ha teni-do ocasión de discutir, en el caso del EB español las principales reformas de suspolíticas sociales son de tipo incremental (Del Pino y Ramos 2009). Sin embargo,se han producido también algunos episodios de recorte radical, con un alcance yvisibilidad considerables. Uno de ellos fue el caso de la reforma del sistema de pro-tección por desempleo de 1992. Otro intento de este tipo, la reforma de la protec-ción por desempleo de 2002, se quedó en el camino.

Respecto a los factores desencadenantes de la reformas, los sucesivos gobiernosde diferentes colores políticos han asumido que las políticas de bienestar, conindependencia de cuál pueda ser su aportación al mantenimiento de los equili-brios sociales, no deben constituir un “lastre” para la economía. Este factor cons-tituye una presión en todas las políticas que implican prestaciones económicas,especialmente en aquellos casos en que éstas se financian a través de cotizacio-nes sociales y que, por tanto, pueden actuar como “sobrecostes” para las empre-sas. Además, los cambios demográficos y sociales, como la incorporación de lasmujeres al mercado laboral o la inmigración, son fundamentales en el caso de lasreformas. Asimismo, las definiciones de los problemas sociales y las estrategiasque se producen en la UE parecen influir considerablemente sobre el modo enque se afrontan las reformas de las políticas de bienestar en España.


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En cuanto a la coyuntura, los recortes radicales del sistema se han intentado llevar acabo tanto en tiempos de crisis económica como en contextos de bonanza. Sinembargo, como hemos visto, estos sólo han tenido éxito (en el sentido de que elgobierno haya logrado implementar el recorte) en tiempos de crisis. Mientras que elcontexto parece importar menos en las reformas incrementales (Del Pino y Ramos2009), la crisis parece una precondición necesaria para que el recorte radical sea exi-toso. En ausencia de problemas serios e inminentes no hay incentivos suficientes paraimplementar reformas ambiciosas, especialmente si son impopulares. Esto plantea lapeligrosa paradoja de que cuando se está en mejores condiciones para realizar refor-mas “anticipativas” y, por tanto, para establecer mecanismos que atenúen los efectosmás “dolorosos” de las mismas, no es fácil reunir el impulso político suficiente.

Se había anticipado como hipótesis que, independientemente de la ideología delpartido en el poder, en un contexto general de escaso cuestionamiento de la ortodo-xia económica neoliberal, los gobiernos serán más proclives al recorte que a laexpansión del EB. Entre las principales fuerzas políticas existe, en general, un con-senso acerca de que, como democracia avanzada, España no puede renunciar atener un EB. Las reformas expansivas del EB más significativas se realizaron en losaños 80, mientras un gobierno socialdemócrata (PSOE) ocupaba el gobierno centraly buena parte de los gobiernos autonómicos y locales. Paradójicamente, el PSOE haestado detrás de recortes radicales (y de reformas de tipo incremental) en el EB,como el decretazo de 1992, que afectó a la protección por desempleo. En cuanto alPP, aunque éste mostró en su día cierta resistencia en relación con algunas las polí-ticas sociales más relevantes, incluida la universalización de la sanidad, en general,se ha mostrado pragmático con las políticas sociales con el objetivo de ampliar subase electoral. Ello no significa que el PP no haya tratado de recortar el EB. Lo inten-tó en 2002, pero no lo consiguió. La diferencia entre los resultados de ambos parti-dos radica en que mientras que el PSOE necesitó un contexto de crisis económicapara decidirse a realizar la reforma, el PP lo intentó en época de bonanza.

En el caso español las políticas de bienestar están muy descentralizadas, salvo enlo referente a las pensiones y la protección por desempleo, que permanecen bási-camente en manos del Estado central. Sin embargo, incluso en estos casos, lasCCAA desempeñan papeles relevantes. Han emergido como actores políticos quese posicionan en relación con las reformas promovidas por el gobierno central ytienen cierta capacidad para poner en aprietos al ejecutivo que persiga un recor-te del bienestar. Esto ocurrió en el caso de la reforma de la protección por desem-pleo del año 2002, cuando las CCAA gobernadas por el PSOE se alinearon en con-tra del gobierno del PP.


En cuanto al papel de los sindicatos, el llamado diálogo social como procedimien-to de trabajo para adoptar decisiones tiene muchas ventajas, en las que todos losactores sociales y políticos coinciden. Sin embargo, las crisis han puesto en dudaeste mecanismo una y otra vez. Los cambios radicales en desempleo (pero tam-bién en pensiones) que han implicado un recorte en las políticas se han realizadoal margen de los mecanismos de diálogo social y en todas las ocasiones los sindi-catos han movilizado a la ciudadanía en contra de la reforma, con frecuencia con-vocando huelgas generales. Mientras la movilización sindical funcionó para retra-er la reforma de 2002 en tiempo de bonanza, no lo hizo en tiempos de crisis.

¿Hasta qué punto importa la opinión pública en los recortes del bienestar?Sintetizando los argumentos de Pierson (2001) y Weaver (1986), la opinión públi-ca importa hasta tal punto que los gobiernos deciden no reformar sus políticas sipiensan que serán castigados en las urnas por ello. Y en el caso de que decidanreformar, los gobiernos tratarán de buscar mecanismos de evitación de la culpapara soslayar la penalización electoral y lo más probable es que se decanten porreformas de tipo incremental. Aún así, en ocasiones el recorte radical se produce.En el análisis de los intentos de recortes radicales de la prestación por desempleoen el caso español se ha podido observar que la opinión pública es un factor aconsiderar, especialmente cuando los sindicatos hacen uso de su capacidad“movilizadora”. Sin embargo, aunque relevante, el peso de la opinión pública nosiempre lo es en el sentido indicado por los autores mencionados.

En los casos anteriores, la rotunda oposición de la opinión pública a la iniciativa dereforma dio lugar a dos resultados finales distintos. Mientras que en 2002 la inten-sa movilización de la opinión pública acabó frustrando la reforma, en 1992, elgobierno consiguió implementarla. Ello ocurrió así a pesar de que en ambos casoslos gobiernos contaban con mayoría absoluta en el Parlamento y hubieran podidoaprobar sus reformas.

Todo parece indicar que el papel de la opinión pública debe observarse en cone-xión con las características del contexto. En una época de bonanza, el único temorde un gobierno es el de ser castigado en las urnas por una reforma impopular. Espor tanto un riesgo innecesario. La primera reforma exitosa se llevó a cabo en uncontexto de crisis. No es que el gobierno no estuviera inquieto por sus consecuen-cias electorales, sino que fue consciente de que el castigo sería mucho peor si,como resultado de no-hacer-nada, la situación empeoraba aún más. En 2010 lacrisis ha empujado al gobierno a poner en marcha reformas a priori impopulares.Veremos si es capaz de elaborar un “argumentario” creíble para evitar ser culpa-bilizado en las urnas.


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publicacion01 el empleo. reflexiones para un nuevo modelo productivo

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