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PROCESO ADMINISTRATIVO. Dromi

I. Concepto y clasesSi un particular es afectado en su derecho subjetivo o interés legítimo por un acto, hecho, contrato o reglamento administrativo, podrá interponer contra ellos, en sede administrativa, los recursos o reclamos que le permite el ordenamiento jurídico. Si el recurso o reclamo satisface las pretensiones del administrado, se agota allí la impugnabilidad del obrar público. Ahora bien, si la decisión administrativa es desestimatoria, contraria a las pretensiones del particular, a éste le queda la posibilidad de acudir a la vía judicial.1. Noción.Las garantías judiciales de los administrados han sido consideradas y denominadas de diversas maneras. Así, se las llama contencioso administrativo o proceso administrativo, representando en ambos casos las seguridades institucionales generales o especiales que titularizan los administrados para la defensa de sus derechos. En ese sentido puede representar una garantía más, una especie del género, o a la inversa, el propio género con algunas especies, empleándose en el primer caso una noción restringida específica, y en el segundo, una noción amplia-genérica. Aquélla es la noción clásica; ésta, la moderna.Clásicamente se ha dicho que el contencioso administrativo importa la solución judicial al conflicto jurídico que crea el acto de la autoridad administrativa que vulnera derechos subjetivos o agravia intereses legítimos de algún particular o de otra autoridad administrativa, por haber infringido aquélla, de algún modo, la norma legal que regla su actividad y a la vez protege tales derechos o intereses.Modernamente se expresa que el proceso administrativo significa un medio para dar satisfacción jurídica a las pretensiones de laAdministración y de los administrados afectados en sus derechos por el obrar público.2. Sistemas.En cuanto a la fiscalización de la actividad administrativa existen tres sistemas clásicos de organización tribunalicia:2.1. Tribunales administrativos. Los órganos que ejercen la función jurisdiccional en materia procesal administrativa, reúnen las siguientes características: 1) no forman parte del Poder Judicial sino de la Administración; 2) carecen enteramente de vinculación con el PoderJudicial, sus decisiones tienen carácter final, no siendo revisables por los tribunales judiciales; 3) actúan separados de los órganos que cumplen las funciones propiamente administrativas y que en su conjunto se denominan administración activa, y 4) son verdaderos tribunales de derecho común en materia administrativa.En otros términos, el sistema de tribunales administrativos se caracteriza porque dentro de la misma Administración tenemos la jurisdicción. LaAdministración jurisdiccional resuelve por sí las pretensiones de las partes, sin intervención de la Administración activa. Esta Administración jurisdiccional está confiada generalmente a un Consejo de Estado y a los Consejos Provinciales o de Prefectura. Es el sistema imperante en Francia.2.2. Tribunales judiciales. Por este sistema se confía a un órgano imparcial e independiente, el Poder Judicial, la competencia procesal administrativa. El carácter judicial del sistema procesal administrativo argentino fluye de la Constitución (arts. 18, 23, 29, 109, 116, 117 y concs., Constitución Nacional [CN]). Las atribuciones del Poder Judicial son indelegables, y ponen a los habitantes a cubierto de posibles abusos del gobierno.Sin embargo, el proceso administrativo federal es de origen legal, pues la Constitución Nacional no contiene norma expresa sobre la materia. En cambio, el proceso administrativo provincial es de origen constitucional, pues casi todas las constituciones provinciales se refieren a él (v.gr.,Constituciones de Mendoza, arts. 144, inc. 5, y 162; Buenos Aires, art. 166; La Rioja, art. 141, inc. 3; Neuquén, art. 171; Salta, art. 149, III, d; Santiago del Estero, art. 194.1, inc. c).En nuestro país los órganos competentes en la materia procesal administrativa son, en el orden nacional, los juzgados federales con una segunda instancia ante las Cámaras respectivas (arts. 116

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y 117, CN y arts. 32 decr. ley 1285/58 de organización de la Justicia nacional, modificado por ley 24.050, y 4° ley 21.628).Por su parte, en el orden provincial debe distinguirse entre aquellas provincias que establecen una instancia única a cargo de los respectivos Tribunales Superiores de provincia (por ejemplo, Corrientes, art. 6° ley 4106; Mendoza, art. 1° ley 3918; La Pampa, art. 1° ley 952; Neuquén, art. 1° ley 1305) y aquellas que establecen una instancia única ordinaria ante una Cámara del fuero Contencioso Administrativo (Chaco, art. 1°, ley 4051; Santa Fe, con la particularidad en este caso de que si es un municipio quien acciona entiende la Corte Suprema de la Provincia, art.1°, ley 11.330). Finalmente, hay provincias que establecen una doble instancia ordinaria, como Buenos Aires (arts. 163 y 166, Const. de la Provincia; arts. 1, 58 y 83, ley 12.008 [CPA]).

2.3. Tribunales mixtos. Es aquel sistema en el que se dividen los asuntos entre tribunales judiciales ordinarios y tribunales administrativos.En Italia, por ejemplo, las cuestiones relativas a derechos subjetivos corresponden a la jurisdicción ordinaria, y las concernientes a los intereses legítimos y derechos subjetivos debilitados se atribuyen a los tribunales administrativos. En Bélgica también se aplica un sistema mixto.

3. Denominación.La expresión contencioso administrativo es, sin duda, clásica en esta materia.La doctrina ha formulado severas críticas a esta denominación, diciendo que "contencioso" deriva de contendere e implica litigio, conflicto de intereses, en que dos partes acuden a un tercero imparcial para que solucione sus diferencias. Pero lo cierto es que en materia de control judicial de la Administración no siempre existe conflicto de intereses ni hay dos partes; por ejemplo, en algunos Códigos en el caso de la acción de anulación o ilegitimidad en que a veces sólo es parte el particular accionante o en el proceso de lesividad en que sólo es parte la Administración que acciona.El vocablo contencioso tuvo su origen en los tribunales administrativos franceses, que se caracterizan por ser órganos de la propia Administración que resuelven los litigios entre ella y los administrados, sin revisión judicial posterior.Es de destacar que en el concepto francés de la división de poder, la justicia no debe inmiscuirse para nada en los asuntos relativos a la Administración Pública, que los decide en última instancia y por sí sola.En cambio, en nuestro sistema no se puede negar a los administrados el acceso a una instancia judicial propiamente dicha, siendo inconstitucional toda pretensión de la Administración que intente ejercer funciones propias de los jueces (art. 109, CN).El empleo de la expresión "contencioso administrativo" es errónea, si de lo que se pretende hablar es de jurisdicción o de proceso. Ambos vocablos indican ya de por sí que se trata de una actividad de naturaleza jurisdiccional. Sería también superfluo interponer la palabra contencioso entre las de jurisdicción administrativa o proceso administrativo. Es así porque a nadie se le ocurriría decir jurisdicción contencioso civil o jurisdicción contencioso penal; proceso contencioso civil o proceso contencioso penal. Tampoco cabe hablar, en consecuencia, de jurisdicción contencioso administrativa o proceso contencioso administrativo.Por otra parte, contencioso administrativo es un término confuso, que comprende un conjunto de ideas e instituciones perimidas para el actual Estado de derecho. La expresión lingüística correcta es proceso administrativo. Pero no olvidemos que la expresión contencioso administrativo, está incorporada a nuestra tradición jurídica.No obstante, siempre nos referimos al proceso administrativo como el medio por el cual se controla jurisdiccionalmente a la Administración.

4. Proceso administrativo y proceso civil.Esencialmente, la diferencia entre los modelos procesales, administrativos y civiles está dada por la necesidad de articular distintas técnicas o instrumentos para dirimir diferentes conflictos jurídicos. Mientras que en el proceso administrativo una de las partes es una entidad pública (estatal o no estatal), en el civil las partes serán siempre personas privadas. Además, en el proceso administrativo se impugna actividad administrativa pública, y en el proceso civil la cuestionada es la actividad privada, pues en el fondo, en un caso está en juego la justicia distributiva, y en el otro

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está en juego la justicia conmutativa, respondiendo a la diversa naturaleza relacional, pública y privada, social e individual, de distribución o de conmutación de poderes, respectivamente. En suma, siendo parte procesal el Estado, el proceso debiera en buen principio ser siempre administrativo.

5. Contenido.El proceso administrativo comprende todos los conflictos jurídicos que se generan en ejercicio de la relación administrativa y que integran la bilateralidad Administración-administrados.En este sentido, los conflictos jurídicos públicos constituyen la materia procesal administrativa, siempre que uno de los sujetos involucrados actor o demandado sea un sujeto público (estatal o no estatal).Es decir que en el proceso administrativo se produce una heterogeneidad formal en cuanto a las acciones que pueden articular los sujetos procesales, y sustancial, por el contenido que ellas canalizan.

5.1. Heterogeneidad formal.De acuerdo con la situación procesal del ente público, como demandante o demandado, los remedios procesales específicos para la tutela de derechos subjetivos públicos pueden ser:

-a) Administrado actor. a) Hábeas corpus (arts. 18 y 43, CN y ley 23.098); b) acción de amparo (art. 43, CN, ley 16.986); c) hábeas data (art. 43, CN); d) amparo por mora administrativa (art. 28, ley 19.549, modificado por ley 21.686); e) recurso extraordinario contra actos administrativos (art. 31, CN; art. 14, ley 48; arts. 256 y 257, CódigoProcesal Civil y Comercial de la Nación [CPCCN]); f) acción de inconstitucionalidad (en el derecho público local, v.gr., Mendoza, art. 144, inc. 3, Constitución y art. 223, CPC); g) acción de retrocesión (art. 35, ley 21.499); h) acción civil (demandas contra el Estado, leyes 3952;11.634 y Ley Nacional de Procedimientos Administrativos [LNPA] 19.549); i) expropiación indirecta o irregular (art. 51, ley 21.499); j) medidas y procesos cautelares (arts. 1132 y 2499, Código Civil [CC] y Códigos Procesales Administrativos [CPA]); k) acción de repetición [art. 784, CC, ley 11.683 y modificatorias (t.o.)]; l) acciones e interdictos posesorios (arts. 2468 a 2501, CC y arts. 606 a 623, CPCCN); m)suspensión judicial de la ejecución (CPA); n) acciones o recursos procesales o contencioso administrativos (plena jurisdicción, anulación e interpretación).

-b) Persona pública actora. a) Lesividad; b) expropiación; c) servidumbre y restricciones; d) ocupación temporánea; e) defensa o excepción de caducidad; f) defensa o excepción de prescripción; g)acción de inconstitucionalidad (en el derecho local a cargo del fiscal delEstado); h) acciones civiles; i) acciones o recursos procesales o contencioso administrativos.5.2. Heterogeneidad sustancial. La materia procesal administrativa, como contenido del proceso administrativo, presenta un diverso matiz sustantivo en razón del reparto político del poder (nacional, provincial y municipal) y la naturaleza jurídica de las vías procesales (constitucional, civil y administrativa). En ese sentido podemos decir que el proceso administrativo se clasifica:a) Por razón política en: a) federal o nacional (leyes 11.683 y modif., 19.549, arts. 23 a 32); b) provincial (los CPA de cada provincia); c) municipal (v.gr. leyes orgánicas municipales).b) Por razón jurídica en: a) vías constitucionales (hábeas corpus, amparo, hábeas data, amparo por mora, recurso extraordinario, acción de inconstitucionalidad, recurso extraordinario por salto de instancia); b) vías civiles (acción de repetición, retrocesión, procesos cautelares, acciones e interdictos posesorios); c) vías administrativas (suspensión judicial de la ejecución de decisiones administrativas, acciones procesales administrativas).

6. Clases.El proceso administrativo se clasifica según diversos criterios:

6.1. Por la forma de organización política. Este criterio tiene como base la forma federal adoptada por nuestra Constitución. Así, existen organizaciones administrativas federal, provincial,

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municipal o por departamentos. La actividad de cada una de ellas puede resultar materia judiciable (arts. 1º, 121 y 122, CN).La República Argentina es un Estado federal; de allí que haya administración y justicia nacionales y administración y justicia provinciales. La Nación no puede ser llevada a juicio ante un tribunal provincial; por eso existe la justicia nacional con competencia federal incluso en las provincias, para entender en todos los casos en que esté involucrado el interés de la Nación. En la actualidad en la Capital Federal hay una división entre la justicia nacional, que conoce en las cuestiones ordinarias (de derecho común, no federal) y también en aquellas en que media un interés nacional (federal); el conocimiento de estas últimas se asigna a tribunales nacionales con específica competencia federal. Al respecto existe un reclamo de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires sobre el traspaso de la justicia nacional a su órbita, el que todavía no tiene resolución final.El control de la Administración nacional es judicial con sistema de unidad de jurisdicción y tendencia a la especialización. Según la materia, conocen los tribunales en lo federal, en lo Contencioso administrativo, en lo penal económico, en lo laboral, etcétera.Han proliferado los tribunales administrativos, con facultades de decisión, que resuelven en última instancia administrativa cuestiones de su competencia. Contra sus decisiones procede acción o recurso ante un tribunal judicial, determinando la ley, en cada caso, su forma, extensión, plazos y competencia. Buena parte de la doctrina les reconoce facultades jurisdiccionales, pero en realidad no son sino organismos de aplicación sometidos a ulterior control jurisdiccional por parte del Poder Judicial.El control de la Administración provincial es también de carácter judicial, pudiendo plantearse las causas en una instancia única, ante losTribunales Superiores o Cortes Supremas de las provincias, o ante la Cámara del fuero Contencioso Administrativo, según lo dispongan las leyes respectivas. También existen provincias que fijan una doble instancia.En cuanto al control de la administración de la ciudad de Buenos Aires, ha continuado siendo de competencia de la Cámara Nacional en lo Civil, aunque su Estatuto contempla la creación de un fuero en lo contencioso administrativo, conforme lo autoriza el art. 8° de la ley 24.588, de Garantía de los Intereses Federales en la Ciudad de Buenos Aires.El proceso administrativo federal está legislado por las leyes 3.952, 11.634, 11.683 y modif., LNPA, el decr. ley 1285/58 y leyes modif. y por el Código Procesal Civil y Comercial de la Nación [CPCCN]. Son procesos diversos y la competencia corresponde a varios órganos judiciales. Esta diversidad legislativa pone de manifiesto la necesidad de unificar la regulación procesal a través de un Código Procesal Administrativo nacional.El proceso administrativo provincial está contemplado en la mayoría de las Constituciones provinciales. Todas ellas prevén un sistema judicialista, que es regulado por leyes específicas del proceso administrativo, que generalmente constituyen un cuerpo unificado en forma de código.

6.2. Por la pretensión. Los procesos administrativos pueden ser de cognición, de ejecución y de represión. Los procesos de cognición o de conocimiento pueden tener diverso alcance en razón de la acción ejercida: plena jurisdicción, legitimidad o anulación, interpretación, lesividad.En los procesos de ejecución la pretensión procesal puede darse para la ejecución de sentencias condenatorias contra el Estado y demás personas públicas (v.gr., art. 7º, ley 3952, en el orden nacional, y arts. 40 y 162, Constitución de Mendoza, en el orden local, que se completa con el art. 230, CPC de esa provincia) o por vía de apremio como medio de ejecución fiscal (v.gr., arts. 604 y 605, CPCCN).En los procesos de represión, en muchos casos la Administración Pública, por medio de varios órganos, aplica sanciones creadas por normas penales administrativas, susceptibles de enjuiciamiento en procesos administrativos especiales, represivos, por vía de recursos o de demandas. Por ejemplo, ley 11.683 y modificatorias.

6.3. Por la estructura del proceso. Pueden ser:a) Ordinarios. El proceso federal reglado por las leyes 3.952, CPCCN y LNPA, y los procesos provinciales, ordenados en las leyes especiales provinciales y en los Códigos Procesales Administrativos, pueden considerarse arquetipos de procesos administrativos. A los procesos

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administrativos normales, se los denomina ordinarios. Aquí los demandantes formulan sus pretensiones mediante demandas. Pueden desenvolverse en instancia única, como sucede en general en las provincias, o en una doble instancia ordinaria, como sucede en el proceso federal y en el de la provincia de Buenos Aires. Y pueden estructurarse de distinta forma, según que las pretensiones sean de plena jurisdicción, de ilegitimidad, etcétera.b) Extraordinarios. Como procesos extraordinarios o excepcionales para enjuiciar la actividad administrativa existen el recurso extraordinario del art. 14 de la ley 48.c) Sumarios. Entre otros están comprendidos los juicios ejecutivos, los de apremio y el de expropiación.d) Sumarísimos. Con trámites mínimos se han reglado juicios como los de amparo, hábeas corpus y los interdictos.e) Especiales. Por distintos motivos, de idoneidad del órgano competente para juzgar, necesidad de solución rápida, etc., se han legislado diversos procesos especiales, algunos de los cuales tramitarán por la vía sumaria. Entre ellos encontramos el disciplinario, reglado en el art. 40 de la ley 22.140 (empleo público).

6.4. Por el interés defendido. Para actuar en el proceso de plena jurisdicción es condición indispensable invocar un derecho subjetivo lesionado.Para promover un proceso objetivo o de ilegitimidad, el peticionante debe acreditar un interés legítimo, directo y actual, o un interés personal y directo, o un interés legítimo o derecho difuso de carácter administrativo, o un interés legítimo, de conformidad a lo establecido en los Códigos Procesales Administrativos provinciales.Existe un tipo de proceso judicial para iniciar al cual al administrado le basta ser titular de un interés simple, aun careciendo de un interés particular. Tal vez el más común sea el proceso de hábeas corpus, en el cual no se hace valer un derecho propio, y la acción popular para protección de intereses difusos prevista en las Constituciones de las provincias de San Juan (art. 58), Salta (arts. 88 y 89) y La Rioja (art. 66).En el orden nacional, el art. 43 de la Constitución contempla la posibilidad de interponer la acción de amparo "en lo relativo a los derechos que protegen al ambiente, a la competencia, al usuario y al consumidor, así como a los derechos de incidencia colectiva en general", con lo que se abre el camino para la defensa de los intereses difusos. Consecuentemente, otorga legitimación activa no sólo al afectado, sino también a las asociaciones que propenden a estos fines, y están debidamente registradas, y al Defensor del Pueblo. La ley 24.240, de Defensa del Consumidor, en línea con tal principio reconoce legitimación activa a las asociaciones de consumidores reconocidas y al Ministerio Público.Las leyes de demandas contra la Nación 3952 y 11.634 protegen el derecho subjetivo público de los particulares, derecho que, por otra parte, es reconocido por la Constitución (art. 14). Además, el mismo estatuto fundamental asegura la defensa de esos derechos ante el órgano judicial (art. 18). La LNPA, en su art. 24 que regula la impugnación judicial de los actos administrativos de alcance general, se refiere expresamente a los derechos subjetivos.En el orden provincial, en algunas provincias se protegen solamente los derechos subjetivos (Salta), mientras que en otras se protegen, además de los derechos subjetivos, los intereses legítimos (Corrientes, Formosa, Buenos Aires, Tierra del Fuego).

6.5. Legitimación supraindividual o colectiva. La defensa de los derechos de los usuarios y consumidores adquiere mayor importancia a partir del proceso de privatización de los servicios públicos, se consolida progresivamente con la ley de defensa del consumidor 24.240, y con la ley del Defensor del Pueblo de la Nación 24.284, y culmina con la reforma constitucional de 1994, con las previsiones de sus arts. 42 y 43.Con esta normativa, la representación en juicio de los intereses difusos pasa a ocupar un capítulo trascendente.En este sentido, en los términos del art. 52 de la ley 24.240, de defensa del consumidor, la Asociación "Consumidores Libres CooperativaLimitada de Provisión de Servicios de Acción Comunitaria" inició demanda contra la Presidencia de la Nación, Secretaría de

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Comunicaciones, Telecom Argentina Stet-France Telecom SA y Telefónica de Argentina SA, en la que solicitó que se decretara la nulidad e inconstitucionalidad de los aumentos a las tarifas telefónicas, fijados en el decr. 92/97.En el mismo escrito se requirió una medida cautelar. Con fecha 12 de febrero de 1997, la jueza hizo lugar a lo solicitado, reconociendo de este modo la legitimación supraindividual o colectiva a la Asociación accionante (Juzgado ContAdmFed. N° 10, 12/2/97, "ConsumidoresLibres Coop. Ltda. de Serv. de Acc. Com. c/ Telefónica de Argentina SA y otros s/ Amp. Proc. Sumarísimo (art. 321 inc. 2° CPCC)").En el mismo orden, el Defensor del Pueblo de la Nación, quien tiene legitimación supraindividual para representar al conjunto de habitantes, otorgada constitucionalmente, inició acción de amparo contra el Poder Ejecutivo Nacional a efectos de que declarara la inconstitucionalidad del decreto arriba mencionado. También solicitó en dicho proceso una medida cautelar.La medida cautelar requerida fue otorgada en primera instancia (Juzgado Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal n° 11, 7/2/97, "Defensor del Pueblo de la Nación c/ Estado Nacional -PEN s/ amparo"), siendo confirmada por la Cámara Nacional en lo ContenciosoAdministrativo Federal, Sala III, con fecha 14 de febrero de 1997 (en ADP, nº 5, Bs. As., sept.-dic. 1996, p. 76 y ss.).Si bien la Corte Suprema, al entender en los recursos extraordinarios interpuestos contra la medida precautoria, dejó sin efecto la cautelar apelada y desestimó liminarmente la demanda (CSJN, 7/5/98, "Defensor del Pueblo de la Nación c/ Estado Nacional Poder Ejecutivo Nacional s/ amparo ley 16.986", D.218.XXXIII), no desconoció la legitimación esgrimida, por lo que consideramos que la jurisprudencia ha reconocido legitimación en materia procesal administrativa en defensa de derechos colectivos, o supraindividuales. Cabe observar que, si bien en líneas generales el criterio de interpretación de las normas constitucionales se orienta en el sentido de que la falta de reglamentación no puede constituirse en óbice del ejercicio de los derechos constitucionalmente reconocidos, en el caso particular de entidades cuyo objeto es la defensa de un interés colectivo, resulta razonable concluir que al iniciar la acción tales entidades deben acreditar mínimamente el alcance de su representación. Ciertamente, no puede considerarse que su accionar involucra en forma indiscriminada a toda la comunidad, puesto que es lógico pensar que sus intereses no son homogéneos, en tanto puede haber otros usuarios no asociados con intereses individuales, diferentes o contrarios a los pretendidos.

6.6. Por el acto inicial. Comprende las siguientes acciones:a) Demanda. En el proceso administrativo ordinario los particulares tienen acciones administrativas para formular las pretensiones. Ellas confieren al titular la facultad de iniciar el juicio con una demanda.b) Recurso. En el derecho procesal común está claramente diferenciado el recurso de la acción (arts. 23 a 25, LNPA).La legislación nacional ha previsto recursos judiciales contra decisiones de órganos administrativos sobre diversas materias, ante distintos fueros o instancias. Se les ha llamado "excepcionales"; algunos ejemplos son los siguientes: leyes nacionales, 14.878, arts. 28 y 29; 15.265, art. 50;22.140, art. 40; 24.065, art. 76; 24.076, art. 70, entre otros.

7. Regulación procesal: evolución.En nuestro país, desde 1905 en adelante, las provincias vienen legislando sobre el proceso administrativo, clásicamente llamado contencioso administrativo. En esta materia no hay una legislación uniforme, sino que los Códigos responden a distintas orientaciones procesales. Se observa una creciente apertura en tutela de los derechos de los administrados, con aumento de los objetos y sujetos de control y, también, una aptitud más dinámica conferida a las vías procesales.Así, podríamos reconocer una evolución de la legislación vigente, señalando:- En una primera etapa, sólo se protegen derechos subjetivos, mediante la acción procesal administrativa de plena jurisdicción. No se prevé la admisión del proceso, la competencia del juez es revisable en la sentencia. Por otra parte, el proceso es ordinario (no hay alternativas rápidas, sumarias o sumarísimas) y el sujeto demandado es siempre el Estado por actos del Poder Ejecutivo.

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Este período está representado por el Código de Procedimientos en lo Contencioso-administrativo de Salta (ley 793, año 1908).- En una segunda etapa, se amplía el ámbito subjetivo de protección, tutelándose también los intereses legítimos, y al efecto se genera otra acción específica llamada de anulación o ilegitimidad. No se prevé tampoco admisión del proceso, y la tramitación de éste es ordinaria. El sujeto demandado es el Estado por actos de los tres poderes (Ejecutivo, Legislativo y Judicial). Los Códigos correspondientes a esta etapa son los de las provincias de Santiago del Estero (ley 2297, año 1951) y Jujuy (ley 1888, año 1948, modif. por ley 4141).- En una tercera etapa se unifican las acciones. Se las llama, sin aditamentos, acciones procesales administrativas. Se cambia recurso por acción y se muda también lo de contencioso administrativo por procesal administrativo. Se mantiene el desdoblamiento de situaciones subjetivas (derecho subjetivo e interés legítimo) con pretensión plural (p. ej., anulación, indemnización, etcétera). Como novedad se incorpora la admisión del proceso y la consecuente irrevisibilidad de la competencia del juez en la sentencia, y la demandabilidad del Estado por acto de cualquiera de sus órganos (Poder Ejecutivo, Poder Legislativo, Poder Judicial), incluso de otros órganos (por ejemplo, Tribunal de Cuentas) y de las entidades públicas no estatales. Este período está representado por los Códigos de Mendoza (ley 3918, año 1973) y Córdoba (ley 7182, año 1984).- En una cuarta etapa, se mantienen las acciones unificadas. Incluso, la llamada lesividad pasa a ser una acción procesal más. En suma, la acción procesal administrativa es única y con pretensiones plurales, tanto subjetivas (para el administrado y para el Estado) como objetivas (anulación con indemnización y el restablecimiento del derecho lesionado).También se prevén dos procesos o procedimientos: ordinario y sumario, a opción del actor, confiriéndole una celeridad que es dispositivo del administrado lesionado. Por lo demás, la demanda procede contra entes públicos estatales y no estatales, y se contempla la admisión del proceso. En esta etapa se sitúa el Código de Formosa (ley 584, año 1978), La Rioja (ley 4243, año 1983) y Corrientes (ley 4106, año 1986).- En una quinta etapa, se mantienen los avances logrados: unidad de acción; pluralidad de pretensiones; irrevisibilidad de la competencia en la sentencia; demandabilidad del Estado y entidades públicas no estatales. Se incorpora la tutela de una situación subjetiva pública (derecho subjetivo público), como categoría única, abandonando la concepción tripartita de las situaciones jurídicas subjetivas (derecho subjetivo, interés legítimo, interés simple) y se mantienen los dos procedimientos (ordinario y sumario). En esta etapa situamos al CPA del Neuquén (ley 1305, año 1981).Sintetizando, en la realidad institucional argentina se observa la siguiente evolución de la legislación local vigente:

7.1. Por la actividad impugnable. El objeto impugnable en el proceso administrativo no ha sido siempre el mismo, sino que podemos advertir una evolución de la actividad administrativa que comprende tres etapas:a) Administración ejecutiva. En los Códigos de Salta y Santa Fe, sólo se impugna el obrar del Poder Ejecutivo.b) Administración estatal. En los Códigos de La Pampa y Santiago delEstero, la actividad administrativa impugnable puede emanar de cualquier órgano del poder (Ejecutivo, Legislativo o Judicial).c) Administración pública. En los Códigos de Buenos Aires, Mendoza,Córdoba, Corrientes, La Rioja, Formosa, Neuquén y Tierra del Fuego, la actividad administrativa impugnable puede emanar de cualquier poder u órgano estatales o de entidades públicas no estatales que han recibido potestades públicas por transferencia del Estado. 7.2. Por las situaciones subjetivas. También puede señalarse una evolución en razón de las situaciones protegidas o de los derechos tutelados. En ese sentido, en una primera etapa (Código de Salta) sólo se tutelan derechos subjetivos por acción de plena jurisdicción. En una segunda etapa (Códigos de Córdoba, Santa Fe, Santiago del Estero,

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Jujuy, La Rioja, Mendoza, Formosa, La Pampa, Tucumán) se agregan al ámbito subjetivo de protección los intereses legítimos, por acción de anulación o ilegitimidad, o por acción procesal única que tutele pretensiones amparadas en derechos subjetivos e intereses legítimos.En una tercera etapa (Código del Neuquén) se unifican las situaciones jurídicas subjetivas en una categoría única: derechos subjetivos públicos.Por lo expuesto, consideramos que la nueva legislación procesal administrativa deberá:- Mantener los avances conseguidos: unidad de acción, pluralidad de pretensión, admisión del proceso, irrevisibilidad de la competencia en la sentencia, demandabilidad del Estado y entidades públicas no estatales.- Incorporar todos los juicios o técnicas de tutela de situaciones jurídicas que se generen en las relaciones jurídico-públicas (estatales y no estatales). Aunque puedan mantenerse algunas diferencias específicas entre ellos, la utilidad que brindaría el "Código único" justificaría el esfuerzo más allá de las ventajas técnicas.De ese modo, bajo el rótulo de acción procesal administrativa, se unificarían todas, desde el hábeas corpus hasta el clásico contencioso, pues el hábeas corpus, el amparo, etc., son acciones públicas específicas que sólo difieren de las clásicas contenciosas por la pretensión.Esta unidad, que puede parecer una concepción simplemente metodológica, está inspirada en la simplificación, en la celeridad procesal y en la seguridad de la situación procesal de la relaciónAdministración-administrados en el proceso administrativo.

II. las partes:

III. MateriaLa materia, objeto o contenido de los procesos administrativos la constituyen los diversos conflictos jurídico-administrativos que se plantean entre una entidad pública estatal o no estatal y un particular uotra entidad pública.1. Principio.Los casos procesales administrativos tienen por finalidad primaria verificar la legitimidad del obrar administrativo (estatal y no estatal) y de todos los órganos estatales (ejecutivo, legislativo y judicial). Es el control judicial de legitimidad. El concepto de ilegitimidad comprende todo tipo de vicios que pueden afectar al acto, sea en su competencia, objeto, voluntad, procedimiento, forma. Igualmente quedan comprendidos los vicios relativos al fin o a la causa del acto, como son la desviación, abuso o exceso de poder, arbitrariedad y violación de los principios generales del derecho.La llave maestra de todo Código Procesal Administrativo radica en la determinación del objeto del proceso: la materia procesal administrativa, constituida por el conflicto jurídico que crea el ejercicio de la funciónadministrativa al vulnerar derechos subjetivos e infringir, de algún modo, los límites de la legalidad.La especificidad de la materia está dada por la presencia de la Administración Pública, ente público estatal o no estatal o privado en ejercicio de la función administrativa y el cuestionamiento de normas de derecho público particularmente aplicables al caso (normas de derecho administrativo, constitucional, fiscal o financiero).La competencia del tribunal se determina en forma amplia y plena para entender en todos los aspectos atinentes a la legitimidad de la conducta administrativa.El principio que determina la competencia judicial establece que lo que atañe a la legitimidad es fiscalizable judicialmente y todo lo que concierne a la oportunidad no es materia procesal administrativa.Obviamos el lenguaje clásico de actividad reglada y actividad discrecional por entender que la categoría de la legitimidad, además de ser más amplia, precisa y de rigor jurídico, ofrece la conveniencia práctica de su propia definición y determinación legal.Las constituciones provinciales se han limitado a señalar las reglas de competencia, sin definir la materia procesal administrativa, dejando a la ley su delimitación y determinación.

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El contenido del proceso administrativo es obra exclusiva del legislador, no del constituyente. Así, el legislador puede incluir en el proceso administrativo materia propia del proceso civil; por ejemplo, la posesiónveinteañal de la tierra pública y, a la inversa, excluir del proceso administrativo casos que, por su naturaleza, corresponden indiscutiblemente a esa jurisdicción, v.gr., las controversias sobre expropiación.De lo expuesto se infiere que la materia procesal administrativa puede serlo:- Por su naturaleza, cuando el caso ocurrente reúne los caracteres que la ley señala como pautas determinantes de la materia, objeto o contenido del proceso administrativo.- Por determinación de la ley, por motivos prácticos, señalados por la costumbre administrativa, o de interés público, por ejemplo el proceso expropiatorio, si bien pueden o no concurrir las pautas y criterios teóricos de determinación ya señalados.

2. Alcance.Las normas procesales administrativas, además de señalar los principiosdeterminantes de la materia conflictiva entre Administración Pública yadministrados, indican casuísticamente y de modo expreso, materiaespecialmente incluida y especialmente excluida. En ese sentido:- Materia especialmente incluida, se considera: 1) control de legitimidad;2) impugnación judicial de los actos separables de la contrataciónadministrativa; 3) asuntos de empleo público; 4) daños originados en unarelación de derecho público; 5) acciones deducidas por entes noestatales o mixtos, en caso de intervención y dictado de instruccionespor parte del Poder Ejecutivo; 6) ejecución de actos administrativoscuando la ley o la naturaleza del acto requieran la intervención judicial;7) medidas judiciales que fueran necesarias para el ejercicio de lasprerrogativas y competencias administrativas, y 8) anulación de los actosirrevocables administrativamente.- Materia especialmente excluida, se considera: 1) control de mérito uoportunidad; 2) juicio ejecutivo, de apremio, desalojo, interdictos,acciones posesorias y expropiación; 3) actos regidos por el derechoprivado; 4) daños ocasionados a la Administración Pública, y 5) actosque son reproducción de otros consentidos.IV. AccionesEl particular afectado por un acto administrativo recurre contra éladministrativamente, y agotada esa vía, puede acceder a la judicial,interponiendo una acción. Quien titulariza una situación jurídicaadministrativa (derecho subjetivo, interés legítimo), puede defenderla enjuicio, en virtud del principio constitucional consagrado por el art. 18.Este derecho de acudir al órgano jurisdiccional se ejerce por medio dela acción procesal administrativa que tutela situaciones jurídicassubjetivas.1. Acción administrativa y recurso judicial.De la sede administrativa a la sede judicial no hay recursos sinoacciones, pues no se trata de una simple revisión de lo actuado sino dela jurisdicción plena del tribunal para revisar, para repasar en todo sualcance y plenitud el acto administrativo cuestionado o impugnado.El uso del término recurso, de origen francés y también de cuñoespañol, se justificaba, pues indicaba solamente un repaso de algunosaspectos del alcance de la decisión. En cambio, creemos que la palabraacción abre una perspectiva de amplia revisión, teniendo en cuenta queha sido, en este sentido, utilizada un poco como sinónimo del derechoque invoca o que dice invocar, o tener, o titularizar el accionante, en laemergencia administrado. De todos modos, en la realidad normativa sehan legislado por separado las acciones procesales o

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contenciosoadministrativas y los recursos judiciales contra actos de laAdministración. Así tenemos leyes procesales en lo contenciosoadministrativo provinciales (v.gr., ley 11.330 de Santa Fe) que hablan derecursos contenciosoadministrativos. Por su parte, en el orden nacional,la LNPA (arts. 23 a 27) distingue un régimen procesal diverso para lasacciones procesales administrativas y para los recursos judiciales contrala Administración. Además, en el ámbito nacional existe una diversidadde normas legales y reglamentarias que prevén casuísticamente sólorecursos judiciales contra actos administrativos, en algunasoportunidades susceptibles de ser interpuestos en primera instancia,ante el juez federal (v.gr., arts. 28 y 29, ley 14.878); a veces sólo ensegunda instancia, ante la Cámara Federal (v.gr., art. 40, ley 22.140).No obstante, en principio sólo cabe hablar de acciones procesalesadministrativas (como lo hacen los Códigos de Corrientes, Formosa, LaPampa, La Rioja, Mendoza, Neuquén) y no de recursos judiciales orecursos contenciosoadministrativos.La nomenclatura recursos debe limitarse a los trámites que se realizandentro de una misma sede funcional. Así, en sede administrativatenemos el recurso jerárquico y en sede judicial el recurso de apelación;en ambos casos similarmente se interponen ante la autoridad superior.Los recursos se refieren a las impugnaciones que se realizan dentro yante un mismo órgano estatal. Por ello y en tanto el procesoadministrativo importa la impugnación por los particulares de los actosde la Administración, ante el órgano jurisdiccional, de acuerdo con elsistema judicialista es más propio hablar de acción y no de recursos,como los antiguos Códigos Contenciosos provinciales.La demanda y el recurso son formas procesales de ejercicio de laacción; la primera es la forma ordinaria y la segunda extraordinaria. Elrecurso presupone una instancia por lo menos anterior, lo que no ocurreen el proceso administrativo, pues la gestión administrativa previa(recursos administrativos, reclamaciones, etc.) no tiene entidadjurisdiccional (art. 109, CN).Recurso es el acto procesal por el cual se formula una pretensión y conel que se inicia un proceso administrativo especial o extraordinario.Tiene un ámbito más limitado que la demanda y, a diferencia de ésta,es creación del legislador, siendo los actos administrativos susceptiblesde ellos únicamente cuando aquél lo dispone; ejemplos son los recursosde apelación (art. 1º, ley 18.499; art. 1132, ley 22.415, CódigoAduanero). No debe confundirse el recurso judicial considerado en estecapítulo con el que sirve para mantener en juicio la pretensión formuladaen la demanda (p. ej., recursos de aclaratoria, nulidad, apelación,revisión, etcétera). Estos últimos son recursos que se dan dentro de unproceso, pero no lo promueven ni inician.

2. Acción administrativa y recurso administrativo.Las acciones se integran al denominado proceso administrativo decarácter judicial, en tanto que, en principio, los recursos son parte delllamado procedimiento administrativo de carácter administrativo. Ladiferencia entre estos medios de tutela jurídica radica en:- La naturaleza de la función estatal que se ejerce. En el caso de losrecursos administrativos, la función estatal ejercida es precisamente lafunción administrativa, en tanto que con las acciones administrativas sepone en movimiento la función jurisdiccional del Estado.- El carácter en que actúa el que decide. En los recursos administrativosquien decide es la autoridad administrativa, que actúa como parte en el

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procedimiento. Por el contrario, en las acciones procesalesadministrativas decide un órgano judicial, que actúa como terceroimparcial en el proceso.- La extensión del control. Con los recursos se promueve un controlamplio de legalidad, es decir de legitimidad y oportunidad, en tanto quecon las acciones el control judicial está limitado a verificar la legitimidaddel obrar estatal, esto es, una parcela de la legalidad.- Las situaciones jurídicas tuteladas. Con los recursos administrativos,en sentido amplio, se tutelan derechos subjetivos, intereses legítimos eintereses simples o intereses supraindividuales. Las acciones judicialeso procesales administrativas tutelan únicamente derechos subjetivos eintereses legítimos, en principio.- Las facultades procedimentales del órgano que decide. En elprocedimiento administrativo hay impulsión de oficio por parte de laautoridad administrativa, e impera el principio de la verdad material. Enel proceso administrativo, en cambio, la impulsión es a instancia de laparte interesada, e impera el principio de la verdad formal.- La naturaleza del acto que decide. La decisión que recae en losrecursos administrativos presenta forma jurídica de acto administrativo,en tanto que la decisión que recae en sede judicial, reviste formajurídica de acto judicial o sentencia.- La eficacia y recurribilidad de la decisión. La decisión que recae en losrecursos administrativos es impugnable por otros recursosadministrativos y, después de agotada la vía administrativa, por accionesjudiciales. Además, la Administración está parcialmente limitada por ladecisión, pues su poder de revocación, modificación o sustitución estásupeditado a la inexistencia de estabilidad. En el caso de las accionesadministrativas la decisión final es impugnable, en algunos casos, porrecursos judiciales (v.gr., nulidad, apelación, extraordinario) dentro de lamisma sede. La decisión se transforma en inmutable o cosa juzgadajudicial una vez agotados los recursos judiciales. La sentencia tienefuerza de verdad legal y es vinculante incluso para el juez.3. Acción administrativa y pretensión procesal administrativa.Cuando los titulares de una situación jurídico-administrativa ejercen suacción procesal, lo hacen para obtener una tutela o satisfacción jurídicaparticular. Lo reclamado al órgano judicial constituye el objeto del juicio.Lo pretendido aparece posibilitado y limita do por la acción. La doctrinallama a este reclamo pretensión procesal. La acción agota la voluntadde reclamo y pretensión.La pretensión es el requerimiento de un sujeto de la tutela jurídica desus supuestos derechos. La pretensión no es la acción. La acción es elpoder jurídico de hacer valer la pretensión. Ese poder jurídico existe enel individuo, aun cuando la pretensión sea infundada.Los requisitos de la pretensión procesal administrativa se clasifican en:1) subjetivos: que a su vez comprenden jurisdicción y competencia delórgano jurisdiccional y la legitimación activa y pasiva de las partes; 2)objetivos: que los actos administrativos cuestionados sean susceptiblesde impugnación, y 3) de la actividad: que la pretensión se formule en lasede del órgano competente (lugar), dentro de los plazos señalados(tiempo) y cumpliendo los requisitos formales (forma).El contenido de la pretensión procesal varía de acuerdo con la acciónejercida. Comúnmente la pretensión procesal contiene un pedido deanulación del acto, y la petición del reconocimiento de una situaciónjurídica individualizada y la indemnización de daños y perjuicios.La acción puede perseguir la anulación de un acto o la ejecución de un

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acto, según sea la pretensión de anulación o imposición. También si elacto da lugar a divergencias interpretativas, la acción puede perseguirun pronunciamiento judicial respecto de la interpretación que seconsidere correcta.

4. Acción administrativa y demanda administrativa.La demanda es el acto procesal en el cual se formula la pretensión ypor el que se inicia un proceso administrativo. Todos nuestros CódigosProcesales llaman así a este escrito inicial.La demanda se diferencia claramente de la pretensión. En la demanda,el actor incluye la petición que formula, precisando con claridad lapretensión que deduce. De lo expuesto, se infiere que la demandacontiene la pretensión.

5. Acción de plena jurisdicción.En la pretensión procesal denominada de plena jurisdicción, se solicitadel órgano jurisdiccional no sólo la anulación del acto sino elreconocimiento de una situación jurídica individualizada, restaurando lascosas a su primitivo estado, o bien en su caso atendiendo una demandade indemnización. Para interponer esta acción, no basta invocar uninterés, sino que es necesario tener como base la lesión de un derechosubjetivo.La decisión final tiene un campo de acción más amplio que en las otrasacciones, ya que para dar satisfacción al derecho subjetivo vulneradopuede anular el acto y resarcir los daños y perjuicios. En consecuencia,la acción de plena jurisdicción procede cuando invocándose agravio a underecho subjetivo, se persigue la anulación de algunos de los actosimpugnables, el consiguiente restablecimiento del derecho que se diceagraviado y la reparación del daño ocasionado. El juez, en elconocimiento de esta acción tiene jurisdicción plena; de ahí el nombrede esta vía jurisdiccional. Se basa en una pretensión que, como dijimos,persigue el reconocimiento de una situación jurídica individualizada enforma exclusiva.El procedimiento en la acción de plena jurisdicción es similar alordinario: demanda, contestación, apertura a prueba, etcétera. LaAdministración y el administrado tienen carácter de parte y lasfacultades del juez son las usuales; no puede actuar de oficio, resuelvesegún verdad formal, etcétera. Por otra parte, el juicio es contradictorio,y de carácter escrito.6. Acción de nulidad.Es un medio de defensa del derecho violado y sólo persigue laanulación del acto lesivo. Con esta acción se discute exclusivamente lalegalidad del obrar administrativo, con abstracción de los derechossubjetivos que pudiera tener el recurrente y de los daños que pudieranhabérsele causado con la actividad ilícita. En consecuencia, el juez deberesolver únicamente si el acto administrativo es o no contrario alderecho objetivo; en caso negativo rechazará la demanda, y en casoafirmativo se limitará a declarar que el acto impugnado es nulo. Elproceso administrativo de anulación está constituido por el recurso porexceso de poder, contencioso objetivo, proceso de legalidad ojurisdicción objetiva, que se da contra actos, no contra la personaadministrativa propiamente dicha. No provoca indemnización o larestauración de un derecho, sino que trata de asegurar la buena y legaladministración. El fallo que se pronuncia anula el acto, pero no losustituye con otro.

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Procede la acción de nulidad contra los actos, contratos y reglamentosque adolezcan de un vicio que provoque su ilegitimidad cuando seinvoque lesión de un interés legítimo del actor. Así el Código deSantiago del Estero (arts. 1º y 13), que equivocadamente denominarecursos a las dos acciones que prevé: subjetiva o de plena jurisdiccióny objetiva de anulación o ilegitimidad.La acción de nulidad o ilegitimidad, tiene por fin hacer declarar la nulidaddel acto y con ello conseguir la observancia de las normas jurídicas. Eljuez juzga sólo la legitimidad del acto en su confrontación externa conlas normas positivas. Por ello, la acción también se llama deilegitimidad. No es una acción popular, pues se requiere algo más queun interés simple para interponerla; el accionante debe titularizar uninterés legítimo motivado en: 1) violación de una norma que estatuye lacompetencia de los órganos públicos; 2) violación de una norma queimpone al acto de la Administración ciertos requisitos de forma; 3)violación de la finalidad establecida por ciertas normas, y 4) violación dela ley o de los derechos adquiridos.El procedimiento en la acción de anulación es sumario e instructorio. LaAdministración no tiene procesalmente el carácter de parte; no haynormalmente apertura a prueba y las facultades del juez son másamplias: puede impulsar el proceso de oficio y resolver según verdadmaterial.7. Acción de interpretación.Esta acción procede contra todo acto, decreto, ordenanza, reglamento,resolución, contrato, etc., que, interpretados equivocadamente por laautoridad administrativa, lesionan un interés legítimo o un derechosubjetivo (arts. 55, inc. d, y 88 a 93, CPA de Corrientes; arts. 17, inc. d,y 73, CPA de Formosa; arts. 15, inc. d, y 70, CPA de La Rioja).Su tramitación es sumaria y breve; no requiere cumplir con lareclamación administrativa previa. Pero antes de quedar expedita la víajudicial, el recurrente deberá pedir a la autoridad superior lainterpretación que corresponde de la norma de que se trate.Transcurridos diez días desde la fecha de esa petición sin que recayereresolución, o desde que ésta recayera y es desfavorable, quedaráhabilitada la vía judicial.Cumplimentados los recaudos de competencia y forma, se consideraque la acción está bien planteada y se corre traslado a la autoridad quecorresponda por el término de treinta días. Esta podrá contestarla, perono será parte en el juicio.Respecto de la sentencia, el tribunal establecerá la interpretación quecorresponda, que será obligatoria para los organismos de la provincia,sus municipalidades y entes autárquicos.Por lo expuesto, la tramitación de la acción de interpretación se rige porun procedimiento especial.En suma, la interpretación está cercana a la consulta, puesto que seexige del juez que realice una labor de investigación de la regla dederecho, señalando el sentido de un acto o contrato que adolece deoscuridad. Trátase de una pretensión de sentencia meramentedeclarativa de certeza sobre la interpretación jurídica correcta.8. Acción de lesividad.El proceso administrativo es promovido por un particular contra un acto estatal susceptible de ser impugnado en vía jurisdiccional; pero la Administración puede también hacerlo en ejercicio de la acción delesividad.

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Esta acción conforma un proceso administrativo especial, entablado por la propia Administración en demanda de que se anule un acto administrativo que declaró derechos a favor de un particular, pero quees, además de ilegal, lesivo al bien común.La acción de lesividad se relaciona con la estabilidad de los actos administrativos. La Administración no puede, en principio, revocar sus decisiones, por cuanto debe declararlas lesivas e impugnarlasjudicialmente.Esta pretensión se refiere a un acto de una entidad pública que no puede revocarlo "per se". La interposición de la acción de lesividad da lugar a un proceso jurisdiccional en el que se examina la pretensión deducida por un sujeto de derecho frente a otro. La aparición de la Administración demandante, supone la derogación de algunas reglas procesales comunes del proceso administrativo ordinario, cuyas disposiciones se le aplicarán si no son incompatibles con la naturaleza específica de la acción mencionada.La entidad pública demandante es la Administración autora del acto queno puede revocarlo. Tal entidad deberá tener, para deducir lapretensión, interés directo, es decir, ser titular de un derecho derivadodel ordenamiento que considere infringido por el acto.La contienda se entabla entre la Administración que pretende que noprevalezca una resolución que estima ilegal y lesiva a sus intereses, y eladministrado que obtuvo en su provecho, beneficio o favor del derechoacordado, el acto supuestamente lesivo. El demandado, en síntesis, enel proceso de lesividad es el afectado por la resolución recurrida.Los actos impugnables en el proceso de lesividad no son los mismosque en el proceso administrativo ordinario de plena jurisdicción. En esteúltimo se puede impugnar la ley, decreto, ordenanza, reglamento,resolución, acto, contrato o cualquier disposición administrativa anterior.Por el contrario, en virtud de la acción de lesividad sólo se puedeimpugnar un acto administrativo irrevocable en sede administrativa, osea que debe tratarse de un acto administrativo estable.La declaración administrativa previa de lesividad es un presupuestoesencial y especialísimo que atañe a la naturaleza de la institución.Importa un acto administrativo previo mediante el cual, y con miras a unproceso judicial ulterior, la Administración declara que un acto suyoanterior es lesivo de sus intereses por ilegítimo.Al ser la declaración de lesividad un presupuesto procesal, no tiene másvalor que el de autorizar la admisión y tramitación de la acción, pero esel órgano jurisdiccional el que tendrá que declarar si efectivamenteexiste lesión y, en consecuencia, anular el acto objeto de ella. Por tanto,si la declaración de lesividad padece de algún vicio que afecte el objeto,competencia, voluntad o forma del acto administrativo, no producirá susefectos normales y, de este modo, el tribunal deberá declarar lainadmisibilidad de la acción procesal administrativa, de oficio o ainstancia de la parte demandada. Tal defecto procesal hará inadmisibleel proceso.La petición esgrimida por el actor es la anulación por ilegitimidad deactos administrativos, ya que carece de facultades para disponerlo ensede administrativa. Estimamos impropio que la Administración puedapeticionar la modificación o sustitución del acto, pues ello violaría elprincipio de la división de poderes.Los Códigos modernos establecen como plazo para que laAdministración pueda impugnar el acto administrativo estable, el términoestablecido para la prescripción del vicio.La acción de lesividad está prevista en la LNPA (art. 27) y en diversosCódigos Procesales provinciales (v.gr., Corrientes, art. 60, inc. d, ;

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Chaco, art. 7º; La Rioja, art. 50, inc. d; Mendoza, arts. 3º, 21, 43, inc. d;Salta, art. 4º; Formosa, arts. 1º y 17, inc. e; Neuquén, arts. 1º y 19, inc.d; La Pampa, art. 65; Tierra del Fuego, arts. 82-83).9. Unidad de la acción procesal administrativa.En la práctica se confunden los recursos contenciosoadministrativos oacciones procesales administrativas de plena jurisdicción y las deanulación. La regulación independiente de ambas acciones implicadificultades procesales por la complejidad de los propios institutosprocesales, aún hoy discutidos en el proceso administrativo(reconvención, caducidad de instancia, coadyuvantes, etc.), y por lainseguridad jurídica que genera el exigir presupuestos procesales ysustanciales distintos para cada acción, que puede determinardesgastes procesales inútiles, v.gr., ¿demandar por anulación creyendoque sólo tiene interés legítimo cuando en realidad al final del procesoprobó su derecho subjetivo?, o a la inversa, ¿interponer la acción deplena jurisdicción pretendiendo nulidad e indemnización porque se creetitular de un derecho subjetivo, y después no logró probar más que suinterés legítimo? La dicotomía de tales remedios jurisdiccionalesconduce obligadamente a la diferenciación de ambos procesos y,consecuentemente, a la interdicción de acumular dichas acciones, con laconsiguiente prohibición de deducirlas conjunta o subsidiariamente,aunque algunos Códigos por excepción admiten su interposiciónconjunta.En suma, la división de las acciones debe ceder, admitiendo la unidadprocesal, en beneficio de los administrados.Por ello es más práctico unificar las acciones procesales administrativas,excluyendo incluso su nomenclatura, y sobre la base de un trámitecomún, habilitarlas en todos los casos para la defensa de un derechosubjetivo o interés legítimo; y basados en la pretensión procesal y laprueba sustanciada serán los efectos y alcances de la sentencia.La formulación de una unidad de acción, que es coincidente oconcurrente terminológicamente con la categoría genérica que se utilizaen derecho procesal, terminaría con la caracterización o tipificación delos recursos.10. Pluralidad de pretensiones.Pero esta unidad procesal de la acción va acompañada de unapluralidad de pretensiones.Las acciones procesales administrativas permiten una pluralidad depretensiones, en el sentido de que el actor puede invocar o pretender laanulación total o parcial del acto impugnado, o puede invocar opretender, concurrentemente, la indemnización por la conducta lesiva odañosa.También puede requerir la interpretación, si fuere un problemaconflictivo de alcance interpretativo jurídico de la norma o, en su casotambién, la nulidad de actos administrativos estables. Tal criterio ha sidoreceptado por los CPA de Corrientes, Formosa, La Pampa, La Rioja,Mendoza y Neuquén.Salvo la posible tramitación ordinaria o sumaria de la acción, se tramitanen un mismo y único proceso las distintas pretensiones que puedan serel objeto material de la acción.Por este medio procesal se tramitará por tanto la pretensión de laAdministración de que sea declarada judicialmente la nulidad de supropio acto (antes acción de lesividad), la pretensión de los particulareso de la Administración de que se dé una interpretación obligatoria ergaomnes a determinado acto de la Administración (antes acción de

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interpretación), así como también las dos pretensiones clásicas delproceso administrativo: la de plena jurisdicción y la de anulación.La importancia de esta asimilación a un mismo proceso de laspretensiones subjetiva y objetiva excede a su vez el aspecto puramenteprocesal, ya que la excesiva formalización de los distintos procesosobliga a buscar definiciones formales de cuándo existe un derechosubjetivo del accionante y cuándo un interés legítimo.La misma opción que dicha distinción entre proceso objetivo y subjetivoobliga a hacer en cuanto a las pretensiones, se refleja después en lasatribuciones del tribunal en la sentencia, que debe considerarse limitadoen su plena jurisdicción en la acción de anulación.El tribunal tiene en todos los casos jurisdicción plena, y decideampliamente lo que considera que en derecho corresponde respecto delas pretensiones del accionante. Una de las posibles consecuenciasteóricas de esta asimilación procesal, ya señalada por la doctrina, es elprogresivo acercamiento de los conceptos de derecho subjetivo e interéslegítimo. Habrá, entonces, menos necesidad teórica en muchos casosde resolver si se está en presencia de un derecho subjetivo o de uninterés legítimo lesionado, siendo suficiente la razonable valoración dela prueba producida y del derecho aplicable para resolver sobre lalegitimidad de la conducta administrativa y la reparación anulatoria,modificatoria, interpretativa, resarcitoria, etc., que se estime procedente.Esta simplificación es también directamente beneficiosa para losaccionantes. Todas las partes en el proceso podrán de este modoconcentrar su esfuerzo probatorio y argumental sobre el fondo de lascuestiones debatidas, dejando un poco de lado los espinosos aspectosprocesales de los Códigos clásicos. Corresponderá así a la sentenciadeterminar qué pretensiones acoge, y si produce efectos sólo entre laspartes, o erga omnes, de conformidad con la clase de tutela jurídica queconsidere ha sido invocada y otorgada.Este es el criterio que, concordante con la unidad de acción, siguen, porejemplo, los Códigos de Mendoza (arts. 59, 60, 61); Formosa (art. 17);Neuquén (art. 19); La Rioja (arts. 67 a 70); Corrientes (arts. 83 a 87);Buenos Aires (art. 12).

V. PresupuestosAntes de iniciar las acciones procesales administrativas los interesadosdeben cumplimentar ciertos recaudos procesales.1. Concepto y clases.Trátase de circunstancias anteriores a la decisión del juez sin las cualeséste no puede dar curso a la demanda ni acoger la pretensión o ladefensa. Operan como condiciones de procedibilidad o procesabilidad.Son los presupuestos previos que permiten habilitar la instancia procesaladministrativa, es decir, explican la admisión del proceso. Lospresupuestos de admisibilidad de la demanda son procesales yextrínsecos, por oposición a los presupuestos sustanciales e intrínsecosde admisibilidad de la acción.Los presupuestos procesales de admisibilidad de la demanda que severifican con la admisión del proceso o la habilitación de la instanciason: a) agotamiento de la vía administrativa; b) denegación expresa otácita; c) pago previo; d) interposición de la demanda dentro del plazolegal, y e) ausencia de recurso paralelo.Los presupuestos sustanciales de admisibilidad de la pretensión que severifican con la sentencia son: a) legitimación, y b) formulaciónadministrativa previa de la pretensión.

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2. Agotamiento de la vía administrativa.Como recaudo formal previo a la interposición de la acción, se exige elagotamiento de la vía administrativa que se produce cuando sobre lapretensión del administrado recae una decisión administrativa definitivaque causa estado. Tal agotamiento de la vía administrativa se puedeobtener, según la legislación procesal de que se trate, por medio de lareclamación administrativa previa, del recurso de reconsideración o derevocatoria o de la verificación previa del control de legitimidad.La resolución administrativa, además de definitiva y denegatoria, debepresentar el carácter de irrevisible, irrecurrible e irreclamable y finaldentro de las instancias administrativas.La exigencia del acto que cause estado es una carga procesal, quecondice con el principio de que sólo se puede llevar a la justicia aquelloplanteado en sede administrativa.La decisión impugnable debe ser definitiva y causar estado. No debe serun acto firme, que es consecuencia de su consentimiento o de lacaducidad de la acción por expiración del plazo. Debe tratarse de unaresolución sobre el fondo de la petición.Recordemos que, tratándose de la Administración centralizada, laresolución administrativa definitiva y que causa estado debe provenir delPoder Ejecutivo o de la máxima autoridad del Poder Legislativo o PoderJudicial, en el caso de que estos órganos hayan ejercido funciónadministrativa.En cuanto a la Administración descentralizada, la legislación determinaráel régimen procedimental administrativo pertinente. Pero no toda ladoctrina está de acuerdo; para algunos en todos los casos debenagotarse los recursos incluso ante el Poder Ejecutivo, contra los actosdefinitivos emitidos por la autoridad superior del ente descentralizado.Para otros, la acción judicial o procesal administrativa es directa. Paranosotros, hay que distinguir el ámbito nacional del provincial. En elámbito nacional, la acción judicial es directa, dado el carácter optativodel recurso de alzada. En el ámbito provincial, en principio, para lograrla definitividad de la resolución contra actos de entidadesdescentralizadas debe interponerse el recurso de alzada, y sustanciadoo denegado él, promover entonces la acción judicial. Tal es el principiorespecto de los entes descentralizados creados por ley o decreto. Sólolos entes descentralizados de creación constitucional (v.gr., en laConstitución de Mendoza, Dirección General de Escuelas, DepartamentoGeneral de Irrigación, etc.) estarán excluidos del agotamiento recursivoprevio ante el Poder Ejecutivo, y cabrá la acción judicial directa contra elacto del ente descentralizado.La forma procesal de obtener el agotamiento de la vía administrativapuede ser, como dijimos, por reclamo administrativo previo o por recursode revocatoria o reconsideración. El empleo de uno u otro depende dela particularidad reglamentaria del trámite administrativo e incluso de ladiversa legislación en el orden nacional y provincial. Lo cierto es quesiempre como recaudo formal previo a la interposición de la acción, seexige la solicitud de revocación o modificación del acto respecto del cualse agravia. La reclamación debe ser hecha por el interesado de maneraformal, directa y concreta. Es una reclamación prejudicial, similar alrecurso de revocación, que suele completarse con el urgimiento, idénticoal pronto despacho.La razón jurídico-política que justifica la exigencia de un actoadministrativo previo que cause estado o, por lo menos, una

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reclamación previa, está dada por la conveniencia de filtrar lascontiendas que lleguen a pleito, sea provocando una especie deconciliación administrativa, sea dando la oportunidad al Estado dereconsiderar el asunto.Es un remedio administrativo previo a la demanda judicial. A veces se laconsideró como una cuestión previa, como un recurso de revocación,una especie de litispendencia, y también como equivalente a lastramitaciones extrajudiciales que son comunes antes de someter unacontroversia a los tribunales.La LNPA, en su art. 23, incs. a y b, exige expresamente para laimpugnación judicial de los actos administrativos de alcance particularque revistan calidad de definitivos y que se hayan agotado a su respectolas instancias administrativas; en sus arts. 24 y 25, inc. b, para laimpugnación de los actos administrativos de alcance general, exige elreclamo administrativo previo, a fin de obtener el acto expreso queagote la instancia administrativa. Por lo común, la LNPA prevé elagotamiento de la vía por medio de recursos; el reclamo administrativoes necesario contra reglamentos, hechos, omisiones y contratos, a finde obtener, por el procedimiento que prevén los arts. 30 y 31, el actoimpugnable judicialmente.Para la impugnación de actos administrativos de entidadesdescentralizadas, estatales o no estatales, o de personas privadas, quehayan ejercido función administrativa por autorización o delegaciónestatal, también es necesario el agotamiento de la vía administrativa. Aese efecto, hay que promover el control administrativo de legitimidadque constitucionalmente corresponde al Poder Ejecutivo. Tal control sepuede obtener por medio del recurso de alzada o del recurso jerárquicoimpropio a los fines de que se verifique previamente en sedeadministrativa la legitimidad del acto a impugnar judicialmente (art. 8º,Código de Mendoza; arts. 1º y 6º, Código del Neuquén; arts. 1º y 14,Código de Buenos Aires).

3. Excepciones al agotamiento de la vía administrativa previa.Existen situaciones en las que obtener una decisión administrativa quecausa estado como condición que habilite la instancia judicial seconvierte en un inútil formalismo. Consecuentemente, las leyes y loscódigos administrativos contemplan algunos casos en los que laexigencia del agotamiento de la vía administrativa se considerainnecesaria.En este sentido, los arts. 23, 24 y 32 de la LNPA prevén diversossupuestos en los que se prescinde de este recaudo, según se trate encada caso de la vertiente recursiva o de la reclamación previa,respectivamente.Así, la ley considera que es posible obviar la instancia administrativacuando el acto impida la tramitación del reclamo; si media silencio oambigüedad de la Administración; se trate de accionar por vías dehecho (art. 9 LNPA); o se trate de un acto dictado de oficio que pudiereejecutarse antes de transcurridos los plazos para que la Administraciónse pronuncie sobre la reclamación interpuesta; o se trate de un actodictado de oficio por la Administración, mediando una presentaciónprevia del administrado expresando una pretensión en sentido contrarioo se reclamaran daños y perjuicios, o desalojo contra la Administración,o existiese una clara con ducta del Estado que haga presumir laineficacia del reclamo o se tratara de repetir lo pagado (arts. 23 y 32,LNPA).

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También en relación a la naturaleza del sujeto público demandado esposible obviar el recaudo de la instancia administrativa previa, como enel caso de entes autárquicos, empresas y sociedades del Estado,sociedades mixtas o de economía mixta o con participación estatalmayoritaria y entes descentralizados con facultades para estar en juicio(art. 32, f, LNPA).Si bien la tendencia general mantiene la exigencia del agotamiento de lainstancia administrativa previa, como condición de habilitación de la víajudicial, a fin de facilitar el acceso a la jurisdicción se precisa un régimencon más claridad. En este sentido, el CPA de la Provincia de BuenosAires mantiene la exigencia, aunque en el tratamiento de lasexcepciones se utilizan términos que dan espacio para unainterpretación jurisdiccional amplia de las mismas (art. 14.2, ley 12.008).4. Denegación expresa o tácita.La resolución impugnable debe ser la resultante de una reclamacióndenegada, la consecuencia adversa de una reclamación previamenteinterpuesta que justifica el agotamiento de la vía administrativa.El carácter revisor de la jurisdicción administrativa explica la necesariaexistencia previa de un acto, llámeselo decisión, resolución o actoadministrativo, que sea producto de un procedimiento administrativo conparticipación de la Administración y los administrados. El actoadministrativo es el presupuesto obligado de la acción judicial, puesdetermina el objeto de la litis.Además de la reclamación administrativa previa, es necesario acreditarsu denegación por parte de la Administración. El reclamo o pedido derevocatoria ante la Administración debe ser denegado expresamentemediante acto definitivo, generalmente mediante un decreto que cierra lainstancia administrativa y agota los medios de impugnación ante la másalta autoridad administrativa competente. El acto denegatorio puedecontener una denegación total o parcial.De no producirse la resolución decisoria del reclamo dentro de losplazos señalados por la ley, se configura la retardación prevista comopresupuesto sustitutivo de la denegación. El silencio administrativo o elretardo, en su caso, habilitan para demandar por denegación tácita.Transcurridos los plazos de ley sin que el órgano competente dicteresolución sobre el reclamo administrativo, hay una denegación tácitaque habilita la acción procesal administrativa.Se entiende que hay denegación tácita cuando: a) formulada algunapetición, no se resolviera definitivamente dentro de cierto plazo de estarel expediente en estado de ser resuelto, y b) el órgano competente nodicte las providencias de trámite, en asunto que dé lugar a las accionesprocesales, en los plazos establecidos por las normas que regulan elprocedimiento administrativo y haya transcurrido cierto plazo procesal.5. Pago previo.El pago previo a la demanda es otro requisito de admisibilidad, enalgunos supuestos expresamente previstos por la ley.En principio, para la interposición de las acciones o recursos contradecisiones que impongan obligaciones de dar sumas de dinero, no seránecesario el pago previo, salvo las del derecho tributario. Algunasprovincias lo exigen solamente para repetir impuestos; otras, paraliquidaciones de cuentas o multas fiscales.Como regla general, cabe señalar que para el ejercicio de las accioneso recursos que se interpongan contra decisiones derivadas del derechotributario, será necesario el pago previo de la obligación, salvo si elplazo para su cumplimiento no estuviese vencido.

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Esta carga de acreditar el pago previo, conocida como principio o reglasolve et repete, es un privilegio de la Administración, que no se puedesustituir haciendo un depósito o consignación en pago. En realidad sepodría llamar: "paga y demanda o recurre", que sería traducción delsolve et repete. El pago previo tiene como fundamento la regularidad dela gestión fiscal.En general, los CPA modernos excluyen del pago previo las multas,recargos o intereses que sean accesorios a la obligación que motiva laacción (arts. 14 y 15, Código de Corrientes; art. 10 de Mendoza; art. 7ºdel Neuquén; art. 9º de Formosa; art. 17 de La Pampa; art. 8º de LaRioja; art. 19 de Buenos Aires). Otros, en cambio, exigen el pago previode multas, recargos o intereses, o, en su defecto, aval o fianza suficiente(art. 11, de Jujuy), indicando en algunos casos que el pago previo o elafianzamiento serán exigibles cuando impliquen denegación de justicia(art. 19.3, Código de Buenos Aires; art. 14, de Tierra del Fuego).Además, algunas legislaciones de procedimiento fiscal requierencomplementariamente que el pago previo se haga bajo protesta.En uno u otro caso, el pago previo es la exigencia de que eldemandante abone previamente las cantidades que adeude a laAdministración Pública, a consecuencia de una relación jurídico-tributariao de una infracción administrativa, cuando se impugna la legitimidad delacto de liquidación o sanción.Al aceptar la validez constitucional de la exigencia del pago previo comorequisito para demandar o recurrir, la Corte Suprema ha hechoexcepción a la regla en casos de monto excepcional, en que el requisitoen cuestión pudiera constituir obstáculo insalvable para la revisión de lapena por los tribunales de Justicia, fundándose en el derecho dedefensa del art. 18 de la Constitución. Esta doctrina excepcional esaplicable cuando "las constancias de autos no permitan descartar, porcaprichosa, la dificultad alegada para la satisfacción inmediata de lamulta impuesta". En otras ocasiones la Corte exigió que tal imposibilidadencuentre apoyo en elementos objetivos de criterio agregados a losautos, o la demostración satisfactoria de la imposibilidad del pago, o lafalta inculpable de los medios pertinentes para enfrentarlo, estimandoinsuficientes a estos efectos las manifestaciones en abstracto delinteresado (cfr. CSJN, Fallos, 225:201; 243:425; 249:221; 250:208;256:38). De igual modo se ha expedido en el sentido de que el principio"solve et repete" no cede ante la operatividad del art. 8, inc. 1, de laConvención Americana de Derechos Humanos (Pacto de San José deCosta Rica), en la medida en que no se de muestre la imposibilidad deldepósito debido a su excesivo monto (CSJN, 21/12/89, "MicroómnibusBarrancas de Belgrano SA", JA, 1990-IV-615; en igual sentido STJEntre Ríos, 23/6/93, "Círculo de Inversores SA de Ahorro v. Estadoprovincial y Dirección General de Rentas", JA, 14/9/94, nº 5898, p. 60).6. Plazo.Las normas reglamentarias del proceso administrativo, al menos en elorden provincial, han fijado un plazo legal para el ejercicio de la acción,que va desde los quince a los noventa días (por ejemplo, los Códigosde Jujuy, art. 8º; Salta, art. 12; Santa Fe, art. 9º; Santiago del Estero,art. 6º; Mendoza, arts. 19 y 20; Catamarca, art. 7º; La Rioja, art. 17;Buenos Aires, art. 18; Tierra del Fuego, art. 24). En general, cuando sedemanda el resarcimiento de los daños y perjuicios sufridos, el plazoserá el de prescripción del Código Civil.Sobre la constitucionalidad de las reglamentaciones procesalesprovinciales, la Corte Suprema de la Nación ha declarado que "las

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normas provinciales que establecían términos para la iniciación dedemandas contenciosoadministrativas son constitucionalmente válidas,en cuanto se limitan a la reglamentación del ejercicio de las accionesacordadas en el orden local, si de esta manera no se restringenderechos acordados por las leyes de la Nación" (CSJN, "Antonelli Hnos.c/Provincia de Mendoza", Fallos, 209:451; "Shell Mex Argentina Ltda.c/Poder Ejecutivo de Mendoza", Fallos, 200:444).En el orden nacional la LNPA (art. 25) ha fijado un plazo de treinta díashábiles para la impugnación del acto por vía de recurso judicial y denoventa días hábiles para la impugnación del acto por vía de acciónjudicial.Cuando el Estado es actor, no hay plazo para accionar (art. 27, LNPA;art. 11, ley 6205, Tucumán) salvo lo que corresponda en materia deprescripción (art. 21, ley 3918 de Mendoza).La fijación de un término de caducidad para el ejercicio de la acciónprocesal administrativa está fundada en el propósito de dar estabilidadal acto administrativo no impugnado dentro de ese término. Para que losactos de la Administración no queden a la eventualidad de surevocación o anulación por tiempo indefinido, se fijan términosperentorios más allá de los cuales el interés de los particulares nopuede hacerse valer. Estos plazos limitativos del término para ejercer laacción procesal administrativa son de caducidad de la acción, tienennaturaleza procesal y se refieren a la interposición de la demanda. "Sinembargo, si se tratara de un acto administrativo que ha sido declaradoinconstitucional, al estar afectado por un vicio grave que determina sunulidad absoluta, la acción para demandar su nulidad, en tantoimprescriptible, no se encontraría sujeta al plazo de caducidad del art.25 LNPA" (CNFed. Cont. Adm., Sala V, 23/3/97, "Nobile, Jorge c/ANSSAL", SJDA, Bs. As., La Ley , 27/6/97, p. 40).Este término es de caducidad y no de prescripción de la acción, porqueno ha sido establecido para consolidar la adquisición o la extinción deun derecho por el transcurso del tiempo, como ocurre con laprescripción, sino para dar estabilidad y firmeza a una situación jurídicaque la necesita. El fin de la prescripción es tener por extinguido underecho, que por no haberse ejercido se puede presumir que el titular loha abandonado; mientras que el fin de la caducidad es preestablecer eltiempo en el cual el derecho debe ser útilmente ejercitado.Por regla general la acción debe interponerse dentro de cierto plazo y,dada su naturaleza procesal, se computa por días hábiles, pero algunosCódigos locales (v.gr., el de Mendoza, ley 3918, art. 20) deroganexpresamente esa regla procesal y establecen el cómputo del plazo pordías corridos.El art. 25 de la LNPA establece que el plazo que fija para la acción deimpugnación es perentorio. Igual principio cabe aplicar al plazo paraejercer la vía del recurso. La doctrina ha sostenido que se trata de unplazo de caducidad, diferenciándolo de los plazos de prescripción.El carácter perentorio de un plazo significa: 1) que sin requerirse pedidode parte ni declaración judicial, por el solo transcurso del tiempo, seproduce la caducidad del derecho que ha dejado de usarse, y 2) que elplazo no es, en principio, susceptible de interrumpirse o suspenderse,salvo cuando circunstancias de fuerza mayor o causas graves haganimposible la realización del acto.Para evitar las controversias, acerca de los plazos de caducidad que contérminos usualmente breves introducen varios Códigos provinciales enmateria procesal administrativa, consideramos conveniente hablar de

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prescripción. En efecto, una de las primeras cuestiones en tales Códigoses la posible inconstitucionalidad que puede reconocerse a la norma, alcercenar en breve plazo el derecho del particular a pedir la tutela judicialde su derecho; una segunda cuestión es la interpretación quecorresponde otorgar a dichos plazos, por ejemplo, considerando queimplican una caducidad de la acción, pero no del derecho, odistinguiendo entre caducidad y prescripción de la acción y del derecho.Por ello, es preferible, por una parte, extender el plazo otorgado para lainiciación de la acción procesal administrativa, llevándolo a un año apartir de la notificación del acto; por otro, denominarlo prescripción y nocaducidad. Al referirse a la prescripción de la acción, no se trata el temade la prescripción del derecho invocado, el cual queda remitido al plazode prescripción del Código Civil, y podrá o no, en su caso, intentarsepor otras vías, según sea la pretensión que haya de invocarse.Posiblemente, tratándose de la pretensión de nulidad o la deinterpretación, o la de lesividad, no existirá ya otra vía idónea pararequerirla; en cambio, en la pretensión de resarcimiento de daños yperjuicios, podrá eventualmente intentarse una acción civil si el derechopertinente no está prescripto según el Código Civil.La circunstancia de que en una actuación administrativa se hayaexpedido la Administración Pública con anterioridad, desestimandorecursos administrativos, no significa la pérdida de los derechos de losadministrados, para ocurrir a la misma sede, presentando un reclamo deesa naturaleza y formulando peticiones en base a nuevas razones dehecho y de derecho.Los plazos administrativos son ordenatorios, pero no extintivos dederechos sustantivos; la finalidad de que caduquen remedios y recursoscontra un acto, significa dar a ese acto cierta estabilidad y seguridadjurídica, pero no importa el derecho a reclamar antes de la prescripciónel dictado de nuevos actos adminis trativos, más aun cuando estosúltimos se peticionan con motivo de nuevos hechos y derechos noconsiderados en anteriores oportunidades.El criterio sugerido es seguido por el Código de Formosa (art. 19), queunifica en un año el plazo de caducidad y prescripción de las accionesque interpongan los administrados, y en cuatro años el plazo cuando laAdministración Pública es demandante. En términos análogos, lalegislación del Neuquén (art. 171, LPA y art. 10, CPA) prevé un plazode caducidad de treinta días, vencido el cual podrá impugnarse el actomediante reclamación antes de la prescripción, para obtener así el actojudicialmente impugnable y poder accionar siempre dentro del plazo deprescripción.

7. Ausencia de recurso paralelo.La ausencia de recurso paralelo tiende a establecer la utilización de unsolo medio de defensa judicial.El art. 13 del Código de Salta dispone que "la parte que hubieseintentado su acción por la vía ordinaria, no podrá abandonarla paraseguir la contencioso-administrativa".Por su parte, el art. 4°, inc. f, del Código de Jujuy también recepta esteconcepto de recurso paralelo, al establecer que no corresponde la víacontenciosoadministrativa contra actos susceptibles de otra acción orecurso en distinta competencia (ídem art. 3º, inc. f, Código de Santiagodel Estero). Como otra expresión de esta regla, el Código de Salta (art.13) establece la exclusión de la vía contencioso administrativa, cuandose ha recurrido a la vía ordinaria.

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En los Códigos Procesales de Corrientes, Formosa, La Pampa, La Rioja,Mendoza y Neuquén y en la legislación nacional, a tenor de loprescripto por la LNPA (arts. 23 a 32), este recaudo no es exigible,dadas la naturaleza ordinaria del proceso administrativo y la plenitud dela revisión judicial sobre los actos de la Administración Pública.8. Legitimación.Las pretensiones en materia procesal administrativa deben estarsustentadas o legitimadas sustancialmente en defensa de un derechosubjetivo o de un interés legítimo.9. Formulación administrativa previa de la pretensión.Las acciones procesales deberán limitarse a las cuestiones que fuerondebatidas previamente en las reclamaciones o recursos administrativos.Tal principio se explica obviamente en virtud del carácter prejudicial dela reclamación. En su caso la demandada puede articular tal aspectocomo defensa sobre el fondo de la cuestión.La ley exige que la reclamación se refiera al derecho controvertido. Estono significa una necesaria identidad entre el reclamo y la pretensiónprocesal. Lo que sí se requiere es que ésta no exceda a aquél, en virtuddel carácter revisor de la jurisdicción procesal administrativa, que veda alos tribunales resolver pretensiones sobre las que previamente no sehaya pronunciado la Administración expresa o tácitamente. Lajurisdicción es revisora en tanto requiere la existencia previa de un actoadministrativo emitido expresamente o por vía legal presuntiva ante elsilencio ad ministrativo (cfr. art. 10, CPA de Formosa; art. 18, La Pampa;art. 11, Mendoza; art. 8º, Neuquén; art. 12, Corrientes).10. Administración Pública accionante: presupuestos.Los presupuestos procesales y sustanciales precedentementeenunciados son requisitos de admisibilidad de la demanda y de lapretensión cuando el accionante es un administrado. Cuando elaccionante es la Administración Pública, debe cumplimentar requisitosespecíficos, según la acción promovida: a) en la acción de lesividad ode anulación de actos administrativamente irrevocables, debe acreditarel plazo y la declaración de lesividad (arts. 3º y 21, CPA de Mendoza;art. 17, inc. e, Formosa; arts. 12 y 13, Neuquén; arts. 15, inc. e, y 50,inc. d, La Rioja); b) en la acción en defensa de sus prerrogativas ocompetencias administrativas, no debe acreditar el plazo en razón de laimprescriptibilidad de la acción, pero sí debe acreditar la titularidad de lacompetencia invocada, la fuente normativa de la que emanan susatribuciones y las medidas judiciales necesarias para la ejecución desus actos y/o el ejercicio de su competencia (cfr. arts. 12 y 14, CPA delNeuquén; arts. 64 a 68, La Pampa).

VI. IniciaciónEl proceso administrativo se inicia con la demanda, la admisión y la opción procesal.1. Demanda.La demanda por la que se promueve la acción procesal debe cumplirciertos requisitos:1.1. Requisitos formales. Son los siguientes:a) Individualización del actor. Nombre completo, mención de los datosde identificación, domicilio real, edad, nacionalidad, estado civil yprofesión.Si se trata de entidades públicas o privadas, los datos de los socios orepresentantes legales y la razón social o designación en su caso.b) Individualización del demandado. Nombre y domicilio de lademandada. Si no fueren conocidos, las diligencias realizadas para

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conocerlos, los datos que puedan servir para individualizarlos y el últimodomicilio conocido.c) Individualización del acto impugnado. La individualización ycontenido del acto impugnado, indicando la lesión del derecho subjetivoo interés legítimo (testimonio de la resolución administrativa que hadado lugar a la demanda).d) Hechos. Los hechos en que se funde, explicados con claridad yprecisión.e) Derecho. El derecho sucintamente expuesto.f) Competencia. La justificación de la competencia del tribunal.g) Prueba. El ofrecimiento de toda prueba, acompañando los pliegos deposiciones, interrogatorios para testigos y puntos necesarios para lasinformaciones y pericias.h) Pretensión procesal. La petición o peticiones, en términos claros,precisos y positivos. Es el petitorio o súplica de exhortación dirigida altribunal.La estructura de la demanda procesal administrativa es similar a la delproceso ordinario. Por principio debe fundar su petitorio en hechos yderecho, invocando expresamente éste, a modo de motivación yfundamento legal de la acción promovida (cfr. art. 34, Código deMendoza. En términos similares, ver art. 27, Buenos Aires; art. 29,Salta; art. 38, La Rioja; arts. 23 y 24, Jujuy; art. 10, Santa Fe; art. 23,Santiago del Estero; art. 35, Neuquén; art. 25, La Pampa; art. 56,Corrientes; art. 28, Tucumán; art. 26, Tierra del Fuego).1.2. Requisitos fiscales. Respecto del impuesto de justicia, sellos yaportes jubilatorios, la demanda es un acto imponible con un sujetocontribuyente y responsable. La legislación tributaria aplica una tasajudicial al acto de demandar que debe abonar el actor. El monto de latasa lo determina la ley impositiva en un porcentaje sobre el valorpecuniario que se reclame, y si es de monto indeterminado abonará unatasa fija o mínima si no se hubiere fijado aquélla.En el proceso administrativo provincial los accionantes están exentos detributar el impuesto de justicia y sellado de actuación por aplicación delas normas procesales civiles que confieren a un accionante los mismosderechos que tiene la contraparte (cfr. arts. 95 y 97, inc. V, CPA deMendoza, aplicable supletoriamente al proceso administrativo. Así lo haresuelto la SC de Mendoza, 1973, "Baudizzone, M. A. c/MunicipalidadCapital de Mendoza p/acción procesal administrativa" autos 34.015).1.3. Documentación adjunta. Debe acompañarse con el escrito dedemanda:- El instrumento que acredite la representación invocada. Cuando en lademanda se invoque la representación del titular del derecho, seaconvencional o legal, deberá también acreditarse el carácter de esarepresentación. Así lo dispone el CPCCN (art. 46), permitiéndose lainvocación de la personería y su acreditación en término.- La prueba documental que acredite su derecho. Al respecto, comotoda prueba debe ofrecerse, y por ser instrumental, debe acompañarse oindicar dónde se encuentra.- Testimonio del acto impugnado, mediante ejemplar de su publicaciónen el Boletín Oficial; testimonio de la resolución (copia íntegra de laresolución); certificado de la resolución (constancia breve o minuta delacto), o individualización del expediente, si se acciona mediandodenegación tácita.La documentación administrativa es necesaria para la admisión delproceso, pero como la Administración tiene en su poder la

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documentación original, el accionante debe invocar y referir conprecisión los antecedentes administrativos para que el tribunal puedarequerirlos a la demandada.- Copias para traslado de la demanda instaurada y de la documentaciónadjunta. El propósito es que la accionada pueda reconocer o negartodos los hechos invocados y toda la documentación que se le atribuye.En todos los casos debe probar el accionante la reclamación previadenegada, expresa o tácitamente. Es un insalvable requisito de forma,por lo cual hay que individualizar el acto impugnado que constituye ladecisión administrativa definitiva y que causa estado, susceptible deimpugnación judicial (art. 35, Mendoza; art. 36, Neuquén; art. 27.3,Buenos Aires; art. 57, Corrientes; art. 22, Chaco; art. 42, Formosa; art.24, Jujuy; art. 26, La Pampa; art. 39, La Rioja; art. 29, Salta; art. 12,Santa Cruz; art. 10, Santa Fe; art. 23, Santiago del Estero).1.4. Subsanación de defectos. El tribunal verificará si la demanda reúnelos presupuestos procesales comunes. Si no es así, intimará para quese cumplan subsanándose los defectos u omisiones en el plazo queseñale. Si así no se hace, la presentación será desestimada sin mássustanciación (v.gr., art. 30, Tucumán; art. 31.3, Buenos Aires; art. 28,Tierra del Fuego). Los Códigos establecen un verdadero deber desaneamiento a cargo del tribunal respecto de las demandas irregulares,por aplicación del principio informalista al proceso administrativo.Si se desestima la demanda, el accionante, para la salvaguarda de suderecho, deberá promover otra, cumpliendo al efecto todos lospresupuestos procesales y requisitos previos. Si hubiere caducado elplazo, podrá reclamar administrativamente y contra el nuevo actodenegatorio accionar judicialmente, siempre antes de la prescripción (cfr.art. 10, CPA del Neuquén; art. 171, LPA del Neuquén).2. Admisión del proceso.La legislación y la doctrina han llamado admisión del proceso ohabilitación de instancia a la primera etapa del proceso administrativo.Habilitación o admisión de la instancia significa declarar que eldemandante puede utilizar la vía judicial y ejercitar sus facultadesprocesales. Presentes los presupuestos de admisibilidad antesseñalados, el juez atiende la demanda y, declarando su procedencia, leda curso, ordena su notificación al demandado y emplaza a éste paraque la conteste. El demandante entonces obtiene la citación yemplazamiento del demandado y el impulso inicial del trámite del juicio.El trámite de admisión de la demanda concluye con una resoluciónespecial que en forma de auto se expide sobre la competencia (verCSJN, 6/10/92, "Construcciones Taddía S.A. v. Estado Nacional(Ministerio de Educación y Justicia)", JA, 1993-III-396; CSJN, 13/3/90,"Cohen, Rafael v. Instituto Nacional de Cinematografía", JA, 1992-IVIndice-49-síntesis).La etapa de habilitación o admisión de la instancia puede calificarsecomo incidente, ubicado entre los que la doctrina procesal clasificacomo nominados, con regulación propia, y que por su naturaleza esdilatorio, en relación con el principal.2.1. Requerimiento y remisión del expediente. Presentada la demandaen forma o subsanadas las deficiencias formales, el tribunal requerirálos expedientes administrativos directamente relacionados con la acción.Estos deberán ser remitidos en los plazos legalmente establecidos bajoapercibimiento de tener a la demandada por conforme con los hechosque resultarán de la exposición del actor a los efectos de la admisióndel proceso, sin perjuicio de acordar lo demás que procediere para

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exigir a quien corresponda la responsabilidad a que diere lugar ladesobediencia. Es carga procesal de la demandada la remisión delexpediente. Tampoco puede alegar que está en tal o cual oficina,órgano o entidad subalterna, pues su deber es remitir y no dar noticiasdel expediente administrativo.Frente a la pérdida o extravío del expediente administrativo, la situaciónprocesal es idéntica a la no remisión del expediente. Es decir, que si elexpediente no es remitido después del requerimiento, el tribunal debedar por terminados los procedimientos tendientes a preparar la acción ypronunciarse sobre la habilitación o admisión sobre la base de loshechos expuestos por el actor. La rebeldía en la remisión del expedienteadministrativo produce automáticamente la sanción procesal. Todo ellosin perjuicio de la responsabilidad administrativa, civil, penal y políticaque la desobediencia al mandato judicial pueda generar.2.2. Sentencia de admisión. Recibido el expediente administrativo ovencido el plazo de requerimiento, el tribunal se pronunciará sobre laadmisión del proceso o procedencia de la demanda.Se declara inadmisible el proceso por: a) incompetencia del tribunal; b)no ser susceptible de impugnación el acto o decisión objeto del proceso,y c) haber caducado el plazo de interposición.La incompetencia del tribunal puede ser por la materia, por el tiempo ypor el territorio. Así, respecto de la materia, por ser el acto no judiciablepor la vía procesal administrativa, sino por la vía procesal civil, o por noestar agotada la vía administrativa, en mérito a lo cual el acto no causaestado ni es definitivo y es hasta susceptible de control administrativojerárquico. En tanto el acto no es susceptible de impugnación judicial poresta vía, el tribunal examina los presupuestos de admisibilidad: actodefinitivo; acto que causa estado; pago previo; plazo legal; acto noconsentido, etcétera. El procedimiento preliminar concluye con unaresolución que declara habilitada o inhabilitada la instancia. Puededictarse de oficio, a pedido de parte o del coadyuvante. En el caso dedeclaración de oficio, las costas deben imponerse por su orden. Es unasentencia interlocutoria.Con dicha sentencia se decide dar o no curso a la demanda. Estadecisión obsta al nuevo examen de los presupuestos procesalesatendidos al habilitarse la instancia, en el momento de la sentencia final.2.3. Alcance de la declaración de admisión. Contra la declaración quehace lugar a la admisión del proceso no se da recurso alguno y ella esirrevisible en el curso de la instancia, como también en la sentencia (art.39, Código del Neuquén; art. 6º, La Pampa; arts. 47 y 48, Formosa; art.44, La Rioja), a menos que, cuestionada en etapas posteriores, seproduzca prueba no considerada al pronunciarla y se demuestreconcluyentemente que los supuestos de hecho en que se la fundó noexistían (art. 40, Código de Mendoza). En ello radica precisamente laseguridad jurídica que determina ese pronunciamiento del tribunal, comoventaja para el demandante, que elimina la mala práctica de pasar poralto lo ya resuelto en este pronunciamiento previo y que bajo color deincompetencia material del tribunal, puede ser declarada en cualquiermomento. La resolución que recaiga en la admisión o habilitación de lainstancia es irrevocable. Declarada la procedencia de la vía contenciosa,no se puede ya volver sobre tal declaración. La competencia haquedado radicada definitivamente. Sólo por excepción y en algunosCódigos podrá revérsela por nuevas pruebas que acrediten la falsedad oinexistencia de los hechos en que se basó la admisión.El tribunal podrá declarar de oficio su incompetencia por razón de la

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materia sólo en oportunidad de pronunciarse sobre la admisión delproceso. El demandado podrá plantear esa incompetencia únicamentecomo excepción de pronunciamiento previo. Pasadas talesoportunidades, la competencia del tribunal quedará radicadadefinitivamente. Declarada la inadmisibilidad del proceso porincompetencia, se remitirán las actuaciones al órgano jurisdiccionalcompetente. Admitida la excepción de incompetencia, se ordenará elarchivo de las actuaciones producidas. La sentencia de admisión se haconsiderado definitiva por la Corte Suprema, a los efectos del recursoextraordinario (25/8/52, "SATA c/Nación Argentina", Fallos, 223:353;30/3/60, "Cajida, Arturo c/Instituto Nacional de Acción Social", Fallos,246:132, entre otros). Además, la resolución que rechaza la admisión esrecurrible por recurso de reposición.2.4. "In dubio" pro admisión del proceso. Para afianzar la sumisión de laAdministración a la jurisdicción, sin reservas, en principio, como garantíade defensa de los administrados frente al Estado, cabe señalarprincipios interpretativos generales. En tal sentido, la doctrina yjurisprudencia han consagrado el principio in dubio pro admisión delproceso, in dubio pro habilitate instantiae o in dubio pro actione (CSJN,27/6/89, M-150-XXII).3. Opción procesal.Es conveniente, en vista de la celeridad procesal, permitir al actor laposibilidad de omitir la producción procesal de pruebas y demás actosprocesales conexos, ateniéndose, exclusivamente, a la prueba existenteen el expediente administrativo. La experiencia demuestra, en efecto,que muchas veces lo sustancial de la prueba a tener en cuenta es,precisamente, la ya producida por la Administración Pública y elparticular durante el trámite administrativo previo a la demanda.En algunas pretensiones procesales, que no suponen fijación de unaeventual reparación pecuniaria, tales como las relativas a lainterpretación o a la anulación de un acto, podría evitarse la innecesariatramitación que supone seguir todos los pasos ordinarios del proceso.En dichas pretensiones, en efecto, lo sustancial de la petición suele ser,en definitiva, requerir un pronunciamiento judicial respecto de los mismoshechos tomados en cuenta por la Administración Pública, sobre la basede una nueva valoración de la prueba e interpretación jurídica por lajusticia. En esos supuestos, tampoco se justifica seguir todas las etapasordinarias del proceso. En ese sentido, los Códigos de Formosa (arts. 49a 51), La Rioja (arts. 46 a 48), Neuquén (arts. 43 a 45), Buenos Aires(arts. 67 a 70) y Tierra del Fuego (arts. 61 a 63), incorporan la opciónprocesal excluyente, a favor del actor, entre el procedimiento ordinario yel procedimiento sumario de tramitación del proceso.En consecuencia, una vez recibida la demanda, enviados losexpedientes por la Administración Pública y resuelto por el tribunal loatinente a la admisión del proceso, el actor debe formular la opción porla vía ordinaria o la sumaria. Si opta por el procedimiento ordinario,debe ofrecer toda la prueba de que ha de intentar valerse. Si opta por lavía sumaria, renuncia automáticamente a la producción de prueba porimpulso de parte, y se atiene a la que resulta del expedienteadministrativo, dándose traslado por diez días para contestar lademanda. A efectos de asegurar el derecho de defensa, se otorga a lademandada la posibilidad de ofrecer prueba con la contestación, pero,con el fin de no desnaturalizar el carácter sumario del proceso, debetratarse de documental o instrumental que no necesite diligenciascomplementarias para su producción. De dicha contestación no se da

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traslado a la actora, corriéndose directamente vista al fiscal yllamándose a autos para sentencia.De este modo, cualquiera que sea su pretensión, el actor tiene laalternativa de evitar un largo proceso y atenerse con exclusividad a lasconstancias del expediente administrativo, obteniendo en breve plazouna sentencia definitiva que decida en primera y única instancia acercade la valoración de la prueba y del derecho aplicable. La celeridadprocesal con que puede producirse el pronunciamiento judicial otorgatambién un mayor grado de seguridad jurídica a los administrados y a laAdministración Pública, al evitar o por lo menos tratar de evitar ladilatación de procesos y la consiguiente incertidumbre sobre lalegitimidad de la conducta administrativa, lo que también se logra con elprocedimiento acelerado que prevén los Códigos de Corrientes (art. 22),La Rioja (art. 61), Formosa (arts. 64 y 65) y Neuquén (arts. 58 y 59) conabreviación de plazos y exclusión de audiencias.VII. DesarrolloPasada la etapa de la admisión del proceso, y de la opción procesal enlos Códigos que lo prevén, se corre traslado a la demandada concitación y emplazamiento para que comparezca y responda.1. Traslado y contestación.Si son dos o más los demandados, el plazo será común. Si procede lasuspensión o ampliación respecto de uno, se suspenderá o ampliarárespecto de todos.La demanda se notifica al:- Poder Ejecutivo, cuando se accione contra la provincia o la Nación. Siel acto impugnado emana de órgano legislativo, judicial o Tribunal deCuentas, en el caso de las provincias, se notificará también alpresidente del órgano de que se trate.- Presidente del directorio o representante legal cuando se accionecontra un ente descentralizado.- Intendente cuando se accione contra una municipalidad.- Beneficiario del acto impugnado cuando se accione por lesividad.- Afectado cuando se pretende la ejecución judicial de actos o dictadode medidas judiciales para el ejercicio de prerrogativas y competenciasadministrativas.Las notificaciones previstas se hacen sin perjuicio de las quenecesariamente deben efectuarse al fiscal de Estado, en el ordenprovincial por imperativo constitucional.La contestación de la demanda debe formularse por escrito y contener,en lo pertinente, los requisitos establecidos para aquélla. En estaoportunidad, la demandada debe ofrecer toda la prueba y reconocer onegar en forma categórica cada uno de los hechos expuestos en elescrito de demanda, la autenticidad de los documentos que se leatribuyen y la recepción de las cartas y telegramas a ella dirigidos,cuyas copias se le entregaron con el traslado. El silencio, la contestaciónambigua o evasiva o la negativa meramente general, pueden estimarsecomo reconocimiento de la verdad de los hechos pertinentes, de laautenticidad de los documentos y de su recepción.2. Rebeldía.Sobre esta materia en general los Códigos Procesales Administrativosno legislan y remiten su regulación a las normas del proceso civil (v.gr.,art. 77 CPA de Buenos Aires y art. 17 CPA de Mendoza). Entre lasexcepciones, que tienen normas expresas para el instituto de larebeldía, considérense el art. 16, Santa Fe, y arts. 20 y 23, Córdoba.3. Prórroga.

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Algunos Códigos como el de Jujuy (art. 35) admiten prórroga del términopara contestar demanda a pedido de la autoridad administrativa, pero lagran mayoría no la admite por considerar que se trata de plazosimprorrogables por aplicación de las normas procesales civiles. Laprórroga es un privilegio procesal ilegítimo, que debe ser desechado dela práctica legislativa, pues no lo tiene el actor.4. Acumulación de acciones.Cuando se promueven varias acciones motivadas por una mismadecisión administrativa o por varias cuando son reproducción,confirmación o ejecución de otra o existe entre ellas cualquier otraconexión, el tribunal puede, de oficio o a petición de parte, resolver laacumulación de ellas. Esta medida puede disponerse hasta elllamamiento de autos para sentencia.Si la acumulación de acciones no es pertinente, el tribunal emplazará ala parte para que las interponga por separado, bajo apercibimiento detener por desistida la que se señale.5. Ampliación de la demanda.Si antes de llamarse los autos para sentencia se emite una nuevadecisión administrativa conexa con la impugnada, el demandante podrásolicitar, sin necesidad de agotar las instancias administrativas, laampliación de la demanda respecto de aquélla. Pedida la ampliación, sesuspenderá el trámite del proceso hasta que se remita el expedienteadministrativo relacionado con la nueva decisión. Remitido el expedienteo vencido el plazo para su remisión, continuará el trámite procesalsegún su estado.6. Reconvención.Es una forma especial de acumulación de acciones, mediante lainserción de pretensiones procesales al contestar la demanda. Lareconvención importa una demanda autónoma que el demandado, alcontestar la demanda, introduce en el proceso, contra el actor,independientemente de la suerte de la pretensión de éste. Significa laincorporación de otra litis al proceso.En el proceso administrativo provincial pueden tipificarse tresregulaciones al respecto:- Admisibilidad de la reconvención, en los Códigos de Jujuy (art. 48),Santiago del Estero (art. 44), Chaco (art. 46), Corrientes (art. 68),Tucumán (art. 41), Buenos Aires (art. 39), Tierra del Fuego (art. 44), quela aceptan expresamente.- Inadmisibilidad de la reconvención, en los Códigos de Mendoza (art.45); Neuquén (art. 49); Formosa (art. 55); La Pampa (art. 36), que laprohíben expresamente.- Ausencia de norma legal, que expresamente acepte o prohíba lareconvención, v.gr. ley 11.330 de Santa Fe.Hay que considerar, de todos modos, que la base del procesoadministrativo es la impugnación de una resolución administrativa en lademanda, de manera que el pleito sólo puede versar sobre lascuestiones allí debatidas y el tribunal no podría pronunciarse sobre otraspretensiones que las que fueron materia de instancia y de resoluciónadministrativas poniendo término al procedimiento administrativo previoa la acción judicial. Es decir, las acciones procesales deberán limitarse alas cuestiones que fueron debatidas previamente en las reclamaciones orecursos administrativos. En una palabra, se limita la pretensión deldemandante a lo reclamado en sede administrativa. Este principio,señalado por los Códigos Procesales, se explica en virtud del carácterprejudicial de la reclamación. En su caso la demandada puede articular

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tal aspecto como defensa sobre el fondo de la cuestión.7. Excepciones previas.Dentro del plazo para contestar la demanda, el demandado puedeoponer las siguientes excepciones de pronunciamiento previo: a)prescripción y caducidad; b) incompetencia; c) cosa juzgada; d) falta depersonería en los litigantes o en quienes los representan, por carecer decapacidad para estar en juicio, o de representación suficiente; e)litispendencia; f) transacción; g) renuncia del derecho, y h) defecto legalen el modo de proponer la demanda.En el escrito en que se oponen excepciones, se debe ofrecer toda laprueba correspondiente. La interposición de excepciones previassuspende el plazo para la contestación de la demanda.Del escrito en que se interponen excepciones, se corre traslado al actor.Evacuado el traslado o vencido el plazo para hacerlo, y no ofreciéndoseprueba, el tribunal, previa vista al fiscal, llamará autos para resolver,debiendo pronunciarse en el plazo legal.Si se ofrece prueba, el tribunal fijará audiencia para producirla.Producida la prueba, se procede según lo dispuesto en el párrafoanterior.Desestimadas las excepciones, se ordena que rija el plazo paracontestar la demanda.Si se admiten las excepciones de falta de personería o de defecto legal,el tribunal fijará plazo dentro del cual deben subsanarse los defectos,bajo apercibimiento de caducidad de la acción promovida. Subsanadoslos defectos, se ordena regir el plazo para contestar la demanda.Si se admiten las excepciones de prescripción, caducidad, cosa juzgada,litispendencia, transacción, renuncia del derecho, el tribunal ordenará elarchivo de las actuaciones.Si se admite la excepción de incompetencia, el tribunal remitirá elexpediente al tribunal que se considera competente, si pertenece a sumisma jurisdicción, de lo contrario, ordenará el archivo de lasactuaciones (cfr. Códigos Procesales Administrativos del Neuquén, arts.51 a 53; Mendoza, arts. 47 a 49; La Pampa, arts. 38 a 42; Formosa,arts. 57 a 59; Buenos Aires, arts. 8º y 36; Corrientes, arts. 61 a 66; LaRioja, arts. 54 a 56).8. Prueba.El régimen de la prueba en el proceso administrativo se rige casiíntegramente por las reglas del proceso civil. Los Códigos ProcesalesAdministrativos contienen por lo común una norma específica de reenvíolegislativo a los Códigos Procesales Civiles y algunas disposicionesparticulares referentes a los procesos en que interviene el Estado.Procederá la producción de pruebas siempre que se hubieren alegadohechos conducentes acerca de los cuales no mediare conformidad entrelos litigantes, aplicándose al respecto, por regla general, lasdisposiciones pertinentes de los Códigos Procesales Civiles en tanto nose opongan a los Códigos Procesales Administrativos. Después eltribunal se pronunciará sobre la admisión de la prueba y adoptará lasmedidas de sustanciación. Toda denegatoria de prueba deberá sermotivada. El auto que lo resuelva será susceptible de impugnación porel recurso de reposición. La limitación recursiva se justifica por lainstancia única, en el proceso provincial.Algunos Códigos han incorporado el procedimiento acelerado. Por elmismo se prevé la posibilidad de la abreviación de los plazosprocesales, tratándose de excluir en lo posible cualquier clase deconvocatoria a audiencia, salvo la de la vista de la causa. También se

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podrá disponer el diligenciamiento urgente de medidas anticipadas parala comprobación de los hechos causas del litigio, en forma de poderdictar sentencia en breve tiempo. Tal aceleración procesal requiere: a)petición de parte; b) irregularidad prima facie en la decisiónadministrativa, y c) posibilidad de daños graves si se procede a suejecución. Incorporan el procedimiento acelerado los Códigosprovinciales de Corrientes, art. 22; Formosa, arts. 64 y 65; Neuquén,arts. 58 y 59; La Rioja, art. 61, previsto también cuando laAdministración Pública es actora, para la ejecución del acto o ejerciciode competencias y prerrogativas administrativas que urgen por razonesde interés público.8.1. Prueba pericial. Los códigos establecen limitaciones a la facultad derecusación. No será causal de recusación para los peritos lacircunstancia de que sean agentes estatales, salvo cuando seencontraren bajo dependencia jerárquica directa del órgano autor delacto origen de la acción. El funcionario puede ser perito y producir portanto dictamen independiente de toda autorización administrativa. Porello las causales de recusación deducida contra un perito que es a lavez agente estatal, deben ser estrictamente las de la ley procesal civil.Por tal motivo la legislación procesal administrativa limita la recusaciónpropiamente a que exista vínculo de subordinación jerárquica entre elempleado perito y el funcionario que, con poder de decisión, hayagenerado el acto objeto de la acción (cfr. art. 78, CPA de Corrientes;arts. 47 y 50, Chaco; arts. 49, 52 y 53, Jujuy; art. 59, La Rioja; art. 52,Mendoza; art. 62, Formosa; art. 35, Catamarca; art. 45, La Pampa; art.56, Neuquén; art. 44, Buenos Aires; art. 48, Tierra del Fuego).8.2. Prueba instrumental. Las actuaciones administrativas gozan depresunción de legitimidad. Los actos emanados de agentes estatales enejercicio de sus funciones hacen fe de su contenido mientras no seacredite lo contrario.Trátase de una aplicación del principio de la instrumentalidad pública delos actos estatales, por lo cual su virtud probatoria hace plena fe hastaque sea argüido de falso por acción civil o criminal. La tipificación de lasactuaciones administrativas como instrumento público no significa lalegitimidad del contenido del acto. La plena fe (art. 993, Cód. Civil) serefiere a la instrumentalidad de un acto jurídico, no a los hechos quesirven de base, circunstancia o contenido. La instrumentalidad públicadel acto certifica sólo su celebración, su firma, su fecha, pero no certificasu contenido.8.3. Prueba confesional. Los agentes estatales no podrán ser citadospara absolver posiciones por la entidad a la que están incorporados;sólo podrán concurrir al litigio como testigos.La improcedencia e ineficacia de la confesión de los funcionarios radicaen que su admisión destruiría la base institucional de la competencia delos órganos administrativos, y el valor y la eficacia de las formasesenciales de los actos administrativos. La Administración se obliga,formalmente, por actos emitidos según el procedimiento legal. Lavoluntad estatal no es puramente psicológica, pues la voluntad orgánicaestá también integrada por un contenido objetivo procedimental, y sinéste, es realmente absurdo que un funcionario pueda comprometer porvía confesional volitiva subjetiva la responsabilidad del Estado en juicio.Las personas públicas no estatales y las privadas prestan confesión pormedio de sus representantes legales o por sí mismas, segúncorresponda.9. Alegato.

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Si no hay hechos controvertidos y el tribunal considera innecesariodisponer medidas de prueba, ordenará correr un nuevo traslado a laspartes por un plazo determinado, para argumentar en derecho.Generalmente los Códigos prevén diez días. Producido el vencimientodel plazo, previa vista por igual término al fiscal, el tribunal llamará autospara sentencia.Ahora bien, sustanciada la prueba o vencido el plazo de prueba, losautos se ponen en la oficina para alegar, contando cada parte con unplazo para retirar los expedientes y presentar el alegato correspondiente.Presentados los alegatos o vencido el plazo para hacerlo, previa vista alfiscal, se llama a autos para resolver (cfr. arts. 66 y 67, CPA deFormosa; arts. 55 y 56, Men doza; arts. 48 y 49, La Pampa; arts. 60 y61, Neuquén; art. 80, Corrientes; art. 64, La Rioja; art. 48, Buenos Aires;art. 53, Tierra del Fuego).10. Suspensión de la ejecución.Opera como una verdadera medida de no innovar contra laAdministración Pública. Puede pedirse previa, simultánea oposteriormente a la interposición de la acción. El tribunal debe resolverla solicitud, previa vista a la demandada. Este incidente se sustancia porcuerda separada sin interrumpir los principales.Procede la suspensión, cuando prima facie la disposición sea nula opueda producir daño irreparable si aparece como anulable; no serequiere la acreditación del daño si el acto es nulo. En cuanto a lacontracautela, es criterio facultativo del tribunal, quien podrá exigirla, yen su caso fijar modo y monto.La suspensión del acto debe tratarse separadamente de las medidasprecautorias. En la mayoría de ellas se exige, entre otros recaudos, quehaya posibilidad de un grave perjuicio, o de pérdida o frustración delderecho, y la verosimilitud prima facie del derecho invocado. En el casode la suspensión del acto se distingue según: a) se trate de un actonulo, en el cual el tribunal, ante la mayor verosimilitud del derechoinvocado, puede disponer la suspensión (CNContAdmFed Sala 1ª,2/6/92, "Centro Capitanes de Ultramar y Oficiales de Marina Mercante v.Estado Nacional", JA, 1993-I-132), y b) se trate de un acto anulable,supuesto en el cual ante la menor verosimilitud del derecho invocado, seexige, además, que la ejecución del acto pueda producir un daño grave(SCBA, 9/11/93, "Nieto, Emilio v. Municipalidad de Gral. Pueyrredón",JA, 1994-I-526). De este modo, nos apartamos del rigorismo de losCódigos clásicos, que exigen la irreparabilidad del perjuicio, o la nulidadmanifiesta del acto, o ambos requisitos a la vez.La importancia de eliminar del tema de la suspensión del acto elconcepto de daño irreparable, reside en que, de acuerdo con lajurisprudencia de muchos tribunales, se ha considerado que un daño noes irreparable si hay posibilidad de indemnizarlo. De este principio haresultado la imposibilidad de obtener la suspensión del acto, lo cual, nosólo causa un perjuicio al accionante sino también, y fundamentalmente,al interés público comprometido, porque le interesa que no haya, o si loshay no se ejecuten, actos que contravengan en forma total al ordenjurídico vigente, como en el caso de los actos nulos.Sin perjuicio de las medidas cautelares, las partes, previa, simultánea oposteriormente a la interposición de la acción, pueden solicitar al tribunalla suspensión de la ejecución de las disposiciones administrativasinvolucradas en ella.Procede la suspensión cuando prima facie la disposición es nula opuede producir un daño grave si aparece como anulable. Por el contrario

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no sería procedente en los supuestos de:- Decisiones administrativas que ordenan la clausura o demolición delocales, construcciones o instalaciones o la destrucción de casas, porrazones de seguridad, moralidad o higiene públicas, siempre queaquéllas se funden en dictámenes técnicos y jurídicos de órganoscompetentes y que no se trate de un acto nulo.- Cesantías o exoneraciones de agentes públicos.Al resolver la suspensión, el tribunal puede disponer que el peticionantepresente caución y, en su caso, modo y monto.La incidentada, en cualquier estado de la causa, puede solicitar que sedeje sin efecto la suspensión, cuando ésta produce grave daño alinterés público o éste impone su urgente cumplimiento. Si el tribunalestima procedente la petición, revocará la suspensión, declarando acargo del peticionante la responsabilidad por los perjuicios que ocasionela ejecución, para el caso de que prospere la demanda, los que deberánestablecerse y valuarse en el mismo incidente.La suspensión dispuesta antes de la interposición de la acción caducaráautomáticamente y de pleno derecho, si ésta no se deduce en plazo.11. Medidas cautelares y preliminares.Las partes pueden solicitar al tribunal, en cualquier estado del juicio yaun antes de que se declare expedita la vía judicial, las medidascautelares y preliminares idóneas para asegurar la conservación de losbienes motivo de la causa, producir anticipadamente la prueba ogarantizar la ejecución de la sentencia.La decisión administrativa que origina la acción es suficiente paradecretar las medidas anteriores cuando las solicita la AdministraciónPública. En los demás casos debe cumplirse con los presupuestos delCPCCN.La sustanciación, resolución y cumplimiento de las medidas cautelares ypreliminares se debe efectuar conforme a lo dispuesto en el CPCCN.Un punto aparte merece la suspensión de las medidas cautelares por lasque se dispuso la suspensión de la ejecución del acto. Al respecto sepronunció la Procuración del Tesoro, ante la consulta planteada sobre sitiene carácter suspensivo la resolución de la Corte Suprema por la quese confiere "traslado" del recurso extraordinario directo (per saltum),interpuesto contra la resolución de primera instancia que hiciera lugar ala medida cautelar autónoma.El citado organismo asesor manifestó que "la apelación no suspende elcumplimiento de las medidas cautelares ordenadas, requiriéndose unacto jurisdiccional expreso que las suspenda o deje sin efecto. Cuandola ley quiso sentar una conclusión diferente, la estableció en formaexpresa, tal como ocurre en los recursos relativos a medidas cautelaresdispuestas en el marco de la ley de amparo que se conceden conefectos suspensivos (art. 15, ley 16.986)" (dict. n° 158/97, 5/11/97,Expte. 1321/97, Ministerio de Defensa, PTN, Dictámenes, 223:158, porconsulta planteada por el traslado a responder en autos "Nieva,Alejandro y otros c/ Poder Ejecutivo Nacional s/ medida cautelar"planteada contra la licitación relativa a la concesión de la administración,explotación y funcionamiento de un conjunto de aeropuertos).La legislación procesal regula las medidas cautelares y preliminares porreenvío en los Códigos de Mendoza (arts. 22 y 76), Neuquén (arts. 27 a30); regula de modo casuístico o con reenvío parcial los Códigos deCorrientes (arts. 23 a 30), Formosa (arts. 27 a 34), La Rioja (arts. 24 a31), Tierra del Fuego (arts. 17 a 23) y Buenos Aires (arts. 22 a 26).VIII. Conclusión

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La terminación del proceso administrativo puede operarse por alguno delos siguientes medios: a) sentencia; b) desistimiento; c) allanamiento; d)transacción; e) satisfacción extraprocesal de la pretensión; f) caducidadde instancia; g) hechos impidientes, y h) arbitraje.Se suele clasificar estos medios en: normales (v.gr., sentencia) yanormales (los demás); administrativos (v.gr., satisfacción extraprocesal);jurisdiccionales (sentencias definitivas, sentencias homologatorias) y nojurisdiccionales (v.gr., hechos impidientes).En rigor científico, las clasificaciones que preceden tienen sólo valorrelativo, más bien explicativo que sustantivo. El calificativo de anormal,administrativo y no jurisdiccional es inapropiado, porque en todos loscasos el proceso administrativo debe concluir con un pronunciamientojudicial de mérito, homologación o interlocutorio de simple constatación.1. Caducidad de instancia.La perención o caducidad de instancia es un medio anormal deextinción del proceso, por el cual éste queda sin efecto alguno despuésde transcurrido el período de inactividad establecido por la ley.La inactividad de las partes importa una presunción de abandono de lainstancia, así como la prescripción se funda en una presunción deabandono del derecho.La perención es una pena al litigante negligente. Cuando las partesdejan paralizado el proceso por un tiempo prolongado, es porque notienen interés en su prosecución y desisten tácitamente de la instancia,lo que autoriza al Estado a liberar a sus propios órganos de todas lasobligaciones derivadas de la existencia de una relación procesal.Todos los Códigos fijan como término meses o un año, por lo quedeben computarse los días corridos sin tener en cuenta los díasinhábiles ni las vacaciones del tribunal.El cómputo comienza a correr desde la interposición de la demanda, yaque con ella se pide el control judicial de la decisión administrativaimpugnada, aunque no se haya habilitado la instancia en el procesoadministrativo.Cuando la perención se declara de oficio es sin sustanciación (art. 62,Buenos Aires; art. 38, Corrientes; art. 316, CPCCN). En cambio, cuandoes a pedido de parte, es necesario correrle vista a la actora (art. 315,CPCCN; art. 56, Córdoba; art. 31, Mendoza; art. 31, Neuquén y art. 35,La Rioja), debiendo cumplirse un procedimiento previo a la declaraciónjudicial de perención.La perención tiene por finalidad terminar con el proceso administrativo.En algunos casos también extingue la acción, ya que el actor no podráinterponerla nuevamente si ha prescripto su derecho.Declarada la perención, el efecto es hacer firme respecto de la actora laresolución administrativa objeto de la acción; en otros términos, setrataría de la cosa juzgada para el actor y produciría el mismo efectoextintivo que si el actor hubiera desistido del proceso. Algunos CódigosCórdoba, art. 58 y Mendoza, art. 33 disponen que la resoluciónadministrativa objeto de la acción se convierte en "válida y firme" para elactor. Además, por reenvío legislativo, la caducidad operará los demásefectos procesales civiles.2. Allanamiento, desistimiento y transacción.Como principio general, cabe señalar que los Códigos ProcesalesAdministrativos remiten o reenvían a la legislación procesal civil en loatinente a desistimiento, allanamiento y transacción, exigiéndose entodos los casos que los representantes de entidades estatales esténexpresamente autorizados por la autoridad competente, agregándose a

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los autos testimonio de la decisión respectiva.El allanamiento implica un reconocimiento por el demandado de laspretensiones del demandante. Sólo puede emanar de la partedemandada que es, en general, la Administración, o los particulares enel caso especial del proceso de lesividad. Trátase de un acto procesalde la parte demandada, por el cual abandona o declina su oposición alas pretensiones del demandante y se ajusta a lo pedido por él.Contiene una declaración de voluntad del demandado de sumisión a lapretensión del demandante. En tal sentido, la resolución 473/90 de laSubsecretaría de Justicia de la Nación, autorizó a los letrados delEstado nacional a allanarse a las demandas iniciadas por jubilados ypensionados por la percepción de incrementos salariales otorgados a losactivos.El desistimiento es un acto unilateral de voluntad del demandante, queno implica poner término al litigio, pues se necesitará: a) una decisiónjudicial (homologación) que no tiene carácter de sentencia, en la que eltribunal habrá de apreciar el alcance de la renuncia, y b) la notificaciónal demandado, quien puede tener interés legítimo en que el órganojudicial resuelva la situación planteada en el proceso, aunque frente aldesistimiento incondicional del derecho del demandante, el demandadono podrá formular oposición.La transacción es un convenio que realizan las partes haciéndoserecíprocas concesiones a fin de eliminar las diferencias de carácterlitigioso o dudoso que existieran entre ellas. Importa también, enprincipio, un modo excepcional o atípico de terminar el proceso. Puedeser extrajudicial (cuando evita el pleito) o judicial (cuando, iniciado eljuicio, las partes convengan su terminación). Tiene los efectos de uncontrato del que derivan derechos y obligaciones para las partes. Lasolución transaccional sustituye a la solución que podría obtenersemediante el juicio. La ley 23.982 dispone que los acuerdostransaccionales y los laudos arbitrales que reconozcan la existencia delas obligaciones alcanzadas por la consolidación, que la norma dispone,tendrán carácter meramente declarativo, con relación a los sujetos queindica, limitándose al reconocimiento del derecho que se pretenda (art.3º); asimismo establece que la única vía para su cumplimiento es la queprevé la ley.Como principio general, la Administración Pública, para concluir elproceso por las vías indicadas, debe estar autorizada por acto expresode órgano competente y es imperativa, en el derecho público provincial,la participación procesal del fiscal de Estado en esos actos.3. Satisfacción extraprocesal de la pretensión.Tiene lugar cuando la demandada, unilateralmente, hace desaparecerlas causas que motivaron la pretensión del demandante. En estossupuestos cesa la materia litigiosa, desaparece el objeto de la acción,pues la satisfacción de la pretensión del demandante se ha logradofuera del cauce procesal; por ejemplo, si la Administración reconoce envía administrativa las pretensiones del demandante, dejando sin efectoel acto o la disposición impugnada en vía procesal administrativa,accede así extraprocesalmente a la pretensión deducida ante un órganojudicial.La Administración reconoce las razones que asisten al actor, pero no através del allanamiento judicial (procesal), sino en vía administrativa(fuera del proceso). El accionante habrá logrado, por medio de larevocación, igual resultado que si hubiera obtenido una sentenciaanulatoria del tribunal procesal administrativo. Mediante la decisión

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administrativa, el demandante ha logrado en la vía administrativaexactamente lo mismo que habría podido lograr en la vía judicial, valedecir la extinción del acto administrativo ilegítimo y, en su caso, laindemnización de daños. La resolución administrativa, en tal caso,equivale al acto judicial de sentencia (cfr. art. 6º in fine, CPA deMendoza). La satisfacción extraprocesal puede lograrse formalmente porla vía de la transacción o del reconocimiento de reclamacionesadministrativas.4. Hechos impidientes.La terminación del proceso puede también operarse por hechos jurídicosnaturales o humanos.Con respecto al demandante, en principio su muerte no implica laextinción del proceso. No obstante, si el interés que lo legitimaba paraimpugnar el acto es de naturaleza estrictamente personal y no puedetransmitirse a los herederos, su muerte determinará la extinción delproceso. En todos los casos en que la pretensión procesal seaintransmisible, la muerte del demandante acarrea la extinción delproceso.Tratándose de personas jurídicas públicas, su transformación no impidela continuación del proceso. La entidad actúa como demandada y elproceso continuará con la nueva entidad.Si la entidad fuese disuelta, se sujetará a las disposiciones específicasque se hubieren previsto para la liquidación. De todos modos, siempreexistirá la responsabilidad indirecta del Estado central y, en su caso, porextinción del sujeto demandado, como responsable subsidiario deberádársele participación procesal al Estado para la continuación del juicio.El tribunal siempre habrá de recabar el envío del expedienteadministrativo donde conste el acto o contrato contra el que se recurre.Por tal motivo, la desaparición del expediente y la imposibilidad de sureconstrucción provocarían la terminación del proceso, sin perjuicio de laresponsabilidad del funcionario encargado de su trámite.5. Arbitraje.Sirve para solucionar problemas conflictivos entre las partes. Constituyeun procedimiento por medio del cual las partes acuerdan someter susdife rencias a árbitros y se comprometen a aceptar la decisión arbitral,considerándola obligatoria. Es posible que exista una situaciónconflictiva entre la Administración y un particular y que las partesresuelvan ocurrir a la vía arbitral, en lugar de someter las diferencias ala decisión del órgano judicial. En este caso no podríamos hablar determinación anormal del proceso, ya que el proceso no existe, sino deun medio para solucionar un conflicto existente entre el Estado y losadministrados. Por otra parte, las cuestiones que no puedan sersometidas a transacción tampoco pueden ser objeto de arbitraje.Como principio general, el arbitraje debe aceptarse para la resolución decuestiones de carácter puramente patrimonial, como son lassobrevinientes en la ejecución de contratos. Algunas leyes lo imponenexpresamente; por ejemplo, la ley 13.064 dice que el contratista podráconvenir con la autoridad administrativa la constitución de un tribunalarbitral que decida en última instancia cuestiones de carácter patrimonial(art. 55 in fine).La Nación puede ser parte en el juicio arbitral. La Constitución en el art.116 se limita a establecer un deslinde de jurisdicciones pero no excluyela aplicación de instituciones tradicionales del derecho, ni el ejercicio dederechos inherentes a toda persona jurídica capaz de obligarselegalmente por contrato, como es el arbitraje. Por ello, la Nación, las

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provincias y sus entes jurídicos pueden someter a decisión arbitral lasolución de cuestiones de carácter patrimonial. El arbitraje implica uncontrato y el Estado no puede estar en inferioridad de condicionesrespecto de los particulares. Desde ya, no puede someterse a arbitrajetodo lo que implique prerrogativas de la Administración, v.gr., loreferente a la organización y funcionamiento de los servicios públicos,ejercicio de su policía, determinación de la legitimidad o ilegitimidad delos actos administrativos, caso éste que corresponde exclusivamente alórgano judicial cuando en el acto surgen derechos subjetivos o intereseslegítimos a favor de los particulares y otras actividades que caractericenel ejercicio de prerrogativas de la Administración.6. Sentencia.La sentencia es el acto propiamente jurisdiccional del proceso que demodo típico, normal y regular declara el derecho para el caso concretocon fuerza de verdad legal.Se caracteriza porque pone término al proceso administrativo, pordecisión que debe emanar necesariamente de un órgano jurisdiccional.6.1. Clasificación.Esa declaración del derecho que contiene la sentencia puede seroriginaria y autónoma, como en el caso de la sentencia de mérito, oderivada, como en los casos de las sentencias homologatorias einterlocutorias.Por ello, la sentencia podrá presentar diversos caracteres, según sea:a) Sentencia de mérito. Es el acto jurisdiccional autónomo y típico quepone fin al proceso por el que se declara el derecho con fuerza deverdad legal y posibilita constitutivamente su ejecución.La sentencia de mérito o definitiva propiamente dicha puede ser encuanto a sus efectos:1) Declarativa. Cuando consolida o fija una situación jurídica yaexistente. Por ejemplo, la sentencia que rechaza la acción, confirmandoel acto administrativo, deja inalterable el estado de hecho o de derechogenerado por la decisión administrativa impugnada.2) Constitutiva. Es aquella que cambia un estado preexistente yconstituye precisamente otro nuevo; por ejemplo, acogiendo laspretensiones del demandante. Las sentencias constitutivas pueden serde anulación o de condenación. De anulación, cuando privan de eficaciajurídica al acto impugnado y de condenación en el caso delreconocimiento de indemnización de daños y perjuicios.La sentencia puede anular el acto administrativo y disponer todas lasmedidas necesarias para el restablecimiento de la situación jurídicareconocida en ella, condenando a la Administración: 1) a dar algunacosa; 2) a hacer algo o a emitir un acto administrativo; 3) a declarardesobligado al administrado de cumplir lo que aquélla le exigía en elacto impugnado; no puede convertir, modificar, reformar ni sustituir elacto, y 4) a no hacer algo, a abstenerse, a no trabar el hecho de sucontraparte.b) Sentencia homologatoria. Es el acto jurisdiccional derivado ysustancial que pone fin al proceso, ratificando la actividad de las partes:desistimiento, allanamiento y transacción. Decimos sustancial porque laextinción del proceso depende en última instancia de la voluntad deljuez.c) Sentencia interlocutoria. Es el acto jurisdiccional derivado y formalque pone fin al proceso, declarando la operación de hechos impidientes,por ejemplo: muerte del demandante. Decimos derivado porquepresupone un acto o hecho de tercero, no propio del órgano

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jurisdiccional, y formal porque no se conforma a aquél, no le agrega niquita nada. Simplemente constata y declara, en su caso, la conclusióndel proceso.6.2. Fundamentos. Las razones jurídicas que fundamentan la decisióndeben ser:a) Derecho positivo. La sentencia debe decidir el litigio aplicando lasnormas pertinentes de derecho positivo. Tratándose de un procesoadministrativo, en el cual se controla jurisdiccionalmente un actoadministrativo, deben aplicarse, en primer término, las disposiciones yprincipios jurídicos del derecho constitucional, administrativo y fiscal y,en segundo lugar, los principios generales de aquellas ramas o sectoresdel derecho, sin perjuicio de la aplicación de los principios generales deeste último. Las normas positivas y los principios del derecho privado ydel penal sólo se aplican subsidiariamente.b) Costumbre. En cuanto a la costumbre, en ausencia de textoexpreso, rige el principio general que recepta la legislación civil (art. 17,CC).Por ello, la costumbre administrativa no será admitida como fundamentode las decisiones sino subsidiariamente, cuando se conforme con losprincipios generales del derecho, no abrogue directa ni indirectamentenormas positivas, sea de carácter general y necesario y establezcaderechos para los particulares o administrados. Debido a esto, no puedeaplicarse la norma consuetudinaria si lesiona derechos adquiridos.6.3. Requisitos. Los recaudos legales de forma y fondo de la sentenciason:a) Subjetivos. La sentencia debe emanar de órgano jurisdiccional conaptitud para fallar: jurisdicción (poder jurisdiccional); competencia(capacidad procesal en el caso concreto en razón de la materia) yausencia de causal de abstención, excusación o recusación.b) Objetivos. En virtud del principio de congruencia, la sentencia debeajustarse a las pretensiones deducidas en el proceso y formuladas en lademanda. Objetivamente la sentencia se debe conformar a laspretensiones de las partes.c) Formales. La sentencia es un acto escrito, cuyo contenido procesal(visto, resultado, considerando, fallo) está integrado por: a) ladesignación de los litigantes; b) la relación sucinta de las cuestionesplanteadas; c) la consideración de las cuestiones, bajo sus aspectos dehecho y de derecho, merituando la prueba y estableciendoconcretamente cuál o cuáles de los hechos conducentes controvertidosse consideran probados; d) la decisión expresa y precisa sobre cadauna de las acciones y defensas deducidas en el proceso: anulación,reconocimiento de derechos, resarcimiento de perjuicios, interpretación,medidas de ejecución de prerrogativas administrativas, y e) la resoluciónsobre costas.d) Temporales. En cuanto a la oportunidad procesal en que debedictarse la sentencia, todos los Códigos establecen que, sustanciada laprueba o vencido su plazo, las actuaciones se ponen en la oficina paraalegar, disponiendo cada parte de cierto plazo para retirarlas y presentarel correspondiente alegato. Presentados los alegatos o vencido el plazopara hacerlo, previa vista al fiscal o ministerio público, se llama a autospara sentencia, debiendo pronunciarse en el plazo de ley, a contardesde la fecha en que el proceso quedó en estado.6.4. Alcance subjetivo. Los efectos de la sentencia tienen siemprealcance individual. Cuando está interesada la propia comunidad tendráefectos erga omnes relativos, pues la declaración de nulidad o

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ilegitimidad del acto habilita a los administrados afectados por el mismoacto de alcance general, para que se dicte similar declaración a sufavor. Todo ello sin perjuicio de lo relacionado con la prescripción de laacción.Los efectos son limitados en principio a las partes y en algunos casos,con alcance erga omnes. Generalmente son efectos inter partes en elcontencioso subjetivo, y erga omnes en el contencioso objetivo (v.gr.,art. 50.2, Código de Buenos Aires, y art. 60, Tierra del Fuego), aunquehay Códigos que también limitan, en este caso, los efectos a la partedemandante únicamente (cfr. CPA de Formosa, arts. 71 y 72; Mendoza,arts. 60 y 61; Corrientes, arts. 83 a 87; La Rioja, arts. 68 y 69;Neuquén, arts. 64 y 65).6.5. Alcance objetivo. El Poder Judicial no puede sustituir, so pretexto dediscrecionalidad, las competencias propias del Poder Legislativo y delPoder Ejecutivo. La competencia judicial revisora de la ley, por vía deinconstitucionalidad, sólo alcanza a su inaplicación al caso concreto, yrespecto del acto administrativo, por vía procesal administrativa, a suanulación. En principio no puede el órgano judicial modificar, reformar,sustituir o convertir el acto legislativo o administrativo sujeto afiscalización.No se admite la modificación, sustitución o conversión judicial del actoadministrativo en ningún caso. La jurisdicción sólo confirma o anula,total o parcialmente, el acto impugnado.La competencia judicial es revisora, no sustitutiva; sólo comprueba ocontrola lo actuado dentro del marco jurídico. En ningún caso puedeconvertirse en una instancia administrativa más. Si así fuera, el órganojurisdiccional invadiría competencias que no son suyas.El juez no tiene que juzgar la oportunidad de las decisionesadministrativas. Si el juez no observase ese límite, y se arrogara talderecho, traspasaría las fronteras que existen entre los poderes,convirtiéndose en un legislador o en un administrador.En sede judicial el control es sólo de legitimidad. Es decir, que el juezsólo puede confirmar el acto o anularlo y obligar a la Administración aemitir el acto debido."La revisión judicial de los actos dictados por el Poder Ejecutivo y susórganos y entes subordinados sólo procederá cuando haya existidoalguna violación normativa que ubique tales actos fuera de loestablecido en el ordenamiento jurídico, lo que traduce un típico controlde legalidad que excluye el referente a la oportunidad, mérito oconveniencia de los actos, salvo que estos últimos ingresen en lahipótesis de arbitrariedad o irrazonabilidad manifiesta" (CámNacAdmFed,Sala 1, 15/9/95, "Edenor SA v. Estado Nacional (Secretaría deEnergía"), en JA, 7/8/96).6.6. Alcance formal. Las pretensiones procesales y las reclamacionesadministrativas constituyen los presupuestos procesales del controljudicial. En virtud de ello y por el principio de congruencia, la sentenciadebe limitarse a lo reclamado ante la Administración y a lo pretendidoante la jurisdicción.La sentencia debe adecuarse a las pretensiones contenidas en lasacciones procesales deducidas y hacer mérito de los hechos alegados.La congruencia tiene que darse entre el petitorio de la demanda y elfallo resolutorio de la sentencia. Es decir, debe guardar correspondenciael súplico de la demanda y la parte dispositiva de la sentencia. Loshechos y el derecho de la demanda como los resultados yconsiderandos de la sentencia, no tienen más valor que explicar,

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fundamentar y motivar la pretensión o la resolución, en su caso.En consecuencia, en el fallo no deben existir ni más, ni menos, nidistintos elementos que los contenidos en la pretensión, pues lospresupuestos a resolver por la sentencia deben ser los que emergen dela relación procesal (litis contestatio).La sentencia sólo puede pronunciarse sobre las cuestiones que fueronpreviamente debatidas ante autoridad administrativa.La acción contra la actividad administrativa tiene siempre comopresupuesto una denegación administrativa y se deduce en funciónrevisora. Por tratarse de una función revisora, es dable pensar que elórgano jurisdiccional la ejerce respecto de aquellas cuestiones que hansido propuestas y sometidas a la decisión administrativa, sin extendersea las que pretendan traerse ex novo a la instancia judicial.Una consecuencia del principio de congruencia o de limitación formal delpronunciamiento judicial es la inadmisión de la reformatio in peius. Lasentencia revi sora no puede ir más allá del perjuicio o lesión que elacto impugnado causa a los derechos subjetivos.Así pues, si el acto impugnado es de suspensión, no puede el tribunalconvertirlo en separación o cesantía, agravando de esa manera lasituación subjetiva inicial del accionante.6.7. Alcance material. Cuando la sentencia acoja favorablemente laacción, deberá en su caso, de acuerdo con la pretensión procesalformulada, disponer: 1) anular total o parcialmente el acto impugnado; 2)reconocer el derecho subjetivo o situación jurídica individualizada yadoptar las medidas necesarias para su restablecimiento, cumplimientoo ejercicio; 3) pronunciarse sobre el resarcimiento de los daños yperjuicios reclamados; 4) formular la interpretación que correspondaadecuada a la norma, y 5) ordenar la ejecución de actos administrativosy disponer las medidas necesarias para el ejercicio de las prerrogativasy competencias públicas (cfr. Cód. Proc. Administrativo del Neuquén, art.64; Mendoza, art. 59; La Rioja, art. 67; Corrientes, art. 83; Formosa, art.70; La Pampa, art. 52).6.8. Alcance temporal. Los efectos de la sentencia en cuanto al tiempodependen de la gravedad de los vicios del acto impugnado y de lasconsecuencias jurídicas de ellos. Si el vicio es grave y el acto es nulo,la declaración de nulidad tendrá efectos para el pasado. Si el vicio esleve y el acto es anulable, la declaración de nulidad tendrá sólo efectospara el futuro.6.9. Recursos. Los recursos, regulados por los Códigos locales, contralas sentencias en el proceso administrativo, dictadas en una sola y únicainstancia como lo prevé el derecho público provincial argentino, que haadjudicado a los Superiores Tribunales de provincia la competenciaprocesal administrativa, son: aclaratoria, revisión y nulidad.Tales recursos son los que se interponen contra la sentencia definitiva yante el mismo tribunal competente en lo procesal administrativo. Porotra parte, en el orden provincial la competencia se atribuye al más altotribunal local (Suprema Corte, Superior Tribunal, etc.), como jurisdicciónordinaria y exclusiva. Siendo así, no hay apelación ni casación, sinosolamente el recurso extraordinario ante la Corte Suprema de Justiciade la Nación, previsto por el art. 14 de la ley 48.Cuando se prevé más de una instancia, como en el procesoadministrativo federal, los recursos contra la sentencia definitiva son losordinarios de aclaratoria y apelación y el recurso extraordinario del art.14 de la ley 48, ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación.El recurso de aclaratoria, como su nombre lo indica, sirve para el

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esclarecimiento de cuestiones de carácter material, errores materiales,conceptos oscuros u omisiones simples.En realidad, y conforme a principios de rigor técnico, la aclaración no esun recurso, pues no contiene una pretensión de reforma de unaresolución judicial, sino meramente la aclaración de puntos ambiguos uoscuros (cfr. CPA de Buenos Aires, art. 52; Catamarca, art. 55; Jujuy,art. 83; Chaco, art. 75; Corrientes, art. 102; La Rioja, art. 72; Mendoza,art. 63; La Pampa, art. 54; Formosa, art. 75; Tucumán, art. 76).El recurso de revisión procederá:- Si después de dictada la sentencia se recobran o descubren pruebasdecisivas que la parte ignoraba que existían o no pudo presentarlas porfuerza mayor, o porque las tenía la parte en cuyo favor se ha dictado elfallo.- Si la sentencia ha sido dictada apoyándose en documentos cuyafalsedad ha sido declarada en un fallo, y este hecho no se denunció enel juicio, o se resolvió después de la sentencia.- Si la sentencia de ha dictado fundándose en la prueba testimonial y lostestigos son condenados posteriormente por falso testimonio en lasdeclaraciones que sirvieron de fundamento a la sentencia.- Si se prueba con sentencia firme que existió prevaricato, cohecho oviolencia al dictarse la sentencia (CPA de Tierra del Fuego, art. 64 c;Catamarca, art. 55; Corrientes, art. 104; Jujuy, arts. 85 a 88; Mendoza,art. 65; Formosa, art. 77; La Pampa, art. 55; Neuquén, art. 68; Salta,arts. 67 a 71; La Rioja, art. 74).El recurso de nulidad procede:- Cuando la sentencia resuelve cosas que son antitéticas, dispone en laparte resolutiva lo contrario de lo que en los considerandos expresa oen éstos incurre en contradicción.- Cuando los representantes de la Administración Pública han procedidoa hacer reconocimientos o transacciones sin la autorización respectiva.- Cuando en el procedimiento se han omitido trámites sustanciales queinciden sobre los resultados del fallo, pero que no han sido consentidospor las partes.- Cuando la sentencia presenta defectos esenciales de forma, o nodecide sobre cuestiones expresamente planteadas en la relaciónprocesal.Si el tribunal declara la nulidad de la sentencia, dictará un nuevo fallodentro de cierto plazo procesal (cfr. Catamarca, art. 55; Corrientes, art.103; Chaco, arts. 82 a 85; Neuquén, art. 67; La Pampa, art. 56;Formosa, art. 76; Mendoza, art. 66; Salta, arts. 72 y 73; La Rioja, art.73; Jujuy, arts. 89 a 92).Por último, procede el recurso de reposición o revocatoria respecto delas providencias simples y sentencias interlocutorias, a fin de que se lasdeje sin efecto o se las modifique por contrario imperio. Su trámite serige generalmente por las normas del CPCCN (cfr. Códigos deCorrientes, art. 101; La Rioja, art. 71; Tucumán, arts. 77 a 79; BuenosAires, art. 53; Tierra del Fuego, art. 64 a).La sentencia definitiva no es susceptible de reposición (cfr. CPA delNeuquén, art. 66).6.10. Ejecución. La garantía de que la sentencia debe ser ejecutada hasido consagrada en las Constituciones provinciales. La autoridadadministrativa vencida en juicio gozará de cierto plazo, contado desde lanotificación de la sentencia condenatoria, para dar cumplimiento a lasobligaciones en ella impuestas (v.gr., Código de Mendoza, art. 68;Buenos Aires, art. 63; Catamarca, art. 52; Corrientes, art. 108; Chaco,

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art. 86; Jujuy, art. 93; Santa Fe, art. 33; Salta, art. 74; Misiones, art. 85;Formosa, art. 79; La Pampa, art. 59; Neuquén, art. 69; La Rioja, arts. 75y 76; Tierra del Fuego, arts. 70 y 71).Vencido el plazo sin que la sentencia haya sido cumplimentada, apetición de parte, el tribunal ordenará la ejecución directa, mandandoque el o los agentes correspondientes, debidamente individualizados,procedan a dar cumplimiento a lo dispuesto en la sentencia,determinando concretamente lo que deben hacer y el plazo en quedeben realizarlo, bajo apercibimiento de hacer efectiva laresponsabilidad constitucional.En previsión de la desobediencia, la responsabilidad de los funcionariosincumplientes del mandato judicial tiene arraigo legal dentro del marcocivil-patrimonial (art. 1112, CC) y penal (arts. 248 a 252, Código Penal).La Suprema Corte podrá adoptar, incluso de oficio, todas lasprovidencias y resoluciones que estime convenientes para poner enejercicio las atribuciones constitucionales, sin que puedan oponerse aaquellas providencias o resoluciones las disposiciones que figuren enleyes o en actos de administración; pero no podrá trabarse embargo enlos bienes afectados al uso público o a un servicio público ni sobre lascontribuciones fiscales afectadas por ley a servicios públicos.Al contrario de lo que ocurre en el proceso civil ordinario, en quedespués de la sentencia declarativa de los derechos se promueve confrecuencia otro juicio para la ejecución de la sentencia, en el juicioprocesal administrativo no se admite que, obtenido un fallo de condenaal Estado, tenga que seguirse otro juicio contenciosoadministrativo o civilordinario para hacer efectiva aquella condena. La sentencia se ejecutaíntegramente ante el mismo Superior Tribunal.El mandamiento de ejecución y embargo no puede librarse sino pasadoel plazo constitucional de inejecutabilidad o inembargabilidad, a fin deque legal y contablemente se arbitre el modo y forma de verificar elpago. Pasado el plazo de la franquicia constitucional, cesa de plenoderecho, siendo posibles su ejecución y embargo por los modosordinarios.Tal prerrogativa constitucional es sólo aplicable al Estado provincial y asus municipios, no así a las demás entidades autárquicas ydescentralizadas, aunque posean forma de empresa o sociedad delEstado (cfr. CPA de Formosa, arts. 79 a 81; Mendoza, arts. 69 a 71; LaPampa, arts. 60 y 61; Neuquén, arts. 70 a 72).Empero, en ciertas provincias se prevé un procedimiento especial si setrata de ejecutar sentencias que disponen dar sumas de dinero que nosean de carácter alimentario (CPA de Tierra del Fuego, arts. 73 a 77).Por otro lado la ley 23.982 establece que las sentencias judiciales quereconozcan la existencia de las obligaciones alcanzadas por esta leytendrán carácter meramente declarativo. La única vía para sucumplimiento es la que dispone la ley (art. 3º).La ejecución de la sentencia contra entidades públicas no estatales,entidades privadas o personas de existencia visible, se cumpliráconforme a las disposiciones pertinentes en el CPCCN (cfr. CPA deFormosa, art. 82; Mendoza, art. 72; Neuquén, art. 73; La Rioja, art. 79;Corrientes, art. 111).6.11. Suspensión. Notificada la sentencia, podrá solicitarse por parte dela autoridad administrativa que se suspenda su ejecución con ladeclaración de estar dispuesto el peticionante a indemnizar los daños yperjuicios que cause. No se puede hablar de suspensión de la sentenciasino de suspensión o sustitución de sus efectos. No es la sentencia la

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que se suspende, sino su ejecución. Incluso puede sustituirse por otraprestación a favor del vencedor en el proceso. No es que la sentenciasea declarativa, sino que se suspende o sustituye su ejecución porrazones de interés público (v.gr., servicio público), como en los procesosciviles se suspende su ejecución por razones de interés privado (v.gr.,inejecutabilidad del bien de familia).La suspensión de los efectos de la sentencia puede ser temporaria odefinitiva. Generalmente los Códigos reglan el primer supuesto, que setrata de la indemnización compensatoria durante el plazo desuspensión. Otro es el régimen para el caso de inejecución definitiva,porque realmente se trata de sustitución de los efectos totales de lasentencia, pues se sustituye el mandato ejecutorio de la sentencia porotra clase de objeto jurídico.Notificada la sentencia, la Administración Pública puede solicitar:- La suspensión de su ejecución, con la declaración de estar dispuesta aindemnizar los daños y perjuicios que la suspensión causa.- La sustitución de su ejecución cuando su cumplimiento puede suplirsepor el pago de una indemnización.Puede disponerse la suspensión cuando la ejecución de la sentencia:- Determina la supresión o suspensión prolongada de un serviciopúblico.- Motiva peligros de trastornos al orden público.- Determina la privación del uso colectivo de un bien afectado a ese uso,siendo éste real y actual, siempre que no medie interés público mayor.- Traba la percepción de tributos fiscales regularmente establecidos queno han sido declarados inconstitucionales por sentencia firme.- Provoca graves inconvenientes al tesoro público por la magnitud de lasuma que debe abonarse, caso en el cual el tribunal debe establecer elpago por cuotas, con actualización por desvalorización monetaria eintereses legales.Del pedido de suspensión o sustitución se corre traslado a la contraria;si ésta al contestar no se allana, el tribunal fijará audiencia para que seagregue, realice y alegue sobre las pruebas, las que deben ofrecerse enlos respectivos escritos.El tribunal, antes o después de la audiencia, puede decretar lasmedidas para mejor proveer que considere pertinentes, debiendo dictarla resolución previa vista al fiscal.Si resuelve la suspensión, el tribunal fijará su plazo máximo y el montode la indemnización. Si resuelve la ejecución sustitutiva, fijará el montode la indemnización.Las indemnizaciones que el tribunal determine deben abonarse dentrodel plazo legal. En caso de no depositarse en plazo el importe de laindemnización, a la orden del tribunal y para su pago sin más trámite, lasuspensión o sustitución quedan sin efecto (cfr. CPA de La Rioja, arts.80 a 82; Jujuy, arts. 105 y 106; Santiago del Estero, arts. 87 y 93;Mendoza, arts. 74 y 75; Formosa, arts. 83 a 85; Corrientes, arts. 112 a114; Córdoba, arts. 52 y 53; La Pampa, arts. 62 y 63; Neuquén, arts. 74a 76).La ley 23.696 dispuso la suspensión de la ejecución de sentencias ylaudos arbitrales dictados contra el Estado Nacional y sus entescentralizados y descentralizados por el plazo de dos años a partir de suentrada en vigencia (B. O. 23/8/89), determinando el procedimiento aseguir para su cobro con posterioridad a dicha suspensión (arts. 50 y52). El art. 54 fijaba las exclusiones al régimen precedente.El decr. 34/91 estableció también esta suspensión por el término de

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ciento veinte días desde su publicación ampliándola a los supuestosexceptuados anteriormente, y asimismo tornándola aplicable a latramitación de los juicios contra la Administración nacional, centralizaday descentralizada, a la presentación y sustanciación de reclamosadministrativos y al cumplimiento de medidas cautelares. El decr. 53/91especificaba que quedaban exceptuados de la suspensión los juiciosrespecto de los cuales la Procuración del Tesoro de la Nación o laSindicatura General de Empresas Públicas no tuvieran objeciones queformular. A su vez el decr. 383/91 expresa que la suspensióncomprende incluso los procedimientos de laudos arbitrales, acuerdostransaccionales o conciliatorios. Pero establece la facultad para losmagistrados intervinientes de eximir de la suspensión a los juicios enaquellos casos en que no adviertan prima facie irregularidadesmanifiestas en la defensa ejercida. También aclara que el plazo secomputa en días hábiles administrativos o judiciales (PTN, Dictámenes,196:71; 197:13; 197:18).6.12. Ejecución sustitutiva. A raíz del régimen de consolidación dedeudas del Estado nacional establecido por la ley 23.982 y su decr.reglamentario 2140/91, que en los hechos implicó una suspensión através de la sustitución del modo de ejecución de las sentencias contrala Nación respecto de las obligaciones alcanzadas (art. 1º, inc. c), laCorte Suprema de la Nación se expidió respecto del requisito detemporalidad de tal suspensión. La jurisprudencia reiterada por la Corteindicaba que las leyes de policía o de limitación de derechosconstitucionales son válidas cuando: a) han sido dictadas para paliar unagrave situación de emergencia; b) ha suspendido sólo temporalmente losefectos de sentencias firmes y, por lo tanto, ha salvado la sustancia delos derechos reconocidos por la sentencia (CSJN, 27/12/90, "Peralta,Luis A. v. Estado nacional", Fallos, P-137-XXIII; 27/12/90, "VidelaCuello", Fallos, V-61-XX). Sin embargo, ha considerado que el cambiode modalidad de cumplimiento de la sentencia pasada en autoridad decosa juzgada no puede significar el desconocimiento de la mismacuando no es posible, sin forzar la letra y el espíritu de la ley (23.982),efectuar una interpretación compatible con el art. 17 de la Constitución,en cuyo caso corresponde declarar su inconstitucionalidad [CSJN,29/4/93, "Iachemet, María L. v. Estado Nacional (Armada Argentina)",JA, 1993-III-59].Asimismo la Corte resolvió que "las indemnizaciones expropiatorias noestán incluidas dentro del régimen de consolidación previsto por la ley23.982" (CSJN, 18/7/95, "Estado Nacional c. Textil Escalada S.A.", enSJDA, Bs. As., La Ley, 25/10/96, p. 22).© 1998 - EDICIONES CIUDAD ARGENTINA