proyecto principal de educación en américa latina y el...

BOLETIN 46Santiago, Chile, Agosto 1998

Sumario

Presentación 3

El uso de indicadores: Requisito fundamental para alcanzar la educaciónrequerida al año 2000 5Ana María Corvalán

Estadísticas educativas en América Latina y el Caribe 12Robert W. McMeekin

En busca del eslabón más débil. Mejorar la estadística educativa 18Ernesto Schiefelbein

Innovaciones en los sistemas de información para la gestión de la educaciónen los países de América Latina y el Caribe 31Ernesto Treviño

El Sistema Regional de Información. Antecedentes y perspectivas 48SIRI

Programas mundiales para la creación de Sistemas de Indicadores Educativos 52SIRI

Las encuestas de hogares como fuente de información para el análisisde la educación y sus vínculos con el bienestar y la equidad 60Arturo León

Publicaciones OREALC

PROYECTOPRINCIPALDE EDUCACIONen América Latina y el Caribe

3

Nombre del Artículo / Autor del Artículo

Presentación

Los requerimientos cada día mayores por lograr satisfacer demandas sociales y económicas hanllevado a ubicar a la educación como uno de los procesos fundamentales para el logro de metasmínimas de equidad y calidad de vida en la sociedad moderna, globalizada y competitiva. Lanecesidad de adoptar adecuadas políticas educativas han obligado, a su vez, a integrar a la basede los análisis en este campo la cada vez mayor cantidad de antecedentes que como indicadoresayuden a la justa decisión.La determinación de las más altas autoridades políticas de América Latina y el Caribe en ordena avanzar en resultados y en la generación y aplicación de indicadores que acompañen ladefinición y evaluación de políticas educativas ya ha quedado expresa en las últimas citascumbres de presidentes y de ministros y secretarios de estado.El cumplimiento de este objetivo exige un especial esfuerzo colectivo –nacional e internacional–de utilización y mejoramiento de experiencias en la construcción conceptual, metodológica y deaplicación de indicadores para la toma de decisiones en educación. Parte de este esfuerzo debecentrarse en el estimulo al uso de la información en la gestión de los sistemas y establecimientosde educación aprovechando las notables ventajas tecnológicas de la información y la oferta deindicadores pertinentes, confiables y oportunos.Como un aporte en este sentido, el presente número del Boletín del Proyecto Principal deEducación está dirigido a dar cuenta de experiencias y avances en este tema. Ana MaríaCorvalán entrega un marco de referencia que establece que el uso de indicadores es un requisitofundamental para alcanzar la educación requerida al año 2.000. Indica que sin informaciónapropiada será muy difícil diseñar políticas y programas innovadores y evaluar sus impactos,agregando que es preciso establecer distinciones de posibles categorias de indicadores segúnsus diferentes posibilidades de usos.Del estado de las estadísticas educativas en la región da cuenta Robert W. McMeekin, quiénseñala que no obstante los países están logrando proporcionar este tipo de antecedentes enforma mucho más exitosa que antaño, aún hay problemas técnicos e institucionales que resolver.Sobre la base de su estudio se propone una lista de indicadores potenciales que puede servir depunto de partida para la discusión de un conjunto de indicadores para la región.Ernesto Schiefelbein alerta sobre una situación real: que aun cuando existen muchos “datos”estadísticos disponibles, suele ser difícil usarlos para tomar decisiones debido a que a esainformación es a veces inconsistente, no está adecuadamente validada y pocas veces incluyeindicadores significativos. Ello implica examinar cada uno de los eslabones de la cadena que vadesde la recolección al uso de la información, ya que son los más débiles los que efectivamentelimitan el desarrollo de la educación en la región.Ernesto Treviño presenta parte de un estudio sobre innovaciones en los sistemas de estadísticase indicadores educativos en América Latina y el Caribe, que incluyó investigaciones realizadasen trece países. Como ocurre en nuestra región, los procesos de mejoramiento han estadomarcados por las características de cada país que, combinadas con el grado de progreso de lasreformas, han producido avances significativos en algunas áreas y marginales en otras.Arturo León ofrece un análisis sobre las encuestas de hogares como fuente de información para

BOLETIN 46, agosto 1998 / Proyecto Principal de Educación

4

el análisis de la educación y sus vínculos con el bienestar y la equidad. Destaca que en lossistemas estadísticos y en las entidades oficiales de la mayoría de los países no se ha prestadosuficiente atención a la riqueza de los datos sobre educación que surgen de las encuestas dehogares, no obstante el consenso que existe acerca de la utilidad de los mismos. El equipo delSIRI (Sistema Regional de Información) de la Oficina Regional de Educación de la UNESCOpresenta otros informes relativos a los antecedentes y perspectivas de este sistema informativo ydos proyectos pilotos sobre sistemas de indicadores para la educación.Como es tradicional, se destaca el listado de las publicaciones de la Oficina Regional deEducación de la UNESCO, Santiago.

5

El uso de indicadores: requisito fundamental para alcanzar la educación requerida al año 2000

EL USO DE INDICADORES: REQUISITO FUNDAMENTALPARA ALCANZAR LA EDUCACION REQUERIDA ALAÑO 2000

Ana María Corvalán*

El tema de los indicadores en educación es relativamente reciente en la región.Hace no más de quince años, los indicadores no estaban tan presentes en AméricaLatina y el Caribe como instrumentos claves para ayudar a una mejor definición,desarrollo y evaluación de políticas, reformas y programas educativos, o paramejorar la toma de decisiones en la gestión de las instituciones educativas.Sin embargo, hoy es asumido como uno de los temas más relevantes en el marcodel Plan de Acción de Educación de la Segunda Cumbre Hemisférica (Santiago deChile, abril 1998). Los países han acordado recientemente (Primera reunión deMinistros de Educación de Seguimiento de la II Cumbre Hemisférica, Brasilia 20-21 de julio 1998) generar un Proyecto Hemisférico Americano 2001 dedicado aestablecer indicadores educacionales comparables internacionalmente y promoverestrategias para la cooperación entre países y subregiones. Es el inicio de unaimportante acción regional en esta materia que permitirá avanzar, compartir eintercambiar experiencias como las desarrolladas por grupos de países como elSistema de Información y Comunicación del MERCOSUR Educativo y delProyecto Piloto Mundial de Indicadores UNESCO/OCDE en el que participandesde la región de América Latina y el Caribe, Argentina, Brasil, Chile, Paraguayy Uruguay.Las reformas de educación constituyen un especial desafío para los países. Hoyponen énfasis en lograr mejor calidad y equidad y en lograr la descentralización yla participación de la comunidad. Pero, sin información apropiada será muydifícil diseñar políticas y programas innovadores y evaluar sus impactos.

* Ana María Corvalán. Consultora de la OREALC yCoordinadora del Sistema Regional de Información.Ponencia presentada en el Seminario Internacional so-bre “Gestión Educacional: Tendencias y Perspectivas”organizado por el Consejo Nacional de Secretarios deEducación –CONSED– de Brasil. (Río de Janeiro, 17al 20 de agosto de 1998) en el panel “Producción yuso de informaciones e indicadores en la gestión edu-cacional.”

Los organismos de financiamiento regional es-tán conscientes de este desafío. Así se des-prende, por ejemplo, de la Declaración del Ban-

co Interamericano de Desarrollo –BID– for-mulada a través de su Vicepresidenta, NancyBirdsall, en la primera reunión de Ministrosde Educación (Brasilia) cuando señala: “ ... Lainformación debe ser de amplio alcance y es-tar fácilmente disponible en los siguientes cam-pos: estadísticas sobre insumos, productos, flu-jos, procesos y costos; información sobre losproductos del sistema, medidos a través de laevaluación de los estudiantes y su desempeñoen el mercado laboral; y resultados de las in-vestigaciones orientadas a la formulación de

6


políticas sobre la relación que existe entre es-tas variables. La información sobre los resul-tados y las pruebas de desempeño de los estu-diantes, de año en año, es particularmente im-portante para orientar la política educativa ycorroborar si se están produciendo avances gra-cias a las reformas en marcha”.

“La disponibilidad de información no es su-ficiente por sí sola. La mejor gestión, la mayorcalidad y la sustentabilidad requieren que losinteresados dispongan de la información perti-nente. Además, la información debe ser fácilde usar y al mismo tiempo permitir compara-ciones entre países, regiones e incluso entreescuelas. Las comunidades deben tener accesoa la mejor información disponible sobre la quebasar sus decisiones acerca de las escuelas,maestros y condiciones educativas que afectana sus niños.”

Al tenor de dicha declaración, el BID se pro-pone apoyar a los países de la región en laactualización y mejora de sus sistemas de es-tadísticas educativas aprovechando los esfuer-zos internacionales hechos por la OCDE y laUNESCO para mejorar la información acercadel funcionamiento, costos y desempeño de lossistemas educativos y de hacerlo de forma quelas cifras provenientes de diversos países seancomparables.

Dado lo prioritario y emergente del tema deindicadores y la variedad de esfuerzos que seestán llevando a cabo en algunos países de laregión, es preciso hacer algunas distincionesde las posibles categorías de indicadores se-gún distintas posibilidades de uso, a fin de con-tribuir a su generación, aplicación y a la revi-sión de aspectos institucionales de organizacióny gestión de sistemas de información que pue-den ser superados y generar así una sinergiamayor en la preparación y uso de indicadores.

Indicadores en la definición y evaluaciónde políticas educativas

Hoy hay mayor conciencia en la sociedad civilde la importancia de definir políticas educati-vas acertadas y amplias vinculadas con la po-

lítica social, con la superación de la pobreza,con los propósitos de asegurar calidad y equi-dad de la educación, con el desarrollo econó-mico sustentable y la modernidad productiva,así como con los temas de democratización yparticipación y de generación de institucionespolíticamente democráticas.

En síntesis, se ha dado a la educación un rolfundamental como factor de la agenda del de-sarrollo para la modernización productiva queayude a mejorar la competitividad internacio-nal, evite o disminuya la inequidad social eintensifique la democratización política

Esto ha impulsado una nueva conceptualiza-ción de los procesos educativos. Tal como loseñala el informe de la Comisión que presidióJacques Delors en el seno de la UNESCO de-nominado “La educación para el Siglo XXI”,la educación no es sólo un proceso de enseñan-za sino que, fundamentalmente, un proceso deaprendizaje dirigido en cuatro sentidos: apren-der a ser, aprender a hacer, aprender a conocero saber y, aprender a convivir juntos. Ya no setrata sólo de formular políticas educativas paradesarrollar el conocimiento sino que, además,se trata de desarrollar todas las competenciaso capacidades en el ser humano.

En este sentido, otro referente importante esel informe de la Comisión de Cultura de laUNESCO, presidida por Javier Pérez de Cuéllarque señala que la cultura para el desarrollo esla aceptación de la diversidad creativa cultu-ral; esto conlleva aprender a vivir juntos y esoes clave para la educación.

Ambos informes orientadores proponen am-pliar y profundizar la visión de la educación,lo que afecta la definición de las políticas edu-cativas y el diseño y uso de indicadores apro-piados.

El desafío actual es identificar y utilizar bue-na, oportuna y pertinente información e indica-dores en el proceso de definición de una polí-tica educativa o de un cambio sustantivo delsistema de educación y facilitar su seguimien-to, definiendo indicadores de evaluación deimpacto que ayuden a observar los resultadosde la aplicación de una determinada política,reformas o programa educativo.

7


Indicadores y la situación actual de laeducación

Las primeras propuestas de indicadores en laregión surgen con mayor nitidez a partir de losaños 80, promovidas por la UNESCO y orien-tadas fundamentalmente a facilitar las compa-raciones internacionales y/o a entregar infor-mación sobre la situación de la educación anivel mundial.

Posteriormente se ha generado la necesidadde disponer de indicadores que a la vez permi-tieran comparaciones internacionales, sean úti-les para la gestión y definición de políticaseducativas globales. Estos dos tipos de indica-dores tienen un denominador común: mirar quépasa con el sistema educativo como conjunto.

El proceso de descentralización en la admi-nistración y gestión de los sistemas de educa-ción iniciado en la mayoría de los países dela región y la búsqueda de mayor autonomíade la escuela para asegurar cambios favora-bles y efectivos en el proceso de aprendizajedel educando, genera una nueva demanda deindicadores para medir la calidad de la educa-ción a nivel de establecimiento educativo. Estenuevo tipo de indicadores es más reciente yconstituye una exigencia mayor identificar conprecisión el impacto real o efectividad de laspolíticas educativas en el educando, ya no comoun macro sistema educativo sino a nivel delestablecimiento educativo.1

De este modo, los temas de gestión y lo quesucede al interior del establecimiento educati-vo cobra cada vez más relevancia. Hace algu-nos años la política educativa tenía dos pre-ocupaciones centrales: de un lado, la asignacióneficiente de recursos para ampliar la cobertura

educativa y, de otro, el logro de una atenciónapropiada con profesores suficientes, instala-ciones materiales adecuadas y textos disponi-bles. Sin embargo, este enfoque no prestabaespecial atención a lo que ocurre en la prácticaen las salas de clase y a los resultados educati-vos propiamente tal.

El Laboratorio de Medición de Calidad de laEducación2 –coordinado por la UNESCO– seha propuesto, desde comienzos de los años no-venta, realizar estudios comparativos sobrecalidad de la educación en lenguaje y matemá-ticas así como promover estudios internacio-nales sobre temas especiales, tales como eva-luación vinculada a objetivos transversales,multiculturalidad, competencias sociales y ex-perimentar nuevas modalidades de educación.Está destinando un gran esfuerzo a generar es-tándares regionales y establecer un sistema deinformación y de diseminación de los avanceslogrados. Una importante tarea que comienzaes el desarrollo de un programa de investigacio-nes sobre las variables asociadas a la calidadde la educación básica y el fortalecimiento dela capacidad técnica de los Ministerios de Edu-cación en el área de la evaluación de la cali-dad.

Indicadores menos desarrollados

Un tercer tipo de distinción de los indicadoreses según su foco de atención. Los indicadoresde la Organización de Cooperación y Desarro-llo Económico –OCDE– y los que se han ge-nerado en la región están claramente vinculadosa la oferta del sistema de educación: interesamirar lo que ofrece el sistema educativo y cómolo hace en lo cuantitativo y cualitativo. Pero,

1 En la región, los indicadores de ingreso y permanen-cia en el sistema educativo surgen entre los años 60 y70; luego comienza el interés por disponer deindicadores para mejorar la gestión y facilitar las com-paraciones internacionales. Recién desde los años 90comienza a aparecer la generación de los indicadoresde calidad con la creación del Laboratorio de Medi-ción de la Calidad de la Educación en el cual partici-pan 17 países.

2 El Laboratorio es la red de Sistemas de Medición de laCalidad de la Educación de los países latinoamerica-nos, cuya coordinación ha sido confiada a la UNESCO.Es el marco regional de concertación entre los.países,un recurso técnico en recursos humanos y bases dedatos a disposición de los países y un foro de discu-sión técnico política sobre aprendizaje y las variablesque en él inciden y un generador de conocimiento eneste campo.

8


no hay aún indicadores identificados y con-sensuados por los países acerca de la deman-da al sistema educativo, tanto cuantitativacomo cualitativamente. Hay un gran vacío enello.

¿Qué indicadores se pueden encontrar queidentifiquen la demanda de los jóvenes, niñoso adolescentes por educación actual y a futu-ro? No se dispone de indicadores que permi-tan generar un conocimiento mayor y una efec-tiva consideración que implique la participa-ción de los jóvenes en el proceso y definiciónde las políticas y programas educativos propia-mente tales.

¿Qué indicadores existen que permitan vin-cular y relacionar esta demanda que poco se haidentificado con la oferta del sistema, para mos-trar hasta dónde el sistema educativo es perti-nente, impertinente o no pertinente?

Este es uno de los vacíos más importantes–según nuestra observación– para la definiciónde políticas educativas que cuenten realmentecon la participación de los actores beneficia-rios de la educación.

Un tema que también requiere mayor aten-ción es la construcción de indicadores de laequidad en educación. Cada vez más la priori-dad política por la equidad comienza a tenermayor presencia en las discusiones en la re-gión y se precisa avanzar en sus aspectosconceptuales, de diseño metodológico y de apli-cación de indicadores de equidad. Por ahorase puede identificar al menos cuatro caracterís-ticas o cuatro dimensiones de la equidad quetendría que estar reflejadas en ellos: la dimen-sión social, la dimensión de género, la dimen-sión territorial –urbano, rural, marginal-urba-no- y la dimensión de equidad desde el puntode vista étnico. Si se combinan estas cuatrodimensiones, se puede disponer de indicadoresque muestren realmente lo equitativo o inequi-tativo del sistema de educación. Mas aún, si seagrega la dimensión del impacto de la educa-ción en el mercado laboral y en la superacióndel nivel socio económico de la familia, sepuede enriquecer el análisis de la equidad y lacalidad de la educación.

La calidad de la formación docente es otrotema emergente de gran interés para los paísesque toman decisiones políticas de implementarreformas educativas y/o innovaciones en laeducación. Uno de los desafíos importantes esconstruir un conjunto de indicadores básicosacordados por los países sobre la calidad de laformación docente inicial que facilite la eva-luación y el mejoramiento de la situación ac-tual

Un último aspecto a destacar por su relevan-cia es la disponibilidad de recursos y su asig-nación a la educación. Se trata del tema decostos y financiamiento que ha sido abordadomás desde una perspectiva teórica y metodo-lógica que de su aplicación práctica en laregión. Aunque se han realizado algunos se-minarios internacionales en la región para ana-lizar y discutir el tema, en la práctica se haavanzado poco en la construcción y aplicaciónefectiva de indicadores de esta naturaleza queayuden a la toma de decisiones. Es una grantarea pendiente.

Aspectos institucionales, de organización ygestión en la generación y uso deindicadores

Los sistemas de indicadores estadísticos paracomparaciones internacionales y para gestióny definición de políticas educativas han estadomás bien centrados en las oficinas de estadísti-ca y en los departamentos de estudio y planifi-cación de los Ministerios de Educación. Pordistintas razones estas oficinas han tenido se-rias dificultades para generar información opor-tuna y confiable; un ejemplo de ello es el indi-cador de repetición, que no ha sido bien medi-do a través de la recolección habitual oficial deestadística e incluso ha tenido que confirmarsede manera indirecta para mostrar que la repeti-ción es mucho más alta de lo que las estadísti-cas educativas originalmente han informado.3

3 Modelo SMMG de Ernesto Schiefelbein utilizado enel análisis de la eficiencia educacional regional por laOficina Regional de Educación de la UNESCO.

9


Para desarrollar el conjunto de indicadoresque tiene que ver con el establecimiento y conel individuo, los Ministerios de Educación hanido creando unidades de evaluación y controlde calidad de la educación que funcionaninstitucionalmente desconectados de las ofici-nas de estadísticas y con pocas relaciones efec-tivas con los departamentos de currículos.

Por tanto, la preparación de indicadores so-bre el funcionamiento del sistema educativoes asumida por unidades institucionales dife-rentes de las que se ocupan de diseñar o elabo-rar los indicadores sobre el proceso educativoen el establecimiento y del educando. Comoambos procesos están desagregados en la mi-rada institucional y están siendo asumidos conópticas distintas, no es fácil vincular a los res-ponsables de las oficinas de estadística con lasautoridades del área de evaluación educacio-nal y es necesario promoverlo.4

¿Cómo hacer más efectivas las capacidadesinstitucionales de las que ya disponen los Mi-nisterios?, ¿cómo establecer nexos entre la in-formación e indicadores estadísticos y la in-formación e indicadores de tipo cualitativo?Más aún: ¿cómo vincularlos con organismosque hacen investigación y que pueden contri-buir con información o resultados de estudiose investigaciones en educación? Son desafíosque se deben considerar en la agenda de traba-jo de los países.

Es importante destacar que al nivel de gru-pos de países se está desarrollando una intere-sante iniciativa en los países del MERCOSURsobre mejoramiento de la gestión de la infor-mación al nivel internacional. El SeminarioTaller de Gestión de Información (Buenos Ai-res, 11 al 15 de mayo 1998) se propuso apor-

tar elementos que armonicen conceptos y me-todología de organización, diseminación y eva-luación de la información sobre educación uti-lizadas en cada país para la consolidación delSistema de Información y Comunicación enEducación del MERCOSUR.

Este esfuerzo permitió realizar una revisióngeneral del sistema reconociendo los avanceslogrados como la construcción de la páginaWEB de MERCOSUR Educativo en cada Mi-nisterio de Educación de los países miembrosy asociados; la interconexión vía Internet queha permitido la circulación información; y larealización del Seminario de Estadísticas Edu-cativas realizado en Santiago (octubre 1997)5

que facilitó el avance en la definición de losindicadores básicos para el sistema de infor-mación del Sector Educativo de MERCOSURy establecer un programa de seguimiento delas acciones del sistema y compartir informa-ción sobre los eventos importantes en el cam-po de las estadísticas.

La misión del Sistema de Indicadores pro-puesto es consolidar un ámbito de informa-ción y comunicación en educación que facilitela participación y la interacción entre los acto-res involucrados en la transformación de laeducación, que constituya un factor de inte-gración y cambio en los países del MERCO-SUR. Esto se refiere tanto a información do-cumental, estadística e indicadores como a lainformación legislativa, noticias o eventos, de-claraciones, procedimientos y otras informa-ciones no tradicionales tales como investiga-ciones en curso y ofertas educativas.

Sus objetivos son los de apoyar con produc-tos y servicios de información a las instanciasde decisión política y de gerencia a fin de po-tenciar su acción en el diseño, seguimiento yevaluación de las políticas para la integracióny el mejoramiento de la educación en los paí-ses miembros del MERCOSUR. Se busca pro-piciar espacios de comunicación entre los ac-tores del sistema educativo –los tomadores de

4 Un estudio de 16 casos de los países de la regiónmuestra el aislamiento de las oficinas de estadística;entregan una vez al año informaciones para ser publi-cadas en las estadísticas habituales de los Ministeriosde Educación; responden a demandas puntuales quealguna institución les pide como información, pero noestán usando realmente toda la capacidad que los pro-pios ministerios tienen ni se vinculan con otras instan-cias al interior de estos.

5 Con apoyo de la UNESCO/OREALC, PREAL,CELADE, CEPAL, CIENES/OEA, MEC/Chile.

10


decisión, los generadores del conocimiento yla ciudadanía en general– a fin de que intercam-bien información, interactúen y lleven a caboacciones conjuntas. Se propicia difundir demanera genérica, regular y hacia dentro y fue-ra del ámbito del MERCOSUR informaciónsignificativa, confiable y actualizada sobre pro-cesos educativos que en el ocurran, promo-viendo articulaciones y lazos de cooperacióncon otros sistemas de información educativa,externos o internos.

Es importante observar el desarrollo de estainiciativa porque puede ser una excelente ma-nera de avanzar en el ámbito regional e indu-cir la adecuación y modernización de los siste-mas nacionales de información en los países.

A lo anterior se agrega el reciente acuerdode los Ministros de Educación a sugerencia deMéxico de implementar una página WEB parael seguimiento del Plan de Acción de Educa-ción de la II Cumbre Hemisférica. Se persigueque los países incorporen y actualicen en for-ma permanente información sobre la situaciónnacional de la educación mediante un conjun-to de indicadores básicos. Todo ello implicaráun requerimiento de establecer indicadorescomparables, mayor transparencia y oportuni-dad en el flujo de la información.

Usuarios de indicadores

El uso de información y de indicadores apro-piados ha mostrado en diversos casos su im-portancia para modificar una situación y per-feccionar la toma de decisiones.6 Por tanto,una última dimensión se refiere a los usuariosde los indicadores.

Se puede distinguir genéricamente comousuarios a los gestores y planificadores del sis-tema educativo. Otro tipo de usuarios son losinvestigadores y académicos que pueden con-tribuir al enriquecimiento del conocimiento

para aportar a las decisiones mas fundadas enresultados del análisis de la información y dela construcción del saber.

Pero ahora surge un nuevo tipo de usuario,que tradicionalmente ha sido más bien un pro-ductor de información: los gestores y planifi-cadores a nivel del establecimiento educativoy de los responsables en el ámbito estatal, re-gional o provincial de la educación, todosorientados a mejorar la toma de decisiones parahacerlas más operativas y efectivas en cuantoa mejorar la calidad y equidad de la educa-ción.

¿Cuáles son o podrían ser los indicadoresque permitan que el director y los docentes delos establecimientos de educación asuman conmás facilidad y pertinencia el liderazgo y elconocimiento de la gestión del establecimien-to?

Un último aspecto a considerar es ¿qué pasacon la identidad o el clima institucional de losestablecimientos educativos, cuando se hacencomparaciones a través de un conjunto de indi-cadores fríos, neutros y cuantitativos?, ¿cómocombinar un conjunto de indicadores básicoscon elementos que son propios del análisis deun clima organizacional?

Para poder vincular estos elementos que es-tán aparentemente dispersos es preciso ser ima-ginativos y lo suficientemente creativos.Este es otro desafío aún no resuelto.

Hacia el año 2000

Lo expuesto sobre los desafíos que se presen-tan en el campo de los indicadores de la edu-cación hace necesario que los países deban:– Perfeccionar y desarrollar en forma equilibra-

da los conjuntos de indicadores básicos paralos distintos objetivos, sea para definir, darseguimiento y evaluar políticas educativascomo para analizar la situación actual de laeducación y apoyar efectivamente la gestiónal nivel de establecimientos de educación.

– Establecer vínculos entre los indicadores enlos distintos ámbitos institucionales –nacio-nal e internacional– para generar una sinergia

6 Está en proceso un estudio sobre casos de uso de in-formación que haya modificado notablemente la tomade decisiones de políticas o programas educativos.OREALC/BID.

11


mayor en su organización y gestión así comoen su uso;

– Revisar o generar indicadores que tengan quever con la demanda del sistema educativo, loque constituye uno de los mayores retos paradisponer de respuestas apropiadas en la eva-luación de los sistemas educativos por partede la sociedad civil.La próxima Cumbre Hemisférica está pre-

vista para el año 2002. En esa oportunidad laregión deberá mostrar resultados o avances enla generación y aplicación de indicadores queacompañen la definición y evaluación de polí-ticas educativas así como la gestión a nivel deinstitución educativa. Ello exige un notableesfuerzo colectivo –nacional e internacional–de utilización y mejoramiento de las experien-

cias al interior de cada país y la región asícomo en otras partes del mundo en la construc-ción conceptual, metodológica y de aplicaciónde indicadores para la toma de decisiones eneducación.

Es preciso estimular una mayor “cultura” deluso de la información en la gestión de los sis-temas y establecimientos de educación apro-vechando las notables ventajas de la tecnolo-gía de la comunicación y la información y laoferta de indicadores pertinentes, confiables yoportunos. Habrá que capacitar a directores ydocentes en el manejo de la información asícomo establecer mayores y mejores relacionesde trabajo entre los grupos nacionales respon-sables de la producción de información relati-va a educación.

MENSAJE DEL DIRECTOR GENERAL DE LA UNESCO CON MOTIVO DELDIA INTERNACIONAL DE LA ALFABETIZACION

(8 de septiembre de 1998)

Desde su creación la UNESCO participa activamente en el combate por la dignidad yla igualdad. En esta lucha el éxito depende del acceso a la educación, sin la que nadiepuede ejercer sus derechos cabalmente ni cumplir con sus deberes. Ahora bien, lasmujeres y las niñas siguen estando hoy desfavorecidas en este sentido: si un hombre decada cinco es analfabeto, la proporción en las mujeres es de una por cada tres.

Así, las mujeres representan más de quinientos millones de adultos analfabetos, queviven casi en su totalidad en las regiones rurales de los países en desarrollo, sobre todoen Africa, los Estados Arabes y Asia Oriental y Meridional, donde el índice de analfabetis-mo femenino es superior a 60%.

Estos hechos agravan aún más la desigualdad entre el Norte y el Sur y acentúan lamarginación de que son víctimas las mujeres de los países en desarrollo. No hay queolvidar las condiciones en que viven esas mujeres que son de extrema indigencia. Traba-jan sin descanso para su familia y, al mismo tiempo, suelen constituir una importantemano de obra en la economía informal, tanto en la agricultura como en el comercio, y suvida cotidiana se reduce a menudo a una serie de pesadas tareas y agobiantes faenas.

Sólo con una intervención enérgica en favor de la educación de las niñas y las mujeresse logrará atajar el avance de lo inaceptable, fundado en ideas erróneas e injustas, einiciar un proceso global de desarrollo humano sostenible para todos. Hay que movilizartodos los medios necesarios para alcanzar este fin, porque lo que está en juego es elporvenir tanto de las personas como de las naciones.

Federico Mayor

12


El estado de las estadísticas educativas enAmérica Latina y el Caribe ha mejorado nota-blemente en los últimos años, pero aún subsis-ten serios problemas.

Los países están logrando proporcionar esta-dísticas educativas en forma mucho más exitosaque una década atrás. Han recibido considera-ble asistencia externa para mejorar sus esta-dísticas educativas, indicadores y sistemas deinformación para la administración, aunque estoha sido menos eficiente de lo esperado. Latecnología disponible a través de esta asisten-cia ha sido de gran ayuda y las estadísticas sonactualmente más oportunas y accesibles, pue-den ser analizadas con mayor facilidad y con-tienen menos errores. Sin embargo, no existeun compendio de conocimientos consensualesrespecto a lo que constituye un buen sistemade estadísticas educativas, como tampoco unequipo de consultores expertos a quienes pu-dieran acudir las agencias asistenciales y lospaíses.

Se encontraron prácticas innovadoras en va-rios países: por ejemplo, el nuevo sistema deinformación sobre la educación en Brasil, elpoderoso sistema de mapas escolares en Para-guay, los experimentos efectuados en Mendozacon registros estudiantiles individuales y elextenso conjunto de indicadores de eficienciade los flujos de alumnos en Nicaragua. Tam-bién existe una conciencia creciente acerca dela importancia de las estadísticas, los indica-dores y los sistemas de información para laadministración. Algunos grupos subregionales,como el MERCOSUR y la Organización deEstados Caribeños Orientales (OECS), estántomando la iniciativa de establecer estadísticas

ESTADISTICAS EDUCATIVAS EN AMERICA LATINA Y EL CARIBE

Robert W. McMeekin*

* Robert W. McMeekin. Consultor..Resumen de resultados de un estudio financiado por laFundación Ford y ejecutado por la Oficina Regionalde Educación de la UNESCO para América Latina yel Caribe.

y sistemas de indicadores comparables y lospaíses del Convenio Andrés Bello han expre-sado interés en el tema.

Grupos de países según desarrollo ysofisticación de sus estadísticas educativas

Aunque los deslindes entre ellos no son níti-dos, existen tres grupos de países, cada unocon necesidades distintas:– Países grandes y sofisticados (con frecuencia

países federales) que cuentan con sistemas deestadísticas educativas bien desarrollados (aun-que algunos de éstos sólo han hecho cambiosimportantes recientemente): Argentina, Bra-sil, Chile y México, dentro de la muestra depaíses estudiados;

– Países pobres que están muy rezagados: Boli-via, Guyana, algunos países de América Cen-tral;

– Un gran grupo “intermedio” donde se obser-van importantes mejoramientos, pero aún exis-ten problemas serios: Ecuador, Jamaica, Para-guay, Uruguay y otros.

Problemas que afectan los sistemas deestadísticas educativas

Problemas técnicos

– En muchos países hay una carencia de datosclaves, por ejemplo, respecto a la edad de losalumnos; también existe una medición o esti-mación inadecuada de variables tales como larepitencia.

– Existen problemas conceptuales (especialmen-te en relación con la medición de flujos dealumnos y su eficiencia).

– Con frecuencia existe un desfase entre losperíodos de tiempo a que se refieren la matrí-cula, el gasto y la población por grupo etario.

13


– Se observa una falta de definiciones y termi-nologías claras y consistentes. Existe la nece-sidad de elaborar un glosario consensuado detérminos de estadísticas educativas. Tambiénhay serias debilidades en categorías comple-tas de estadísticas, tales como datos financie-ros o información sobre los logros estudianti-les, que se discutirán más adelante.

Problemas institucionales

– Aislamiento de las unidades de estadísticaseducativas de otras fuentes de información ydel locus de la toma de decisiones; falta decontacto con otras entidades para obtener da-tos para indicadores; las personas responsa-bles de adoptar decisiones no hacen uso deestadísticas educativas porque no existe unacultura de basar las decisiones sobre datos yanálisis. La necesidad de indicadores educati-vos sólo está siendo reconocida últimamente.Existe la tendencia de que temas especiales,como ser costos y finanzas sectoriales, seanmanejados por especialistas que no formanparte del sistema de estadísticas educativashabitual.

– La utilización de estadísticas e indicadoreseducativos es muy débil. Aun cuando estopueda deberse en parte a la insuficiente cali-dad de las estadísticas disponibles (que haceque las personas responsables de adoptar de-cisiones no hagan uso de ellas), también existeuna subutilización de información que ya estádisponible.

– La descentralización de los sistemas educati-vos, no sólo en los sistemas federales sinotambién en países que están descentralizandoo desconcentrando la administración de susistema, puede complicar el proceso de reco-lectar, analizar y utilizar las estadísticas edu-cativas (pero también puede proporcionar va-liosas oportunidades para cambiar las viejasprácticas y mejorar la utilidad de las estadísti-cas educativas en la gestión del sector).

– No existe ningún foro para el intercambio deinformación entre los países en relación conestadísticas e indicadores educativos (excepto

en casos especiales como la OECS y el MER-COSUR).

– Falta de liderazgo regional: el Sistema deInformación Regional (SIRI) de UNESCO-Santiago ha hecho adelantos en términos derecolectar y publicar datos analizados a nivelregional, pero no cuenta con los recursos ne-cesarios para proporcionar asistencia técnicau orientación para establecer normas y prácti-cas sólidas. Ninguna otra institución ha asu-mido un rol de liderazgo.

Otros problemas y temas

– Existe la necesidad de contar con un conjuntosólido y acordado de categorías de estadísticase indicadores. Este estudio propone un con-junto de ocho categorías: Contexto, Estudian-tes y participación, Docentes y otro personal,Escuelas e insumos no docentes, Eficienciainterna (repitencia, transición, tasas de sobre-vivencia); Eficiencia externa (tasas de ingresoy empleo por nivel educativo logrado y tasasde rendimiento económico); Costos y finan-zas del sector; y Logro estudiantil medido entérminos de resultados del aprendizaje.

– Hay importantes categorías de estadísticas eindicadores que son especialmente débiles, oen algunos casos están totalmente ausentes delas estadísticas educativas “usuales”. Se en-contraron insuficiencias claves en: indicadoresde eficiencia interna, especialmente en torno ala repitencia; indicadores de “eficiencia exter-na” o resultados en el mercado laboral; indi-cadores de costos y finanzas del sector; in-dicadores de calidad y aprendizaje estudiantil.

– Haciendo un corte por todas las categorías,existen grandes debilidades en las áreas de laeducación preprimaria y prácticamente todala información referente al nivel universitario.

– Es importante distinguir entre el diseño deindicadores y sistemas de información parauso nacional en el seguimiento de reformas yel mejoramiento de la gestión y el desarrollode indicadores para fines de comparacionesinternacionales. Es posible que puedantraslaparse pero son esencialmente distintos.

14


La asistencia internacional y elmejoramiento de las estadísticaseducativas

Como ya se señaló, han habido muchos pro-yectos o componentes de proyectos que hanpropuesto mejorar las estadísticas educativas,los indicadores y los sistemas de informaciónpara la administración. Prácticamente todos lospaíses en nuestra muestra han recibido algunaasistencia con este fin. Esto ha aumentadoconsiderablemente la disponibilidad de tecno-logía, pero no ha proporcionado orientacióneficaz sobre el desarrollo de estadísticas, indi-cadores o sistemas de información plenamenteadecuados.

Esta investigación surgió a raíz de un estu-dio de la coordinación de la asistencia para laeducación, donde se encontró que ha habidouna notable falta de coordinación entre lasorganizaciones internacionales sobre cuestio-nes relacionadas con las estadísticas educati-vas a nivel regional.

Los países perciben a las organizaciones in-ternacionales como entidades que solicitan in-formación, con frecuencia en forma duplicadao basada en distintos conceptos y definiciones.

Los esfuerzos por proporcionar orientacióny asistencia a nivel regional o subregional hansido hasta ahora de limitada utilidad: el tallerde UNESCO en Quito (enero de 1995) y eltaller subregional sobre costos y finanzas delsector (marzo de 1997) en Montevideo mos-traron que existía una amplia brecha entre lasrecomendaciones ofrecidas y las necesidadesconcretas de los países participantes.

También hay falta de comunicación y coor-dinación entre los expertos de organismos in-ternacionales y su propia percepción de las ne-cesidades y realidades, por una parte, y lasnecesidades tal como son percibidas por los es-pecialistas de los países, por otra.

El Centro Interamericano de Enseñanza Es-tadística (CIENES) de la Organización de Es-tados Americanos tiene un mandato para pro-veer capacitación, pero actualmente no cuentacon capacidades técnicas sobre el tema de lasestadísticas educativas. Es posible que CIE-NES no dispondrá de presupuesto para 1998.

CELADE ha desarrollado un eficaz modeloque vincula datos censales y educativos a finde proveer una base para el planeamiento físi-co y el mapeo escolar. Esto necesita ser difun-dido más ampliamente.

Existe una unidad en CEPAL que trabajacon Encuestas de Hogares que está interesadaen usar variables educativas de las encuestaspara producir indicadores útiles.

El grupo de pequeños países que conformanla Organización de Estados Caribeños Orien-tales ha trabajado en conjunto para desarrollarun sistema común de estadísticas e indicadoreseducativos. El organismo alemán de asistenciabilateral GTZ ha proporcionado asistencia mo-desta, pero importante.

En general ha habido una profusión de acti-vidades destinadas a mejorar las estadísticaseducativas, respaldadas al menos parcialmentepor donantes internacionales. Pero estas múlti-ples actividades han carecido de coherencia yno han promovido un acuerdo a nivel regionalsobre asuntos claves, como tampoco el desa-rrollo de estadísticas e indicadores compati-bles.

Las experiencias en otras regiones

Todavía no hay acuerdo a nivel mundial en lorelativo a un sistema de clasificación de la edu-cación. La Clasificación Internacional Norma-lizada de la Educación de la UNESCO (CINE)de los años 1970 fue criticada por la falta dedefiniciones claras y operativas y ha sido revi-sada.1

1 La CINE fue creada a principios de la década de 1970y renovada en 1997 por la Conferencia General de laUNESCO. Es un instrumento que tiene por objeto ser-vir para acopiar, compilar y presentar indicadores com-parables y estadísticas de educación tanto dentro de unpaís como a nivel internacional. Presenta conceptos,definiciones y clasificaciones normalizadas. La nuevaCINE acoge los cambios experimentados por la edu-cación alrededor del mundo, atendiendo la multiplica-ción y el desarrollo de distintas formas de enseñanza yformación profesional, la diversidad de proveedoresde educación, la creciente utilización de la educacióna distancia y otras modalidades basadas en las nuevastecnologías, etc.

15


El sistema de indicadores de la OCDE haido evolucionando durante alrededor de diezaños y en la actualidad es un sistema altamen-te desarrollado. Refleja los intereses y necesi-dades de sus países miembros. Tendría que seradaptado para transformarlo en un sistema quepudiera ser adoptado satisfactoriamente por lospaíses de América Latina y el Caribe. Gran par-te de su trabajo (y su forma de trabajar) po-drían ser utilizados en forma progresiva en laregión, de acuerdo al nivel de desarollo y so-fisticación de sus estadísticas educativas, es-pecialmente en áreas como los indicadores decostos y finanzas del sector. Países tales comoEspaña, Portugal y México han logrado cum-plir con las exigencias del sistema OCDE.

En la región africana, la Asociación para elDesarrollo de la Educación Africana (ADEA)y su Grupo de Trabajo sobre Estadísticas Edu-cativas (WGES) han puesto énfasis en el desa-rrollo de capacidades nacionales. Un progra-ma para fortalecer los “Sistemas Nacionalesde Información Estadística sobre la Educación”(NESIS) ha permitido a los países participaren el diseño de módulos estándar con el fin depromover el desarrollo de sistemas compati-bles. Se ha desarrollado un “perfil” tipo de es-tadísticas e indicadores educativos para los paí-ses de la región. El modelo de desarrollo decapacidades de ADEA/WGES/NESIS podríaser utilizado en el grupo de países de AméricaLatina y el Caribe cuyos sistemas de estadísti-cas educativas son menos desarrollados.

Indicadores sugeridos

Sobre la base de sus hallazgos en torno al esta-do de las estadísticas, de indicadores y mode-los de sistemas de indicadores educativos tan-to dentro como fuera de la región, el estudiopropone una lista de indicadores potenciales.No hay datos disponibles para completar latotalidad de estos indicadores en todos los paí-ses en forma inmediata pero, a juicio del au-tor, muchos de ellos están en condiciones de

suministrar los datos necesarios que harían fac-tible implementar el sistema dentro de un pla-zo razonable. La lista expuesta a continuaciónse presenta como un punto de partida sugeridopara establecer un conjunto común de indica-dores para América Latina y el Caribe, reco-nociendo que pueden haber opiniones distintasy que algunos observadores podrán recomen-dar cambios en la lista. Una discusión máscompleta de los indicadores sugeridos paracomparación internacional básica se entrega enel cuerpo del informe.

Contexto

– Población, tasa promedio de crecimiento de lapoblación y población escolar (entre los 5 y 24años de edad, o la aproximación más cercanafactible) como porcentaje de la población to-tal.

– Producto interno bruto per cápita y tasa anualpromedio de crecimiento del PIB per cápitadurante los últimos cinco años o más.

– Tasas de analfabetismo, total y por género, enla población de 15 años de edad y más (conindicaciones por país sobre qué criterios deanalfabetismo son aplicados).

– Años promedio de escolaridad alcanzada en-tre la población de 15 y más años de edad, entotal y por género.

– Estructura del sistema educativo y edad ofi-cial de inicio de la educación escolar.

Alumnos y participación

– Tasas brutas de matrícula por nivel, inclusoterciario, por género (y por región urbana/rural si es posible).

– Tasas netas de matrícula por nivel, por género(y por región urbana/rural si es posible).

– Tasas de transición entre el nivel primario y elsecundario inferior y entre el secundario infe-rior y el superior (CINE 1 a 2 y CINE 2 a 3).

– Tasa de transición entre el nivel secundario(CINE 3) y el terciario.

16


Personal: docentes, directoresde escuela y otro personal

– Total de docentes y porcentaje de éstos queenseñan en escuelas públicas y privadas y enáreas urbanas y rurales.

– Total de docentes de aula y relación entredocentes de aula y personal total.

– Porcentaje de docentes que cumplen con lasnormas nacionales para la enseñanza: total,pública y privada y urbana y rural.

– Razón entre alumnos y el total de docentes pornivel de educación (excluyendo terciaria), to-tal, pública y privada, urbana y rural.

– Remuneración promedio de docentes (medi-da en algún punto acordado, como por ejem-plo después de diez años de experiencia, in-cluyendo remuneración básica y suplemen-tos) como porcentaje del PIB per cápita.

Escuelas e insumos no docentes

Establecimientos– Número y porcentaje de establecimientos por

nivel de educación, por fuente de financia-miento y por ubicación urbana/ rural.

– Porcentaje de establecimientos de nivel pri-mario en escuelas de turnos múltiples.

Insumos– Duración del año escolar en horas y horas

curriculares dedicadas al idioma nacional, amatemáticas, ciencias naturales y sociales.

– Número promedio de libros de texto a dispo-sición de cada niño, en escuelas públicas yprivadas, en zonas urbanas y rurales.

Eficiencia interna

– Tasas de repitencia, por nivel de educación.– Tasa de deserción escolar, por nivel de educa-

ción.

Eficiencia externa

– Ingreso promedio de personas empleadas se-gún nivel de educación, por género.

– Tasas de empleo dentro de la fuerza laboral,según nivel de educación alcanzado, por gé-nero.

– Tasas de rendimiento económico social y pri-vado por niveles educativos principales (sepa-rando la educación vocacional/ técnica de laeducación secundaria general si es posible),por género.

Costos y finanzas del sector educativo

– Gastos totales, públicos y privados en educa-ción como porcentaje del PIB.

– Gastos públicos en educación como porcenta-je del gasto público total.

– Gastos por nivel de educación y por fuente definanciamiento público, privado y mixto.

– Gastos públicos por alumno por año (sólogastos corrientes; gastos corrientes y de capi-tal) por nivel de educación.

– Gastos corrientes y de capital.

Resultados de la educación:aprendizaje estudiantil

– Porcentaje de alumnos que logran el nivel deaprobación exigido en las pruebas de idiomanacional: al final o cerca del final del cicloprimario y al final del ciclo secundario “bási-co” o inferior, por género.

– Porcentaje de alumnos que logran el nivel deaprobación en las pruebas de matemáticas: alfinal o cerca del final del ciclo primario y alfinal del ciclo secundario “básico” o inferior,por género.

Conclusiones y recomendaciones

Dos hechos recientes son de gran importanciapara el futuro de las estadísticas e indicadoreseducativos en América Latina y el Caribe. Pri-mero, la creación de un nuevo Instituto Inter-nacional de Estadística de UNESCO, anuncia-do por el Director General de la organización;segundo, la colaboración de la UNESCO y laOCDE en el apoyo de un programa piloto cuyofin es sentar las bases para un sistema de

17


“Indicadores Educativos Mundiales” (Proyec-to INES). Varios países de América Latina yel Caribe serán invitados a participar en estesistema. Estas iniciativas parecen presagiar uninterés creciente por fortalecer las estadísticase indicadores educativos a nivel mundial, laadopción por UNESCO de un rol de mayorliderazgo en el tema y la formación de un con-senso en torno al sistema de indicadores desa-rrollado por el Proyecto INES de la OCDErespecto del contenido y las especificacionestécnicas de un sistema de indicadores común.

Aunque estas iniciativas son muy positivas,los esfuerzos por mejorar las estadísticas eindicadores educativos en América Latina y elCaribe seguirán enfrentando una serie de re-tos. El ejercicio de un rol de liderazgo porparte del nuevo Instituto de Estadística reque-rirá de un delicado equilibrio entre la firmezapor una parte y una cuidadosa diplomacia porla otra.

El Proyecto Piloto sobre el Desarrollo deIndicadores Educativos Mundiales proporcio-nará una muy necesaria base para el consensosobre el contenido de un sistema de indica-dores, además de un valioso compendio de tra-bajo técnico y conceptual desarrollado duranteun período de diez años y a gran costo, por lospaíses de la OCDE. Al respecto, cabe formu-lar varias observaciones:– Sería conveniente involucrar a los países –y

las Oficinas Regionales de UNESCO– en de-cisiones sobre el proyecto desde sus etapasiniciales. Las primeras comunicaciones seña-lan que esto ya está encaminado.

– Aun cuando varios de los países más avanza-dos de la región participen en el proyectopiloto, esto seguiría dejando a los demás paí-ses sin una base para el consenso en un mo-mento crítico. Sería conveniente divulgar in-formación respecto al proyecto piloto a ungrupo más amplio de países; en América La-tina y el Caribe esta tarea podría recaer lógica-mente en la oficina de UNESCO-Santiago.

– Los países de la región del MERCOSUR –queincluye a algunos de los países más avanzadosde América Latina y el Caribe– ya han inicia-do un esfuerzo para crear un sistema común deindicadores para la subregión. Esto debieraser respetado y apoyado. Esfuerzos similaresde otros grupos subregionales también debie-ran recibir aliento y apoyo.

– Cualquiera que sea el diseño de un sistemamundial de indicadores que resulte, es proba-ble que sigan habiendo estadísticas e indi-cadores adicionales que los países de AméricaLatina y el Caribe necesiten para guiar suspolíticas y planes para el sector. Estos podríanagregarse al modelo básico y llevar al desarro-llo de un Perfil Estadístico de la Educación enAmérica Latina y el Caribe que reflejara lasnecesidades, prioridades y nivel de desarrollode los países de la región.

– Algunos de los países elegidos para el Proyec-to Piloto podrán tener dificultades para cum-plir con las normas de la OCDE respecto de laconfiabilidad y precisión de los datos y elcontrol de calidad, como asimismo para pro-porcionar información requerida para losindicadores de costos y finanzas, los resulta-dos del mercado laboral y los rendimientoscognitivos. Esto será aun más difícil para lospaíses dentro de los grupos menos avanzadosy desarrollados.

– Los esfuerzos por ayudar a los países a mejo-rar sus sistemas nacionales con el fin de per-mitirles participar en los sistemas de Indi-cadores Educativos Mundiales hará necesariofortalecer las capacidades, lo que a su vezrequerirá de recursos. Estos esfuerzos serántanto más efectivos si existe un conjunto deinformación consensual que los guíe, comoparece ser la perspectiva. La asistencia exter-na, tanto de las principales instituciones deasistencia financiera –multilaterales y bilate-rales– como de la Oficina Regional para laEducación de la UNESCO, será un elementoesencial.

18


Aunque hay muchos datos “estadísticos” dis-ponibles, suele ser difícil usarlos para tomardecisiones. Es posible procesar los anteceden-tes disponibles y caracterizar los principalesproblemas de la educación de la región, peroesa tarea requiere una formación especial delanalista y recursos adecuados. Se publica con-tinuamente una gran cantidad de informaciónestadística (que se podría procesar), pero esinconsistente, no está adecuadamente validaday pocas veces se expresa en indicadores signi-ficativos. Es por esto que se la usa poco y, almismo tiempo, existe una fuerte demanda pormás y mejor información estadística.

Esta aparente paradoja –muchos datos y pocainformación– se explica por diversas causas: aveces los que toman las decisiones no intentancaracterizar los problemas prioritarios sino queproblemas puntuales; en otros casos no se sabebuscar la información adecuada y, lo que esmás frecuente, se la utiliza de manera inco-rrecta.

Todo esto hace que no se use la informaciónya disponible o al menos que no se la useoportuna y correctamente. Esto obliga a exami-nar cada uno de los eslabones de la cadenaque va desde la recolección al uso de la infor-mación, ya que son los más débiles los queefectivamente limitan el desarrollo de la edu-cación en la región.

El seleccionar los problemas de la educa-ción y las estrategias para solucionarlos re-quiere una secuencia de información, pertinen-te, que no suele estar disponible de manerainmediata. Es necesario un largo y complejotrabajo artesanal para transformar los datos dis-ponibles en información adecuada para unadecisión racional. Ese trabajo implica una con-ciencia de las debilidades estructurales del sis-

EN BUSCA DEL ESLABON MAS DEBIL: MEJORAR LAESTADISTICA EDUCATIVA

Ernesto Schiefelbein*

tema, una teoría que proporcione un marco deanálisis adecuado y capacidad de comparar unabase de datos nacional con las internacionales.Todo esto obliga a analizar cada eslabón de lacadena: recolección y validación de datos, pro-cesamiento de la información en indicadorespertinentes, distribución y recolección de la in-formación a y de los agentes directivos parasu adecuada utilización en decisiones efecti-vas.

Los antecedentes estadísticos, adecuadamenteprocesados y analizados, han permitido cons-tatar bajos niveles de rendimiento de la educa-ción en la región, identificar posibles causas deesos bajos rendimientos y proponer solucionesfactibles. Sin embargo, esa información no cir-cula adecuadamente, no se suele procesar enlos países y, al revés, circula información ina-propiada, que tergiversa las relaciones o quees interpretada de manera simplista, lo que lle-va a conclusiones y políticas equivocadas.

El interés en disponer de mejor informaciónse refleja de múltiples maneras, aunque no sesuele precisar cuál es la información que estádisponible y cuál es la que falta. Ese interés seexplícita tanto en las declaraciones de las re-uniones de Ministros de Educación, como enlos esfuerzos realizados en los países para man-tener programas regionales de formación depersonas especializadas en estadísticas educa-tivas, para dotar de computadores y recursos alas oficinas de estadística educativa, para ope-rar programas de medición del rendimientoacadémico de los alumnos y el incluir compo-nentes pertinentes en los proyectos financia-dos por el Banco Mundial y por el Banco Inter-americano de Desarrollo.

Es más difícil precisar la información quehace falta porque implica un acuerdo entremúltiples actores o por lo menos entre cuatrogrupos: los que toman decisiones, los que ana-lizan los factores del aprendizaje, los que re-colectan y procesan la información y los que

* Ernesto Schiefelbein. Rector Universidad Santo To-más. Santiago, Chile.

19


ejecutan las políticas. En todo caso es posiblepredecir que la demanda continuará aumen-tando.

En la parte final de este trabajo se incluyensugerencias específicas para mejorar el dise-ño, recolección, análisis y uso de las estadísti-cas educativas. Es necesario advertir, sin em-bargo, que no es fácil ponerlas en práctica,dada la dificultad para generar incentivos quedinamicen y coordinen la actividad de los di-versos actores de estos procesos.

Existen datos pertinentes, pero noelaborados, sobre temas prioritarios

Si bien existen datos pertinentes para caracte-rizar los niveles de Equidad, Calidad y Efi-ciencia de la educación –y detectar situacionesproblemáticas– no siempre están disponiblesde manera que permitan su uso por adminis-tradores, educadores, políticos o periodistas,que no sean especialistas en estadística.

La información presentada en este artículo,está tomada de un estudio financiado por laFundación Ford y ejecutado por la Oficina Re-gional de Educación de la UNESCO para Amé-rica Latina y el Caribe.1

Una forma importante de transformar datosen información es combinar dos o más datosde modo de crear un indicador. Con frecuen-cia resulta necesario combinar datos recopila-

dos por el Ministerio de Educación con otrosprovenientes del Censo, encuestas domicilia-rias, Ministerios de Hacienda y otras fuentes.Con frecuencia esto no se hace. Los datos na-cionales pueden entonces ser analizados por sísolos o pueden compararse con promedios re-gionales o mundiales. Por ejemplo, México lle-va a cabo evaluaciones sobre la base de mues-tras estadísticas. Honduras ha hecho uso im-portante de la información disponible realizan-do compraraciones entre datos basados en es-tadísticas educativas e información derivadadel Censo Poblacional y Encuestas Domicilia-rias (Edwards, 1995).

Muchas veces el no hacer uso de los datosdisponibles surge de una falta de confianza enéstos (Puryear, 1994). Este círculo vicioso –lainformación no es utilizada porque no es muybuena, por lo que no es utilizada...– puede sertransformado en un “círculo virtuoso”, comose sugiere al final de este informe. El meroprocesamiento de la información disponiblepuede constituir un paso clave hacia el logrode este cambio, como ocurrió en el caso deBrasil.

Los datos disponibles bien analizados per-miten entender aspectos claves del funciona-miento de los sistemas educativos. Por ejem-plo, es posible tener una idea de la equidad dela oferta de educación comparando el porcen-taje de alumnos por encima de la edad espera-da en cada grado (atraso escolar), que existeen las escuelas públicas y privadas y tambiénentre el área urbana y en la rural (y por supuestoentre las cuatro combinaciones de estas dosdicotomías). También se ilustra la equidad alcomparar la cobertura en educación preescolar(porcentaje del grupo de edad atendido en es-tablecimientos de educación preescolar) en elárea urbana y rural (aunque los datos puedenestar incompletos especialmente para el sectorprivado). Los datos comentados están disponi-bles para casi todos los países de la región yno hay grandes diferencias entre los datos parala matrícula primaria y secundaria que propor-ciona cada Ministerio de Educación y la de los

1 McMeekin, Robert, Estadísticas Educativas en Améri-ca Latina y el Caribe. Washington: Banco Interameri-cano de Desarrollo, Departamento para el DesarrolloSustentable, Estudio Técnico EDU-104, enero de 1998.El estudio se basó en estudios de casos a nivel de paísrealizados en trece países, dos entidades subnacionalesy una agrupación de diversos países. Los estudios depaíses, que no fueron publicados en forma indepen-diente pero están disponibles en UNESCO-Santiago,son los siguientes: Argentina, Félix Abdala; Bolivia,Jaime Comacho Guzmán; Brasil, Eliza Wolynec; Co-lombia, Fernando López-Torrijos; Chile y Ecuador, R.McMeekin; Guatemala, Reth Suasnavar; Guyana,Evelyn Hamilton; Jamaica, R. McMeekin; México,Ernesto Treviño; Nicaragua, Yolanda Zamora; Orga-nización de Estados Caribeños Orientales, Cools VanLoo; Paraguay, R. McMeekin; Uruguay, Juan CarlosPalafox.

20 BO

LE

TIN

46, agosto 1998 / Proyecto P

rincipal de Educación

Cuadro 1CARACTERISTICAS DE LOS SISTEMAS DE ESTADISTICAS DE EDUCACION DE ONCE PAISES DE AMERICA LATINA Y EL CARIBE

Variables Argentina Mendoza Bolivia Brasil Ceará Colombia Chile Ecuador Guatemala Guyana México Nicaragua Uruguay

Staff profesional1 80+50 4 n.d n.d. n.d 6+37 31+46 5+21 12+21 11 nd 8+0 15+0Nivel de formación Bueno Falta Falta Falta Falta n.d Bueno Bueno Bueno Bueno Falta Bueno BuenoSalario n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d Bajo n.d. Bajo n.d. n.d. n.d. n.d.Computadores Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si SiDatos:– Cada alumno No No No No No No Si No No No No No No– Matrícula Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si– Evaluación logros No 6 - 12 4° Grado 4° Grado No 5° Grado G4°-G°11 Muestra Si No 6° Grado No 6° Grado– Docentes Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si– Edificios Si Si Si Si No No Si Si Si Ad-Hoc Si Si Si– Finanzas No Global No Si No No Global No Si Global Si No GlobalLectora óptica2 No No No No No Si No No No No Si No NoProcesamiento:– Promedio Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si– Varianza No No No No No No No No No No No No No– Tasa neta escolar Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si– % cada edad No No No No No No No No No No No No NoTabulación local Provincias No No Estados Munic. Dptos. Región Provincia No No Estados Dptos. NoAtraso (años)3 -2.6 n.d -4.4 -2.2 n.d -1.4 -1.4 -4.7 -3.7 -5.5 -1.0 -1.5 -1.5Distribución:– Libros-Anuarios Si Si Si Si No Si Si Si Si Si Si Si Si– Informes Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si– Internet No Si No Si No No No No No Si Si No No– Uso Alto Alto Poco Alto Poco Alto Alto Poco Poco Ad-Hoc Alto Alto Alto

(Pagos)

Fuente: Informes de los pases, citados en la bibliografla.1 El Staff central aparece en el primer sumando y el regional se indica en el segundo sumando.2 Se refiere a lectora óptica para datos de cobertura de matrícula (Varios países la tienen para procesar pruebas de rendimiento)3 Promedio de años de atraso (Año a que corresponde la información, para 10 variables, menos 1994) obtenidos en entrega de información a UNESCO-PARIS, publicada en

Statistical Yearbook 1995).

21


Censos de Población, puesto que sólo en uncaso excedían el 10%. Sin embargo, puedenexistir diferencias considerables en la educa-ción preescolar y no formal. Encuestas de ho-gares realizadas en Chile sugieren que la co-bertura para las edades de 0 a 5 años puede serconsiderablemente mayor que la registrada enlas cifras del Ministerio de Educación.

Quince países de la región participan en elLaboratorio de Medición de Calidad de la Edu-cación, creado por UNESCO con la colabora-ción de la Fundación Ford y del Banco Inter-americano, para medir los “rendimientos aca-démicos” a través de pruebas objetivas. Lospuntajes de logro académico constituyen unabuena aproximación para estimar niveles decalidad. En la medida que algunos países de laregión han participado en comparaciones inter-nacionales y se pueden establecer niveles rela-tivos en la región, será también posible com-parar internacionalmente a todos los países queparticipan en el programa de UNESCO. Enespecial es posible construir con esos datos, encada país o región, un índice de la capacidadde comprender trozos de lecturas sencillas. Sibien dicho indicador presenta cierta dificultadpara prepararlo (y no permite comparacionesprecisas entre países), proporciona una visiónfácil de interpretar sobre la calidad del siste-ma. Dicho indicador puede ser utilizado, ade-más, como un indicador del grado de equidaden la medida que se compare los resultados deacuerdo. El proyecto trataría de asegurar ungrado de comparación entre los países.

En otros casos se requiere mayor análisis parausar información. Por ejemplo, la relación“alumnos por maestro” (o alumnos por clasecuando más de un maestro atiende a una cla-se) puede ser un buen indicador de eficienciadel sistema, en la medida que la “desviaciónestándar” de esa relación sea relativamentebaja. Sin embargo, es necesario interpretarlaen función de la investigación que señala supoca incidencia en el rendimiento de los alum-nos, cuando se usan métodos frontales de ense-ñanza. El que existan pocos alumnos por maes-tro (por ejemplo, menos de 30) y no se logren al-

tos niveles de rendimiento es un indicador deineficiencia en los métodos de enseñanza (e ilus-tra el poco impacto del tamaño de la clase).

En cada uno de estos ejemplos de uso dedatos disponibles, para el análisis del sistemade educación, es posible construir “índices dedesigualdad” dividiendo el porcentaje corres-pondiente a una situación (por ejemplo el por-centaje de alumnos de preescolar atendido enel área rural) por el promedio nacional (por-centaje de los preescolares que viven en elárea rural). Los “índices de desigualdad” quequedan por debajo de la unidad muestran losgrupos que están atendidos en forma discrimi-nada.

Datos disponibles, pero que requieren serprocesados

Además de la información que está disponi-ble, existe aquella que está implícita u oculta yque sólo se puede usar cuando se la reprocesapara hacerla evidente. Un caso que ilustra estetipo de información corresponde a la “tasa netade escolarización”. Esa tasa indica nivel decobertura de un grupo de población en edadescolar, pero permite estimar el nivel mínimode escolaridad de las nuevas generaciones cuan-do se calcula “para cada grupo de edad sim-ple” y se identifica la mayor de las tasas delgrupo de edades. Los datos estaban disponi-bles, pero sólo al calcular para cada edad sim-ple es posible tener el dato de la máxima esco-larización y, además, una idea del proceso dedeserción.

Existen otros ejemplos de uso de datos dispo-nibles cuando se realiza un mayor reproce-samiento. Se suele reclamar la falta de ante-cedentes sobre costos unitarios, pero en lamedida que en América Latina el salario delmaestro representa un 90% o más del costopor alumno (especialmente en la educación pri-maria), es posible obtener buenas estimacio-nes de costos (con errores menores del 5%)con el dato de la relación alumnos por maes-tro, el salario promedio (que suele ser un pro-fesor titulado con 10 años de servicio) y una

22


estimación del porcentaje de “otros gastos”.La estimación será, por supuesto, tan buenacomo sean los datos de cada uno de estos treselementos (por ejemplo los diversos benefi-cios no pecuniarios del salario), pero si loserrores son constantes en el tiempo puedenmostrar con bastante precisión las variacionesde los costos unitarios a través de los años. Entodo caso constituyen una forma rápida de ve-rificar los datos que se obtienen de los datosde gasto real (o presupuestado).

También es posible lograr informaciones apartir de procesamientos más complejos (querequieren algoritmos contables para lograrlas)de los datos recolectados en las escuelas. Esposible realizar una “reconstrucción de los flu-jos escolares” a partir de datos por Grados yEdades para años consecutivos. Con ayuda demodelos de simulación se compara la situa-ción escolar en cada edad en un año con la queexistía el año anterior, de esa manera es posi-ble establecer cuantos han sido promovidos (yestán en un grado superior el año siguiente) ycuantos han repetido y desertado. Esto permitetener antecedentes más fidedignos de la efi-ciencia “cuantitativa” del sistema escolar (siestán los datos se puede calcular separadamentepara varones y para mujeres).

Los datos de Censos de Población y Encues-tas de Hogares también pueden ser procesadospara proporcionar valiosos antecedentes. LosCensos de Población permiten, por ejemplo,evaluar las campañas de alfabetización. El se-guimiento a través de décadas de las cohortesde población (grupos de edades) en varios cen-sos consecutivos permite establecer si hubocambios en sus niveles de alfabetización. Elanálisis realizado para América Latina mues-tra que las campañas no han tenido un impac-to significativo. También es posible procesarinformación sobre el impacto de algunas varia-bles en el rendimiento de la educación.

Finalmente, es posible calcular indicadoresmás precisos en la medida que se utiliza todala información disponible en los bancos de da-tos (o se tabulan muestras de los formulariosestadísticos que no han sido procesados). Va-

rios países están en proceso de generar indi-cadores adecuados. En muchos casos estas ope-raciones pueden ser realizadas en plazos muycortos (por ejemplo, cuando se trabaja conmuestras menores de 500 casos), que suelenser inferiores a una semana.

Información sobre las causas de losproblemas

Los datos disponibles permiten identificar al-gunas de las causas de los problemas. Por ejem-plo, una buena estimación de los niveles dedeserción permite constatar si es el contextosocial el que obliga a los niños a desertar delsistema escolar antes de lograr aprendizajesadecuados o si es la mala calidad de la educa-ción la que no permite que los niños aprendana pesar de estar muchos años en el sistema,que es lo que en realidad ocurre en el caso deAmérica Latina. Sin embargo, los datos de de-serción suelen estar sobrestimados y convieneverificarlos con las tasas de cobertura por eda-des simples o con modelos que estimen losflujos a partir de datos por grados y edadespara dos años consecutivos.

Un buen análisis del ingreso por edades (queestá disponible para la mayor parte de los paí-ses de la región) permite clarificar si los bajosrendimientos se producen a pesar de un ingre-so oportuno de los alumnos o si están asocia-dos al ingreso tardío.

Otra causa mencionada en forma repetida esel nivel de los salarios de los maestros. Es fá-cil comparar el salario anual de un maestro enrelación al “producto interno bruto per cápita”.Las comparaciones internacionales permitenestablecer si esa relación está dentro del rangopromedio o escapa a uno de los extremos.

Finalmente, es posible apreciar si los proble-mas están asociados al monto de recursos o ala eficiencia de su asignación. Para ello se com-para el esfuerzo relativo que realiza el país enmateria de educación, al calcular el porcentajedel total del “Producto Interno Bruto” (PIB)que se asigna a la educación, con los datos dela situación internacional.

23


No es usual, sin embargo, encontrar proce-sados estos datos y comparaciones en cada unode los países y menos disponer de series quemuestren su evolución en el tiempo. Estosejemplos ilustran casos en que no basta contarcon los datos si no se realizan los análisis per-tinentes y si los usuarios no saben usar la in-formación para identificar cuál de las explica-ciones alternativas es la pertinente en cada caso.

Previsión de demandas futuras

Muchas decisiones están ligadas a las magni-tudes probables de la demanda por educaciónen sus diversos niveles y a su impacto en losniveles de atención y sus costos. Para esto sedebería contar con “proyecciones de matrícu-las” realizadas con diversos supuestos. Las pro-yecciones suelen ser poco confiables por usartasas de transición (promoción, deserción y re-petición) y datos de población por edades queno están adecuadamente verificados.

El simular lo ocurrido en un período ante-rior (reconstruir una situación que ya se cono-ce, por ejemplo, a partir de las matrículas queexistían hace diez años y proyectar su evolu-ción durante la década hasta nuestros días) esun excelente ejercicio para aprender a prepa-rar buenas proyecciones y para entender el fun-cionamiento de un sistema de educación. Poruna parte, permite verificar la calidad de lasproyecciones realizadas al compararlas con losdatos disponibles para ese período. Además,las diferencias entre las matrículas estimadaspara los años anteriores y las entregadas en lasestadísticas oficiales permiten buscar las posi-bles causas que las expliquen, sea por cambiosocurridos en el sistema o por errores en losdatos.

Las proyecciones son herramientas clavespara la toma de decisiones de política. El dis-poner de proyecciones permite estimar los cos-tos e impactos cualitativos de las decisionesde políticas mediante análisis de sensibilidadde los efectos de esas políticas en cada uno delos parámetros que determinan las proyeccio-nes. Sin embargo, este tipo de herramienta no

se menciona en ninguno de los informes pre-parados sobre los sistemas estadísticos de lospaíses que se resumen en el cuadro 1.

Los problemas para la interpretación yanálisis de los datos

Los pocos cambios logrados en los niveles decalidad (en aquellos países que disponen demedidas estandarizadas), o de repetición, sugie-ren que los datos no se analizan adecuadamen-te para identificar problemas y soluciones enel momento de preparar los proyectos que fi-nancian los bancos internacionales.

Las dificultades para la interpretación y aná-lisis de los datos se presentan en dos niveles.El primer nivel consiste en entender el signifi-cado de los indicadores y en utilizar adecuada-mente los instrumentos. Por ejemplo, los pun-tajes de respuestas correctas que entregan lasmediciones del rendimiento académico (es elcaso del SIMCE en Chile) incluyen un ciertonúmero de respuestas contestadas por azar. Esdecir, cuando hay tres alternativas el seleccio-nar una opción al azar en cada pregunta per-mite alcanzar un 33% de “puntaje bruto” porrespuestas correctas. Es por eso que convieneanalizar también los puntajes netos (en que elpuntaje de 33% se hace igual a cero y el de100% se mantiene, ajustando linealmente losintermedios) y no sólo los puntajes brutos.

No se suele especificar la manera en que ca-da prueba de rendimiento académico ha sidoconstruida y tampoco se toma en cuenta al ana-lizar los datos. Por ejemplo, las pruebas sesuelen ajustar a la población de manera que elpromedio corresponda al puntaje medio (de laescala en que se mide el rendimiento), esto im-plica que no tienen sentido los comentarios dela prensa cuando destacan que “casi la mitadde los alumnos que tomaron la prueba queda-ron por debajo del promedio”.

Es necesario, además, generar indicadorescon interpretación substantiva. Por ejemplo, envez de un “puntaje en castellano” puede sermás fácil de interpretar el usar “porcentaje deniños que comprenden los mensajes que se

24


comunican en textos sencillos” (por ejemplo,la primera página o las editoriales de los pe-riódicos) o la “capacidad de verificar el pagocorrecto en una compra de cinco artículos” (omodalidades de evaluación referida a normasen vez de puntajes). Es decir pasar de defini-ciones que resultan del acuerdo de especialis-tas a la evaluación de aspectos que puede apre-ciar cualquier padre de familia y la opiniónpública en general. Ha sido impresionante lamanera positiva en que Chile reaccionó cuan-do se difundió que el 40% de los niños nuncallegaría a comprender textos sencillos: se leasignó a la educación primera prioridad en elpresupuesto y tres años más tarde se aproba-ron los fondos para extender en un 40% lajornada diaria de clases.

El segundo nivel de dificultad correspondeal uso de una adecuada teoría para formularlas preguntas adecuadas y para asegurar la con-sistencia de las diversas respuestas (frame-works). Aquí se requiere estar al día en losresultados de las investigaciones y reflexionarcuidadosamente. Cuando J. Coleman (1966)señalaba en su informe que la formación delos profesores no tenía un impacto importanteen el rendimiento de los alumnos, olvidaba se-ñalar que todos los maestros americanos yatenían una formación de cuatro años post-se-cundaria y que tenían una tradición de apren-dizaje bastante personalizado. Cuando ahorase comenta el resultado del TIMSS y se señalaque el número de horas semanales asignadas aun ramo tiene poca importancia (The Econo-mist, 1977) no se menciona que en ese estudiose está comparando a los países más desarro-llados, ni se indica cuál es la magnitud de lavarianza en las horas o el hecho de que losalumnos asisten más de 1200 horas por año ala escuela. En resumen, el disponer de unaadecuada teoría es una condición indispensa-ble, pero no se puede acceder a ella de unamanera mecánica.

Durante muchos años se combatió en Amé-rica Latina el problema equivocado, “el tama-ño del curso”, al no relacionarlo con el tipo deprocesos que ocurría en la sala de clases. Comoresultado se prefirió reducir el tamaño del cur-

so de 29 a 26 alumnos entre 1980 y 1990 in-cluso a costa de reducir los salarios de losmaestros. Sin embargo, un conocimiento delos resultados de investigaciones permitiría afir-mar, que (con los métodos de enseñanza queaplican hoy los maestros) sería más efectivo,para elevar la calidad (con el mismo costo to-tal), tener 39 alumnos por curso y disponer demuy buenos materiales de aprendizaje, unmaestro mejor entrenado y con un salario quefuera 50% más alto que el actual.

Una buena fundamentación teórica permitejustificar las conclusiones con los anteceden-tes básicos. Por ejemplo, G. Psacharopoulospresentó una justificación teóricamente cuida-dosa de la prioridad que debería tener la edu-cación primaria y luego le bastó mostrar quelas “tasas de retorno de la educación primaria”(el nivel de la tasa de interés al que se igualala corriente de los ingresos futuros con el cos-to de obtener esa educación) eran más altas quelas de la educación secundaria y superior paraque se aceptara su punto de vista.

Gradual precisión de los indicadores yeventual investigación aplicada

Se necesita información estadística de muy di-versa calidad en cada etapa del desarrollo dela educación. En los primeros estados del de-sarrollo se necesita identificar el sentido enque debe cambiar (o reorientarse) el sistemaeducativo, luego precisar si las actividades através de las cuales se promueve el cambioson las adecuadas, para luego precisar la velo-cidad del cambio y la consistencia de las di-versas medidas. Ocurre lo mismo que en lafamilia, donde la madre identifica un posibleestado febril y parte por poner su mano en lafrente del niño y luego decide si debe usar untermómetro para medir la fiebre y más adelan-te si lo debe llevar al médico. Este, a su vez,luego de examinar al niño decide sí hay nece-sidad de exámenes clínicos especializados paraaceptar o rechazar el diagnóstico que haya for-mulado.

En una primera etapa puede bastar una in-formación imprecisa, pero oportuna y suficiente

25


para tomar una decisión (por ejemplo, saberque existe una alta tasa de repetición). En lasetapas siguientes se puede requerir informa-ciones muy específicas, para las que se puededisponer del tiempo necesario (por ejemplo,saber si repiten porque nunca aprendieron aleer). Pero esto depende de la capacidad dediagnóstico de los analistas, que en muchoscasos es reducida.

La demanda por información suele evolu-cionar en una secuencia que eventualmenteimplica llevar a cabo nuevos tipos de investi-gación sistemática. Por ejemplo, si los datosde las escuelas por grados y edades permitendetectar altos niveles de repetición, puede sernecesario llevar a cabo encuestas con las ma-dres para reconstruir las historias escolares delos niños y constatar que, efectivamente, exis-ten esos altos niveles de repetición.

Es posible identificar cuatro objetivos de lainvestigación (diagnóstico, análisis, diseño ypuesta en práctica) y tres momentos de aplica-ción en los sistemas de educación, es decir, 12momentos diferentes de los procesos. En cadauno de los cuales se necesitan diversos tiposde información. En este continuum, se puedenestar tratando varios problemas simultáneamen-te y alguien tiene que fijar las prioridades conrelación a los esfuerzos de generación de in-formación o (lo que es más frecuente) generargrupos de trabajo paralelos cuyo éxito depen-derá del grado en que logran transmitir que sutarea es la primordial (cuadro 2).

En cada uno de esos doce momentos se pue-de usar información generada por diversosmecanismos (cuadro 3). Sin pretender agotarlas posibilidades de generación de informaciónse incluyen cuatro modalidades que permitendar una idea del rango y diversidad de los en-foques (Schiefelbein y McGinn, 1992). En loscasos en que se genera información que cum-ple los diversos requisitos de cada modelo sellega al extremo del continuum, es decir, setrata de investigaciones diseñadas para respon-der a preguntas específicas.

Lenta aceptación cuando la informacióncontradice expectativas

Es fácil usar información para corregir los as-pectos en que se espera que existan proble-mas, pero cuesta usar información para cam-biar nuestras expectativas o nuestros objeti-vos. El tener buena información no basta cuan-do las personas no se convencen de que lainformación es correcta o no disponen del tiem-po o formación suficientes como para com-prender la evidencia disponible. En el caso deBrasil no se aceptó durante más de una décadala existencia de altas tasas de repetición calcu-ladas por UNESCO y por destacados investi-gadores locales aunque hubo un punto de cam-bio a partir del seminario técnico organizadopor la Fundación Chagas en 1993. Algo simi-lar ocurrió en Honduras aun cuando se conta-ba con investigaciones de campo, en que se

DECISION

DECISION

Cuadro 2REPRESENTACION DE LOS MOMENTOS Y ACTIVIDADES DE LA PLANIFICACION DEL CAMBIO ENEDUCACION

Actividades o etapas

Momentos Diagnóstico Análisis Diseño de Puesta en(niveles) alternativas práctica

Político(estratégico) 1 2 3 4Programático(táctico) 5 6 7 8Administrativo(operacional) 9 10 11 12

Fuente: Ernesto Schiefelbein y Noel McGinn, Hacia una integración de la investigación y planificación de la educación,OREALC, Boletín del Proyecto Principal de Educación, N° 28 agosto 1992.

26 BO

LE

TIN



Cuadro 3MODELOS USADOS PARA OBTENER INFORMACION QUE PUEDE SER UTIL EN UN PROCESO DE DESARROLLO DE LA EDUCACION

Características constituyentesdel modelo

Objetivo (general)

Elemento básico

Fuentes para la puesta enpráctica

Enfoque

Método

Enlaces de los elementosmodelados

Sesgos valóricos

Límites del sistema modelado

Procedimientos de evaluación

Procedimientos de validación

Criterios de optimización

Resultado de la aplicación

Uso de resultado porautoridad o planificador

Modelo diagnóstico (histórico)

Describir realidad, necesidades,dudas y problemas

Indicadores

Datos objetivos. Opinión subjetiva.Registros orales o escritos

Dialéctico (axiomático,deductivo e inductivo)

Heurístico (empírico, histórico)

Definiciones. Categorías.Hipótesis de trabajo

Reconocer prioridadproblema/tema

Parámetros se definen eninforme final

Opinión subjetiva sobreerror tipo III

Opinión sobre alcance, consistencia,precisión e interpretación

Opinión subjetiva (opinión dejueces y usuarios)

Perfil de realidad y de necesidad(escrita o gráfica)

Verifica si situación (descrita)tiene una causa (no es unresultado aleatorio)

Modelo causal (analítico)

Explica para prever (pronóstico“ceteris paribus”)

Variables

Medición objetiva yobservación de efectos

Inductivo (retroalimentación)pragmático

Analítico (desagrega enelementos y relaciones)

Variables exógenasexplican los cambios devariables dependientes

Cual modelo usar en análisis

Parámetros se definen alprincipio

% aceptado de error tipo I y II

Simulación numérica coninformación histórica

% de varianza explicada(R2) suele ser baja

Ecuación y margen de error(desviación estándar)

Valida hipótesis quesugiere el diagnóstico

Diseño (tecnológico o artístico)

Crear altemativasConceptualizar

Componentes

Objetos concretos y accionesespecíficas (probar)

Intuitivo (reestructuraciónactiva)

Articulación de componentespor ensayo y error

Mecanismos, secuencias,estrategias, operaciones

Especificar criterio de control

Límites son ignorados

FormativaSumativa final

Operación factibleproduce el objetivo (fin)

Operador opina deeflciencia o consistencia

Prototipo o manual de aprendizaje

Valida causas sugeridas en elanálisis (por los resultados)

Modelo de gestión(administración)

Operar un programa específico

Recursos

Control ejercido en las accionesde personas y materiales

Normativo (estándares) legal

Supervisión, seguimientoy ajustes

Normas, instrucciones(manuales) operaciones

Lealtad del operador

Realidad sin límites, perorestricciones

Sumativa (también formativa)

Ejecución genera losestándares esperados

Minimiza costo omaximiza resultado

PERT (Diagrama de programacióny de evaluación)

Valida eficacia del prototipo enaplicación masiva/escala

Fuente: Schiefelbein y McGinn, 1980.

27


entrevistó a las madres para reconstituir la his-toria escolar de sus hijos.

Desfases parecidos se han observado con losestudios de repetición realizados para otrospaíses de América Latina y con los resultadosde las investigaciones de G. Psacharopoulossobre las mayores tasas de retorno que genera-ría la educación básica con relación a los nive-les más altos de educación. Conviene recordarque las excelentes evaluaciones de diversos ti-pos de “escuela activa”, centradas en el apren-dizaje del alumno, no han logrado ser replica-das a escala nacional en cada uno de los paísesen que se llevaron a cabo.

Por el contrario, la consistencia de las in-formaciones sobre el pequeño impacto del ta-maño de la clase sobre el rendimiento de losalumnos no ha logrado evitar que se manten-gan las presiones para reducir el tamaño pro-medio de la clase, aún a costa de reducir losniveles de los salarios de los maestros comose comentaba más arriba.

En resumen, en América Latina ha costadoaceptar los resultados de informaciones perti-nentes. Por ejemplo, que la calidad de la edu-cación es menor de la esperada, que primariadebe tener prioridad sobre superior o que eltamaño del curso es menos importante que lostextos. Ha existido una cierta contradicción en-tre la demanda por información para llevar a ca-bo actividades de administración rutinaria de laeducación y la dificultad para usar informa-ción que implica cambiar los objetivos o laforma en que pensamos sobre un sistema o unproblema (rediseño o reingeniería). Si bien estadificultad parece ser el “eslabón más débil dela cadena” de actividades necesaria para usar lainformación, conviene examinar cada uno delos eslabones que la componen, para detectarcómo mejorar la generación y uso de las esta-dísticas en el desarrollo de la educación.

Identificando el eslabón más débil de lacadena de información

Si bien en cada uno de los eslabones de la ca-dena de información existen problemas, quizá

el más débil corresponda al análisis o al usode la información disponible. En la medida quela educación trabaja con grandes números yque sus características cambian lentamente, esposible corregir gran parte de las deficienciasde los datos a través de técnicas estadísticasadecuadas. A continuación se comenta la situa-ción observada en cada una de las etapas de lageneración y uso de la información.

Se observa un gran avance en la recolecciónde datos y esta etapa ya no constituye un granproblema en la mayoría de los países, perohasta el momento los mismos datos se deman-dan a la escuela por diversos canales (Zamora,1997). En un país se envían formularios queya contienen los datos de la escuela, pero nin-gún país usa formularios que puedan ser pro-cesados con un “lector óptico” que registre losdatos de cada alumno. En Mendoza se tieneprogramado llevar a cabo una verificación pormuestreo. Varios países incluyen etapas de“control de la información”, pero reconocenque sólo tienen valor los controles de consis-tencia interna del formulario. En algunos ca-sos el maestro debe pagar por los formulariosestadísticas lo que es un incentivo negativopara contestarlo correctamente. De hecho enmuchos casos se percibe poco interés en laentrega de los datos o se constatan retrasos encompletar los formularios. Es probable queexistan problemas de recolección, mientras per-sistan las demandas múltiples (supervisor lo-cal y regional, presupuesto y estadística). De-bería mejorar cuando exista una red de com-putación que permita un acceso “en línea” alos datos o se disponga de información muyactualizada, que por ahora no existe.

No se detectan esfuerzos por validar la in-formación (más allá de la consistencia internay rangos esperados en cada planilla) antes deprocesarla. Se comentó, más arriba, el uso li-mitado de “muestras complementarias” para laverificación de datos y los pocos intentos deutilización de los datos de Censos de pobla-ción y de Encuestas de Hogares para asegurarla calidad de los datos recolectados.

28


Por el momento, los sistemas tienden a pro-ducir datos descriptivos más que indicadorespertinentes y no se usan métodos automáticosde renovación gradual de la información a me-dida que se va ingresando la nueva informa-ción. En el caso de Bolivia se diseñó un soft-ware para obtener una tabulación mínima delos datos tanto al nivel local como al central,pero no ha sido puesta en práctica. Tampocoes posible esperar un estímulo de los académi-cos, ya que es muy difícil para los investiga-dores y académicos tener acceso a los datospara llevar a cabo análisis más detallados delos datos y generar modelos de análisis quesean pertinentes. En varios países parte de lainformación recolectada no es procesada ade-cuadamente y en otros casos se sugiere unasimplificación de los formularios, pero el pro-cesamiento tiende a producir indicadores muysimples y no es usual que los investigadorespuedan usarlos en estudios sistemáticos. Bastaseñalar que ningún país proporciona informa-ción con la varianza estadística asociada a cadapromedio, que es una información que el com-putador proporciona (o puede proporcionar)automáticamente junto con el promedio. Esteescaso procesamiento actual de la informaciónpuede cambiar gracias a que ahora existe (esposible o se permite) un mayor procesamientoal nivel local o regional. En la mitad de lospaíses examinados en detalle hay un procesa-miento local (cuadro 1), lo que permite espe-rar un gradual incremento en el eficiente pro-cesamiento de la información.

En ninguno de los casos estudiados en deta-lle se describe una política explícita de distri-bución de la información, aun cuando en Bra-sil se colocará la información (ya tabulada) enINTERNET para un acceso público más fácily en México se espera ofrecer posibilidades deanálisis mediante programas adecuados. En losdemás países sólo se dispone del anuario pu-blicado como libro e informes preparados apetición de algunos de los organismos vincu-lados con la unidad que produce las estadísti-cas. En ningún caso se hace llegar a las autori-dades informes que muestren los éxitos (por

ejemplo las cuatro mejores escuelas de cadaregión o localidad que sobresalen entre aque-llas que tienen una situación similar) y las de-bilidades del sistema (por ejemplo listas del5% de las escuelas con más problemas) al com-pararlo con estándares deseables o con los da-tos de países del mismo o mayor nivel de de-sarrollo.

Una vez producida la información debe serfácilmente recuperable. Afortunadamente laregión cuenta con REDUC que es un eficientesistema de identificación e incorporación deinformación a un Banco de Datos que se ac-tualiza periódicamente en cada una de las 21instituciones que operan en los 18 países queparticipan en REDUC. Sin embargo, este sis-tema sólo permite leer los resúmenes de lasinvestigaciones, pero no da acceso a los infor-mes originales. Es necesario lograr, ahora, queREDUC esté disponible en INTERNET paratodos los que deseen consultar sus bases dedatos y que incluya los informes originales.Para esto es necesario encontrar el financia-miento adecuado.

El uso de la información en procesos admi-nistrativos rutinarios –por ejemplo, matrículasy profesores por localidades, más que en elanálisis de la manera en que se responde a lasdemandas de la sociedad– está relacionado conel tipo de datos recolectados, su contabilidad,la oportunidad y calidad del análisis y la capa-cidad de los usuarios. Por ahora existe unagran cantidad de demandas de información es-pecial que obligan a realizar los trabajos demanera ineficiente. Un mayor uso podría estarvinculado, entonces, a un diseño en que parti-cipen tanto los que generan los datos como losque analizan los sistemas educativos y el usode otras fuentes de datos. Es necesario debatircon relación a la utilización de datos del totaldel sistema (censal) versus la utilización demuestras. Si bien es necesario tener una basecensal actualizada (lo que ahora es posible, conun reemplazo gradual de la información actua-lizada) la información detallada se puede ob-tener de muestras con adecuada representación.Estrategias adecuadas podrían reducir el “tiem-

29


po que demora en usarse la información ade-cuada”.

Es más difícil elevar la capacidad de los usua-rios para utilizar la información, que resolverlos seis problemas anteriores. La capacidad deusar adecuadamente la información está aso-ciada, por una parte a la gran rotación en losministros –en la galería de retratos del Minis-terio de Educación de Perú había 46 fotogra-fías para el período 1948-1995 y esta situaciónes representativa de la región– y a la de sus ase-sores directos que son los que pueden infor-mar sobre la marcha del sistema y, por ende,pueden tratar de mejorar la captura y procesa-miento de datos. Por otra parte, está vinculadacon la disponibilidad de personal con forma-ción en investigación y, por ende, con nivelesde salarios adecuados que permitan mantenera ese tipo de personal. Encuestas a los planifi-cadores de la región muestran un conocimien-to limitado de las informaciones claves paraoperar con eficiencia un sistema de educacióny la discusión de los antecedentes de las prue-bas de rendimiento muestran serios problemasde interpretación.

Qué incentivos se pueden introducir enesta cadena

Los estudios de casos revelan que no hay in-centivos para proporcionar buenos datos pro-bablemente porque la demanda no es suficien-temente sofisticada. Se ha producido un au-mento en el número de actores interesados enmejorar la educación –además de los padres yprofesores, están los trabajadores, los empre-sarios, los congresistas, los partidos políticos,las autoridades políticas, los ecologistas, loscomunicadores, los preocupados por los dere-chos humanos, el maltrato a los niños, laspandemias y la paz social– pero falta que apren-dan a manejar las informaciones básicas y ademandar las pertinentes.

Un primer incentivo debería surgir de lascomparaciones internacionales en educación.Las disponibles hasta ahora, en niveles relati-vos de logro académico, han convencido a lamayor parte de las autoridades que la educa-

ción de la región debe aumentar la calidad “aúncon los actuales recursos disponibles”. En cadapaís será necesario decidir quién las realiza ycon qué recursos, pero no hay duda que el co-nocer la magnitud del problema es un primerincentivo para buscar formas de superarlo.

La publicación de los resultados de las prue-bas de logro académico debería, eventualmen-te, permitir que los padres puedan apreciar lacalidad “relativa” de la educación que obtie-nen sus hijos. Los medios de comunicación demasas podrían lograr algo similar en la medi-da que los periodistas desarrollen una habili-dad para identificar y entrevistar académicoscapaces de analizar la información disponible.

Dentro de cada ministerio es necesario de-mostrar que existe un beneficio para cada unode los actores que participan en el proceso degenerar y usar información, cuando se lograbuena cooperación entre ellos, es decir, entrelos que: diseñan, procesan, analizan (consis-tencia o implicaciones), informan, leen, tomandecisiones y rediseñan. Un consenso sobre estanecesidad puede compensar la desorganizaciónque genera la continua rotación de ministrosde educación, pero siempre que cada uno cons-tate que, efectivamente, hay más apoyo a larecolección, porque se procesa mejor y así seusa más con lo que se cierra un círculo virtuo-so. Por ejemplo, que los que entregan los da-tos originales obtengan de vuelta una informa-ción que les sea útil.

Un poderoso incentivo para mejorar la infor-mación debería venir de la formación de espe-cialistas en educación y de un mayor finan-ciamiento de la investigación en educación. Lacapacidad para manejar información sofisticadaestá asociada a la existencia de buenosinvestigadores interesados en educación. Es di-fícil que un Ministro, que no suele ser un es-pecialista, pueda obtener en un plazo breve,información pertinente y usarla para definirproblemas y seleccionar soluciones. Tiene querecurrir a asesores especializados y confiar enellos (problema de fe). Por lo tanto entre me-jor formados estén los potenciales asesoresmejor uso se hará de la información disponi-ble. Seminarios para mejorar la formación

30


como los realizados por REDUC, IIEP,OREALC, EDI, BID y el CIENES tienen unespecial valor en este proceso.

También la computación constituye un in-centivo exógeno que crece continuamente y quese puede complementar con la lectura ópticade datos. Por primera vez el procesamientoelectrónico descentralizado ofrece la posibili-dad de que el que produce datos se beneficieinmediatamente de ellos y tenga comparacionescon otras regiones, lo que facilita el entenderlos resultados observados en cada localidad.Por ahora en muchos casos la simple entregade datos, no se considera importante. Esta ten-dencia se puede complementar con la entregade paquetes que faciliten el análisis local delos datos ya que permite que el que llena losformularios se beneficie inmediatamente de sutrabajo.

El procesar con un lector óptico los datos ori-ginales (edad, sexo, curso, nombre y quizá unnúmero identificador nacional), con una co-bertura por escuela (preparada directamente porlos alumnos por lo menos a partir del cuartogrado) permitiría reducir el tiempo de ingresode los datos, elevaría la confiabilidad de losdatos (reduciría el error de la medición) y fa-cilitaría su procesamiento sistemático.

Finalmente, se requiere un “liderazgo glo-bal” en materia de desarrollo de la informa-ción. Las organizaciones internacionales(UNESCO, UNICEF, Banco Mundial, BID),las agencias de cooperación de países desarro-llados y otros organismos que demandan in-formación en educación se deberían poner deacuerdo tanto en los datos que solicitan comoen el formato en que se entregan. Estas de-mandas externas generan, actualmente, presio-nes contradictorias y dificultan el logro de losindispensables consensos internos.

Bibliografía

Abdala, F. (1997). Sistema de estadísticas educati-vas de la Argentina, UNESCO-OREALC, Bue-nos Aires, febrero.

Arancibia V. y Rosas R. (1994). Medición de lacalidad de la educación en América Latina,REPLAD-UC, UNESCO, Santiago.

Casanova, P. (1997). “El 62,4% de quienes rindie-ron la PAA superaron barrera de los 450 puntos”.La Epoca, 14 de enero, pág. 21.

Coleman, J. et al. (1966). Equality of educationalopportunity, US Government Printing Office,Washington DC.

Costa Ribeiro’ S. (1990). On the urgent need forimproving educational systems in Latin America,La Educación, N° 106, págs. 45-60.

Cuadra, E. y Ewert, G. (1987). Comparison of schoolrecords with parent’s information of enrollment,repetition, and dropout: A field study in Hondu-ras, Project Bridges: Harvard University.

Edwards, J. (1995). Evaluación de las cifras de ma-trícula de la educación primaria, USAID, Teguci-galpa.

Lockheed, M. y Verspoor, A. (1991). lmprovingprimary education in developing countries, OxfordUniversity Press.

McMeekin, (1997c). Education statistics in LatinAmerica and the Caribbean, UNESCO/OREALC.

Patrínos, H. y Psacharopoulos, G. (1992). Socio-economic and ethnic determinants and graderepetition in Bolivia and Guatemala. PolicyResearch Working Paper N° 1028, TechnicalDepartment, Latin America and the Caribbean Re-gional Office.

Puryear, J. (1994). Internacional education statisticsand research: status and problems, Journal ofEducational Development.

Rojas, E. (1992). Factores condicionantes del nivelde escolarización de Guatemala, Santiago:UNESCO-OREALC. Boletín 37.

Schiefelbein, E. (1980). The impact of americaneducational research on developing countries, enJ. Simmons (ed.). “The educational dilemma”,Pergamon Press.

_____. (1992). Antecedentes sobre la sobre y sub-estimación de matrículas en América Latina, Re-vista Latinoamericana de estudios educativos,Vol. XXII, N° 2, págs. 135-142.

_____. (1993a). The use of national assessments toimprove primary education in Chile, en ChapmanD. y Mahick L. (eds.), From data to action, Per-gamon Press-IIEP.

_____. (1993b). Comparative data in educationalpolicy and decision making, 2nd Supplement tothe Internacional Encyclopedia of Education,Pergamon Press.

31


_____. ( 1993c). Regional educational documenta-tion systems, role in policy development, 2ndSupplement to the International Encyclopedia ofEducation, Pergamon Press.

_____. (1995). La reforma educativa en AméricaLatina y el Caribe. UNESCO-OREALC, BoletínN° 37, pág. 9.

Schiefelbein, E. y Tedesco, J.C. (1995). Una nuevaoportunidad. El rol de la educación en el desarro-llo de América Latina, Santillana, Buenos Aires.

Schiefelbein, E. y McGinn. (1980). N. How educa-tional statistics can be utilized for policy analysis,en G. Lewis (ed.), Data analysis for educationalplanning, Harvard University.

Schiefelbein, E., Heikkinen, S., Figueroa, L.D., yYañez, J. (1992). Características del sistema deinformación (SIMEC) diseñado para Bolivia,UNESCO-OREALC, noviembre.

Schiefelbein, E., P. Schiefelbein, B. Sander, L. Zu-ñiga, G. Carvalho, B. Edwards y L. Wolff. Edu-cación en las Américas: calidad y equidad en elproceso de globalización, OEA.

The Economist. (1997). Education and the Wealthof nations. World Education league. Who’s top?,29 de marzo, págs. 15-23.

UNESCO-OREALC. (1996). Situación educativa deAmérica Latina y el Caribe, Santiago, 1996.

World Bank. (1990). Primary education. A WorldBank Policy Study, Washington DC.

INNOVACIONES EN LOS SISTEMAS DE INFORMACION PARA LAGESTION DE LA EDUCACION EN LOS PAISES DE AMERICA LATINA YEL CARIBE

Ernesto Treviño*

La mayor parte de los países de América Lati-na y el Caribe están inmersos en procesos dereforma que han implicado cambios en los sis-temas educativos y en su administración y ges-tión. Las transformaciones se han orientado aaumentar la eficiencia en el sistema y la cali-dad en la educación. Para medir la eficiencia yla calidad, así como para estimar la coberturay la equidad en el sistema educativo, los paí-ses han destinado recursos técnicos y financie-

ros a mejorar tanto los sistemas de estadísticaeducativa como la calidad de la informaciónque éstos recogen.

Los cambios en la administración y gestiónde la educación presentan diferentes estadosde avance y modalidades en cada uno de lospaíses de la región. Por este motivo, los siste-mas de estadística educativa están en diferen-tes etapas de avance en cada nación. Si bien elcamino seguido por los países de la región esen la dirección del mejoramiento de los siste-mas informáticos y de la calidad de la estadís-tica, los procesos internos han estado marca-dos por las características de cada país que,combinadas con el grado de progreso de lasreformas, han producido avances significati-vos en algunas áreas y marginales en otras.

Como consecuencia de los cambios en laadministración y gestión de los sistemas edu-cativos de la región, los países han renovado,modernizado y mejorado en alguna medida sussistemas de estadística educativa. Generalmen-te, la modernización se ha encaminado a me-

* Ernesto Treviño. Economista. Consultor de OREALC.,integrante del SIRI.El presente artículo forma parte de un estudio sobre lasituación de las estadísticas educativas en AméricaLatina y el Caribe, financiado por la Fundación Ford eimplementado por la Oficina Regional de Educaciónde la UNESCO para América Latina y el Caribe(UNESCO-Santiago). El estudio regional está compues-to por dieciséis investigaciones llevadas a cabo en tre-ce países (Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Chile,Ecuador, Guatemala, Guyana, Jamaica, México, Nica-ragua, Paraguay y Uruguay )y una entidad sub-regio-nal (la Organización de Estados Caribeños Orientales(OECS-Organization of Eastern Caribbean States).

32


jorar los procesos de relevamiento de informa-ción en las escuelas. Esto quiere decir, entreotras cosas, que se han rediseñado los instru-mentos de recolección, definiendo las varia-bles prioritarias a recoger; se han introducidoherramientas informáticas para el procesamien-to y manejo de datos; se han adecuado laspublicaciones y se han fijado los productos(datos e indicadores) que los sistemas de esta-dística ofrecerán a los planificadores, a los to-madores de decisiones y a la sociedad en ge-neral. Sin embargo, quedan temas pendientesque deberían conformar una etapa posterior deevolución de los sistemas de estadística edu-cativa nacionales, tales temas se describen alfinal de este documento.

Este artículo, tiene por objetivo presentar al-gunas de las innovaciones en los sistemas deestadística e/o indicadores educativos en lospaíses de la región.1

Las innovaciones en los sistemas de estadís-tica no son consideradas como innovacioneseducativas al no estar directamente relaciona-das con el proceso enseñanza aprendizaje.2 Portanto, se pudiera catalogar a las innovacionesmencionadas en este documento como “inno-vaciones en educación”, pues si bien no afec-tan el objetivo final del sistema educativo, es-tán insertas en él. Las innovaciones en los sis-temas de estadística descritas más adelante tie-nen por objetivo entregar mejores herramien-tas para fortalecer la administración y gestióndel sistema educativo, desde el ámbito escolarhasta el comportamiento global.

Dos fueron los criterios seguidos para esco-ger las innovaciones. Se seleccionaron las que

están actualmente en funcionamiento en suspaíses de origen y aquellas que son casos ex-cepcionales en la región y representan adelan-tos importantes y aportan experiencias signi-ficativas que vale la pena difundir entre lospaíses.

Es importante aclarar que este trabajo no pre-tende ser una revisión exhaustiva ni tampocodesmerecer el loable esfuerzo que llevan a cabola mayoría de los países de la región paraaumentar la calidad y oportunidad de la esta-dística educativa que producen. Más bien, sebusca difundir aquellas experiencias más inno-vadoras que, en materia de sistemas de esta-dística educativa, se han desarrollado en lospaíses participantes de la muestra.

Innovaciones en productos y procesos de laestadística

En este apartado se describen los progresosrelacionadas con los procedimientos comunesde los sistemas como el relevamiento de infor-mación, por ejemplo. La incorporación de tec-nología y los trabajos para conseguir estadísti-ca más exacta son materias incluidas en estasección.

El Mapa Educativo Nacional: Paraguay

Con el propósito de alimentar el proceso demicro planificación y mejorar la oportunidady pertinencia de las respuestas de la políticaeducativa a las demandas sociales, el Ministe-rio de Educación y Culto del Paraguay (MEC),implementó en 1996 el Mapa Educativo. Setrata de un sistema computacional de consultade información geográfica y estadística queincluye una base de datos digital-cartográfica,la información del censo escolar (realizado en1995), datos demográficos, económicos y so-ciales.

El Mapa Educativo está dentro del marcodel Programa de Mejoramiento de la Calidadde la Educación Primaria, a través de un con-trato de préstamo firmado entre el Banco Inte-ramericano de Desarrollo (BID) y el Gobierno

1 Los estudios de los países datan de 1996 y principiosde 1997. Además, se contactó en los países a algunasde las autoridades responsables de las innovacionescon la finalidad de actualizar, en lo posible, la infor-mación aquí contenida.

2 Castillo Inzulza, Gabriel. Innovación Educativa y Pro-grama de Curso. Centro de Perfeccionamiento e In-vestigaciones Pedagógicas. Ministerio de Educación.Santiago Chile, 1989. Según la definición de GabrielCastillo las innovaciones educativas “sirven al propó-sito de la educación, avanzar hacia el ser, hacia lavocación humana”.

33


de la República del Paraguay. El objetivo delPrograma consiste en mejorar la calidad y au-mentar la eficiencia interna de la educación pri-maria, además de optimizar el uso de los re-cursos que se destinan a su financiamiento. Elresponsable directo del sistema es el Ministe-rio de Educación y Culto, a través del Depar-tamento de Planeamiento Educativo.

En la ejecución del proyecto se involucraronel Departamento de Planeamiento Educativo yla Dirección General de Estadística Encuestasy Censos. El costo del proyecto fue de US$816 mil. Para el desarrollo del sistema del MapaEducativo se utilizó tecnología de puntaArcview-Ar/info. y G.P.S.

El Mapa Educativo apoya a los Programasde Mejoramiento de la Calidad de la Educa-ción Primaria y de Educación Secundaria. Tam-bién apoya las acciones llevadas a cabo por elMinisterio de Educación y Culto en el marcode la Reforma Educativa. Asimismo, este ins-trumento ya ha sido utilizado en la programa-ción de los objetivos planteados en el PlanEstratégico 2020.

Mapa educativo

El Sistema de Mapa Educativo (SME) es laimplementación de un Sistema de InformaciónGeográfico (SIG) y de una base de datos concaracterística geográfico-espacial. Como sunombre lo indica, se trata de una cartografíadigitalizada que permite localizar en la panta-lla de la computadora a todas las escuelas delParaguay. En él se relacionan las escuelas conbases de datos estadísticas.

En la elaboración del SME se consideraronel diseño y la implementación de dos compo-nentes:– Una metodología para el análisis espacial de

la información que permite focalizar áreas concarencias en infraestructura educativa, desta-cando zonas donde se deben implementarproyectos de inversión.

– El Sistema Administrador de la Base de Da-tos, formado con información proveniente de:el Censo Escolar; el Censo Nacional de Pobla-

ción y Viviendas 1992; el Banco de Datos delMinisterio de Educación y Culto y de la basede datos cartográfica de la Dirección Generalde Estadística, Encuestas y Censos. Este siste-ma permite, entre otras cosas, el ingreso y laactualización de nuevas fuentes de informa-ción, la generación de procedimientos de aná-lisis de la información y la producción demapas temáticos.La estructura de la información está deter-

minada por la base de datos cartográfica quese desarrolló en la Dirección General de Esta-dística, Encuestas y Censos y por los datosprovenientes del Censo Escolar. Este enfoquepermite confeccionar mapas temáticos deacuerdo a los criterios de política y/o investi-gación, facilita el análisis de cobertura de losestablecimientos educacionales, además de pro-porcionar un catastro completo de la infraes-tructura educativa del país. Prevé, además,agregar a esta base de datos otras fuentes deinformación existentes en el Ministerio quesean relevantes para estudios futuros. Inclusopodrían sumarse bases de datos de fuentes ex-ternas al MEC que sirvan para enriquecer elanálisis, la planificación y la gestión del siste-ma educativo.

Un ejemplo ilustrativo de la información queaporta el Mapa Educativo es que de un edifi-cio escolar pueden conocerse los planos, foto-grafías y los documentos de propiedad del mis-mo (digitalizados), los centros educativos queoperan en él, los niveles ofrecidos, la matrícu-la por grado y sección, que pueden asociarsecon las variables demográficas, sociales y eco-nómicas de la zona de influencia de los cen-tros educativos que operan en el edificio. Laflexibilidad del sistema permite ver esta infor-mación para una escuela, un grupo de escue-las, una localidad, una región o a nivel nacio-nal.

La facilidad para agregar y asociar datos deámbitos diferentes al educativo, generan un pa-norama más completo para el tomador de de-cisiones. Esta característica es poco común enlos sistemas estadísticos de la región que, porlo general, ofrecen los datos educativos “aisla-

34


dos” de otro tipo de información que enriquez-ca el análisis.

El Mapa es una veta de datos válidos, opor-tunos y pertinentes, que apoya a la micro pla-nificación. Se espera que su uso permita unainversión más eficiente de los recursos y coad-yuve a atacar las inequidades mediante la am-pliación de escuelas, insumos pedagógicos ycapacitación al personal docente en las zonasmás desfavorecidas.

A la par de apoyar la planificación y tomade decisiones, la información incluida en elMapa Educativo sirve para retroalimentar lagestión de la reforma, identificando áreas deoportunidad para mejorar el sistema educativoy perfeccionando las medidas de política. ElMapa abastece también de insumos a la inves-tigación, parte clave del avance en los siste-mas educativos.

Las variables educativas que integran la basede datos del Mapa Educativo se dividen, esen-cialmente en tres grupos:– Características de los locales escolares: dis-

tribución y dimensión del terreno, situaciónlegal del local, vías de acceso y transporte,servicios básicos, características de las aulas yde los laboratorios, características de los talle-res, cantidad y estado de conservación dedependencias de servicios, equipos, mobilia-rios y materiales pedagógicos.

– Características de los alumnos: matrícula pornivel, edad y sexo; educación especial por tipode atención y sexo y participación comunita-ria.

– Características de los recursos humanos: can-tidad de docentes, directivos, personal técni-co-administrativo y de servicio por instituciónen la cual enseña y nivel académico por sexoy sector; carga horaria según turno, horascátedra, nivel y sector, y años de serviciosegún sexo por nivel y sector.El Mapa Educativo representa una herra-

mienta de vanguardia para la administración ygestión del sistema educativo en Paraguay. Pro-bablemente, los sistemas estadísticos de Amé-rica Latina y el Caribe evolucionen hacia lasbases de datos que vinculan variables educati-

vas con variables socioeconómicas, ligadas és-tas a la cartografía de un país o una región alinterior del país. Estos sistemas apuntan a laidentificación de las necesidades de cada es-cuela, con la visión específica del entorno es-colar (demográfico, social y geográfico). Conestas características, los sistemas de estadísti-ca del tipo del Mapa Educativo ayudan a losprocesos de reforma que consideran una ma-yor autonomía de la escuela.

Cédula de identificación por alumno:Argentina y Chile

Dentro de América Latina se recogieron loscasos de la Provincia de Mendoza (Argentina)y Chile para dar a conocer el trabajo de algu-nos sistemas estadísticos que trascienden lasimple recolección de variables y llegan hastala identificación de cada alumno y su historiaacadémica.

Provincia de Mendoza en Argentina

Argentina es un país federal integrado por 23provincias y la Capital Federal. Las provinciasposeen autonomía y administran los estableci-mientos de educación primaria, secundaria yterciaria no universitaria dentro de su territo-rio.

La descentralización del sistema educativo yseveras restricciones fiscales durante las últi-mas dos décadas, provocaron una prolongadacrisis en la estadística educativa argentina anivel nacional.

El Ministerio de Cultura y Educación de laNación decidió desarrollar un sistema de in-formación capaz de proporcionar insumos parala gestión del sistema educativo.

El primer paso en el cambio del sistema deinformación es el Censo Nacional de Docen-tes y Establecimientos Educativos efectuadoen 1994. Después vino el desarrollo del Siste-ma Federal de Información Educativa (SFIE),que diseña nuevos instrumentos de recoleccióny nuevas metodologías de relevamiento, reali-zándose en 1996 el primer levantamiento dedatos.

35


Mendoza es reconocida como una de las pro-vincias más avanzadas de la Argentina en ma-teria de la administración y gestión del siste-ma escolar. Prueba de ello es que cuenta conun sistema de pruebas provincial y un sistemade cédula escolar.

Hasta 1995 la provincia de Mendoza teníasus propios instrumentos de recolección. Comoparte de los trabajos del SFIE, en 1996 se con-sensuó a nivel nacional el contenido y la for-ma de los cuestionarios para la recolección dela estadística. Para las variables no consensua-das (edades simples, horas cátedra) se utilizaroninstrumentos adicionales de la provincia. Sinembargo, a partir de 1997 se considera que losinstrumentos nacionales comprenden todas lasvariables requeridas en la jurisdicción.

Dentro del marco del SFIE, las oficinas deestadística educativa provinciales tienen la res-ponsabilidad de recoger la información de ma-trícula y personal (docente y no docente) delos establecimientos educativos de: enseñanzainicial, primaria, media, superior no universi-taria.

La cédula escolar

En la provincia de Mendoza, además del rele-vamiento estadístico, se sostiene desde 1978el sistema Cédula Escolar, mediante el cual semantienen registros básicos de cada alumno através de su historia académica (cohorte, pro-moción, deserción, ingreso, nivel de escolari-dad de padre y madre, documento de identi-dad o indocumentado).

La cédula escolar es utilizada en otrossubsistemas provinciales como la asistenciaalimentaria, el ingreso a nivel medio, progra-mas de documentación, etc. Este sistema seconsidera insuficientemente explotado y vali-dado en la base. A través de la descentraliza-ción prevista a nivel de seccional de supervi-sión se espera potenciarlo, mejorar la canti-dad, calidad y oportunidad de la información.

Con la Subsecretaría de Desarrollo Social ycon apoyo de técnicos del UNICEF, se estádesarrollando una ampliación de datos e

indicadores a partir de la cédula escolar. Elresultado de este trabajo deberá ser una mayorexactitud en la estadística educativa y en losindicadores y la conexión del sistema de lacédula escolar con el SIEF.

Chile

Durante la década de los ochenta Chile intentóestablecer un sistema que permitiera almace-nar y consultar la historia académica de cadaalumno. Este esfuerzo se detuvo debido a queen ese tiempo el avance de la informática noofrecía la capacidad suficiente para procesaruna base de datos de tal magnitud.

A partir de 1992 da inicio a un nuevo pro-yecto para desarrollar un sistema de informa-ción capaz de almacenar la historia académicade los alumnos. En esta ocasión existen dosfactores que favorecen el desarrollo del pro-grama. Por un lado, la tecnología en informá-tica permite el acopio y manejo de una base dedatos voluminosa. Por otro lado, a partir de1985 cada niño ha recibido un número únicode identificación al momento de registrar sunacimiento. Este número se convierte despuésen la base de su cédula de identidad. Así, losniños nacidos en 1986 ingresaron en 1992 aprimer grado de educación básica. En 1998será posible obtener información de la historiade cada alumno en el período de seis años. Elsistema abrirá oportunidades sin antecedentespara la estadística educativa y la investigación.

Oportunidades y desafíos

Un sistema de información que permite la iden-tificación individual de los alumnos abre unabanico de posibilidades para mejorar aspec-tos que van desde la confiabilidad de la infor-mación hasta la calidad de la educación, pa-sando por la gestión del sistema educativo. He-rramientas de este tipo ayudan a mejorar elcálculo de la eficiencia, pues permiten separarlos repitientes de los nuevos ingresos, en loscasos en que los primeros cambien de escuela,mejora el cálculo del abandono o la desercióny aporta elementos para analizar sus causas.

36


El campo de la investigación encuentra enestos sistemas oportunidades y desafíos. Lasprimeras porque se cuenta con información pararelacionar a los alumnos con experiencias re-levantes del proceso enseñanza aprendizaje.Los desafíos porque los diseños de investiga-ción, teniendo esta fuente de datos, deberániluminar los procesos de enseñanza aprendiza-je. Por ejemplo, se puede investigar la impor-tancia de la enseñanza preescolar en el logrode los alumnos en niveles educativos posterio-res. Los progresos en la investigación repercu-tirán positivamente en la calidad de la educa-ción, ya que se tendrán mayores insumos parael análisis de política y la toma de decisionespara propiciar el mejoramiento cualitativo.

Se espera que en el futuro, los sistemas deestadística de la región tiendan hacia la identi-ficación de cada alumno.

Encuesta electrónica sobre financiamientoeducativo estadual: México

México actualmente tiene en funcionamientoun programa para perfeccionar la informaciónrelativa al financiamiento de la educación.México es un país federal compuesto por Es-tados libres y soberanos. El manejo de los re-cursos públicos estaduales es materia concer-niente únicamente a los Estados. Por tratarsede un tema que encierra alto contenido políti-co, hasta el año de 1996 existía un proceso derecolección del gasto educativo estadual a ni-vel nacional que no estaba totalmente sistema-tizado, por lo que recogía información sólo delos Estados que decidían aportarla. Por lo tan-to, en la composición del gasto educativo na-cional no se contabilizaba con exactitud el gastopúblico que aportan los Estados.

Al no contar con datos exactos del gastoeducativo estadual, se realizaban estimacionespara obtener un aproximado de éste.

La encuesta electrónica

Con el propósito de cubrir esta falencia el go-bierno federal, a través de la Secretaría de Edu-

cación Pública (SEP), inicia en 1996 el trabajopolítico y técnico para implementar la encues-ta electrónica sobre financiamiento educativoestadual. Las tareas de la SEP fueron, por unlado, sensibilizar a los estados de la necesidadde contar con información más precisa sobreel financiamiento educativo a nivel nacional y,por el otro, consensuar un instrumento de re-colección.

Después de un año de trabajo, en 1997 entraen marcha la encuesta electrónica sobrefinanciamiento educativo estadual. La inten-ción de este proyecto es tener, a final del año,los datos sobre el financiamiento educativo detodos los estados.

La información recogida en la encuesta per-mitirá tener mayor exactitud en el cálculo delgasto público en educación. Dada la desagre-gación de los datos solicitados, será posibletener datos por tipo de gasto (corriente: dividi-do en personal y otros, de capital, directo, be-cas, etc.) al interior de cada nivel educativo.Con esta información se podrán generar unmayor número de indicadores y, lo que es másimportante, se tendrán diagnósticos más exac-tos de la estructura de financiamiento de cadanivel educativo.

El origen de la encuesta

La encuesta electrónica sobre financiamientoeducativo estadual surge a partir de la expe-riencia de México en el proyecto INES (Indica-tors of Education Systems) de la Organizaciónpara la Cooperación y el Desarrollo Económi-co (OCDE), en el que este país participa desde1995. Este proyecto recolecta información es-tadística sobre financiamiento de la educaciónde los países miembros a través de dos cues-tionarios. Uno sobre financiamiento educativosegún la fuente de los recursos y otro de gastoeducativo según el destino de los recursos.

La metodología del proyecto INES influyóen dos aspectos de la encuesta electrónica. Enprimer término en la forma de desagregacióndel financiamiento de la educación, medianteuna doble vía, por la fuente y el destino de los

37


recursos. Segundo, en el proceso de recolec-ción, pues se consideró más adecuado un ins-trumento electrónico, tipo hoja de cálculo conprocedimientos de verificación automáticos (almomento de llenar la hoja).

La encuesta persigue, como objetivos gene-rales, tener un cálculo más exacto del gastopúblico en educación y permitir mayores nive-les de desagregación para proporcionar másherramientas de análisis a los planificadores ya los tomadores de decisiones. Como objeti-vos colaterales, a través del trabajo con la en-cuesta se espera también fortalecer las capaci-dades y experiencia de los estados involucrán-dolos más en la planificación educativa y vin-culándolos de alguna manera con la experien-cia del proyecto INES.

A raíz de la dinámica iniciada con la en-cuesta electrónica, en el mediano plazo se pre-tende crear un grupo técnico de trabajo coor-dinado por la SEP en donde participen todoslos estados. El grupo tendría como objetivosaumentar el uso de la información estadísticaen la planificación y en la toma de decisionesy promover la mejora continua de la estadísti-ca educativa a partir del trabajo de análisisgrupal.

La encuesta electrónica sobre financiamientoeducativo estadual es la primera etapa de unproceso que se espera más largo. Una segundaetapa sería entregar a los Estados un reporteejecutivo (electrónico) con datos de matrículay personal, para que los planificadores de losestados tengan una herramienta adicional parael análisis. La intención de la SEP es ofrecer alos estados retroalimentación de la estadísticaque se recoge; donde los estados son, en bue-na medida, transportadores de los cuestiona-rios de la SEP y digitadores de información.

La encuesta también aportará al trabajo deMéxico en el proyecto INES. Vale decir queMéxico está por ingresar a la Red A3 del pro-

yecto INES. En dicha red se toca el tema de lamedición del logro o aprovechamiento educa-tivo. En este contexto se espera que la encues-ta electrónica sirva en la medición del gastoversus la calidad educativa, medida a travésde los instrumentos de la Red A.

La experiencia de México denota una pre-ocupación que no es única de ese país. Dealguna u otra manera, todas las naciones estáninteresadas en conocer con mayor exactitudlas fuentes y usos del financiamiento en edu-cación y establecer los costos reales de ésta.Dentro de América Latina y el Caribe, es inci-piente el desarrollo de metodologías para con-formar bases de datos pertinentes, válidos yoportunos de financiamiento de la educación.Sin embargo, el tema está presente en los de-bates nacionales.

Innovación en el diseño del sistema deestadística educativa

Aquí se presenta un caso donde se consideracomo innovación el diseño de un nuevo siste-ma de estadística, describiendo sus etapas yaspectos principales.

Sistema integrado de informacioneseducacionales: Brasil

El sistema de estadística educativa del Brasilentra en un proceso de cambio a partir de 1995.El gobierno central se propone modernizar elsistema, democratizar la información y tomaren cuenta las necesidades de información delos principales actores del proceso educativo.

La mayor innovación en el caso brasileño esel proceso mismo de reformulación del siste-ma. El objetivo principal de este apartado esdar a conocer la reingeniería del sistema deestadística educativa del Brasil, que fue abor-dado con una visión integral, lo que constituyeen sí una innovación.

Brasil es un país federal donde la educaciónbásica está bajo la responsabilidad de los esta-dos. Cada estado tiene una Secretaría de Edu-cación que maneja una red de escuelas prima-

3 La Red A o Network A es un grupo de trabajo de lospaíses integrantes del proyecto INES de la OCDE,orientado a medir el logro académico de los alumnosde los países participantes en la red.

38


rias y secundarias y es responsable de supervi-sar la educación ofrecida por las escuelas mu-nicipales y privadas dentro de su jurisdicción.

El responsable de la estadística educativa esel Instituto Brasileño de Geografía y Estadísti-ca (IBGE). A través de un acuerdo entre elIBGE y el Ministerio de Educación (MEC),este último es quien se encarga de la organiza-ción, administración y soporte financiero de larecolección estadística, así como del análisisde los datos recolectados y del mantenimientode una base de datos.

El SIIE

En 1995 el gobierno del Brasil establece comouna de sus prioridades la construcción de unsistema de información educativa capaz de pro-veer los datos adecuados para la toma de deci-siones.

La implementación del Sistema Integrado deInformaciones Educacionales (SIIE), desde sudiseño hasta su puesta en marcha, puede con-siderarse en sí misma, una innovación, porqueantes de proponer algunas soluciones improvi-sadas a los urgentes problemas que presentabala estadística educativa, se estudió cuidadosa-mente la situación interna del país (estable-ciendo las prioridades sobre las necesidadesde información) y el estado del arte de lossistemas de información estadística en paísesy organismos internacionales consideradoscomo avanzados en esta materia.

El desafío del SIIE era lograr la integraciónde las escuelas, los municipios, los estados yel MEC. Esta integración debería proveerindicadores para monitorear el sistema educa-tivo, apoyar la planeación, la toma de decisio-nes y fortalecer la capacidad de gestión de losactores mencionados. Además, debería ofrecera la sociedad una visión de la situación educa-tiva a nivel local, regional y nacional.

El primer paso seguido en vías de proponerel SIIE fue estudiar el sistema previo. Paraesto se visitaron cerca de una tercera parte delas Secretarías Estaduales de Educación y al-gunas Secretarías Municipales de Educación,

con la intención de conocer sus necesidadesde información y evaluar los problemas en larecolección de datos.

El sistema anterior recolectaba datos median-te los siguientes cuestionarios: Educación pre-escolar; educación primaria; educación secun-daria; educación especial y educación paraadultos

El MEC enviaba los cuestionarios a las Se-cretarías Estaduales de Educación. Estas, a suvez, los distribuían a las escuelas. Una vezque estuvieran completos los cuestionarios, lasescuelas los remitían de regreso a las Secreta-rías Estaduales.

La digitación de los datos corría por cuentade los Estados. Una vez digitados los datos, elprograma producía un archivo que era enviadoal MEC.

El sistema presentaba importantes problemasen la recolección, el procesamiento y la difu-sión de los datos. A continuación se listan al-gunos de ellos:– Atraso de seis meses en la llegada de los

cuestionarios a las escuelas, lo que impedíatener datos fidedignos de la matrícula a finesde marzo (fecha de corte).

– Los cuestionarios recogían información queno era de interés para los estados ni tampocoanalizada por el MEC.

– Los cuestionarios no estaban diseñados paraaportar a los estados información que sirvierapara la administración y la toma de decisionesdentro de los sistemas educativos estaduales.

– Los estados, los municipios y las escuelas norecibían retroalimentación.

– El MEC producía tablas estadísticas pero noanalizaba la situación del sector educativo.

– Los resultados nacionales de la estadística seconocían dos o tres años después de la recolec-ción.

– Algunos estados tienen su propio sistema deestadísticas, lo que quiere decir que algunasescuelas tienen que llenar dos cuestionarios alaño. Además, dado el atraso en la informa-ción, algunos departamentos del Ministeriode Educación recogían datos directamente delas escuelas para distribuir fondos y libros de

39


texto. Las escuelas recibían múltiples solici-tudes de información.

– No se aplicaban medidas para controlar lacalidad de la información recogida, comopueden ser encuestas para validar la informa-ción proporcionada por escuelas, municipiosy Estados.

– El sistema estaba aislado. Existía un grupo depersonas que estudiaba y definía losindicadores educacionales que no tenía comu-nicación con el DEE. El sistema para evaluarla educación del MEC y el DEE no teníanconexión alguna, por lo que no potenciabanlas fuentes de información para proporcionarun panorama más claro de los fenómenoseducativos, sobre todo a los tomadores dedecisiones.La segunda etapa de estudio consistió en co-

nocer los sistemas de estadística de otros paí-ses. Así, se visitó Chile, Estados Unidos, Ingla-terra y Francia. Cabe mencionar que en Fran-cia se conoció la experiencia nacional y setomó contacto con la OCDE.

El estudio de la situación en Brasil y de lossistemas de otros países tomó un período deseis meses, después de lo cual se presentó unapropuesta final para el SIIE.

En la propuesta del Sistema integrado de in-formaciones educacionales se establecieron lossiguientes objetivos:– Proveer al Ministerio de Educación de infor-

mación que apoye las actividades de planifi-cación, monitoreo, evaluación y financia-miento del sistema educativo.

– Proporcionar herramientas administrativaspara colaborar con la planificación y la tomade decisiones a los diferentes niveles del siste-ma educativo, desde los directores de escuelahasta las autoridades del MEC, pasando porlos municipios y los estados.

– Ofrecer diferentes análisis del sistema educa-tivo, a nivel nacional, regional, estadual ymunicipal, además de permitir comparacio-nes con otros países.

– Permitir la publicación y difusión de la infor-mación educativa a las escuelas, las Secreta-rías de Educación, los investigadores, los

tomadores de decisiones y la sociedad, quienfinancia el sistema educativo mediante losimpuestos y el pago de colegiaturas en lasescuelas privadas.

Las nueve dimensiones de trabajo del SIIE

Para cumplir los objetivos del SIIE se trabajaronnueve dimensiones, que fueron desarrolladaspara ofrecer una solución integral a los proble-mas de la estadística educativa. A continua-ción se hace una descripción del trabajo encada una de las dimensiones.

– Definición de indicadores y variables a reco-lectar: El MEC escogió treinta indicadorespara monitorear el sistema educativo. La ma-yoría de éstos corresponden con los usadospor los países de la OCDE, lo que permitirá alBrasil compararse a nivel internacional. Tam-bién se seleccionaron algunos para reflejarparticularidades del sistema educativo brasi-leño.Una vez establecidos los indicadores, de co-mún acuerdo entre el MEC y las SecretaríasEstaduales, las variables a recolectar se defi-nieron automáticamente. Esto es, las variablesa recolectar eran aquellas necesarias para cal-cular los indicadores. De esta manera se evitórecoger información que a la postre podría nohaberse utilizado.Como parte de esta dimensión surgieron losnuevos instrumentos de recolección que fue-ron diseñados por el DEE.

– Democratización del sistema: Para fortalecerlas capacidades de gestión de las escuelas,municipios y estados, era necesario descen-tralizar, democratizar y difundir la informa-ción, incluso al interior de los estados queposeían su propio sistema de estadística edu-cativa.El SIIE (a nivel nacional) está compuesto porsistemas estaduales de información educati-va. Esto significa que la base de datos nacionales la suma de las bases de datos estaduales.Así, el SIIE permite comparaciones entre losEstados y los sistemas estaduales de informa-ción educativa ofrecen la posibilidad de com-

40


paraciones a nivel municipal. El sistema ofre-ce más de doscientos informes que se puedenimprimir inmediatamente y posee la flexibili-dad para que el usuario final genere sus pro-pios reportes.El equipo básico para operar el sistema es unservidor Pentium dual con 8 Gigabytes dememoria en disco duro, algunas microcom-putadoras y una impresora láser. El MEC dotóde este equipamiento a cada estado.La próxima etapa de desarrollo del SIIE com-prende la implementación del sistema estadualde información educativa a nivel municipal yel desarrollo de un sistema de administracióny gestión escolar que, además, producirá auto-máticamente el reporte estadístico del SIIE.Este sistema será distribuido de manera gra-tuita a las escuelas que lo soliciten.

– Aceptación social y apoyo para el éxito de larecolección: Para concientizar a los partici-pantes en el censo de escuelas es necesario dara conocer los beneficios que traerá una ade-cuada recolección y ofrecer apoyos concretospara facilitar las labores relacionadas con ellevantamiento de información.En este sentido, el Ministerio de Educacióntomó algunas medidas. Por un lado, se esta-bleció que el último miércoles de marzo detodos los años no habrá clases, por tratarse delDía Nacional de la Estadística Educativa. Estedía los profesores colaborarán con el directorde la escuela en el llenado de los cuestionariosdel SIIE.Por otra parte, se hizo una campaña publicita-ria a través de la radio y la televisión promo-viendo la importancia del Día Nacional de laEstadística Educativa.Las Secretarías Estaduales de Educación, ensus oficinas regionales, ofrecieron a las escue-las el apoyo de un grupo de técnicos parallenar los cuestionarios. También se habilita-ron líneas telefónicas (hot lines) para contes-tar las preguntas de los encargados de llenarlos cuestionarios.La digitación de los datos quedó como respon-sabilidad de las Secretarías Estaduales deEducación. Cabe señalar que el MEC paga por

los servicios de digitación de datos al sistema.En 1996, por primera vez, el MEC publicódatos preliminares en octubre de ese mismoaño. Hacia diciembre se publicaron los resul-tados finales.

– Uso de la estadística educativa: A finales de1995, en Brasil se aprobó una ley que estable-ce que el 15% de los ingresos por concepto deimpuestos de los estados y los municipiosdebía destinarse al financiamiento de la edu-cación primaria. La regulación también esta-bleció que la suma de ambos porcentajes (el15% estadual y el 15% de los municipiosdentro de un estado) constituirían un fondoque sería redistribuido en relación directa conel número de alumnos matriculados en laeducación primaria en cada municipio. En loscasos donde el fondo no consiga llegar a losUS$ 300 por estudiante al año, el gobiernofederal aportará recursos adicionales.Como se desprende de lo anterior, la estadís-tica educativa adquiere mayor relevancia alencontrarse asociada con la asignación derecursos. Cabe mencionar que esto es un “armade doble filo”, pues si en algún momento sedescuida el control de calidad de la informa-ción, se corre el riesgo de falseo de datos endetrimento de los recursos públicos.

– Fuentes complementarias de datos: Un as-pecto generalmente descuidado en el diseño yoperación de los sistemas de estadística edu-cativa es la relación de los sistemas de estadís-tica educativa con otras entidades productorasde información.El MEC de Brasil previno esta situación esta-bleciendo un convenio con el Instituto Brasi-leño de Geografía y Estadística para comple-mentar los datos del SIIE con informacióncomo el producto interno bruto, la poblaciónpor grupo de edades y otros datos socioeco-nómicos. Además, en la encuesta anual dehogares, el MEC tiene la posibilidad de incluirpreguntas específicas relacionadas con edu-cación.Por otro lado y ante la falta de datos definanciamiento de la educación en los niveles

41


estadual y municipal, el MEC contrató losservicios de la Fundación SEADE para cons-truir una base de datos acerca de la inversiónen educación realizada por la totalidad de losEstados y los municipios en el período 1988-1996. Además, la Fundación desarrollará unametodología para que el Ministerio de Educa-ción pueda obtener permanentemente estosdatos.

– Control de calidad de la información recolec-tada: Para evaluar la calidad de los datosrecogidos en el relevamiento anual, el MECcontrató los servicios del Instituto Brasileñode Geografía y Estadística para llevar a caboencuestas que validen la información propor-cionada por las escuelas. Durante octubre ynoviembre de 1996 el IBGE llevó a caboencuestas para controlar la calidad de la infor-mación obtenida en el SIIE.

– Reconstrucción de la historia: El sistema an-terior al SIIE carecía de una base de datoshistórica. Para reconstruir la base de datosentre 1984 y 1995, el MEC contrató un equipode expertos. Cuando se reconstituya la base dedatos esta se vaciará en el SIIE. Si bien escierto que algunos de los datos rescatadosestarán incompletos o serán poco relevantes,es la única información estadística que setiene y que da cuenta del pasado del sistemaeducativo.

– Difusión de la información: A partir de laimplementación del SIIE el Ministerio deEducación pondrá en circulación cuatro pu-blicaciones: Un reporte por escuela, el cualserá enviado a la escuela; un reporte por mu-nicipio; un reporte por estado; y un reporte conlos 30 indicadores, mostrando resultados anivel nacional, regional y estadual.A partir de 1997 se espera que los Estadosproduzcan los reportes para las escuelas ymunicipios que se ubican en su jurisdicción.

– Conexión y comunicación de las autoridadeseducativas: Durante 1996 se trabajó en unared interna (Intranet) para conectar al MECcon las Secretarías Estaduales de Educación.La próxima etapa será conectar a las Secreta-rías Estaduales con los municipios.

Evaluación del SIIE

A casi dos años de su implementación es tem-prano para dar una evaluación del funciona-miento y mejora del SIIE. El tiempo dará lapauta para conocer la trascendencia del siste-ma por sobre un período de gobierno y su ins-talación en el eje central del proceso de ges-tión y administración del sistema educativo enBrasil.

Sin duda alguna, es posible insistir en que elSIIE es un caso ejemplar por el estudio previoque respalda su puesta en marcha. La conside-ración de opiniones al interior y al exterior delpaís, emitidas por expertos, personas involu-cradas en la recolección y usuarios, enriquecie-ron las dimensiones del sistema. El resultado,a primera vista, es un sistema más democráti-co, con alto grado de aceptación por los parti-cipantes de él y conectado con las tendenciasvanguardistas a nivel mundial en el tema deestadística educativa. Se trata de un sistemaque no es perfecto, pero que parte por aceptarsu imperfección, lo que coloca una base sólidapara avanzar en la mejora continua. Se trata deun sistema donde se prefirió la profesionali-zación y la democratización en su diseño porsobre el ahorro de recursos en el corto plazo,esperando un rendimiento mayor en el largoplazo, cuando el sistema rinda frutos en la pla-nificación y retroalimentación a los actores delsistema educativo y de los sectores políticos ysociales que integran al país.

La aceptación del SIIE por parte de los Es-tados puede ser un indicador del éxito que hatenido el sistema. Originalmente se pensabaen un plan gradual de incorporación de Esta-dos al nuevo sistema. Sin embargo, el primeraño de operación solamente dos Estados noadoptaron el SIIE, los cuales determinaronadoptarlo el segundo año.

Innovaciones en proyectos de comparacióninternacional en la región: OECS yMERCOSUR

Los sistemas de información relativos a la es-tadística educativa han evolucionado en dife-

42


rentes aspectos que van desde el diseño de lospropios sistemas, los productos que ofrecen yla tecnología que utilizan, entre otros. Un fenó-meno interesante es la incidencia que han teni-do la globalización a nivel mundial y los proce-sos de regionalización en el desarrollo de laestadística e indicadores educativos, dirigien-do una parte de su interés hacia la generaciónde indicadores que permitan la comparaciónentre países. Dentro del grupo de países estu-diados, sobresalen los casos de la Organizaciónde Estados Caribeños Orientales (OECS- Organi-zation of Eastern Caribbean States) y del Mer-cado Común del Cono Sur (MERCOSUR).

Organización de Estados CaribeñosOrientales

Los países que integran la OECS tienen pe-queños territorios insulares con poca pobla-ción. Comparten tradiciones y problemas si-milares y mantienen estrechos vínculos. Valedecir que todos ellos forman parte de la Man-comunidad Británica.

Características comunes de localización, te-rritorio y población que traen consigo proble-máticas comunes en el área de educación. Sis-temas educativos de tamaño relativamente pe-queño que, necesariamente implican departa-mentos de estadística pequeños. Con la finali-dad de solucionar las dificultades comunes, lospaíses de la OECS decidieron integrar de al-guna manera sus sistemas de información parala gestión educativa.

Dentro de las estrategias para la reforma delos sistemas educativos en los países miem-bros de la OECS, en 1992 se identificó la ne-cesidad de desarrollar un sistema armonizadodenominado Sistema de Información para laGestión de la Educación (SIGE).

En 1994 la organización solicitó un estudioencaminado a determinar las características quedebería poseer el SIGE. Como resultado delestudio, se indican una serie de etapas en eldesarrollo del sistema, que son:– Estandarizar los instrumentos de recolección

en todos los países miembros.

– Procurar el equipo y software adecuado paraingresar, almacenar y procesar y difundir lainformación a una base de datos central loca-lizada en la Secretaría de la OECS.

– Desarrollar indicadores educativos que pro-vean información para las políticas, la planifi-cación, la programación y la toma de decisio-nes en cada uno de los países y en la sub-regióncomo un todo.Las primeras dos fases del proyecto se lle-

varon a cabo durante 1995 y 1996. La fasetres será implementada en el futuro inmediatouna vez que se hayan establecido las fuentesde financiamiento para esta fase.

El sistema producirá, a través de la Unidadde reforma educativa de la OECS, reportes es-tadísticos de acuerdo a la necesidad de los paí-ses. Esto incluirá la publicación de Resúmenesestadísticos anuales y directorios de escuelas yotras instituciones educativas.

Para este proyecto colaboraron las centralesde estadística (o institutos de estadística a ni-vel nacional) y los ministerios de educaciónde los nueve países miembros. Fue un trabajoconjunto para determinar los estándares queregirán el relevamiento, el procesamiento y ladifusión de los datos.

Las variables que incluye el SIGE son:– Matrícula: por género, por edad, por grado,

por tipo de escuela, por distrito y por materiade estudio (esto último exclusivamente en elcaso de la educación secundaria y post secun-daria), transferencias de alumnos entre escue-las, abandono, nuevo ingreso y repitientes.

– Plantel docente: por género, calificación, sta-tus, años de experiencia, especialidad y cargade trabajo de los profesores.

– Rendimiento académico de los estudiantes entérminos de promoción: por nivel, por notasobtenidas en cada materia de estudio, tasa depromoción.

– Asistencia de los alumnos: por curso, escuelay género.

Método de recolección

La estadística se releva durante los meses deseptiembre a diciembre mediante instrumentos

43


estandarizados en los nueve países miembrosde la OECS. La distribución de los cuestiona-rios se hace, generalmente, a través del correoo de personal de los ministerios de educación.Estos últimos son los encargados de recogerlas formas una vez que han sido completadas.Entonces se someten a revisión para verificarque fueron llenados correctamente y que la in-formación que proveen es consistente. Luegose ingresan a una base de datos computacional.

La adopción de un sistema de indicadoresserá parte de los trabajos de la próxima etapadel proyecto del SIGE. Sin embargo, cabe se-ñalar que los países del Caribe están desarro-llando indicadores estandarizados, a través delCARICOM y con el apoyo técnico de laUNESCO.

Mercado Común del Cono Sur(MERCOSUR)

El 26 de marzo de 1991 Argentina, Brasil, Pa-raguay y Uruguay firmaron el Tratado de Asun-ción, considerado un instrumento para llegar ala implementación del Mercado Común delCono Sur. A este tratado se sumó Chile a ma-nera de miembro asociado mediante un acuer-do de libre comercio firmado en junio de 1996.

La integración llevada a cabo por los paísesdel MERCOSUR intenta llegar a ser mercadocomún en el largo plazo. Bajo este tipo deacuerdos los países establecen compromisosque van más allá del intercambio comercial.La integración de políticas comerciales, socia-les y económicas son temas que se abordan endiferentes etapas de maduración de un merca-do común.

El MERCOSUR arribará en el futuro a laetapa de coordinación de políticas económicasy sociales. Para esto se prepara el terreno,específicamente en el caso de los sistemas deinformación para la gestión de la educación.En 1992, en Las Leñas, Argentina, se aprobóun plan para el sector educativo y se creó elComité Coordinador Regional (CCR) y lasReuniones de Ministros. El CCR se dividió engrupos de trabajo como son: educación tecno-

lógica, educación superior, lenguas oficialesdel MERCOSUR y sistemas de información.

En este apartado se pone la atención sobreel sistema de información del sector educativode MERCOSUR y, particularmente sobre eltrabajo encaminado a lograr la comparaciónentre los sistemas educativos de los paísesmiembros a través de estadísticas e indicadores.

Seminario Taller de Estadísticas Educativasdel MERCOSUR

Desde la aprobación del plan de Las Leñas, sehan venido verificando trabajos a nivel nacio-nal y reuniones de los países miembros paraavanzar en la comparación de los sistemas edu-cativos a través de estadísticas e indicadores. Laúltima (al momento de escribir este artículo)tuvo lugar en Santiago de Chile, en octubre de1997. Se trató de un Seminario Taller organi-zado por el Ministerio de Educación de Chiley la UNESCO-Santiago con el auspicio dePREAL (Programa de Promoción de la Refor-ma Educativa en América Latina), donde secongregaron los encargados de la estadísticaeducativa de los cinco países.4

Los objetivos del seminario, en función detener un sistema compatible de estadísticas edu-cativas, fueron los señalados por la Comisióntécnica regional del sistema de información delsector educativo del MERCOSUR:– Compartir información sobre asuntos interna-

cionales en el campo de las estadísticas.– Definir indicadores básicos para el sistema de

información del sector educativo delMERCOSUR.

– Llegar a acuerdos sobre procesos y planespara el establecimiento de otros indicadores afuturo.

4 Para efectos de este trabajo se trata a Chile como otromiembro del MERCOSUR. Sin embargo, debe tenerseen cuenta que realmente se trata de un país asociadosin verse obligado a adoptar la totalidad de las políti-cas seguidas por el bloque que conforma la unión adua-nera.

44


– Acordar un programa de seguimiento de lasacciones del sistema de información.El Seminario Taller arrojó resultados en dos

aspectos. Primero, se acordó un grupo de indi-cadores a trabajarse para comparar los siste-mas educativos de los países del MERCOSUR.En segundo lugar, se listaron una serie de re-comendaciones para el desarrollo futuro delsistema de información del MERCOSUR Edu-cativo y para la gestión y producción de lainformación estadística.

Por razones de espacio, en este artículo cita-remos los grupos generales de indicadores quefueron acordados en el Seminario Taller: Con-texto nacional –descripción del sistema educati-vo, variables económicas, variables demográfi-cas y variables sociales– características educa-tivas de la población –nivel de instrucción dela población adulta– y sistema educativo –de-manda por nivel, acceso al sistema, eficienciadel sistema, condiciones de la oferta escolar,rendimiento o logro, financiamiento de la edu-cación

Es preciso señalar que se llegó a un acuerdoen todos los indicadores de los dos grupos ini-ciales y adoptándose aproximadamente la mi-tad de los indicadores del tercer grupo. Paracada indicador se establecieron las posibilida-des de cálculo para el corto o mediano plazo.De esta manera quedaron indicadores para unaprimera fase y otros que serán calculados enuna etapa posterior.

Del Seminario Taller emanaron las siguien-tes recomendaciones para el sistema de infor-mación del MERCOSUR:

Establecer criterios extra-nacionales para ga-rantizar la calidad y comparabilidad de la in-formación.– Intercambiar “metodologías” ya desarrolla-

das por cada país y herramientas tecnológicas.– Generar una continua retroalimentación del

Sistema de Información del MERCOSUREducativo para que sus metas sean cumplidas:Comparación de indicadores entre los paísesde la región y utilización de la informaciónpara la investigación y la difusión a nivelnacional.

– Estudiar la posibilidad de incorporación gra-dual al Sistema de los siguientes temas: Edu-cación para todos, educación abierta (por ejem-plo, programas educativos a distancia), anal-fabetismo, monitoreo de la reforma educativade cada país, educación y pobreza, educacióny trabajo.Una preocupación básica expresada por los

países miembros fue la definición de estrate-gias que materialicen el trabajo de compara-ción entre los países mediante indicadores yestadísticas educativas. De la lista original desugerencias se realizó un resumen que intentarescatar las ideas troncales, ellas son:– Establecer un marco conceptual que defina los

objetivos del sistema de indicadores.– Uno de los objetivos fundamentales debe ser

el de disponer de información estadística nor-malizada de la educación.

– Considerar, para la primera etapa, un listadomínimo de indicadores factibles y relevantes.

– Crear grupos de trabajo de los países miem-bros centrados en la elaboración de informescon indicadores cualitativos y cuantitativos.

– Garantizar que los indicadores cubran todo elsistema formal.

– Acordar niveles de desagregación de la infor-mación relevantes para las políticas educati-vas de la región, especialmente los referidos algénero y a los niveles geográficos.

– Enfatizar sobre la calidad de la información.– Establecer las bases para el cálculo de los

indicadores y las variables de flujo.– Construir una taxonomía común.– Trabajar en los ámbitos técnico y político para

la continuidad del trabajo.Para llegar a una primera comparación de

los sistemas educativos de los países delMERCOSUR, será necesario continuar con lostrabajos nacionales y de cooperación interna-cional. Este acuerdo supone entrar en una eta-pa de trabajo exhaustivo para diseñar eimplementar entre los países un sistema quepermita la comparabilidad y una metodologíapara el almacenamiento, la verificación y com-partimiento de los datos.

Es evidente que, en aras de cumplir con elobjetivo de compararse en 1998, en el corto

45


plazo deberá definirse claramente el marcooperativo mediante el cual se desarrollará elintercambio de información, el cálculo de in-dicadores y la comparación en sí misma entérminos estadísticos.

La agenda pendiente de los sistemas deestadística en la región: El avance de lareforma

Dentro del desarrollo de los sistemas de infor-mación para la gestión en la región se destacala tendencia hacia la flexibilidad en la agrega-ción de los datos. Cada vez más, impulsadospor avances tecnológicos, los sistemas de esta-dística nacionales tienden hacia la identifica-ción de agentes individuales dentro del siste-ma educativo, dando mayor autonomía a losactores que intervienen en los fenómenos edu-cativos. En esta etapa es posible encontrar ca-sos en donde se pueden identificar escuelas(escuela no se refiere a edificio sino al centroo centros educativos dentro de un edificio) conestadística e indicadores de esa escuela. Tam-bién hay casos donde se identifican alumnos(personas, no cifras) con nombre, apellido ehistoria académica.

La identificación de estos agentes individua-les va de la mano con la flexibilidad en laagregación de la información, lo que permitever un fenómeno desde la situación de unaescuela o un alumno hasta el nivel nacional,pasando por las diferentes partes de la estruc-tura administrativa de los países. La interrogan-te en este tema es ¿cómo aprovechar el avancetecnológico, especialmente en las comunica-ciones? Aprovechar el avance tecnológico sig-nifica hacer más fáciles los procesos, hacerlosmás expeditos, disminuir las cargas adminis-trativas de los profesores en el aula, colaborarcon la descentralización, dotar de mayor auto-nomía, obtener la información de manera opor-tuna, en síntesis, significa que los sistemas deestadística deberán incorporar la tecnologíaconsiderando los objetivos del sistema educa-tivo en general y de las reformas en los paísesque las tengan.

La regionalización y la formación de blo-ques económicos en América Latina y el Cari-be, influida claramente por las tendencias mun-diales, trae aspectos innovadores al campo dela estadística educativa. Aquí se han presenta-do dos casos de integración regional en dondelos países participantes trabajan para mejorarla comparación internacional. Se espera queesta tendencia se expanda a través de la regióny, a través de diferentes instancias, los paísessigan la senda de compararse con sus socioscomerciales y/o vecinos naturales.

Las innovaciones vistas en este trabajo de-notan progresos importantes en los sistemasde información para la gestión de la educa-ción. Los objetivos, los métodos, los instrumen-tos y la tecnología de los sistemas de estadísti-ca se han ajustado con la marcha del tiempo.Quedan algunas tareas importantes por reali-zar. Ellas conforman la agenda pendiente quepodría considerarse como la segunda etapa enla que deberá entrar la estadística educativa.Los puntos de la agenda pendiente son:– Generar mayor conciencia pública acerca de

la importancia que la estadística e indicadoreseducativos tienen para la gestión de la educa-ción, entendiendo que la gestión procura ma-yor equidad, eficiencia y calidad en la educa-ción que se imparte en cada país.

– La calidad de la información debe ser la piedraangular del trabajo de la estadística educativa,sin dar por hecho que ésta es altamente con-fiable. Es común encontrarse con que la cali-dad de los datos está fuera de las discusionesy trabajos sobre estadística, como si se tratarade una variable exógena en la que no se puedetener influencia y de la cual tampoco se reci-ben repercusiones. Si bien es cierto que lacalidad involucra aspectos como la oportuni-dad y la pertinencia de la información, lavalidación de datos es un tema que no se haincorporado en la filosofía de la mayoría delos sistemas de la región. Los análisis, la in-ferencia y las decisiones basadas en la estadís-tica poco confiable o de la cual se desconocesu confiabilidad, pueden provocar errores queafectarían a los costos de la educación, las

46


disparidades sociales y la calidad de la ense-ñanza que reciben los alumnos. Es necesariohacer conciencia de la importancia de estetema para la eficiencia y la equidad en lagestión y administración del sistema educati-vo.

– El uso de la información. Son varios los facto-res que provocan una subutilización de lainformación producida por los sistemas na-cionales. Entre los principales se cuentan;• la poca difusión de los datos,• la producción de información a destiempo,• la generación de datos dispersos sin conver-

tirlos en un conjunto de indicadores signifi-cativos, pertinentes y coherentes,

• la falta de costumbre en la utilización deinformación para la toma de decisiones,

• desconexión de los sistemas con las instan-cias de decisión,

• escasa filosofía de retroalimentación a losparticipantes del sistema estadístico (desdelos ministerios, los estados o provincias, losmunicipios y, muy importante, las escue-las),

• falta de capacitación en el uso de la infor-mación para el análisis y la toma de decisio-nes, y

• mayor compromiso de la sociedad en elseguimiento del sistema educativo, por elcual paga a través de los impuestos, para loque es necesario información asequible einterpretable.

– La conexión de los sistemas de informacióneducativa con estadística de tipo social, eco-nómica y demográfica. En muchos casos, lossistemas de estadística educativa ofrecen unavisión parcial de los fenómenos al ofrecersolamente información relativa a la educa-ción, cuando los problemas deben abordarsecon una perspectiva global de la situación.Para ofrecer un panorama completo, que per-mita establecer para cada caso sus causasprobables y alternativas de solución, los siste-mas de estadística educativa deberán ligarse aotras fuentes de información que provean da-tos sociales, económicos y demográficos. In-cluso podría decirse que es necesario vincular

a los sistemas de estadística educativa conotras fuentes de información al interior delmismo sector educativo. Por ejemplo, la esta-dística tendrá que vincularse con los resulta-dos de la educación, para dar a los usuarios dela información tanto la perspectiva cuantitati-va de la estadística como la cualitativa de loslogros académicos.

– Las estadísticas sobre financiamiento de laeducación. La mayoría de los países de laregión han hecho esfuerzos recientes o inclusoactualmente para mejorar la calidad, pertinen-cia y oportunidad de la información que pro-viene de las escuelas como matrículas, docen-tes e infraestructura escolar. Si bien este tipode estadística ofrece una visión del funciona-miento del sistema educativo, sin la estadísti-ca de financiamiento es imposible determinarla eficiencia del sistema educativo con respec-to al gasto en educación. Las carencias más co-munes en cuanto a datos de financiamiento son:el gasto privado en educación (tanto de las fa-milias como de otros agentes privados), elgasto de las provincias o estados y municipiosen el caso de los países federales, el costo poralumno por nivel educativo y el gasto corrien-te versus el gasto en capital, entre otros. Sinestadísticas de financiamiento se pierde unacara del desempeño del sistema educativo.

– Indicadores de equidad. Las condiciones deinequidad que se observan en la región plan-tean a los sistemas el desafío de incorporarinformación acerca de la diversidad étnica ycultural, del desempeño de los alumnos porgénero, de la desigualdad en la distribucióndel ingreso y de la variedad de condicionesgeográficas al interior de cada país. Los in-dicadores de equidad son un tema que deberádesarrollarse bajo la presión de las caracterís-ticas de la región y a la luz del avance tecno-lógico que permite mayor desagregación delos datos y flexibilidad en su manejo.Al señalar la agenda tentativa y las tenden-

cias, se da cuenta del futuro que enfrentaránlos sistemas de información educativa de laregión, así como algunos de sus principalesretos.

47


Bibliografía

Abdala, F. (1997). “Sistema de estadísticas educati-vas de la Argentina”. Trabajo preparado para laUNESCO-Santiago, febrero. Buenos Aires, Ar-gentina.

Anexo V de la VI Reunión de la Comisión TécnicaRegional del Sistema de Información en Educa-ción del MERCOSUR (1996), octubre, Curitiba,Brasil.

Barro, S,M. (1997). “El desarrollo de indicadoresfinancieros educacionales comparables a nivel in-ternacional: La experiencia de la OCDE y susimplicaciones para el MERCOSUR”. SeminarioTaller sobre Estadísticas Educativas del MER-COSUR. Washington: SMB Economic Research,Inc., octubre.

Ibañez Milla, J. (1997). “Sistema de indicadores dela OCDE y cuestionario UOE. Aplicación de losindicadores de la OCDE: Caso España”. Madrid:Ministerio de Educación, septiembre.

McMeekin, R.W. (1996). “Country case of study.The education system in Chile”. Santiago:UNESCO-Santiago.

_____. (1998) “Estadísticas educativas en AméricaLatina y el Caribe”. Informe Técnico BID.

Mapa Educativo Nacional. (1995). Asunción: Secre-taría Técnica de Planificación y Ministerio deEducación y Culto.

Mapa Educativo Nacional. (1996). Sistema de in-

formación geográfico para apoyar la planifica-ción educativa. Asunción: Secretaría Técnica dePlanificación y Ministerio de Educación y Culto.

Mapa Educativo. Revalorizar la Información verazdesde el Estado. El Mapa de la Realidad Educati-va. (1996). Cuadernos de Educación. Año 2. N° 6.Asunción: Ministerio de Educación y Culto, sep-tiembre.

Paparini, C.H. (1997). “Estudios nacionales de sis-temas de Estadísticas Educativas. Caso: Provin-cia de Mendoza”. Trabajo preparado para laUNESCO-Santiago. Mendoza, enero.

Treviño, E. (1997). “Descripción del sistema de es-tadística y sistema de indicadores educativos deMéxico”. Trabajo preparado para la UNESCO -Santiago. México, abril.

UNESCO-Santiago, Ministerio de Educación deChile y PREAL. (1997). Proyecto del SeminarioTaller de Estadísticas Educativas del MER-COSUR. Santiago: UNESCO - Santiago. MEC yPREAL, octubre.

Vanloo, C. (1996). “The current state of EducationStatistics in the Organization of East CaribbeanStates”. Trabajo preparado para la UNESCO-San-tiago. Kingstown, diciembre.

Wolynec, E. (1995). “Sistema Integrado de Infro-maçoes Educacionais”. Brasilia, mayo.

_____. (1996). “Study of Education Statistics Systemof Brazil”. Trabajo preparado para la UNESCO -Santiago. Brasilia, diciembre.

Direcciones de laOficina Regional de Educación de la UNESCO

para América Latina y el Caribe

Enrique Delpiano 2058 - Providencia - Santiago, ChileCódigo Postal 6651692

Casilla 127 Correo 29 - Santiago, Chile

Fono: (56-2) 655 1050

Fax: (56-2) 655 1046/47

E. Mail: [email protected]

Para información distribuida por UNESCO-París ver: www.unesco.org

mailto:[email protected]

http://www.unesco.org

48


El SISTEMA REGIONAL DE INFORMACIONAntecedentes y perspectivas

SIRI

El Sistema Regional de Información –SIRI–fue creado por la Oficina Regional de Educa-ción de la UNESCO para América Latina y elCaribe en el marco de los objetivos del Pro-yecto Principal de Educación para AméricaLatina y el Caribe, para contribuir a captar,utilizar y diseminar la información educativa,como un elemento previo y necesario paramejorar cuantitativa y cualitativamente la edu-cación en un contexto de cooperación interna-cional para el desarrollo.

Desde sus inicios se propuso “estimular elreforzamiento de los servicios de estadísticaeducativa en los Estados Miembros de laUNESCO en la región, lograr un mejor cono-cimiento y un uso más adecuado de la infor-mación bibliográfica, en particular a la que serefiere a investigación educacional, a las expe-riencias innovadoras y a los proyectos y pro-gramas en curso”.1

El SIRI comprometió “producir un conjuntode indicadores homologables, confiables yoportunos que permitan determinar los efectosy restricciones que condicionan los logros enel nivel nacional, sub-regional y regional, encuanto a objetivos, metas y estrategias del Pro-yecto Principal”.2

Desde su creación hasta comienzos de 1998se puede distinguir dos períodos en las accio-nes del SIRI; el primero (1984-1994) se ca-racterizó por un énfasis en la preparación demodelos de análisis sobre la Situación Educa-tiva en la región y el segundo (1994-1997) sepropuso perfeccionar los sistemas de estadísti-cas de los países.

A partir de 1998 se inicia un tercer períodoque ayudará a completar y evaluar el ProyectoPrincipal de Educación en América Latina y elCaribe en 1999 y a su prospectiva a la vez quecontribuirá al cumplimiento de una de las lí-neas del Plan de Acción en Educación acorda-do en la Segunda Cumbre Hemisférica (San-tiago, abril, 1998).

La estrategia del SIRI combina la mejoríade la producción de estadísticas e indicadoresen educación con la profundización del desa-rrollo de diversos modelos de análisis de lasituación educativa; y el estímulo del uso de lainformación en la gestión y toma de decisio-nes a nivel macro y micro del sistema de edu-cación.

1 Sistema Regional de Información, por Edda StagnaroS. y Ernesto Schiefelbein. Documento de trabajo parauso interno de OREALC. Santiago,

2 Considerado en la Primera Reunión del ComitéIntergubernamental del Proyecto Principal de Educa-ción en la Esfera de la Educación en América Latina yel Caribe realizada en México en noviembre de 1984que le dio especial prioridad al establecimiento y desa-rrollo del Sistema Regional de Información (SIRI) delPPE. El SIRI se estructuró en 1985 sobre la base deun Centro Coordinador Regional ubicado en la Ofici-na Regional de Educación de la UNESCO-OREALC,de unidades operativas sub-regionales, de Unidadesoperativas nacionales y de puntos focales nacionales.

La Segunda Reunión del Comité Regional Interguber-namental del Proyecto Principal (Bogotá, 24-28 demarzo de 1987) constató la puesta en marcha del SIRI,haciendo hincapié en que su eficacia dependerá funda-mentalmente del fortalecimiento de los Sistemas Na-cionales de Información Educacional.La IV Conferencia de Ministros de Educación y deMinistros Encargados de la Planificación Económica,reunidos en Bogotá en abril de 1987 ratificó ademásdichos objetivos y la necesidad de la puesta en funcio-namiento de dicho Sistema.Finalmente, la Mesa del Comité Regional Interguber-namental reunida en México en agosto de 1987 solici-tó la cooperación internacional y de la UNESCO parael desarrollo y consolidación del SIRI en la región.

49


Primer período: La información y el usode modelos de análisis

El primer período del SIRI corresponde a undecenio (1984-1994) caracterizado por estimu-lar el análisis de la información para las defi-niciones de políticas educativas de los países.El ha dado cumplimiento al mandato de losMinistros en orden a que se les informe perió-dicamente acerca de la situación educativa re-gional, facilitándoles el seguimiento y análisisdel cumplimiento de los objetivos del Proyec-to Principal. Con este objetivo se han produci-do cuatro publicaciones sobre la Situación Edu-cativa de América Latina y el Caribe: 1980-1985; 1980-1987; 1980-1989; 1980-1994 y estaen preparación la última versión para el perío-do 1980-1997.

Para elaborar esta publicación periódica, elmétodo de trabajo considera la preparación yenvío de un cuestionario estadístico especial alos países; la recepción y traspaso a cuadrosintegrados para el conjunto de países de la re-gión; la preparación y aplicación de modelosde análisis –indicadores de acceso, eficienciay desigualdad por sectores y poblaciones y eva-luaciones de experiencias relevantes– por país.Usa estadísticas de educación junto con otrasfuentes documentales incorporando resultadosde estudios e investigaciones efectuadas en laregión sobre educación. El análisis regionalcontiene un conjunto de temas e indicadores re-levantes de la situación educativa de los paísesy destaca algunos temas críticos y/o que estánsurgiendo en la región.

Un importante aporte de las últimas versio-nes de esta publicación ha sido la incorpora-ción de mejores modelos de análisis de efi-ciencia educativa, mostrando los principalesaspectos a considerar en las definiciones de po-lítica sectorial relativas al uso de los recursosdestinados a la educación.

Complementario a ello, el SIRI ha dado res-puesta a algunas peticiones específicas de paí-ses para mejorar sus sistemas de información,como ha sido el caso de Bolivia a comienzosde esta década.

Segundo período: Producción deinformación estadística

Junto con mejorar el análisis de la situacióneducativa regional, este período (1994-1997)se caracteriza por estimular el mejoramientode los sistemas de producción de estadísticasde los países y la confección de indicadores eneducación.

Un primer paso (1994-1995) fue efectuar–con aportes de la Fundación Ford– 3 un análi-sis de la situación de los sistemas de estadísti-cas de la región estimulado por el acuerdo delos organismos de cooperación en educaciónde coordinar sus esfuerzos en la generación deinformación estadística confiable y oportuna.4

El segundo paso estuvo dirigido a definiruna estrategia de acción según grupos de paí-ses con situaciones relativamente comunes yque estuviesen dispuestos a mejorar sus siste-mas de estadísticas. El primer grupo de paísesatendido son los del MERCOSUR, que ya hanestablecido un acuerdo para generar un Siste-ma de Información en Educación comparable.En este marco, el SIRI con la cooperación delPrograma de Promoción de la Reforma Edu-cativa en América Latina y el Caribe, PREAL,contribuyó al Seminario de Estadísticas Edu-cativas, realizado en Santiago de Chile en oc-tubre de 1997. El segundo grupo de países quese incorporaran a este proceso está constituidopor los nueve del Convenio Andrés Bello, através de un primer Seminario a efectuarse del28 de septiembre al 3 de octubre de 1998 enCartagena de Indias, Colombia, en coopera-

3 Estadísticas Educativas en América Latina y el Caribe.“Informe de un Estudio sobre la Situación de las Esta-dísticas Educativas, Indicadores y Sistemas de Infor-mación para la Administración en la Región y Leccio-nes a Aprender de Otras Regiones”. Este estudio fuefinanciando por la Fundación Ford y ejecutado por laUNESCO-Santiago (OREALC). R. W. McMeekin.Washington: BID 1998.

4 Reunión de organizaciones que proveen asistencia ex-terna para la educación en la región latinoamericana,realizada en Washington, EE.UU., durante los días 16y 17 de enero de 1996.

50


ción con el Convenio Andrés Bello. El tercery cuarto grupo serán los de Centroamérica ylos del Caribe, respectivamente, los que seránatendidos en 1999.

Una acción simultánea ha sido vincular lasestrategias y acciones del SIRI a otras expe-riencias en el ámbito mundial, como es el Pro-yecto INES/OCDE y el nuevo Proyecto Mun-dial Piloto UNESCO/OCDE de generación deindicadores mundiales en educación, en el queparticipan Argentina, Brasil, Chile y al que sehan incorporado recientemente Paraguay y Uru-guay.

En síntesis, en esta etapa se han identificadolas necesidades de la región para mejorar lossistemas de estadísticas e indicadores en edu-cación y con apoyo de otras agencias y de lasexperiencias de otros lugares del mundo se handefinido las posibles estrategias del SIRI paraatender y superar las actuales deficiencias dela producción de información estadística en lospaíses de la región.

El presente período: Generación deindicadores

En la actualidad (1998-1999) se encuentra endesarrollo un nuevo período de SIRI que seenmarca en el Plan de Trabajo de la OREALC5

que define tres objetivos para este programaestratégico:– Fortalecer técnicamente la capacidad insti-

tucional de los países para generar informa-ción pertinente, confiable y oportuna.

– Generar un conjunto de indicadores básicosde la situación de la educación y modelos deanálisis.

– Promover el uso efectivo de la información enla toma de decisiones.Para cumplir estos objetivos, el SIRI distin-

gue tres áreas de acción vinculadas entre sí:– mejoramiento de los sistemas de estadísticas e

indicadores en educación para facilitar la apli-cación de modelos de análisis.

– desarrollo de diversos modelos de análisis deinformación en educación para mejorar latoma de decisiones.

– estímulo a la demanda de información para latoma de decisiones en educación tanto enpolítica como en la gestión educativa.Recoge los avances y resultados de las dos

etapas anteriores unidos a las perspectivas dedesarrollo de los sistemas de información eneducación en la región hacia el próximomilenio, según acordaron los países en el Pro-yecto Hemisférico Americano 2001, que for-ma parte del Plan de Acción en Educación dela Cumbre Hemisférica (abril, 1998). Sus ob-jetivos son definir y establecer mecanismos quegeneren indicadores educacionales comparablesinternacionalmente y promover estrategias parala cooperación entre países y sub-regiones.

Se vincula estrechamente con los proyec-tos de otros programas estratégicos de laOREALC, tales como el de evaluación de lacalidad de los aprendizajes; intercambio deexperiencias innovadoras; apoyo al análisis delas políticas educativas de los países; forma-ción en planificación y gestión; formación do-cente; equidad en educación para todos.

Mejoramiento de sistemas de estadísticaspara la aplicación de modelos de análisis

Se persigue facilitar y mejorar la generaciónde estadísticas de educación en los países paraque éstas sean comparables internacionalmentey que ayuden al análisis de la situación de laeducación para la toma de decisiones políticasen los países y de gestión.

La estrategia del SIRI para esta área es:– Establecer alianzas con organizaciones de

cooperación internacional interesadas en el

5 1997. El Plan de Trabajo contempla once ProgramasEstratégicos: 1.Sistemas de Estadísticas e Indicadores;2. Evaluación de la Calidad de los Aprendizajes; 3.Intercambio de Experiencias Innovadoras; 4. Apoyo alAnálisis de Políticas Educativas de los Países; 5. For-mación en Planificación y Gestión; 6. Formación Do-cente; 7. Equidad en Educación para Todos; 7. Educa-ción Secundaria; 8. Educación Científica para Todos;9. Concientización de Educación para la Paz; 10. For-talecimiento Institucional.

51


tema como el Banco Mundial, el Banco Inte-ramericano de Desarrollo, el Programa dePromoción de la Reforma Educativa en Amé-rica Latina y el Caribe, asociaciones de paísescomo el MERCOSUR, el Convenio AndrésBello y otros.

– Dar atención a todos los países de la región eneste proceso ya iniciado en el período 1994-1997 y que continuará en el bienio 1998-1999.Se trata de apoyar –a través de seminarios–talleres y su seguimiento con la generación degrupos de trabajo– a conjuntos de países conalgunas características comunes y facilitar latransferencia de experiencias entre ellos, ge-nerando una dinámica de cambios en la regiónque permitan la producción de estadísticas einformación más oportuna, eficiente, confiabley comparable.

– Ofrecer cooperación técnica a aquellos paísesque específicamente lo requieren para mejo-rar sus sistemas de estadísticas e indicadoresen educación.

– Reconocer y validar experiencias en desarro-llo en la región o en otras regiones del mundosobre aplicación de indicadores –cuantitati-vos y cualitativos– como los desarrollados yaplicados en la OCDE y su experimentaciónen países en desarrollo a través del ProyectoMundial Piloto de Indicadores; la experienciade evaluación de parte de UNESCO de loslogros del Programa Educación para Todos.Diseñar y poner en marcha modelos de cir-

culación de la información eficientes y efica-ces para la gestión y la formulación y evalua-ción de políticas, a través del uso de instru-mentos tecnológicos pertinentes para el trata-miento y difusión de la información entre lospaíses, desde otras regiones de mundo, y quepromueva entre ellos un efecto de demostra-ción sobre su aplicación.

Los resultados esperados son países de laregión con sistemas de información fortaleci-dos y produciendo indicadores básicos útilespara la gestión y comparables internacional-mente en áreas fundamentales del análisis dela educación.

Modelos de análisis de información eneducación para mejorar la toma dedecisiones

El propósito de estas acciones es perfeccionarla construcción de modelos de análisis en edu-cación para cubrir diversos aspectos substan-tivos tales como eficiencia, calidad, equidad yeficacia de la educación, y de los recursos usa-dos en el sector (recursos humanos, costos yfinanciamiento). Se trata de elaborar indica-dores homologables y confiables y vinculadosentre sí, necesarios para tomar decisiones yevaluar políticas educativas así como para lagestión en la escuela.

Para desarrollar esta área de acción el SIRIintensificara las alianzas con los programas es-tratégicos de la OREALC y con proyectos es-pecíficos conjuntos con organizaciones comoPREAL, CEPAL y a la vez que generar discu-sión y análisis en los procesos de construcciónde estos modelos a través del uso de nuevastecnologías de la comunicación así como ladifusión amplia de sus resultados una vez es-tén disponibles.

El resultado esperado es un conjunto de mo-delos de análisis, relacionando indicadorescuantitativos y cualitativos, complementariosentre sí: acceso, eficiencia, calidad, equidad,eficacia, formación docente, costo y financia-miento e indicadores de calidad de la escuela,según los distintos niveles y modalidades delsistema de educación. Se propone facilitar alos países maneras de analizar conjuntos deindicadores –originados en información esta-dística, documental y de experiencias inno-vadoras– en torno a temas relevantes en edu-cación que faciliten la toma de decisiones depolítica educativa y de gestión en la escuela.Su aplicación más inmediata será en la prepa-ración de la “Situación Educativa de AméricaLatina y el Caribe 1980-1997”, que contribui-rá a la evaluación del cumplimiento de los ob-jetivos y estrategias del Proyecto Principal deEducación de la región y un análisis pros-pectivo.

52


Estímulo a la demanda de información

El propósito del SIRI es promover un mayoruso de la información disponible en educaciónen los países, la región y en otras regiones poraquellos que toman las decisiones en los paí-ses, a fin de hacerlas más efectivas.

La estrategia de SIRI apunta a cuatro nive-les de acción:– Apoyar a los planificadores y administradores

de los sistemas educativos en los procesos dedefinición de políticas y programas de educa-ción, y en la evaluación de reformas educati-vas.

– Apoyar al mejoramiento de la capacidad degestión de los directores y docentes de esta-blecimientos educacionales con mayor y me-jor uso de la información disponible y deindicadores sobre la calidad de la escuela,reforzando así los procesos de mayor autono-mía de la escuela en aplicación en la región.Para ello establecerá entre otros , coordina-ción con el Centro Latinoamericano de Docu-

mentación Económica y Social –CLADES–de CEPAL en gestión de la información.

– Realizar un conjunto de estudios de casosacerca de experiencias relevantes en la regiónen que el uso de información haya originadomodificaciones importantes en la definiciónde políticas o programas educativos de un paíso en la gestión escolar.

– Difundir periódicamente, a través de diversosmedios de comunicación, información estadís-tica y documental sobre temas relevantes eneducación a fin de sensibilizar a diversos usua-rios sobre esos temas y de uso de información.Los resultados esperados son haber introdu-

cido la información estadística y documentalen los procesos de planificación, gestión y eva-luación de la educación y de los cambios edu-cativos en marcha al llegar al año 2000 dandorespuesta a la prioridad dada por los países altema de los indicadores declarado en el Plande Acción de Educación hasta el año 2002 dela II Cumbre de las Américas.(Santiago, abril1998).

PROGRAMAS MUNDIALES PARA LA CREACION DE SISTEMASDE INDICADORES EDUCATIVOS

SIRI

La Sede de la UNESCO en París está colabo-rando y liderando dos ambiciosas iniciativasorientadas a fomentar el uso de indicadoreseducacionales en los países en desarrollo. Laprimera, conocida como “Proyecto Piloto so-bre el Desarrollo de Indicadores EducativosMundiales” de la UNESCO-OCDE, involucraun conjunto selecto de países en desarrollo queincluye cinco países latinoamericanos. La se-gunda de estas iniciativas, se ha trazado comometa la creación de un conjunto de indicadoreseducativos que harán posible la evaluación delprogreso global materializado hacia la conse-cución de los objetivos adoptados en la Confe-rencia Mundial de Educación para Todos (Jom-

tien, Tailandia, marzo de 1990). Conocida co-mo “Evaluación de los Compromisos de la Edu-cación para Todos del año 2000”, este esfuerzoafectará a todas las naciones del mundo.

La participación de Latinoamérica y el Cari-be en ambas actividades de alcance mundialreforzará y enriquecerá los esfuerzos ya ini-ciados en la región, encaminados a desarrollarindicadores educativos válidos y de uso prác-tico. La participación de estos países contribuiráa facilitar el intercambio de información y ex-periencias en este campo de la educación, tan-to dentro del hemisferio como con otras regio-nes del mundo. En este sentido, la UNESCOestá contribuyendo en forma importante a que

53


los países de la región materialicen el Proyec-to Hemisférico Americano para el año 2001,entre cuyos objetivos se incluye la elaboraciónde estrategias y metodologías para desarrollare implementar indicadores educativos en la pro-gramación y evaluación de las actividades edu-cacionales del siglo XXI.

“Proyecto piloto sobre el desarrollo deindicadores educativos mundiales de laUNESCO-OCDE”

Descripción del proyecto piloto

La UNESCO y la Organización de Coopera-ción y Desarrollo Económicos (OCDE) colabo-ran para ofrecer a los países en vías de desarro-llo la oportunidad de participar en el ProyectoPiloto sobre Indicadores Educativos Mundia-les (INES). El proyecto piloto recurre a losaltamente prestigiosos indicadores del propiosistema educacional de la OCDE que poste-riormente es adaptado a las necesidades de cadauno de los países en desarrollo. Los siguientesextractos obtenidos de documentos del proyectopiloto explican en mayor detalle la naturalezade esta actividad.

“El programa piloto está diseñado para en-tregar una masa pequeña aunque crítica deindicadores de política educacional diseñadospara medir a nivel internacional el actual esta-do de la educación en una forma válida, efi-ciente y oportuna. Una vez finalizada la reco-pilación de la información requerida, los paí-ses participantes y las organizaciones interna-cionales colaborarán en la evaluación e inter-pretación de estos indicadores…

“El objetivo es desarrollar indicadores apli-cables a un amplio espectro de ámbitos quesean verdaderamente relevantes a la elabora-ción de políticas educacionales, tales como:– El contexto demográfico, social y económico

en el que operan los sistemas educacionalesreflejado a través de sus patrones y tendenciasdemográficas, las estructuras de gobierno desus sistemas educacionales, usuarios, actoresy proveedores de educación.

– Los recursos humanos y financieros que lospaíses invierten en educación, incluyendo es-tudios a nivel internacional sobre: como secomparan los países en relación a los recursosnacionales invertidos en educación, quien pagapor la educación, como se utilizan los recursosinvertidos y la relación simbiótica entre elfinanciamiento educacional y la calidad de laeducación.

– La demanda por educación, el acceso a opor-tunidades educacionales y la progresión através de los sistemas educativos.

– El entorno de aprendizaje y temas asociadoscon los estándares y la calidad de la educa-ción; y

– Los resultados individuales, sociales y labora-les de la educación.”Si bien la mayoría de los indicadores están

diseñados de forma que puedan ser construi-dos a partir de fuentes nacionales en existen-cia, participar en el proyecto piloto constituiráun verdadero desafío para los países involu-crados.

Estado de avance del proyecto piloto (juliode 1998)

El proyecto piloto fue concebido en París enseptiembre de 1997 y su avance se ha ceñido aun calendario en extremo exigente, conformeal cual la primera ronda de información serárecopilada y presentada, revisada y modifica-da, en el lapso de un año.

La publicación de dicha información se haestimado para noviembre de 1998. La infor-mación recogida debe satisfacer rigurososestándares internacionales en términos de sercomparable con el resto de los países. El mar-co metodológico de la OCDE impone modali-dades de compilación y organización de datos,que no son de uso habitual de los países. Lapropuesta del proyecto continúa estableciendoque:

“Los países que participen en el proyecto secomprometen a: contribuir activamente al tra-bajo conceptual y de desarrollo, implementarlos instrumentos y métodos de recolección de

54


datos al nivel nacional en colaboración con laUNESCO y la OCDE, proporcionar a la UNES-CO y a la OCDE la información y asistencianecesarias para facilitar el control de calidad,cooperar en el desarrollo de indicadores y enla preparación de informes”.

Los países participantes han recibido asis-tencia técnica y ayuda financiera limitada enaquellas áreas asociadas con la ejecución na-cional del proyecto. Una parte central del Pro-yecto ha sido el desarrollo de la capacidad na-cional orientada a familiarizar a los países conla metodología de la OCDE y crear una red deespecialistas capaces de implementar dichosindicadores una vez finalizado el proyecto pi-loto.

Doce países se encuentran completando laetapa de recolección y presentación de datos ala OCDE-UNESCO. Estos son: Argentina, Bra-sil, Chile, China, India, Indonesia, Jordania,Malasia, Paraguay, Filipinas, la FederaciónRusa y Uruguay. La primera etapa de activi-dades de recolección de datos fue imple-mentada entre noviembre de 1997 y abril de1998.

Durante este tiempo, los expertos de laOCDE llevaron a cabo consultas nacionales concada uno de los países participantes en orden aclarificar definiciones y metodologías, anali-zar las diferencias entre las estadísticas gene-radas por la OCDE y las producidas a nivelnacional, revisar fuentes nacionales de datos yayudar a los países a desarrollar la informa-ción requerida. Algunos países sostuvieron unasegunda ronda de consultas con el objeto deverificar la información recogida, revisar loscálculos iniciales de indicadores basados enlos datos y acordar ajustes y modificacionesfinales.

Cada país proporciona su información bási-ca por medio de “cuestionarios electrónicos”,procedimientos integrados de verificación dedatos y métodos interactivos para el cálculo deindicadores basados en datos primarios. Poste-riormente, la información fue enviada a Parísdonde la unidad de la OCDE responsable porlas actividades del Proyecto Piloto elaboró, afinales de abril de 1998, una versión preliminar

de indicadores difundiéndola entre los paísesparticipantes para su consulta.

En una reunión que convocó a Coordinado-res Nacionales de 12 países y a expertos ypersonal de la OCDE, se pasó revista a la si-tuación de avance del Proyecto Piloto en cadauno de los países participantes, se intercambióinformación y se adoptaron una serie de medi-das. Entre ellas, una de las más importantesguarda relación con la aprobación, por partede los países participantes, de una propuestaen el sentido que los indicadores elaboradospor el Proyecto Piloto sean publicados en laedición 1998 de la publicación de la OCDEEducation at a Glance. Dicha proposición fueposteriormente aprobada por los países miem-bros de la OCDE y en noviembre de 1998, sepublicarán indicadores comparables de los sis-temas educacionales de este importante grupode países en desarrollo utilizando, por primeravez, indicadores generados por los países de laOCDE.

Listado resumido de indicadores

A continuación se presentan los indicadoresoriginalmente propuestos por el Proyecto Pilo-to de Indicadores Educativos Mundiales. Du-rante la Conferencia de París, los países parti-cipantes propusieron la inclusión de indicadoresadicionales, particularmente al nivel de la edu-cación primaria. Es probable que no todos losindicadores propuestos puedan ser recolecta-dos dada la dificultad que se presenta en algu-nos países para obtener las estadísticas bási-cas.

Conjunto de Indicadores A: Contexto demo-gráfico, social y económico de la educación

A1: El tamaño relativo de la poblaciónjoven

A2 - A8: Distribución de las responsabilidadesen la toma de decisiones en los sis-temas educacionales

A9: Logros educacionales de la poblaciónadulta

55


A10: Diferencias en el logro educacionalde adultos, por género

A11: Estadísticas sobre antecedentes eco-nómicos

A12: Descripción estructural del sistemaeducacional

Conjunto de Indicadores B: El costo educacio-nal y los recursos humanos y financieros

B1: Gasto en educación relativo al Pro-ducto Interno Bruto

B2: Gasto público en educaciónB4: Gasto en educación, por estudianteB5: Gasto en educación, por categoría de

recursosB6: Fondos públicos, por nivel de gobier-

noB7: Personal dedicado a actividades edu-

cacionalesB8: Razón entre estudiantes y el total de

docentes

Conjunto de Indicadores C: Acceso a la edu-cación, participación y progresión educativa

C1: Participación en la educación formalC3: Participación en la educación hasta

completar la educación obligatoria ymás allá

C4 - C5: Ingreso a la educación secundaria yterciaria

C6 - C7: Participación en el segundo ciclo deeducación secundaria y en educaciónterciaria

C8: Patrones de participación en activi-dades de capacitación y formacióncontinua

C9: Características de la demanda de ca-pacitación y formación continua

C10: Estudiantes extranjeros en educaciónterciaria

Conjunto de Indicadores D: Entorno escolar yprocesos escolares y del aula

D1: Total de tiempo de instrucción des-tinado a alumnos de primer ciclo desecundaria

D2: Tiempo de instrucciónD3: Salarios establecidos por ley y los

docentes de primaria y secundaria

Conjunto de Indicadores E: Producción deegresados de instituciones educacionales

E1: Egresados del segundo ciclo de se-cundaria

E2: Egresados del nivel terciarioE3: Calificaciones de la educación ter-

ciaria, por área de estudioE4: Oferta de las calificaciones de alto

nivel en áreas vinculadas a las cien-cias

Directrices para orientar la producción deindicadores

Los países participantes acordaron adoptar unconjunto de directrices diseñadas para garanti-zar que cada país tome decisiones relativas alos indicadores inspirados por el mismo obje-tivo. Estas directrices incluyen lo siguiente:– Confiabilidad, validez y comparabilidad. Los

indicadores y los datos que los sustentan,deben ser válidos, confiables y comparablesentre todos los países.

– Masa crítica de indicadores. En lugar de dise-ñar un mecanismo de recolección de informa-ción referido a una amplia base de datos parapropósitos de investigación, se recopilará unamasa pequeña pero crítica de datos a partir dela cual se elaborarán los indicadores.

– Eficacia. Las actividades deberán realizarseen forma oportuna y con conciencia de loslimitados recursos utilizados.

– Costo-eficacia. Dada la escasez de recursosque afecta a numerosos países, los costosdeben ser minimizados, dentro de lo razona-ble, y sin desmedro de las consideracionesestablecidas en estas directrices.

– Asociaciones. Desde el comienzo, se manten-drá entre todos los actores una relación detrabajo, armonía y colaboración.Equilibrio. Se deberá mantener el equilibrioentre la satisfacción de las necesidades de

56


cada país y las necesidades impuestas por elanálisis comparativo internacional

– Responsabilidad. La responsabilidad que lecabe a los actores nacionales e internacionalesdebe ser garantizada.

– Propiedad de la información. Toda la infor-mación recabada debe ser puesta a disposiciónde todos los países participantes para utilizaren sus propios estudios.Los países que comprometieron su partici-

pación en el proyecto piloto deben nombrar unCoordinador Nacional e identificar al personaltécnico que servirá como contacto en caso depresentarse alguna inquietud. Además, debenimplementar en sus contextos nacionales losinstrumentos y la metodología de recolecciónde datos desarrollada por la OCDE y presentara esta Organización y a la UNESCO la infor-mación que facilite el control de calidad. Suparticipación también incluye cooperar en re-uniones regionales y en la preparación de lapublicación final.

Participación de los países y propiedad de lainformación

El proyecto piloto constituye una iniciativaexperimental. Si bien se espera que los paíseshonren su compromiso con el proyecto, ellostambién conservan el derecho a retirase. Dehecho, algunos países lo hicieron poco des-pués de la conferencia inaugural, en gran me-dida debido a su incapacidad de obtener partede la información considerada esencial.

Cada país recibe una versión preliminar desus propios indicadores tan pronto como hansido calculados, y queda en libertad para dis-poner de ellos y publicarlos una vez que laversión final internacional ha sido hecha pú-blica. El Proyecto Piloto no está facultado paraentregar datos nacionales a otros países hastaque cada país participante haya tenido la opor-tunidad de revisar y comentar su propia infor-mación y su circulación haya sido aprobadapor las autoridades nacionales.

El proyecto representa un esfuerzo de cola-boración entre todos los participantes. En con-

formidad con el principio de colaboración, elproyecto busca hacer de la información y delos instrumentos propiedad pública. Esto sig-nifica que, una vez aprobados para circulación,la información y los instrumentos deben que-dar a plena disposición de todos.

La UNESCO y la OCDE han colaborado enel diseño del proyecto piloto y liderado su de-sarrollo, recurriendo a la invaluable experien-cia de esta última derivada de su propio siste-ma de indicadores. El sistema ha requerido al-gunas adaptaciones y otras más se harán nece-sarias a futuro en la medida que los paísesdesarrollen sus capacidades y puedan determi-nar con mayor precisión sus necesidades deinformación. El Banco Mundial ha proporcio-nado ayuda financiera parcial al Proyecto Pi-loto en tanto que los países involucrados hancontribuido con sus propios esfuerzos en or-den a recabar la información necesaria y pre-sentarla en el formato requerido.

Evaluación de los compromisos de educaciónpara todos del año 2000

La siguiente descripción de este sistema deindicadores se ha extraído de la carta enviadapor el Director General de la UNESCO a laSecretaría General de las Comisiones Nacio-nales de la UNESCO sobre la Evaluación delaño 2 000 y las Directrices Generales que laacompañan, y de las Pautas Técnicas (julio de1998) preparadas por el Grupo de AsesoríaTécnica del Foro Internacional Consultivo so-bre Educación para Todos.

Como resultado de la conferencia de Jomtiensobre Educación para Todos, los gobiernos es-tablecieron metas orientadas a mejorar sus sis-temas de educación hacia el año 2000. Con lafinalidad de evaluar el progreso realizado enel logro de estos objetivos, el Foro de Educa-ción para Todos ha solicitado la participaciónde los gobiernos involucrados, en un ejerciciode evaluación a realizarse a fines de la década.Este esfuerzo global busca informar a los paí-ses participantes sobre el progreso que cadauno ha tenido en la consecución de las metas

57


de la Educación para Todos, identificar priori-dades y estrategias para acelerar dicho progre-so y, finalmente, analizar los planes y estrate-gias nacionales desde la perspectiva de su po-tencial contribución a las metas de la Educa-ción para Todos. La evaluación cubrirá las seis“dimensiones objetivo” originalmente estable-cidas en el “Marco de Acción para SatisfacerNecesidades Básicas de Aprendizaje” adopta-do en Jomtien.

La expansión de las actividades de desarro-llo y de cuidado del niño en la primera infan-cia, incluyendo intervenciones a nivel familiary de la comunidad, particularmente en el casode niños pobres, desfavorecidos y discapa-citados;

Acceso universal y completo de la educa-ción primaria (o cualquier nivel de educaciónmás alto que sea considerado básico) hacia elaño 2000;– Mejoramiento de los logros de aprendizaje de

manera que un porcentaje previsto de unacohorte de la edad apropiada (por ejemplo, el80% de la población de 14 años de edad)alcance o supere un nivel de conocimientodefinido como necesario;

– Reducción de la tasa de analfabetismo deadultos hacia el año 2000 –el grupo etarioapropiado a ser definido por cada país– a unnivel que represente la mitad de la poblaciónanalfabeta existente en el año 1990;

– Expansión de la oferta de educación básica ycapacitación hacia otras destrezas considera-das esenciales para jóvenes y adultos, queadicionalmente incorpore en sus programasun mecanismo para la evaluación de su efec-tividad en términos de cambios en comporta-miento, y sus efectos en la salud, el empleo yla producción.

– Una mayor adquisición, por parte de indivi-duos y familias, de las destrezas y valoresnecesarios para lograr un mejor estilo de viday un desarrollo sólido y sustentable, imparti-dos a través de la acción social, de todos loscanales educativos, incluyendo los medios decomunicación, y de otras formas de comuni-cación moderna y convencional, y cuyos re-

sultados puedan ser evaluados en términos decambios de comportamiento.Se espera que entre junio y julio de 1998 los

países participantes formen sus propios Gru-pos de Evaluación responsables de encargarestudios, encuestas y recolección de datos, asícomo de realizar análisis preliminares duranteel período julio-noviembre de 1998. Cada gru-po Evaluación Nacional ha sido encargado dela preparación de un informe preliminar a fi-nes del presente año, para su posterior discu-sión en talleres nacionales y regionales.

El Secretariado del Foro de Educación paraTodos, tomará a su cargo la organización detalleres subregionales para facilitar el intercam-bio de experiencias y la realización de consul-tas sobre temas y especificaciones de los datosrecabados. La nueva información generada porlos análisis e investigaciones será integrada conla información tradicional en orden a prepararlos informes Nacionales de evaluación de laEducación para Todos, que deberán ser pre-sentados al Foro de Educación para Todos, nomás allá de septiembre de 1999.

El análisis de estos informes se centrará enla identificación de los principales temas aso-ciados con la concreción de las metas propug-nadas por la Educación para Todos: logros,deficiencias, dificultades encontradas en el ca-mino, estrategias adoptadas por los diversospaíses y los principales retos aún pendientes.En el período septiembre-diciembre de 1999,cada país publicará sus estadísticas finales deEducación para Todos en el cuestionario anualde la UNESCO. De ahí en adelante, el Secre-tariado del Foro de Educación para Todos rea-lizará el análisis de la información, organizaráreuniones regionales para discutir las conclu-siones y, posteriormente, sintetizarlas en uninforme global. Dicho informe será tratado enla “Cuarta Conferencia Global del Foro Con-sultivo de Educación para Todos” a realizarseen marzo o abril del año 2000.

Las recomendaciones del Foro serán infor-madas a los gobiernos, agencias donantes yorganizaciones no gubernamentales, así comoa varias conferencias de importancia a reali-zarse sobre temas de desarrollo en el año 2000.

58


Actualmente se está trabajando en la identi-ficación de un conjunto de indicadores de Edu-cación para Todos que contribuyan a medir ellogro de los objetivos adoptados en Jomtien.

la Tabla 1 muestra los indicadores de Educa-ción para Todos sobre los cuales todos los paí-ses participantes deberán proporcionar lasestadísticas necesarias.

Tabla 1TABLA DE INDICADORES DE EDUCACION PARA TODOS

Indicador 1: Tasas brutas de matrícula en programas de desarrollo para la primera infancia, incluyen-do iniciativas públicas, privadas y comunales, expresadas como porcentaje del grupoetario oficial involucrado –de existir tal categoría– o, en su defecto, de la población entre3 y 5 años de edad.

Indicador 2: Porcentaje de estudiantes de primer grado de educación básica que ha asistido a algúntipo de programa organizado de desarrollo para la primera infancia.

Indicador 3: Tasa de captación aparente (bruta): número de alumnos nuevos en primer grado deeducación básica como porcentaje de la población en edad oficial de ingreso.

Indicador 4: Tasa de captación neta: número de alumnos nuevos en primer grado de educaciónbásica que tienen la edad oficial para ingresar a la educación primaria, como porcentajede la población correspondiente.

Indicador 5: Tasa bruta de ingreso.

Indicador 6: Tasa neta de ingreso.

Indicador 7: Gasto público corriente en educación primaria por estudiante, como porcentaje del PIBper cápita.

Indicador 8: Gasto público corriente en educación primaria por estudiante, como porcentaje del totalde gasto público corriente en educación.

Indicador 9: Porcentaje de maestros de primaria que cuentan con las calificaciones académicasrequeridas.

Indicador 10: Porcentaje de maestros de primaria certificados en conformidad con estándares naciona-les.

Indicador 11: Razón entre estudiantes y docentes.

Indicador 12: Tasas de repetición por grado.

Indicador 13: Tasas de supervivencia hasta el quinto grado (porcentaje de la cohorte que efectivamen-te llega al quinto grado).

Indicador 14: Coeficiente de eficiencia (número ideal de años por estudiante necesarios para que unacohorte complete el ciclo primario, expresado como porcentaje del número real de añospor estudiante).

Indicador 15: Porcentaje de estudiantes que han llegado como mínimo al cuarto grado de educaciónprimaria y que dominan un conjunto básico de competencias de aprendizaje, según seha definido a nivel nacional.

Indicador 16: Tasa de alfabetización de individuos entre 15 y 24 años.

Indicador 17: Tasa de alfabetización de adultos: porcentaje de la población de 15 o más años deedad, que ha sido alfabetizada, por grupos etarios.

Indicador 18: Indice de Paridad de Alfabetización relativo al Género: razón entre tasas de alfabetiza-ción de hombres y mujeres.

59


Las pautas técnicas pronto a ser distribuidasa todos los países, contienen amplias explica-ciones y directrices sobre los objetivos que de-

ben ser evaluados, fuentes de información (in-cluyendo estudios especiales) y métodos paracalcular los indicadores.

EDUCACION PARA TODOS - EVALUACION DEL AÑO 2000VISTA GENERAL DEL PROCESO GLOBAL

Reunión del Grupo Consultivo Técnico 5-6/1999

Invitaciones y Directrices Generales 6/1999

Creación de Grupos Nacionales de Evaluación y deGrupos Consultivos Técnicos Regionales 6-7/1999

Pautas Técnicas 7-8/1999

Informe Preliminar de EducaciónPara Todos de cada País 6/1999

Taller Subregional 1-3/1999

Informe de Educación paraTodos del País 9/1999

Documento de síntesis regional elaboradopor el Foro de Educación para Todos 10/1999

Seminario de Revisión Seminario de Revisión Seminario de Revisiónde Políticas Regionales de Políticas Regionales de Políticas Regionales 11-12/1999

Documento de Síntesis Global elaborado porel Foro de Educación para Todos 1/200

Cuarta conferencia global del Foro ConsultivoInternacional de Educación para Todos 3/200

→→

→→

→→

→→→ →

→→

60


LAS ENCUESTAS DE HOGARES COMO FUENTE DE INFORMACIONPARA EL ANALISIS DE LA EDUCACION Y SUS VINCULOS CON ELBIENESTAR Y LA EQUIDAD

Arturo León*

* Este documento fue preparado por Arturo León, Ex-perto Principal en Asuntos Sociales de la División deDesarrollo Social de la CEPAL. Es una versión revisa-da de la ponencia presentada al “Seminario-taller so-bre estadística educativa del MERCOSUR”, organiza-do por el Ministerio de Educación Pública de Chile yUNESCO/OREALC, Santiago de Chile, 13 al 17 deoctubre de 1997.Las opiniones expresadas en el documento, que no hasido sometido a revisión editorial, son de exclusivaresponsabilidad del autor y pueden no coincidir conlas de la Organización.

A medida que se reconoce la imperiosa nece-sidad de que la educación satisfaga los reque-rimientos productivos y sociales, esto es, quesea accesible a la mayor parte de la población,en forma oportuna, equitativa y con estándaresde calidad acordes con las necesidades del de-sarrollo productivo y tecnológico de los paí-ses, han surgido en la región nuevas demandasy necesidades de información para el diagnós-tico y las evaluaciones de las políticas en elámbito educacional.

En los últimos años, las agencias internacio-nales y las entidades públicas de los paíseshan destinado cada vez mayores esfuerzos yrecursos financieros al mejoramiento de la in-formación en el campo educacional con el finde hacer un uso pleno de los antecedentes es-tadísticos que provienen de los registros admi-nistrativos, de los censos de población y de lasencuestas de hogares. Aunque se han efectua-do algunos avances en ese campo, en lo que serefiere al aprovechamiento de la informaciónde las encuestas de hogares éstos han sido par-ciales e insuficientes.

En los sistemas estadísticos y en las entida-des oficiales de la mayoría de los países de laregión no se ha prestado suficiente atención ala riqueza de los datos sobre educación quesurgen de las encuestas, no obstante el con-senso que existe acerca de la utilidad de los

mismos. Ello se manifiesta, entre otras cosas,en el escaso uso que se hace de la informaciónen lo que se refiere a la elaboración de nuevosindicadores y en el desaprovechamiento de lasposibilidades de análisis de tópicos que hoy seconsideran claves, como son el de la equidaden el acceso y en los logros educacionales y elde la eficiencia externa de los sistemas educati-vos. A lo anterior se agrega la persistencia dediferencias apreciables entre los países en ma-teria de calidad, oportunidad y cobertura de lainformación sobre las características educacio-nales de la población que se investigan en lasencuestas.1

La experiencia de la CEPAL en materia deutilización de los microdatos de las encuestasque forman parte de los programas permanen-tes que se llevan a cabo en un elevado númerode países latinoamericanos y caribeños –la ma-yoría de cuyos resultados se han recogidosistemáticamente y desde comienzos de losaños noventa en la publicación Panorama so-cial de América Latina2– indica que es necesa-rio continuar haciendo esfuerzos para mejorarla información que relevan periódicamente lasencuestas de hogares y hacer un uso más siste-mático de las mismas. Esos esfuerzos deberíanconcentrarse en los siguientes aspectos:– Evaluación de la calidad de los indicadores de

educación que es posible construir a partir de

1 Utilizamos genéricamente el término “encuestas dehogares” para referirnos tanto a las encuestas que for-man parte de los programas permanentes de los países(a menudo denominadas encuestas de empleo), comoa las encuestas por muestreo que no forman parte deesos programas. Entre éstas se encuentran las conoci-das bajo el rótulo de “encuestas de condiciones devida” (CASEN en Chile, ENIV en Perú, etc.).

2 Hasta la fecha se han publicado cinco ediciones delPanorama social de América Latina, correspondientesa los años 1991, 1993, 1994, 1995 y 1996.

61


los datos disponibles de las encuestas y suge-rencias para mejorar la calidad de la informa-ción recolectada.

– Aprovechamiento más sistemático de las po-sibilidades que brindan las encuestas de hoga-res en el análisis de aspectos centrales como,por ejemplo, el de la eficiencia y la equidad dela educación.

– Identificación de dimensiones y variables im-portantes no cubiertas actualmente por lasencuestas y que podrían traducirse en un me-joramiento de los cuestionarios, además de laestimación de los recursos necesarios paraampliar la cobertura temática de las mismas.

– Análisis de las posibilidades de integrar enforma regular los indicadores basados en en-cuestas con las estadísticas educativas de ori-gen administrativo.El propósito de esta nota es precisamente

señalar algunas de las potencialidades de lainformación referente al ámbito educacionalde las encuestas de hogares y destacar la nece-sidad de continuar avanzando en los cuatroaspectos mencionados más arriba. Para elloseleccionamos indicadores referentes a distin-tos tópicos e ilustramos en cada caso el tipo deanálisis que es posible efectuar con los datosde las encuestas. En la medida de lo posible seeligieron ejemplos de distintos países latinoa-mericanos.

¿Por qué las encuestas de hogares?

El creciente interés por las encuestas de hoga-res como fuente de información en el campode la educación surge precisamente de las po-sibilidades de análisis que brindan los datos anivel individual. Estos permiten interrelacionarlas variables educacionales con otras caracte-rísticas de la población (ocupación, ingresos,etc.) y con características de los hogares. Encontraposición con los provenientes de encues-tas, los datos e indicadores con base en losregistros administrativos adolecen no sólo delas insuficiencias “clásicas” de este tipo defuente3 (falta de calidad o desconocimiento de

la misma; escasa comparabilidad internacio-nal; falta de oportunidad; alto nivel de agrega-ción, etc.), sino también de la “unidimensio-nalidad” del dato, que resulta de la forma enque normalmente se releva, procesa y presentala información y los indicadores de base admi-nistrativa basados en ella. Así, los anteceden-tes sobre matrícula, deserción y repitencia enlos distintos niveles de la enseñanza que danlugar a los indicadores de cobertura, acceso yeficiencia del sistema escolar no permiten es-tablecer vínculos a nivel individual entre esosindicadores y las características propias de losmismos individuos, o de sus hogares y, a me-nudo, del contexto geográfico en que residen.4

A su vez, en contraposición con los datos deencuestas, la información que suministran losregistros administrativos no sólo presentaventajas en cuanto a lo completo de ella, a suhomogeneidad y estar exenta de errores mues-trales, sino que constituye un marco impres-cindible de información para aquéllas. En estesentido, las encuestas deben concebirse comouna fuente de información complementaria yno sustitutiva de los datos de base administra-tiva.

Ejemplos de posibilidades de análisis condatos de encuestas

Mediante los ejemplos basados en datos deencuestas de hogares de distintos países lati-noamericanos se trata de ilustrar las posibili-

3 Como es obvio, ésto no significa que los datos de lasencuestas por muestreo no presenten errores no

muestrales, además de los errrores muestrales, que soncontrolables. Sin embargo, a diferencia de los datos deregistros administrativos, los errores no muestrales enlas encuestas pueden someterse a un mayor controldebido a la menor envergadura del operativo de levan-tamiento de la información y a la mayor experienciaque se ha acumulado en ese campo.

4 Como se sabe, el propio procedimiento a través delcual se obtienen los datos que finalmente elaboran ypublican los Ministerios de Educación, admite que seindaguen características de los establecimientos, delcontexto en que se desarrolla el proceso educativo, delos hogares a los que pertenecen los estudiantes y atri-butos individuales de los alumnos y profesores. Eneste sentido, el dato de base administrativa no excluyela posibilidad de análisis de tipo individual y el exa-men de las interrelaciones entre los indicadores de ac-ceso, cobertura y eficiencia y sus determinantes.

62


dades que éstas brindan al análisis de las ca-racterísticas educacionales de la población, estoes, se busca sugerir modelos de análisis y deuso de la información de las encuestas; en al-gunos de estos ejemplos se proponen nuevosindicadores. Por ello, en la presentación se des-tacan los aspectos metodológicos más que lospropiamente sustantivos.

Los indicadores y tópicos examinados se re-fieren a:– la cobertura de la educación preescolar y la

situación de pobreza;– la dimensión de equidad en relación con metas

educacionales para la infancia establecidaspor UNICEF;

– el nivel y evolución de las remuneraciones delos maestros;

– el vínculo entre nivel educacional, ingresolaboral y pobreza;

– la transmisión intergeneracional de las opor-tunidades de bienestar a través de la educa-ción.

Cobertura de la educación preescolar ysituación de pobreza

Entre las sugerencias hechas a comienzos delos años noventa para mejorar la calidad de laeducación primaria se consideró como uno delos elementos fundamentales el incremento delos servicios de enseñanza preescolar. Aunquese ha señalado que, curiosamente, una aten-ción preescolar de buena calidad “a veces ge-nera problemas de ajuste de los alumnos en latransición al nivel primario, cuando en esteúltimo predomina la enseñanza frontal rígiday los niños deben permanecer inmóviles ensus bancos”,5 hay claras evidencias de que lapreparación que reciben los menores que asis-ten al preescolar tiene un efecto muy positivoen su rendimiento posterior en la educaciónprimaria.

Pero si este es un factor muy importante aconsiderar en las políticas destinadas a am-

pliar la cobertura de la educación preprimaria,no es el único. Otros aspectos que inciden tam-bién en el rendimiento escolar futuro o quedicen relación con la igualación de oportuni-dades y la equidad son:– las ventajas que trae consigo el estímulo, la

interacción y el mejoramiento de la capacidadde aprendizaje, especialmente entre los meno-res de estratos bajos para los que el contextofamiliar representa una desventaja;

– las posibilidades de acceder a programas denutrición y de salud que se llevan a cabo através de los establecimientos educaciona-les; y

– las mayores oportunidades de que disponenlas mujeres de realizar labores fuera del hogary desempeñarse en el mercado de trabajo,elevando con ello el ingreso familiar.El siguiente ejemplo, basado en datos de la

encuesta de hogares de Paraguay correspon-diente a 1994, tiene por objeto mostrar distin-tos índices de cobertura de la educación prees-colar que es posible definir con las variablesinvestigadas en la encuesta y las posibilidadesde análisis que brindan los datos en términosde la desagregación de las tasas de coberturaen diferentes grupos o subpoblaciones.

Las cifras más recientes disponibles, prove-nientes de los registros de matrícula preprimariade los países, indican que la atención de lapoblación de 0 a 5 años de edad se duplicóentre 1980 y 1992, pero que en ese último añosólo alcanzaba a 17%, como promedio, enAmérica Latina y el Caribe.6 El último datodisponible para Paraguay indica que la matrí-cula en educación preescolar como porcentajede la población de 0 a 5 años era en 1991 de4.7%. La encuesta de empleo de 1994 arrojapara las zonas urbanas una cifra de 6.2%, defi-nida también como tasa bruta, es decir, referi-da a la población de ese mismo grupo etario.

Dado que las encuestas de hogares normal-mente investigan las características educacio-nales de la población a partir de los cinco añosde edad, no se dispone por lo general de datosde asistencia a establecimientos preprimarios

5 Ver: UNESCO, Situación educativa de América Lati-na y el Caribe, 1980-1994, Santiago, Chile, 1996, pág.23. 6 UNESCO, op. cit. pág. 24.

63


para los menores de esa edad.7 No obstante, esposible definir una tasa específica de cobertu-ra preescolar. En aquellas encuestas en que lapregunta sobre nivel educacional contemplaentre las alternativas de respuesta la asistenciaa la enseñanza preescolar, se puede calcularuna tasa específica de cobertura referida a losniños de 5 y 6 años de edad que asisten a esetipo de establecimientos. En el caso de Para-guay, la tasa específica para dichas edades enlas zonas urbanas es de 31.5%. Sin embargo,algunas encuestas no incluyen en la preguntacorrespondiente la alternativa de asistencia apreescolar y en tal caso sólo se puede teneruna estimación a partir de la respuesta a lapregunta sobre asistencia escolar.8 El cálculode cobertura basado únicamente en la infor-mación sobre asistencia escolar arroja en elcaso de Paraguay una tasa de 35.3% para losniños de 5 años de edad (ver cuadro 1). Estatasa es mayor que la anterior por cuanto a los6 años de edad ya hay una proporción elevadade menores que asisten al primer grado de pri-maria, no obstante que en Paraguay la edadoficial de ingreso a ese ciclo es a los sieteaños.9

Como cabía esperar, las tasas específicas decobertura preescolar difieren notablemente se-gún estratos de pobreza. En efecto, en los ho-gares indigentes o extremadamente pobres(aquellos con ingresos per cápita inferiores alvalor de la canasta básica alimentaria), la tasade cobertura entre los niños de 5 años de edad(16.7%) era igual a la mitad de la tasa prome-

dio (33.2%) y alcanzaba a menos de un terciode la tasa correspondiente a los hogares nopobres (51.7%). A los 6 años de edad esasdiferencias se reducen levemente. Es intere-sante destacar, sin embargo, que a los 7 años(edad que corresponde al ingreso al primer gra-do de la primaria) las tasas de asistencia esco-lar sólo difieren levemente entre los estratosde pobreza (ver cuadro 2). Ello confirma elhecho de que en materia de cobertura, las ma-yores diferencias entre estratos socioeco-nómicos en el inicio de la escolaridad se con-centran actualmente en la enseñanza preesco-lar. En este nivel la educación privada se haexpandido con rapidez en la región –especial-mente en las zonas urbanas– y ha tenido unpapel importante, pero principalmente en laatención de los sectores que pueden financiarla.

Es interesante examinar la cobertura de laeducación preescolar según la condición deactividad de las mujeres. En el caso de Para-guay, los datos de la encuesta de hogares indi-can que no hay una diferencia significativa en-tre la tasa que se registra en los hogares enque la jefa o cónyugue es económicamente ac-tiva y la correspondiente a los hogares en queaquélla es inactiva. Dentro de cada estrato depobreza los porcentajes de cobertura preesco-lar no difieren mayormente del promedio delrespectivo estrato, con excepción de los hoga-res de jefatura femenina en el estrato no pobreen los que la cobertura es muy elevada, cerca-na a 100%. Esto podría interpretarse en el sen-tido de que el acceso a la educación preescolarestá fuertemente condicionado por las posibi-lidades que tiene la población de pagar esosservicios, más que por las necesidades que tie-nen de esos servicios los hogares, necesidadeséstas que dependen en medida importante dela condición de actividad de las madres (vernuevamente cuadro 2).

Como es obvio, este análisis basado en da-tos sobre Paraguay —así como los que se pre-sentan en los puntos siguientes para los demáspaíses seleccionados— sólo pretenden ilustrarlas dificultades y algunas de las potencialida-des de los datos de encuestas de hogares.

7 Salvo en las encuestas del tipo “condiciones de vida”en las que normalmente se investigan característicaseducacionales y otras entre los niños menores de cincoaños.

8 Esta es la pregunta que se incluye en el cuestionariode la mayoría de las encuestas de la región. En algunasde ellas, esta pregunta se complementa con otra queindaga las razones de la no asistencia, lo que permitedeterminar con mayor certeza si ha habido o no aban-dono del sistema escolar.

9 La encuesta revela que del total de menores de 6 años,26% no asistía a un establecimiento escolar, 42% seencontraba asistiendo al primer grado de la enseñanzaprimaria y el 32% restante, a un establecimiento prees-colar.

64


La dimensión de equidad en relación conmetas educacionales para la infancia

Este ejemplo tiene el propósito de mostrar laposibilidad de construir indicadores de cober-tura y eficiencia en el ámbito de la educaciónprimaria a partir de la información de las en-cuestas y destacar la necesidad de incorporarexplícitamente la dimensión de equidad en suanálisis. El ejemplo está tomado de un estudiorealizado por la CEPAL y el UNICEF y cuyoobjetivo fue, precisamente, mostrar la poten-cialidad de las encuestas como fuente de datospara el seguimiento y evaluación de las metasaprobadas en la Cumbre Mundial para la In-fancia. En particular, se trató de analizar laevolución de indicadores relacionados con al-gunas de las metas intermedias acordadas porlos gobiernos de la región en el Compromisode Nariño. De esas metas seleccionamos dosreferidas a la educación primaria. La primera,sobre cobertura, establecía: “Aumentar hasta1995 a más del 50% el porcentaje de niños yniñas que terminan primaria...”. La segunda,sobre eficiencia en el nivel primario, señalaba:“Reducir en 10% la repitencia en los dos pri-meros grados...”.10

Cuadro 1PARAGUAY 1994: TASAS DE ASISTENCIA ESCOLAR DE LOS NIÑOS DE 5 A 7 AÑOS DE EDAD PORESTRATOS DE POBREZA. ZONAS URBANAS

Estratos de pobreza

Total Indigentes Pobres no indigentes No pobres

Edad Asiste No asiste Asiste No asiste Asiste No asiste AsisteNo asiste

5 años 35.3 64.7 19.8 80.2 30.9 69.1 52.4 47.66 años 74.9 25.1 58.6 41.4 72.2 27.8 90.9 9.17 años 90.1 9.9 85.5 14.5 90.2 9.8 92.9 7.1

Fuente: CEPAL, tabulaciones especiales de la Encuesta de Hogares (Mano de Obra) de Paraguay.

10 En el Acuerdo de Santiago suscrito por los gobiernosen la tercera reunión americana sobre la infancia ypolítica social (Santiago de Chile, 1996), se estable-cieron nuevas metas para el año 2000. En relación conlas metas de educación ya señaladas, se estableció “au-

mentar a más del 80% y 70% el porcentaje de niños yniñas que terminan cuarto grado y primaria, respecti-vamente” y “reducir a la mitad las tasas de repitenciaen los dos primeros grados de la primaria”.

Definición de los indicadores

Para examinar la meta relativa al término de laprimaria se utilizó el porcentaje de niños yniñas con 14 o 15 años de edad (según si laedad de ingreso a ese nivel en el país es a los6 ó a los 7 años) que completaron al menosseis años de estudio, ya sea que asistan o no ala escuela. El establecimiento del límite de edadde 14 (15) años para el término de la educa-ción primaria en los países en que la edad mí-nima de ingreso a ese ciclo es a los 6 (7) años,se hizo bajo el supuesto de que el ciclo básicotiene una duración de seis años y admitiendoque ese ciclo se completa adecuadamente conno más de dos años de retraso. En este senti-do, el indicador supone que han completadosatisfactoriamente la educación primaria losmenores que ingresaron hasta dos años des-pués de haber cumplido la edad mínima deincorporación y aquéllos que habiendo entra-do a la edad correspondiente, se rezagaron nomás de dos años durante su permanencia en laprimaria. Como es obvio, el indicador com-prende también a los menores que terminaronla primaria sin rezago, es decir, aquéllos quela cumplieron en el tiempo previsto, atendidala edad oficial de ingreso a la escuela.

65

El uso de indicadores: requisito fundam

ental para alcanzar la educación requerida al año 2000

Cuadro 2PARAGUAY 1994: TASAS DE ASISTENCIA A PREESCOLAR ENTRE NIÑOS DE 5 A 7 AÑOS DE EDAD SEGUN ACTIVIDAD DE LA MADRE Y ESTRATOSDE POBREZA. ZONAS URBANAS

Estratos de pobreza

Total Indigentes Pobres no indigentes No pobres

Actividad de Asiste a Asiste a No Asiste a Asiste a No Asiste a Asiste a No Asiste a Asiste a Nola madre preescolar primaria asiste preescolar primaria asiste preescolar primaria asiste preescolar primaria asiste

5 años

Jefa activa 30.3 1.5 68.2 23.0 0.0 77.0 23.1 2.7 74.2 100.0 0.0 0.0Jefa inactiva 30.4 8.5 61.2 15.9 0.0 84.1 13.7 24.2 62.1 53.3 0.0 46.7Cony. Activa 36.4 5.7 57.9 11.5 11.1 77.5 26.2 0.0 73.8 49.3 7.0 43.7Cony. Inactiva 31.6 2.3 66.2 17.5 2.7 79.8 34.8 0.0 65.2 52.2 5.8 42.0Total 33.2 4.0 62.8 16.7 4.1 79.2 29.1 2.0 68.9 51.7 5.9 42.4

6 años


7 años


Fuente: CEPAL, tabulaciones especiales de la Encuesta de Hogares (Mano de Obra) de Paraguay.

66


Cabe destacar que este indicador se definióde modo que reflejara la meta de término delciclo primario, que alude a un logro, y no aldesempeño o eficiencia con que se alcanza di-cha meta. Ello permite diferenciarlo del indi-cador sobre desempeño que se define más ade-lante en relación con la meta de reducción dela tasa de repitencia. Por esta razón, el indica-dor sobre término del ciclo primario no se re-firió a los niños y niñas de 12 años (edad a laque se debería completar el ciclo básico deseis años), sino que se eligió una cohorte cer-cana a aquélla –los niños y niñas de 14 (15)años de edad– admitiendo un cierto grado derepitencia y/o de rezago en la edad de entradaal ciclo primario o básico. Dado que ambosfenómenos son más frecuentes en los estratosbajos que en los altos, el indicador no exageralas desigualdades o diferencias entre estratos,objetivo deseable cuando se trata precisamen-te de examinar la dimensión de equidad.

Para la misma meta anterior se definió otroindicador suponiendo una duración del cicloprimario de 8 años. Dos razones justifican estaopción:– el hecho de que muchos países ya han exten-

dido la duración efectiva de ese ciclo a 8 o másaños (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, ElSalvador, República Dominicana y Venezue-la); y

– que en América Latina ha venido creciendo elcapital educativo mínimo necesario para in-corporarse adecuadamente al mercado de tra-bajo. Promedialmente en la región, este niveles actualmente más cercano a 10 e incluso a 12años de educación.11 El indicador utilizado esel siguiente: porcentaje de niños y niñas con16 o 17 años de edad (dependiendo de si laedad de ingreso a la primaria en el país es a los6 o a los 7 años) que completaron al menosocho años de estudio, ya sea que asistan o noa la escuela.Por su parte, la meta de eficiencia en el ni-

vel primario se examinó con el siguiente indi-cador: porcentaje de niños y niñas con 9 o 10

años de edad (dependiendo de si la edad deingreso a la primaria en el país es a los 6 o alos 7 años) que asisten a la escuela y que adicha edad no habían aprobado al menos dosaños de estudio. A diferencia de los registrosadministrativos, las encuestas de hogares depropósitos múltiples no proveen datos sobrerepitencia. De allí que se trate de un indicadorindirecto, pues capta una consecuencia de larepitencia, cual es el rezago escolar. El indica-dor mide desempeño de los niños y niñas enlos dos primeros años del ciclo primario, ad-mitiendo un rezago de no más de un año conrespecto a la edad oficial de ingreso a la es-cuela. En este sentido resulta adecuado paraefectuar el seguimiento de una meta sobre efi-ciencia y no de logro de un determinado nú-mero de años de estudio, como es el caso de lameta anterior.

El indicador se definió para el subconjuntode los niños y niñas que actualmente asisten ala escuela y no con respecto al total de meno-res, dado que el no haber completado dos añosde educación a las edades indicadas puede de-berse también al hecho de no haber asistidonunca a la escuela. Si no se considera estacondición, el indicador de desempeño se “con-tamina” con una medida de cobertura o accesoa la educación básica, con una desventaja adi-cional, cual es la de exagerar las desigualda-des entre distintos estratos socioeconómicosdebido a la menor cobertura de la educaciónprimaria en los estratos bajos.

La dimensión de equidad

En el caso de América Latina, el examen delsignificado de metas en relación con la educa-ción y el diseño de las políticas destinadas aalcanzarlas enfrenta obstáculos que respondena las particularidades de la región. En efecto,ésta se caracteriza por elevados niveles dedesigualdad entre estratos socioeconómicos. Deallí que sea frecuente que el nivel promedioalcanzado por un indicador en relación conuna determinada meta, conjugue la situaciónde un grupo reducido de la población que latiene absolutamente superada, y respecto delcual el indicador alcanza valores propios de

11 Ver: CEPAL, Panorama social de América Latina,edición 1994.

67


un país desarrollado, con la de otros gruposmuy numerosos que están lejos de alcanzarlay cuya situación se asemeja bastante más a lade los países menos desarrollados.

En estas circunstancias, que difieren de paísa país, resulta imprescindible abordar explíci-tamente la dimensión de la equidad, no tansólo por su significado ético, social y econó-mico, sino también porque en muchos casoslos avances logrados por el conjunto de la po-blación no se han traducido en una disminu-ción de la desigualdad, no obstante los esfuer-zos y los recursos invertidos. En el propio com-promiso asumido por los Presidentes en laCumbre en Favor de la Infancia se hizo hinca-pié en la necesidad de atender prioritariamentea los grupos más desfavorecidos de la pobla-ción, de modo que el progreso hacia el logrode las metas para el conjunto de la poblaciónse tradujera en una disminución de la desigual-dad entre estratos sociales. Las encuestas pro-veen antecedentes suficientes para evaluar elavance logrado en diferentes metas por los dis-tintos estratos de la población.

Definición de estratos socioeconómicos parael análisis de la equidad

Para analizar la desigualdad respecto del logrode las metas antes referidas es necesario dife-renciar grupos o estratos de población. Si elpropósito es examinar los cambios que se pro-ducen en el tiempo, es necesario mantener lacomposición de los grupos o estratos socioeco-nómicos que se comparan. De este modo seevita “contaminar” la información de un gru-po con la de otro entre los períodos compara-dos. El “panel” es, sin duda, el diseño muestralmás adecuado para analizar el avance haciametas en distintos estratos socioeconómicos.Mediante este diseño es posible mantener eltotal o una porción significativa de las unida-des muestrales entre los años comparados.

Sin embargo, rara vez se dispone de datostipo “panel” debido a que éste no es el diseñoque utilizan normalmente las encuestas de ho-gares que se realizan en la región. Por estarazón, se adoptó una alternativa que permitereducir al mínimo la probabilidad de cambios

en la composición de los grupos entre los añosanalizados. Para ello se asimilaron los estratossocioeconómicos a los cuartiles (grupos de25%) en que se ubican los hogares en la distri-bución del ingreso. Esta elección es adecuadaporque la estructura relativa de los cuartileshace que la composición de los grupos seamenos sensible a cambios significativos en elnivel de ingreso de los hogares, como los quehan ocurrido en América Latina desde comien-zos de los años ochenta.

El uso de cuartiles se justifica tanto por con-sideraciones de tamaño muestral (la significa-ción estadística y la robustez de los indicadoresestimados disminuye sensiblemente cuando seaumenta el número de estratos), como por elhecho de que los cuartiles constituyen una par-tición adecuada de la distribución del ingre-so.12 En general, en las zonas urbanas de lamayoría de los países, el cuartil más rico re-úne a los hogares cuyo ingreso supera el pro-medio de la distribución. Por otra parte, segúnlas estimaciones de pobreza de la CEPAL parael año 1994, salvo en Argentina y en Uruguay,en todos los países de la región los hogarespertenecientes al cuartil de menores ingresosforman parte del estrato pobre. Desde el puntode vista del análisis de la desigualdad de lo-gros, la comparación entre cuartiles extremoses muy pertinente.

Con información de encuestas de hogares deocho países latinoamericanos se pudo exami-nar el avance hacia las metas de cobertura yeficiencia en la educación primaria en el pri-mer quinquenio de los años noventa (ver re-cuadro 1). En cuanto a desempeño educacio-nal, se concluyó que siete de los ocho paísesanalizados habían logrado que más del 50%de sus niños y niñas terminaran el ciclo prima-rio, meta establecida para 1995. Más aún, anivel urbano, la gran mayoría de los paísesexaminados presentan actualmente niveles quesuperan holgadamente esa meta global: en to-

12 La partición en cuartiles se hizo a partir de la distribu-ción del ingreso per cápita del hogar, variable que porconsiderar el tamaño de los hogares refleja mejor queel ingreso total del hogar el nivel de bienestar de susmiembros.

68


dos ellos la proporción de niños que comple-tan 6 o más años de estudio se encuentra entre75% y 90%. Asimismo, casi todos lograrontambién la meta de reducir en al menos 10%la tasa de rezago escolar que se produce en losdos primeros años del ciclo (véanse Gráficos 1y 2 y cuadros 3 y 4).

Los resultados más significativos se obtie-nen, sin embargo, cuando se introducen consi-deraciones de equidad en el análisis. Se pudoconstatar que si bien el avance hacia las metasestablecidas se dio simultáneamente con unadisminución de las distancias entre los cuartilesextremos, persisten diferencias muy pronun-

ciadas entre ellos, particularmente en lo que serefiere a la repitencia en los dos primeros gra-dos de la educación primaria. En efecto, enmateria de repitencia y de deserción en esosgrados, hubo signos de mejoras en la equidaden Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica y Uru-guay (ver cuadro 4). Estas mejoras ocurrierontanto en el total de los niños como entre lospertenecientes al 25% de hogares más pobresy en los países mencionados el rezago escolarse redujo aún más entre los niños del estratomás pobre. Sin embargo, en todos los paísesexaminados se observan todavía diferenciasmuy grandes en las tasas de rezago.

Recuadro 1SINTESIS DE LOS AVANCES DE ALGUNOS PAISES HACIA METASSELECCIONADAS EN FAVOR DE LA INFANCIA (*)

Comportamientoglobal y delcuartil máspobre

Qué más del 50%de los niñoscompleten laprimaria

Reducir en 10%la repitencia enlos dos primerosgrados

Reducir en 25%la población noservida con aguapotable

Reducir en 17%la población sinsaneamientobásico

1. Se lograglobalmente lameta y tambiénen el cuartilpobre.

CHILE(*)COLOMBIA(*)COSTA RICA(*)HONDURASPARAGUAYURUGUAY(*)VENEZUELA

BRASIL(*)CHILE(*)COSTA RICA(*)HONDURASURUGUAY(*)

ARGENTINA(*)CHILE(*)

2. Se lograglobalmente lameta pero no selogra en el cuartilmás pobre.

HONDURAS CHILE

3. No se lograglobalmente lameta pero sí selogra en el cuartilmás pobre.

4. No se lograglobalmente lameta ni tampocoen el cuartil máspobre

BRASIL COLOMBIA(*)VENEZUELA

BRASIL(*)COLOMBIAMÉXICOPARAGUAYURUGUAYVENEZUELA(*)

BRASILCOLOMBIAHONDURASMÉXICOPARAGUAY

Nota: (*) El asterisco indica que el cuartil más pobre mejoró más que la población en su conjunto o se deterioró menos,señal de reducción de la desigualdad.

69


bajos salarios, la falta de motivación y un fu-turo económico poco esperanzador son cóm-plices del actual bajo rendimiento del magiste-rio y, como consecuencia, de la mala forma-ción de los escolares”. Un Informe del Conse-jo para las Relaciones Internacionales es lapi-dario: “La profesión se ha deteriorado. La do-cencia, en todos los niveles educacionales noestá capacitada, es mal pagada y tiene pocasiniciativas para lograr una mayor excelenciaacadémica. En algunos países de la región lossalarios son tan bajos que los profesores debenrealizar otros trabajos para lograr suficientesingresos para vivir. En Perú, donde el salariopromedio de un profesor es de 170 dólaresmensuales, gran parte de los 270 mil docentestiene dos trabajos. En Argentina, algunos in-cluso llegan a barrer calles, labor donde la re-muneración supera el ingreso docente”.13 Es-tos párrafos son suficientes para destacar lanecesidad de contar con información oportunay confiable sobre las remuneraciones que per-ciben los profesores y las condiciones bajo lascuales desempeñan su actividad.

En este campo, y especialmente en lo que serefiere a las remuneraciones de los docentes,las encuestas de hogares presentan claras ven-tajas respecto de fuentes secundarias de infor-mación o de registros administrativos. A dife-rencia de las encuestas, estos últimos proveencon mayor frecuencia datos acerca de las re-muneraciones percibidas por los profesores ymaestros de la enseñanza pública, imposibili-tando las comparaciones con las obtenidas porlos profesores de establecimientos privados.Otros antecedentes muy importantes para esta-blecer comparaciones de niveles de ingreso delmagisterio, como el número de horas semana-les trabajadas, rara vez se encuentran disponi-bles a nivel individual en los registros adminis-trativos. Estas y otras ventajas derivadas de lamayor oportunidad, comparabilidad internacio-

Grafico 1TERMINACION DE LA EDUCACION PRIMARIAPorcentaje de niños y niñas con 15 años de edadque completaron al menos seis años de estudio,ya sea que asistan o no a la escuelaCOLOMBIA(Zonas urbanas)

Gráfico 2REDUCCION DE LA REPITENCIA EN LOS DOSPRIMEROS GRADOSPorcentaje de niños y niñas con 10 años de edadque asisten a la escuela y que a dicha edad nohabían aprobado al menos dos años de estudioHONDURAS(Zonas urbanas)

Fuente: CEPAL, sobre la base de tabulaciones especialesde las encuestas de hogares de los países.

Nivel y evolución de las remuneraciones delos maestros

“Los especialistas concuerdan en señalar queel ‘gran’ problema de la educación enLatinoamérica se encuentra en la docencia. Los

13 Párrafos tomados de un reportaje sobre la situación delmagisterio aparecido en el diario El Mercurio, Santia-go, Chile, 10 de agosto de 1997.

100

90

80

70

60

50

1994

1990

(76.6)

(70.9)

1 2 3 4 CUARTILES

30

25

20

15

10

5

01 2 3 4 CUARTILES

(18.3)

1994

1990

(13.0)

= Promedio

= Promedio

70


Cuadro 3AMERICA LATINA (8 PAISES): NIÑOS DE 14 O 15 AÑOS DE EDADa QUE HAYAN COMPLETADO ALMENOS SEIS AÑOS DE ESTUDIO, YA SEA QUE ASISTAN O NO A LA ESCUELA ZONAS URBANAS(En porcentajes)

Cuartiles de ingresoPaís Año Total 1 2 3 4

Brasil 1990 44.1 22.4 39.9 60.2 76.81993 46.1 26.3 44.5 62.0 77.3

Chile 1990 90.7 84.2 90.5 95.2 96.91994 90.8 86.4 92.5 95.3 96.0

Colombiab 1990 70.9 58.1 69.0 82.9 88.51994 76.6 66.4 76.8 84.4 88.0

Costa Rica 1990 88.3 75.4 91.8 91.2 97.41994 89.2 80.3 94.7 91.6 98.0

Honduras 1990 73.2 69.1 69.8 78.5 87.11994 75.6 62.5 71.2 81.0 91.1

Paraguayc 1990 84.8 82.0 90.9 90.3 93.61994 85.2 80.8 89.4 89.8 90.7

Uruguay 1990 89.1 82.2 93.6 94.5 95.01994 90.0 87.0 93.0 94.9 95.1

Venezuela 1990 83.1 77.3 83.4 86.4 90.71994 86.1 79.2 87.7 91.8 91.6

Fuente: CEPAL, sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países.a Según la edad oficial de ingreso a la educación primaria en el país sea a los seis o siete años.b A partir de 1993, se amplió la cobertura geográfica de la encuesta hasta abarcar prácticamente la totalidad de la

población urbana del país. Hasta 1992, la encuesta cubría alrededor de la mitad de la población urbana.c Corresponde a Asunción y áreas urbanas del Departamento Central.

Cuadro 4AMERICA LATINA (7 PAISES): NIÑOS DE 9 O 10 AÑOS DE EDADa QUE ASISTEN A LA ESCUELA YQUE A DICHA EDAD NO HAYAN APROBADO AL MENOS DOS AÑOS DE ESTUDIO ZONAS URBANAS(En porcentajes)

Cuartiles de ingresoPaís Año Total 1 2 3 4

Brasil 1990 32.9 53.8 31.2 17.1 8.21993 29.6 46.9 25.5 14.1 5.3

Chile 1990 12.3 17.8 9.2 7.7 7.71994 10.3 13.3 9.1 6.8 7.8

Colombiab 1990 16.7 26.5 15.5 8.4 8.01994 16.1 24.7 12.8 8.7 8.4

Costa Rica 1990 20.2 34.7 24.3 12.7 3.11994 13.5 20.5 13.3 10.8 3.0

Honduras 1990 18.3 27.3 19.1 13.3 6.01994 13.0 22.8 10.3 8.2 5.5

Uruguay 1990 9.7 15.9 6.7 4.2 1.41994 8.3 12.4 6.5 4.2 1.0

Venezuela 1990 8.1 12.5 6.6 4.5 3.41994 12.2 17.0 11.6 9.7 2.0

Fuente: CEPAL, sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países.a Según la edad oficial de ingreso a la educación primaria en el país sea a los seis o siete años.b A partir de 1993, se amplió la cobertura geográfica de la encuesta hasta abarcar prácticamente la totalidad de la

población urbana del país. Hasta 1992, la encuesta cubría alrededor de la mitad de la población urbana.

71


nal y desegregación de los datos según carac-terísticas como sexo, edad, zona urbana y rural,entre otras, hacen de las encuestas de hogaresuna fuente de datos prácticamente insustitui-ble en el análisis de las remuneraciones delprofesorado.

El siguiente ejemplo ilustra la potencialidadde esta fuente de información en el caso deChile. A partir de tabulaciones especiales delas encuestas de empleo del Instituto Nacionalde Estadísticas se pudo examinar el nivel yevolución de las remuneraciones medias rea-les de los profesores de la enseñanza básica ymedia.14 En lo que se refiere a la evolución delas remuneraciones, las cifras revelan que és-tas se elevaron significativamente en la prime-ra mitad de los años noventa (48%).15 El au-mento fue algo mayor entre los maestros de laenseñanza básica en comparación con los dela enseñanza media y benefició relativamente

más a los profesores de los establecimientosprivados que a los de las escuelas públicas(ver cuadro 5). Esto hizo que los ingresos delos profesores de establecimientos públicos serezagaran aún más de los que perciben los pro-fesores de establecimientos privados. Sin em-bargo, en el quinquenio 1990-1995 el profeso-rado en su conjunto tuvo mejoras de ingresomucho mayores que las que obtuvieron, en pro-medio, los profesionales y técnicos. El aumen-to del ingreso promedio de estos últimos fuede 33% en comparación con el incremento realde 48% que logró el magisterio.

No obstante esos fuertes aumentos, las re-muneraciones del profesorado siguen siendoextremadamente bajas. En 1995, la remunera-ción promedio de los maestros de escuelas pú-blicas de la enseñanza primaria era de 209 milpesos (en moneda de poder adquisitivo de mar-zo de 1997); dicho monto era sólo 10% supe-

14 Los datos refieren al total del país y los ingresos co-rresponden a los investigados en las encuestas del ulti-mo trimestre de 1990 y de 1995.

Cuadro 5CHILE 1990-1995: REMUNERACIONES MEDIAS REALESa DE PROFESORES DE LA EDUCACIONBASICA Y MEDIA

Variación1990 1995 porcentual

Total 155 230 48Enseñanza básica 148 223 51Enseñanza media 173 249 44

Enseñanza BásicaEstablecimientos públicos 144 209 45Establecimientos privados 158 245 55

Enseñanza MediaEstablecimientos públicos 154 211 37Establecimientos privados 191 303 59

Profesionales y Técnicos 314 417 33Sector público 224 280 25Sector privado 399 525 32

Total Asalariados 151 190 26Sector público 194 230 19Sector privado 144 184 28

Fuente: Tabulaciones especiales de las Encuestas de Empleo del INE, 4∫ trimestre de 1990 y 1995.a En miles de pesos de marzo de 1997.

15 Esta cifra coincide con el aumento real de las remune-raciones del sector público en el mismo período.

72


rior al ingreso promedio del conjunto de losasalariados del país y representaba apenas el40% del ingreso promedio de los profesiona-les y técnicos del sector privado. Una idea másclara de lo exiguo de las remuneraciones delprofesorado se obtiene al compararlas con elvalor de la línea de pobreza: en 1995 el ingre-so promedio de los profesores de la enseñanzabásica y media, tanto en establecimientos pú-blicos como privados (230 mil pesos) era tansólo 30% mayor que el presupuesto necesariopara que una familia promedio se ubicara so-bre el umbral o línea de pobreza. Esto explicaque una fracción muy elevada del profesoradoviva en esa situación.

Cabe destacar, por otra parte, que las en-cuestas permiten desagregar los datos sobreremuneraciones del profesorado según sexo,edad y zona urbana y rural, aumentando lariqueza del análisis. Obviamente, estos análi-sis tienen un límite dado por el tamaño y dise-ño de la muestra en que se basan las encues-tas, lo que determina la magnitud del errormuestral a que están sujetas las cifras. De cual-quier manera, puesto que los profesores cons-tituyen una fracción elevada del total de lafuerza laboral (entre 4% y 5% en las zonasurbanas en la mayoría de los países de la re-gión), los datos muestrales admiten un nivelde desagregación razonable, en análisis quepueden incluir a lo menos tres variables enforma simultánea. Por ejemplo, es posible ob-tener estimaciones de las remuneraciones me-dias de los docentes por sector (público y pri-vado) y tipo de enseñanza (primaria y secun-daria), según sexo o edad (en tramos) o la zonade residencia urbano-rural.

El cuadro 6 muestra los niveles de las remu-neraciones reales de los profesores de estable-cimientos públicos y privados y sus variacio-nes según grupos etarios. Las cifras referentesal total nacional indican que tanto en los esta-blecimientos privados como en los públicos,los aumentos entre 1990 y 1995 fueron mayo-res para los profesores de más edad en compa-ración con los más jóvenes y mayores en losestablecimientos privados que en los públicos.Ello produjo un mejoramiento muy considera-

ble del conjunto de los ingresos de los maes-tros (de 41% entre los públicos y de 54% entrelos privados) pero, al mismo tiempo, una ma-yor dispersión de los mismos.

Finalmente, cabe señalar que un aspecto im-portante en el análisis de las remuneracionespercibidas por los maestros se refiere al núme-ro de horas trabajadas. Las encuestas investi-gan la duración de la jornada habitual de tra-bajo de los ocupados y su duración en la se-mana de referencia, aquella respecto de la cualse investigan las características del empleo.Esta información permite calcular los ingresospor hora trabajada y aislar el efecto de la dura-ción de la jornada en el examen de los nivelesy de la evolución de las remuneraciones perci-bidas.

Vínculos entre el nivel educacional, losingresos laborales y la situación de pobreza

Uno de los ámbitos en el que las encuestas dehogares ofrecen amplias posibilidades para elanálisis se refiere a la “eficiencia externa” delsistema educacional, esto es, el vínculo entrelas características educacionales de la pobla-ción y el mercado de trabajo. El siguiente ejem-plo ilustra sólo uno de la variada gama de tó-picos que es posible examinar a partir de lainformación de las encuestas: “las fronteraseducacionales para acceder al bienestar”.16 Lapregunta que tratamos de responder es la si-guiente: ¿cuál es el número de años de educa-ción formal que se requiere actualmente en lospaíses latinoamericanos para lograr ingresoslaborales suficientes para ubicarse, con altaprobabilidad, fuera de la pobreza?

Lo anterior implica indagar en qué medidalos años adicionales de educación se traducenen mayores retribuciones en el mercado labo-ral y, por otra, si existen o no ciertos umbraleseducacionales que definen un capital educati-vo mínimo que asegura, a quienes lo alcanzan,contar con buenas posibilidades de situarse fue-

16 Ver, CEPAL, Panorama social de América Latina,edición 1994, Cap. VI.

73


ra de la condición de pobreza. Con datos deencuestas de nueve países (Brasil, Chile, Co-lombia, Costa Rica, Guatemala, Honduras, Pa-namá, Uruguay y Venezuela) se concluyó quea comienzos de los años noventa “en las zonasurbanas de la región resultan necesarios 10 omás años de estudio, y predominantemente elciclo secundario completo, para acceder a im-portantes alternativas de bienestar, que se tra-ducen en más de un 80% de probabilidad deno caer en la pobreza”.17

Esta conclusión se obtuvo a partir del cálcu-lo del ingreso promedio que obtienen en suocupación principal los asalariados de entre35 y 54 años de edad, esto es, en los 20 añosmás gravitantes de la carrera laboral. Conside-rando en cada caso el nivel educativo en elcual se produce el mayor incremento propor-cional del ingreso laboral, se observó que encinco países esto ocurría en el tramo de 10 a11 años de educación, mientras que en los cua-tro países restantes el mayor incremento se dabaen el tramo de 12 a 14 años de educación (verrecuadro 2). Se pudo constatar, además, quecon relativa independencia del tamaño y de lacomposición del hogar, así como de laparticipación laboral de los miembros del ho-gar, la probabilidad de los adultos asalariados

de situarse fuera de la pobreza oscilaba entre82% y 97%. Estos resultados reflejan el relati-vo nivel de “inmunidad” a la situación de po-breza que otorga el logro de a lo menos 10años de educación en algunos países o el ha-ber completado 12 años de estudio en otros.Ello queda de manifiesto en el hecho que esecapital educacional “protege” contra la pobre-za en países en que esta situación afecta a por-centajes muy diferentes del total de la pobla-ción: a menos de 20% en unos casos hastamás de 60% en otros.

La evidencia indica que el número de añosde estudio alcanzados por las personas, juntocon la calidad de la educación, es el factormás determinante de su nivel de ingreso en elmercado laboral y, consecuentemente, de suprobabilidad de ubicarse fuera de la pobreza.Por ejemplo, en Colombia, un asalariado urba-no de entre 35 y 54 años de edad que habíalogrado sólo seis o siete años de estudio obte-nía, en promedio, un ingreso igual a 2.6 vecesel valor de la línea de pobreza per cápita, conuna probabilidad de 50% de pertenecer a unhogar pobre. En cambio, si ese asalariado al-canzaba entre 12 y 14 años de educación obte-nía un ingreso que más que duplicaba el ante-rior (5.9 veces el valor de la línea) y su proba-bilidad de encontrarse en pobreza disminuía acerca de 10% (ver cuadro 8).

Cuadro 6CHILE 1990-1995: REMUNERACIONES MEDIAS REALESa DE LOS PROFESORESb SEGUN GRUPOSETAREOS

Hasta 34 35 a 49 50 y másAño Total años años años

EstablecimientosPúblicos 1990 157 140 157 187

1995 222 184 212 271Variación porcentual 41 31 35 45EstablecimientosPrivados 1990 191 158 201 286

1995 295 217 290 477Variación porcentual 54 37 44 67

Fuente: Tabulaciones especiales de las Encuestas de Empleo del INE, 4° trimestre de 1990 y 1995.a En miles de pesos de marzo de 1997.b Incluye a los profesores de la enseñanza básica, media y superior.

17 Panorama social de América Latina, op.cit., pág. 101.

74


Recuadro 2NUMERO DE AÑOS DE EDUCACION NECESARIOS PARA SITUARSE FUERA DE LA POBREZA CONUNA PROBABILIDAD DE A LO MENOS 80%

Años de Ingreso Porcentaje fuera deAño educación promedio (*) la pobreza

BrasilChileColombiaCosta RicaGuatemalaHondurasPanamáUruguayVenezuela

199019921992199219891990199119921992

10 - 1112 - 1412 - 1410 - 1112 - 1410 - 1112 - 1410 - 1110 - 11

7.15.75.46.26.16.37.05.44.6

878687899082919784

Fuente:CEPAL, sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países.(*) Ingreso laboral promedio mensual, expresado en múltiplos de la línea de pobreza per cápita urbana de cada país.

Pero los años adicionales de educación notienen el mismo rendimiento en términos deingreso: uno, dos o tres años adicionales deeducación cuando se ingresa al mercado labo-ral con mucho menos años de estudio que loscorrespondientes al término del ciclo secunda-rio no hacen gran diferencia e igualmente setraducen en ingresos laborales muy bajos yaltas probabilidades de pobreza. Siguiendo conel ejemplo de Colombia, los jóvenes de entre20 y 29 años que se incorporan al empleo concuatro o cinco años de estudio logran un in-greso promedio sólo 10% más bajo que el in-greso que logran los que se incorporan conocho o nueve años de educación y a lo largode la vida activa la gran mayoría de ellos en-frentará probabilidades altas de caer en la po-breza (ver cuadro 7). Estos resultados sonpreocupantes porque a pesar de que continúaaumentando el capital educativo de los jóve-nes en la región, sigue siendo muy elevada laproporción de ellos que no alcanza el niveleducacional mínimo para obtener ingresos la-borales suficientes y evitar la reproducción dela pobreza. A mediados de los años noventa,cuatro de cada cinco asalariados urbanos deentre 20 y 29 años de edad en Colombia sehabían incorporado al mercado de trabajo conmenos de 12 años de estudio.

El número de años de estudio alcanzadospor las personas, junto con la calidad de laeducación, es el factor más determinante de sunivel de ingreso en el mercado laboral y, con-secuentemente, de sus probabilidades de ubi-carse fuera de la pobreza. Como se indicó másarriba, en Colombia un asalariado de entre 20y 29 años de edad, que había logrado sólo seisaños de estudio obtenía en promedio un ingre-so cercano a 1.9 veces el valor de la línea depobreza per cápita, con una probabilidad de50% de caer en la pobreza. En cambio, si esejoven asalariado se incorporaba al mercado la-boral con más de 14 años de educación, logra-ba un ingreso tres veces superior (5.7 veces elvalor de la línea de pobreza) y sus probabilida-des de obtener ingresos inferiores al valor dela línea de pobreza eran prácticamente nulas.

Actualmente, en las zonas urbanas de lospaíses de América Latina se requieren comomínimo 10 años de estudio y, crecientemente,el haber completado la educación media paraasegurarse probabilidades altas de ubicarse fue-ra de la pobreza. Cabe preguntarse entonces¿quiénes logran permanecer en el sistema edu-cacional hasta alcanzar los años de estudio ne-cesarios para incorporarse a los empleos me-jor remunerados? En términos más generales,¿cuán determinante de las posibilidades de que

75


Cuadro 7COLOMBIA 1994: INGRESOS MEDIOS E INCIDENCIA DE LA POBREZA ENTRE LOS ASALARIADOS DE20 A 29 AÑOS DE EDAD. ZONAS URBANAS

Años de estudio Asalariados Ingresos mediosa Porcentaje de ocupadosaprobados (distribución porcentual) en hogares pobres

0-3 3.7 1.7 644-5 13.3 1.8 566-7 10.7 1.9 508-9 12.7 2.0 4410-11 38.4 2.6 2612-14 9.3 3.4 715 y más 11.9 5.7 3TOTAL 100.0 2.8 32

Fuente: CEPAL, tabulaciones especiales de la Encuesta Nacional de Hogares (Fuerza de Trabajo) de Colombia.a Ingreso promedio mensual expresado en valores de la línea de pobreza per cápita.

Cuadro 8COLOMBIA 1994: INGRESOS MEDIOS E INCIDENCIA DE LA POBREZA ENTRE LOS ASALARIADOS DE35 A 54 AÑOS DE EDAD. ZONAS URBANAS

Años de estudio Asalariados Ingresos mediosa Porcentaje de ocupadosaprobados (distribución porcentual) en hogares pobres

0-3 9.7 2.1 644-5 22.1 2.3 556-7 9.1 2.6 518-9 10.7 3.0 4210-11 23.5 4.1 2212-14 4.7 5.9 1215 y más 20.3 10.1 3TOTAL 100.0 4.5 34

Fuente: CEPAL, tabulaciones especiales de la Encuesta Nacional de Hogares (Fuerza de Trabajo) de Colombia.a Ingreso promedio mensual expresado en valores de la línea de pobreza per cápita.

un joven logre un capital educacional adecua-do es su estrato social de origen?

Para responder a estas interrogantes se pre-cisan datos que relacionen los logros educa-cionales de los jóvenes con las característicassocioeconómicas de sus hogares. Aunque lasencuestas de empleo que forman parte de losprogramas permanentes no están diseñadas paraefectuar este tipo de análisis, ello es posiblegracias a una particularidad destacable de las

sociedades lationoamericanas: el alto porcen-taje de jóvenes que viven en el hogar pater-no.18 Esto permite relacionar ciertas caracterís-ticas de los hijos con las de sus padres. Por

18 En los dos países seleccionados para este ejemplo,Uruguay y Venezuela, cerca de 60% de los jóvenes de20 a 24 años de edad residían en el hogar paterno.Obviamente, ese porcentaje es más alto (cercano a 80%)en el grupo de 15 a 19 años.

76


ejemplo, se puede comparar el número de añosde estudio que alcanzan los jóvenes con el quealcanzaron sus padres o examinar sus logroseducacionales con el nivel de ingreso de sushogares.

A continuación se presentan resultados deun estudio efectuado con encuestas de Uru-guay y Venezuela en el que se analizó cómo laeducación del jefe de hogar (padre o madre)19

influye en las oportunidades educacionales delos hijos. El estudio se basó en datos corres-pondientes a 1981 y 1990 y se hizo separada-mente para los jóvenes de 15 a 19 años y losde 20 a 24 años de edad. En la cohorte de 20 a24 años de edad la mayoría de los jóvenes yano asisten a un establecimiento educacional demodo que tiene sentido comparar su nivel edu-cacional con el de sus padres. En cambio, pues-to que entre los jóvenes de 15 a 19 años deedad la mayoría se encuentra estudiando, di-cha comparación no resulta adecuada. Por ello,para este grupo se utilizó una variable de sta-tus de actividad que considera si el joven se haincorporado o no al mercado de trabajo y sipermanece o no en el sistema educacional. Asu vez, el número de años de educación de losque ya abandonaron la escuela y la existenciao no de rezago escolar entre los que permane-cen estudiando, permitió definir un conjuntode categorías que se ordenaron de acuerdo alas oportunidades de bienestar que éstas repre-sentan (ver cuadro 9).20

Los resultados obtenidos para Uruguay yVenezuela son muy similares y ponen en evi-dencia que el estrato social del hogar de ori-gen sigue condicionando fuertemente las opor-tunidades educacionales de los hijos. Tanto enUruguay como en Venezuela, sólo uno de cadacuatro jóvenes de 15 a 19 años de edad cuyopadre no completó la educación primaria seencuentra estudiando y sin retraso escolar. En-tre los hijos de padres que superaron la educa-ción secundaria esa proporción aumenta a tresde cada cuatro jóvenes.

Una situación menos favorable enfrentan losjóvenes que ya no asisten a la escuela y se hanincorporado al trabajo, más aún si lo han he-cho con baja educación. Respecto de estos jó-venes también persisten notables diferenciasde oportunidades según su pertenencia a hoga-res de diferentes estratos sociales. Durante ladécada de los años ochenta, esas diferenciasen Uruguay no se redujeron y en Venezuelaaumentaron.

Por otra parte, los jóvenes que no estudianni trabajan representaban en 1990 una propor-ción relativamente alta del total del grupo de15 a 19 años de edad (8% en Uruguay y 18%en Venezuela). Se trata, en este caso, de unacondición que involucra un alto riesgo de re-producir las situaciones de pobreza, especial-mente entre los jóvenes que no completan laeducación primaria. En Venezuela, ese grupoaumentó su representación durante la décadapasada, al tiempo que se acentuaron las dife-rencias entre estratos sociales. Más preocupantetodavía es que prácticamente la totalidad deese incremento correspondió a hogares cuyojefe tenía menos de 6 años de educación. Estoindica que el bajo nivel educacional de losjefes de hogares en pobreza continúa creandolas condiciones para la reproducción de la mis-ma. En otras palabras, a comienzos de los añosnoventa, el origen social de los jóvenes seguíasiendo un factor determinante de sus oportuni-dades educacionales y el capital educacional

19 Cabe recordar que en América Latina cerca de 20% delos hogares tienen como jefe a una mujer y en su granmayoría son hogares en los que no hay cónyuge varón.De allí que cuando se alude a la educación del jefe, enalrededor de uno de cada cinco casos se trata de laeducación de la madre (León, A. 1996, “Educación ymovilidad social en América Latina: evidencias paralos años ochenta y para los noventa”, mimeo).

20 A fin de completar el análisis, se comparó la situaciónde los jóvenes que no viven con sus padres con la deaquellos del mismo grupo etario que sí lo hacen. Comocabía esperar, el conjunto de los que no residen en elhogar paterno está integrado principalmente por jóve-nes que constituyeron un nuevo hogar a edades mástempranas y que mayoritariamente comenzaron a tra-bajar. Por lo general, estos jóvenes permanecen menosaños en la escuela y, en consecuencia, tienen un perfil

educacional más bajo que el del conjunto mayoritario(ver cuadro 7). Se puede afirmar, por lo tanto, que superfil ocupacional es peor que el de los que convivencon sus padres.

77

El uso de indicadores: requisito fundam

ental para alcanzar la educación requerida al año 2000

Cuadro 9URUGUAY: CONDICION DE ACTIVIDAD Y SITUACION EDUCACIONAL DE LOS JOVENES DE 15 A 19 AÑOS DE EDAD SEGUN NIVEL EDUCACIONALDEL PADRE(Porcentajes)

Educación del padre en 1981 Educación del padre en 1990Condición de actividad y situación (número de años aprobados) (número de años aprobados)educacional de los hijos 0-2 3-5 6-9 10-12 13 y más Total 0-2 3-5 6-9 10-12 13 y más Total

Asisten a la escuela 31.2 34.9 45.7 65.8 80.0 46.0 25.2 37.0 48.1 68.6 81.1 51.2Sin retraso escolar 18.9 26.1 38.7 59.0 75.3 38.1 18.3 28.8 40.7 63.7 77.0 44.3Con retraso escolar 12.3 8.8 7.0 6.8 4.7 7.9 7.9 8.2 7.4 4.9 4.1 6.9

Asisten a la escuela y trabajan 4.2 8.1 9.5 8.3 7.3 8.2 8.7 11.1 13.5 16.1 13.3 13.1

Trabajan y no asisten a la escuela 45.7 45.4 34.7 19.9 9.4 35.2 49.3 37.7 30.6 12.4 4.6 27.6Con 6 ó más años de estudio 36.1 40.5 32.1 19.9 8.7 31.6 43.7 35.2 30.0 12.4 4.6 26.5Con menos de 6 años de estudio 9.6 4.9 2.6 – 0.7 3.6 5.6 2.5 0.6 – – 1.1

No trabajan ni asisten a la escuela 18.9 11.6 10.3 6.1 3.3 10.7 15.9 14.1 7.8 2.8 1.0 8.1Con 6 ó más años de estudio 12.3 9.4 9.3 5.3 3.3 8.8 14.3 11.6 7.5 2.8 0.5 7.3Con menos de 6 años de estudio 6.6 2.2 1.0 0.8 – 1.9 1.6 2.5 0.3 – 0.5 0.8

Total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

Fuente: CEPAL, sobre la base de tabulaciones especiales de encuestas de hogar.

78 BO

LE

TIN



Cuadro 9-AVENEZUELA: CONDICION DE ACTIVIDAD Y SITUACION EDUCACIONAL DE LOS JOVENES DE 15 A 19 AÑOS DE EDAD SEGUN NIVEL EDUCACIONALDEL PADRE(Porcentajes)

Educación del padre en 1981 Educación del padre en 1990Condición de actividad y situación (número de años aprobados) (número de años aprobados)educacional de los hijos 0-2 3-5 6-9 10-12 13 y más Total 0-2 3-5 6-9 10-12 13 y más Total

Asisten a la escuela 34.5 49.3 63.8 78.7 85 53.6 34.3 42.5 60.8 76.7 86.9 55.2Sin retraso escolar 13.6 26.8 43.5 65.3 75.5 33.3 14.9 23.4 39.5 61.5 77.6 36.1Con retraso escolar 20.9 22.5 20.3 13.4 9.5 20.3 19.4 19.1 21.3 15.2 9.3 19.1

Asisten a la escuela y trabajan 4.9 5 5.6 3.2 3.7 5.1 3 3.9 4.1 5.6 4 4

Trabajan y no asisten a la escuela 40 28.2 18.4 7.8 4.8 25.7 38.5 29.3 19 8.8 4 22.9Con 6 ó más años de estudio 19.6 19.7 16 7.4 4.8 17 19.3 20 15.7 7.8 4 15.7Con menos de 6 años de estudio 20.4 8.5 2.4 0.4 – 8.7 19.2 9.3 3.3 1 – 7.2

No trabajan ni asisten a la escuela 20.7 17.4 12.2 10.3 6.5 15.5 24.5 24.4 16.1 8.7 5 18Con 6 ó más años de estudio 10.5 13.1 9.8 9.5 6.1 10.6 14.7 17.9 13.5 7.8 4.7 13.5Con menos de 6 años de estudio 10.2 4.3 2.4 0.8 0.4 4.9 9.8 6.5 2.6 0.9 0.3 4.5

Total 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100


79


Gráfico 4VENEZUELA: PROBABILIDAD DE LOS HIJOS DE 20 A 24 AÑOS DE EDAD DE LOGRAR MAS DE 5, MASDE 9 Y MAS DE 12 AÑOS DE EDUCACION, DE ACUERDO A LA EDUCACION DEL PADRE

Gráfico 3URUGUAY: PROBABILIDAD DE LOS HIJOS DE 20 A 24 AÑOS DE EDAD DE LOGRAR MAS DE 5, MAS DE9 Y MAS DE 12 AÑOS DE EDUCACION, DE ACUERDO A LA EDUCACION DEL PADRE


100

90

80

70

60

50

40

30

20

10

0

Más de 5 años

Más de 9 años

Más de 12 años

1981 1990

Probabilidad (%)

0-2 3-5 6-9 10-12 13 y más

Educación del padre (años)


100

90

80

70

60

50

40

30

20

10

0

Más de 5 años

Más de 9 años

Más de 12 años

1981 1990

Probabilidad (%)

0-2 3-5 6-9 10-12 13 y más

Educación del padre (años)

1981 1990

80


del hogar, un factor principal de transmisiónde las oportunidades de bienestar de una gene-ración a la siguiente.

En los Gráficos 3 y 4 se puede apreciar quela educación del padre, variable muy determi-nante del nivel de ingreso y del estratosocioeconómico del que forma parte el hogar,está altamente correlacionada con el númerode años de estudio que alcanzan los hijos deentre 20 y 24 años de edad. Más aún, las dife-rencias en las oportunidades que tienen los jó-venes provenientes de hogares de distintos es-tratos sociales son más acusadas a medida quese avanza hacia logros educacionales más al-tos. Así, en el caso de Venezuela, la probabili-dad que tienen de completar la educación pri-maria los jóvenes cuyos padres alcanzaron en-tre 3 y 5 años de educación es sólo 13% másbaja que la de aquéllos cuyos padres tienenentre 10 y 12 años de estudio (86.6% vs.99.0%). Esa diferencia aumenta a 56% al com-parar las probabilidades de alcanzar a lo me-nos 10 años de estudio (33.3% vs 76.3%), paraaumentar a 78% (9.1% vs. 41.3%) cuando secomparan las probabilidades de lograr más de

12 años de educación (ver cuadro 10). Cifrassimilares a éstas se obtuvieron para Uruguay.

Dado que actualmente la completación delciclo secundario ha tendido a constituir el um-bral que es necesario alcanzar para incorporar-se al mercado de trabajo urbano con un nivelde ingreso que permite ubicarse con buenasprobabilidades fuera de la pobreza, es impor-tante destacar en qué medida el origen socialde los jóvenes determina sus oportunidades delograr ese capital educacional. Los datos indi-can que los hijos que logran completar entre10 y 12 años de educación no provienen nun-ca o casi nunca de hogares donde el padre halogrado un nivel de educación superior a ese.Tanto en Uruguay como en Venezuela eseevento ocurre con una probabilidad inferior a10% y, contrario sensu, es muy probable quelos jóvenes que no completan su educación se-cundaria provengan de padres que a lo más ter-minaron el ciclo primario (ver cuadro 11). Porlo tanto, en relación con dicho umbral, la movi-lidad intergeneracional relativa, tanto ascenden-te como hacia abajo, es muy reducida.

Estos antecedentes ponen en evidencia la re-

Cuadro 10URUGUAY-VENEZUELA: PROBABILIDAD DE LOS HIJOS DE 20 A 24 AÑOS DE EDAD DE LOGRAR MASDE 5, MAS DE 9 Y MAS DE 12 AÑOS DE EDUCACION, DE ACUERDO A LA EDUCACION DEL PADRE

Años de educación Más de 5 años Más de 9 años Más de 12 añosdel padre 1981 1990 1981 1990 1981 1990

Uruguay

0-2 80.8 91.5 21.2 29.3 2.9 3.73-5 88.9 93.3 38.0 44.7 3.9 7.36-9 96.9 97.9 57.6 55.3 12.2 14.210-12 99.0 99.5 84.4 85.4 27.0 29.613 y más 100.0 100.0 90.0 91.2 43.0 51.9

Venezuela

0-2 66.2 71.7 17.1 21.7 4.8 4.83-5 83.9 86.6 31.7 33.3 9.6 9.16-9 95.4 95.3 51.4 50.7 22.5 18.710-12 100.0 99.0 81.5 76.3 42.6 41.313 y más 100.0 100.0 90.6 90.8 71.9 65.8


81


Cuadro 11URUGUAY-VENEZUELA, 1981 y 1990: MOVILIDAD EDUCACIONAL ENTRE GENERACIONES(Porcentajes)

Años de educación Años de educación de los hijos de 20 a 24 años de edad del padre

0-2 3-5 6-9 10-12 13-15 16 y más Total

Uruguay, 1981

0-2 0.5 1.5 6.2 1.9 0.3 – 10.43-5 0.3 2.8 14.1 9.5 1.0 0.1 27.96-9 0.4 0.9 17.4 18.6 4.7 0.5 42.510-12 – – 1.9 7.0 2.7 0.6 12.213-15 – – 0.4 2.2 1.5 0.3 4.416 y más – – 0.3 1.1 1.1 0.2 2.8Total 1.2 5.2 40.3 40.3 11.3 1.7 100.0(Educación del padre) 10.4 27.9 42.5 12.2 4.4 2.8 100.0Educación de los hijosindependientesa 1.0 7.4 56.1 29.9 5.1 0.5 100.0

Uruguay, 1990

0-2 0.3 0.4 5.1 2.1 0.2 0.1 8.23-5 – 1.2 8.7 6.7 1.1 0.2 17.96-9 – 0.9 18.7 18.0 5.5 0.7 43.810-12 – – 2.9 11.1 5.0 0.9 19.913-15 – – 0.8 2.1 2.3 0.2 5.416 y más – – 0.1 1.9 2.3 0.5 4.8Total 0.3 2.5 36.3 41.9 16.4 2.6 100.0(Educación del padre) 8.2 17.9 43.8 19.9 5.4 4.8 100.0Educación de los hijosindependientesa 1.8 4.3 50.3 32.9 9.0 1.8 100.0

Fuente: CEPAL, sobre la base de tabulaciones especiales de encuestas de hogar.a Hijos que no residen en el hogar paterno.

lativa rigidez del sistema social en términos delos grados de movilidad educacional entre ge-neraciones, factor que vía ingresos laborales,contribuye a reforzar la desigualdad distributivadel ingreso de los países latinoamericanos. Es-tas conclusiones son preocupantes en la medi-da en que los enfoques actuales del desarrolloatribuyen a la educación y, en términos másamplios, a la inversión en capital humano, unpapel fundamental en el logro de una mayor

equidad social. Si bien es cierto que en uncontexto de crecimiento económico sostenido,el aumento de los niveles de educación tieneefectos positivos en materia de reducción de lapobreza, se abren interrogantes acerca del im-pacto de esas mejoras educacionales en la equi-dad social, en la medida que las oportunidadesde participar en ellas sigan distribuyéndosedesigualmente, de acuerdo al origen socioeco-nómico de las personas.

82


Bibliografía

CEPAL (1994). Panorama social de América Lati-na, edición 1994 (LC/G.1844). noviembre, San-tiago de Chile.

Diario El Mercurio (1997). “Reportaje sobre la situa-ción del magisterio, basado en Informe del Con-sejo para las Relaciones Internacionales de la

Sociedad de Fomento Fabril”, agosto, Santiagode Chile.

León, A. (1996). “Educación y movilidad social enAmérica Latina: evidencias para los años ochentay para los noventa”, mimeo.

UNESCO (1996). Situación educativa de AméricaLatina y el Caribe, 1980-1994, Santiago de Chi-le.

Cuadro 11-A

Años de educación Años de educación de los hijos de 20 a 24 años de edad del padre

0-2 3-5 6-9 10-12 13-15 16 y más Total

Venezuela, 1981

0-2 4.3 5.6 14.4 3.6 1.2 0.2 29.33-5 0.9 2.8 12.0 5.1 1.8 0.4 23.06-9 0.5 1.3 17.2 11.3 7.0 1.8 39.110-12 – – 1.0 2.1 1.6 0.7 5.413-15 – – 0.1 0.1 0.2 0.1 0.516 y más – – 0.2 0.5 1.4 0.6 2.7Total 5.7 9.7 44.9 22.7 13.2 3.8 100.0(Educación del padre) 29.3 23.0 39.1 5.4 0.5 2.7 100.0Educación de los hijosindependientesa 8.1 14.4 52.2 16.1 7.2 1.8 100.0

Venezuela, 1990

0-2 2.6 3.9 11.5 3.9 0.8 0.3 23.03-5 0.8 1.7 9.9 4.5 1.2 0.5 18.66-9 0.6 1.4 19.1 13.7 5.1 2.9 42.810-12 – – 1.9 2.8 2.0 1.3 8.013-15 – – 0.1 0.2 0.2 0.1 0.616 y más – – 0.6 1.7 2.4 2.3 7.0Total 4.0 7.0 43.1 26.8 11.7 7.4 100.0(Educación del padre) 23.0 18.6 42.8 8.0 0.6 7.0 100.0Educación de los hijosindependientesa 5.0 8.9 53.7 21.1 7.3 4.0 100.0

Fuente: CEPAL, sobre la base de tabulaciones especiales de encuestas de hogar.a Hijos que no residen en el hogar paterno.

83


SUSCRIPCION

El Boletín del Proyecto Principal de Educación enAmérica Latina y el Caribe es una publicacióncuatrimestral que edita en español e inglés, la OficinaRegional de Educación de la UNESCO para AméricaLatina y el Caribe (OREALC).A las instituciones o personas que deseen seguirrecibiendo este Boletín se les ruega se sirvan comple-tar el formulario que se adjunta y enviarlo acompaña-

año(s)

do de cheque dólar u orden de pago bancaria a la ordende UNESCO/OREALC, a nuestra direccción: EnriqueDelpiano 2058, Casilla 3187, Santiago, Chile.La suscripción anual (tres números) en su versiónespañola incluye el envío por correo aéreo y su valorpara América Latina y el Caribe es 20 US$.Para el resto del mundo, 30 US$.

SOLICITUD DE SUSCRIPCION

Deseo suscribirme al Boletín del Proyecto Principal de Educación en América Latinay el Caribe por un año (3 números).

Edición española

América Latina y el Caribe, 20 US$

Resto del mundo, 30 US$

Edición inglesa

Adjunto la cantidad de (gastos de envío incluidos)

Nombre

Dirección

(Se ruega escribir a máquina o con letra imprenta)

Firma

3

Actividades OREALC

Serie LibrosNecesidades básicas de aprendizaje. Estrategias de acción. UNESCO/IDRC. 1993. 343 pp.La educación de adultos en América Latina ante el próximo siglo. UNESCO/UNICEF 1994, 270 pp.Mujer y educación de niños en sectores populares. P. Ruiz. UNESCO/Convenio Andrés Bello. 1995. 91 pp.Educación en población. UNESCO/OREALC-IEU. 1994. 142 pp.Innovaciones en la gestión educativa. UNESCO, 1995. 166 pp.Hacia una nueva institucionalidad en educación de jóvenes y adultos. Luis Oscar Londoño. UNESCO-Convenio Andrés

Bello. 1995. 180 pp.Vamos creciendo juntas. Alfabetización de la mujer campesina indígena en Perú. Gonzalo Portocarrero. UNESCO.

1995. 65 pp.Analfabetismo femenino en Chile de los ‘90. María E. Letelier. UNESCO/UNICEF. 1996. 172 pp.Construyendo desde lo cotidiano. Pedagogía de la lectoescritura. María Domínguez, Mabel Farfán. UNESCO-

Convenio Andrés Bello. 1996. 146 pp.Perspectiva educativa del desarrollo humano en América Latina. UNESCO-PNUD. 1996. 176 pp.Situación educativa de América Latina y el Caribe. 1980-1994. UNESCO. 1996. 702 pp.The state of education in Latin America and the Caribbean. 1980-1994. UNESCO. 1996. 700 pp.Nuevas formas de aprender y enseñar. UNESCO, 1996. 232 pp.Conocimiento matemático en la educación de jóvenes y adultos. UNESCO, 1997. 192 pp.Financiamiento de la educación en América Latina. PREAL/UNESCO. 1998. 268 pp.La UNESCO y la educación en América Latina y el Caribe. 1987-1997. UNESCO. 1998. 138 pp. (en inglés, portugués

y español).

Serie EstudiosGénero, educación y desarrollo. G. Messina. 1994. 96 pp.Medición de la calidad de la educación: ¿Por qué, cómo y para qué? Vol. I. 1994. 90 pp.Medición de la calidad de la educación: instrumentos. Vol. II. 1994. 196 pp.Medición de la calidad de la educación: resultados. Vol. III. 1994. 92 pp.Modelo de gestión GESEDUCA. 1994. 162 pp.VI Reunión Técnica de REPLAD. Los desafíos de la descentralización, la calidad y el financiamiento de la educación.

24 UNESCO. 1994. 100 pp.Innovaciones en educación básica de adultos. Sistematización de 6 experiencias. UNESCO. 1995. 106 pp.Los materiales de autoaprendizaje. Mario Kaplún. UNESCO. 1995. 166 pp.Ayudando a los jóvenes a empezar a trabajar. Producción de materiales de autoaprendizaje. Gabriel Kaplún. UNESCO.

1997. 104 pp.Actividades de educación ambiental para las escuelas primarias. Sugerencias para confeccionar y usar equipo de bajo

costo (Serie Educación Ambiental) UNESCO-PNUMA. 1997. 100 pp.Los padres, primeros educadores de sus hijos. Producción de materiales de autoaprendizaje. Juan José Silva.

UNESCO. 1997. 66 pp.Hacia una educación sin exclusiones. Nuevos compromisos para la educación en América Latina. UNESCO/CEARL/

CREFAL/INEA. 1998. 40 pp.

Serie UNESCO/UNICEFLa educación preescolar y básica en América Latina y el Caribe. 1993. 80 pp.Pre-school and basic education in Latin America and the Caribbean. 1993. 80 pp.Guías de aprendizaje para una escuela deseable. E. Schiefelbein, G. Castillo, V. Colbert. 1993. 120 pp.Nuevas guías de aprendizaje para una escuela deseable. E. Schiefelbein, G. Castillo. 1993. 115 pp.Guías de aprendizaje para iniciación a la lectoescritura. 1º y 2º grados. UNESCO/UNICEF. 162 pp.

Serie InformesAporte de la enseñanza formal a la prevención del VIH/Sida en América Latina y el Caribe. ONUSIDA/UNESCO. 1998.

83 pp.

Estas publicaciones se encuentran a la venta a todos los interesa-dos. Para consultas y precios dirigirse a: Centro de Documenta-ción, UNESCO/OREALC, Enrique Delpiano 2058, Casilla 127,Correo 29, Fax (56-2) 6551046/47, Santiago, Chile.

Publicaciones OREALC

proyecto principal de educación en américa latina y el...

Documents