1a. roberto dromi - funciones del poder

5/16/2018 1A. Roberto Dromi - Funciones Del Poder - slidepdf.com

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IV. 1 - 'UNCIONES DEL PODER

1 PODER , 6RGA~OS Y FU;-xC] ONES

EI Estado const itucional asigna las diversas funcio-

nes publicas a var ios e indepen dientes organos estatales,

los que a su vez sornete a un reciproco control. La medi-

da y el grade de la interdependencia organica la establece

el ordenamiento jurf dico. en su jerarquia constitucional,

al fij ar la «[ornta de gobierno» (26), par la que precisa-

mente confia el gobierno a 10$ Ilamados «poderes del.. .

Est ado».

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(26) La nocion de gob ierno no tiene el rnisrno aicance entodos - los ordenarnientos juridicos. Par ello, en varias cons ntu-cicnes gobierno es sinonimo de Poder Ejecutivo, de altas magis-

traturas, de Consejo de Ministros. Constitucion de la V Republi-ca frances a de '1958, art. 20; en Espana, art. 16 de Ia Ley deRegimen Juridico de 18. Adrninistracion Publica del 30-1-1938 y

textc vrefundido del 26-7-1957; Constitucion de Guinea Ecuatorial

de 1968, art. 34; Constitucion de Irak de 1968,' que en su art. 61

dice: ({El gobierno constituye el poder ejecutivo y administra-rivo; esta cornpuesro per el- presidente del ·Cor:.sejo de Minis-

tros, los vicepresidentes v los ministros).·. En nuestra Ccnstitucicn, en la segunda 'parte, «Autcridadesae la Nacion», tit. 1.0, se habla de «zobierno federal» a partir: delart. 36, cornprensivo del Poder Legislative (arts. 36 a h), PoderE j ecutivo (arts. 74 a 93) y Poder J udicial (arts. 94 a 103).Si bien en el orden normative. gcbierno es sinonirno de "los

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a)' Unidad del poder

La expresiori «division de poderes», de. usoJiabitua],

no corresponde con' exactitud al contenido rporque :~l'

'poder es unico. -Propiarnerite Ia division no es tal, sinom a s bien una distribuci6n .de facultades d e los 6rgan~sjerarquizados del Estado. No hay que seguir 13.falsa idea

de desvinculacion, aislamiento 0 antagonismo 'de poderes.

La' formula sintesis es «uri poder politico unitario,

'actupnte por e l cauee de plurales funciones y e j e r c i d o

por diversos organos». De la Hamada « d i v i s i o n de pode-. - ' _ _ _ _ .r e s » no r es u l ta m a s que un a - : s : - : : e : - - : - p : - a : - r : : : : : - a = - c = - : i : : ; 6 O : n : - - : d : r e = - - : l £ ~ u = n = - C = - : l ~ o ~ ns y

correlativamerree-nrra sepal acion de organos y ,~ompeten-cias, pues,'en estritta inLelpr etacrort constrtuci5nal, el

{(poder~n"O», 1 0 . ' integrarflos-arganos IDaximos

del Estado (Legislativo, Ejecu tivo y udicia qu ejer-

cen a trav~e diversa5Iunclones, evitando 1a COncen-

traci6n autoritarra 04a «SUD1a aelpocier-p-{iolico».

b) .Pluralidad de organos y [unciones

- - - - - - - - - - - . - . - . . , _ _ _ . _ i . _ " Las funcicnes del poder son las diversas formas ba j0

las cuales se manifiesta Ia activi dad del Estado. Vale

decir, los modos por los que s e canaliza el ejercicio de

la actividad publica en manos de determinados organos

publicos. La separaci6n e interdependencia organic a y

funcional es lin presupuesto de autentica garantia politi-

ca para la defensa de la libertad (27). Precisarnente la

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tres poderes del Estado», en el or-deri real y existencial 5610 105crganos ejecutivo y legislativo integran el gobierno. Ver GALLO,

Orlando: «Las funciories politicas y las funciones jurfdicas del

poder. (En torno a la crisis de let division de poderes en el cons-titucionalisrno conternporaneo) )), en '.E .D ., 76-81 7.

(27) La Jurisprudencia de la C.S.J.N., sabre el particular he.dicho: . «£5 exacta la afirrnacion de' los deferisores de los reos,

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llbertad no exige que los organos del Estado ejerzantodas las funciones, pero 51que algunos de elIas ejerzan

t~das las comp'etencias especializadas de modo exclusive

y excluvente: vgr. 6rganos leglslativos y judiciale~::.---

-EI poder es uno. Las funciones son varias (gubernati-

va, legislativa, jurisdiccional y administrativa) '(28). Son

tarnbien diversos los 6rganos a los que la norma consti-

tucional les confia el ejercicio de cornpetencias publicas.

La"competencia es "precisamente esa porcicn del pcder.Clue el ordenamiento juridico atribuye-a un organo.i'I'al

fracoionamientc de atribuciones puede ,comprenger el

ejercicio de una 0 mas funciones. Las funciones com-

prendidas e n el reparto organico del poder es materia

de determinacion ccnstitucional, circunscripta a Ia ideo-

logia constitucional, y en' razon .de la .tipo1ogia constitu-

donal adoptada par una comunidad political" segun sea

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de que el Capitan de Puerto Rosario, no ha tenido jurisdiccionpara sentenciar esta causa ... La nulidad, pues, rio puedeirecaersino sabre la sentencia par falta de jurisdicci6n-"paza.-~iuzgar-y""~"·condenar, porque es este verdaderamente el acto en que la

ju risdiccion se ej erce ....».'

« ... Un proceder contrario no irnportaria otra ccsa que decir,que el Poder Ejecutivo crea de facto tribunales inferiores deJusticia en sus rnismos agenles subalternos.. .»

«... que siendo 'uri principia [undamen tal de nuestro sistema

politico la division del gobierno -en tres grandes departamentos,

el Legislative, el Ejecutivo )' el Judicial, independientes y sobe-ranos en su esf era, se sigue [orzosament e que las atribucionesde c(!da W10 le SOil peculiares y exclusives, pues el usa concu-rrerite 0 cormin de ellas -haria necesariarnente desaparecer lalinea de separacion entre los tres altos poderes politicos}' y des-iruirfa la base de nuestra forma de gobierno.» (C.S.J.N., Fallos,1:35-36-37,4 de diciernbre de 1863, considerando 2,°, Fiscal c. Riosy G6mez p. saltearniento, y robo a bordo del nailebot nacional'Union', en el rio Parana»). ., .

(28) XIFR( HERO\S, Jorze: Farinas v [ueruis politicos, Barce-lena, Ed. Besch, ]953, pags. 229 y ss. -

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•(29) . GARCIA-PELAYO, Manuel: Derecho constitucioiutl corn pa- , crado, 5.a ed., Madrid, Rev. de Occiderrte, 1959, cap. II, pags. 33 "Y 5S. «•.. la palabra constitucion va accrnpafiada de un adje tivo, y ~:asi se habla de constitucion juridica 0 de coristitucion [real', de •constitucion politica o de constitucion norrna tiva. de constitucion .{material 0 de constitucion formal, d e constituci6n ernpirica 0 de .{ .

constitucion ideal,' de.const itucion en sentido arnplio 0 ' e n seritido "restringido. Mas como sucede que 10 que aparececomo adjetivo " .fcs en realidad 10. sustantivo, el resultado es que a tales con trapo- ...siciones se les cscapa la constitucion como' un todo.» ,(.El criterio racionalista considera a Ia constitucion como un ! I ,.

complejo normative, un sistema universal y abstracto de normas "establecidas . de una vez y, para siernpre. E1 concepto de ley es .. \ iI lei..

sublimizado. Como reacci6n. a este criterro, ..surge la corriente ..historicism. Esta ccncibe a cada pueblo como una rindividualidad, . () t\por 1 D tanto, el ordenamiento constitucionnl debe responder al '-.: ,( ..espiritu 0 al caracter naciorial de cad a pais. La ley y la coris titu- :_) Irci6n 'sari expresion de las tr adiciories y cos turnbres de los pue- :'; (

blos. El crrterio sociologico ccnsidera que la constitucion es , ; ,;

. pr imor dialmente una forma de ser y no de deber ser, que no r_ ) ,

es resultado del pasado, sino inmanenciade las situaciones y _

,i. estructuras presentes, y que no se sustenta 'en una norma tras- .; ..{cendente, sino que la sociedad tiene 5U propia «legalidad», como - -.- -.--. ' I. , \result ado .de 18.surna de los factores r eales de poder de la socie- ,dad.' E1 concepto sociolcgico tiene algo en cornun con el his t6- ,(

rico en la rriedida que ambos sostienen una actitud critica hacia , tcl concepto racicnal. 'Ampliar en Jni"ENEZ DE PARGA, Manuel: Los ..regimenes politicos conterriporaneos, 5.~ ed., Madrid, Ed. Tecnos, ,(1971, «Los tres conceptos de Cons titucion», pags. 21-23; QUIROGA , ,(

LAVIE Humberto: «Tipologia y clasificacion de las constituciones»,en R~v. Dike, nurn. 1,. Buenos Aires, 1978, pags. !~4y 5S., enurnera t{

como tipologias: historico tradicional, raci onal norrnativa, ernpi- • (rico sociologica. decisionista y dialectica: y como clasijicaciones: ,Irnateriales 0 forrnales: rigidas 0 flexibles (BRYCE) dispe rsas 0 {

codificadas;· escritas 6 " no escritas: petreas (KELSEN) ; orig inaria s .:o derivadas (LOEWE:.lSTEI;-:I); ideologicas 0 utilitarias: norrnativas. j a 'norninales 0 sernimticas; ~ene:r:_icas 0 analiticas.

de inspiracion «racionalista», «historicista. 0 « sociolo-

gica»: (29).

Una vision' retrospectiva pone en evidencia que la

fragrnentacion del ejercicio del poderha sid~ pre~cupa-

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CIon de todas las epocas (30) -y no patrimonio exclusivo> "

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delconstitucionalisrno liberal que

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en el siglo XVIII, sin perjuicio de reconocer que a traves '

del tiernpo cambia el sentido, la finalidad y d valor de

esa distribucion. como tambien las forrnas politicas queT

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historicas coricretas.

L a division tripartita del poder n o _ _ t:P. ::l j l l < : t a a Ie e s - -

tructu~a del Estado ~o. Esta division tradicional

se rnantiene s610 formalmente en los sistemas constitu-

cionales, pues, en la realidad estructural del Estado,.

aparecen atros de or igen cons titucional 0 no. Asi, las

tres forrnas de manifestacion -ejecutiva, legislativa y ,

judicial- no s_onlas unicas, sino apenas las tres ramas

principales del pcder publico, en el que aparece-con un

mayor predominio, el .poder ejecutivo (31). ~ta~bien

(30) BOSCH, Jorge Tristan: Ensayo de interpretacion del prin-cipia de separaciori de poderes, Buenos Aires, 1944, pegs, 46-47v 84-85.

~ El modele trialista de division horizontal del poder fue pro-A' ,... tit - b' L Y- -V I 19--uesto par: .n.RISTOTELES: ~OLI t ca, 0 _ cit., _ 1, cap . ./\.., I : : ' ;

Y MONTESQUIEU: El espirit u de las leyes, PuertoRico, Ed.i Univer-sitaria, 1964, L. XI, 'cap. VI, pero se registran otras formulas em-piricas y flexibles, no tan apriorfsticas, en la. propia organizaci6nde 1a Republica Rornana. Ver Ho M0, Leon: Las instit uciones -poli-oticas roinanas, 2.~ ed., Mexico, Ed. UTEHA, 1958, L. I, caps, I-IV,y L II, cap, I; BURDESE

o

: Mnnuai de derecho publico ron-wno,Bar-celona, Ed. Bosch, 1972, cap. I, parags. I-III.

ALCALl-ZAMORA, Niceto: Nuevas reilexiones sabre las Leyes. deIndias, Buenos Aires, Ed. Kraft, '1944, cap. III, {(EI Poder; lasdistintas autoridades», pag. 36, sefiala que existe una relativaplenitud del poder y la legislacion de Indias contiene «un -esbozo -

de division de funcionesv ientre Yin-eves, Capitanes Generales,Audiencias, Gobernadores, Alcaldes' Mayores, Corregidores, confer-mando un orden jerarquico politico. Recuerda la ley XLVIII,titulo XV, L. II, de Felipe II, 1593, «que a los Virreyes .. ,_toea elgobierno y la guerra a los Capitanes generales» .

(31) Ver SACHICA, Luis Carlos: Constitucionalismo colombia-

no, Bogota, Ed, Ternis, 1974, pags. 182-183, Y RO,ME9.0, Cesar Enri-

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, existen «organos estatales ext ra-porieres, (pOI" ej. ffilTI1S-'

, terios, en urr "sistema presidencialista, Tribuna1es .de

Cuentas, Contadurias Generales, Consejos de Estado, etc.)

y «sujetos no estatales auxiliares del poder. (por ej. cor-

, poraciones profesionales, universidades privadas, coope-. rativas publicas, partidos politicos, etc.), que ejercen

prerrogativas publicas.

, .c) Transierencia de [unciones

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.. ' Las tecnicas juridicas~de-'transferencia de cornpeten-

, cias como modes delegativos' del ejercicio delpcder, ,noafectan la inclivisibilidad y 'unidad del poderpublico. Las

.transferencias de competencias del Estado a' entidades

, publicas -,.'estatales 0 no--, como procedirniento para la

ejecucionrie «medics. en pr.osecuci6n ,.de/<<fines»; y por

cualquiera d e sus formas (descentralizacion, descoricen-

tracion .y delegacion) no altera 1a uniclad instituciorial

del poder (32). '

" aue::· Derecho consiitu.ci01:1QZ,~t~I,_B,uenQs..Aires ,_,-Ed.~ZayaIia, 1975, ..cap .. 10, ((EI poder ejecutivo en la realidad politica conternpora-" neal>, pags. 194 y ss., donde estudia las causas del acrecentarnientodel Ejecutivo, '2. saber: a) frecuencia de los estados de emergen-cia;' b) facultades rnilitares: c) conduccion de las relaciones inter-

nacionales; d)politica y planes de ·progreso econ6mico y social;e) direccion burocratica: f) delegaci6n de funciones legislativas:g) crisis del Parlarriento y de los partidos politicos: h) centrali-zaci6n de los Estados (decadencia del federalismc): i) Iucha con-tra los grupos de presion: j) liderazgo ,y jefatura de Estado;

k) progreso tecnicoy cientifico: 1) rnasificacion e industr ializacionde lasociedad actual; 11) funciones del Estado rnoderno (planifi-., \

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(32) GARRIDO FALLA, Fernando: T'ratado de Derecho adminis-

trativo, 6.' ed., vol. II, Madrid, Centro de' Estudios Constituciona-les, 1982, pags.' 143 y ss. Ver L.P.A. nurn. 1284 de la provincia delNeuquen, art. 1 .D:, «Esta Jey regira toda .la actividad adrninistr a-

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La delegacion de cornpetencia de un «poder» a «otro»~"''''~"--

cualuuiera sea la via de forrnalizarse es incons titucional,'" . ,

pero sf 'puede delegarse, por. via de «imputacioii de fun-

clones», dentro del ambito del «rnisrno poder» cuando

parte del ejercicio de las cornpetencias de un organa esta

encornendada a otro, en relacion [erdrquica (33).

Puede tarnbien haber delegacion «irnpropia», pero

constitucionalrnente valida, cuando la ley aumenta 1a

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tiva-esta tal provincial, cent ral izada y descentralizada. Se aplicaratarnbien a las 'personas pub'licas no' csta tales y a las pers-onasp rivadas cuando- ejerzan funcion administrativa per autorizacion

o delegaci6n estat:al...)). Idem LP;A. nurn. 2234 de la provincia del,Chubut, art. 1.0 . '

(33) Como ejernplo de irnpu tacion de funciones que no es. inccnstitucional. podemos traer a colacion: a) el fallo de i~ CorteSuprema en el caso «Prequiu, Raul E» -del afio 1967-, en el que. el tribunal sostuvo que no era incons titucional .el decreto 557/59,por el que elpoder ejecutivo impute al presidenterlel directorio

de la Direcci6n Naciorial de Energfa y,Combustibles Ia facultad de,) designar, prornover y rem oyer al personal de esa reparticion des-"7 '-'. , ceritralizada: b) el falIo de la Corte Suprema en el caso «Empress

~ . : _ . _ . . ~ _ I _ o _ C » -d~L.a.no __~69-, en el que afirrno que si bien la ley 17088·_; atribuve a la Secretaria de Estado' de Industria v Comercio la

instruccion del sumario 'y la irnposicion de penas, el art: 8.'" dela lev de rninisterios 16956 establecio que los secretaries de Esta-do pueden confiar a los subsecretarics parte'- de los' asuntos de .

competencia de sus secretarfas, razon por la cual no es inconsti-tucional: la resolucion 831/67, que «delego» en el subsecretario

de Comercio Interior la facultad de dictar aauellas resoluciories:

c ) e1 fallo de la Corte e n el caso «Panzeri c. Ba"nco di Napoli» -delafio 1969-, e n .ei que sostuvo que el art. 89 de la Constitucion nose opone .a que los ministros ejerzan atribuciones que puedan servalidarnente «delezadas por el Presidente de la Republica, sin

perjuicio de la potestad de" ~ste para dejar sin efecto, modificar 0

convalidar los actos curnplidos en razon de esa «delegacion».BIDART CM!POS, German: A-famwl dederecho constitucional argen-

tino, Buenos Aires, EDIAR, 1971, pigs. 475-476. Ver L:L ., 1 37-470 ;

LINARESJ Juan Francisco: Furidamentos de derecho administrativo,

Buenos Aires, Ed. Astrea, 1975, pig. 23.

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cornpetencia reglamentaria del ejecutivo (34). No se tr at a

de la ',«delegacio,n del poder para hacer la ley», sino en

conferir cierta autoridad aliejecutivo u otro organo ad-

,rninistrativo a fin "de reglar los: d~tal1es de ejecuciori de

aquella.

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2. FUNCIONES DEL «ESTADO» y ,F1!NCIONES DEL «PODER) (35)

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a) . Funciones del Est ado

: ..." ._.~~..,'. Las funciones.vquehaceres '0 cometidos cstatales con-

':-,forman una categor ia unica '~e prestaciories y actividades

publicas=para alcanzar 1a causa fined de Ta comunidadpolitica: el bien comun. Las funcicnes del Estado se

',' ,(34) ,G.S.JJ,;L, «in r-e», «Delfino A. M. y Cia.», 1927; C.S.N., «Pra i-

.tico Carrnelo ' ; o r otros e. B3S5Q Y Cia.». 1900: GARCIA DE E~TERR.fA,

.- 'E'duardo:Leglslaci6;z' delegada, pot est ad regl ament aria v control

judicial, Madrjd , Ed. Tecrios., 1970, pags. 1'68 y S5. .

,,' '. '. (35)" PPSA DA, Adolfo: Tratado de Derecho adniinistrat ivo, 1. 1 ,

Madrid, Libreria de Victoriano Suarez, 1897, pags. 212 y S5.

: Las funciones de]' poder 0 los poderes del Estado son «Ia

aptitud ..de obrar de los organos en una deterrninada rnanera» en'

tanto las funciones del Estado son los cornetidos estatales. La

relacion de [uncion can 'cometido estatal es la rclaci6n de «medic

a fin». PRAT, Julio A.: Derecho administrativo, t. 1. Montevideo,Ed. Acali, 1977, pags. 90 y ss.; r. 2, pag. ]4. '

, .. SAY~GUES 'L~so, Enrique: Tratado de Derecho adniinistrativo ..

't. I, Montevideo, 1959, pags, 34 ',' 55.; BRE"\VER C.J.RfAS, Allan R.:

Derecho 'administrativo, t. I,' 'Caracas, Publicacioh de la Facultad

de Derecho. Universidad Central de Venezuela,' 1975. pags. 373-374.

, La -corrsideracion de los cometidos estatales por el Derecho

administrative ,ha side qbjetada per el formalismo juridico, con-

siderandola como «rneta-jurfdica. y fue ra del Derecho. Ado] folvIERKL sefiala que «el sentido especial de nuestra teoria adrninis-

trativa reside en el intento de rcducirIa adrninis tr acion a un puro

sistema de [unciones [uridicas» (Tcoria general del Derecho admi-

nist rativo, Mejico, Editcra Nacionul, 1975. pag. 130).

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.identifican, a S 1 , can los [incs de la actividad cs tatal y ira;'" .,.

dueen 1a imperativa ejeeuci6n de actividades de caractermaterial (economico-social) para el logro de los objetivos

de la comunidad politica: paz) or den, pr osperi dad, segu-

ridad, asistencia, solida ridad y justicia. En una tipifica-

cion de los cometidos estatales se indican los siguientes:

a) iunciol1es pL{blicas (vgr. iusticia. eiercito); b) servicios

publicos (tran~lfnrte, cOlTIunicaciones V suministros pu-

b1icos); c) serl'icios social es (asistencia social, reV1SlO-

na, ospita1aria, bibliotecas); d) elnpresa pt~bli .ca (inter-

venci6n dir-ecta e indirecta en 12. econornia. famen to ,

estlnlillo, organizaci6n administrativa de 18. economfa).

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.Las funciones, procedirnientos 0 medios de· acci6n

estatal conforman 1as vias procesales para eJ ejercicio

del poder como rnedio de ]a, comunidad para alcanzarlos fines de la D1isD1a.;Las funciones del poder se iden-

tifican C O I l los n1~dlo-S'.;prop.i_Q~~_,gJi_T~,~~{vld2,d'estata( y

traducen la actuaci6n del pcder.: de caracte~--f~-~~1~f'c1iI~

ridica) COlTIO vias de actuaci6n (gubernativa, legislative,

judicial y administrativa) par cuyo conducto el Estado

:,logra los fines que se le asignan ..

.. - 'Existe una intima vinculacion entre 'las funciones del

poder (funciones for-males-media) con las funciones del

.t.siado (functoncs 111tl teriales-fines), pues la nota Iinalista

es informante de la realidad politico en todas sus dirnen- .

sicnes, dado que n o se ccncibe «funcion sinactividad, ni

actividad sin fin». La organizaci6n persigue ciertarnente

un fin y este Se logra mediante una actividad reiterada:

1 a funci6n. '

En los ordenamientos jurrdicos del constitucionalis-

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rna occidental, pueden enunciarsc cuatro Iunciones jur i-

dico-formales del poder: gubernativa, Iegislativa, juris-" '

,diccional y administrativa.

,La diferencia especifica de las funciones del poder,

entre S1, par las qu~ se canaliza y exterioriza el concreto

ejercicio del poder, _sc logra can un criteria mixt o, te-

niendo en cuenta aspectos' «sustantivos», «organicos» y

«procesales»; a ~~ber: , ,

a) Aspectos sust antivos (iqzui?). Por los que se defi-

ne la «naturaleza. 0 «contenido esencial» de la actividad

publica cornprendida en la -func'i6n del poder d e que se" . . . -

",trate.

: ,. b) Aspectos' or ganicos (c quien? ).~-Por los que' se de-

_termina, «el sujeto» u «or gano» que' curnple 'la' fiincion.Interesa 'Ja individualizacion: del «agente organico» I fun-

.damentalmente en la conceptualizacion de la [uriscliccion

yde " l a L~gislaci6.r7,,'que sor/ft~~~ciones' ~ii'tamel;te' esta ti~

, zadas 'y su ejercicio corresponde monop61icamente al

-, '>Estado."

, ' -~'), .Aspectos procesales ( C C O I l l O ? J . Par 10s que se es-

pecifican el «coritinente» 0 «modo» .de preparacion (pro-

'cedimientos) v exteriorizacion (actos). Vale decir que, '

. ':.comprende- los procedirnientos de fcrrnacion . (procedi-

'rnientos de forrnacion {procedimientos Iegislativos, ju-

diciales y adrninistrativos) y manifestacion (ley, senten-

cia, de.creto)' de los actos de poder.

,3. FUNcroN GUBERNATIVA'O POLITIC/\

, Por encima del- esquema de' Montesquieu creernos en

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a) Aspecto sustancial

Desde este enfoque, 'la funcion guberriativa 0 politica

es la actividad estatal discrecional sin limites jurfdicos,

realizada en ejecucion de una directa atribuci6n consti-

tuciorial par motivos de oportunidad, rrier'ito a conve-

riiencia, fundados en razones de seguridad, orden, y

defensa de 'Ia ·propia comunidad politica (36),

. ,,

(36) El concepto americana de «political ques tionsves aquellaparte de Ja actividad estataI encargada de afrontar las decision-scrfticas. del quehacer gubernarrien tal, a diferencia de las decisio-nes rutinarias. de jerarquia inferior, merarnente adrninistrativas.

Es comparable con los «actes d e gouvernernent» en Francia, los«acts of state» en Inglaterra y tam bien, en alguna .med ida, aunque .es una especie mas reducida. los «just izfreien Hoheitsakte» de

la teoria constitucional alernana y los «actos institucionales» denuestro Derecho. Cornparte este criterio XIFR..{ HERAS, Jorge:

.Formas )' [uerzas politicas, ob. cit., pags. 253·263.LINARES, Francisco: Fundanicnt os de, Dereclio adniinistrat ivo,

ob. cit., pags. 66-67, dice que: «La funci6n estatal Ilarnada degobierno 0 politica, es uno de los cauces por el que circula toda-via en el Estado de Derecho, el absolutisrno y la razon del Es-tado ... son" ciertas funciones generalmerite muy .discrecionalesque per su importancia para la comunidad se han dado en Ilarriar"de gobierno", "politica" 0 "de Estad·o"}}.'

QYHANARTE, Julio: Poder politico y cambia est ructural 'en laA rgen tina, ob. cit., pags. 58-59, sefiala: «En los regirnenes dePoder eficaz, la funci6n gubernamental consiste, pr imordialrnen-te, en el trazado de la politica global y en la adopci6n de lasdecisiones fundarnentales destinadas a realizarla ... [que] arnplicanuna. opcion entre diversas alternativas vitales, como pcdrfan ser-

lo. por ejernplo, ,defensa 0 devaluacion. de la moneda ... , estirnuloo resistencia a 12s inversicnes extranjeras desnacicnalizadcras ...El gobierno que no es una suma de decisiones individuales ,e in-conexas. requiere una politica vertebrada. v esta politica actua atraves de let funcion gubernarnental. La prernisa liberal del Poderm inirno hizo que la funci6n gubernarnental perrnaneciera oculta y

fuese considerada. a 1 0 sumo, como una desviacion . vulnerada

de los sanos principios. Si a esta altura mantuvierarnos esa acti-tud, nos sumergerfamos en una hipocresia en que ciertarnenteno caen las const;"ur"iones de Francia, Italia y Alernania Federal,en tre otras.»

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57

054



. .

Consiste, precisarnente, en fijar las grandes directri-

ces de la orientacion political a traves de la gestion de

asuntos que afectan los intereses vitales de la comunidad,

respecto a su seguridad interna, relaciones internaciona-

les. interorganicas 0 entre poderes.

Dentro de la actividad de los 6rganos legisla tivo y

ejecutivo hay aetas superiores de direcci6n 0 iniciativa

que reflejan una especial y primordial intensidad del

poder estatal. Integran una funciori guberriativa que es

.:distinta a Ia funcion administrativa, por cuanto esta su-

. pone actos subordinados a derivados de media tez cons-

titucional. En cambio, fa funciongubernativa tiene direc-

. ta . inrnediatez consti tucional, ..: c m ~ ·rarigo5up[(;I}l9 dejerarquia. Es decirque n~ tiene, .·en principia, legis1aci6n

in terrne dia .

.b) Aspecto organzco

-,La funcion gubernative no requiere de un organa es-

pecifico de realizacion. Puede ser ejecutada tanto por e1

ejecutivo como par el legislative. Es cornpetencia exclu-siva' de ellos o concuire·nTe-·EntI--e-Ja-\!1Jtnntaci-- de -arnbos

organos, segun los casas. Perc. desde el punta. de vista

organico. es una actividad indelegable que -le esta vedada

en todos 'Ios supuestos a1 crgano jurisdicciorial.

Sin embargo, cobra su ver dadero caracter en el a m -bito y actuaci6n del or'gano ejecutivo, tipicarnente gu-

bernativo.

. . El Poder Ejecutivo no se Iirnita a la administr acion

sino que tiene el poder de dirigir 1a politica (37).

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= 1 art. 2~~j_-l~: Cc~:·;~~~:~~~::,,,;r~:';~-:;,_ ~ _ _ .~ ... 1 ' ; ' 5 . , clj:..::

( e e l gobierno deterrnina y conduce la politico de la Nacion»: elart. 95 de 1<1Consti tucion italiana expresa: (IE1 presiden te de!

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c) Aspect 0 procesal

La funei6n gubernativa se exterioriza a traves de una

de las rnodalidades de aetos del 'poder: «aetas politicos»,

«de gobierno 0 «institucionales» (38). Estes acres s610

pueden ernitirse en 105 cas os coristitucionales, exprcsa 0

) , - _Consejo de Minis: ros dirige la polftica general del gobierno y es

responsable de ella. Mantiene la unidad de la direccion politica

y administrativa, prcrnovicndo v coordiriando 1 3 actividad de los

ministros». En igual sen t ido se -expresa el art.' 65 de la Constiru-cion alernana.

En el Derccho positive argentino, S 1 bien 110 11<:\)'um\" normaconstitucional identica. las leyes de ministerios atribuyen a los

) j ministros la realizacion de Ia politica de la Nacion, 0 confian a l

) ,-) presiden te la maxima resporisabilidad en la direccion superior del

; desarrollo nacional. de terrninando los objeti-vos," politicos :: las

) , estrategias (art. - + dccreto 132, Ley de Ministerios. t.o. 83). La.. j

) Corte Suprema de Justicia de la Nadon tuvo, en 1958, la disiden-

,; "c ia de los doc tares ARAOZ DE LA)"-1ADRID' Y JULIO QYHANARTE,. que

) ~) aceptaron 13 existenr ia de «una potestad de' suprema di rcccion de

) :J los intereses publicos». (C.S.J.N., caso «Partido Peronista», 25-11-),.-, 1958, Fallos, 242: 337).

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):_~ " (38) Cfr. MARJE;(H OFF. quien sefiala: ,«el acto institucional no

.-: se .vincula oYelaciona inrncdiata 0 directamente con' los' adrninis-) -~·----'-~---·--_--"-"ti"ados6 particularcs: se vincula 0 relaciona con los propios orga-

)-~ nos 0 poderes estatales, ccntemplando pr incipalmen'te relaciones

) , :' en tre poderes publicos, siendo par ello que los adrninistrados no

-- pueden irnpugnar el acto institucional: no son «parte» en -e l rnis-) - ;. , .mo, carecierido entonces de accion para irnpugnarlo». (Tratado

) " , de Derecho adniinistrativo. t. II. Buenos Aires, Ed. Abeledo-Perrot.) 19~'" , -~a) .'

- 00, pag. I)....

~ .J , En esta orientacion -s c pronuncia eI Anteproyecto de Codigo) = " de 10 Contencioso-Administ ra tivo de la Nacion de 1968, prcparado, per los doctores 1\1ARIE\: HOFF, LI:--rARES, B,OSCH, B1D:\RT. CA~"1POS.

) -~-;. que en- su art. 2.° expresa: « • • . no seran de competencia de 13. Cri-

) ~ mara las causas siguientes: a) Las relarivas a aetas institucionales

) ~ tales como la declaracion de guerra.vcelebracion de tratados inter-

...". nacionales de paz, alianza, neutralidad, limites, concordatos. inter-

) ._; vencion federal a las provincias, declaracion de estado de sitio,

) 'J nornbramiento de 'jueces de la Suorema Corte de Justicia v de-

) ~) mas jueces de la · 'Nacion v los acto"s" en que 51:: concreten las J reb-

)9 ciones del Poder Ejecutivo con el Congreso 0 sus Carnaras: ... ».

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razcnablernente conferidos a los organos estatales de Ie-

gislacion y ejecuci6n y dictarse con «efectos juridicos

generales ». .'

Todo acto de gobierno, politico 0 institucicnal, tra-

sunta una directiva de caracter superior vinculada a la

propia organizaci6ny subsistencia del Estado y no incide

. direct a ni inmediatamente en la esfera del particular 0

adrninistrado. Por S 1 1 indole 'no afecta direetamente de-

rechos subjetivos de 10s a ITnnistrados, por 0 que no da

luga~pugnaclonTurisdiccionaI""'-:L.?s derec~os de los

.' admiriistrados podrari verse afectados direeta e inrne-

....-----.~--.diatamente a' .raiz de actcs ernitidos como 'consecuencia- , -

'de los actos -politicos, de gobierno 0 institucionales y en

jestes casos cabe la irnpugnacion judicial contra' tales

....Iactos de aplicaciori. . . - .-

' ' ' -V <- Los aetas politicos, de gobierno o' instit~cionales pre-

"': ..'s'eritan: .las siguientes caracteristicas _(39):

- ' : " a _ ) . ' 'Ejecutan directamente una norma constitucional.

: , - - . b J - : Son dictados en ejercicio de actividad «discre-

__",:cional», 'indelegable de los 6rganos _ejecutivo y/o legis-

.~ . ~ ~a·tivo~ ":s lnli~ites juridicos y' par motive de oportunidad

'6) ~ Se vinculan a Ia propia «organizacion y subsis-

tencia -'del Estado», y se justifican por un m6vil.politico

vital para Ia segur idad. defensa y orden del Estado. No

. se tratarie asuntos que hacen a lasimple marcha de la

buena adrninistracion.

(39) Ver LINARES,] uan F.: Fundamentos de Derecho adminis-irativo, ob. cit., pags. 79~81; cfr. MARIE:-.IHOFF, Miguel S.: Tratado

de Derecho administrativo, t. II, ob. cit., -pags. 755.y 5S.: MURILLO,

Ferrol: «Administracion y politica», en R.A.P., nurn.' 6, Madrid,1951, pags. 30 y 55.; BOQUER:\ OLIVER, Jose Maria: «Los origenesde In distincion entre ac tividad politica y .administrativa», cnRA.P., nurn. 40, Madrid" 1963, pags. 78 y.S5 ..

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d) No inciden directa ni inrnediatarnente en ia este-

ra jurf dica del .adrninistrado, «cuyo status no se alter a

ante la ernision del acto politico, de .gobierno 00 insti-

tuciorial».

e ) Son unilaterales en su estructura y de alcance 0

efecto gene~al. .\. ., .f ) Son' irrevisibles, no judiciales, no justiciables o.no

invalidables judicialmente. Estan exentos del control ju-

ris diccional..

La Constituci6n resultaria violada si el Poder Judicial

pre tendiese arrogarse .competencias que~ segun aquella,incumben -exclusivamente a los 6rganos politicos en

ej ercicio de atribuciones propias de _naturaleza discre-

cional que hacen. a la oportunidad politica. Admitir 10

ccntrario importaria, quizas, cambiar una dictadura par

otra: Ia dictadura del «gcbierno» par la dictadura «j u-

dicial», la dictadura de 10s-que mandan 'par ladictadura

de los que controlan. Agravada mas ·aUTIa ·situacio:u. si

se quiere negar, como 10 preteride la teoria de -Ia judi-

ciabilidad plena, que los actos institucionales estan taxa-

tivamente .enunciados en la Constituci6n Naciorial. Se

afirrna que existi:da-ourr---circato--vicioso~ pOl' cuanto los

actos polfticos 0 institucionales son los no judiciables y

es el organo judicial quien dice cuales y cuando son no

judiciables. Si ello fuereasi, en ·que quedaria el culto

liberal a la division de poderes, al equilibrio de poderes?

En nada, pues habrtamos. creado el mas peligroso de los

desequilibrios, «que los jueces manden, legislen y juz-guen». Razones d~ prudencia politica avalan esta con-

clusion.

La: prudencia (40) es una virtud .moral que esta inti-/

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(40) PAu.cros. Leopolda: La prudencia politica, 3.' ed. Madrid,Ed. Rialp, 1957, pags. 93 y SS. .

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rnarnente entrelazada con el quehacer estatal, Va accr.

pafiada necesariamente de varias cualidades, entre ell as

la de prevision, 0 sea «Ia consideracion ..de. Iosefectcsque podran. resul tar de 10 que se ernprende».' .-_.~~.

El prudente precisa c~nocer tanto los principios uni-versales de Ia razon, cuanto las realidades concretas sabre

Ias que versaIa accicn moral.' El sentido de 1a vir tud es

que elconocimiento cbjetivo de 1a realidad se torne me-

'dida del ··~brar.

c . Que resultados acarrearia Ia revision judicial de

todos los actos politicos, de gobierno 0 institucionales?

i.Se ha pensado en las ccnsecuencias que irnportaria si Ia

Corte Suprema declarara nula .una Intervencion federal

o Ia declaracion del estado de sitio? (41). Adernas, ello,

en nada obsta a que los jueces controlen la legitimidad y

constitucionalidad de los actos adrninistrativos dictados

en aplicacion 0 consecuencia de aquellos.

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, . En· este .sentido se ha pronunciado reiteradarnente el Sup;emoTribunal de J:ustida Nacional, d iciendo que no puede .ser -decla-

rada 1a inconstituciorialidad de una Icy de int ervencion a una pro-

vincia (Fallos, 53 :420; 54: 180, ana 1924; 1.43: 131, afio 1925), ni re-solver sobre las circunstancias que autorizaban al Conzreso aest ablecer el estado de sit io (Fallos, 195:4,,),0, ana 1943; 247:708,

afio 1960), ni revisar Ia legitirnid.ad con que [ue SQnCi01Ulda l!I7C1

Constit ucion provincial, facultad que tenia el Congreso y rue

suprirnida en la reforrna de la Constitucion de ·1860 (Fallos, 177:

390, and 1937; 184: 639, ana 1939), ni exarninar el procedimient oadopt ado para la [ormacion y sancion de las leyes (Fallos, 53:

420; 141: 271; 210: 855). Alguna doctrina y cierta jur ispr udenc ia

. (C.S:J.N., Fallos, 164: 344) ccnsidera tambien como .acto exen to de

control jurisdiccional a la expulsion de lo s ext ranjercs, Par a

nosotrcs. es un acto adminis trarivo de inrnediatez rnerament elegal (leyes 4144 y 1832:5), que produce efectos juridicos respec to

'~o un. adrninistrado y que puede irnpugnar jur isdiccional meru e.. ~ - lo~;",~:-c rlp:-",··-h0": c';''1·i~tl··.t07 ~r c : T : \ . . ' 'C"11~;-:- ')~ ~. ~6~~

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HIDEGAr: . : , Carlos Marin: «Con t rol judicial y control politico decoris t itucionalidad en la Angen tiria», en E.D., pags. 87-579.

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Los aetas politicos, de gobicrno 0 ~nstitucionales se

clasifican de la siguierite forma: 1), actos relatives a las

relaciones- internacionales -(declaraci6n de guerr.a, COD-

certaei6n de tratadcs, mantenirniento 0 ruptura de re-

laciones diplomaticas): 2) aetas relativos a la seguridad

interna (declaraci6n del estado de sitio, intervencion fe-

deral a las provincias ): 3) relatives a las relaciones entre

los tres «poderes» del Estado (veto, apertura y c1ausura

de las sesiones de las carnaras).

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4. FUNcr6N LEGISLA TIVA

a) Aspect o sust ancial

La funcion legislativa es aquella actividad estatal re-

glada 0 discrecional can lirnites jur idicos con;tjt'u~iona-

les, para la elaboracicn 0 creaci6n del derecho a· traves

de norrnas juridicas generales (42).

(42) BIDART c . : . . \ . j POS, Ge rrnan: Manual de De/echo constit ucio-

rial argentino, ob. CiL, pag. 4/i, caracteriza a Ja legislacion por

«Ia creacion de Derecho I1Lle\'O)}, «I1Q iiene ningun plano que ladistancie de la .Consti tucion: al no estar interrnediada. esta fun-

cion crea Derecho sin condicionarniento ni determinacion que b

subordinen; 0 sea, el conrenido de 1a ley puede ser cualquiera,puede ser por eso novedoso u originario, can solo respetar iaCoristitucion: par debajo de 1 :1 legislacion se ubica .la funcionadministrativa, que tiene naturaleza sublegal 0 "infralegern?». Vertarnbien L rW I:R E s, J uan Francisco: Fundanientos de Derecho ad- ,/

niinistrativo, ob. ciL, pig. 39; MERKL: Teoria general_ del D erecho

administrativo, ob. cu., pag. 7~.

63

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057



/

La funcion legislativa es la actividad privativa, espe-

cializada e indelegable del organo legislativo (43}."

Lafuncion no es Iegislativa porqueja cumpla el o r -gana ,encargado de legislar, pues no" tocla Ia actividaddel' Pa;rlamento es Iegislativa ni todo acto .reviste la

forma de .ley.

S e a:plica,·.un~came:nte· para 10s aetas que,siendo sus-

tancialmente Iegislativos, hayan sido realizados per el

o r g a n a especifico en vir tud del procedimiento consti-

tucional.

'.: ,La: 'legislaci6n no imDortala" cre.~-ci6rt---de~-t6das-~as

norrnas generales, sino s610 Ja de norn1as generales par..~ ora esnecifico: el '-organo' legislativo. La ereaci6n

de. normas generales par el eiecutlvo or enanzas, de-~." . . -..

cretos)' 0 judicial (acordadas) se concibe, usualmente.v..

cO'mo funci6n administrativa.

. El organo ejecutivo no ejerce [uncion legislativa; ella

· · ~ s c · .advierte " a 1 cons iderar Tos reglamentos (art. 86 inc: 2.°

··C:N'.). Aun cuando su contenido sustancial-rnaterial es

.identico al de las Ieyes (par ella algunos autores Ie H2-

. man legislacion secundaria 0 1eyes ..encsentidosnaterial), ....

rio tienen identico .agente or ganico, ni tarnpoco es el

rnisrno el regimen juridico aplicable.

(43) Ver un estudio de Dc recho cornpar ado en LIONS, Morii-que: El Poder Legislative ell America Larina, MexicovUnivers idadNacional Autonorna de Mexico, 1974, pags. 43.y ss. «En principio,las', constituciones Jatinoamericanas prohiben la delegacion al

ej ecutivo del poder legislativo: pero unas crean una delegaciori

institucional, y todas preveri situacicnes de ernergencia que jus-t ifican la .delegaciori del pcde r legislative y habilitan al presidenre

R e1= "<: . ::' ":":"'" . d icta r medrdas ell ' t2r~r~tt::'1'1.e'2"ts1~.t1v{"' l~, .

l~'lEEHAN, .Jose Hector: Teoria "Aires, Depalma, 1976, prigs. 9 y S5.

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. Los organcs adrninistratrvos no ejercen funci6n Ie-. . ,

gislativa. Los reglarnentos no tienen cntidad legislativa:

tampoco pueden contradecirlas leycs. ni desernpefiar una

funci6n supletoria secundaria can respccto a la ley.

Este principia enunciado doetrinariamente en abs-

tracto, no ha sido rcceptado par las· constituciones.

Varias leyes fundarrientales autorizarr 0.1Fader Ejecutivo

-. en el derecho comparado- a pedir normas generales

en lugar del legislative, con una autorizaci6n especial de

dicho organo, dada en la forma de una le y ot orgadora

de [acultades, cuando se prcsentan circunstancias espe-

dales, tales corno guerr a, rebeliori o. crisis economica.

Tr atase de un organa legislative extracrdinario al eual

no se le quita unicamentc la denorninacion de legislativo.

Ahara' bien, este no es el caso del derecho "ar£entino~ ". . . . . - - - - - - . . - • . . . . • . 1 0 . " . . . 0

, Kelsen -(44) se:5.ala·que ef organa ejecutivo ejercita

funci6n 1egislativa cuan do tiene derecho a .evitar, -por

rnedio del veto, que norrnas apro badas 'par el organa

Iegislativo se convier tan en leyes, 0 cuando n o , puedanccnver tirse en preceptos legales sin 12 sancion del mismo

ejecutivo.vo cuarido tOTI12. la i11.iciati~a en el p roceso Ie-

gislativo sometiendo un proyeeto de ley a la considera-

cion del organo encargado de legislar. Si bien es cierto

que esa participaci6n del organa ejecutivo en el proceso

de formaci6n y -sancion de las leyes es establecida por

la Coristitucion (arts. 68, 73 C.N.), la misrna no es sus-

tancialrnente legislativa, sino que conforrna un acto,' le

da cornpletividad formal, COD10 es el caso de la prornul-gaci6n y san cion de las leyes.

Los casos del veto: y de Ia iniciativa par interrnedio

de un proyecto, no hacen a 1a esencia de la funcion, TIl

(44) KELSEN, Hans: Teoria General del Dercclio y del Estado,ob. cit., pag. 322.

65



son siempre obligator los. Adernas, el veto puede ser eiu-

dido par el organo legislative con una especie de cont ra.

veto 0 aprobacion mayoritaria.. que importa. sancion

automatics por expresa disposicion constitucional.

Lainiciativa legislativa

que esruno deIps

puntosde-biles de la estricta aplicacion de I~ division de poderes,

permite al organo ejecutivo, en vista de la realizaei6n y

prornocion de sus funeiones .materiales, el ejercicio de

UDa .actividad propia, de naturaleza administrat iva, la

de instar la ·f z_~nci6n leg is la tiva. , Guardando las dista.I:cias,

decir que 1a ..iniciativa legislativa del organa e iecutivo

es iunci6n egzsLatrva, equlv ' eClr que 1a designaci6n

..~ 105. iueces por parte del Ejecuth:-O e;:-t~mci6Yl, jLl~

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--- .. El organo jurisdiccional tampoco ejerce funciori le-

gislativa (45). Los reglamentos como norrnas de caracter

. general :q_·uese "oictai1 para or denar y regir el funciona-

.miento . interne del organa judicial (art. 99 C.N.), no

.,' 'tienen ni estan sujetos al mismo regimen. de las leycs.

Se trata ·de actividad adrninistrativa ejercida par el or-

" "gano-jur is'diccional. No es actividad Iegislativa, por cuan-

... ' to no se dan los recaudos exigidos para tipificar esta.-"·~·~·-No-c6inttde--'el-agente· or ganicc ni el regimen jur idico

aplicable. 'Las :acordadas que dictan los altos tribunales

de Justicia -constituyen tipicos aetos reglamentarios d ecoritenido yregirnen adrninistrativos.

Tampoco puede corisiderarse actividad Iegislat iva a

(45) Cfr. KELSEN, Hans: Teoria ·GeneraLdel Derecho y del Es-

' !c;.do, ob. cit.', pig. 322;' quien sosriene: «... que 10s tribunales rea-

lizan una funci6n legislativa cuando estan autorizados paranulificar leyes inconstituc1onales_. La curnplen tarnbien cuaridotienen cornpe tenci a para nulificar un reglarnento, basandose quees con tra rio a una ley ... Los .tr ibunales ejercen, adernas, una fun-_., 1 . 1 tiv: - 1 : , , , - "!c..··l-:"~~.!'." e ' : ' " " \ . , ~ ',/""I3S"" concret -t:"< 1 " " " - , . . . . . , .\...lon eglS::l 1·, ..., .._L,~,!,·.,,,, ':>L_ .~:~._ ">!Vl!, ~l ~,~" '--L U _. 0,::'';' ._'_'~.'

vierre en' prece den te par? la resoluci6n de otros -simiJares».

66

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las sent encias obligat orias (jurisprudencia plenaria), EI

conjunto concordantexlc resoluciones de organos juris-

dice-ionales desernpefia una autentica funci6n creadora

del Derecho, ,aportando en mas de una oportunidad nue-

vas instituciones 2. la dogrnatica juridico-positiva. Pero

no puede reconocersele a' la jurisprudencia un poder

co-legislador que puetla sen. tar 'reglas <~erg o. O I71 n.es» 1 tal

como ocurre en el derecho angloaruer icano; seria una

. extralimitacicn de las funciones del' organa judicial e

incurr irfamos s ; 1 1 _la _dictadura judicial. '

Desde un punto de vista ccns t ituciorral se .polernizasobre 1a .const it ucionalid ad del precedente obligatorio,

en razon de una supuest a interferencia ell los atributos

legislativos, al crear principios generales reguladores de

la conducta humana. :

No puede considerarse a 1a jurisprudencia como fun-

cion legislative: DO _se tr ata de una regla .gerieral £rga.

0711i1es} sino de. la reiteracion de tin deterniinado crit erio

de interpretacion, de la ple11.itud heruieneutica del orden[uridico en cada caso concreto. Admitir 1a consrituciona-

lida-d-de~los-faHos"-plen2.rios -irnporta 0bviarnente recono-

cer una delegaciorrde facultades del Congreso al organa

judicial. La Corte Suprema de Justicia tierie resuelto en.'

este sentido, que «no es lieito a los, rnagistrados argenti-

nas atribuirse facultades legislativas que carecen » (46).

(46) En nuestro libra Ei Pod er Judicial (3.~ reimpresion, Men-

doza, Ed. Ciudad Argentina, 1984, pag. 83) sostuvimos que e l poderjudicial no es colezislador. Si asl fuera se ext ralimitaria en susfuncio!1es, transtorrnando e( regimen republicano en una dicta-dura judicial. '

Ver Fallos, 234: s z . deride la C.SJ.N, sefialo que <(ja ingenternision que en la elaboraciori del Derecho incumbe a los juecesdebe curnplirse sin arbitrariedad, y no llega hasta la facultad de

instituir la ley m isrna». V el iarnbien DRO. \ l I , Jose Roberto: «Lajurisprudencia como fuente v como conocimiento del Derecho».en I.A., 1968-II-753 :\' ss.

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Per ultimo, tarnbien se plantea como un supuesro !f:

ejercicio de la funci6n legislativa 1a declaraci6n judicial

.' de inconstitucioDalidad de una ley. Tal caso es una prue

""ba evidente de Ia energia, d~ Ia funcion judicial y de su

relevante gravitaci6n eriTa dinamica constitucional. No

. invade Ia orbita politica, sino "que se Iirnita a negarse a

aplicar una norma conceptuada corrtraria a ·la super le-

galidad en un caso concreto. E1, 6rgano jurisdicciorial

tiene que declarar 1a inconstitucionalidad porque para

.elIa norma constituciorial es obligatoria en primer lugar,

Y si la norma legal de jerarquia inferior no' se conforma

con Ia Costitucion, Ia priori dad .. de esta .enerva Ia

segunda.

..No obstantela calificada opini6n de rnuchos juristas,

como Kelsen, pensamos que es err6neo afirrnar que los

tribunales ejercen. funci6n Iegislativa cuando declaran la

inconstitucicnalidad de una -Iey: ,

, " En I$. 'decI'araci6n' de incoristitucionalidad el organo

"~' jurisdiccional no ~nu1a ni deroga la ley, ella' subsiste y

" es n"e;:cesario que se Ia jU:zgue en cada caso. La sentencia

no puede '~xtenderse para hechos futures; en consecuen-cia el .planteo ?e inconstitucionalidad debe repetirse en

cada juicio.: Declara la inconstitucionalidad de la norma;

las cuestiones planteadas en el juicio respectivo deben

ser .resueltas como si aquella norma no existiera (47).

Los ~fe~tos .derogator ios de 1a ley por via 'de declaracion

de rnconstitucionalidad, .requieren una expresa prevision

s reglamentaci6n constitucional.

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(47) "Jet Fzlllos, .147:716 (1960); 202:184 (1945); 264:364 (1966).

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c) Aspecto .procesal

La funcion legislativa 'se exterioriza por «actos legis-lativos. (leyes), una de las especiesde actos del' poder,

dictados en virtud de «un procedirniento constitucional»

(para la «sancion de las Ieyes»), que producen efectos

juridicos generales, abstractos, objetivos e impersonales

de caracter imperative y perrnariente.

El caracter general COD10 nota distinta de la ley vierie

desde antiguo. Ya 10 expone Arist6teles en su Politica,

10 repite el pensarniento medieval y 10 reiteran 'gran par-

te de los publicistas actuales' (48). .-. '"

.5. FUKcr6N JURISDICCIONAL

0

La funci6n jurisdiccional se encarga de dirimir los

conflictos de intereses que alter an .0 pueden alterar .el

orden social (49). A ese fin, el Estado moncpoliza la ju-

risdiccion y proscribe la auto defensa, sustituyerido laactividad privada par la actividad publica,.salvo cases

excepcionales de legitirna defensa. Loscindividuos.rhan

sido privados de la facultad de hacer justicia par su

(48) ARIsroTELEs: Politica, ob. cit., 1. II (las constituciones mas

perfectas), cap. 8,pags. 49-51, Dum . 1268 bv-y '1269· a., dice: « . : . lasnorrnas escritas S2.n&11enerales y en la practica no se dan masque casas singulares ... algunas leyes, :i en deterrninadas ocasiones,

deben ser susceptibies de cambios ... la ley no tiene otra fuerz apara hacerse obedece r que el usa, y este DO :se produce sino me-

dian te e1 transcurso de mucho tiernpo».La C.N., en sus arts. 68 y 73, preve e1 procedimiento constitu-

clonal para la «sancion de las leyes».(49) Ampliar en DRO)'U: EI poder judicial, ob, cit., Iritroduc-

cion, pags, 21 y ss.El Derecho adrnitc excepcionalrnente 1a defensa p riva da 0 la

auto tutela, art. 2.470 c.e., art. 34, inc. 6.", c.P. .

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mana; por ello, el orden jur idico Ies ha investidc del

deie~ho ,de .accion y a1 Estado del deber de jurisdicci6n.

Esta actividad rnoncpolica y' 'sus titu tiva del Estado,

con 1a finalidad trascendente de rnantener el or den y 12

paz social, se rnanifiesta a' traves del acto jurisdiccicnal,

delcual es arquetipo 1a sentencia.

Si 1a ley contempla 'uri supuesto abstracto; Ia juris-

diccion se enfrenta con un caso concreto: Ia aplrcacion

,de aquel. ~or 'ello; el esquema logico se ha. comparado

.con un silogisrno.ven el que Ia pr ernisa mayor es la ley,

l a , premisa rnenor es el caso concreto y 1a conclusi6n es

1a decision jurisdiccional. .

.Para su conceptualizaciori debernos " t ' e 1 1 ~ ~ ~ -.-eq-~·'~uent-~,'

a1 igual que en las' dernas funciones estatales, Ius aspec-., ,

t05 'sustancia], orgamco y procesal de la funciori JU~

risdiccional.

a) Aspecto sustancial

.La. funcion jurisdiccional, desde este aspecto, COTI1-

prendeJa decision con fuerza de verdad legal de una

controversia entre partes que det~rI1?_i0.,~~i~ies'tablezC;:3,,_~l__ ,_ "

Derecho. en el caso concreto. Define en los casos undrvi-

dualizados la aplicaci6n de la norrnativa juridica para 1 8

.efectiva .protecciori de las garantias y derechos coris a-

d 1 I . 1 . ' ,- -gra as por ia egisiacicn.

b) Aspect6 orgdnico

La decision jur isdicciorial -es producida par un or ga-. . . ~

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rrsdiccional. Funci6n jurisdiccional y jurisdiccicn judi-

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cial son expresicnes y actividades identicas, titularizadas

por llil. organa estatal constitucional caracterizado pOl'

su «irnparcialidad e iridependencia» (50).

Organa irnparcial en tanto no s e parte, sino ajeno 0

tercero en la controversia. Independiente porque esta

sujeto s610.a leyes y no aordenes e instrucciories de 61'-

'ganos sup eriores judiciales 0 adrninistrativos. _par cuan-

to no hay r elacion jerarquica. La indeperidencia no es

un atributo accidental 0 securidario del organo jurisdic-

cional, sino consustanci al al mismo.

Organa constitucional por haberle adjudicado la pro-pia Constituci6n esta actividad privativa y exclusiva,

Vale decir, no cornpartida can los otros organos del

poder (51)- La exclusividad es absoluta.. y no adrnite :

delegacioii alguiia.

En su consecuencia, el ejercicio de 12.·funcion JUrIS-

diccional se caracteriza par ser:

(50) « ... 12.facultad de interpretacion de los jucces y tribuna-

les infer icres no tiene mas Iirnitacion que la que resulta de su

propia conciencia de magistrados, y en t31 concep to pucden y

deben poner en ejercicio todas sus aptitudes y medics de inves-

tigacion legal, cientifica 0 de otro or den, para interpre tar la ley,

si la jurisprudencia violenta sus propias convicciones.» (C.S.J.N.,

Fallos, 131:105-110). Es inconstitucional exigir que un juez falle

de acuerdo a la in terpretacion del Derecho que haec un tribunal.

superior. La inconstitucionalidad deriva de que viola la indepen-

dencia del juez, 10 que haec a la esencia de, nuestro sistema insti-

tucional. VILLEGAS B,\S:\\'JLBASO,' Benjamin: D C 11e . C h . . O adniinistra-tivo, t. I, Buenos Aires, Ed. TEA, 1950, m::~s. 27 \' 55.; GORDILLO,

Agustin: Tratado d e . Dereclio a . d 1 1 l · i i 1 i s i r ~ l i ~ · o , t. 1 . Buenos Aires,.Ed, Macchi, 19}4, pags. VIl-12-13; DiEZ , Manuel Maria: Derecho

administrative, t. 7, 2.', cd., Buenos Aires. Ed. Plus Ultra, 1974,

pag. 111.

(51) Ver GORDJLLO : El c1C{Q adminisirativo, 2: ed., BuenosAires, Ed. Abelcdo-Perrot, 1969, pags. 136-137; SAYAGUES LASO, En-rique: Trat ado de Dercciio administrat ivo, t. 1, ob. cit., pags. 175-176 .

En doctr-ina sc sostiene que los entes publicos no estatalcs

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. conflicto de intereses. El juez .cs ajerio a 18.relacion ju-

ridica .negocial: «nerno iudex in causa propria». Realiza

'una funcion objetiva «su per-partes», No es uno de los

.. sujetos clef conflicto, sino que es.t~ sabre los sujetos .enconflicto.

. 2)- ' Indelegable (53). ,Conferida lainvestidura a una

persona deterrninada, esta no/ puede a su vez encargar

el ejercicio cl~ 1a funcion a ot ra, aunque estuviera in-

yestida de 13,'calidad dejuez. . _

.. 3) Decisorio, ejecuiorio c. inst rurnental .. La funcion

, jurisdiccional, 'en tanto manifestacion del 'poderestatal,

.': 'deb e - - e - x " i ' e l { o r j z - a r - ' u n a- relacion de' sujeciori del,individuo

~'.que, s~rev~J?, en las atribl~ciones de decision, ejecucicn

" e instrumentacion.-", .

.E1 pcder de decision cs la atribuci6n por 'excelenc ia

de }3. funcion jurisdiccional. Aljuez no solamente Ie esta

prohibido la absoluci6n de la instancia si no que se le

impone cl deber de fallar , 110 pudiendo ncgarse a admi-

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.ejercen funcion juriscliccicnal en rna ter ia disciplinaria, vgr., la s

cor ooraclones profesionales, porquc el Es tado la s erige en crzanos

jur{SCli-c2io nal.es, -..-··'~·--'~----CS2')-,·tagnTmi~ri~lt1c'-l,bSdcrechos de lo s ciudadanos reside fun-

'damentalmcl)tt: en la scparacion e independencia de] crgano judi-

cial, en, cuant o .;1 su «designaciori, ejercicio y responsabilidad».

VeT ALV.,\REZ GENDiN, Sabino: La inde peiulencia del poder judicial,Madrid', Ins+ituto de Estudios Politicos, 1966, cap. II, pags. 69

Y' -55:; R:\! l .IELL..l ., Pablo: L a e s t r u c t ura d e l E s t a d o , Buenos Aires,

.i946, pag, 387, sefiala: «Un poder judicial independiente, jueces

d ignos y un pueblo cducado jurfdicarnen te, es la trilogia indispen-

, sable para obtencr una 'vcrdadera jus ticia. Afianzar Ia justicia

c s t o d a v i a u n a d e l a s t a r e a s augustas d e l E s t a d o . . .»,

La .indepcndcncia orgdnica-insti tucionnl (como poder) reg uier ede la independcncia [uncional (como.juez ). El derecho al juez na-

turaly a la irnparcialidad del juzga dor, que prcsupuesta el debido

proceso, requiere como -«contlictio sine qua non» la inriependenciadel juez, .. '

.' (53) Art. 3.n Codigo Proccsal Civil y Cornercial de la Nacion.

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nistrar justicia. Dicha atribucion se revela en 1a resolu-

cion judicial, COlTIO mandato 0 «lex specialis» q u e afecta

a las partes, motivada y fundada en Derecho, pues no se

trata de un acto de pura autoridad, sino de una «decla-

racion de derecho sobre el rnerito del conflicto de

in tereses» .

EI poder de ejecucion consiste en Ia atribucion (dere-

eho y deber} de hacer cumplir Ia decision judicial, Par

ello, se dota al juez del atributo de utilizar Ja fuerza

para el curnplimiento de la sentencia, recurr ierido aI·or-gano adrninistrador que 10 auxilia cori 1a fuerza publica.

E1 poder de inst rumentacion es 1a posibilidad de .dar

categoria de instrumento auteritico aIas actuaciones pro-

cesales, documentaridolas a protocolizandolas, en su

caso, por medio de las aetas judiciales.

c) Aspecto procesal

En cuanto a su exter ior izacion la funcion judicia) se

.mariifiesta a travcs de norrnas juridicas particulares 0

. -----------IncEviduales q ~ ~ - - ~ _ ~ f i a l ~ n 'un deber ser concreto (no' h i -

potetico), objetivo en cuanto al contenido y subjetivo

respecto al destiriatario de la sentencia. 'La producci6n

del acto jurisdiccional se ajusta a un procedimiento ju-

dicial (civil, comercial, la boral, penal) que regla la pre-

paracion, emisi6n e irnpuznacion de la voluntad estatal-

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judicial:

En sintesis, par. funciori jurisdiccional entendernos

aquella actividad del Estado cornisionada para dirirnir

controversias entre partes con fuerza de' verdad legal y

desar'rollada par un 6rgano constitucional, irnparcial,

exclusivo -e independiente que se rnanifiesta a traves de

una norma juridica individual, producida por un proce-

dirniento reglado.

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6. ,'FUNCI6N ADlvIlNISTRATIVA

'Es Ia actividad desarrollada por los' .organos pub lico ,

en relacion jerarquica (asp ecto 'organico) para 1a ejecu-

cion concrete y practica de los com~tido~ estatales (as-pecto sustancial) que se hace efectiva 'm~diante actos y

hechos juridicos publicos (aspecto prccesal) (54).

a) Aspecto sust ancial

Desde ~este aspecto Ia funcion adrninistrativa indica

una actividad directiva (de orientacion) y directa (de eje-

:,',cw;.i6n), de gestion y servicio en funci6n ,del interes pu-;.:blic·o) quese traduce.enIa ejecucion concreta y practica

. ". .deIos carnetidos estatales.

Es·una· actividad de gesti6n y servicio pacia un fin (55).

'. (54) .·DIEZ. ManueJ' iVlarfn: «La administracion moderria». en

.R.A.DA., DUm. 7, Buenos Aires, Ed, Plus Ultra, enero-rnarzo 1975'pag. 16',"qUIe n ' define a 1 8 . Adrninis tracion publica 'como el con:junto de organos estructurados jerarquicarnente.

. . GARcfA-TREVIJANO y Fos, Jose: Tr atado de Derecho adminis-

1rativo, t. 1, Madrid, E d. Revista de Derecho Privado, 1974, pag, 51..SILV.~ CENCI,O,' Jorge: Estudios de Derecho administ rativo, 1. 1,

Montevideo, Ed. Amalia M. Fernandez, 1979, pags. 87~89. Conside raque las concepciones funcional y organics no 'son excluyentes, percuan to la Adrninistracion es un conjunto de organos publicos

-DOs610 estatales- que ejercen funcion adrninistrativa, es de-cirvque tienen atribuido el poder juridico de realizar los come-tides estatales en cuanto requieren ejecucion inmediata.

Es una funcicr cone-eta (a difcrencia de la Iegislativa y cie J t 3

guberria tiva) 'que 'ejecuran 105 6rganos publicos en relaci6n je rar-

quica (a diferencia de la furicion legislativa yjurisdiccional) d ir i-

gida a la realizaciori de los fines publicos que se exterioriza por

forrnas juridicas propias reguladas de modo preponderante parel Derecho publico.

(55) C';SSAGNE, Juan Carlos: Derecha administ rativo, r. 1, ob.cit., pag. 60, define a la funcion adrninistrativa en sentido «rna te-rial» como actividad» .encaminada al bien cornun» (aspccto teleo-

logico).

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L a especificidad publica 0 p r i v a d a de la A d m i n i s t r a c i o n

vietse dada pOl' la entidad de los intereses y riecesidades

que se gestionan en uno u otro caso. La Administracion

es publica cuando desarrolla una actividad de gesti6n

que 'se especifica en cl ambito publico en tanto 1 0 gesta-

do y gestionado es el bien comu 17 , a cuyo e£ecto los orga-

nos publicos (estatales y no estatales) ejecutan los co-

rnetidos queel or den politico y el or denamien to j uridico

Ie asiznan al Estado.,

Etirnologicamente el vocable «adrninis lr{Jx~) ( < < admi-

nistrare» «ad»: a y «rninistrare»: servi l~) . signifies«servir a » (56).

Baja 'ese aspecto sc define a la Administraci6n C0l1l0

una «(acci6nl>, vale decir un conjunto de aciividades .en-

C'"an1inadas hacia un fin, los cornetidos estatales ejecu-

tados -por el Estado «per .se» a por crganos-yentes .no

estatales bajo autorizacion 0 delegaci6n esta'tal..

. Asi pues, la funcion adrninistrativa .abarca amplia

actividad publica, no ~61o de ejecucion .es tatal, -de con-

tenido heterogeneo, que puede consistir en:

a) 1 :,1 .dictado de 110rn1aS j uridicas-generales (regla-

I. mentos) .o individuales (actos"·adlninistrativos~-~_-------·-·~···

.~ b) La actuaciorrrnaterial en ejecucion de decisiories

(56) ZAFR4. VAL\'EPOf:, Jose: Fader y poderes, "Parnplcna, F d.

Universidad de Navarra, S. A., 1975, pag. 56, «yendo al sentido prac-

tico de las palabras, que es el que importa mas a cualquier dis-

creto ciudadario de la calle, administrar bienes de "aria indole.

Todolo dernas es envoltura legal, 'sin duda irnportante, perc de

valor meramente instrumental. Para rni, ciudadano a quien vadestinada la acci6n admin istrntiva del Ccnse io de Ministros v

del Ministerio de Obras Publicas, es de gran interes que se dict~

una le y de carreteras v ted as las disposiciones comolementarias

precisas, perc 10 que .mas me importa es que se construyan y

se pongan a rni disposicion las carreteras. Es es te heche en si 10

que coristituye el objeto directo y' primordial de mi prcocupa-

cion como ciudadano adrninistrado».

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para satisfacer necesidades publicas (heche admipis-

trativo );

" c) .La certificacion de hechos juridicamente rel evan-

tes, tanto a ,peticion de particulares interesados (regis-

tros, transcr ipciones, certificaciones) como de oficio .(2C-

tas, inspecciones, etc.):

d) La constitucion, rnodificacion y extinciori de rela-

ciones .entre los' particulares. (inscripciones en registros

publicos: propiedad, estado civil, cornercio, etc.):

e) La consulta (dictamenes,' pareceres, etc.)' con el

"fin de informar 0. asesor ar a los crganos activos (simples

actos de administraciori): - _- ---.--

f ) E I control preventive 0 sucesivo de legitimidad 'u

. "·oportuii.id'ad' "en 1a actividad de los 6rga'n~sest~fales;

. g). La prornocion de la actividad ,de los organos 11a-'

: : . c '_m'2.d~}s.a satisfacer un interes publico concreto (propues-tas, peticiones): . '. .,'

.,', h): La .efec·ti\;a realizacion de 16 s in tereses publicos

'por rnedio de actos, hechos, contratos, etc.

. : . . . ' , P = o r otro lade, e l aumento de la actividad estatal se

reflej a mas '-que en .ninguna parte en los dorniriios .de .la

', .Apm~nistraci6n Publica, porque a' traves·de--·ella-se--:r:ea-·_·--· . 0. _

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,. liza la mayoria. de los fines estatales. La actividad teleo-

logica de .la Administracion (57) se despliega a traves de

.tres vlas principales: la iritervencion (policia, defensa del

. orden yseguridad publica), 'el [oment o (prcmocion y es-

tirnulo a ~ a · . actividad de los particulares) y el servicio

. publico {prestacion tecnica para la satisfaccion .de nece-

sidades publicas).

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(57) XIFR.-\ HERAS, Jorge: Formes y [uert.as politicos, ob. cit.,prigs .: 267 y 55.

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b) Aspecto organico (58)

Desde este punto de vista Ia funcion adrninistrativa

irnplica una' estructura crganica: equivale a aparato aci-

ministrativo 0 «Administraciori .Publica». Vale decir. el

(58) J: : ISEN l I . i AN N , Charles: «Droit public, droit prrve», en Re-vue du Droit Public, Paris, 1952, pag, 903, y «La theoric des "Basesconstitutionnelles du droit administratif"», en Revue' du DroitPublic et de la Science Politique er r France et a l'etranger, Paris,1972, pag, 1345; CHAPUS, R.: «Le service public et la puissancepublique», en Revue du Droit Public, Paris, 1968, pags. 238 y 55.;-

A~fSELEK, P.: «Le service et Ia puissance publique», e n Actuaiite

Luridique Droit Administratii, , Paris', 1968; pags. 492 Y: ss .. SoIa-mente definen a la. funcion adrninistrativa desde "una perspectiva

organica 0 «institucional» tomando en cuenta a las personas uo rganos que corriponen la Adrninistracion, can 10 que conduce ' ; : 1 .

una definicion amplia de funcicn administrativa .. "La .perspectiva orgdnica 0 subjetiva: como conjunto 'de «orga-

nos encuadrados enel Poder Ejecutivo». La funcion :administra-tiva 0 Adrninistracion Publica es un «sector» de la actividad que

despliega el Poder Ejecutivo: incluyen dentro del concepto «ad-ministracion» actividades que mater'ialrnente no son' adrninis-tr ativas -3.ctividad reglarnentaria y jurisdiccional . del' Poder

Ejecutivo->, La adminisrracion no constituye la unica actividadque ejerce el Poder Ejecutivo, pues tiene atribuida hjulIci6n de

gobierno, " , ,Ver VEDEL, Georges: Derecho administrative, Madrid, Ed. Agui-

lar, 1980, pags, 34 y ss. Para la perspectiva orgdnica, el Derechoadministrative se funda en 1a concepci6n «administracion-institu-cion». La Administraci6n es considerada como un aparato de6rganos y todos los problemas relatives a las actividades de .sus6rganos adrninistrativos, cualesquiera sean esas actividades, cua-lesquiera sean las reglas que las regulan, cualquiera sea 1a:natu-raleza del regimen 'que se Ies aplica (Derecho publico 0 Derecho

, privado ), -son- 1 3 . base del Derecho administrative. La definicionde Derecho administrative. en la practica, no coincide con ladefinicion del regimen de la Administraci6n. ,EI Derechcadminis-

trativo se funda en una nocion mas arnnlia de la Administraci6n,en la nocion institucional U or ganica deIa Administraci6n.

SILVA CENCIO, Jorge: Estudios de Derecho administrative, t.. 1,ob. cit., pags. 76-78.Per otra parte, la concepci6n organica 0 subjetiva considera

que la personalidad juridica del Estado solo se da en la Adrni-

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estatales, encargados de la ejecuci6n concreta y practice

de los cornetidos estatales. Incluye a todos los organos

.' que forman el aparato tradicionalmente llamado «Adrn i-

nistraci6n estatal» '-or-ganos del. Poder Ejecutivo=- y

organos integrantes de los otros 'pbderes del Estado -le-gislativo y judicial- y los 6rganos extrapcderes -Tri-

bunal de Cuentas-· -~ en tanto realicen esa actividad

sustancial de ejecuci6n pn3.ctlca y gesti6n inmediata de

cornetldos estatales. Adernas comprende a los «organos

y entes publicos no estatales. -es decir los que no inte-

gran Ia estructura del Estado-, cualesquiera sean las

denominaciones __ue.Ies de..el Derecho positive (corpora-

r ciones ..profesionales, -pe;r~orias publicas, para-estatales,

etcetera) que titularizan prerrogativas de poder publico

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, nistracion .Publica _. conjun to de entes personificados=-. Esta· se-, para ry disringue a la Adrnin ist racion de otras activiclades del

. Estado.' La Adrninistracion .Publica (persona juridica) es ta re gu-. ·lada por U T I derecho propio, de naturaleza estatutaria: el Dereclioadminist rativo, 'que"'nace para expl icar ' las relaciones de la s si-guientes clases de sujetos que: se agrupan bajo el nombre· de

Adrninis traciones Publicas, aislandolos de la regulacion .propiade los derechos generales. G,\RctA DE E?\TERRiA, Eduardo: «Versoun concerto. di dirit to amrninistrativo come dirit to statuta rio»,

R _ i Y . : . _ . . I a T J . I g _ $ t raZL(ie J2~riu.Q._P_l_lb~blic,o, nums. 2-3, 1960, pags. 330-333; GARCiA DE. E:'lTERR!A, Eduardo, Y FER!"i.~NDEZ, Tomas Ramon:, Curse de Derecho adininistrativo, . . J . , ~ ed .. t. I. Madrid, Ed. Madrid,Ed. Civitas, 1 9 8 3 , 1 · pags. 23 y 5S, Ver tarnbien CASS,.l.GNE, Juan Car-los: 'De/echo administrat ivo, t. 1. ob. cit., pags. 57-58.

«Corne Adrninistracion entendernos la s funciones de aquel com-

plejo organico regidopor relaciones de dependencia que se re ve-Ian en el Derecho a dar insrrucciones del organc superior y en e!deber de obedecerlas del crgano inferior.» j \ : lERKL, Adolfo: Teoriageneral del Derecho administrative, ab _ CiL.·. pag:. 59 .

E1 Estado Y la realidad politico no SI: identifican: hoy Ia vida

politica desborda al Estado,' es una realidad mas ext ensa que elEst ado: consecuenterncntc, $ 1 lu rcalid ad politico es mas que cl

,Es tado, de suyo propio -L'Omu la pane respecto de] todo-, tam-bien la realidod administ rativu es mas extcnsa. que la ,reZlli<.I<,'i.d

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po r autorizacion 0 delcgacion estatal para Ia cjccuciori

de cornetidos publicos. Los entes publicos no estatales

integran la o «Admin is tr aciorr Publica», aurique-rio la Ad-rninistracion del Estado que funcionalmente depende de

ella por vinculo de «tutela adrninistrativa. (59).

c) Aspecto procesal

Desde el punto de vista procesal la Adrninistracion

tarnbien tiene modos especializados de exteriorizacion.

Son. la s [ormas [uridicas administrativas (acto', hecho,

..'-"_simple acto, .reglamento·y contrato.adn1inistrativo) que~ . . , . . . .se prcducen, prepa ran, erniten y extiriguen por via de los

proced iniientos ad min is trat ivos, reglados al efecto.

El regimen jurfdico de esos aetas, que forman parte 1el contenido de la funcion, puede ser de Derecho publi-

. . c)~co 0 de Derecha privado, aunque este ultimo. nunca se

- aplica exclusivarnenre. En otros terrninos, cabe hablar

de un regimen jurtdico prepanderante de Derecho -publi- (

co en todos los casas. \. .

(59) VEDEL; Georg es : «Les bases constitutionileJIes· du droit

-~a·dm·inis tra tif>< en E t u d e s ct d o cu i n e n t s Conseil d'Etat; rase. 8,1954, pags. 21 y ss., quicn dcfinio a 1 3 . fWlC i611 adminis irativa per

el regimen juridico 2.1 cual esta sornetida y a la Adrninistracion

publica como el «corijunto de actividades del' Estado y de los

poderes publiccs, que no pertenccen. en virtud de una .clausula

particular .. a un regimen derogatorio del regimen adrninistra-

tivo», encerrando la definicion de adrninistracion en un 'ccncepto

res tricto al ambito' del rezimen administrative. disociando la

nocion de actividad 0 funci6~ adrninistra tiva de Ia d e orzanismo 0

institucion administ rativa y de Ia de organo :o agerite adrninis-. tra t ivo.

Si tradicionalrnent e se ha ccnsiderado a la Adminis tracion des-

de dos perspectivas: material U organica-institucional, en la ac-

zualidad se debe adoptar una concepcion organico-funcional .de la

Administraci6n. La Adminisrracion es un conjunto de personas

y organos que actuan en funci6n administrative. para eI logro de

los cornetidos esta tales. EI Derecho alrninistrativo regula 1a es-

tructura y el funcionamiento de 12.Adrninistracion Pub lica.

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