El desarrollo económico de China desde una perspectiva institucional

Re�exiones en torno al marco conceptual del terrorismo

Una historia de dos sistemas: Daniel Kahneman y el cambio de paradigma en la economía política

El Enfoque Simbólico en la Gestión Pública de la Calidad: el caso de la Administración Autonómica Española.

ESTUDIOS POLÍTICOS RELACIONES INTERNACIONALES

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No.1

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ESTUDIOS POLÍTICOS yRELACIONES INTERNACIONALES

El desarrollo económico de China desde una perspectiva institucional

Re�exiones en torno al marco conceptual del terrorismo

Una historia de dos sistemas: Daniel Kahneman y el cambio de paradigma en la economía política

El Enfoque Simbólico en la Gestión Pública de la Calidad: el caso de la Administración Autonómica Española.

No.1

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ESTUDIOS POLÍTICOS yRELACIONES INTERNACIONALES

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Daniel Kahneman y el cambio de paradigma en la economía política

dos sistemas:Una historia de

El desarrollo económico de China desde una perspectiva institucional

El Enfoque Simbólico en la Gestión Pública de la Calidad: el caso de la AdministraciónAutonómicaEspañola.

Re�exiones en torno al marco conceptual del terrorismo

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aniel Kahneman recibió el premio Nobel de economía en 2002 por sus contribuciones a la disciplina que se ha popularizado bajo el nombre de behavioral economics o economía conductual. Esta disciplina se originó en los años sesenta con la publicación de varios estudios consecutivos en el programa

de heurística y sesgos cognitivos que inauguró Kahneman en conjunto con su colega, el psicólogo cognitivo y matemático Amos Tversky.

Las contribuciones posteriores en esta tradición no han sido pocos y ha sido tal el éxito dentro de la comunidad científica económica que el contenido de la materia ha filtrado al nivel del debate público. En 2011, Kahneman publicó el libro Thinking, Fast and Slow, que pretende ser un tratamiento popular de la materia que reúne las enseñanzas de la psicología cognitiva y de la ciencia económica que se alimenta de las mismas. El texto es un reporte de múltiples experimentos en varios niveles de la economía conductual, con la particularidad que se ofrece una narrativa para hilarlos y darles un sentido final que sea más accesible a la audiencia general: la teoría de dos sistemas.

Siguiendo esta narrativa, se habla de un aparato cognitivo que funciona por medio de la interacción de dos sistemas, que aunque no son entidades separadas dentro del sistema nervioso del ser humano sino dos personajes en una historia para ilustrar el punto central: somos menos racionales de lo que creemos. El sistema 1 es automático, opera por medio de reglas “de oro” que funcionan como atajos y opera como por medio de intuiciones y sensaciones rápidas. El sistema 2 es lógico, racional y meditativo, pero también consume energía en cantidades descomunales y podemos describirlo como perezoso. El sistema 1 tiene su utilidad y aunque es falible mantiene un buen control de todas aquellas acciones que ya hemos convertido en hábitos, dejando al sistema 2 la tarea de monitorear a su contraparte y de llevar a cabo procesos lógicos más complejos. El 2 entra en acción cuando se detecta un conflicto entre el modelo del mundo y la evidencia de la realidad, por ejemplo.

A través de estos personajes se identifican como sesgos principales varios errores en las capacidades de razonamiento del ser humano, tales como la heurística de disponibilidad, la de representatividad y el fenómeno de anclaje; también identifica la importancia del encuadre y el contexto sobre los procesos de toma de decisiones y varias diferencias entre la experiencia que vivimos en el presente y la forma en que nuestra memoria les da tratamiento ex post. Todos estos errores no deben sorprendernos porque el indudable protagonista de nuestra historia es el sistema 1. Es así que la mayor parte del tiempo

Luis Eduardo Barrueto Wittig

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Una historia de dos sistemas:Daniel Kahneman y el cambio de paradigma en la economía política

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buscamos confirmación de nuestras creencias o sesgos y una cierta coherencia narrativa en una realidad que es tanto más compleja que lo que cualquier historia parece permitir. La racionalidad del sistema 2 no sólo es volitiva, sino costosa de poner en práctica.

Mucho se ha hablado de la importancia de este texto para el futuro de la ciencia económica y de la psicología en general, sobre todo con la popularización de recomendaciones de paternalismo suave para re-enmarcar las decisiones de los actores económicos, a manera de pequeños empujones que en teoría no atentan contra la libertad individual pero que sí modifican los resultados finales de la actividad en el mercado.

Desde la escuela austríaca de economía se ha ofrecido una crítica interesante, puesto que desde la tradición que se origina en Hayek y su giro epistemológico en las ciencias sociales, el énfasis no está en identificar las fallas de los agentes económicos sino en medir la capacidad de las instituciones para aprovechar el conocimiento que aunque limitado ya existe y permitir la creación de conocimiento nuevo bajo un cierto sistema institucional. Siguiendo esta crítica a sus últimas conclusiones, las recomendaciones de los economistas conductuales y del paternalismo suave sufren de un serio problema de conocimiento y debería ponerse el énfasis en la corrección de los errores y el aprendizaje que sólo ocurren en instituciones de mercado que fomenten la libre competencia y la retroalimentación.

Pero hay una segunda interpretación de la validez de las conclusiones a las que llega Kahneman y compañía, que es más clara en relación al análisis puramente político y específicamente, al programa de investigación de public choice. El análisis de las decisiones públicas tradicional asume el interés propio y la racionalidad del actor político y al hacerlo, ha arrojado luz sobre muchos fenómenos como la ignorancia de los votantes o el proceso de logrolling que ocurre en las legislaturas. Sin embargo, parece ser hora de que siguiendo a Kahneman o a los austríacos, los analistas de public choice adoptasen una visión más relajada de la racionalidad humana, como lo hizo Hayek para el área de economía.

Bryan Caplan pavimentó el camino cuando al analizar el comportamiento de los votantes en los organismos políticos transformó la idea de ignorancia racional (según la cual el actor polítio decide no informarse sobre el proceso político porque es costoso hacerlo y el beneficio no es directo) en la idea más profunda de irracionalidad racional (donde la propia consideración de costos y beneficios es sujeta a un proceso de costos y beneficios: el actor es irracional a menos que el costo de serlo fuese muy alto). Se me hace bastante claro el paralelo entre esta idea y la analogía del sistema 2, que sólo trabaja cuando el costo de que no procesemos un set de información a través de rigurosa lógica es muy alto.

Son pocas las circunstancias en que nuestro sistema 2 se ve obligado a funcionar: cuando se aborda una operación como 141 x 3, no hay ninguna respuesta intuitiva y el proceso de multiplicación es forzoso para llegar a ella, pero en la mayoría de casos, apunta Kahneman, hay una creencia pre-racional o una intuición que sustituye muchas veces a la verdad racional y objetiva.

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La moraleja de esta breve reseña es que es un avance dejar por detrás el supuesto de estricta racionalidad maximizadora que heredamos de la economía neoclásica, sobre todo en el campo de la política, pero que quizá la forma más productiva de aplicar las enseñanzas de la falla de los agentes que identifican Kahneman y otros sea diseñando instituciones más adecuadas para el uso del conocimiento, por vía de la economía austríaca y el paradigma alternativo que nos ofrece. Este esfuerzo no se ha limitado a Caplan; los autores afines a la economía política robusta que ha crecido en la Universidad de George Mason en Virginia es un avance, pero acaso el tratamiento popular que ha recibido Kahneman sea preciso para que el paradigma public choice / escuela austríaca llegue al debate público con la misma fuerza.

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Javier Seijo Villamizar Oliver Escobarjavier.seijo.villamizar@rai.usc.es oliver.escobar@ed.ac.ukInvestigador, Grupo de Investigaciones Políticas, Universidad de Santiago de Compostela

Oficial de Proyectos en la Red de Políticas Públicas en la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales en la Universidad de Edimburgo

Este articulo, hace referencia a las conclusiones obtenidas en un estudio de caso que analiza la gestión de la calidad de los servicios públicos de Galicia-España (seijo;2007, 2008) , y en el que se postula uno de los posibles marcos interpretativos en la formulación de las políticas de servicios públicos -Cartas de Servicio. De otra parte, la aproximación parte de un enfoque particular de la Ciencia Política, la dimensión simbólica y el análisis interpretativo de políticas públicas.

carta de servicios, clientes, usuarios, gestión pública, gestión de la calidad, servicios públicos.

ste artículo nos adentrará en el marco teórico y conceptual de la formulación de una política de gestión pública (Barzelay, 2001) –las Cartas de Servicio (CdS)- denominada bajo la etiqueta de Política de Gestión de la Calidad en la organizaciones públicas, así como a una aproximación, dentro de la disciplina de

Ciencia Política, entorno a la dimensión simbólica de las políticas públicas y el análisis interpretativo de políticas públicas.

En consecuencia, se abordan las lógicas subyacentes que facilitan la construcción de un proceso de elaboración política, creación normativa, y de valores sociales dentro del marco jurídico del estado burocrático europeo. A su vez, se hace un análisis del ejercicio de la libertad individual en el ámbito de microdecisión del poder político y como actúa la acción humana dentro del ejercicio de la violencia legítima del estado y como áquella visibiliza bajo el amparo de diversos productos (planes, programas, proyectos formulados, diseñados, evaluados) sine die la estrategia de hacer más sostenible su permanencia a la soberanía del consumidor.

Resumen

Palabras claves:

1. Introducción

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El Enfoque Simbólico en la Gestión Pública de la Calidad: el caso de la Administración Autonómica Española.

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En definitiva, el concepto de gestión y calidad; atraviesa el avance de la planificación central, y asienta un orden más simbólico que real, dejando sin efecto una espontánea asignación de las preferencias individuales. Ésta será analizada a través de los siguientes tres argumentos.

En primer lugar, la necesidad o refutación de una gestión privada cómo modelo de asignación de intereses individuales por razón de una relación de dicotomía: unas veces, como un sujeto proscrito del estado, y en otras, una fundamentación básica para mejorar las estrategias de intervención social. Otro elemento, el desarrollo del concepto de “cliente” dentro de un mercado intervencionista y cautivo de las burocracias; existiendo por tanto un alto riesgo para hacer más notable su vilipendio a las demandas individuales de autogestión. En tercer lugar, las lógicas de dependencia construidas y diseñadas desde el ste articulo emprendimiento público otorgan un estatus de válidez universal a la propia oferta de servicios en la sociedad contemporánea europea.

Por añadidura, el análisis de políticas de gestión pública se encuentra, en la región gallega, en un estado de escaso desarrollo teórico y analítico, con la excepción de aproximaciones realizadas por investigadores autóctonos en Ciencia Política, entre otros, profesionales como Miguel Anxo Bastos Boubeta, Antón Losada, Vilas Nogueira o Guillermo Márquez Cruz. En este sentido, el decisor de asuntos públicos o director gubernativo ha consolidado un rol de legislador clásico frente a la labor especializada propia de la disciplina: policymaker.

Además, la perspectiva de este trabajo parte de investigaciones anglosajonas recientes que tratan de dar importancia al análisis de la política de gestión del poder ejecutivo en la mejora de la organizaciones públicas (Aucoin, 1990; Barzelay, 2001; Osborne, 1995, 1998, 2005). Por útlimo, el análisis se centra en el marco de análisis del escenario político de los actores públicos y privados así como del liderazgo político y social que la Administración Autonómica ejerce a través del proceso de neo-centralización, operado en la distribución del marco competencial en el estado español, tras el desarrollo del estado autonómico y la convergencia a una Europa de las regiones.

Para analizar la dimensión simbólica de las cartas de servicio, tenemos que referirnos a las distintitas dimensiones en éstas, dimensión simbólica, de estilo, substantiva, y operativa generadas en un asunto público a la hora de formularse como política pública. A este respecto autores como Edelman, Goma y Subirats, Luhman, entre otros, nos permiten rastrear el componente simbólico de una política pública y la dimensión operada en la cartas de servicio en su fase de formulación como política de gestión.

En este sentido, Goma y Subirats (1998) establecen cuatro dimensiones de una intervención pública: a) una dimensión simbólica, incardinada dentro de la definición del problema o su entrada en la agenda, tiende así a establecer cuál es la epistemología, el discurso como aparato cognoscitivo de una política, b) una dimensión de estilo, la fase de negociación

2. La dimensión simbólica de las CdS

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dónde los actores dentro del marco institucional manifiestan intereses, actitudes y estrategias en la consecución de la decisión política, c) una dimensión substantiva, relacionada con el proceso de toma de decisiones, marca la dimensión de contenidos y de alternativas a la dimensión simbólica, y d) una dimensión operativa, en relación a la implementación de la política, estableciendo los modos, estilos, y valores de gestión en una política pública.

El analizar la dimensión simbólica de las cartas de servicio constituye un marco de observación primordial a la hora de establecer un análisis de la formulación política llevada a cabo por la administración autonómica de Galicia en las cartas de servicio, tomando como metodología de su análisis fuentes primarias y secundarias (Seijo, 2008).

El autor más prolijo sobre esta dimensión en la formulación de políticas, Murray Edelman (1967, 1972, 1977, 1988, 1995, 1997) establece las principales coordenadas a la hora de establecer una introducción a la hipótesis planteada, ¿Es posible referirnos a las cartas de servicio como una intervención gubernamental de carácter simbólico?, ¿Podemos deconstruir a las cartas de servicio a través de su componente simbólico?. Estas preguntas, nos llevarán al transfondo de ésta política en términos de su vertebración en un discurso integrado como concluyente sobre una de las dimensiones establecidas por la disciplina a la hora de interpretar la extensa gama de asuntos concurrentes en las agendas publicas contemporáneas.

La dimensión simbólica de una política se asienta sobre el principio de que la acción humana, la cual está fundamentada por la idea de que el hombre político, ciudadano o representante, está en permanente construcción sobre la base de su capacitación político-lingüística como ser social (Douglas, 1996, 1998). Distintas disciplinas como la Neurología, Lingüística, Sociología, Antropología han estudiado la capacidad existente en el ser humano para poder ejercer su función político-lingüística en el contexto evolutivo de las sociedades organizadas. Ésta función básica de comunicación social es la viga maestra que permite la evolución en las sociedades humanas: a) habilita el pensamiento abstracto y b) permite la comprensión y formulación de símbolos y discursos. Es decir, el ser humano no aprende a pensar sino que aprende una especie de programación, en la que el vocabulario, los símbolos de cada cosa y sus relaciones, son sobrepuestos sobre matrices primigenias previamente latentes. (Lorenz, 1974).

La literatura científica acerca del papel simbólico en una política indaga en última instancia sobre el significado tanto del discurso político como de las acciones públicas que van constituyendo el campo semántico propio para un asunto público. Esta visión en la ciencia política rompe con la perspectiva institucionalista de describir formalidades legales, así como con el behaviorismo en el sentido de observar los objetos en lo político. En este sentido, la vocación interpretativa de observar lo simbólico de una política se asienta en el análisis de la interpretación que los sujetos-actores hacen de lo político (Edelman, 1984).

A este respecto el modo en que los actores intervinientes en el proceso político perciben el escenario político nos permite definir lo observado tal y como es definido por aquellos.

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Es cierto que la carga cognoscitiva de un investigador, su pretendida objetividad, puede llegar a contaminar la visión analítica en una investigación. No existe una percepción real, sino una estructura cognitiva con distintas facetas, posibilidades y combinaciones. Hannah Arendt sostiene que en la arena política la distinción entre existencia y apariencia no es una opción. Estos son elementos a considerar a la hora de percibir escenarios, actores y distinciones en el terreno de la construcción simbólica de un asunto público. En este sentido, una nueva agenda investigadora se abre para explorar los mundos de lo político desde las premisas de una ciencia política post-empirista que reconozca el carácter inter subjetivo de los procesos sociopolíticos (véase Fischer, 2003).

El discurso político en su faceta de construcción comunicativa se hace primordial a la hora de establecer la capacidad de medir el grado de confianza, desafección, interés en la opinión pública, medios de comunicación y actores políticos. Consecuentemente, los términos de referencia para el análisis de un asunto público deben atender tanto a la dimensión oral como escrita.

Por ello, tanto el discurso político como los términos lingüísticos desarrollados en la acción comunicativa llevada a cabo por los actores expresan un intercambio continuo de símbolos (Subirats, 1992), referencias y evocaciones, a través del cual los valores son formados y asignados y la coherencia es conseguida. El poder de comunicación de un discurso político revela la fortaleza del lenguaje en los sistemas de valores y percepciones colectivas de un sistema cultural establecido (Edelman, 1967).

Lamo (1998) expresa que la comunicación es una función indispensable de la vida social, por tanto ésta es el factor clave que hace posible la vida política (como bien demuestra la teoría crítica de Habermas, 1987). De modo que para Lamo, todo “fenómeno o actividad política entraña de una u otra forma una relación comunicativa (…) la política en su totalidad debería ser reformulada en términos de comunicación, por cuánto ésta constituiría, (…) el sistema nervioso de cualquier sistema político” (1998, p.131)

A su vez, la comunicación política clásicamente se ha enfocado en términos de producción, transmisión y circulación de informaciones con un contenido políticamente relevante. Esta perspectiva, tal como nos ilustra el diccionario de sociología, advierte que es necesaria la integración en el análisis de los actores de la vida pública, entre otros, los ciudadanos, gobiernos, partidos, grupos de interés y medios de comunicación, dado que éstos son creadores de significados y de representaciones colectivas del mundo político. Es por tanto que la comunicación tiene una doble perspectiva en el intercambio discursivo, puesto que construye e interpreta la realidad política (Lamo, 1998)

Edelman, desde la ciencia política, ha dado una larga producción entorno al valor lingüístico y comunicativo en una política pública. Sus estudios abordan la comunicación política analizando la producción de políticas en los gobiernos y el grado de identificación social de éstas.

De modo que para Edelman en “Political Language. Words That Succeed and Policies That Fail” (1997), una política triunfa en la medida en que genera ilusión, puesto que el poder político cuida el aspecto comunicativo-discursivo para generar afección social.

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Su campo de estudio centrado en el lenguaje con que el gobierno trata problemas de la agenda pública, el sistema de creencias, mitos y consecuencias de las políticas en la sociedad, supone una acentuación del significado dado más que en la realidad sustantiva del problema. Por consiguiente, el analista de políticas a la hora de abordar un estudio debe atender a las percepciones, puntos de vista dados por los emprendedores de políticas a la hora de tomar decisiones. Edelman, así, afirma que el significado dado a determinados discursos sociales y políticos legitima la acción pública. Por el contrario, la práctica política ha dado como resultado el fracaso de innumerables políticas, puesto que éstas en lugar de sostener acciones de mejora, manifiestan un discurso retórico en el cuál el ejecutivo puede jugar un rol tranquilizador y justificador del presupuesto público.

El estudio de las políticas de gestión pública, tomando esta perspectiva, nos ilustra sobre los mecanismos por los cuáles las políticas y los políticos tratan de influir en lo que la ciudadanía debe percibir como posible así como lo que realmente es una praxis de lo político, tratando de comprender las interrelaciones producidas entre acciones, actores, escenarios, lenguaje y masas (Edelman, 1985). En este sentido, el liderazgo político existente en la autonomía gallega sostiene -en la construcción de la dimensión simbólica de una política de cartas de servicio- un arquetipo regulador o intervencionista tradicional en la esfera ciudadana (Rivera, 1992 ; Natera, 2001).

Edelman (1977, 1985) enfatiza tres elementos a la hora de observar el escenario político encargado de formular una política pública: a) la audiencia como consumidor de políticas, b) la legitimación de las acciones públicas en el campo normativo creado, y c) la definición del escenario en relación a la red de actores (funcionarios, cargos políticos, público específico). Es así, como el escenario propuesto en la región gallega respondería, en los términos de Edelman, a enfatizar sobre todo un marco normativo legitimador de la concepción del actor público encargado de gestionar la aprobación de la agenda pública. De modo que la DGCEPP va definiendo el escenario que va a condicionar la acción pública, las estrategias de actores, limitando las percepciones y respuestas de otros actores. Para Edelman lo relevante sería por tanto la capacidad de un actor de definir su acción en sus propios términos.

En consecuencia, el escenario político identificado con el ámbito público autonómico en España, esfera pública o vida pública -si extendemos la terminología- ha tratado de funcionar en la definición de las cartas de servicios como un mediador entre el estado y la sociedad o de forma más general entre intereses y necesidades particulares. Se asume así la necesidad de establecer distintos mecanismos de argumentación (diálogo, diseño de programas, leyes, retórica, discurso) en el que la transformación de intereses particulares en intereses de carácter general (Aguilar, 2003, 2006) sea el reflejo de un marco normativo de cartas ciudadanas.

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Cuadro 1. Normativa General de CdS en España y formulaciones disfuncionales a su concepción originaria

Fuente: elaboración propia a partir de Seijo (2008)

1999 Castilla La Mancha Decreto 30/1999, de 30 de marzo D.O.C.M. nº 21 DE 09-04-1999.

2000

Castilla León

Decreto 230/2000, de 9 de noviembre, por el que se regulan las Cartas de Servicios al Ciudadano en la Administración de la Comunidad de Castilla y León. ORDEN ADM/623/2008, de 11 de abril, por la que se aprueba la Carta de Servicios al Ciudadano de la Unidad de Archivo de la Consejería de Cultura y Turismo ./ ORDEN ADM/423/2008, de 4 de marzo, por la que se aprueba la Carta de Servicios al Ciudadano de la Unidad de Archivo Central de la Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades.

2001 ValenciaDecreto 191/2001, de 18 de diciembre, del Gobierno Valenciano por el cuál se aprueba la Carta Ciudadana de la Comunidad Valenciana y se regula las cartas de servicio de la Generalitat Valenciana (DOGV nº 4156, de 27 de diciembre).

2001 RiojaDecreto 40/2001, de 5 de octubre, por el que se regulan las cartas de compromisos en el ámbito de la Administración de la Comunidad Autónoma de La Rioja (BOLR, 9 de octubre).

2002 CanariasDecreto 220/2000, de 4 de diciembre, por el que se regulan las cartas de servicios, los sistemas de evaluación de la calidad y los premios anuales a la calidad del servicio público y mejores prácticas en la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Canarias (BOIC 22 Diciembre).

2002 Madrid

Decreto 85/2002, de 23 de mayo, por el que se regulan los sistemas de evaluación de la calidad de los servicios públicos y se aprueban los Criterios de Calidad de la Actuación Administrativa en la Comunidad de Madrid (BOCM 5 Junio) / Decreto 27/1997, de 6 de marzo, por el que se regulan las Cartas de Servicios y los premios anuales a la excelencia y calidad del servicio público en la Comunidad de Madrid.

2003 MurciaOrden de 6 de marzo de 2003 de la Consejería de Economía y Hacienda, por la que se dictan instrucciones en relación a la implantación de las cartas de servicios en la Administración Pública de la Región de Murcia (BORM, 22 de marzo).

2004 ExtremaduraDecreto 149/2004, de 14 de octubre, por el que se aprueba la Carta de Derechos de los Ciudadanos, se regulan las Cartas de Servicios y se definen los sistemas de análisis y observación de la calidad en la Administración de la Comunidad Autónoma de Extremadura (DOE de 26 de octubre).

2005 AGE

Real Decreto 951/2005, de 29 de julio, por el que se establece el marco general para la mejora de la calidad en la Administración General del Estado (BOE nº 211, de 3 de septiembre). Corrección de errores del Real Decreto 951/2005 (BOE nº 227, de 22 de septiembre).Resolución de 6 de febrero de 2006, de la Secretaría General para la Administración Pública, por la que se aprueban directrices para el desarrollo de los programas del marco general para la mejora de la calidad establecido en el Real Decreto 951/2005, de 29 de julio (BOE nº 50, de 28 de febrero).Real Decreto (derogado) 1259/1999, de 16 de julio, por el que se regulan las cartas de servicios y los premios a la calidad en la Administración General del Estado(BOE 10 Agosto).

2005 AndalucíaDecreto 177/2005, de 19 de julio, por el que se modifica el Decreto 317/2003, de 18 de noviembre, por el que se regulan las Cartas de Servicios, el sistema de evaluación de la calidad de los servicios y se establecen los Premios a la Calidad de los servicios públicos (BOJA 9 Agosto).

2005 Cantabria

Decreto 109/2001, de 21 de noviembre, por el que se regulan las Cartas de Servicios, la información sobre Procedimientos Administrativos y los premios anuales a la innovación y mejora de los servicios públicos en la Administración de la Comunidad Autónoma de Cantabria (BOC 27 Noviembre) / Decreto 152/2005, de 9 de diciembre, por el que se aprueba la Carta de Derechos de la Ciudadanía y se crea El Observatorio de Calidad de los Servicios en la Administración de la Comunidad Autónoma de Cantabria.

2005 Galicia

Decreto 148/2004, de 1 de julio, sobre Cartas de Servicios y Observatorio de la Calidad (DOGA, 12 Julio). Proyecto de orden de16 de noviembre de 2006, por la que se regula la metodología de elaboración, los criterios de identidad gráfica corporativa, así como otros aspectos relacionados con las cartas de servicios de la administración autonómica de Galicia. / Borrador de CdS de diciembre de 2007 / Proyecto de Carta de Derechos Ciudadanos / Decreto 117/2008, de 22 de mayo, que regula las cartas de servicio y el observatorio de la calidad y de la administración electrónica en Galicia / Decreto 235 / 2008, de 18 de septiembre por el que se regula el sistema de Calidad de la Gestión de la Xunta de Galicia / Orde do 11 de xullo de 2008 por el que se aprueba una guía descriptiva de elaboración de cartas de servicios de la Xunta de Galicia y el Manual de identidad gráfica del Programa de cartas de servicios de la Xunta de Galicia (DOG nº 140, del 21 de julio de 2008).

2005 NavarraDecreto Foral 72/2005, de 9 de mayo, por el que se regulan las Cartas de Servicios de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y de sus organismos autónomos (BON 3 Junio) / Ley Foral 9/1999, de 6 de abril, para una Carta de Derechos Sociales (BON 9 Abril).

2007 EuropaCarta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (2000/C 364/01) (DOCEC 18 Diciembre) Téngase en cuenta que la presenta Carta ha sido adaptada y sustituida por la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea hecha en Estrasburgo el 12 de diciembre de 2007 («D.O.U.E.C.» 14 diciembre).

2007 BalearesAcuerdo del Consejo de Gobierno del día 31 de agosto de 2007, para el desarrollo del Segundo Plan Estratégico de Calidad del Gobierno de las Illes Balears (BOIM, nº 135, de 6 de octubre de 2007).

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De modo que las cartas de servicio actúan en un escenario político, público, técnico o burocrático paralelo o separado a los intereses ciudadanos. La formulación inicial del año 2004, respondería más a esa separación de intereses, pese a que, la actual tendería a recortarlos mediante el uso de distintos instrumentos: a) el establecimiento de un trámite de audiencia pública, b) el uso de un buzón de sugerencias, y c) el pacto de estándares de servicios.

Por el contrario, la definición de cartas a este respecto consolida el estancamiento precedente, dado que el que define decide o el que permite la elección condiciona las opciones de decisión, la definición, en definitiva, responde a un proceso de construcción social o político no realizable substancialmente desde la instancia gubernativa impulsora (Aguilar, 2003, 2006). Así, un asunto público como las cartas de servicio no deja de ser un proceso de decisiones en el cuál la participación de actores carentes de autoridad está definido por un marco de autoridad previamente establecido (Hogwwod e Gunn, 1984).

La definición de un problema o asunto público es por tanto un proceso central en la formulación de una política, planteando su entrada en la agenda, su elaboración e implementación. De una buena definición o diagnosis como problema público obtendremos una solución factible. Asimismo la formación de la agenda nace como proceso a través del cual un problema y cuestión es susceptible de transformarse en política pública, manifestando una concepción particular del ejecutivo a la hora de definir o construir la realidad pública (Cobb e Elder, 1984). De este modo instituciones políticas como la Xunta de Galicia, ejecutivo gallego, como aparato de poder y de gobierno de la administración autonómica, ha concretado -en base a la confianza simbólica de sus audiencias- una construcción social para redefinir su funcionamiento operativo (Edelman, 1985).

Es de este modo que la generación de un problema público como la modernización de la administración o su apuesta por reformarla en torno a temas como la mejora de su calidad en la prestación de servicios públicos viene influenciada por distintos elementos: a) condicionamientos técnicos e institucionales, abordados a través de un marco cognoscitivo nuevo (Bardach, 1981), b) una definición reflejo de la diagnosis ejecutiva, dado que el lenguaje abordado también se interrelaciona con la interpretación que el ciudadano, el emprendedor o el analista usa a la hora de vertebrar su marco interpretativo. El emprendedor ha recurrido al eslogan o argumentación mediática más que a argumentaciones técnicas testadas en base a la infraestructura técnica sustentadora de sus funcionalidades. A este respecto, la DGCEPP funciona como el formulador técnico e instrumental del área de gobierno que ha asumido las funciones de implantar un proceso de mejora en la organización.

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Las políticas públicas de gestión de la calidad asumidas por dos ejecutivos autonómicos, suponen una táctica política de clara apuesta por la eficacia simbólica (Edelman, 1985). Ambos han asumido el enfoque anglosajón de mejora de la calidad en distintas etapas de gobierno, el primero en el año 2004 como conclusión al proceso de reforma, generando un observatorio de la calidad y aprobando una carta general de servicios. El segundo, combina un cierto continuismo procedimental junto con una nueva moda de gestión, un nuevo discurso, marcado por un énfasis simbólico en varios aspectos: a) el nuevo proceso de cambio organizativo, y b) la retórica en las funciones de los actores técnicos que previamente ya habían formulado un primer diseño de cartas de servicio.

Las cartas de servicio, desde su orientación al ciudadano o en su perspectiva administrativa, podemos entenderlas como herramientas de gestión de la calidad que, a través de documentos escritos y electrónicos permiten interpretar, medir, explicar, y predecir la mejora de los servicios públicos prestados en sus diferentes organismos, unidades, niveles o departamentos. De manera que aseguren la satisfacción de sus clientes o entidades, y permitan la construcción de una identidad propia de la acción pública ante usuarios internos-externos a la organización burocrática (Seijo, 2008) .

En resumen, el retraso consecuencia de un cambio de gobierno viene provocado por la necesidad de implantar una nueva moda o discurso, y por un gobierno bicolor que dilata el proceso por las continuas discusiones de las formas jurídicas para este instrumento de gestión.

(…) en el contexto de una nueva percepción de la organización pública, las cartas de servicio han conllevado en mayor o menor medida una recuperación de la retórica privada en los distintos procesos de planificación, diseño de programas, y normativa reguladora de instrumentos de calidad (Varela, 2005; Xunta de Galicia, 2007a, 2007b, 2007c, 2007d)

Otro aspecto, relevante en este instrumento de gestión, es el marketing político (Luque, 1996) asumido por las instancias gubernamentales a la hora de formular una política pública. Es así como el mismo opera en la dimensión simbólica de las agendas contemporáneas, permite la obtención de consentimiento ciudadano y vertebra la opinión publicada en los medios. Resulta más efectivo, a este respecto, un titular que un buen resumen de los diarios oficiales en la construcción de la política. De ahí que muchas políticas maximizan su eficacia simbólica en la fase de formulación, como es el caso de las cartas de servicio en Galicia.

Para Edelman (1977) las políticas son percibidas por la mayor parte del público como abstracciones, y no como realidades concretas de cambio. Instrumentos de gestión, como las cartas de servicio, han pasado a engrosar esa visión poco clara de un previsible enfoque de calidad o excelencia en la gestión de los servicios públicos. La creación de expectativas y la opacidad en su substanciación suelen ser dos constantes estrechamente ligadas en estos procesos de elaboración de políticas, y la escasa publicidad de estas medidas ha sido, consecuentemente, la tónica dominante para el caso gallego.

3. Conclusiones

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La arena política en Galicia ilustra la lucha por el intercambio de beneficios y recursos entre actores, en el que la concreción de herramientas de nueva gestión pública -como nueva definición del interés general y público- ha marcado dos contextos clave en la construcción de esta política: a) un ejecutivo necesitado de generar diferencias -con respecto al proceso de reforma iniciado en los años noventa- mediante una retórica importada del ámbito privado (auditores, mandos integrales, calidad de la gestión, auditoría de procesos), y b) una opinión pública que ha contribuido a generar un creciente clima de incertidumbre en la formulación de estos instrumentos. En primer lugar, por ignorancia del proceso en virtud de su opacidad. En segundo lugar, por la existencia de conflictos no públicos en su fase de negociación como política y tema de la agenda gubernamental (Seijo, 2008).

Para establecer el proceso de interacción de los actores en una política, Edelman (1985) apunta una serie de elementos: a) definición de los actores, b) beneficios y recursos percibidos y c) confianza o desconfianza generada en la opinión pública. A este respecto, las cartas de servicio suponen: a) la existencia de un ejecutivo que delega en los actores burocráticos la formulación, diseño e implementación del proceso, b) los beneficios o recursos asumidos han supuesto una apuesta por el cambio organizacional desde los años noventa y c) no se ha asumido la perspectiva de calidad o excelencia como elemento consustancial de la gestión pública, los motivos principales: la falta de recursos a la hora de abordar el cambio, la inercia burocratizadora y la prolongación del proceso (Seijo, 2007).

Edelman en “The Symbolic Uses of Politics”, ofrece un marco para la distinción observable en las políticas a la hora de establecer cuál es su interés o finalidad. Es por tanto la consecución de un interés en los recursos o la gestión de los símbolos lo que a menudo guía a un emprendedor de políticas. La confianza simbólica en el gobierno por parte de la ciudadanía, en este sentido, guiaría las intenciones de modernización, cambio organizacional y expectativas de mejora. Esto según Edelman tiene su expresión en el rol simbólico establecido por el actor al interactuar en un escenario, dado que el candidato, legislador, el administrador, los actores políticos y sociales van asumiendo un determinado estilo en relación a la audiencia o escenario. Los partidos de gobierno (PSdG-PSOE / BNG), en los diferentes roles mencionados, han buscado la diferenciación en cuánto al proceso de reforma y modernización de la administración precedente, generando un proceso de nueva gestión pública en el que la calidad o excelencia, así como la transparencia en la administración de los asuntos públicos, es el indicador para el establecimiento de herramientas como las cartas de servicio.

Casi todas las instancias de formulación de políticas implican una mezcla de efectos simbólicos y de reflejo racional de intereses en los recursos, a pesar de que uno de los dos pueda ser dominante. A través de la confianza simbólica el gobierno reconoce o no el estatus de los actores. Para mantener la actividad o pasividad de estos, la confianza debe ser renovada; la conformidad o inactividad social se desarrolla periódicamente renovándose por los gestos y las acciones políticas para soporte de grupos con objetivos particulares; tales acciones determinan la asignación de estatus.

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Como consecuencia de la interrelación entre palabras, acciones, estrategias y comportamientos, el lenguaje es un catalizador de las políticas, concentrando influencias para actores que buscan recursos (materiales, o inmateriales: influencia, legitimidad, posición) y ayudando a los espectadores de las políticas a abstraer su confianza en un entorno complejo.

Las palabras y acciones políticas pueden evocar todo tipo de cosas sobre la situación de los actores, grupos o personas, suscitando en estos emociones que determinan sus intereses políticos, abstrayendo, reificando y magnificando la posibilidad de su satisfacción. Además, las palabras significan cosas diferentes y específicas para los diversos actores, grupos sociales, personas…y por esta razón, en virtud de su ambivalencia, son generalmente eficaces (Edelman, 1985)

Hay que tener en cuenta que los distintos escenarios conllevan distintos lenguajes. Cuando los políticos diversifican la dimensión simbólica de sus roles y promueven políticas de significativo impacto simbólico, están desarrollando acciones destinadas simultáneamente a diversas audiencias en distintos escenarios sociales. El candidato, el legislador, el administrador, los actores políticos y sociales, etc…a través de diferentes estilos de lenguaje -que utilizan según el escenario- expresan sus intereses en curso y los mitos subyacentes que facultan su impacto en las audiencias y su acceso al proceso de formulación de la política.

La dimensión simbólica de las políticas se muestra con especial evidencia cuando se produce la apelación a las audiencias particulares para el soporte de una determinada política, en las campañas de distintas elecciones, en los debates legislativos o en las discusiones de los actores en todas las fases de un proceso de formulación de una política. En todos estos escenarios los actores tratan constantemente de persuadir a otros de que las opciones que ellos promueven deberían ser aceptadas generalmente.

Este estilo de lenguaje está dirigido directa y claramente a lo que Edelman llama los públicos masivos. Habría, en esta línea, dos maneras básicas de aproximarse a la dimensión simbólica de una política: desde una perspectiva de su audiencia o opinión pública (lo que podríamos llamar el escenario receptor activo o pasivo), o desde la de sus formuladores (escenario emisor activo o pasivo); este planteamiento no implica la común unidireccionalidad de la relación emisor-receptor, porque los roles pueden intercambiarse, como es lógico. Así pues, el trabajo aquí propuesto está focalizado sobre la perspectiva de los actores participantes en la formulación de las cartas de servicio, que además son, al mismo tiempo, parte de la audiencia de esta política de gestión pública. En consecuencia, nuestra mayor limitación radica en la falta de análisis sobre la opinión pública con respecto a esta herramienta.

Es preciso insistir que en esta óptica de observación de los flujos comunicativos que operan en la interacción política hay un elemento fundamental, la ambigüedad, tal como la experimentamos en la vida diaria, la política es un conjunto de sucesos ambiguos que son retransmitidos como significativos (Edelman, 1984). En definitiva, la gente preocupada o implicada en el área de un determinado tema quiere la promesa de una actuación que aborde la problemática planteada. Cuando una promesa es ambigua, diferentes grupos

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pueden leer diferentes significados en ella. Esta es una de las claves de la producción de confianza simbólica: el lenguaje político vago, ambiguo, y la expresión efectiva de diversas aspiraciones, descontentos y formas de culpabilidad. ¿Efectiva para qué? No para conseguir las metas prometidas, retóricamente evocad; su principal función es ganar apoyo para las acciones gubernamentales, retratadas estas como las avenidas para un más brillante futuro (Edelman, 1985).

Como se comentó, la sociología política presenta una renovada atención al conocimiento de los mecanismos cognoscitivos por medio de los cuales el individuo y los grupos perciben el entorno, extrayendo informaciones y dándoles un sentido: los individuos y los grupos tienen registros de referencia muy heterogéneos en función de los campos de los que se ocupa la actividad gubernamental. Las escalas con las que se juzga la política pública son, por naturaleza, subjetivas. No hay hechos objetivos que se impongan a cada uno de la misma manera (Meny y Thoening, 1989).

En este sentido, la percepción de un hecho político es el resultado de la estructura de creencias de una persona, más que de una observación. La popularizada visión de que los informativos de noticias pueden ser más o menos objetivos da cuenta no sólo de la conversión de selección e interpretación de noticias en hechos, sino también de la reducción de los lectores o de los telespectadores a simples objetos.

Una iniciativa de experimentación politológica esclarecedora, en este aspecto, fue llevada a cabo por Iyengar y Kinder (1987) cuando trataron de descubrir estos procesos mediadores observando el impacto de la televisión sobre la opinión pública. Además de establecer un nexo causal entre las noticias y su público, identificaron un mecanismo psicológico que explica ese nexo: el priming, definido como “los cambios en los patrones o en los criterios que se utilizan para hacer juicios políticos”.

Su investigación supuso la identificación y la comprobación de la existencia de relaciones causales políticamente significativas entre los mass-media y la opinión pública, además de contribuir a la identificación de procesos psicológicos que actúan como mediadores. De tal modo, de esta aproximación aprendemos que las noticias importan de tres maneras consecutivas: primero, establecen la agenda, determinando los asuntos que el público tiene que considerar importantes; segundo, preparan a los votantes para que confíen en criterios distintos cuando evalúan a los candidatos políticos, y tercero, conforman nuestras opiniones sobre la responsabilidad política según cuál sea el modo en que se representen los problemas políticos y sociales.

Para concluir, al estudiar las instituciones de gobierno, la dimensión simbólica de sus políticas en las diferentes áreas gubernamentales constituye un campo de análisis propio de la ciencia política. Es por tanto una óptica en la que la observación de la interacción de los actores políticos, sociales y burocráticos -tanto en el contexto institucional como en los distintos escenarios en los que nace un asunto público- constituye un campo poco desarrollado en el análisis de políticas. La génesis de un asunto público genera, en este campo, dificultades en el rastreo de información, debido a la poca práctica de transparencia de las organizaciones burocráticas a la hora de publicitar los distintos trámites por los que pasa un asunto público.

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Es precisamente aquí donde un enfoque post-empirista (Fischer, 2000, 2003) ofrece prometedoras posibilidades. La pretensión positivista debe dar paso a la creación de agendas investigadoras basadas en el estudio interpretativo de las políticas públicas. Tal vez así seamos capaces de avanzar una ciencia política multidisciplinar que ayude a entender los complejos y fluidos procesos que tienen lugar dentro de las múltiples cajas negras de nuestros sistemas democráticos.

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Pedro Trujillo ÁlvarezDirector del Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales de la Universidad Francisco Marroquín. Guatemala.

En el presente trabajo se aborda la indefinición del terrorismo en el ámbito internacional y su análisis desde el Derecho Internacional. Se analizan las consecuencias que ello puede representar en diversos ámbitos político-jurídicos y como esa ausencia de definición es vista por diversos autores, e incluso se abordan algunas de las propuestas que los mismos y ciertas organizaciones internacionales hacen al respecto. Siendo el artículo una parte de la propuesta de tesis doctoral del autor, se circunscribe, en algunos momentos, al espacio latinoamericano que es la región en la que se analiza el resto de aspectos incluidos en aquella.

El presente trabajo es parte de la tesis doctoral (pendiente de defender) titulada América Latina: la Organización de los Estados Americanos y el terrorismo global.Cualquier parcialización o referencia a Iberoamérica obedece precisamente a que forma parte del proyecto indicado.

Terrorismo, Derecho Internacional

Terrorism, International Law

This paper addresses the lack of definition of the concept terrorism in the international arena and analyses this situation from an international law perspective. It explores the con-sequences in various political and legal spheres and how it´s seen by various authors. It also deals with some of the proposals to definitly define it. Being the article as it is a part of the doctoral thesis proposal of the author, it limites its examples to the Latin American area, as the original text does.

Resumen del artículo

NOTA PREVIA:

Palabras clave

Keywords

Abstract

Reflexiones en torno al marco conceptual del terrorismo

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Parece oportuno comenzar con lo que serán las conclusiones de estas reflexiones. La razón es poner al lector, desde el inicio, en contexto de algo que es conveniente considerar a medida que se profundiza en el tema en relación con el marco conceptual del terrorismo. El profesor Carrasco Jiménez inicia un capítulo de uno de sus trabajos indicando:

…, el sistema jurídico no dispone de una definición general, precisa y global de terrorismo, ya que los intereses políticos (subsistema político), la heterogeneidad de las propuestas de definición de los especialistas (subsistema científico) y la manipulación mediática (subsistema mediático) abonan la confusión semántica del término terrorismo.

Es decir, no hay una definición de terrorismo universalmente aceptada y, lo que puede parecer aún más preocupante, pocas esperanzas de que en un futuro próximo se pueda alcanzar tal objetivo. De este vacío el profesor Bermejo García se lamenta:

Y es que no deja de ser chocante que, a pesar de que los criterios que califican un acto como terroristas son bastantes claros, todavía no tengamos a día de hoy una definición consagrada de terrorismo internacional adoptada por la sociedad internacional en su conjunto, incluso después de los atentados del 11 de septiembre de 2001.

Lo que para determinados colectivos son actos terroristas, para otros pueden ser actos de valor que permiten liberar a sus pueblos. Siguiendo esa lógica será muy complicado para la comunidad internacional llegar a un consenso en torno a una definición “suficiente” (“mínima”) de terrorismo que sea, por otra parte, mayoritariamente aceptada.

Hoy en día, no cabe duda de que esta [se refiere a lo que podría considerarse terrorismo] confusión es en gran parte responsable de que no tengamos a nivel internacional una definición generalmente aceptada de terrorismo, generando así graves lagunas en el ámbito del Derecho Internacional a la hora de adoptar determinadas medidas para poder defenderse de esta lacra.

Por tanto, la pregunta que surge es sobre la necesidad (o no) de llegar a un acuerdo sobre la adopción de una única definición del terrorismo en el ámbito internacional. Esta misma incertidumbre puede extrapolarse a distintos ámbitos nacionales en los que las discusiones no han finalizada (apenas han comenzado) y tampoco se cuenta con el consenso suficiente en torno a la respuesta que se busca. Al respecto Carrasco Jiménez señala: “En materia contraterrorista hemos visto que las legislaciones nacionales y los tratados internacionales adolecen de importantes problemas de precisión y completitud”. La historia del siglo XX está repleta de acontecimientos que según quien los narre pueden denominarse de formas muy diferentes. Algunos (citamos como ejemplo a Judith Larson para el particular caso latinoamericano) elaboraron trabajos defendiendo, incluso, la lucha armada como única forma de enfrentar lo que denominó “situaciones coloniales o neocoloniales”, pretendiendo demostrar que “los intentos guerrilleros en su conjunto pueden calificarse de ‘extremistas’ o de ‘terroristas’, o bien enmarcarse dentro de lo que se conoce como iniciadores de ‘movimientos de liberación nacional’”. A tal efecto, y dentro de un marco particular de análisis que utiliza para posterior justificación, distingue dos tipos de formas de expresión de la violencia: discriminada e indiscriminada:

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Entendemos por expresión discriminada aquella que se realiza dentro de un contexto de objetivos político-militares y que afecta a los grupos políticos agresores o usurpadores del poder. La violencia indiscriminada afecta a personas o grupos que no están directamente relacionados con ninguna de las dos situaciones anteriores. En términos de estas tres variables podemos distinguir el extremismo y el terrorismo de los movimientos de liberación nacional.El extremismo y el terrorismo son fenómenos de violencia política que afectan en forma marginal a una sociedad. Practicados por grupos minoritarios de la población, no encuentran, normalmente, apoyo y tienden a desaparecer con el tiempo, en la medida en que el sistema político permite la libre participación de todos los grupos, en igualdad de condiciones.

Es evidente que en aquel entonces la autora no podía evaluar la persistencia de las organizaciones ETA o IRA, -a pesar de que los regímenes de los países donde actuaban permitieron la participación política dentro del correspondiente marco legal vigente, siempre que renunciaran a la violencia, lo que invalidaría las conclusiones antes citadas- ni tampoco el futuro de las FARC que se transformaron en una “narco-guerrilla” o en un grupo terrorista -tal y como reconocen muchos países del mundo- mucho menos el terrorismo global que ahora comentamos y analizamos. Además, en un intento de liberar aún más de la culpa a esos “libertadores”, agregaba:

La distinción entre terrorismo y extremismo y la guerra popular (aunque ésta sea en su fase inicial) es uno de los elementos que los grupos que tienen el poder en una situación colonial tratan de obviar, calificando de terrorista a cualquier grupo que emprende la lucha armada.

Esta confrontación entre definiciones, conceptos y realidad es algo que perdura todavía en el imaginario social de la mayoría de los países latinoamericanos. La violencia, incluso la más extrema y organizada, ha terminado por derribar una serie de creencias y aspiraciones que sustentaron por mucho tiempo esta otra afirmación de Larson sobre la superficialidad de pensar que la guerrilla latinoamericana fue terrorista, distinción que a la fecha, y según qué países, es compartida por diversos sectores sociales en mayor o menor medida. La misma autora señalaba al respecto que ”en la guerrilla latinoamericana el terrorismo ha sido excepcional y, casi siempre, un subproducto de la lucha”.El mejor resumen de lo que queremos exponer lo tomamos también de Larson quien concluye:

Se ha intentado demostrar en este trabajo que las manifestaciones de violencia política en América Latina no son expresiones de terrorismo o de extremismo político, sino que son una forma embrionaria de lucha armada en una situación que bloquea las posibilidades de cambio social a través de los mecanismos meramente políticos.

Aun considerando la fecha en que fue escrito el trabajo (1977) se puede percibir esa sensación todavía presente en muchas naciones de América Latina.En definitiva -y ante la ausencia de un acuerdo- es posible sustentar la afirmación de Gayraud y Sénat:

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…, se ha decretado la caza universal contra el terrorismo sin definirlo, pero esta situación jurídica atenaza la libertad, la igualdad y la justicia de los ciudadanos, en pro de la “seguridad nacional” y la razón de Estado: el ciudadano al servicio del Estado, en vez del Estado al servicio del ciudadano.

Hay que reconocer, sin embargo, que se ha hecho un cierto avance, gracias a la aprobación de varias convenciones que tratan el asunto aunque no siempre de forma clara, directa y contundente. No obstante, la esencia del problema todavía debe ser abordada con mayor profundidad y podría ser ahí donde se ralentice o estanque el tema ¿Quiénes podrán ser calificados de terroristas y quiénes luchadores por la liberación de sus pueblos?; ¿qué métodos serán aceptables y qué otros reprobados? Es de suponer que en este debate determinados países intentarán imponer su visión de las cosas. El ex Secretario General de la Organización de Naciones Unidas, Kofi Annan, insistió, en su momento, en la necesidad de lograr una definición de terrorismo que gozara de la aceptación general de la comunidad internacional. El problema es evidenciado por Bermejo García y López-Jacoiste Díez, quienes señalan:

Esta ambigüedad de Naciones Unidas en materia de terrorismo internacional no sólo ha planteado serios problemas a la sociedad internacional, sino que ha impedido en muchos casos afrontar el problema con ciertas dosis de realismo, al partir de la premisa de que le terrorismo era sobre todo un fenómeno social.

Para muchos analistas la indefinición es vista como un obstáculo:

La revisión del estado actual de la (in) definición jurídica del terrorismo, a nivel nacional e internacional, nos conduce a plantearnos por qué no se alcanza una definición general y universal del terrorismo, después de más de un siglo de terrorismo, desde los anarquistas decimonónicos hasta Al Qaeda, y de tantas declaraciones despreciando, condenando y vituperando el terrorismo. La respuesta creemos que se puede encontrar en tres ámbitos: político, mediático y científico.

El mismo autor señala a varios protagonistas que, en algún momento, fueron tachados de terroristas y, en otro, recibieron galardones internacionales. Entre ellos destaca a Nelson Mandela quien pasó de dirigir el Apartheid a ser presidente de su país y Premio Nobel de la Paz, además de concedérsele la medalla de Oro del Congreso de los EE.UU.; el israelita Menahem Begin, líder de otra organización terrorista quien se convirtió en el primer presidente de Israel y fue Premio Nobel de la Paz y Yasser Arafat quien obtuvo similar galardón aunque con anterioridad fue vinculado por Israel con acciones terroristas. De otro lado, Yasser Arafat en su discurso ante la Asamblea General de las Naciones Unidas en noviembre de 1974, dijo: “no se puede llamar terrorista a quien defiende una causa justa, a quien lucha por la liberación de su tierra invadida”. Con ese concepto Arafat quiso justificar los actos terroristas de la Organización para la Liberación de Palestina (OLP) contra Israel, al igual que el ataque de Siria y Egipto a Israel en Octubre de 1973 (Guerra de Yom Kippur) intentando recuperar las tierras ocupadas. En relación con esa manifiestación, Pulido Grajeda comenta:

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Siguiendo la opinión de Tamara Makarenco, la afirmación de que en la actualidad se presenta una gran dificultad a la hora de establecer una separación entre las motivaciones políticas y criminales de ciertos grupos, es un hecho. Si se establece una línea en la que en el extremo izquierdo se sitúen las organizaciones del crimen organizado y en el derecho los grupos terroristas, se puede observar una relación entre los grupos motivados criminal o políticamente, estableciendo cuatro categorías: alianzas, motivaciones operacionales, convergencia y síndrome del “agujero negro”.

En cualquier caso, los jefes de Estado islámicos, reunidos en la conferencia de Kuwait de 1987, hicieron suyo aquel punto de vista de Arafat, al proclamar su convicción de que era necesario “distinguir entre las brutales e ilegales acciones terroristas perpetradas por individuos, grupos o Estados y aquellas otras legítimas de las naciones oprimidas y subyugadas contra todo tipo de ocupación extranjera” . Si lo dicho por Arafat pudiera tener sentido en ciertos casos, avalar los ataques contra la población civil por defender una causa, no deja de ser una actitud que necesariamente tiene que calificarse como terrorista. El profesor Villamía Ugarte es claro al recoger en su trabajo las razones de fondo: “Posiblemente el mayor problema radique en la pretensión de los países islámicos de que se distinga la definición del terrorismo de la lucha de los pueblos contra la ocupación extranjera y por su libre determinación”. Reforzando lo anterior y evidenciando esa doble percepción del concepto (¿necesaria o interesada?), Regueiro Dubra dice:

Ahora bien, en el marco de la lucha contra la ocupación, esos “liberadores”(hoy en día pensamos Hamas en Gaza o Hizbollah en el sur del Líbano) son considerados grupos terroristas, esa categorización política tan sumamente cómoda puesto que permite incluir en ella cualquier movimiento o grupo que no sea conveniente para los intereses dominantes.

Y agrega Salas, al comentar su entrevista con el director de la Liga Mundial Musulmana en Venezuela sobre la cuestión del terrorismo:

Hay una diferencia entre la ignorancia y ente saber y hacerse el ignorante. Te voy a decir una cosa: antes de la guerra de Iraq no había una definición de lo que es terrorismo. Terrorismo es una expresión flotante que no tiene nada que lo limite y por esa razón consideran que quien defienda su tierra, su patria, es un terrorista.

Ese interés “disperso” pareciera que se hace mucho más concreto, al parecer de ciertos analistas, cuando coinciden en destacar el 11 de septiembre de 2001 como la fecha de toma de conciencia de la región (y del resto del mundo) en relación con la necesidad de promover acuerdos de mayor compromiso: “…., aunque la simiente de una coordinación internacional de esfuerzos en materia de lucha antiterrorista -incluyendo el aspecto jurídico- esparcida desde los años 1960, existía, no germinó hasta los atentados del 11 de septiembre de 2001…”. En está misma sintonía se puede encuadra la opinión del profesor Owada cuando escribe:

…, nos enfrentamos a un nuevo tipo de terrorismo que ha aparecido en la escena internacional: nos referimos a actos terroristas financiados por entidades no estatales que intentan causar la muerte de un elevado número de personas, y cuyas actividades tienen un

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alcance cada vez más globalizado del mismo modo que las actividades de los Estados con sus agendas políticas internacionales.Es decir, en este contexto se hace imperativa una respuesta colectiva –ya sea a través de un grupo de Estados o a través del Consejo de Seguridad– cuando se trata de decidir la forma de abordar el terrorismo internacional en esta nueva situación.En este sentido [se refiere al 11 de setiembre de 2001], la situación creada por este ataque fue algo que no encajó fácilmente en la definición tradicional de terrorismo como acto criminal que se persigue dentro del marco del sistema penal nacional.

Y la del profesor Bermejo quien manifestó en esa misma línea argumental: “Los acontecimientos del 11 de septiembre han dinamizado al derecho internacional en materia terrorista, que hasta ese momento parecía estar anquilosado, sin que se viera con capacidad para dar una respuesta creíble y contundente contra los grupos terroristas”. El 27 de Diciembre de 2001, el Consejo Europeo decidió establecer una posición común para combatir el terrorismo, asumiendo la necesidad de definir los delitos terroristas, ya que en las leyes penales de algunos de los Estados miembros de la Unión Europea no existía. La relación incluye y define una serie de actos -desde el homicidio hasta el apoyo a un grupo terrorista- que deben ser considerados terroristas cuando puedan dañar seriamente a un país o a una organización internacional y se cometan con uno de los siguientes objetivos:

a. Intimidar seriamente a una población.

b. Obligar indebidamente a un gobierno u organización internacional a realizar o dejar de realizar una actuación.

c. Desestabilizar seriamente o destruir las estructuras políticas, constitucionales, económicas o sociales de un país o de una organización internacional.

La inclusión -como terroristas o grupos terroristas- en un listado único, unificado y aceptado por todos los países de un área geográfica es un punto muy importante a tener en cuenta. Tanto que permite enfocar el problema desde una única perspectiva, independientemente de la ausencia de una definición concreta. Al respecto Walser dice:

The U.S. designated FARC and the ELN as FTOs in 1997. FARC is also considered a terrorist organization by the European Union. By contrast, the Organization of American States (OAS) has made no such determination, inexplicably allowing FARC in the eyes of many Latin American leaders to exist in a state of legal ambiguity. Given the OAS’s stance on democracy and its opposition to terrorism, including an inter-American anti-terrorism convention, this position badly needs revision. The OAS’s waffling over the true nature of FARC and its regular use of terrorism and its involvement in the drug trade severely weakens the credibility of the world’s oldest regional body.

La propia Unión Europea perfeccionó el documento anteriormente citado al emitir, el 13 de junio de 2002, la Decisión Marco del Consejo por la que se consideraría delito de terrorismo:

“…, actos intencionados cometidos con el propósito de: intimidar gravemente a una población; obligar indebidamente a los poderes públicos o a una organización internacional a realizar un acto o abstenerse de hacerlo; desestabilizar gravemente o destruir las

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estructuras fundamentales políticas, constitucionales, económicas o sociales de una país o de una organización internacional. Además, los Estados miembros se comprometieron a tipificar como delito la inducción, la complicidad, y la tentativa de cometer cualquiera de estos actos”.

Esa nueva concepción generó, entre los Estados europeos, la adopción de la anterior definición así como la de grupo terrorista y delitos ligados a las actividades terroristas. El avance supuso un importante salto cualitativo ya que precisó determinados aspectos necesarios para el sustento del marco jurídico que posteriormente se desarrolló en cada país.Por su parte, el 6 de agosto del 2002, la Asamblea General del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, en sendas cartas idénticas fechadas el 1 de agosto y dirigidas al presidente de la Asamblea General y al Presidente del Consejo de Seguridad en su literal 13, dice:

Aunque no se pretende dar una definición exhaustiva del terrorismo, sería conveniente delinear algunas características generales del fenómeno. En la mayoría de los casos, el terrorismo es esencialmente un acto político. Su finalidad es infligir daños dramáticos y mortales a civiles, y crear una atmósfera de temor, generalmente con fines políticos o ideológicos (ya sean seculares o religiosos). El terrorismo es un acto delictivo, pero se trata de algo más que simple delincuencia. Para superar el problema del terrorismo es necesario comprender su carácter político y también su carácter básicamente criminal y su psicología. Las Naciones Unidas tienen que ocuparse de los dos miembros de la ecuación.

El documento pone énfasis en el concepto de “acto político” que va mucho más allá de la delincuencia así como reduce el objetivo del mismo a civiles (algo que no ha sido así) y lo posiciona por encima de lo que pudiera entenderse como delincuencia común (¿plus de gravedad?). En las mismas cartas referenciadas, en el numeral 15, se dice: “El terrorismo es un fenómeno complejo, el cual no implica que no pueda adoptarse una actitud moralmente clara respecto a los ataques contra civiles”. En este sentido, la actitud moral sigue siendo una posición relativa dependiendo de las raíces culturales que a la postre permiten identificar condicionamientos naturales y promover posturas a favor o en contra de actos terroristas.Más tarde, en el informe sobre Tendencias del Terrorismo Mundial -elaborado en el año 2002 por el Departamento de Estado de Estados Unidos- se incluye la adopción de la definición de terrorismo que recoge el Título 22 del Código de los Estados Unidos, sección 2656f (d):

a. El término terrorismo significa violencia premeditada y políticamente motivada perpetrada contra no combatientes por grupos subnacionales o agentes clandestinos, usualmente con la intención de influir un público.

b. El término terrorismo internacional significa terrorismo que involucra a ciudadanos y territorios de más de un país.

c. El termino grupo terrorista significa cualquier grupo que practica o que tiene subgrupos significativos que practican el terrorismo internacional.

En 2010, concretamente en el AAP-6 (2010) (NATO glossary of terms and definitions) -actualiza una publicación anterior de 1999-, la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) incluye definiciones de terrorismo y contraterrorismo:

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Terrorismo: The unlawful use or threatened use of force or violence against individuals or property in an attempt to coerce or intimidate governments or societies to achieve political, religious or ideological objectives.Contraterrorismo: All defensive and preventive measures taken to reduce the vulnerability of forces, individuals and property to terroris.

De una forma más clara y directa, The National Military Strategy of the United States of America 2011, recoge ciertas dinámicas que pueden tener un determinado grado de incidencia en América Latina, las tres últimas con una conexión directa o indirecta con el terrorismo internacional. Para ello -y entre otras iniciativas- el documento contempla:

En el resto del Hemisferio Occidental, se fomentará la cooperación regional en Suramérica, Centroamérica y el Caribe, para mejorar la estabilidad y seguridad. En ese sentido, se da la bienvenida a iniciativas como el Consejo de Defensa de América del Sur, ya que pueden aumentar la interdependencia e integrar a los Estados en una arquitectura de seguridad común.

Hay que reconocer un importante esfuerzo académico, tanto por parte de diferentes organizaciones como por pensadores y estudiosos en general, en torno a promover una única definición de terrorismo que pueda ser internacionalmente aceptada (también en algunos ámbitos nacionales este esfuerzo aún está por concretarse).Sería imposible hacer un relato de todos ellos o abordar las diferentes propuestas que se han sugerido en la discusión del tema. Por tanto, únicamente se esbozará un resumen de las definiciones (comentarios, en ocasiones) que incluyen aspectos sustanciales (o de interés) para discutir o que representan una originalidad o aporte sustancial, sin que ello desdiga, desplace o anule aquellas otras que no se incluyen, algo que por otra parte sería imposible de hacer.El profesor Reinares propone lo siguiente:

Cuando una acción de violencia genera efectos psíquicos desproporcionados respecto a sus consecuencias materiales adquiere peculiaridades propias de lo que se denomina terrorismo.

En esta ocasión, no llega a definir el terrorismo pero si ciertas consecuencias (efectos psíquicos) que tienen los fenómenos que pudieran considerarse como terroristas. Además, esos efectos deben ser desproporcionados respecto de las consecuencia materiales provocadas, limitando, con ello, el campo de aplicación. El sociólogo alemán Ulrich Beck, expresa:

…, las redes terroristas son en cierto modo “ONGs de la violencia”. Operan como organizaciones no gubernamentales, desterritorializadamente, descentralizadamente, es decir, por un lado localmente y, por otro, transnacionalmente. (…) las ONGs terroristas desbancan el monopolio estatal de la violencia, cosa que significa, en primer lugar, que esta clase de terrorismo transnacional no está ligado al terrorismo islámico, sino que puede unirse con todos los objetivos, ideologías y fundamentalismos posibles”

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En esta conceptualización -más sociológica que jurídica- el autor señala como el Estado pierde el monopolio de la violencia y también desliga, en cierta forma, el terrorismo transnacional (sin llegar a delimitar este fenómeno) del islámico, algo que otros académicos llegarán a afinar en el sentido de que el terrorismo islámico (¿yihadista en visión de Beck?) es transnacional (algunos autores asi lo hacen) porque opera en cualquier parte del planeta.El profesor Hoffman , por su parte, opina sobre el terrorismo de la siguiente forma:

El terrorismo mundial no es la simple extensión de la guerra entre Estados a actores no estatales. Es la subversión de éstos, en la medida en que incita a sus víctimas a tomar medidas que, en nombre de la legítima defensa, violentan alegremente la soberanía de los Estados acusados de alentar el terrorismo. (…) El terrorismo es un fenómeno global que tiene por efecto fortalecer al enemigo -el Estado- al mismo tiempo que busca derribarlo. Los Estados que son sus blancos o víctimas no tienen ningún interés en tratar a los terroristas como combatientes ilegales sometidos al derecho de guerra, tienen todo el interés en tratarlos como parias que están fuera de la ley al igual que los piratas o los culpables de genocidio.

En el trabajo indicado, entrelaza el fenómeno terrorista y la globalización y determina, claramente, como objetivo del terrorismo el Estado (fortalecerlo o destruirlo). El hecho de hacer hincapié en el poco interés del Estado en tratar a los terroristas como delincuentes “comunes” hacer recordar la teoría sobre “el derecho penal del enemigo” , sin que evidentemente la mencione de forma directa, y a la que parece apuntar aun sin aportar argumento más allá de una sutil crítica.El profesor Walter Laqueur lo define:

Como el empleo sistemático de la violencia o la amenaza de usarla por parte de entidades menores que un Estado, con la finalidad de sembrar el terror en la sociedad para debilitar e incluso derrocar a quienes detentan el gobierno y así, producir un cambio político.

Es importante el reconocimiento de cómo la entidad ejecutora tiene que ser “menor que un Estado”, lo que deja fuera el terrorismo estatal e incoropora la necesidad de una sistematicidad en el uso de la violencia. Pero queda la duda sobre si se requiere o no un fin político.El embajador Pinheior Guimarâes indica:

El terrorismo tiene su origen en la existencia de comunidades étnicas o religiosas significativas dentro o fuera de su territorio nacional de origen y que están bajo la opresión política, económica y social, de otras etnias o grupos religiosos que controlan el sistema político al que están sujetas. (…) Puede afirmarse que no está vinculado de forma excluyente al fundamentalismo islámico.El terrorismo solamente puede ser clasificado como amenaza cuando se transforma en un instrumento de acción sistemática de un movimiento político o de un estado y, como tal, parte de una estrategia político-militar más general que debe ser enfrentada y no tanto a través del combate de cada uno de sus aspectos. (…) El fundamentalismo islámico, el terrorismo musulmán, irlandés o hinduista, simplemente no existen en América Latina o aparecen como fenómenos absolutamente esporádicos, no presentando amenazas para las sociedades y los Estados de la región.

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Pinheiro asocia el terrorismo, como origen del fenómeno, con comunidades religiosas, pero también étnicas siempre que estén bajo distinta forma de opresión. Admite el terrorismo de Estado y excluye a América Latina (entre otras regiones) del terrorismo islámico, considerando que aquel no es una amenaza para el hemisferio. Es de tener en cuenta, al igual que con otros autores, la fecha del trabajo y los cambios geopolíticos habidos desde entonces. Y, tambien destacar, la no consideración de amenaza terrorista salvo en los casos indicados a no ser que se entienda circunscrita a una zona o región geográfica, como al final comenta respecto de América Latina.Por su parte, Thérese Delpech opina:

Sobre las ruinas de las ideologías políticas del siglo XX aparecieron movimientos radicales de orientación seudo religiosa, que no se conducen como los movimientos terroristas de los años 70 (…) desde hace una decena de años este modelo evoluciona y adopta formas más temibles para la policía y los servicios de información. Estructura en red “amorfa”, muy móviles, hacen su aparición en muchos países con una gran autonomía de decisión en el nivel local y poco contacto entre ellas.

Establece una relación entre los movimientos terroristas (de los 70,s) y la religión, a la vez que promueve, aun sin llegar a definirlo, una especie de catalogación del terrorismo en función del momento en el que se produce. Así, según la autora, antes de los 70,s se buscaba más la difusión mediática y, a partir de entonces, los fines políticos.Carrasco Jiménez también estudia el fenómeno de la indefinición a través del análisis minucioso de diversas propuestas. Comienza describiendo la incorporación del término al diccionario de la Real Academia Española de la Lengua y su evolución desde 1869, así como a la Gran Larousse Universal y sucesivamente va incorporando a autores como Schmid quien analizó más de cien definiciones de terrorismo o Laqueur a quien atribuye la afirmación de que definir el terrorismo de ”forma científica y exhaustiva” ni es posible ni merece la pena intentarlo . Otros autores también son revisados incluyendo quienes proponen definiciones muy abiertas en las que se pueden incluir no sólo actividades de corte terrorista “clásico” sino aquellas otras catastrofistas (Cooper) ; Lund para quien el terrorismo sería el uso premeditado e intencionado de una fuerza letal contra personas indefensas, tal como secuestros, desapariciones, secuestros de aviones y tomas de rehenes, para alcanzar fines políticos por medio de la provocación generalizada de miedo y ansiedad” ; Ebile Nsefum quien lo califica como “actos contra la vida, integridad corporal, salud o libertad de las personas; de destrucción o interrupción de los servicios públicos o de destrucción o apropiación del patrimonio que, verificados sistemáticamente, tiendan a provocar una situación de terror que altere la seguridad o el orden público con fines políticos”; Wieviorka, indica que el terrorismo es “un método de acción, utilizado por un actor político que, por debilidad o por cálculo, se mantiene dentro de un espacio público determinado, o busca penetrar en él a través del terror” y aunque destaca la “violencia”, se supone que es la forma de llegar a la situación de terror indicada; Friedlander lo define como: “el uso internacional de la violencia, o la amenaza de su uso contra terceros inocentes por motivos principalmente ideológicos, económicos, o psicológicos”; Boaz Ganor como “el uso internacional de la violencia, o la amenaza de su uso, contra civiles u objetivos civiles a fin de lograr sus objetivos políticos”; Netanyahu: “ataque deliberado y sistemático de civiles o para inspirar miedo y conseguir objetivos políticos”; Alexander: “uso de la violencia contra objetivos civiles aleatorios para intimidar o crear un profundo miedo generalizado con el

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propósito de lograr unos objetivos políticos”. En todas ellas se emplea algún término que limita sustancialmente el concepto, especialmente el de “civiles” que ya fue comentado con anterioridad en otra definición en la que tambienén se incluía. El hecho de que el uso de la violencia sea “contra objetivo civiles”, deja fuera instalaciones militares (por ejemplo). El concepto “inocentes” empleado por Friedlander, implica un posicionamiento previo de dudosa aceptación jurídica y se justifica unicamente contra quienes puedan ser considerados “culpables”. Por su parte García Valdés dice en relación con el terrorismo: “aquella conducta delictiva que, mediantes actos de extrema violencia o grave intimidación, y con un fin subversivo, trata de destruir el sistema político democrático empleando, estos efectos, medios selectivos o catastróficos”, lo que da cabida, a priori, al empleo de acciones terroristas en Estados que no sean “democráticos”, tal cual el autor contempla, suponiendo, además, que dicho concepto (democracia) sea igualmente intendido. Para Bassiouni el terrorismo es “una estrategia ideológicamente motivada de violencia prohibida internacionalmente, destinada a infundir terror en un concreto segmento de una sociedad determinada, para conseguir un resultado político o hacer propaganda de una reivindicación o agravio, independientemente de que sus autores actúen por y para sí mismos o para un Estado”. Wardlaw define el terrorismo como “el uso, o la amenaza de uso, de la violencia por parte de un individuo o grupo, lo mismo si actúa a favor como en contra de la autoridad establecida, cuando esa acción pretende crear una angustia extremada y/o efectos inductores de miedo sobre un grupo seleccionado y mayor que el de las víctimas inmediatas, con el propósito de obligar a este grupo a que acceda a las demandas políticas de los perpetradores” ¿Es necesario incluir los conceptos “individuo o grupo”?, se pregunta Carrasco, algo fácilmente compartible puesto que no parece necesario para la definición que se pretende, al igual que si la violencia procede del Estado o actúa contra él.Para Wilkinson el terrorismo es “el uso sistemático del asesinato, la destrucción, y la amenaza del asesinato y la destrucción, en orden a aterrorizar individuos, grupos, comunidades o gobiernos para que se concedan las demandas políticas de los terroristas”; como para Sorel, quien considera que el terrorismo internacional es “un acto ilícito (con independencia de su autor o su propósito) que crea una alteración del orden público definido por la comunidad internacional, por medio del uso de la violencia grave e indiscriminada (en cualquier forma, ya sea contra personas o contra la propiedad pública o privada) a fin de producir una atmósfera de terror con el objetivo de influir en la acción política”. La inclusión de la afirmación “definido por la comunidad internacional” sustenta la tesis que se viene defendiendo de la falta de una definición consensuada y la necesidad que sea la comunidad internacional quien la apruebe. Bueno Arús, lo define como una “actividad violenta empleada con una finalidad política o social para causar terror a una población o a sectores determinados de la misma”, aunque es cuestionable y puede ser demasiado ambiguo el concepto “finalidad” (política) que se incluye en la definición.De otro lado Thornton señala que el terrorismo es un “acto simbólico orientado a influir en la conducta política por medios anormales y que implican la práctica de la amenaza o la violencia”; Lamarca Pérez como “la violencia organizada con finalidad política”; Seijas Candelas afirma que el terrorismo “aparece cuando un grupo, tenga el poder gubernamental o esté fuera del gobierno, decide alcanzar un conjunto de objetivos ideológicos por métodos que no sólo violan el Derecho nacional o internacional, sino que además se espera tengan éxito principalmente mediante la amenaza o el uso de la violencia”; García Calvo indica que es “una actividad planificada que, individualmente

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o con la cobertura de una organización, con reiteración o aisladamente, y a través de la utilización de medios o la realización de actos destinados a crear una situación de grave inseguridad, temor social o de alteración de la paz pública, tiene por finalidad subvertir total o parcialmente el orden político constituido”; Borja Jiménez, que es “aquella actividad propia de una estructura organizada que utiliza la violencia como forma de estabilización de un sistema político mediante la grave alteración del orden público para alcanzar unos específicos objetivos ideológicos”.Para Herrero el terrorismo es un “fenómeno social patológico, caracterizado por el uso extremo de la violencia, como medio intimidante coactivo para las victimas directas y el contexto socio-político que las envuelve, con el fin de alcanzar objetivos de carácter revolucionario, pararrevolucionario o, simplemente, reaccionario o represivo”; Hoffman, por su parte lo califica como “la creación deliberada y la explotación del miedo mediante la violencia o la amenaza de la violencia cuyo objetivo es el cambio polñítico”; Jenkins dice que es “la amenaza de la violencia, actos indicviduales o una campaña de violencia diseñada principalmente para infundir miedo” y Calduch Cervera lo encuadra dentro de “una estrategia de relación política basada en el uso de la violencia y de las amenazas de la violencia por un grupo organizado, con objetivo de inducir un sentimiento de terror o inseguridad extrema en una colectividad humana no beligerante y facilitar así el logro de sus demandas”. Como se puede ver las definiciones anteriores que aluden al concepto de terrorismo son diversas, variadas y enfocadas desde muy distintas perspectivas. No es posible, seguramente, llegar a un consenso en vista de la pluralidad de visiones encontradas y sin tener en cuenta que hay otras muchas que no han sido incluidas, más bien una gama pequeña que puede reflejar los diferentes puntos de vista en el ámbito académico. Finalmente, el propio profesor Carrasco Jiménez prefiere una definición que estima “digna de ser seguida y perfeccionada” y que fue construida por el Grupo de Estudios de Política Criminal . Dice así:

…, el acto terrorista constituye una negación de los derechos fundamentales a través de la utilización de la violencia como medio de terror por parte de estructuras organizadas con fines políticos”

Las razones que esgrime el autor son varias: lo acertado de la misma, por no emplear redundancias, recoger todos los elementos que podrían enmarcar el terrorismo (violencia, terror, organización y fin político) y la validez en cualquier ámbito (nacional o internacional). No obstante no rechaza necesariamente las definiciones que aporta y, muy acertadamente a nuestro criterio, comenta:

…, cada propuesta, a su modo, capta algún aspecto específico del terrorismo y contribuye a esclarecer y facilitar esta ardua tarea conceptual, aunque “sólo” sea ayudándonos a no caer en los mismos errores en que cayeron otros anteriormente.

Tal y como se ha venido comentando, muchos autores -y otras tantas organizaciones- han reflexionado sobre cómo definir el terrorismo. Para ello no siempre sirven los objetivos que pretenden lograr, ni las razones a las cuales apelan los terroristas para la justificación de los actos. Quienes ejercen el terror consideran, como no podría ser de otra forma, que

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los objetivos siempre son nobles y las víctimas siempre justificadas. El terror es el miedo, la angustia por la vida propia.

El objetivo del terrorismo no es sembrar el terror, ni asesinar por asesinar. Sembrar el terror es el medio que utilizan para lograr unos objetivos. Que existan estos objetivos, no significa que el método utilizado para alcanzarlos (el terror) sea válido. Pero negar la existencia de estos objetivos, es negar las causas del terrorismo, y por lo tanto imposibilita prevenir los futuros actos de terrorismo.

En un intento por aportar mayor claridad, parece oportuno recoger lo que Casas afirma en nota aclaratoria de uno de sus trabajos:

Es altamente didáctico seguir a Münkler cuando afirma: “cabe definir el terrorismo como una forma de utilización de la violencia que se propone esencialmente conseguir resultados a través del efecto indirecto (…), no busca por tanto las consecuencias físicas inmediatas del uso de la violencia, sino sus consecuencias psicológicas [utilizando únicamente] un mínimo de fuerzas físicas, directamente contra las potencias morales del oponente y su voluntad (…) se quiere comunicar (…) a todos cuantos viven en el mundo occidental que para ellos no habrá ya ninguna seguridad jamás, en ningún sitio”.

García Ramírez presenta la siguiente definición de terrorismo obtenida del primer artículo del proyectado Convenio de Europa y que en 1937 se concibió de la siguiente forma: “hechos criminales dirigidos contra un Estado y cuyo fin o naturaleza sea provocar el terror en personalidades determinadas, grupos de personas o entre el público”, que lo limitaba y reducía a ciertos acontecimientos que se consideraban en la época. Como se puede ver, múltiples esfuerzos y diferentes acepciones que permiten realizar estudios estadísticos sobre aspectos qué incluyen la mayoría de ellas:

“Un análisis de 109 conceptos emitidos sobre el terrorismo, efectuado por Alex Schmidt y Albert Jongman, concluyó que el 83% de los enunciados contiene la palabra “violencia”, mientras que el 65% refiere el vocablo “política”. Aspectos tales como el efecto psicológico de las acciones así como las amenazas figuran en menos de la mitad de tales enunciados”.

Muchos estados de la Unión Europea (UE) han tenido debates internos en relación con la necesidad de contar con una definición. Determinados juristas han llegado a afirmar en foros y otros medios que: “primero hay que definir terrorismo en el ámbito de la comunidad internacional y, en segundo lugar, qué es terrorismo”. En el caso latinoamericano concretamente, la ausencia de una definición es una laguna patente y un tema pendiente. Hasta el momento, el legislador ha evitado definir regionalmente el concepto terrorismo, por lo que determinadas acciones pueden ser diferentemente entendidas según el país, el momento político, el oportunismo, el interés o cualquier otra variable. Esa teoría, o particular forma de mostrar los acontecimientos ha “evolucionado” y ahora la presentación de actitudes terroristas vienen justificadas de diferentes formas. A modo de ejemplo baste citar parte de las manifestaciones del viceministro de relaciones exteriores de Venezuela, Jorge Varelo, quien declaró: “…, su ”apoyo” a la teoría iraní de que Estados Unidos arma a los terroristas internacionales y les proporciona fuentes financieras para luego justificar sus acciones”.

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Este importante vacío, por sí mismo, puede hacer inoperativos los marcos legales, tratados y convenios suscritos. Powell & Reinares, en relación con la falta de marco conceptual, nos dicen lo siguiente: “Una de las dificultades que ha planteado tradicionalmente la lucha transnacional contra el terrorismo ha sido la ausencia de una definición comúnmente aceptada de dicho fenómeno”. Y Villamía Ugarte (2005) aporta lo siguiente a esa necesidad de cooperar entre los estados:

Se trata de un fenómeno mundial que requiere respuestas en muchos campos, no sólo en el policial y el militar; que estas respuestas deben ser multilaterales, ya que ningún Estado es capaz de resolver el problema por sí mismo, y que, como consecuencia, la cooperación y, muy concretamente, el papel de las organizaciones internacionales en esta lucha adquiere una importancia trascendental.

Sin embargo, no todos los autores comparten la afirmación en relación con la necesidad de contar con una única, o internacionalmente adoptada, definición. Ibañez Ferrándiz indica: “Es lugar común para muchos juristas, en especial positivistas, el enfatizar la inexistencia de una definición de terrorismo generalmente aceptada como punto de partida ante cualquier análisis de la problemática de este delito en el ámbito internacional”. Justifica tal afirmación en que los marcos existentes, tal y como más adelante recoge el mismo autor, pueden ser suficientes para poder juzgar casos de terrorismo. A la polémica contribuyen Bermejo García y López-Jacoiste Díez quienes afirman:

Para el Derecho Internacional el terrorismo no es un fenómeno nuevo, prueba de ello es que existen hace mucho tiempo una serie de convenios en materia de cooperación antiterrorista. Sin embargo, nunca se pudo establecer una definición en el ámbito general del terrorismo, cuestión que para algunos socavaba la eficacia de esa cooperación y, por tanto, de lo que luego se ha venido denominando como lucha o guerra antiterrorista. No obstante la cuestión de la definición no es compartida por todos, ya que se señala que si se define el terrorismo se estaría dando las pistas para que se cometieran actos que cayeran al margen de la definición dada, lo que presentaría quizás más problemas que los que se quiere resolver.

Interesante planteamiento que pudiera enfrentar, de algún modo, el principio general Nulla poena sine lege puesto que la falta de concreción de la definición no haría viable la persecución del delito “inexistente” desde una perspectiva conceptual.Relacionado con lo anterior parece oportuno indicar: primero, que los acuerdos suscritos en esta materia (16 en total) tipifican hasta 50 actos que pueden considerarse terroristas y que el ciber-terrorismo y los delitos terroristas cometidos individualmente, no están incluidos, dejando una laguna en esta área; segundo, no todos los países son signatarios de los acuerdos y tratados indicados, por lo que no es de necesaria u obligatoria aplicación en todo el hemisferio y, tercero, que la interpretación, habida cuenta de que cada acuerdo tiene un fin concreto, puede entenderse como marco jurídico específico y en modo alguno hacerlo extensivo en otras situaciones por muy similares que se quisieran presentar. En última instancia es lo que Villamía Ugarte señala: “…, la acción jurídica para la aplicación de estas medidas está en manos de los estados en virtud de su propia soberanía”. Es decir, no se garantiza, como se ha dicho, que diferentes estados consideren por unanimidad un determinado acto como terrorista, salvo que cada uno lo haga independiente y

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concurrentemente, lo que hace que sea necesario tener en cuenta el grado particular de apreciación (por aquellos) de cada caso dentro de los acuerdos citados . Los anteriores argumentos y aquellos otros del profesor Ibañez, son unidos y conjuntamente evaluados en la siguiente reflexión del profesor Carrasco:

Los problemas de las legislaciones objetivistas son los mismos que tienen los tratados internacionales universales con sus listas de actos de terrorismo, a saber, que no queden reflejadas todas las modalidades comisivas de atentados terroristas, y/o que puedan quedar incluidas en su descripción acciones ajenas cualitativamente al terrorismo, sobre todo las de organizaciones delictivas comunes o los asesinos en serie.

Y si el debate no estuviese suficientemente complicado y complejo con lo indicado hasta el momento, Ibáñez F. se hace la siguiente pregunta que agrega otros aspectos hasta ahora no debatidos: “¿Son reconciliables los principios de soberanía y autodeterminación del derecho internacional con una definición general de terrorismo?”. Ciertas condiciones parecen necesarias o previas al abordaje de la discusión sobre una definición consensuada de terrorismo. Como aporte a cuanto se ha venido exponiendo aquí en relación con la complejidad que representa una política común internacional, Owada indica:

En este sentido, la armonización del régimen jurídico nacional con los convenios internacionales que castigan el terrorismo, es tanto más importante si se tiene en cuenta que los actos terroristas no son siempre calificados como crímenes internacionales sujetos a la jurisdicción penal internacional en la actual legislación penal internacional. Por ejemplo, el terrorismo no está incluido dentro de las competencias del Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional (ICC) ni de las del Tribunal Penal Internacional para la Antigua Yugoslavia (ICTY). En cambio, el Estatuto del Tribunal Penal Internacional para Ruanda (ICTR) contempla la toma de rehenes y la participación en actos de terrorismo como violaciones del Segundo Protocolo Adicional a las Convenciones de Ginebra y las hace susceptibles de castigo por parte del Tribunal, al igual que la Corte Especial para Sierra Leona que también incluye una prohibición específica del terrorismo en los conflictos armados.

El profesor Owada concluye:

Para sortear esta dificultad, la comunidad internacional ha adoptado un enfoque “poco sistemático”, concentrándose en identificar conductas criminales específicas a impedir y a castigar y en objetivos concretos a proteger. No obstante, es esencial, incluso con este enfoque poco sistemático, que haya un entendimiento común compartido sobre algunos elementos constitutivos básicos del terrorismo como crimen internacional. Para que constituya un acto de terrorismo, debe ser un acto violento que destruya la vida humana y por lo tanto que obre en contravención del sistema judicial del Estado en el que se ha cometido; esté dirigido a destruir el orden público de la sociedad, en la mayoría de los casos ocasionando víctimas entre personas, públicas o privadas; y debe ser un acto llevado a cabo con la intención de sembrar un estado de terror (intimidando o coaccionando a la población civil) o de influir en la política de un gobierno u organización a través de la intimidación o la coacción, lo que incluye la destrucción masiva, el asesinato

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o el secuestro. Además, las convenciones internacionales que abordan el “terrorismo internacional” circunscriben su aplicación al terrorismo con un elemento transfronterizo e internacional.

En torno a la polémica planteada, hay que reconocer, no obstante, que ha existido un cierto esfuerzo regional por abordar la temática con resultados diferentes y sobre todo con ausencia de un consenso al respecto. La Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) al comentar este aspecto contempla que “debe reconocerse en primer lugar que el lenguaje del terrorismo se utiliza en una variedad de contextos y con distintos grados de formalidad”. Así, cuando aborda las causas o hechos, manifiesta:

Es particularmente en este sentido que se ha planteado la falta de acuerdo en torno a una definición integral del terrorismo debido a que ciertos Estados han considerado que lo que con frecuencia se denominan “movimientos de liberación nacional” y sus metodologías deben ser excluidos de toda definición de terrorismo en razón de su asociación con el principio de libre determinación de los pueblos” .

Y, en un comentario a pie de página sobre la anterior afirmación, aclara mucho más la controversia y consecuente dificultad que queremos exponer en el particular caso latinoamericano:

Véase, por ejemplo, el Informe del Comité Ad Hoc creado por Resolución de la Asamblea General 51/210 del 17 de Diciembre de 1996, Quinto Periodo de Sesiones (12-23 de Febrero de 2001), ONU Doc. A/56/37, Anexo V, párr. 10 (donde se indica que en el intercambio general de opiniones sobre la inclusión de una definición de terrorismo en una convención amplia de la ONU sobre terrorismo internacional, “algunas delegaciones subrayaron que la definición de terrorismo debe establecer una clara diferencia entre el terrorismo y la lucha legítima en ejercicio del derecho de libre determinación e independencia de todos los pueblos bajo ocupación extranjera” (Traducción por la Comisión). [Subrayado propio].

Sin embargo, más adelante, la propia CIDH, en una especie de búsqueda de equilibrio -o de solución salomónica- ante la falta de definición indicada y la discusión promovida y sustentada por diversos países en torno a la dificultad de buscar un consenso, agrega:

Al mismo tiempo, el hecho de que el terrorismo no posea, per se, un significado concreto dentro del derecho internacional no significa que constituya una forma de violencia indescriptible o que los Estados no estén sometidos a restricciones, en el marco del derecho internacional, en la configuración de sus respuestas a esa violencia. Al contrario, es posible enumerar varias características frecuentes asociadas con los incidentes terroristas que ofrecen parámetros suficientes para que los Estados definan y evalúen sus obligaciones internacionales a la hora de responder a esa violencia.

Por tanto, la falta de una definición precisa y concreta en el ámbito internacional sobre el fenómeno del terrorismo ha permitido (y continúa haciéndolo), en cierta forma, determinadas interpretaciones y análisis sobre situaciones y hechos que han sucedido o se producen con cierta frecuencia en el mundo. El terrorismo nacional, entendido como

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aquel que se circunscribe al interior de las fronteras físicas de un estado, evolucionó al transnacional, cuando comandos o equipos logísticos se sitúan en el vecino país y desde allí pueden actuar contra los intereses del estado vecino. El siguiente paso fue la internalización. Con ella, los grupos terroristas pasaron a tener bases, delegaciones o células en territorios de distintos estados, aunque el fin seguía siendo único o concurrente.

Terrorismo internacional es, en primer lugar, el que se practica con la deliberada intención de afectar la estructura y distribución del poder en regiones enteras del planeta o incluso a escala misma de la sociedad mundial. En segundo término, aquel cuyos actores individuales y colectivos hayan extendido sus actividades por un significativo número de países o áreas geopolíticas, en consonancia con el alcance de los propósitos declarados.

La dimensión internacional primero y global después de dicho fenómeno, generó interpretaciones igualmente difusas o equivocadas sobre el alcance y la trascendencia de distintos acontecimientos. En ocasiones, no se ha sabido explicar el atentado y, consecuentemente, dimensionar el alcance del mismo, lo que hubiese contribuido a detectar y analizar con más claridad el riesgo o la amenaza, facilitando su inclusión en los planes nacionales o regionales dentro de la correspondiente agenda de seguridad y defensa o políticas públicas similares que cada estado o región puedan generar, especialmente en materia de justicia y prevención. Por otra parte, “que el terrorismo internacional adopte en nuestros días una orientación islamista es un rasgo propio de la que se conoce como cuarta ola del terrorismo”. En la misma línea, el terrorismo global está asociado al islamismo radical o extremista y está relacionado directa o indirectamente con Al Qaeda. De forma sintetizada se puede resumir, tal y como lo hacen De la Corte Ibañez & Jordán, en referencia a tres objetivos estratégicos diferentes que persigue:

a) la intervención en cualquier conflicto en el que los musulmanes sean objeto de agresión;

b) la deposición de los gobiernos apóstatas establecidos en países musulmanes; y c) la derrota del Estado judío y de los gobiernos occidentales, sobre todo el de

Estados Unidos.

Por si fuera poco lo anterior, Caamaño matiza:

Con respecto al terrorismo, aunque no está generalizado en la región y no puede ser considerado una amenaza común a la totalidad del territorio, hay zonas en donde su incidencia es palpable y, lo que es peor, con unas potencialidades de actuación que no se deben subestimar. En Colombia la presencia de grupos guerrilleros-terroristas, además de ser el principal problema interno en el país, tiene unas vinculaciones transnacionales con los países fronterizos que pueden servir de detonante…

Y Chaya concluye:

La realidad es simple: más allá de Al Qaeda y todas las organizaciones similares, “el islamismo militante radical es una ideología global llamada yihadismo” y ella no guarda relación con la naturaleza del islam o con los millones de creyentes musulmanes.

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El anterior planteamiento se sustenta y manifiesta con el creciente número de atentados en diversos lugares del planeta, todos ellos con ese sello especial del terrorismo global. Recordemos que: “La mayor parte de los atentados terroristas producidos durante los años noventa fueron perpetrados por personas y grupos pertenecientes a una “civilización diferente” a la de sus víctimas . Las declaraciones (enero 2009) de Osama Bin Laden y Ayman al Zawhiri en relación con el conflicto Israel-Gaza y el llamado a la actuación de los palestinos y especialmente de los jóvenes, así como la condena a ciertos líderes árabes: Egipto, Arabia Saudí, Yemen y Argelia, constata esta red internacional, dispersa pero operativa y con unos determinados y claros objetivos, algo muy alejado de la idea de desaparición o inoperancia de Al Qaeda que algunos pudieran proponer. Los pasados atentados (febrero 2009) en Venezuela contra intereses judíos pueden ser el eslabón que confirme el enlace con América Latina donde los estados no cuentan con una base común en materia de terrorismo y parece que la actual situación geopolítica imposibilita aún más las cosas.

La internacionalización del terrorismo ya no se puede tratar adecuadamente con respuestas meramente nacionales basadas en la definición tradicional de terrorismo como un delito dentro del ámbito del sistema jurídico penal de un Estado-nación; el terrorismo global requiere respuestas globales basadas en la consideración del orden público internacional de la comunidad internacional con su imperativo irrenunciable del respeto a los derechos humanos fundamentales de los individuos como parte de la justicia universal de esta comunidad. Si aceptamos que el Estado de Derecho en el plano internacional se basa en la inviolabilidad de la dignidad humana, el terrorismo internacional que constituye un gravísimo y violento desafío a este valor fundamental del Estado de Derecho se combate mejor recurriendo a esos medios que puedan preservar y fortalecer el Estado de Derecho, que con los que puedan acabar debilitándolo al negar este valor esencial.

3. Conclusiones

Conformar una política exterior con lineamiento comunes en esta materia, en el contexto del actual escenario internacional donde esos conceptos se manejen y compartan en un mismo plano de comprensión, es una tarea muy compleja sin que exista previamente una comunidad de doctrina mínima en lo referente al marco conceptual. Pensar que el terrorismo nacional o transnacional tiene características similares al internacional o global, representa no sólo una falta de concreción etimológica, sino una distracción a la hora de elaborar cualquier estrategia de seguridad compartida que permita enfrentar esas amenazas ¿Cómo generar, entonces, una estrategia conjunta cuando los acontecimientos no son igualmente percibidos? Es por ello que se siente la necesidad de converger en lo referente a los marcos conceptuales (terrorismo nacional, transnacional, internacional y global) y a emplearlos, entenderlos e interpretarlos de forma similar en los distintos foros y reuniones internacionales de manera que se conforme ese espacio único que permita abordar con eficacia la lucha antiterrorista.

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Pero, no solamente es necesaria una comunidad de doctrina en cuanto a terminología se refiere. Es imprescindible, de igual forma, comprender el fenómeno y contar con la capacidad de análisis e interpretación de lo que está ocurriendo para poder evaluar la dimensión de la amenaza y generar la estrategia correspondiente. Tras el 11 de setiembre de 2001 y las consiguientes actuaciones de Estados Unidos y sus aliados, tanto en Afganistán como Irak, pareciera que con el paso del tiempo las alarmas nacionales en torno a posibles actuaciones terroristas han disminuido. La dispersión de las distintas células de Al Qaeda no puede, ni debe interpretarse como una desaparición de las mismas. Hay quien, sin embargo, estima que Al Qaeda ha perdido su capacidad debido a la eficaz actuación norteamericana: “Como poco, las fuerzas estadounidenses han logrado que la jerarquía de Al Qaeda quede rezagada durante varios años. Como mucho, tal vez hayan acabado para siempre con la capacidad operativa de Al Qaeda de operar como una empresa ‘centralizada’”. Por el contrario, la atomización ha llegado a representar un grado mayor de peligro y una mayor amenaza, al pasar de una estructura piramidal a otra horizontal y descentralizada. Ahora existe una cantidad enorme de células que pueden operar de forma independiente, no controlada y autónoma, lo que las hace mucho más imprevisibles porque la lógica de actuación de todas ellas no necesariamente lleva un lineamiento superior y uniforme, sino que están únicamente sujetas a la generalidad de los postulados yihadistas pero con un añadido emocional, oportunista o de liderazgo del jefe o entorno de cada una. Estas nuevas redes semi-autónomas representan un trabajo extra para los servicios de inteligencia y de seguridad no sólo por la estanqueidad de las mismas, sino por la dificultad de establecer perfiles o parámetros de comportamiento estandarizado que permita establecer patrones de conducta y poder desarticularlas. Tal y como indica Sánchez Medero G., el surgimiento de nuevas tecnologías facilita las relaciones de las diferentes células terroristas y crea una nueva forma de relación que no requiere de la presencia física. Algunas citas de la autora presentan, sin entrar en detalle, la amplitud del uso de las redes para aquellos delectivos propósitos:

Puesto que también se ha definido al terrorismo como una forma de guerra psicológica, no cabe duda de que los grupos terroristas también han tratado de librar semejante guerra a través de Internet. Existen incontables ejemplos sobre cómo se sirven de este medio sin censura para propagar informaciones equívocas, amenzar o divulgar las imágenes de sus atentados .Esta interconexión vía correo electrónico se hace mediante la esteganografía, método que permite ocultar un fichero de audio, texto, gráfico o vídeo en archivos digitales y convencionales para desafiar a través del camuflaje la monitorización de los servicios de información occidentales.

Y, antes de finalizar, parece conveniente cerrar este inacabado debate con un aporte nada original pero si compartido con alguien que ha realizado una profunda investigación sobre el tema, como es el profesor Carrasco Jiménez quien considera que cualquier definición de terrorismo debe reunir cuatro características: generalidad, globalidad, precisión y sencillez y, como aporte personal propone la siguiente: “…, acción violenta ejecutada por personas al servicio de una organización, con la intención de infundir miedo a un sector de la sociedad, y utilizar este miedo para tratar de alcanzar un fin político”.

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Sin negar los esfuerzos realizados por la comunidad internacional en torno a buscar una definición consensuada (o aproximada) sobre el concepto terrorismo, es evidente que no se ha avanzado lo suficiente para entenderlo de idéntica forma. Diversos intereses o específicos momentos históricos o políticos hacen que no se vislumbre un horizonte, siquiera a mediano plazo, que permita abordar el tema desde una óptica común o concurrente. Ello, además de ser fundamental para poder definir el problema y consecuentemente actuar sobre él, es necesario para evitar que mediante justificaciones banales o determinados subterfugios algunos estados puedan acoger, promover, apoyar o financiar actuaciones que pudieran encajar dentro del delito de terrorismo si este contase con esa definición precisa y comúnmente aceptada.