"Decenio de las Personas con Discapacidad en el Perú” "Año del Centenario de Machu Picchu para el Mundo”

Proyecto de Ley Nº ……../2011-CR

PROYECTO DE LEY QUE PROMUEVE LA DEMOCRATIZACIÓN Y EL ACCESO DE

LAS TIERRAS AGRÍCIOLAS EN EL PERÚ

El Congresista Virgilio Acuña Peralta, miembro del grupo parlamentario

“SOLIDARIDAD NACIONAL”, ejerciendo el derecho de iniciativa legislativa, que le

confiere el artículo 107 de la Constitución Política del Perú, así como el artículo 74 del

Reglamento del Congreso de la República del Perú, presenta el siguiente Proyecto de

Ley.

FORMULA LEGAL

El Congreso de la República Ha dado la ley siguiente:

PROYECTO DE LEY QUE PROMUEVE LA DEMOCRATIZACIÓN Y ACCESO DE

LAS TIERRAS AGRÍCOLAS EN EL PERÚ

ARTÌCULO 1.- DECLARACIÓN DE INTERÉS PÚBLICO

Declárese de necesidad e interés público la democratización y el acceso a las tierras

agrícolas en el Perú.

El Estado promueve la sostenibilidad de los recursos hídricos, el acceso a la

tecnología y las inversiones para el desarrollo de las actividades agrarias y

complementarias que se desarrollen en el país.

ARTÍCULO 2.- INVIOLABILIDAD DE LAS TIERRAS AGRÌCOLAS EN EL PERÚ

El derecho de propiedad de las tierras agrícolas en el Perú es inviolable. Se ejerce en

armonía con el bien común y dentro de las limitaciones establecidas en la presente

Ley, así como de las demás normas vigentes.

ARTÍCULO 3.- DE LOS SUJETOS ACTIVOS QUE EXPLOTAN LAS TIERRAS

AGRÍCOLAS

Toda persona natural o jurídica que puedan explotar las tierras agrícolas.

Para fines de la presente Ley se entiende como explotación de tierras agrícolas a las

actividades agrícolas y agropecuarias que se realicen en dichas tierras.

ARTÍCULO 4.- DERECHO DE PROPIEDAD DE LAS TIERRAS AGRÍCOLAS

El límite máximo sobre la propiedad de tierras agrícolas al que puede acceder

cualquier persona natural o jurídica nacional, que actúe de manera individual o

conjunta será de veinticinco mil (25,000) hectáreas.

Las Personas naturales o jurídicas extranjeras solo tendrán acceso a mil (1,000)

hectáreas.

ARTÍCULO 5.- NULIDAD DEL ACTO JURÍDICO

Es nulo el acto jurídico que se celebre en contravención a lo dispuesto en el artículo 4º

de la presente Ley.

ARTÍCULO 6°.- VIGENCIA DE LA LEY

La presente Ley entrará en vigencia a partir del día siguiente de su publicación.

ARTÍCULO 7º.- NORMA DEROGATORIA

Derogase toda norma que se oponga a la presente Ley.

DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS Y FINALES

PRIMERA.- CATASTRO DE LAS TIERRAS AGRÌCOLAS

El Ministerio de Agricultura en coordinación con los Gobiernos Regionales, es el

encargado de realizar un catastro a nivel nacional, departamental y regional de las

tierras agrícolas.

SEGUNDA.- EXONERACIONES

Exceptúese de las disposiciones de la presente Ley a las Comunidades Campesinas y

Nativas.

EXPOSICIÒN DE MOTIVOS

1.- EVOLUCIÒN HISTORICA DE LOS LÍMITES DE LAS TIERRAS EN EL PERÙ

En la historia agraria del Perú hay antecedentes que han regulado el límite de las

tierras. Es así que durante el segundo gobierno del presidente Manuel Prado (1956-

1962) se nombró una Comisión para la Reforma Agraria y la Vivienda, conformada por

ilustres hacendados que en el contexto de la época, eran progresistas y

modernizadores, una de las conclusiones de la comisión fue que en la costa el tamaño

de las propiedades no debería exceder las 250 ha, pues había consideraciones

sociales y políticas, y no sólo económicas, que se debían tomar en cuenta.

La Ley de Reforma Agraria, Ley 17716, promulgada por el gobierno militar presidido por el general Juan Velasco en junio de 1969, estableció un límite de 150 ha a la propiedad privada de tierras de riego en la costa. Pero no había límites si la propiedad era cooperativa. Esta ley está destinada a sustituir los regímenes del latifundio y minifundio por un sistema que establece la propiedad, tenencia y la explotación de la tierra. Así mismo, el artículo 11 establecía, que cualquier persona natural o jurídica que adquiera uno o más predios a partir de la promulgación del presente Decreto Ley sólo podrá mantener bajo su domino, incluyendo el predio o predios que anteriormente pudiere tener una extensión en la Costa, Sierra o Ceja de Selva que no supere el límite inafectable señalando para cada caso.” En la Constitución de 1993 en el artículo 88 se menciona que solo mediante ley se puede fijar los límites y la extensión de la tierra según las peculiaridades de cada zona. El estado apoyo preferentemente el desarrollo agrario. Garantiza el derecho de propiedad sobre la tierra, en forma privado o comunal o en cualquiera otra forma asociativa. La ley puede fijar los límites y la extensión de la tierra según las peculiaridades de cada zona.1 Mediante la Ley de la Inversión Privada en el Desarrollo de las Actividades Económicas en las tierras del territorio nacional y de las comunidades campesinas y nativas, ley Nº 26505 promulgada el 17 de julio de 1995, considerada como la más importante en materia de tierras agrícolas. El artículo 4 de la norma en mención establece el libre acceso a propiedad de tierras y limitaciones para extranjeros. El Estado garantiza a toda persona natural o jurídica, nacional o extranjera el libre acceso a la propiedad de las tierras, cumpliendo con las normas del derecho sustantivo que las regula. En caso de extranjeros la propiedad de las tierras situadas en zona de frontera está sujeta a lo establecido en el Artículo 71º de la Constitución Política.2

1 Gustavo Gutiérrez Ticse, La Constitución Política del Perú, editora Grijley 2011

2 Ley de la Inversión Privada en el Desarrollo de las Actividades Económicas en las Tierras del

Territorio Nacional. Ley Nº 26505, 18 de julio 1995

Esta norma aparentemente tenía como objetivo impedir la concentración de tierras agrícolas, la misma que no ha logrado su objetivo, por ser que esta ley crea un impuesto a las tierras, el que nunca fue reglamentado por ende nunca se aplicó en el sector agrícola.

DECRETO SUPREMO Nº 011-97-AG REGLAMENTO DE LA LEY Nº 26505, REFERIDA A LA INVERSION PRIVADA EN

EL DESARROLLO DE ACTIVIDADES ECONOMICAS EN TIERRAS DEL TERRITORIO NACIONAL Y DE LAS COMUNIDADES CAMPESINAS Y NATIVAS

Promulgado el 12.06.97

Derecho de propiedad de las tierras se regula por el Código Civil y la Ley º 26505

Artículo 3º.- El derecho de propiedad sobre las tierras en el régimen agrario y los demás derechos reales que le son inherentes, se regulan por las normas del Código Civil y la Ley Nº 26505, encontrándose libre de cualquier limitación respecto de su extensión o ejercicio, de conformidad con el Artículo 3º de la Ley.

Tierras para la inversión privada

Articulo 4º.- Las tierras que pueden ser otorgadas a la inversión privada son todas aquellas susceptibles de tener aprovechamiento agropecuario.

Garantías y limitaciones a la propiedad derivan de la Constitución y la Ley

Articulo 5º.- Las garantías al derecho de propiedad reconocidas en el Articulo 70º y 88º de la Constitución y en la Ley, implican que por ningún motivo se podría imponer limitaciones o restricciones a la propiedad de las tierras distintas a las establecidas en ellas.

Las aéreas naturales protegidas por la Ley Forestal y de Fauna Silvestre mantienen su intangibilidad. Se mantienen igualmente vigentes las normas referidas a la protección del patrimonio inmobiliario de carácter histórico y arqueológico del país.

2.- PROPIEDAD DE LA TIERRA Y LÍMITES

El derecho a la Propiedad se encuentra regulado en el artículo 70 de la Carta Maga, el cual señala el derecho de propiedad es inviolable. El estado lo garantiza, se ejerce en armonía con el bien común y dentro de los límites de la ley. El derecho de propiedad no es un derecho absoluto desde el momento en que su reconocimiento se realiza en un ordenamiento donde coexisten otros derecho fundamentales, pero también una serie de bienes (principios y valores) constitucionalmente protegidos. En algunas oportunidades, dichos límites son implícitos, en otros explícitos. Así, que el derecho de propiedad se ejerce en armonía con el bien común y dentro de los limites de ley.

Los límites de las tierras es un tema que se viene tratando desde hace mucho tiempo y que también ha venido evolucionando. Es así que en las tres últimas Constituciones del Perú lo han venido tratando. La Constitución de 1979, se entendió que los problemas de concentración de tierras en pocas manos generaría lo que conocemos como latifundio por ello proclamaron la necesidad de promover la pequeña y mediana propiedad.3 Así en la Constitución Política de 1933 en su artículo 34 señalaba expresamente que “La ley fijará los límites y modalidades del derecho de propiedad”. Inclusive en el artículo 47 (versión original) se explicitaba la preferencia del constituyente de 1933 por la pequeña y la mediana propiedad, en tácita proscripción de la gran propiedad, sobre todo de la gran propiedad improductiva. Este mismo artículo luego fue modificado mediante la Ley 15242, siendo aún más específico respecto a los límites a la propiedad. “Constitución de 1933, artículo 47.- El Estado favorecerá la conservación y difusión de la pequeña y mediana propiedad rural. La ley fijará la extensión máxima de tierra de que puede ser dueño una sola persona natural o jurídica, según el tipo de explotación a que a tierra se dedique y tomando en cuenta las peculiaridades demográficas, sociales y geográficas de casa zona o región, así como las condiciones naturales y técnicas de producción. (La negrita es nuestra) El Estado dará el apoyo económico y técnico necesario para desarrollar la propiedad rural y los sistemas cooperativo y comunitario de explotación y comercialización”. Por su parte, la Constitución Política de 1979, señaló en su artículo 124: “La ley señala las formas, obligaciones, limitaciones y garantías del derecho de propiedad.” Por ello, no sorprende que en el artículo 159 dicha Constitución se refiriera a la reforma agraria como “el instrumento de transformación de la estructura rural y de promoción integral del hombre del campo”, agregando que dicho instrumento “, se dirige hacia un sistema justo de propiedad tenencia y trabajo de la tierra, para el desarrollo económico y social de la Nación”. Pero de manera aún más precisa se mencionaba en los dos primeros incisos de ese artículo que con ese fin, el Estado: 1.- Prohíbe el latifundio y, gradualmente, elimina el minifundio mediante planes de concentración parcelaria. 2.- Difunde, consolida y protege la pequeña y mediana propiedad rural privada. La ley fija sus límites según las peculiaridades de cada zona.4 Al respecto, la Constitución de 1993, como ya lo hemos establecido faculta al estado fija los límites y la extensión de la tierra el mismo que debe ser por ley, la misma que promueve la inversión en el campo

3 Del Castillo Laureano, Limites a la propiedad de la Tierra

4 Del Castillo Laureano, Limites a la propiedad de la Tierra

3.- FORMALIZACIÒN Y TITULACIÒN DE TIERRASEN EL PERÙ: RESULTADOS

DEL CENSO NACIONAL AGROPECUARIO

El Cuadro 01 reporta la distribución de la superficie agropecuaria de las Unidades Agrarias UA’s a nivel nacional, según las diferentes clases de tierras utilizadas de acuerdo a sus aptitudes. Como tierras agrícolas se tienen 5’484,100 ha (15.5%); como tierras con pastos naturales son 16’912,100 ha (47.8%); tierras con árboles y arbustos nativos son 9`057,500 ha (25.6%); y otras tierras sin uso (sin posibilidades de vegetación, arenosas, rocosas, fangosas, o donde se asientan las viviendas, galpones, almacenes, etc.) ocupan 3’927.300 ha (11.1%). En la Costa prima la superficie agrícola (33.4%), de una alta capacidad productiva de cultivos, en los valles formados alrededor de los ríos que bajan de las alturas alto andinas y desembocan en el Pacífico; y las áreas desérticas sin aprovechamiento directo de la actividad agropecuaria (34.2%). En la Sierra son los pastos naturales los que tienen la mayor cobertura (70.2%), lo que indica su aptitud ganadera; las tierras agrícolas tienen el 12.5% en valles interandinos y en las faldas de las laderas de los andes. En la Selva la mayor superficie es de montes y bosque (74.2%); y de tierras de cultivo, principalmente en las riberas de los ríos, con 17.6% del total de 10’083,000 ha de tierras de la Selva. (Caballero, et al, 2002)

CUADRO 1. DISTRIBUCION DE LA SUPERFICIE AGROPECUARIA

USO DE TIERRAS Total Millones

Has.

Costa Millones Has.

Sierra Millones

Has.

Selva Millones

Has.

Total (millones de ha) 35,381 2,618 22,679 10,084

Agrícola (%) 5,484.1 874.5 2,834.9 1,774.7

15.5% 33.4% 12.5% 17.6%

Pastos naturales (%) 16,912.1 471.3 15,920.8 494.1

47.8% 18.0% 70.2% 4.9%

Montes y bosques (%) 9,057.5 377.0 1,202.0 7,482.0

25.6% 14.4% 5.3% 74.2%

Otra (%) 3,927.3 895.4 2,721.5 332.8

11.1% 34.2% 12.0% 3.3%

Fuente: INEI. III Censo Nacional Agropecuario 1994.

Cantidad y Tamaño de las Unidades Agropecuarias

CUADRO 2. NÚMERO Y SUPERFICIE DE LAS UNIDADES AGRARIAS

Región Natural Unidades Agrarias -

UA`S

Superficie - Millones Has

Total Nacional 1,756,141 35,381

Costa 251,128 2,618

14.3% 7.4%

Sierra 1,211,737 22,679

69% 64%

Selva 293,276 10,084

17% 29%

Fuente: INEI. III Censo Nacional Agropecuario 1994.

El III Censo Agropecuario de 1994 realizado en el país, estimó que existen un total de

1.75 millones de unidades agropecuarias, de las cuales 1.2 millones están ubicadas en

la sierra, casi 300 000 en la selva y 250 000 en la costa. Asimismo, a nivel nacional se

cuenta con 35.4 millones de hectáreas consideradas de carácter agropecuario y, a

nivel de regiones, la sierra tendría 22.7 millones de hectáreas, la selva 10 millones y la

costa 2.6 millones. Sin embargo, de este total, sólo 5.5 millones de hectáreas fueron

declaradas como tierras agrícolas, que significan sólo 15.5% del total de tierras

manejadas por las unidades agropecuarias del país.

Sobre el grado estimado de informalidad de la propiedad, este es menor en la costa

(35% de la tierra estaría registrada) y mucho más agudo en la sierra y selva (sólo 15.9

y 12.8% respectivamente). Esta situación tiene implicancias importantes para la

estrategia de formalización de la propiedad rural, ya que tanto en la sierra como en la

selva es más costoso el proceso por condiciones geográficas y culturales más

adversas.

En el siguiente cuadro, se observa la situación de la tenencia de tierras rurales a nivel

nacional.

Cuadro 1

SITUACIÒN DE LA TENENCIA DE TIERRAS A NIVEL NACIONAL

Según estas cifras, se aprecia que sólo el 41% de las parcelas censadas tenían título

de propiedad, mientras que apenas el 17.1% estaban inscritas en los registros

públicos.

Si bien desde entonces (1994) hasta la actualidad, es probable que estas cifras se

hayan modificado con tendencia hacia el incremento de la formalización de la

propiedad en general —según el Instituto Cuánto, en el año 2010 se registraron

453,188 Certificaciones rurales a nivel nacional— la problemática de titulación e

informalidad tanto en el ámbito rural como urbano, continúa siendo materia de

permanente preocupación en la agenda política actual, ya que, en términos estrictos

de formalidad y legalidad, no bastaría con tener la posesión de la tierra, sino,

necesariamente contar con el documento que acredite el derecho de propiedad de la

misma, es decir, con el título y en consecuencia registrarla en la entidad

correspondiente.

Así lo confirma el Instituto Nacional de Estadística - INEI (2009), que, según los datos

obtenidos en la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) 2008, concluye que uno de

los grandes problemas que enfrenta la actividad agrícola en el país es la inestabilidad

jurídica sobre la propiedad que se explota; lo que constituye un factor limitante

para la inversión y dinamización del campo. Este problema se expresa, no sólo en

la falta de títulos de propiedad sobre las tierras que se explotan, sino también en lo

que es más grave aún, la falta de inscripción en los registros públicos sobre la

propiedad de la tierra. 5

5 Centro de Investigación Parlamentaria

FUENTE: III Censo Nacional Agropecuario. INEI 1994

tomado de Zegarra 1999

4.- ANALISIS SOBRE LA CONCENTRACIÒN DE TIERRAS

El proceso de concentración de la tierra se inicia a principios de la década de 1990

como consecuencia de las políticas económicas adoptadas por el gobierno de turno,

las cuales estuvieron orientadas a la liberalización de los mercados y la promoción de

la inversión privada en el país.

En este escenario, empieza a emerger en el campo un nuevo actor: la gran propiedad

industrial. Inversionistas adquieren propiedades por diversas vías, adjudicaciones de

tierras eriazas, compra de acciones en empresas azucareras, compra de grandes

parcelas en las subastas públicas de proyectos de irrigación, entre otras modalidades.

No obstante ello, la precipitación de la gran propiedad agroindustrial se evidenció, en

buena parte, en la última década, desarrollándose esencialmente en la costa norte y

centro-sur del Perú, además de un enclave en la selva para la producción de palma

aceitera para agro combustibles.

Es así que en la actualidad —según señalan Eguren y Pastor— alrededor de un

cuarto de millón de hectáreas se encuentran en manos de un nuevo grupo de poder en

el campo concentrado en treinta y cuatro grandes propietarios, sin contar las

extensiones dedicadas a la minería, el petróleo o la madera.

En la actualidad existen grupos económicos que tienen en Ancash aproximadamente

60 mil hectáreas, otros con más de 20 mil hectáreas en Piura, Huaral y San Martin,

así mismo en la costa existe en la costa la concentración de grupos económicos que

tienen más de 24 hectáreas.

El siguiente gráfico, centrado básicamente en la costa, da cuenta de lo avanzado de

este proceso de reconcentración de la tierra.

Gráfico 1 Mapa de la propiedad rural

Del mapa se destaca La libertad, con casi cien mil hectáreas en manos de trece

propietarios y veinte mil hectáreas en San Martín correspondientes a un solo

propietario, el grupo Romero a cargo de las plantaciones de planta aceitera.

(Eguren y Pastor, CEPES, 2009)

A continuación se presentan cuatro cuadros que registran, según zonas agrícolas y/o

rubros agroindustriales, los propietarios de las principales empresas que ocupan más

de cien hectáreas en determinadas áreas geográficas del país.

Cuadro 2 Empresas en el Valle de Ica

Cuadro 3 Grandes propietarios en el valle del

Cuadro 4

Principales empresas petroleras en la Amazonía peruana (2007)

Cuadro 5

Empresas agroindustriales azucareras

No obstante tal escenario —según sostiene Eguren (2006)— no podría afirmarse que

se trata del retorno del pasado a través de un proceso masivo de conformación de

nuevas haciendas, con predominio de mano de obra no asalariada y grandes señores

al mando. Las condiciones sociales, políticas y económicas no podrían sostener tales

prácticas, las nuevas empresas son modernas y eficientes, y las buenas prácticas

exigidas por los países ricos importadores contribuyen a que mejoren las condiciones

de trabajo de los asalariados que laboran en ellas.

Sin embargo, agrega el autor, es preciso tomar conciencia de que el modelo

vigente de modernización del agro es excluyente, y aunque las cifras de

comportamiento del sector agroexportador “no tradicional” son favorables, sus

efectos en el desarrollo rural son reducidos.

Por lo que, “Si bien el proceso de concentración de la propiedad de la tierra ha sido

hasta el momento moderado, aunque significativo de una tendencia, otro tipo de

concentración está incrementando las brechas entre un sector agroexportador

moderno y el grueso de la agricultura que está orientada al mercado doméstico: la

concentración de capitales”. (Eguren, 2006, p.22)

LEGISLACIÒN COMPARADA PAIS NORMA RESUMEN

ARGENTINA

Proyecto de ley de Protección al Dominio Nacional sobre la Propiedad, Posesión o Tenencia de las Tierras Rurales.

Siendo la tierra un recurso estratégico, natural escaso y no renovable, de significación estratégica para el desarrollo humano y social, se impone dictar una legislación tuitiva, para impedir la consolidación de procesos que, de ser librados a su propia dinámica, podrían comprometer gravemente el desarrollo, la soberanía nacional y la titularidad del pueblo argentino sobre sus recursos estratégicos no renovables.

Por lo que a efectos de la presente ley, se entenderá como titularidad extranjera sobre la propiedad de las tierras rurales, toda adquisición, transferencia, cesión de derechos.

Asimismo, de acuerdo a este proyecto, se establece en el VEINTE POR CIENTO (20 %) el límite a toda titularidad de dominio de tierras rurales en el territorio nacional respecto de las personas y supuestos regulados por este Capítulo y en ningún caso las personas físicas o jurídicas, de una misma nacionalidad extranjera, podrán superar el TREINTA POR CIENTO (30 %) del porcentual asignado en el artículo precedente a la titularidad extranjera sobre tierras rurales. Las tierras rurales de un mismo titular extranjero no podrán superar las MIL HECTÁREAS (1.000 has.) (…)

ECUADOR

Anteproyecto de

Ley de Tierras

Elaborado por el

SIPAE.

El SIPAE (Sistema de Investigación sobre la

Problemática Agraria en el Ecuador), elaboró una

propuesta de anteproyecto de Ley de Tierras, el cual fue

entregado oficialmente el 2 de agosto de 2010.

Por lo que con este anteproyecto se busca garantizar un

acceso mínimo y básico de propiedad sobre la tierra y de

acceso al agua para generar condiciones del desarrollo

agrícola familiar, estableciendo que nadie podrá alquilar

más de 500 has. de tierra agrícola estableciendo plazos

mínimos de 4 años y máximos de 8 años prorrogables

para la duración de estos contratos.

Adicionalmente, se reconoce el derecho de las

organizaciones de los pueblos indígenas, montubios, afro

ecuatorianos y de campesinos mestizos a adquirir y

conservar tierras comunitarias, disponiendo que todos

estos territorios sean inembargables, inalienables,

indivisibles e irreversibles.

México

Constitución

Política de

Estados

Mexicanos Titulo

Primero, Capitulo

de los Derechos

Humanos y sus

Garantías.

Artículo 27. La Propiedad de las Tierras y Aguas

comprendidas dentro de los límites del territorio nacional,

corresponden originariamente a la nación, la cual ha

tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas

a los particulares, constituyendo la propiedad privada.

Solo los mexicanos por nacimiento por naturalización y

las sociedades mexicanas tienen derecho para adquirir el

dominio de tierras, aguas y sus accesiones o para

obtener concesiones de explotación de minas o aguas.

El estado podrá conceder el mismo derecho a los

extranjeros, siempre que convengan ante la secretaria

de relaciones en considerarse como nacionales respecto

de dichos bienes y en no invocar por lo mismo, la

protección de sus gobiernos por lo que se refiere a

aquellos, bajo la pena en caso de faltar al convenio de

perder en beneficio de la nación, los bienes que hubieren

adquirido en virtud del mismo.

5.- EFECTO DE LA VIGENCIA DE LA NORMA EN AL LEGISLACIÒN NACINAL La presente norma no contraviene con el ordenamiento normativo, todo lo contrario tiene sustento en el artículo 88º de la Constitución política del Perú, que garantiza el derecho de propiedad sobre la tierra, en forma privado o comunal o en cualquiera otra forma asociativa. La ley puede fijar los límites y la extensión de la tierra según las peculiaridades de cada zona. 6.- ANALISIS COSTO BENEFICIO La presente propuesta no genera gasto alguno al erario nacional, permite establecer un límite al acceso de la extensión de las tierras agrarias del Perú, con el objetivo de una distribución justa de las tierras en beneficio del pequeño y mediano agricultor.

VIRGILIO ACUÑA PERALTA CONGRESISTA DE LA REPÙBLICA