problemas de transparencia en el proceso presupuestal
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PROBLEMAS DE TRANSPARENCIA EN EL PROCESO PRESUPUESTAL COLOMBIANO
TESIS DE MAESTRIA EN CIENCIA POLITICA
Presentado por: Juliana Ramírez Director: Alejandro Vivas Benítez Lectores: Rodolfo Masías Germán Ruíz
Universidad de los Andes
Facultad de Ciencias Sociales Departamento de Ciencia Política
Enero 2004
1
INTRODUCCIÓN Actualmente, el presupuesto nacional se encuentra atravesando una crisis de transparencia
en los procesos y de eficiencia en los resultados de la utilización de los recursos debido a:
la iliquidez del país; la utilización ineficiente e inequitativa de los recursos del presupuesto
nacional; pero principalmente por la influencia del manejo político dentro de cada una de
las etapas de presupuestación (Planeación, Programación y Asignación; Ejecución; Evaluación y
Seguimiento) y en cada uno de los agentes involucrados en el proceso (Comunidad, Entes
Territoriales, Entidades Adscritas y Vinculadas, Ministerios, Ministerio de Hacienda y Crédito Público -
MHCP, Departamento Nacional de Planeación-DNP, Congreso y Gobierno Central); razón por la cual es
imposible satisfacer la totalidad de las necesidades primarias de la población y dar un
manejo eficiente a los recursos del presupuesto. Para los problemas señalados
anteriormente, se han propuesto diferentes recomendaciones, tanto de actores
internacionales como nacionales. Una de ellas es reformar el Estatuto Orgánico de
Presupuesto- EOP para de esta forma tratar de dar otra dinámica al sistema presupuestal
Colombiano. La pregunta es ¿Será suficiente una reforma al EOP para dar mayor
transparencia al presupuesto nacional?. Para esta investigación el principal problema a
estudiar, entre la transparencia y la eficiencia, será el de la transparencia el cual se
encuentra relacionado con que las reglas de juego que enmarcan el proceso no son
cumplidas por los organismos que participan del proceso y tampoco existen castigos
severos de desincentiven el incumplimiento de dichas reglas, por lo tanto el proceso de
presupuestación no es claro, no cuenta con monitoreo adecuado para castigar el mal
comportamiento de funcionarios que incumplan las reglas de juego y, por lo tanto, el
proceso no es claro para la ciudadanía.
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Para responder al interrogante propuesto en este trabajo se tratara de entender la
naturaleza, función y problemas de las instituciones; tener una perspectiva de la situación
de las instituciones en Colombia, la importancia de la transparencia en los procesos de
presupuestación y, por último, presentar el caso concreto de los problemas del proceso de
presupuestación nacional.
El primer capítulo contiene el marco teórico en el cual se estudian los elementos del
análisis que realiza Douglass North1 sobre las instituciones y el cambio institucional; la
interacción de las instituciones con los organismos, su relación con otras variables, para
determinar qué variables pueden incidir en el cambio institucional. Se presenta la hipótesis
que se pretende comprobar en este trabajo con relación a los problemas de transparencia
fiscal que se pueden presentar en un proceso de presupuestación. Adicionalmente, se
presentan los trabajos de tres autores colombianos Salomón Kalmanovitz, Pedro Amaya y
Mauricio Rubio, que utilizan algunos de los elementos de la teoría de North para explicar la
situación de las instituciones colombianas. Finalmente se califica la hipótesis según el caso
colombiano.
En el segundo capítulo se presenta la descripción del marco institucional formal del
proceso de presupuestación nacional según la Constitución, las leyes y otros documentos
que reglamentan el proceso.
En el tercer capítulo se presenta una primera aproximación a los probemas de la
presupuestación nacional desde la visión de comisiones intenacionales del FMI, el BM y
otros investigadores que se han encargado de realizar estudios para Ministerio de
1North, Douglass. “Instituciones, Cambio Institucional y Desempeño Económico”. Fondo de Cultura Económica, México, 1990.
3
Hacienda y Crédito Público de Colombia en el marco del proceso de reestructuración del
Estado y, en especial, del proceso de reforma al Estatuto Orgánico del Presupuesto.
El cuarto capítulo presenta el diagnóstico de los problemas de transparencia fiscal
encontrados en el proceso de presupuestación nacional basados en los resultados de la
Consultoría “Criterios y Procedimientos para el Seguimiento a la Asignación, la Ejecución
y el Desembolso de Recursos de Inversión Social” realizada por el Instituto de Políticas de
Desarrollo de la Universidad Javeriana para el convenio realizado por este instituto con el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el presente año. 2 Los problemas son
clasificados según la ausencia el Código de Buenas Prácticas de Transparencia Fiscal del
FMI. Finalmente se presenta una matriz de problemas en la cual se resumen los pricipales
problemas del proceso de presupuestación en Colombia y se muestran las principales
variables de la teoría neoinstitucional que se conjugan en cada uno de los problemas.
En el capítulo cinco se presentan las conclusiones del trabajo con las cuales se busca
determinar, a partir de todo el análsis realizado a lo largo del documento, si un cambio en
el marco institucional formal es suficiente para solucionar los problemas los problemas de
transparencia del proceso de presupuestación nacional.
La importancia de una investigación como esta es que sirve como complemento a las
investigaciones usadas en este trabajo, pues ademas de analizar uno de los problemas
institucionales que afecta el desarrollo económico y social del país, como lo son los
problemas de tranparencia del proceso de presupuestación, tratando de estudiar el problema
no solomante de una forma general, es decir, tomando solamente los problemas que se
2 Consultoría en la cual, la autora de este trabajo participó.
4
generan entre las principales autoridades de planeación como el MHCP, el DNP, la
Presidencia y su relación con el Congreso de la República y otros orgaismos de control
sobre el presupuesto; sino, que se preocupa por analizar cada uno de los agentes que
participa en el proceso. Por ejemplo ninguno de los estudios le brinda importancia al papel
que debe cumplir la comunidad dentro del proceso siendo los mayores beneficiados y
afectados por los resultados de la asignación presupuestal. Para este trabajo es importante
determinar que determina la participación de la comunidad en el proceso. Un segundo
aspecto importante de este trabajo, es que se apoya en entrevistas y encuestas realizadas
directamente a funiconarios de entes territoriales, entidades públicas, ministerios, que son
parte activa del proceso de presupuestación, para determinar que tipo de problemas
detectan ellos como agentes participes en el proceso.
Por último, la finalidad del trabajo no es sugerir la solución a los problemas de
transparencia del proceso de presupuestación nacional, pero si recoger la evidencia
suficiente para comprobar que la solución debe ser una conjugación de cambios: en el
marco legal, crear una estructura de incentivos o penalidades que hagan que las leyes se
cumplan, manejar una información confiable y que sea accesible al público, incentivar la
búsuqeda del bien común y no el individual.
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1. MARCO TEORICO: INSTITUCIONES, ORGANISMOS Y TRANSPARENCIA EN EL PROCESO PRESUPUESTAL COLOMBIANO El proceso de presupuestación nacional actual se basa en las disposiciones de la
Constitución de 1991 y en el Estatuto Orgánico de Presupuesto Ley 38 de 1989. En dicho
proceso participan agentes (comunidad, entes territoriales, entidades territoriales,
Ministerios, Congreso) con objetivos de desarrollo económico y social para el país,
enmarcados en unas instituciones (reglas de juego) que determinan la forma en que esos
agentes deben actuar frente a la distribución de los dineros públicos para el logro de estos
objetivos.
Para entender los problemas que presenta el proceso de presupuestación nacional se
utilizará el análisis institucional de North, por medio del cual se muestra la naturaleza de las
instituciones y algunos elementos necesarios para el cambio institucional. Lo anterior con
el fin de determinar si una reforma legal es suficiente para solucionar los problemas de
transparencia del proceso de presupuestación nacional.
A partir de los planteamientos de la teoría neoinstitucional y los problemas en el
desempeño institucional, se presenta la hipótesis de este trabajo con relación a los
problemas de transparencia en los procesos presupuestales en los países.
Adicionalmente, la teoría institucional de North es utilizada por diferentes autores
colombianos para explicar el desempeño institucional de nuestro país. Algunos de esos
autores que se utilizarán en este trabajo para entender el desempeño de las instituciones
colombianas son Salomón Kalmanovitz, Pedro Amaya y Mauricio Rubio. El escenario de
caos institucional presentado por estos autores sirve de escenario para relacionar la
6
hipótesis de la sección anterior en concreto con los problemas de transparencia en el
proceso de presupuestación en Colombia.
1.1. Análisis Neo Institucional de North.
El Neo Institucionalismo surge después de la segunda guerra mundial como reacción a las
propuestas neoclásicas. Para el neo institucionalismo, el desempeño económico se
encuentra determinado principalmente, al igual que en el enfoque neoclásico, por la
conducta humana, pero considera importante un elemento casi inadvertido en la teoría neo
clásica, las instituciones. Para el neo institucionalismo, el mundo económico no se puede
concebir bajo un supuesto de competencia perfecta, pues el mundo real se compone de un
mercado imperfecto, con asimetrías de información, costos de transacción y motivaciones
individuales diferenciadas, con lo cual en muchas ocasiones es necesaria la intervención de
terceros, como el Estado, para resolver divergencias que surgen de la interacción. Para
ellos, las fuerzas de mercado no están en la capacidad de resolver por ellas mismas
problemas e imperfecciones como los anotados.
Uno de los principales exponentes de esta corriente es Douglass North. El análisis de North
pretende ofrecer elementos que ayuden en el análisis de las instituciones, de su influencia
en el mercado, ya sea económico o político, y cómo estas instituciones cambian y afectan el
desempeño económico o político. North se basa en la presentación de los supuestos
neoclásicos, expuestos de una forma crítica, los cuales modifica de una forma que reflejen
las imperfecciones de los mercados. A pesar de lo anterior y que el análisis institucional se
enfoca en la influencia de las instituciones en el desempeño económico, no se puede olvidar
que para ambas corrientes el individuo y su comportamiento es un elemento de gran
7
importancia para los análisis. Aunque en el neo institucionalismo es difícil de determinar
entre las instituciones y el individuo quién ocupa el lugar de mayor relevancia.
1.1.1. Supuestos Neoclásicos Los Neoclásicos basan su teoría en supuestos del comportamiento humano y del mercado:
1. El mundo económico es razonablemente visto como en equilibrio. 2. Los actores económicos enfrentan repetidamente las mismas situaciones de elección o secuencias de
elecciones muy similares. 3. Los actores tienen preferencias estables y evalúan los resultados de las elecciones individuales de
acuerdo a criterios estables. 4. Dada una exposición repetida de situaciones, se podrá identificar cualquier oportunidad disponible
y apoderarse de ella para mejorar los resultados. 5. Ningún equilibrio podrá presentarse si los actores individuales no maximizan sus preferencias. 6. Debido a que el mundo se encuentra en un equilibrio aproximado, presenta u ofrece al menos
aproximadamente las pautas empleadas por los supuestos que los actores están maximizando. 7. Los detalles del proceso adaptativo son complejos y probablemente específicos en cada actor y
situación. En contraste, las regularidades asociadas con el equilibrio optimizador son comparativamente simples; consideraciones de parsimonia, por lo tanto, dictan que el modo para llegar al progreso en el entendimiento económico es explorando esas regularidades teóricamente y compara los resultados con otras observaciones.3
La principal motivación del individuo para realizar una elección es la utilidad esperada de
dicha elección, con el fin de maximizar la riqueza. La maximización de la utilidad
individual lleva, necesariamente desde el punto de vista neoclásico, a la maximización
social.
De lo anterior, se puede suponer que los mercados económicos son eficientes, es decir, no
hay costos de transacción, lo que facilita que las elecciones siempre sean eficientes. Por lo
tanto además que las elecciones eficientes de los individuos hacen eficientes los mercados
(todas las condiciones dadas por el mercado, por ejemplo la información perfecta, permiten
que el individuo siempre tome la decisión más eficiente). Si por alguna razón existe alguna
imperfección o error en le mercado, él mismo se encargará de corregirla a través de la retro
alimentación de información bajo situaciones repetitivas y, adicionalmente, castigando la
3 Ibid.pp-38. Según el resumen de Sidney Winter de los supuestos neoclásicos.
8
mala conducta de los participantes en la interacción4. Aunque esta seria una situación
inusual para los neoclásicos pues “la armonía del modelo se basa en una competencia sin fricciones,
los derechos de propiedad están especificados perfectamente y son gratuitos, por lo cual es igualmente
gratuito adquirir información necesaria para el intercambio”5, lo que supone costos de transacción
cero “en caso de existir algún costo de transacción, se le pide a las instituciones de mercado adquirir la
información que los haga llegar a modelos perfectos”6.
Otro aspecto que agrega perfección y armonía al modelo es que los contratos, en
consecuencia de lo anterior, son auto obligatorios en el sentido que a las partes les conviene
y, deciden cumplirlos, debido a que los beneficios de atenerse a los contratos exceden los
costos.7 En caso de que los contratos que surgen del intercambio no fueran auto
obligatorios, deben hacerse cumplir por un tercero como el Estado, aunque “si el Estado
cuenta con poder coercitivo, entonces quien rija el Estado usarán esa fuerza en su propio interés a expensas
del resto de la sociedad”8, lo cual iría en detrimento del beneficio social.
Estos son, básicamente los supuestos sobre los que trabaja North, para plantear su teoría. A
continuación analizaremos la forma en que North utiliza dichos supuestos dentro de su
obra.
1.1.2. Críticas y Modificación a los Supuestos Neoclásicos en la Obra de North. La obra de Douglass North, se centra en la crítica a los supuestos neoclásicos y el
desarrollo de un análisis institucional que complementa y modifica los supuestos
neoclásicos al tener en cuenta variables que a las que no se les brinda relevancia en el
modelo neoclásico y que también tienen influencia en el desempeño económico. Esas
4Ibid.pp-19. 5 Ibid.pp-23. 6 Ibid.pp-29. 7 Ibid.pp-77. 8 Ibid.pp-83.
9
otras variables incluidas por North son: las Instituciones, las Organizaciones, la
Información, Costos de Transacción, conducta humana con motivaciones diferentes a la
maximización de la riqueza.
Para North uno de los mayores desaciertos de la teoría neoclásica es que no puede ser
aplicada a cualquier tipo de caso, es decir, la teoría neoclásica explica perfectamente el
desempeño de las economías desarrolladas pero es imposible para explicar con ella el
desarrollo del tercer mundo9, ni el cambio en el desempeño de las economías a través del
tiempo: “ Aún cuando la aplicación sistemática de la teoría del precio a la historia económica fue un
aporte importante, la teoría neoclásica se ocupa de la distribución de recursos en un momento determinado,
una característica debastadoramente limitante para aquellos historiadores cuyo problema central es explicar
el cambio a lo largo del tiempo. Más todavía, se supuso que la ubicación ocurrió en un mundo sin fricciones,
es decir, un mundo en que, una de dos, o las instituciones no existen o no importan. Estas dos condiciones se
desentendieron de lo que en verdad es la finalidad de la historia económica: tratar de explicar las diversas
pautas de crecimiento, de estancamiento y de descomposición de las sociedades a lo largo del tiempo y,
explorar la forma en que las fricciones que son consecuencia de la interacción humana producen resultados
enormemente divergentes.”10
Adicionalmente, North, critica los siete supuestos neoclásicos, presentados en la sección
anterior:
1. Para ciertas cuestiones el concepto de equilibrio es valioso, pero en la mayoría de los problemas no existe un solo equilibrio, sino varios.
2. Como se puede dar dicha situación, también enfrentan diversas elecciones únicas y no repetitivas en las cuales la información es incompleta.
3. El cambio de precios afectan las preferencias, las preferencias no son estables. 4. La retro alimentación de la información es tan pobre que el actor no puede identificar alternativas
mejores. 5. La competencia puede estar tan apagada y las señales tan confusas que el ajuste puede ser lento,
periodos largos no entran en le modelo. 6. La historia del mundo tiene muchas evidencias en loas cuales se prueba la no existencia de la
conducta racional y la no cooperación.
9 Ibid.pp-23. 10 Ibid.pp. 168-169.
10
7. Los supuestos no sirven para explicar la existencia, formación y evolución de las instituciones.11
1.1.3. Propuestas de North El análisis institucional de North explica, principalmente, el papel de las instituciones
(económicas y políticas), el cambio institucional y su influencia en el desempeño económico.
El objetivo principal del autor es “ ofrecer un esbozo de una teoría de las instituciones y del cambio
institucional” 12 teniendo como principal línea de análisis ¿qué son las instituciones?, ¿Cómo
se diferencian de los organismos? Y ¿Cómo influencian en el desempeño económico?; todo
lo anterior para determinar ¿qué hace que existan instituciones eficientes y, qué persistan
ineficientes?. Básicamente enfoca su análisis al problema de la cooperación humana y
cómo la evolución de las instituciones da las herramientas para que esta cooperación sea
socialmente productiva o no, lo cual determina el desempeño económico.
A. Conducta Humana: motivaciones y desciframiento del medio
Es importante empezar con los supuestos del comportamiento humano de North, del cual
se desprende todo su análisis. Por una parte, como ya se había mencionado, para el autor
existen diferentes tipos de motivaciones que llevan al individuo a actuar o decidir de cierta
forma, pero estas motivaciones no tiene que ver solamente con la maximización de la
utilidad como suponen los neoclásicos, sino que existen otras motivaciones relacionadas
con la maximización del altruismo, el poder. Por otra parte, la conducta humana también
depende del desciframiento del medio en el que interactuan los individuos y que tiene
mucho que ver con lo que North llama el procesamiento subjetivo e incompleto de la
información13. Debido a que el mundo real es imperfecto, el individuo no cuenta con
11 Ibid.pp-40. 12 Ibid. Pp-7. 13 Ibid.pp-38.
11
información completa disponible para descifrar las carácterísticas del medio al que se
enfrenta: preferencias de su contraparte, información con la que otros cuentan,
conocimiento completo del problema al que se enfrenta; razón por la cual las decisiones
que tome no siempre serán las correctas o por lo menos, no serán las qu buscan el beneficio
social, este tipo de conducta implica la búsqueda de la maximización del interés individual.
B. Instituciones Las instituciones son la variable novedosa, en relación con la teoría neoclásica, dentro del
análisis de North. Las Instituciones son “las reglas de juego de una sociedad o, mas formalmente,
son las limitaciones ideadas por el hombre que dan forma a la interacción humana”14, es decir,
determinan como se deben realizar las actividades de la vida diaria, construyen una
estructura determinada de comportamiento, aunque esta estructura puede o no, ser eficiente.
Las instituciones pueden ser formales o informales, las primeras se relacionan con
Constituciones, leyes, condiciones legales; las segundas comprenden acuerdos, costumbres
y códigos de conducta. Unos ejemplos de instituciones formales son los Derechos de
Propiedad Privada y los Contratos. Los Derechos de Propiedad son aquellos que “los
individuos se apropian sobre su propio trabajo y sobre los bienes y servicios que poseen. La apropiación es
una función de normas legales, de formas organizacionales de cumplimiento obligatorio y de normas de
conducta, es decir, el marco institucional”.15Los Contratos descienden de los derechos de
propiedad, estos “reflejan evidencia sobre las formas de organización, es decir, que los contratos reflejen
la forma de facilitar los intercambios, sea mediante firmas, franquicias u otras formas más complejas de
acuerdos..”16. Los contratos reflejaran los incentivos o desinsentivos implícitos en la
estructura de los derechos de propiedad. Su contenido determina si los contratos son auto
14 Ibid.pp-13. 15 Ibid.pp-51 16 Ibid.pp-74.
12
obligatorioa o de cumplimiento obligatorio. Lo primero significa que para cada una de las
partes traiga mayores beneficios cumplir voluntariamente con los contratos que no
cumplirlos, como en el caso de un intercambio simple. El cumplimiento obligatorio
significa que hay costos elevados de medición, se busca la maximización de la riqueza y,
los mayores beneficios provienen del engaño y del fraude, es decir, no existe una conducta
de cooperación, por lo tanto el cumplimiento obligatorio provendría de “una represalia de una
segunda parte, también puede ser resultado de códigos de conducta oblgatorios internamente o de sanciones
sociales o de una tercera parte coercitiva (el Estado).” 17
C. Organismos
Los organismos son los actores, entidades, “cuerpos políticos (partidos políticos, el Senado, el
cabildo, una agencia reguladora), cuerpos económicos (empresas, sindicatos, ranchos familiares,
cooperativas) y, órganos educativos (escuelas, universidades, centros vocacionales de capacitación)”18
sobre los cuales se aplican las reglas de juego y, “que son ideadas para por sus creadores con el
propósito de maximizar la riqueza, el ingreso, u otros objetivos definidos por las oportunidades que brinda la
estructura institucional de la sociedad”19.
Las instituciones definen la forma en que los organismos deben actuar partiendo de una
serie de estrategias, aptitudes y, coordinación para llevar las acciones a un punto deseado, sea de
una forma legal o ilegal.
Por lo tanto, así como las instituciones determinan el comportamiento de los organismos,
los organismos determinan las instituciones; es decir, se encuentran en constante
interacción; aunque los resultados de dicha interacción no siempre sea el más optimo o
eficiente. Pueden existir resultados que benefician el interés general y otros que satisfagan
17 Ibid.pp-50. 18 Ibid. Pp-15 19 Ibid.pp-99.
13
el interés individual. Esto depende de la percepción que los individuos tengan del escenario
y de cómo pueden afectarlo, es decir, capacidad del marco institucional para castigar la
violación de dicho marco o para incentivar su cumplimiento.
Un ejemplo de lo anterior es el caso de los derechos de propiedad. Para North, debido a
que la política es la encargada de crear y hacer cumplir las normas económicas, es muy
difícil que estas leyes se cumplan, debido al juego de interese y el uso del poder, que hacen
que los costos de hacer cumplir dichas leyes sea mas alto que el de incumplirlas. Primero,
es necesario contar con organismos políticos y judiciales que se encarguen del monitoreo y
el cumplimiento de dichos derechos de una forma imparcial, es decir que no respondan a
los intereses de los que tienen mayor poder de negociación20. Para North el cumplimiento
de este tipo de normas depende de la capacidad del mercado político para hacerlas cumplir
“si los costos de la transacción política son bajos y los actores políticos tienen modelos fieles que los guíen,
entonces se producirán derechos eficientes de propiedad. Sucede, empero, que los elevados costos de
transacción de mercados políticos y las percepciones subjetivas de los actores con frecuencia han dado por
resultado derechos de propiedad que no incluyen el crecimiento económico y por ello las organizaciones
consiguientes no tendrán incentivos para crear normas económicas más productivas” 21
D. Asimetría de Información y Costos de Transacción (Monitoreo y Castigos) A su vez, cumplir o no con el marco institucional depende de la información que reciben
los organismos, cómo la procesan y cómo perciben la legitimidad de dicho marco
institucional. Adicionalmente, el cumplimiento o incumplimiento del marco institucional
dependen de la efectividad del monitoreo y la severidad de los castigos. Todo lo anterior, a
20 North afirma que mientras mas numerosos sean los intereses, menos probable será que la simple mayoría triunfe y más grande será la probabilidad de que el intercambio se estructure para facilitar formas complejas de intercambio y otras formas de resolver problemas mediante la formación de coaliciones. Ibis.pp-68. 21 Ibid.pp-73.
14
su vez, hace parte integral de los costos de transacción. Primero, en cuanto a la
información, esta nos sirve para determinar los atributos de un bien determinado. En el
mundo real, adquirir esta información completa es imposible, al igual que lograr que todos
los individuos tengan la misma cantidad de información. A esto es a lo que se llama
asimetría de información “no solamente una de las partes cuenta con mas información sobre el valor
atribuido por la otra parte sino que probablemente representa alguna utilidad ocultar dicha información.
Según un supuesto de conducta que maximice la riqueza, una de las partes del intercambio engañará, robará
o mentirá cuando el resultado de esa actividad sea mayor que el valor de las oportunidades alternas que se le
ofrezcan”22. Este tipo de conducta tendrá beneficios para el individuo pero probablemente
tendrá un alto costo social.
Al surgir un tipo de conducta como la descrita anteriormente cobra importancia el
monitoreo y la severidad de los castigos, que tiene mucho que ver con la percepción que el
individuo tenga de ellos. Tener mecanismos de monitoreo eficientes es costoso, evadir los
castigos, en un mundo en el cual el juego de intereses y el poder de negociación imperan,
resulta muy fácil. Todo lo anterior desemboca en los costos de transacción, para un
individuo en esas condiciones de complejidad de la negociación, es mucho más rentable
evadir la ley, manejar la información de la forma que le signifique mayores beneficios
personales, no dar información completa y, evadir castigos utilizando el poder y el chantaje,
haciendo, de esta forma, que el incumplimiento de las normas legales tenga unos costos de
transacción más bajos que si se cumplen, al menos desde el punto de vista de este
individuo.
En el mundo real la competencia es compleja debido a que las instituciones no tienen un
buen desempeño, los agentes no cuentan con información completa ni perfecta esto
22 Ibid.pp-47.
15
implica que para algunos agentes resulta de mayor utilidad ocultar cierta información a
alguna de las partes involucrada en la negociación “ una de las partes del intercambio engañará,
robará o mentirá cuando el resultado de esa actividad sea mayor que el valor de las oportunidades alternas
que se le ofrezcan”23 todo esto se relaciona con la incapacidad de hacer respetar las normas
formales, por falta de un monitoreo efectivo y la implantación de castigos severos en caso
de incumplimiento de las normas, o simplemente que las normas son ambiguas o poco
claras en su contenido dando el espacio suficiente para ser interpretadas subjetivamente.
E. Incentivos
Las variables analizadas en las páginas anteriores se encuentra directamente relacionado
con una variable que para North es el determinante subyacente del desempeño económico:
los incentivos. Es decir que cada una de las variables estudiadas anteriormente constituye
un incentivo para las demás, la conducta humana, la información, los costos de transacción,
el funcionamiento de los mercados. Por lo tanto incentivos varian constantemente pues las
variables nunca se comportan igual. Cada una depende de las condiciones del escenario.
Los incentivos pueden o no llevar resultados positivos.
Partiendo del análisis de las variables presentadas anteriormente y de la interacción entre
ellas surge el interrogante de ¿cómo se lograr un cambio en el marco institucional?. Para
North su obra no da una hipótesis determinada de cómo se logra ese cambio, pero si ofrece
los elementos de análisis que pueden servir para acercarse a la respuesta. De todas formas
no se puede pasar por alto la especificidad de cada escenario y sociedad, de eso depende el
desarrollo de las instituciones y de las características de cada una de las variables. El
cambio institucional se puede lograr con un cambio en las instituciones formales,
23Ibid. Pp-47.
16
complementado con un cambio en las limitaciones informales que entorpecen el buen
desempeño o el cumplimiento de reglas y normas. Aunque lograr que los organismos
cambien sus costumbres y formas de actuar sólo se logra cuando el interés de los
individuos que cuentan con la mayor capacidad de negociar se ve beneficiado por dichos
cambios. Es decir, el cambio se logra cuando los incentivos dados a los individuos u
organizaciones significan mayores beneficios para ellos: “ la misma naturaleza del proceso
político alienta el crecimiento de limitaciones que favorecen a los actuales grupos influyentes de
negociación. El caso es que han existido y seguirán existiendo marcos institucionales adaptativamente
eficientes e ineficientes”24. En muchos casos los marcos institucionales formales son buenos y
suficientes para generar un buen desempeño en los mercados, pero las limitaciones
informales favorecen el incumplimiento del marco formal y, el actuar de una forma que
favorezca los intereses individuales en detrimento de los generales.
El trabajo obra de North, como se ha dicho anteriormente, pretende dar una explicación
institucional al desempeño económico a través del tiempo y el espacio. Es decir en su
análisis utiliza diferentes épocas de la historia y diferentes países para ejemplificar, con los
elementos que ofrece su análisis, la evolución diferenciada de las economías y las
sociedades, partiendo de la conducta humana y las instituciones.
Las principales variables de este análisis son el individuo y las instituciones. Teniendo en
cuenta que el mismo individuo crea estas instituciones para limirtarse a sí mismo pero en
algún momento esas mismas instituciones determinaran la conducta del individuo. Aunque
es el individuo quien termina ajustando dichas instituciones a sus necesidades e intereses.
De estas dos variables dependen las demás del análisis como son: la información, los
costos de transacción. Para North no existen juicios de valor sobre las variables
24 Ibid.pp-109.
17
mencionadas, es decir no son buenas o malas, eficientes o ineficientes, simplemente las
describe como se comportan en el mundo real. Esta interacción entre las variables y la
flexibilidad del análisis, es decir con el estudio de los posibles resulados de la interacción,
hace posible que sea aplicable para analizar economías y sociedades altamente
desarrolladas como la de EE.UU o, poco desarrolladas como las del tercer mundo; dando la
posibilidad de diferenciar aquellos elementos que pueden determinar la diferencia en el
desarrollo y la evolución de ambas: los tipos de instituciones (formales e informales), la
conducta de las organizaciones, los costos de transacción, los mecanismos de castigos.
Para concluir, el planteamiento de North es una aproximación a la relación del individuo
en sociedad limitado por unas reglas de juego (instituciones), y el efecto de estas reglas en
el desempeño de los mercados económico y político. Esta relación puede presentar tres
problemas:
1. Que las reglas no se implementen 2. Que las reglas den un acondicionamiento absoluto aprovechado por grupos de
interés a los cuales estas reglas les convienen. 3. No hay forma de crear nuevas instituciones o modificar las existentes. Desde el punto de vista neoclásico estos problemas no existen dedibo a:
- El mercado es eficiente - Cuando el mercado no es eficiente es debido a unas fallas de mercado - Solo ante las fallas de mercado, es necesaria la intervención de un tercero
como el Estado, siempre y cuando los costos de dicha intervención sean menores a los beneficios. En caso contrario el mismo mercado se encarga de corregir dichos errores.
Para la teoría neo institucional el mercado no es totalmente eficiente y es necesaria la
intervención de un tercero para dar soluión a las fallas o problemas que se presentan,
generalmente ese tercero es el Estado, aunque el Estado no siempre tiene la capacidad de
dar solución a los problemas pues el mismo presenta problemas lo que produce:
18
- Fallas institucionales, traducidas en falta de transparencia - La intervención Estatal implica costos de transacción más altos que los
beneficios. En el Esquema No. 1 se presenta, la relación entre las variables de la teoría
neoinstitucional presentada anteriormente y los resultados de esta relación en el
desempeño de los mercados, tanto económico como político, cuando las variables
presentan imperfecciones de las que habla North: asimetría de información,
incumplimiento de leyes, costumbres políticas poco éticas.
Primero, existen instituciones y organismos, los organismos crean y modifican las
instituciones y, las instituciones condicionan y limitan el comportamiento de los
organismos. Los organismos y las instituciones dependen y se ven influídas por la
conducta humana, ésta a su vez se encuentra restringida por la asimetría de
información y los costos de transacción, que a su vez influyen en los organismos y en el
desempeño de las instituciones.
Este ciclo de relaciones puede desembocar en tres posibles resultados:
1. Incumplimiento de la ley
2. Acondicionamiento a la ineficiencia legal lo cual resulta en
una inercia en los conflictos
3. No se puede crear nuevas instituciones o modificar las
existentes
Este esquema ejemplifica la situación de los países en vía de desarrollo y países del tercer
mundo, los cuales se caracterizan por una estructura institucional poco transparente en sus
procesos y por lo tanto ineficiente.
19
Esquema No. 1. Relación entre las variables de la teoría de North en el desempeño de mercado políticos y económicos
Conducta Humana Egoísta
Conducta Racional
Maximizadora
Otras Motivaciones
Instituciones
Formales (Constituciones, Leyes, Normas)
Informales(Cultura, Costumbres, Ideología)
IncumplimientoDerechos de Propiedad y Contratos
Organismos
Cuerpos Políticos
Cuerpos Económicos
Cuerpos Educativos
Asimetría de Información
Información Incompleta e Imperfecta
Diferente Cantidad de Información para cada individuo
Altos Costos de Transacción
Efectividad del
Monitoreo
Severidad de los castigos
Clientelismo Costumbres políticas poco éticas.
RESULTADOS EN EL DESEMPEÑO DE MERCADOS
1. No implementación de las reglas
2. Acondicionamiento a la ineficiencia institucional
3. No se puede crear nuevas instituciones o modificar existentes
(inercia en los conflictos)
20
1.2. Hipótesis del Trabajo
De los argumentos presentados en la sección anterior, se puede concluir que la existencia
de problemas en las instituciones (tanto formales como informales) corresponde, en cierta
medida, a los altos costos de transacción que implica cumplir con las reglas de juego debido
a la falta de transparencia en los procesos políticos: debido al incumplimiento de las leyes,
a prácticas poco éticas, a los problemas con la información.
La falta de transparencia en los procesos es el principal elemento de estudio en este trabajo,
en particular la transparencia en el proceso de presupuestación nacional. La transparencia
es el punto clave para un buen gobierno, implica la claridad y el conocimiento público de
las intenciones, la formulación e implementación de políticas. Según la Organización de
Cooperación y Desarrollo Económico- OCDE- “ el presupuesto es el docuemnto de política más
importante de los gobiernos, donde los objetivos de política se reconcilian e implementan en términos
concretos. La tranparencia presupuestal es definida como la declaración total de toda la información fiscal
relevante en una manera oportuna y sistemática.” 25Esta organización –OCDE- promueva las
prácticas de transparencia en sus países miembros y no miembros, aunque estas no deben
ser consideradas como un estandar formal para la transparencia presupuestal, aunque es
importante recalcar que ya muchos países, Australia, Francia, Reino Unido, siguen dichas
disposiciones y, también son tomadas en cuenta por el Fondo Monetario Internacional.
Para el Fondo Monetario Internacional-FMI-, la tranparencia fiscal es un tema de mucha
importancia para el desarrollo económico de los países, por eso desarrollo el Manual de
Transparencia Fiscal 26, como una forma de guiar a los países en el camino de mejores
prácticas fiscales. El manual considera la tranparencia fiscal como un aforma de “promover
25 Organization for Economic Development and Cooperation-OECD. OECD Best Practices for Budget Transparency. May 2001. Pp-3. 26 Fondo Monetario Internacional, Departamento de Finanzas Públicas. Manual de Transparencia Fiscal.Washington 2001.
21
una mayor rendición de cuentas por parte de los responsables del diseño y la ejecución de la política. Como
resultado se tendría una política fiscal sólida y creíble que contaría con el respaldo de una opinión pública
bien informada y favorecería el acceso a los mercados de capitales nacionales e internacionales, a la vez que
reduciría la incidencia y la gravedad de las crisis”27
A continuación se presentarán tanto el Código de la OCDE como el Manual del Fondo
Monetario Internacional, para esbozar una idea clara de lo que puede ser considerado una
buena práctica fiscal.
Por una parte el Best Practices de la OCDE se divide en tres partes, que se resumiran a
continuación:
1. Sobre los principales informes presupuestales que el gobierno debe producir durante el
año fiscal.
2. Descripción de los contenidos que deben ir incluídos en cada informe, información
financiera y no financiera.
3. Algunos lineamientos para asegurar la calidad e integridad de los informes.
El Best Practices se enfoca principalmente en la producción, recolección y publicación de
información prespuestal, un elemento vital para lograr los objetivos de transparencia, pero
se olvida de considerar temas tan importante para la transparencia como el cumplimiento de
funciones y responsabilidades, marcos jurídicos claros y precisos, entre otros.
Por lo anterior, no se desconocen los aportes del Best Practices para fomentar la
transparencia presupuestal a los países que decidan seguir dichas directrices, pero para
conseguir los objetivos de esta investigación, el Manual del FMI es mas completo. El
contenido del manual se compone de la presentacción del Código de Buenas Prácticas de
27 Ibid. Pp-1.
22
Transparencia Fiscal y de la profundización de cada uno de sus puntos. La necesidad de un
Código de Buenas Prácticas responde a los problemas de transparencia fiscal que atraviezan
algunos de los países miembros del FMI debido a “la carencia de información completa y fiable
sobre la actividad fiscal lo cual dificulta la evaluación adecuada de los objetivos y las consecuencias de la
política fiscal”28 . Es evidente que en el Manual al igual que en el documento de la OCDE se
preocupan por fomentar la transparencia fiscal, pero el Manual supera al documento de la
OCDE en el hecho que trata de ir más allá del cómo usar la información y determina la
forma en que se produce esa información, es decir, se preocupa por la transparencia del
proceso de presupuestación. En resumen, el Manual se divide en 4 partes en las cuales se
clasifican las prácticas de transparencia fiscal:
1. Clara definición de funciones y responsabilidades: - Distinción entre el sector gobierno central y el resto del sector público y, a su vez, del resto de la economía.- Establecimiento de un marco jurídico y administrativo claro para la gestión fiscal.
2. Acceso público a la información: - Proporcionar al público información
completa sobre las operaciones fiscales pasadas, actuales y futuras del gobierno.- Compromiso de divulgar puntualmente información sobre las finanzas públicas.
3. Transparencia en la preparación, ejecución y publicación del
presupuesto: - Especificación dentro de la documentación presupuestaria de los objetivos de política fiscal, el marco macroeconómico, las políticas en que se fundamenta el presupuesto y los principales riesgos fiscales detectables. – La información presupuestaria deberá presentarse de manera que facilite el análisis de las políticas y que estimule la rendición de cuentas. – Especificación clara de los procedimientos de ejecución y control de los gastos aprobados, así como los que se apliquen a la recaudación de ingresos. – Presentación regular de información sobre las operaciones fiscales al poder legislativo y al público.
4. Garantías de integridad: -Los datos fiscales deberán cumplir las normas
generales aceptadas sobre la calidad de los datos. – La información fiscal deberá estar sujeta a una evaluación independiente.29
Como se puede apreciar este Código se preocupa, además de la información presupuestal,
por el proceso del cual se extraera dicha información. Las consideraciones de ambos
28 Ibid. Introducción V.
23
documentos son muy importantes pero se olvidan de referirse al tipo de castigos que se
pueden implementar en caso de incumplir con las leyes o normas.
Es innegable la importacia de la transparencia en el proceso de presupuestación de un país
por las razones numeradas anteriormente. La ausencia de los códigos presentados o el
incumplimiento de ellos es lo que determina la falta de tranparencia en los procesos de
presupuestación.
Partiendo de la relación entre las variables de la teoría neoinstitucional y la clasificación de
los problemas con los cuales se detecta la falta de transparenciaa fiscal se puede afirmar
que una reforma legal no es suficiente para crear los incentivos suficientes para que los
funcionarios públicos cumplan las disposiciones de ley y alcanzar los objetivos de
transparencia en el proceso presupuestal. La existencia de una ley no garantiza su
cumplimiento.
1.3. Las Instituciones en Colombia y el Proceso Presupuestal
Como país del tercer mundo, las intituciones Colombianas sufren los problemas
mencionados anteriormente: instituciones formales no respetadas, limitaciones informales
que incentivan irrespeto por las leyes, mayores beneficios al incumplir las leyes y ausencia
de castigos frente al incumplimiento.
Para acercarnos a los problemas que atraviezan las instituciones colombianas se tomarán
en cuenta los trabajos de tres autores Salomon Kalmanovitz30, Pedro Amaya31y Mauricio
29 Ibid. Introducción Código de Buenas Prácticas pp.vii-x. 30 KALMANOVITZ, Salomón. “Las Instituciones Colombianas en el Siglo XX”. Libros de Cambio. Alfaomega. Bogotá. 2001. 31 AMAYA, Pedro. “Colombia Un País por Construir: Problemas y Retos Futuros.” Bogotá. 2000.
24
Rubio32. Cada uno de ellos realiza un análisis de los problemas institucionales en Colombia
y las consecuencias de estos en el desempeño político, económico y en el desarrollo social
del país.
El trabajo de Salomón Kalmanovitz es una aproximación al análisis de los problemas de
las instituciones en Colombia y sus efectos en el desempeño económico y político del país,
teniendo en cuenta la herencia histórica y su influencia en la situación actual. La hipótesis
de Kalmanovitz es que, a pesar del desarrollo capitalista que se ha vivido en el país durante
casi un siglo, la deficiente acumulación de capital y la exclusión de la mayoría de la
población de dicha acumulación se debe, básicamente, a que el desarrollo institucional del
país no ha permitido una acumulación más abundante y distribuida equitativamente entre
la población.33
Para sustentar dicha hipótesis, Kalmanovitz, inicia su trabajo con un recuento histórico para
mostrar la forma cómo se fueron desarrollando las instituciones colombianas. Para el autor
el S.XIX fue un siglo en el cual el país estaba arruinado, había perdido Panamá su provincia
más productiva; se encontraba aislado del mundo sin ningún tipo de contacto comercial
diferente al Español y en medio de una guerra civil. Antes de la Independencia la
Monarquía y el poder Eclesiástico dominaban todo el sector productivo y financiero de la
Nueva Granada. Los negocios privados no tenían gran auge, existía una gran carga de
impuestos que se destinaban a llenar las arcas de la iglesia y la Monarquía y dejaban sin
posibilidad de reinversión a los productores. La insurrección comunera fue un movimiento
que trato de protestar contra el orden establecido pero, debido a las condiciones sociales,
32 RUBIO, Mauricio. “Reglas del Juego y Costos de Transacción en Colombia”. Documento CEDE, Universidad de los Andes, Bogota, 1996. 33 Op.cit. Las instituciones colombianas en el S.XX. pp-2.
25
económicas y las poca experiencia política que tenían los granadinos, esta nunca tuvo éxito.
Con el poco desarrollo económico, el comercio dominado por los españoles y sin una
experiencia de autogobierno, la insurrección estaba destinada a fracasar.
Después de la independencia no se pudo constituir un Estado que incentivara el desarrollo
económico “la independencia no produciría tampoco en ninguna parte de América Latina un Estado
democrático que fuera instrumento de desarrollo económico, porque había mucha servidumbre humana y
desigualdad en la estructura social de los países colonizados por España y Portugal”34 .
Con la independencia quedaron atrás los excesivos tributos que se debían pagar a la
corona con lo cual se esperaba el inicio del desarrollo económico por medio de la
acumulación de capital. Pero el resultado no fue el esperado “la anarquía política, el perpetuo
cambio de las reglas de juego políticas y económicas (tres constituciones federalistas y una centralista
después de 1840), la destrucción de propiedad acarreada por las guerras civiles, los préstamos forzosos y la
carencia de condiciones de continuidad mínima para las inversiones hicieron que la productividad cambiara
poco y la economía se estancara”35. Se mantenían relaciones casi feudales entre campesinos y
patrones, la mayoría vivían como arrendatarios y peones en las haciendas, sometidos por
favores a sus patrones y con un nivel de educación nulo; aunque las relaciones en Santander
y Antioquía fueron un poco diferentes pues los campesinos de estas zonas eran
independientes de los grandes terratenientes, eran dueños de sus propias tierras y tenían un
nivel de educación más alto que los demás. Esto sentó las bases para que en el S.XX, tras
un descanso en la lucha entre los partidos políticos y, el establecimiento de la Constitución
Conservadora de 1886, se insertara al país en el mercado mundial con la exportación de
Café. La Constitución del 86 “condujo a un fortalecimiento del gobierno central y a una ley y un orden
mayores, propició la unificación de un mercado interno, fomentó la construcción de ferrocarriles y
34 Ibid.pp-7 35 Ibid.pp-9.
26
carreteras, permitió la hegemonía política de hombres de negocios y exportadores, en particular de la región
antioqueña, reafirmó y garantizó los derechos de propiedad privada, su traspaso ágil y su contabilidad
adecuada, de tal modo que una vez superados los conflictos que introdujo su forzosa introducción prestó
condiciones para una continua y rápida acumulación de capital”36 . De este momento en adelante
empezó en Colombia el desarrollo del capitalismo y la democracia. Los partidos políticos
se abstuvieron un tiempo de luchar para subir al poder, se protegieron los derechos de
propiedad privada, se inició el proceso de urbanización y se creo el Banco de la República
(1923) con lo cual se abre el crédito internacional para la realización de obras públicas e
incentivar el desarrollo económico y social del país.
Los años 30 se caracterizaron por una política de gamonales, ellos eran el puente entre la
clase dirigente y el pueblo, el gasto público se convirtió en una forma de buscar apoyo de la
población. Durante los gobiernos liberales se trataron de implementar políticas sociales que
en los años 40 fueron frenadas por los conservadores, al llegar al poder. La exclusión
política, social y económica incentiva el surgimiento de grupos guerrilleros, algunos
fueron desmantelados rápidamente a través de la negociación con el gobierno de Rojas
Pinilla, otros, como las FARC permanecen hasta nuestros días.
Durante los años 50 los dineros públicos seguían siendo utilizados para ganar o mantener
adeptos políticos y asegurar la permanencia en el poder y, satisfacer el interés personal, esto
implicaba una exclusión de un gran porcentaje de la población de gozar de los beneficios
del gasto público, lo que creaba aún más descontento entre la población. A pesar de lo
anterior, durante los años 60 hasta los 80, el sector exportador gozaba de una buena
posición y era próspero: “si bien no era enteramente creíble en su compromiso de estabilidad, repartía
excedentes entre productores y trabajadores, capas medias y la clase política, de tal modo que obtenía cierta
36 Ibid.pp-14.
27
estabilidad política, el respeto a los derechos de propiedad y a los contratos, lo que garantizaba las
inversiones en general, la inversión extranjera en particular, en tanto que mantuvo abierto el crédito externo
y logró un buen crecimiento económico, en promedio del 4% anual”37 .
Pararelo a la prosperidad en el sector exportador, la guerrilla se fortalecía, la exclusión
política y la falta de una democracia política y electoral llevó al surgieminto de estos
grupos y a su fortalecimiento. Antes de los noventa muchos de estos grupos fueron
desmovilizados, M-19, EPL, lo cual condujo a realizar un nuevo pacto político y a tratar de
modificar las antiguas reglas de juego político, hacerlo más transparentes, acabar con la
exclusión política, tratar de acabar con las prácticas clientelistas y, que los beneficos del
manejo estatal llegaran a toda la población.
El resultado de este nuevo pacto político fue la Constitución de 1991 en la cual se rompe
con el vínculo entre “Estado e iglesia y se proclama la soberanía popular, se duplicó el gatso del
gobierno central pues debió transferir a los muncipios y departamentos la mitad de sus ingresos corrientes,
se dio el aumento en los impuestos para poder mantener el nivel de gatsos”38, y se da mayor
participación a nuevos grupos políticos como los formados por guerrileros del M19 y del
EPL desmovilizados. A pesar de todas las reformas, el gasto público permanece en deficit
y equivale a mucho más de lo recaudado, este es un elemento esencial para explicar la
crisis actual. Por otra parte, el tamaño del Estado y la carga de impuetsos, es muy pesada,
lo cual resta eficiencia al funcionamiento del Estado y lo pagado en impuestos no se ve
retribuido en obras públicas. A principio de los novento se trató de reducir el tamaño del
Estado, disminuyendo el número de funiconarios e instituciones, pero esto no ha
significado mayor eficiencia en el funcionamiento estatal. Por otra parte la independencia
que se trato de dar a los municipios y departamentos con la descentralización: haciendo
37 Ibid.pp-19. 38 Ibid.pp-20.
28
transferencia de recursos del nivel central al local y por de las regalias, resultó ser una
forma de endeudar más al gobierno central. En los entes territoriales se empezó a gastar sin
mesura y a utilizar préstamos poniendo como garantía de pago las transferencias futuras, el
gobierno central no pudo cubrir dicho endeudamiento. Hoy tanto el gobierno central como
los entes territoriales presentan un gran endeudamiento, lo cual frena la inversión social y la
eficiencia en el uso de los presupuestos públicos.
Por otra parte se trató de reformar la justicia para reducir los índices de impunidad, pero
esta ha sido una labor fallida “ en 1996 hubo cerca de 2000 secuestros, según Planeación Nacional. La
proliferación del crimen y la ausencia de castigo están intimamente relacionadas, puesto que la impunidad
hace que tanto el crimen como la subversión sean crecientemente rentables”39. Adicionalmente, el
incumplimiento de contratos y la facilidad legal para desconocerlos esta derrumbando el
respeto por los derechos de propiedad; se esta incentivando, con la impunidad y el
incumplimiento, la conducta ventajosa de unos ciudadanos sobre otros y se ha proliferado
la desconfianza entre todos, por lo tanto los costos de transacción en cualquier escenario,
político o ecnómico, son muy altos. 40 Para Kalmanovitz el panorama actual de las
instituciones colombianas se caractariza porque “ una parte creciente del excedente creado por el
capital está siendo desviado hacia los grupos armados, el crimen organizado y hacia los políticos y sus
clientes. Parte de ese gasto puede que llegue a los que más lo necesitan pero hay desviaciones en el camino.
Los bancos públicos y cooperativos han sido literalmente saqueados por unos políticos que muy posiblemente
no invertirán esos recursos en forma productiva y honesta”41
Para terminar, Kalmanovitz habla de la deficiencia del capital social y político en
Colombia para lograr la consolidación de un desarrollo económico sostenible y de un
ejercicio democrático transparente. Todo lo anterior debido a la falta de confianza entre los
39 Ibid.pp-23. 40 Ibid.pp-27.
29
ciudadanos. El nivel de confianza de la población hacia el gobierno central, el Congreso y
los grupos guerrilleros, es casi igual de baja. 42 La sociedad civil no encuentra los
incentivos para participar políticamente, para controlar el desempeño político de sus
gobernantes, es por esto que la violencia, los grupos al margen de la ley y, el irrespeto a la
ley imperan en nuestro país.
Para Kalmanovitz la gran conclusión es “parte del escaso desarrollo económico del país y de las
trabas que lo enfrentan tiene que ver con la forma como nos organizamos políticamente los colombianos,
guardando una gran dependenica del pasado”43
Con el trabajo de Kalmanovitz se introduce el elemento histórico dentro de la explicación
y el análisis de los problemas de las instituciones en Colombia, con lo cual se comprueba
parte de lo planteado por North, cuando decía que existían patrones históricos que se
perpretaban a través del tiempo y que se convierten en limitaciones informales dificiles de
cambiar. Patrones de comportamiento que responde a una lucha de intereses y de poder que
hacen poco transparentes los diferentes procesos políticos y que excluyen a la mayoría de la
población. Por otra parte toma en cuenta la debilidad del capital social en Colombia
aunque considerado más como una consecuencia de la problemática institucional que como
una causa de ella.
A continuación se seguirá profundizando sobre los problemas institucionales en Colombia,
con los trabajos de Amaya y Rubio.
El trabajo de Pedro Amaya esboza un panorama general de la problemática del país. Divide
la sociedad colombiana en 5 subsistemas: del conocimiento, natural, económico, social,
41 Ibid.pp-29. 42 Ibid.pp-36. 43 Ibid.pp-39.
30
político. En total se encuentra 30 problemas, los cuales fueron agrupados y reclasificados
en 9 problema claves que caracterizan la actualidad nacional y que determinan los restantes
21 problemas. Esta reclasificación se hizo en dos tipos de problemas, esenciales y
medulares. De los primeros hacen parte tres problemas la Corrupción, la Impunidad y la
Violencia44, es decir, problemas que condicionan la totalidad del sistema y, los otros 6
problemas: debilidad del Estado, Falta de Visión a Largo Plazo, Concentración de Poder,
Concentración de la Riqueza y del Ingreso, Baja Calidad y Cobertura de la Educación, Bajo
Capital Social, son considerados problemas medulares que tienen alto impacto sobre el sistema
pero que son dependientes de los problemas esenciales.
Para la presente investigación se tendrán en cuenta principalmente los problemas
encontrados en los subsistemas político, económico y social.
Para Amaya el subsistema político se encuentra formado por las instituciones formales y las
organizaciones – concebidas y definidas según la teoría neoinstitucional- “en donde confluyen interese,
existen relaciones de poder y se toman decisiones que afectan a la totalidad de los ciudadanos”45. Amaya
introduce en su estudio el concepto de capital institucional el cual es concebido como la
interacción entre las instituciones y las organizaciones, la cual da como resultado “los
instrumentos ideados por la sociedad para solucionar los conflictos, armonizar intereses, someterse a unas
reglas de juego claras y únicas y desarrollar canales que tienen los individuos para ser partícipes de la toma
de decisiones que los afectan como miembros activos de una comunidad”46 , si el subsistema político
cumple con brindar los instrumentos que incrementen el capital institucional, le ofrecería a
la sociedad en general “transparencia, bases sólidas para establecer relaciones de confianza, reduce los
44 En el estudio se define cada uno de los problemas, en especial nos interesa saber la definicón de los problemas esenciales. La corrupción es definida como la aporpiación cosntante de los bienes públicos. Impunidad es cuando la ley no se aplica o se aplica de manera sesgada, favoreciendo el interés particular obre el interés social. Violencia es la incapacidad de la sociedad colombiana para crear mecanismos adecuados para regular y controlar los conflictos entre los diferentes individuos, grupos y sectores que la conforman. Pp-22. 45 Ibid.pp-567.
31
costos de transacción y brinda condiciones de bienestar para todos los ciudadanos”47 . La conclusión de
Amaya es que el capital institucional colombiano es limitado: “la sociedad civil no es una
colectividad organizada ni articulada, se ha enfrentado históricamente a la exclusión; el pueblo colombiano
nunca ha tenido ni voz ni voto en las decisiones trascendentales del país; las cuales han estado en manos de
una minoría y siempre han favorecido sus intereses particulares; se han trivializado fenómenos como la
corrupción, la impunidad, la violencia y el clientelismo, la sociedad colombiana no cuenta con los
mecanismos adecuados para dar solución racional a los conflictos y, las reglas de juego no se cumplen, no
son claras ni únicas”48 . Las características del subsistema político colombiano son sustentadas
en el análisis de los problemas que las producen: la concentración de poder, la ausencia de
una real democracia, la falta de visión de largo plazo en las políticas, la debilidad del
Estado, la situación crítica de la política exterior y la impunidad. A su vez, estos problemas
son analizados teniendo en cuenta otros problemas que los provocan y las consecuencias
que traen con ellos. De esta forma esta obra de Amaya presenta la conexión existente entre
todos los problemas encontrados y, cómo unos influyen en otros.
La Concentración de Poder esta definida por el uso del poder recibido para beneficio
personal en detrimento del bien general, esto trae como consecuencia que el poder no sea
percibido como legítimo, ni aceptado por todos, es casi una imposición y como tal
restringe la posibilidad de que exista la participación ciudadana. En Colombia se
caracterizan tres tipos de concentración de poder: político, económico y concentración de la
tierra.49. La concentración de poder político tiene que ver con la permanencia en el poder, a
través del tiempo, de las mismas familias o individuos los cuales lo utilizan como una
forma de obtener beneficio personal. El mantenimiento de estos individuos en el poder se
apoya en la práctica clientelista con la cual, por medio de la compra de votos y la venta de
46 Ibid.pp-568. 47 Ibid.pp-568.
32
favores políticos, se aseguran reelecciones o subir al poder a los candidatos que
beneficiarán dichas causas. La Concentración de Poder Económico en Colombia se
evidencia por el hecho que existe una pequeña elite que es propietaria de los medios de
producción y de comunicación del país – el caso del Grupo Santo Domingo y Ardila Lulle50-.
Adicionalmente, por lo general esta riqueza se ha creado utilizando la propiedad pública
para mejorar la condición económica individual y no para generar bienestar social.
La concentración de la tierra tiene características parecidas a las anteriores, la tierra esta en
manos de unos pocos que la utilizan para actividades poco productivas como recreación o
ganadería, cuando estas podrían ser aprovechadas en otro tipo de actividades, como la
agricultura, más productivas para el país. Las causas del problema de la concentración de
poder son variadas. Mientras el pertenecer al poder siga significando la capacidad de
utilizarlo para el bien personal y la capacidad de manipular las reglas de juego para
mantenerlo así, se seguirá buscando que el acceso a él sea restringido. Adicionalmente la
sociedad civil no cuenta con la motivación ni con los mecanismos necesarios para
cuestionar y reestructurar el sistema, el individualismo, la falta de cohesión de la sociedad
hace que siga prevaleciendo el interés personal. El deseo por alcanzar el beneficio personal
y la acumulación exagerada de capital en unos pocos, “produce un descontento generalizado en los
colombianos, bien sea en quienes no logran concentrar más o en los explotados y excluidos que carecen de
oportunidades”51. Lo anterior evidencia que además no existe una real democracia en el país
en la cual la participación en la toma de decisiones para producir un bien común, se da y
más aún, no existe en la mente de los colombianos la percepción de que lo importante no es
la riqueza inmediata sino la creación de una situación estable que beneficie a todos, en el
48 Ibid.pp-569. 49 Ibid.pp 576-578. 50 Ver pag. 577.
33
largo plazo. Las consecuencias de la concentración de poder son la ausencia de
oportunidades para la población en general, pues se encuentran concentradas en unos
pocos; la violencia como una forma de reclamar o de obtener los que se le es negado a la
población por la concentración; una distribución inequitativa del ingreso lo cual representa
más pobreza y el incumplimiento una de las funciones del Estado, la redistribución,
incrementando el número de necesidades insatisfechas dentro de la población.
El siguiente problema del subsistema es la inexistencia de una verdadera democracia
definida como la “carencia de mecanismos, instrumentos y normas adecuadas que permitan a los
individuos ejercer su derecho a decidir en condiciones libres y transparentes”52. Este problema se
caracteriza por la falta de igualdad de oportunidades, existencia de la concentración de
poder, limitación para la formación de ideología, desarrollo de partidos políticos y
deslegitimidad del Estado53. En Colombia no ha sido posible la conformación de unos
partidos políticos que propongan soluciones globales y no solo a propósitos muy limitados
o locales. Los partidos políticos tradicionales no alcanzan a representar el total de los
intereses de la población, adicionalmente entorpecen el surgimiento de nuevos partidos, los
partidos tradicionales cuentan con el apoyo económico de las pequeñas elites para financiar
sus campañas, lo cual hace difícil para los demás participar en las mismas condiciones, no
existen las mimas oportunidades de participación democrática. Como complemento de lo
anterior, las decisiones se manejan en manos de unos pocos y no existe espacio para que los
ciudadanos tengan injerencia sobre las decisiones que los afectan. “La ausencia de una
verdadera democracia tiene como consecuencias la falta de credibilidad en el sistema político por parte de
los ciudadanos pues no encuentran el espacio político en el cual hacer valer sus derechos; implica un
51 Ibid.pp-579. 52 Ibid.pp-583. 53 Ibid.pp-587.
34
aumento en la exclusión social y económica por el aumento en las desigualdades y los sectores
desprotegidos; crisis política debido a la perdida de confianza en las instituciones y en los partidos políticos;
y una frustración de la ciudadanía por la ausencia de canales de participación y de medios para la defensa
de los derechos fundamentales”54. El siguiente problema es la Falta de Visión a Largo Plazo
definida como “la incapacidad de concebir sueños colectivos para la construcción de un proyecto de
nación”55. Este problema implica falta de liderazgo político y, la utilización del poder por
una pequeña elite con el fin de adquirir beneficios personales y de su grupo de apoyo, lo
cual excluye el resto de la población de ésta dinámica. La inexistencia de un plan de
Estado, las políticas dependen del gobierno de turno y de los objetivos de los funcionarios
que lo conforman, por lo tanto no se asegura la continuidad de los planes, ésta depende de
las ideas con las que venga el siguiente presidente y su gabinete. A pesar que cada
Presidente llega con su plan de Desarrollo, no se asegura el cumplimiento de éste, debido a
la clientelización de la ejecución y destinación del presupuesto necesario para llevarlo a
cabo. Estos planes de desarrollo, por lo general no reflejan las necesidades de la población
pues es muy restringida la participación de los ciudadanos en la formulación de los planes
o en la elección de los proyectos que harán parte de él, estos responden a los intereses del
dirigente y su idea de país, con base en lo cual toma las decisiones con relación a los planes
de desarrollo y su formulación. Las principales causas del problema de falta de visión a
largo plazo son la falta de confianza de la población hacia las personas que deben llevar a
cabo los planes, la incapacidad de la clase dirigente de representar los intereses de la
población en general y en torno a un proyecto de nación y la pobreza, la existencia de
necesidades básicas obliga a la población a preocuparse más por su día a día que por el
futuro. Las consecuencias de dicho problema son nefastas falta de identidad nacional, pues
54 Ibid.pp 589-590.
35
no hay un proyecto que nos represente y trace unos objetivos comunes; regionalismo
exacerbado, ya que es más fácil trazar objetivos locales sin tener en cuenta si influyen o no
en la construcción de objetivos nacionales y, por último; falta de proyección de nación, en
Colombia no existe una carta de navegación que nos lleve a la construcción del país que
queremos, existen muchas cartas de navegación que se modifican cada cuatro años con la
elección de un nuevo presidente.
Otro problema del subsistema político es la debilidad del Estado colombiano definido como
“la carencia de presencia, efectividad y legitimidad, lo cual origina una seria crisis institucional.”56 . Por
definición el Estado debe cumplir con funciones tanto de coerción, como de cohesión.
Según el Banco Mundial y como se encuentra consignado en el trabajo de Amaya y sus
investigadores, el Estado tiene las siguientes misiones:
1. Establecimiento de un orden jurídico básico 2. Mantenimiento de un entorno de políticas no distorsionantes, incluida la
estabilidad macroeconómica 3. La inversión es servicios sociales básicos e infraestructura 4. La protección de los grupos vulnerables 5. La defensa del medio ambiente57
Estas nuevas funciones además de detentar el uso legítimo de la fuerza y brindar el marco
institucional necesario para su funcionamiento, han hecho que los estados tiendan a
modernizarse para lograr cumplir dichas misiones. A pesar de lo anterior, el Estado
colombiano se ha caracterizado por su presencia diferenciada en el territorio nacional y su
intento de modernización se ha limitado a la reducción de su tamaño; aunque esto no
significa que la reducción estatal contribuyera para que este empezara a cumplir sus
funciones. La debilidad del Estado Colombiano se aprecia por la Crisis de Legitimidad y
Gobernabilidad que atraviesa el país, esta crisis de legitimidad surge cuando el ciudadano
55 Ibid.pp-591. 56 Ibid.pp-605. 57 Ibid.pp. 606-607.
36
no ve sus intereses representados en el Estado y deja de brindar apoyo y creer en sus
instituciones. Razón por la cual los actores empiezan a buscar otras formas de hacer valer
sus derechos, por ejemplo por medio de la violencia y la vinculación a grupos al margen de
la ley, que pretenden ejercer el papel del Estado. Por otra parte, es evidente la crisis de
efectividad y presencia estatal en un basto porcentaje del territorio nacional: no abastece
satisfactoriamente las necesidades básicas de la población; la debilidad del sistema de
justicia cada vez es mayor, alcanzando casi el 96% de impunidad en el año y existe poca
presencia de instituciones del Estado en amplias zonas del país. Las principales causas de la
debilidad estatal son la falta de consenso ciudadano, aún somos muy influenciables por los
grandes grupos de presión tanto económicos como políticos lo que no nos ha permitido
establecer unas reglas democráticas claras; los poderes legales e institucionales son
ineficientes y esto se evidencia en el hecho de que las personas recurren a formas
extralegales de arreglar los conflictos; la falta de visión a largo plazo, la cual ya se había
mencionado, la presencia de más de una fuerza en el territorio nacional que por medio de la
violencia someten a la sociedad. Las consecuencias de este problema de debilidad estatal
son: altos índices de corrupción “como resultado de la organización misma del Estado, de sus
prácticas clientelistas, de los monopolios partidistas, de la burocratización, del encarecimiento de los costos
de la actividad política y la debilidad electoral”58 . Otra consecuencia es la impunidad y violación
de los derechos humanos, frente a la crisis institucional, tanto los actores legales, como
ilegales abusan de su poder de coerción y violan los derechos humanos, la mayoría de las
veces sin recibir ningún castigo por ello. Finalmente la debilidad estatal ocasiona un
debilitamiento democrático pues el estado colombiano “ha sido incapaz de garantizar el ejercicio
58 Ibid.pp-616.
37
de las libertades ciudadanas de expresión, movilización y decisión”59. El último problema del
subsistema político, tomado aquí en cuenta, es el de la impunidad sobre el cual ya se ha
hablado anteriormente y sobre el cual es importante tener en cuenta que hace parte de los
problemas esenciales del sistema colombiano en general, junto con la corrupción y la
violencia.
El trabajo de Amaya habla de los problemas en general del sistema político, social y
económico Colombiano, complementa un poco las primeras conclusiones acerca de los
problemas de las instituciones colombianas dadas por Kalmanovitz, pero define claramente
cuales son para él, según el trabajo desarrollado, los principales problemas de la sociedad
colombiana: la corrupción, la violencia y la impunidad. El problema del capital social lo
toma como un problema que depende de los otros tres, lo cual deja, al igual que en el
trabajo de Kalmanovitz, toda la responsabilidad del comportamiento social colombiano en
las instituciones.
Mauricio Rubio utiliza, como los autores anteriores, las propuestas teóricas de North como
base para recrear los problemas institucionales en Colombia que hacen que el desempeño
económico sea ineficiente debido a los altos costos de transacción.
Rubio parte de los elementos conceptuales dados por North. Este estudio se basa en la
realización de encuestas a empresarios y sus representantes legales, para determinar la
efectividad o no de las instituciones colombianos en el sector empresarial. La conclusión de
este esfuerzo exploratorio del tema es que, en el caso colombiano las instituciones son
perversas y por lo tanto imprimen un alto costo en las transacciones, por lo cual siempre
existen unas vías informales de hacer las cosas y sacar el mayor beneficio individual.
59 Ibid.pp-617.
38
En Colombia el desempeño económico se ve obstaculizado principalmente por: “situación de
los derechos de los empresarios, el funcionamiento de la justicia, los conflictos en los intercambios, la
peculiaridad cultural en la forma de hacer negocios y la inflación normativa”60.
Para Rubio el caso Colombiano presenta varias particularidades, además de la anterior.
Primero que las instituciones colombianas no son eficientes e introducen unas reglas de
juego perjudiciales para el desempeño económico.
Segundo, no existen los incentivos suficientes para hacer cumplir las reglas de juego, ni
para que los organismos con la función de hacerlos cumplir, lo hagan. Un ejemplo de ello
es la ineficiencia del sistema judicial colombiano, irrespeto por los derechos humanos tanto
de agentes legales como ilegales y, la tendencia informal colombiana de hacer las cosas de
una forma muy particular y por lo general muy alejada de los marcos institucionales
formales. Todas esas prácticas se realizan, normalmente, sin recibir ningún castigo por
pasar por encima de la ley.
Tercero, el Estado colombiano distante de ser un tercer agente que intervenga en la
solución de problemas, en este caso es el sector productivo nacional, es una generadora de
conflictos en dicho sector. De la misma forma se puede decir que el Estado colombiano es
un agente generador de conflictos en la gestión pública y es incapaz de dar solución a
dichos conflictos.
Es importante hacer énfasis en que en la forma colombiana de hacer las cosas, como diría
Rubio, existe la congruencia de marcos formales e informales de tradición hereditaria. La
gestión pública en Colombia, contrario de lograr su principal objetivo de facilitar el
60Op.cit. Reglas del Juego y Costos de Transacción en Colombia. Introducción.
39
desarrollo social, político y económico de la sociedad en general, se ha utilizado para
satisfacer intereses personales.
Una gran conclusión de toda esta problemática es que “los costos de transacción dependen de los flujos de información entre los agentes y de la calidad de las instituciones. Hay reglas del juego que favorecen la eficiencia y que, además, tienen la virtud de generar un círculo virtuosos bajo el cual l as organizaciones exitosas, las eficientes, las productivas, las refuerzan. Existen, sin embargo, reglas del juego malas, instituciones improductivas, que normalmente tienden a perpetuarse creando círculos viciosos de ineficiencia y desperdicio. El desafío social consiste en adoptar unas reglas de juego inteligentes, relevantes y socialmente productivas.”61 Para Rubio, partiendo de dichas particularidades de las instituciones colombianas, existen
varios retos que se pueden resumir así:
- La principal preocupación de un Estado perverso, corrupto e improductivo es, además de conseguir recurso, de no botar a la basura aquellos con los que cuenta.
- Para este fin debe existir un sistema de incentivos, de premios, para coordinar las conductas colectivas. - Es importante recuperar para el Estado y sus instituciones la credibilidad perdida: mayor veracidad en
la información, capacidad de hacer respetar y cumplir las reglas de juego oficiales y formales, el marco legal y, simultáneamente, emprender a tarea titánica de reorientar la “manera colombiana de hacer negocios” por una senda más productiva.
- Se necesitan menos normas y mejor cumplimiento y respeto de las que queden, fortalecer la justicia para la adecuada definición y protección de los derechos de propiedad. 62
Cada uno de estos trabajos presenta una visión, bastante relacionada entre si, de los
problemas de las instituciones en Colombia utilizando las propuestas neoinstitucioneles
para explicarlos, sobre todo se basan en las propuestas de North. Pero pareciera que cada
uno de estos autores olvidara hacer un especial enfásis, sobre el comportamiento humano y
su efecto en el comportameinto institucional. Aunque el individuo es un elemento implícito
en el análisis debido a que es imposible desligar a los individuos de las instituciones, es un
elemento que poco se toma en cuenta a la hora de hablar de las deficiencias de las
instituciones y, por lo tanto en el momento de plantear soluciones. El problema del capital
humano, se toma en cada uno de los autores estudiados en esta sección, como una
consecuencia de la ineficiencia y perversidad de las instituciones. Pero no se toma en
61 Ibid.pp-67. 62 Ibid.pp 65-73.
40
cuenta que quien las hace ineficientes y perversas es el mismo individuo. No es suficiente
hablar de los problemas institucionales en sí y su permanencia a través del tiempo, sino
tratar de descifrar que factores dentro del comportamento humano, en este caso del
comportamiento de los Colombianos que ha determinado el tipo de instituciones que
tenemos y, no solo mirar cómo las instituciones que tenemos han determinado el
comportameinto humano.
Dentro de los análisis a los problemas colombianos, en general, hace falta una teoría que
explique desde el individuo mismo, el por qúe de su comportamiento y no desde las
instituciones como las causantes de su comportameinto. No podemos olvidar que el hombre
crea las instituciones para limitar su comportamiento, ese es el primer paso. Por lo tanto
cualquier tipo de cambio institucional debe ir acompañado de incentivos para cambiar el
comportameinto humano frante a las instituciones.
Después de esbozar un panorama sobre el estado de las instituciones en Colombia, nos
centraremos en el problema de las instituciones en las cuales se enmarca el proceso
presupuestal en Colombia. A continuación se adaptará la hipótesis de la sección anterior
según el caso Colombiano.
1.4. Calificación de la hipótesis según el escenario colombiano
Partiendo del escenario presentado, se puede adaptar la hipótesis presentada en secciones
anteriores al caso particular colombiano y en especial al proceso de presupuestación en
Colombia: una reforma al Estatuto Orgánico del Presupuesto, tal como lo esta proponiendo
el gobierno actual, no es sufiente para crear incentivos que den solución a los problemas
de tranparencia en el proceso de presupuestación nacional.
41
1.5. Metodología
Para comprobar la hipótesis planteada en éste trabajo, primero se hace una presentación del
marco institucional formal en el cual se fundamenta el proceso, esto se hace con la ayuda
del estudio de la Constitución de 1991, Ley 38 de 1989 Estatuto Orgánico del Presupuesto
General de la Nación y, otras leyes y Decretos que reglamentan el proceso.
Segundo se utilizará la información proporcionada por los resultados de los estudios
realizados por comisiones del FMI y el BM, e invetsigadores contratados por el MHCP
donde se determinan los principales problemas del proceso de presupuetsación en
Colombia.
Finalmente se presentan los problemas del proceso de presupuestación nacional
encontrados durante la realización de la Consultoría “Criterios y Procedimientos para el
Seguimiento a la Asignación, la Ejecución y el Desembolso de Recursos de Inversión
Social” realizada por el Instituto de Políticas de Desarrollo de la Universidad Javeriana para
el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y, en la cual la autora de esta tesis participó
como asistente de investigación durante los 10 meses que duró esta Consultoría. Los
problemas se clasificaran según la ausenica de uno de los cuatro Códigos del Manual de
Transparencia del FMI:
1. Clara definición de Funciones y Responsabilidades.
2. Acceso del Público a la Información.
3. Transparencia en la Preparación, Ejecución y Publicación del Presupuesto.
4. Garantía de Integridad.
Durante la Consultoria se realizó un diagnóstico de los principales problemas de proceso de
presupuestación nacional, teniendo en cuenta, principalmente, los problemas en cada uno
42
de los de los actores involucrados en el proceso: la comunidad, los entes territoriales, las
entidades adscritas y vinculadas, los ministerios, además de los agentes considerados
anteriormente. Para cunplir con dicho objetivo, la Consultoría se realizó un trabajo de
campo con el fin recolectar la información necesaria que sirviera como aproximación para
detectar los problemas del proceso de presupuestación nacional en cada uno de esos
agentes. Este trabajo contó con la realización de entrevistas a funcionarios relacionados
con el área de planeación y finanzas en 4 Ministerios, 6 Entidades Adscritas y Vinculadas
y 7 Entes Territoriales, además de visitas al DNP y el MHCP. Adicionalmente se utilizaron
las encuestas realizadas durante el Seminario Taller “Reforma al Sistema Presupuestal
Colombiano: Visión General” realizada en el mes de mayo por el Instituto de Políticas de
Desarrollo y el Ministerio de Hacienda y Crédito Publico, en las cuales se preguntaban a los
funcionarios presentes en dicho Seminario, acerca de variados aspectos del proceso de
presupuestación y las debilidades del mismo, como una forma de corroborar la información
recolectada durante las entrevistas. La información de las entrevistas y los resultados de las
encuestas se pueden consultar en los anexos 1 y 2.
Además de presentar un diagnóstico de los problemas de transparencia dentro del proceso
de presupuestación, se resumen en una matriz los principales problemas del proceso y se
determina cuáles variables del análisis de Neo institucional influyen en ellos. Todo lo
anterior para comprobar y resaltar el gran número de variables que influyen en los
problemas de transparencia del proceso de presupuestación y que no pueden ser resueltos
en su totalidad con una reforma al EOP.
A continuación se presentará el marco legal que sustenta el proceso de presupuestación
nacional.
43
2. MARCO INSTITUCIONAL FORMAL: Presupuesto General de la Nación -PGN-. Antes de entrar en el tema de los problemas del proceso de presupuestación nacional, es
necesario empezar por describir cómo se encuentra reglamentado legalmente ese proceso.
En este capítulo se describe el proceso de presupuestación nacional con base en su marco
legal institucional. Primero se presenta el marco legal dentro del cual se maneja el
presupuesto nacional: el Estatuto Orgánico de presupuesto. Éste Estatuto contiene las
directrices básicas del proceso presupuestal comenzando por la preparación del presupuesto
con fundamento en los anteproyectos presentados por los órganos que lo conforman.
Segundo, se presentaran los componentes básicos del sistema de presupuestación, los
cuales, al mismo tiempo, son insumos del proceso de presupuestación nacional y la relación
existente entre ellos. El Sistema de Presupuestación Nacional se compone de 3 insumos:
Plan Financiero, Plan Operativo Anual de Inversión y Presupuesto General de la Nación y,
el marco legal y regulatorio sobre el cual se sutenta el Presupuesto General de la Nación-
PGN.
2.1. Marco Legal del Proceso de Presupuestación Nacional
El proceso presupuestal colombiano se encuentra enmarcado en un mandato
Constitucional, éste mandato, a su vez, dispone que toda la reglamentación y regulación
sobre el tema esta a cargo del Estatuto Orgánico de Presupuesto.
En el Título XII de la Constitución Política, del Régimen Económico y de la Hacienda
Pública, se reglamenta la dirección económica del país y se concede al Estado (Art. 344
CP). Por medio de la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo-PND, el gobierno
nacional tiene la obligación de presentar las principales políticas y estrategias de inversión
44
para los 4 años de duración del período presidencial. El PND esta compuesto de una Parte
General y un Plan de Inversiones, los cuales serán descritos más adelante.
La herramienta por medio de la cual estas políticas y estrategias se pueden llevar a cabo
cada año, es el Presupuesto de rentas y Ley de Apropiaciones. Éste es formulado
anualmente por el gobierno y debe corresponder con las políticas y estrategias del PND.
Se presenta al Congreso de al República dentro de los diez primeros días de cada legislatura
y debe ser aprobado al finalizar el mes de octubre(Art. 345 CP). La Constitución en el Art.
352 determina que las demás disposiciones correspondientes a la reglamentación y
regulación “correspondiente a la programación, aprobación , modificación, ejecución de los presupuestos
de la nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo y,
su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y
entidades estatales para contratar” 63, estarán a cargo de la Ley Orgánica de Presupuesto.
Estatuto Orgánico de Presupuesto
El Estatuto Orgánico del Presupuesto se encuentra conformado por el Decreto 111 de 1996
en el cual se compila la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995.
“Este Estatuto contiene las directrices básicas del proceso presupuestal comenzando por la preparación del presupuesto con fundamento en los anteproyectos presentados
45
régimen de aquellas, sin perjuicio de la autonomía que la Constitución y la ley les otorga”. ( Art. 3 D. 111 de 1996).
El Estatuto determina que el Sistema Presupuestal Colombiano esta compuesto por el Plan
Financiero, el Plan Operativo Anual de Inversión y por el Presupuesto Anual de la Nación,
los cuales serán profundizados más adelante.
Por una parte, dentro del EOP, se definen los principios básicos en los cuales se basa el
sistema presupuestal (Art. 12 al Art. 21 D. 111 de 1996):
-Planificación. El PGN debe guardar concordancia con los contenidos del PND, del Plan Nacional de Inversiones, del Plan Financiero y del Plan Operativo Anual de Inversiones. -Anualidad. El año fiscal comienza el primero de enero y termina en diciembre de cada año. Después del 31 de diciembre no podrán asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa fecha y los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin excepción. -Universalidad. El presupuesto contiene la totalidad de los gastos públicos que se espere realizar durante la vigencia fiscal respectiva. En consecuencia ninguna autoridad puede efectuar gastos públicos, erogaciones con cargo al Tesoro o transferir crédito alguno, que no figuren en el presupuesto. -Unidad de Caja. Con el recaudo de las rentas recursos de capital se atenderá el pago oportuno de las apropiaciones autorizadas en el PGN. -Programación Integral. Todo programa presupuestal debe contemplar simultáneamente los gastos de inversión y de funcionamiento que las exigencias técnicas y administrativas demanden como necesarios para su ejecución y operación, de conformidad con los procedimientos y normas legales vigentes. El programa presupuestal incluye las obras complementarias que garanticen su cabal ejecución. -Especialización. Las apropiaciones deben referirse en cada órgano de la administración a su objeto y funciones y se ejecutarán estrictamente conforme al fin para el cual fueron programadas. -Inembargabilidad. Son imbargables las rentas incorporadas en el PGN , así como los bienes y derechos de los órganos que conforman. No obstante lo anterior, los funcionarios competentes deberán adoptar las medidas conducentes al pago de las sentencias en contra de los órganos respectivos, dentro de los plazos establecidos para ello, y respetarán en su integridad los derechos reconocidos a terceros en estas sentencias. También son imbargables las cesiones y participaciones de que trata el capítulo 4 del título XII de la Constitución Política. Los funcionarios judiciales se abstendrán de decretar órdenes de embargo cuando no se ajusten a lo dispuesto en el presente artículo, so pena de mala conducta. -Coherencia Macroeconómica. El presupuesto es compatible con las metas macroeconómicas fijadas por el Gobierno en coordinación con la Junta Directiva del Banco de la República. -Homeostasis Presupuestal. El crecimiento real del Presupuesto de Rentas incluida la totalidad de los créditos adicionales de cualquier naturaleza, debe guardar congruencia con el crecimiento de la economía, de tal manera que no genere desequilibrio macroeconómico.
46
En el Estatuto Orgánico, como se había mencionado antes, se reglamentan algunos de
los criterios y procedimientos que se deben tener en cuenta en el proceso de
presupuestación nacional, los cuales serán ampliados más adelante pero es importante
nombrarlos aquí y tener en cuenta que son disposiciones de ley. Uno de ellos es la
composición del PGN en 3 partes: El Presupuesto de Rentas, el Presupuesto de Gastos o
Ley de Apropiaciones y las Disposiciones Generales. (Art. 11 D.111 de 1996).
En el Art. 36 del Decreto 111 de 1996 se establece que, el presupuesto de gastos a su
vez se compone de gastos de funcionamiento, servicio de la deuda y gastos de
inversión. “Dentro de cada organismo o entidad, el Presupuesto de Gastos de Funcionamiento se
clasificará en apropiaciones para Servicios Personales, Gastos Generales, Transferencias y Gastos de
Operación. El Presupuesto de Servicio a la Deuda se clasificara en deuda interna y externa. El
presupuesto de Inversión comprenderá el Plan Operativo Anual”65. Como lo estima la ley,
dentro del presupuesto de inversión solo se incluirán los proyectos que hagan parte del
Plan Operativo Anual de Inversión, los cuales hacen parte, a su vez, del Banco Nacional
de Programas y Proyectos.
Una parte importante del estatuto es la que tiene que ver con la reglamentación del
Gasto Público Social debido a que se considera que aproximadamente el 70% del PGN
es destinado a este tipo de gasto66: “se entiende por Gasto Público Social aquel cuyo objetivo es la
solución de las necesidades básicas insatisfechas en salud, educación , saneamiento ambiental, agua
potable, vivienda y las tendientes al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la
población, programados tanto en funcionamiento como en inversión” (Art. 41 D.111 de 1996).
65 Ley 38 de 1989 Art. 23. 66 Mensaje Presidencial Proyecto de Presupuesto General de la Nación 2004.
47
Finalmente el Estatuto orgánico, las leyes67 y decretos relacionados, reglamentan las
funciones de cada uno de los organismos que participan directamente en el proceso de
presupuestación ya sea en la planeación, en la aprobación o en el control del
presupuesto. El MHCP en coordinación con el DNP son los encargados de preparar el
Plan Financiero y presentarlo para aprobación del CONPES, previo concepto del
CONFIS (Art. 29 Ley 38 de 1989). El DNP, con base en los estimativos del Plan
Financiero, es el encargado de elaborar el Plan Operativo Anual de Inversión-POAI y
presentarlo para ser aprobado por el CONPES y, presentarlo a la Dirección General de
Presupuesto del Ministerio de Hacienda para ser incluido en el PGN(Art. 30 Ley 38 de
1989).
El CONFIS es un organismo de dirección, coordinación y seguimiento del sistema
presupuestal y dependiente del MHCP, responsable ante el CONPES del cumplimiento
de sus decisiones en materia fiscal (Art. 17 Ley 38 de 1989).
El Ministerio de Hacienda Dirección General de Presupuesto es el encargado del
seguimiento financiero del PGN con el fin de realizar la programación y la ejecución
presupuestal. Por otra parte el DNP será el encargado de evaluar la gestión y hacer
seguimiento de los proyectos de inversión pública (Art.92 D.111 de 1996). Además
“..El Ministerio de Hacienda y Crédito Público Dirección General de Presupuesto Nacional será el
centro de información presupuestal en el cual se consolidará lo pertinente a la programación, ejecución
y del seguimiento del Presupuesto General de la Nación” “.....Esta dirección diseñará los métodos y
procedimientos de información y de sistematización necesarios para ello. Lo anterior sin detrimento de
las funcione legales establecidas al Departamento Nacional de Planeación en especial la Ley 60 de
1993”.(Art. 93 D. 111 de 1996).
67 Ley 152 de 1994 Ley Orgánica del Plan de Desarrollo.
48
La ley 152 de 1994 en su artículo 8, dispone, con relación a las Autoridades y las
instancias de planeación:
“Son Autoridades de planeación: 1. El presidente de la República, quien es máximo orientador de la planeación nacional. 2. El Consejo Nacional de Política Económica y Fiscal(Conpes) y el Conpes Social. 3. El Departamento Nacional de Planeación, que ejercerá la secretaría del Conpes y así mismo
desarrollará las orientaciones de planeación impartidas por el presidente de la República y coordinara el trabajo de formulación del plan con los ministerios, departamentos administrativos, entidades territoriales, regiones administrativas y de planificación.
4. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público-MHCP es considerado una instancia de autoridad de planeación el cual velará pro la consistencia de los aspectos presupuestales del PND con las leyes anuales de presupuesto.
5. Los demás Ministerios y Departamentos Administrativos en su ámbito funcional conforme a las orientaciones de las autoridades precedentes.
Son instancias nacionales de planeación: 1. El Congreso de la República. 2. El Consejo Nacional de Planeación”.68
En cuanto a la aprobación del presupuesto el Estatuto dispone que el anteproyecto de
presupuesto debe ser presentado por el MHCP a las Comisiones económicas del Senado y
la Cámara durante la primera semana del mes de abril, la versión definitiva se presenta al
Congreso a partir del 20 de julio (Art. 51 D. 111 de 1996).
La aprobación del Proyecto por parte de las comisiones se debe hacer antes del 25 de
septiembre y las Plenarias iniciarán su discusión el 1 de octubre de cada año (Art. 56 D.
111 de 1996). El Congreso debe expedir el Presupuesto antes de la media noche del 20 de
octubre, de lo contrario regirá el proyecto presentado por el Gobierno (Art. 59 D. 111 de
1996). El Congreso de la República se encuentra encargado de ejercer el control político
sobre el presupuesto (Art. 90 D. 111 de 1996) y, el control fiscal es ejercido por la
Contraloría General de la República (Art. 95 D. 111 de 1996).
Hasta aquí se presentan las disposiciones constitucionales y de ley que existen sobre el
proceso de presupuestación como:
49
- Insumos del proceso
- Instancias de presupuestación
- Composición del Presupuesto General de la Nación
Ahora se profundizará más sobre cada uno de ellos.
2.2. Insumos del Proceso de Presupuestación Colombiano
Como se había mencionado anteriormente, el Plan Nacional de Desarrollo –PND- es el
principal insumo del proceso de presupuestación nacional. También se había mencionada
que le sistema de presupuestación se encuentra formado por tres componentes: Plan
Financiero, Plan Operativo Anual de Inversión y el Presupuesto General de la Nación, los
cuales se consideran, igualmente, insumos del proceso de presupuestación.
A continuación se describirán cada uno de los insumos del proceso de presupuestación.
2.2.1. Plan Nacional de Desarrollo
La formulación del Plan Nacional de Desarrollo es un mandato Constitucional, según lo
dispuesto en el Titulo XII, Cap.2, artículo 339
se establece que: “El principal insumo para la programación presupuestal es el Plan Nacional de
Desarrollo en donde se plasman los objetivos generales y específicos de la acción estatal a mediano y largo
plazo, las metas generales cuantitativas y cualitativas y los mecanismos para lograrlas, las estrategias y
políticas en materias económica, social, financiera, administrativa y ambiental. De este instrumento básico
de la planeación, se desprenden los demás insumos que se requieren para iniciar la programación del
presupuesto en Colombia...”69. Se elabora “con la participación activa de las autoridades de planeación,
de las entidades territoriales y del Consejo Superior de la Judicatura y someterá el proyecto correspondiente
al concepto Consejo Nacional de Planeación; oída la opinión del Consejo procederá a efectuar las
68 El Consejo Nacional de Planeación tiene a su cargo todos los asuntos relacionados con la formulación y planeación del Plan Nacional de Desarrollo. 69 Departamento Nacional de Planeación (Octubre 2002). Manual de Inversión Pública Nacional. Bogotá, Pp. 12.
50
enmiendas que considere pertinentes y presentará el proyecto a consideración del Congreso, dentro de los
seis meses siguientes a la iniciación del período presidencial respectivo”.70
El Plan Nacional de Desarrollo debe contar con una parte general – o estratégica- y un Plan
de Inversiones – o parte operativa.
A. Parte General
En la parte general o estratégica se señalan los propósitos y objetivos nacionales de largo
plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y
orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas
por el Gobierno.
B. Plan de Inversiones
El Plan de Inversiones se refiere a la parte operativa del Plan de Desarrollo. Incluye:
- La proyección de recursos financieros disponibles para su ejecución y armonización con los planes de gasto público.
- La descripción de los principales programas y subprogramas. - Los presupuestos plurianuales mediante los cuales se proyectarán los costos de los programas más
importantes de inversión pública contempladas en la parte general. - La especificación de los mecanismos idóneos para su aplicación”. 71
2.2.2. Plan Financiero El Plan Financiero es una “herramienta de planificación y gestión financiera del sector público de
mediano plazo, que permite proyectar las previsiones de ingresos, gastos, excedentes, requerimientos y
alternativas de financiamiento necesarios para el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo y la
ejecución presupuestal, en concordancia con la política monetaria y cambiaria”72.
El Plan Financiero lo elabora anualmente el MHCP, en coordinación con el DNP, antes de
la presentación del Presupuesto al Congreso.
70
51
2.2.3. Plan Operativo Anual de Inversión (POAI):
El POAI es un elemento del sistema presupuestal y el instrumento para la elaboración del
presupuesto de inversión, en el cual se incluyen los proyectos de inversión clasificados por
sectores, órganos y programas.
Este Plan Operativo Anual de Inversión es preparado por el Departamento Nacional de
Planeación basándose en la meta de inversión pública establecida previamente por el
MHCP. Adicionalmente, cada Órgano, Establecimiento Público y Entidad Territorial debe
realizar su POAI, para debe ser enviado al DNP para hacer parte del POAI general de la
nación.
Los proyectos incluidos en el POAI son aquellos proyectos que tiene la posibilidad de
adquirir financiación de los recursos del presupuesto.
2.2.4. Presupuesto General de la Nación 73 El cuadro No.1 presenta la composición del Presupuesto General de la Nación.
73 Dentro de las entidades territoriales se sigue un proceso de presupuestación parecido al de nivel nacional. El Presupuesto del Departamento es aprobado por el Asamblea Departamental y los Presupuestos municipales los aprueba el Concejo Municipal. Todo el proceso de planeación y programación del Presupuesto sigue el mismo camino del de nivel nacional. Los recursos de la nación destinados regionalmente vienen con asignación específica: 75% a educación y en un 25% a salud. Los demás recursos se asignan según los Planes de Gobierno departamental o municipal. Las veces de DNP las hace Planeación Departamental y las de MHCP, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público Departamental. Según el Decreto 111 de 1996 Art. 104 “las entidades territoriales ajustarán las normas sobre programación, elaboración, aprobación y ejecución de sus presupuestos a las normas previstas en las Ley Orgánica del Presupuesto”. Art. 109 “Las entidades territoriales al expedir las normas orgánicas de presupuesto deberán seguir las disposiciones de la Ley Orgánica de Presupuesto, adaptándolas a la organización, normas constitucionales y condiciones de cada entidad territorial. Mientras se expiden estas normas se aplicará la Ley Orgánica del presupuesto en lo que fuere pertinente”
52
Cuadro No.1 – Presupuesto General de la Nación
Presupuesto General de la Nación
Presupuesto General de la Nación
Presupuesto Nacional(Elaborado por el M HCP con ayuda del
DNP)
Presupuesto de los establecimientos públicos
del orden nacional
Presupuesto de rentas
Presupuesto de gastos
Disposiciones Generales
Los insumos mencionados anteriormente son la base del Presupuesto General de la Nación.
Este es formulado anualmente por el Gobierno y debe corresponder a las metas trazadas
por el Plan Nacional de Desarrollo. “Está conformado por el Presupuesto Nacional y el Presupuesto
de los establecimientos públicos del orden nacional. El Presupuesto está compuesto por un Presupuesto de
rentas, que refleja los ingresos previstos para financiar el gasto, un Presupuesto de gastos, relacionado con
las erogaciones, y unas disposiciones generales, donde se introducen algunas normas tendientes a la correcta
ejecución del Presupuesto”.74
El presupuesto de gastos a su vez se divide, en gastos de funcionamiento, inversión y
servicio de la deuda. “Los gastos de funcionamiento son aquellos dirigidos a atender las necesidades de
las entidades para cumplir a cabalidad con las funciones asignadas en la Constitución y la ley. Los gastos de
inversión son aquellas erogaciones que permiten incrementar la capacidad de producción y la productividad
en el campo de infraestructura física, económica y social. El servicio a la deuda son aquellos gastos
destinados al cumplimiento de las obligaciones correspondientes al pago de capital, intereses, comisiones e
imprevistos, originados por operaciones de crédito público.”75
74 Departamento Nacional de Planeación (Oct. 2002) Manual de Inversión Pública Nacional. Bogotá, Pp. 14. 75 Ibid, pp-10.
53
En el cuadro No. 2 se presenta la relación existente entre los insumos del sistema de
presupuestación y la de estos con la coherencia macroeconómica.
Cuadro No. 2 – Relaciones Plan Nacional de Desarrollo – Plan Financiero – Plan Operativo Anual de Inversiones - Presupuesto General de la Nación
Plan Nacional deDesarrollo (PND)
- Parte General- Plan Nacional deInversiones
Plan Operativo Anualde Inversiones (POAI)(CONFIS-CONPES)
PlanFinanciero(CONFIS-CONPES)
Presupuesto Generalde la Nación
(Congreso)
CoherenciaM acroeconómica. (CONFIS)
2.3. Proceso de Presupuestación Nacional
Los presupuestos públicos – PP son la “ principal herramienta de gestión y planificación de
los gobiernos nacionales y locales, buscan cumplir los propósitos, objetivos y metas
plasmadas en el Plan Nacional de Desarrollo y Planes Territoriales, constituyéndose en un
instrumento fundamental de la política fiscal, que orienta el manejo del gasto público, su
incidencia en la estabilidad macroeconómica y especialmente su impacto en el
desarrollo.”76
A continuación se describirá el proceso de presupuestación nacional según las tres etapas
que lo conforman: 1) Planeación, Programación y Asignación, 2) Ejecución y 3)
Evaluación y Seguimiento.
76 Restrepo, Juan Camilo. Hacienda Pública. Bogotá. 2000.
54
2.3.1. Planeación, Programación y Asignación El Proyecto de Ley del Presupuesto General de la Nación es elaborado por el MHCP en
cooperación con el DNP y presentado por el Ministro de Hacienda al Congreso de la
República en los primeros diez días de iniciadas las sesiones ordinarias.
El proceso inicia entre los meses de marzo y abril con la preparación del Plan Financiero.
Dicho Plan se basa en los resultados de los Comités Preliminares de Ingreso77 en los cuales se
discute los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional y las necesidades
de gastos de cada uno para la siguiente vigencia fiscal.
El MHCP y el DNP preparan y presentan al CONPES el Plan Financiero, el cual establece
la meta de inversión para el sector público del nivel central. El DNP distribuye y comunica
a cada Ministerio o Departamento Administrativo las cuotas a seguir según las metas de
inversión; cada Ministerio comunica a sus entidades adscritas la cuota de inversión; las
entidades adscritas y vinculadas priorizan los recursos de inversión según las necesidades
trazadas por políticas sectoriales y los proyectos registrados en el Banco de Proyectos de
Inversión Nacional-BPIN.
Designadas las cuotas y priorizados los proyectos, cada entidad prepara su anteproyecto de
inversión y lo envía a DNP donde se realiza el anteproyecto de inversión general de la
nación; del DNP se envía al MHCP donde se compila el anteproyecto de Inversión y
Funcionamiento para conformar el Proyecto de Ley de Presupuesto General de la Nación.
77 Los Comités Preliminares de Ingreso están conformados por un representante de la Dirección General del Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, un representante de la Dirección de Inversiones y Finanzas Públicas del DNP y un representante del área financiera y uno de la Oficina de Planeación del Establecimiento Público. Departamento Nacional de Planeación (Oct. 2002) Manual de Inversión Pública Nacional. Bogotá, Pp. 12.
55
El Presupuesto de inversión está constituido por proyectos registrados y viabilizados en el
BPIN de los órganos y establecimientos públicos y, posteriormente, inscritos en BPIN del
DNP. Los órganos y entidades tienen hasta el 31 de diciembre del año en curso para
inscribir los proyectos que serán ejecutados en la vigencia siguiente, es decir, los proyectos
que deben ser ejecutados en la vigencia 2003, debieron ser inscritos en diciembre del 2001.
A continuación se profundizará acerca del BPIN y su función.
BPIN – Banco de Programas y Proyectos de Inversión Nacional
“El Banco de Programas y Proyectos de Inversión Nacional – BPIN - es la oficina o instancia que maneja los proyectos que reciben financiamiento o cofinanciamiento del Presupuesto General de la Nación. Esta oficina maneja el aplicativo Banco de Proyectos, BPIN, la cual permite, mediante el uso de criterios técnicos y económicos comúnmente aceptados, definir los requisitos para la realización de proyectos de inversión y brindar las herramientas para que se dé un seguimiento sistemático de cada una de las etapas de los proyectos en desarrollo”78.
El BPIN es administrado por el Departamento Nacional de Planeación. Con algunos ajustes menores realizados durante los primeros años de la década de los
noventa, la aplicación BPIN es la que actualmente se utiliza para presentar los proyectos de
inversión de los organismos, entidades nacionales y territoriales al DNP. El BPIN se utiliza
para recoger la información que describe los proyectos de inversión con el fin de ser
viabilizados dentro de la Unidad de Inversiones y Finanzas Públicas- UIFP – del DNP.
La ley 179 de 1994 determina que todo proyecto a ser ejecutado con recursos del
Presupuesto General de la Nación debe estar registrado en el BPIN.
Proceso para la inscripción de un proyecto en el BPIN
El proceso para la inscripción de un proyecto en el BPIN es el siguiente:
78 Ibíd. Pág. 5
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i) Formulación y evaluación en la entidad.
“Cada proyecto que quiera registrarse deber ser formulado y evaluado por la entidad responsable del proyecto, es decir, por el organismo o entidad gubernamental que tenga la iniciativa y responda por el proyecto ante las diferentes instancias gubernamentales. Adicional a la evaluación del proyecto, el diligenciamiento de la Ficha de Estadísticas Básicas de Inversión o Ficha EBI (resumen de la formulación y evaluación del proyecto) (Ver Anexos ), y la consecución de las cartas de respaldo, todos los proyectos tienen que ser objeto del concepto de viabilidad, para su registro en el BPIN”.
De acuerdo con lo establecido en la Resolución 5345 de 1993, el “DNP delegó en los Ministerios
y Departamentos Administrativos la función de dar viabilidad a los proyectos que compiten por recursos del
Presupuesto General de la Nación”.
“La función del concepto de viabilidad incluye los siguientes aspectos:
- Verificación de la utilización correcta y completa de la metodología utilizada para la Identificación, Preparación y Evaluación del proyecto y de los requisitos establecidos en el Manual de Procedimientos del Banco de Programas y Proyectos de Inversión Nacional.
- Verificación de la existencia de las cartas de respaldo necesarias, que expresen la intención de
cofinanciar o ejecutar el proyecto.
- Verificación sobre la consistencia y viabilidad del proyecto, fundamentada en el problema o necesidad que origina la realización del proyecto y con base en los indicadores de evaluación del proyecto, teniendo en cuenta:
∗ El Plan de Desarrollo. ∗ Los Documentos CONPES que orientan la política sectorial. ∗ Los Planes y Objetivos de la Entidad responsable del Proyecto.
La entidad que realiza el concepto de viabilidad, dispone de un mes y una semana a partir de la radicación del proyecto para la revisión del mismo. Si el concepto de viabilidad es negativo, la entidad encargada de dicho concepto deberá devolverlo a la entidad responsable de la evaluación, indicando las razones por las que se emitió tal concepto. Si el concepto de viabilidad es positivo, deberá comunicar a la entidad responsable, que el proyecto ha culminado el trámite de inscripción”.
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ii) Registro.
La entidad responsable debe adelantar la solicitud de registro del proyecto. Aún en el caso
que el proyecto sea cofinanciado por más de una entidad, la entidad responsable debe ser
única, independientemente del número de entidades financiadoras.
De acuerdo con el Decreto No. 1569/91, en el artículo 1° "... Durante todo el transcurso del año
se podrán registrar proyectos de inversión en el Banco de Programas Proyectos de Inversión Nacional. Para
la discusión en los Comités Funcionales de Presupuesto de los proyectos de inversión que vayan a integrar el
Plan Operativo Anual de Inversiones, sólo se tendrán en cuenta aquellos que hayan sido registrados a más
tardar el primero (1o) de enero del año anterior al que se está programando”.
iii) Control
El Departamento Nacional de Planeación – DNP- debe realizar un control posterior sobre
los registros y pedir la revisión y/o la reformulación de aquellos proyectos que no cumplan
con los requisitos establecidos en la Ley, las orientaciones del Plan de Desarrollo, las
directivas del CONPES, o que no se ajusten a las prescripciones de los manuales de
procedimientos y metodología, para la formulación y evaluación de los proyectos
presentados para su financiación con recursos del Presupuesto General de La Nación.
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Cuadro No. 3 – Proceso de inscripción de un proyecto en el BPIN
ENTIDAD RESPONSABLE (ESTABLECIMIENTO PÚBLICO
NACIONAL)FORMULA Y EVALUA EL PROYECTO
ENTIDAD RESPONSABLE (ESTABLECIMIENTO PÚBLICO
NACIONAL)FORMULA Y EVALUA EL PROYECTO
Proceso de inscripción en el BPIN (Flujograma del proyecto)
ESTUDIO DE FORMULACION Y EVALUACIÓN EN METODOLOGIA BPIN.
ESTUDIO DE FORMULACION Y EVALUACIÓN EN METODOLOGIA BPIN.
TRANSMISIÓN EBITRANSMISIÓN
EBI
FICHA EBIFICHA
EBI
MINISTERIO SECTORIAL O DPTO. ADMINISTRATIVO MINISTERIO SECTORIAL O
DPTO. ADMINISTRATIVO
CONCEPTO DE VIABILIDADCONCEPTO DE
VIABILIDADNEGATIVO
NEGATIVO
POSITIVOPOSITIVO
TRANSMISÓN EBITRANSMISÓN
EBI
FICHA EBIFICHA
EBI
DIRECCIÓN TÉCNICA DNPDIRECCIÓN TÉCNICA DNP
CONTROL POSTERIOR DE VIABILIDADRES. 5345/93
CONTROL POSTERIOR DE VIABILIDADRES. 5345/93
POSITIVOPOSITIVO
NEGATIVONEGATIVO
FICHA EBIFICHA
EBI
REGISTRO DEL
PROYECTO EN el BPIN
REGISTRO DEL
PROYECTO EN el BPIN
Fuente: “Manual de Procedimientos del BPIN”, Dirección de Inversiones y Finanzas Públicas del DNP. Bogotá, diciembre de 2001
En el Cuadro No. 3 se muestra de una forma esquemática el proceso de inscripción de un
proyecto en el BPIN como se describió anteriormente.
Criterios básicos para determinar la viabilidad de un proyecto: 1. Criterios técnicos
Permiten determinar la calidad y coherencia de la información relacionada con el objetivo
mismo del proyecto, el dimensionamiento de las variables que intervienen, sus
planteamientos básicos, soluciones y actividades.
Hay que tener en cuenta los siguientes aspectos:
- Identificación de la situación actual - Alternativas técnicas
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- Cronograma de actividades - Análisis de costos
2. Criterios ambientales
Estos criterios aplican principalmente a proyectos que involucran obras de infraestructura y
por lo tanto pueden llegar a generar impactos ambientales positivos y/o negativos. La
evaluación para determinar la viabilidad ambiental de un proyecto está orientada al análisis
tanto de estos impactos ambientales como de las medidas planteadas para su mitigación,
prevención o compensación según sea el caso.
- Análisis de impactos ambientales. - Manejo ambiental
3. Criterios institucionales
Se refieren al análisis de los mecanismos de ejecución propuestos en el proyecto; la
evaluación de la capacidad institucional para la ejecución, la operación y el seguimiento de
los proyectos, y al análisis de las propuestas de fortalecimiento institucional para lograr
dicha capacidad.
- Mecanismos de la ejecución y operación del proyecto - Capacidad Institucional - Requerimientos de fortalecimiento
4. Criterios socioeconómicos
Revisión de la evaluación socioeconómica, haciendo énfasis en la identificación y
valoración de los beneficios con el fin de determinar si el proyecto efectivamente genera
dichos beneficios y si su valoración se encuentra en un rango aceptable.
Los criterios socioeconómicos se refieren al impacto económico del proyecto a nivel
regional o local y a los efectos sociales sobre grupos de poblaciones afectadas.
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Este criterio se aplica al análisis económico del proyecto y evaluación Costo – Beneficio,
que determina la rentabilidad económica del proyecto.
La viabilidad económica del proyecto se determina mediante la revisión y análisis de la
evaluación ex – ante presentada en el proyecto.
Criterios que determinan la asignación de rubros a proyectos de inversión social no
atados regionalemnte:
Además de los criterios mencionados anteriormente que se utilizan para evaluar proyectos
que recibirán recursos, existen otros criterios que se tienen en cuenta para la asignación de
recursos no atados regionalmente, estos son:
- Número de personas con NBI. - La población. - La eficiencia fiscal y administrativa La Ley 780 de 2002, en el artículo 72 plantea que:
“Con el objeto de avanzar hacia una justa y equitativa distribución de la inversión pública en los entes territoriales los recursos de inversión no atados regionalmente, se asignarán de conformidad con la matriz de Distribución regional elaborada por el DNP, teniendo en cuenta la población, el índice de desarrollo departamental y el índice de eficiencia fiscal y departamental.” 1.“Criterio poblacional: Un tercio de los recursos se distribuye según la participación porcentual de la población del departamento en el total nacional, de manera que a mayor población relativa dentro del total nacional, mayor es el porcentaje de recursos asignados.
2. Índice de Desarrollo: un tercio de los recursos se distribuye según el índice de desarrollo departamental calculado por el DNP. La fracción asignada a este criterio se aplicó inversamente al grado de desarrollo relativo.
3. Índice de Eficiencia Fiscal: el restante tercio de los recursos se distribuye en proporción directa a su eficiencia fiscal, la cual se mide como un indicador sintético de las siguientes razones financieras: - Autofinanciamiento del funcionamiento. - Respaldo de la deuda. - Dependencia de las Transferencias de la Nación. - Importancia de los Ingresos. Tributarios. - Magnitud de la Inversión. - Capacidad de Ahorro”.79
79 Departamento Nacional de Planeación. “Metodología para una distribución equitativa de los recursos de Inversión del Presupuesto General de la Nación entre regiones”
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Una vez asignados y aprobados todos los rubros de inversión según los programas, sub
programas y proyectos, se da paso a la ejecución.
2.3.2. Ejecución
“El proceso de ejecución presupuestal está a cargo de las entidades que conforman el Presupuesto General de la Nación. Los Proyectos incluidos en el Presupuesto General de la Nación se entienden ejecutados cuando han desarrollado el objeto de la apropiación para la cual fueron programadas en la respectiva vigencia fiscal. Durante la ejecución el DNP realiza el seguimiento presupuestal del Presupuesto General de Inversión de la Nación. No se podrá ejecutar ningún programa o proyecto que haga parte del Presupuesto General de la Nación hasta tanto se encuentren evaluados por el órgano competente y registrados en el BPIN.”80
Los principios para la ejecución del presupuesto en el nivel de Órganos, Establecimientos
Públicos y Entes Territoriales son los siguientes:
a. Apropiación “Las apropiaciones incluidas en el Presupuesto General de la Nación son autorizaciones máximas de gasto que el Congreso aprueba para ser comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva”81.
b. Plan Anual de Caja – PAC
“El PAC es el instrumento mediante el cual se fija el monto máximo para efectuar pagos.
Se constituye en el mecanismo mediante el cual se define el monto máximo mensual de fondos disponibles en la Cuenta Única Nacional en el caso de los órganos financiados con recursos de la Nación, y el tope de los pagos de los establecimientos públicos en lo que se refiere a sus ingresos propios, para efectuar el pago de los compromisos”82. Y según el Decreto 111 de 1996 en el Art. 73 “... en consecuencia, los pagos se harán teniendo en cuenta el PAC y se sujetarán a los montos aprobados en él”; “.... el Programa Anual de Caja estará clasificado en la forma que establezca el Gobierno y será elaborado por los diferentes órganos que conforman el Presupuesto General de la Nación, con la asesoría de la Dirección General del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y teniendo en cuenta las metas financieras establecidas por el CONFIS”
c. Pagos
“Es la cancelación total o parcial de un compromiso legalmente constituido.
Los pagos con cargo a los compromisos adquiridos se deben hacer teniendo en cuenta la forma de pago prevista en el contrato y al PAC”83.
80 Departamento Nacional de Planeación (Oct. 2002) Manual de Inversión Pública Nacional. Bogotá, Pp. 26. 81 Ibíd.. Pp. 26 82 Ibíd.. Pp. 26 83 Ibíd.. Pp. 27
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Según la Ley 152 de 1994 los criterios de ejecución son, básicamente, los Planes de
Acción y el BPIN:
Artículo 26. Planes de Acción. Con base en el Plan Nacional de Desarrollo aprobado cada
uno de los organismos públicos de todo orden a los que se aplica esta Ley preparan su
correspondiente plan de acción.
Los proyectos a ejecutar en el Presupuesto General de la Nación son sólo aquellos que se
encuentran registrados en el BPIN y cada entidad se encarga de realizar un informe
financiero para llevar el control del desembolso de los recursos.
2.3.3. Evaluación y Seguimiento De acuerdo con la Constitución Política de Colombia “La entidad nacional de planeación
señalada, tendrá a su cargo el diseño y la organización de los sistemas de evaluación de gestión de
resultados de la administración pública.”84 Adicionalmente, “los organismos departamentales de planeación
harán la evaluación de gestión de resultados sobre los planes de desarrollo e inversión”85
Según el Decreto 111 de 1996 Art.. 92
“ El Ministerio de Hacienda y Crédito Público Dirección General del Presupuesto General, para realizar la programación y la ejecución presupuestal, efectuará el seguimiento financiero del Presupuesto General de la Nación, del presupuesto de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y de las Sociedades de Economías Mixta con Régimen de Empresa Industrial y Comercial del Estado dedicadas a actividades no financieras y del presupuesto de las entidades territoriales en relación con el situado fiscal y la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la nación. El Departamento Nacional de Planeación Evaluará la Gestión y realizará el seguimiento de los proyectos de inversión pública, además, adelantará las funciones asignadas a este departamento en la Ley 60 de 1993”.
Art. 93. “Los órganos que hacen parte del Presupuesto General de la Nación;......, enviarán al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Dirección General de Presupuesto Nacional, la información que estos le soliciten para el seguimiento presupuestal y para el centro de información presupuestal. El Departamento Nacional de Planeación podrá solicitar directamente la información financiera necesaria para evaluar la inversión pública y para realizar el control de resultados.
84 Constitución Política de Colombia, Título XII, Capítulo 2, Artículo 343. 85 Ibíd., Artículo 344
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El Ministerio de Hacienda y Crédito Público Dirección General de Presupuesto Nacional, será el centro de información presupuestal en el cual se consolidará lo pertinente a la programación, ejecución y seguimiento del Presupuesto General de la Nación... Esta dirección diseñará los métodos y procedimientos de información y de sistematización necesarios para ello. Lo anterior sin detrimento de las funciones legales establecidas al Departamento Nacional de Planeación en especial la Ley 60 de 1993”.
En la actualidad existen dos sistemas de información, el Sistema Integrado de Información
Financiera –SIIF- y el Sistema Nacional de Evaluación de Resultados de la Gestión
Pública -SINERGIA-. El primero, SIIF, es un sistema proporcionado por el MHCP que
busca “proporcionar a las entidades ejecutoras del presupuesto un sistema sostenible para el registro de la
totalidad de su gestión financiera garantizando eficiencia, consistencia, seguridad y oportunidad en la
disponibilidad de la información en él contenida y requerida por los usuarios que defina el Ministerio de
Hacienda”86; por medio de este sistema se pretende facilitar la gestión de los órganos
responsables de la gestión financiera, a los responsables de control interno y externo, y, a
las autoridades económicas y a la sociedad en general. El segundo, SINERGIA, es un
sistema que “busca generar herramientas que propicien mayor efectividad en el logro de metas, en el
cumplimiento de responsabilidades estratégicas y en el impacto de estos logros sobre la gestión global del
Plan Nacional de Desarrollo87
Adicionalmente, existen por Ley88 varias instancias que cumplen la función de controlar
los recursos del Presupuesto Nacional y al desarrollo de los proyectos de inversión.
El control político es ejercido por el Congreso de la República, quien puede solicitar
informes cada vez que lo considere necesario.
86 www.minhacienda.gov.co 87 www.dnp.gov.co/01_cont/EVALUACI/Sinerg.htm 88 Ley 38 de 1989 Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación. Artículos sobre el control político y financiero.
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El control fiscal está a cargo de la Contraloría General de la República, la cual ejerce la
vigilancia fiscal de la ejecución del Presupuesto sobre todos sujetos presupuestales (Art. 90,
91, 92 y 95 del Decreto 111)
Las Veedurías Ciudadanas son la forma mediante la cual los ciudadanos pueden tener un
control directo sobre los proyectos que los afectan y pedir una rendición de cuentas sobre
las respectivas ejecución.
Cuadro No.4 – Instancias que hacen seguimiento y control al Presupuesto Genera de la Nación.
CONTROL
Político Financiero Fiscal
Ministerio de
Hacienda
ContraloríaGeneral
Congreso de la
República
Ciudadano
Veedurías Ciudadanas
Gestión
DNP
En la etapa de evaluación y seguimiento los indicadores que se tienen en cuenta son
aquellos determinados por los diferentes sistemas de información de los cuales se ha
hablado anteriormente. Durante esta etapa se busca determinar si los proyectos en
desarrollo han cumplido con las metas y objetivos planteados inicialmente en su
formulación, por ejemplo, impacto sobre la población, a cuantas personas cubre realmente
el proyecto, costos reales del proyecto.
65
Adicionalmente, se tienen unos indicadores establecidos por el DNP en su Manual de
Procedimientos.
“Indicadores económicos: Mide los efectos que tiene el proyecto sobre la economía en su conjunto. Ejemplo: Tasa Interna de Retorno Económica, Valor Presente Neto Equivalente, Costo-Beneficio Económico, Costo Anual Equivalente Económico. Indicador de Gestión: mide el grado de cumplimiento de las funciones propias de la entidad al ejecutar un proyecto, lo que implica acciones en búsqueda de recursos nuevos o complementarios para proyectos de inversión, cumplimiento en los planes de acción. Indicador de producto: mide el grado de obtención del bien o servicio ofrecido por el proyecto. Por ejemplo, el número de kilómetros construidos respecto a lo programado o el número de personas capacitadas frente a lo programado. Indicador de Impacto: mide el cambio logrado en la situación de la población como resultado de los productos y efectos obtenidos con el proyecto. Se trata del nivel más elevado de resultados o de la finalidad última del ciclo del proyecto, cuando se genera la totalidad de los beneficios previstos cuando entra a la etapa de operación Indicadores de Rentabilidad Privados: son los indicadores (Valor Presente Neto, VPN, Tasa Interna de Retorno, TIR, Beneficio – Costo, B/C etc.) de un proyecto que reflejan la conveniencia privada del mismo. Por lo general captan o reflejan los intereses privados del proyecto. Indicadores de Rentabilidad Sociales: son los indicadores (Valor Presente Neto, VPN, Tasa Interna de Retorno, TIR, Beneficio – Costo, B/C etc.) de un proyecto que reflejan la conveniencia social del mismo. Deben incorporar todos los efectos que tiene el proyecto sobre la economía en su conjunto.”89
Teniendo ya claro el marco legal en el cual se fundamenta el proceso de presupuestación
nacional, teniendo un conocimeineto de lo que reglamenta y como se reglamenta, se pasará
a determinar que tanto se cumple con este marco y que efectos trae sobre el proceso.
Primero se tendra en cuenta los resultados de los estudios realizados por la comisión del
FMI, el Banco Mundial e investigadores colombianos sobre los problemas del proceso de
presupuestación, como una primera aproximación diagnósticos de los problemas del
proceso. Después se presentarán los resultados de la Consultoría que son la base de esta
investigación.
89 Departamento Nacional de Planeación, Dirección de Inversiones y Finanzas Públicas, Banco Nacional de Programas y Proyectos de Inversión-BPIN-, (Diciembre 2001) Manual de Procedimientos. Bogotá, pp.-33.
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3. PROBLEMAS DEL PROCESO DE PRESUPUESTACIÓN NACIONAL: Estudios realizados en el marco de la reforma al Estatuto Orgánico del Presupuesto. En este capítulo se presentaran las conclusiones de los estudios realizados en el marco de
la reforma al EOP trabajos contratados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público-
MHCP- de Colombia y, realizados por el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional
y otro por Colciencias y funcionarios del MHCP, los cuales nos dan un primer diagnóstico
de los problemas del proceso de presupuetsación nacional.
El primer trabajo es el documento del Banco Mundial que corresponde al Proyecto de
Manejo Financiero Público90 en el cual los principales objetivos del Banco Mundial son
fortalecer la capacidad institucional de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales-
DIAN- y el fortalecimiento del manejo del gasto público para alcanzar los objetivos de
desarrollo fiscal y nacional. Para sustentar la necesidad del proyecto, el documento
presenta algunos de los puntos debiles del manejo del gasto público en Colombia.
El segundo trabajo es un informe preliminar del Fondo Monetario Internacional sobre la
reforma del Estatuto Orgánico del Presupuesto91, este docuemnto contiene un detallado
análisis del proceso de presupuestación nacional, sus debilidades y algunas
recomendaciones.
El tercer trabajo es el informe final Proyecto Lectores del Presupuesto de COLCIENCIAS
y la Dirección General de Presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público92 en el
90 The World Bank. Project Appraisal Document on a Proposed Loan in the Amount of US$35.47 Million to the Republic of Colombia for a Public Financial Management Project II. February 26, 2001. 91 Fondo Monetario Internacional. Informe Preliminar: Colombia: La reforma al Estatuto Orgánico dlel Presupuesto. VIÑUELA, Julio, ALBINO, María, ESPEJO, Alberto y ORTIZ, Gustavo. Marzo del 2003. 92 COLCIENCIAS y Dirección General de Presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Informe Final: Proyecto Lectores del Presupuesto. Director: César Vallejo. Agosto 5 de 2000.
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cual se señalan las principales dificultades de la gestión presupuestal, los cuales son
problemas considerados ser de índole política, principalmente.
3.1. Proyecto Manejo Financiero Público II
En este docuemnto del Banco Mundial se considera que a pesar de los múltiples esfuerzos
que en los últimos años se han hecho para fortalecer el manejo del gasto público, este debe
continuar dirigido algunos problemas que no se han podido solucionar en el pasado y que
son los siguientes:
- No existe una clara diferenciación y claridad sobre la diferencia de roles entre el gobierno nacional, regional y local. En muchos casos los ministerios y las agencias del nivel nacional siguen realizando funciones que han sido concedidas a las autoridades locales y estatales. Adiconalemnte es necesaria clarificar los roles de las entitades que participan en diferentes escenarios del manejo del gasto en el nivel de gobierno nacional como el MHCP, el DNP, Ministerios entre otros.
- Las agencias que se encargan de monitorear el gasto público imponen una gran variedad y cantidad de informes, en los cuales resultan pidiendo la misma información, esto puede incentivar la proliferación de información inconsistente que afecta la calidad de las decisiones de progrmación y presupuestación.
- Existe una tendencia a sobreestimar los ingresos y a subestimar los costos. - Existen sistemas inadecuados para evaluar los programas y los proyectos y deficiencia en el sector
ministerial para enfrentar dichas evaluaciones efectivamente. - Debido a los presupuestos irreales el gobierno ha sido incapaz de ejecutar una porción significativa de
los gastos públicos debido a la falta de recursos.En muchos casos para remediar la escasez de recursos se recurre a recortes en el presupuesto de gastos, estos recortes se hacen, en la mayoría de los casos, de una manera arbitrari sin un conocimiento total de los costos económicos que pueden traer.
- El presupuesto cuenta con muchos recursos atados que hacen que el grado de libertad con el que cuenta el gobierno para implementar sus principales políticas a través de cambios en el gasto, sea muy limitado.
- La divisón de funciones entre el DNP, a cargo de la formulación del presupuesto de inversión y, el MHCP, a cargo de la formulación del presupuesto de funiconamiento, ha generado problemas de integración de los dos presupuestos.
- Las normas para la formulación y ejecución del presupuesto necesitan ser consolidadas y delineadas. - El Sistema de Integrado de Información Financiera (SIIF) necesita ser extendido a las oficinas
regionales de las entidades del gobierno central. - El sistema Nacional de Evaluación de Resultados SINERGIA, necesita ser mejorado en la actualidad
solo monitorea el desempeño con relación a los gastos de inversión, tanbiém debería ocuparse de los de funcionamiento.Adicionalmente el desempeño no se encuentra relacionado con determinados incentivos o penalidades.93
3.2. Colombia: La reforma del Estatuto Orgánico del Presupuesto. FMI.
En el estudio del FMI los problemas del proceso de presupuestación se resumieron en
cuatro grandes temas: elaboración del presupuetso, presentación del presupuesto al
Congreso, discusión del presupuesto en el Congreso y ejecución del presupuesto.
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Para el FMI durante la elaboración del presupuesto: - El resultado del proceso de elaboración del presupuetso es el resultado de una cantidad de documentos
presupuestales, elaborados por diferentes entidades y sin una consistencia comprobable, entre ellos se encuentra el Plan Nacional de Desarrollo, el presupueso de funiconamiento que se elabora en el MHCP, el presupuesto de inversión que se elaborá en DNP, la elaboración del presupuesto se centra en la Dirección General de Presupuesto del MHCP y en este se deben hacer compatibles: el Plan Financiero, el Plan Anual de Inversiones, el Plan Anual de Caja, cada uno de los proyectos que conforman el presupuesto.
- La clasificación de gastos por categoría económica no es compatible con ninguna clasificación internacional.
- A pesar que el Estatuto Orgánico del Presupuesto contiene reglas fiscales que rigen la preparación del Presupuesto General de la Nación., algunas son ambiguas en su aplicación. Un ejemplo de ello es la definición del inversión social la cual es demasiado amplia.
Presentación del presupuesto: - No hay ninguna norma que establezca qué debe contener la información que se debe presentar al
Congreso junto con el Presupuesto General de la Nación, razón por la cual la información que se trasmite al Congreso no es tan rigurosa como lo exigen estandares internacional. Por ejemplo no se presenta el Plan Financiero, siendo éste el prinicpal instrumento de planificación presupuestal
Discusión del PGN en el Congreso: - Debida a la diferencia de tiempo que existe entre la aprobación del PGN (20 de Octubre) y su ejecución
(1 de enero) es posible que al iniciar su ejecución este sea obsoleto y sea necesario realizar cambios o modificaciones.
- A pesar de la participación del DNP dentro de la elaboración del presupuesto, es el MHCP el único autorizado como vocero del gobierno ante el Congreso y es el único autorizadopara realizar algún cambio o modificación.
- Es importante recalcar que debido a la gran cantidad de ingresos con destinación específioca y el alto porcentaje de gasto comprometido, se desvirtúa la discusión del PGN en el Congreso.
Ejecución del Presupuesto: - El Congreso no tiene mucha información a lo largo del año fiscal sobre las ejecuciones presupuestales, a
pesar de teenr la función de ejercer el control político sobre el presupuesto. - Debido a una programación presupuestal no realista, el volumen fianl del gasto es muy diferente del
nivel de apropiaciones del ejercicio. Este problema normalmente se controla racionando el efectivo de caja en los gastos.94
3.3. Proyecto Lectores del Presupuesto. MHCP.
El Proyecto Lectores del Presupuesto presenta un diagnóstico del proceso de
presupuestación nacional en cada uno de los tres momentos que lo componen: Planeación,
programación y aprobación del presupuesto; Ejecución; Análisis, seguimeinto, evaluación y
contabilización; a partir de tres dimendiones que se considera tiene la gestión presupuestal:
Política, Técnica y Administrativa. Para este estudio los principales son de índole política e
93 Op.cit. Banco Mundial. Pp. 8-10. 94 Op.cit. Fondo Monetario Internacional (2003).
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influyen en las otras dimensiones. Algunos de los problemas que ya se han mencionado se
repiten en este documento razón por la cual no hará referncia a ellos.
Planeación, programación y aprobación del presupuesto: Dimensión política: - No existen prioridades estratégicas acogidas por toda la sociedad, no existe una conciencia colectiva de
lograr tales objetivos y de su distribuciónentre los agentes sociales. Sólo existen objetivos individuales o de grupo.
- El presupuesto se convierte en un objeto de conflcito el cual se resuelve por medio de la imposición y de la presión y no de la concertación.
- No existen prioridades de desarrollo para el largo plazo. Dimensión Técnica: - La gestión de los responsables técnicos del presupuesto se ve afectada por el conflicto de intereses
mensionado anteriormente. - Las entitadedes no suelen guiar su gestión por resultados, la asiganción presupuestal se basa en costos
previsibles y gastos históricos, que hacen imposible evaluar la eficiencia y eficacia del presupuesto. Y por lo tanto se genera un cìrculo vicioso que impide la asiganción por resultados, la vigilancia sobre los mismos y la evaluación.
Dimensión Administrativa: - La falta de gestión por resultados en los entes públicos, conduce a una programación presupuestal
basada en la inercia y la presión y no en el logro de metas bajo criterios de eficiencia. - La falta de convergencia institucional del sector público y la consiguiente falta de unidad de gobierno
estimulan también la dispersión del presupuesto y su falta de transparencia. Ejecución: Dimensión Política: - Durante la ejecución del presupuesto se presentan muchas presiones permanentes para modificar la
programación y muchas de ellas son atendidas, atal punto que puede afirmarse que el presupuesto se re-elabora durante su ejecución.
Dimensión Técnica: - Manipulación permanente y por parte de las autoridades presupuestales, de la ejecución:recortes
presupuestales, manejo del PAC y uso acomodado de definiciones presupuestales. Dimensión Administrativa: - Excesivas trabas legales y procedimentales para la ejecución en las entidades públicas, entorpecen la
ejecución y le restan autonomía y, por ende, capacidad de rendición de cuentas. Análisis, seguimiento, evaluación y contabilización: - El presupuesto no es evaluable debido a las dificultades de diseño antes señaladas y a la falta de
verdadera rendición de cuentas. Tampoco las entidades ejecutoras rinden cuentas a los usuarios y a la comunidad. No hay incentivos ni interés para crear una cultura de eficacia y eficiencia del gato a partir de lass entidades particulares del nivel local.95
Estos problemas dan como resultado tres situaciones: falta de transparencia, falta de
eficiencia y falta de eficacia. Falta de Transparencia debido a que el presupuesto no es
conocido y vigilado por los ciudadanos y, adicionalmente, es objeto de presiones y juego
95 Op.cit. Proyecto Lectores del Presupuesto. Pp.1-14.
70
de intereses. Falta de Eficiencia pues no es posible maximizar el beneficio de los recursos
presupuestales disponibles. Falta de Eficacia pues es un proceso que no tiene un
compromiso con metas y resultados.
Una vez revisados los resultados de estos estudios realizados para determinar los
principales problemas del proceso de prespuestación nacional, se puede concluir que casi
todos se enfocan a sugerir un cambio en la legislación actual.
El proyecto lectores del presupuesto asume una posición inicial distinta al proponer que los
principales problemas del proceso de presupuestación nacional se relacionan con la
dimensión política, en el juego de poder y la lucha entre los diferentes intereses; pero la
solución que se propone dentro del proyecto es una nueva clasificación “funcional” y
“económica” del presupuesto que responda a los estándares internacionales y a las
recomendaciones del FMI, lo cual nos remonta a una solución de orden legal para el
problema presupuestal.
A continuación se presentarán los resultados encontrados durante la consultoria y que
introducen además de un análisis por etapas del proceso, por agentes involucrados en el
proceso.
71
4. DIAGNÓSTICO DE LOS PRINCIPALES PROBLEMAS DE TRANSPARENCIA EN EL PROCESO DE PRESUPUESTACIÓN NACIONAL. En este capítulo se presentarán los principales problemas de transparencia encontrados
durante la Consultoría realizada por el Instituto de Política de Desarrollo-IPD para el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público “Criterios y Procedimientos para el Seguimiento
a la Asignación, la Ejecución y el Desembolso de Recursos de Inversión Social”, durante
los 10 primeros meses del año 2003. En esta Consultoría se realizó un diagnóstico de los
principales problemas del proceso de presupuestación para cada uno de los agentes
involucrados en el proceso y en cada uno de las etapas que lo componen: primera,
Planeación, Programación y Asignación; segunda, Ejecución; y tercera, Evaluación y
Seguimiento. Este diagnóstico se basó en la realización de entrevistas a los funcionarios de
los departamentos de planeación y finanzas en ministerios, entidades adscritas y vinculadas
y entes territoriales y, a los resultados de las encuestas realizadas durante el Seminario-
Taller “Reforma al Sistema Presupuestal Colombiano: Visión General”, realizado por la
Consultoría y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Los resúmenes de las
entrevistas y los resultados de las encuestas, se pueden encontrar en los anexos 1 y 2,
respectivamente.
En esta primera parte los problemas se clasifican por etapa y por la ausencia de uno de los
cuatro Códigos del Manual de Transparencia Fiscal del FMI:
1. Clara definición de Funciones y Responsabilidades.
2. Acceso del Público a la Información.
3. Transparencia en la Preparación, Ejecución y Publicación del
Presupuesto.
4. Garantía de Integridad.
72
Finalmente, se presenta la Matriz de Problemas y Variables Neo institucionales. En ella se
presentan los principales problemas del proceso, según la sección anterior y las variables
que los determinan, las variables son aquellas sustraídas de la propuesta teórica de North.
4.1. Problemas por etapa y ausencia de Códigos de Transparencia
4.1.1. Planeación, Programación y Asignación 4.1.1.1. Falta de Claridad en la definición de Funciones y Responsabilidades.
a. Comunidad
“La comunidad debe ser la principal beneficiaria del presupuesto nacional y de los proyectos de inversión social. La finalidad de estos es cumplir con las metas y objetivos trazados en los Planes de Desarrollo, los cuales incluyen estrategias y políticas en materia económica, social, financiera, administrativa y ambiental. En principio, esas metas se relacionan con el bienestar de la población en general y, particularmente, con el bienestar de segmentos grandes de la población con limitaciones estructurales en cuanto a dotaciones iniciales de bienes, a acceso a servicios considerados meritorios por la sociedad y a participación en la infraestructura económica e institucional que el país ha venido construyendo. A pesar de lo anterior, muy rara vez la comunidad –y la comunidad más pobre y excluida- participa activamente en la formulación de los planes de desarrollo, de los proyectos de inversión social allí incorporados y de los presupuestos que los sustentan. a) El principal problema es la FALTA DE INCENTIVOS suficientes en la comunidad para participar y ello debido a tres restricciones principales: • La existencia frecuente de intereses de terceros con poder y para quienes es conveniente que la
comunidad no participe directamente (en algunos casos los líderes políticos); pueden entonces dirigir la asignación de la inversión social a proyectos que prioritariamente benefician sus intereses. Estas experiencias negativas son frustrantes para las comunidades y los alejan de posteriores esfuerzos de participación.
• La restricción de tiempo en las comunidades ya que este tiempo tiene para ellas un costo de oportunidad alto: en lugar de gastarlo informándose y “participando”, pueden invertirlo en buscar empleo e ingresos adicionales y en general actividades directamente más provechosas para ellos. Consideran las comunidades una pérdida de tiempo participar porque sus opiniones no van a ser tenidas en cuenta, son manipuladas por decisiones a priori de otros y va a terminarse haciendo la voluntad de unos pocos.
• La restricción de información: las comunidades saben que por lo general ésta es sesgada, incompleta, a destiempo, o simplemente no disponible para ellas. Las comunidades perciben la asimetría de información a favor de otros agentes involucrados en las decisiones de inversión social; no es excepcional que sea por estos agentes por donde pasa información que ellos deberían entregarle a la comunidad, pero que manejan más bien para sus propios intereses.
b) El segundo problema consiste en la FALTA DE REPRESENTACIÓN REAL de la comunidad por los políticos que ella elige, ya que varios de ellos pasan a defender sus intereses propios y no los de la comunidad, y no existe la práctica de rendición de cuentas por parte de los políticos (los agentes) a su principal (la comunidad). Los procedimientos formales de rendición de cuentas pueden existir, pero no así su aplicación estable por falta de especificidad suficiente para su cumplimiento y por falta de efectos demostración de la operabilidad cierta de los mecanismos correspondientes. Téngase en cuenta que las
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comunidades han probado que puedan usar efectivamente instrumentos idóneos, como ha sido el caso de la Tutela. Lo anterior evidencia que la falta de participación ciudadana no es solo un problema de falta de información o información incompleta, sino que además de ello existe de por medio un juego de intereses por parte de terceros que no buscan el beneficio de la comunidad sino su beneficio individual, con lo cual las necesidades de la población dejan de verse reflejada dentro de los proyectos que integran los planes de desarrollo y los presupuestos para inversión social. b. Entes Territoriales
“A pesar que, legalmente, dentro de la planeación en el nivel de los entes territoriales cada uno tiene autonomía para planear y programar su presupuesto anual96, existe demasiada CENTRALIZACIÓN DE LAS DECISIONES con relación al presupuesto”.97 “Los Entes Territoriales cuentan con poca autonomía en las decisiones relacionadas con la presupuestación pues son disposiciones que ya vienen dadas por ley, o vienen de instancias de mayor rango, como el MHCP o Presidencia. Un ejemplo de lo anterior es que el presupuesto debe guardar cierta concordancia con los Planes de Desarrollo Municipal y Departamental y de los Planes de Ordenamiento Territorial –POT-. Los Alcaldes y Gobernadores deben planear sus programas de gobierno y el presupuesto de cada año de acuerdo con las necesidades y proyectos perfilados en el POT, de otras necesidades manifestadas por la comunidad y, además, teniendo en cuenta que cada uno de estos proyectos tenga coherencia con las metas, estrategias y políticas de los Planes de Desarrollo en los diferentes niveles. De igual forma existe el sistema de Participaciones el cual determina que el dinero recibido por lo municipios de recursos de la nación debe ser invertido en educación y salud. El cumplimiento de este requisito se ve obstaculizado por varios problemas: • Primero, los Planes de Ordenamiento Territorial -POT- son programas a nueve años –el actual se
expidió en el año 2000 y tiene vigencia hasta el 2009- por lo cual hay algunos planes que necesitan ser reformados o actualizados o simplemente algunos de esos planes no tiene nada que ver con el actual Plan Nacional de Desarrollo. Debido a ello, en este momento se esta tratando de hacer una modificación a los POT.
• Segundo, la concordancia entre el Plan de Desarrollo Municipal y Departamental es clara, pero no con el PND; los períodos de alcaldes y gobernadores son los mismos, pero los de ellos no coinciden con el periodo presidencial. Los actuales alcaldes y gobernadores serán cambiados en diciembre del presente año y el actual periodo presidencial empezó hace un año.
• Adicionalmente, estos programas y proyectos se convierten en herramientas que solucionan problemas de corto plazo, son programas de gobierno pero no políticas de Estado, por lo cual la continuidad de estos no se asegura una vez terminados los periodos de gobierno respectivos. En este caso, no se asegura que el programa de un alcalde, que necesita continuidad para dar resultados a largo plazo, sea tomado por el siguiente alcalde.
• Cuarto, la participación de la comunidad en la formulación de los proyectos de inversión, o al menos en la discusión de las necesidades básicas o problemas que deben ser resueltos, no es clara. No obstante, se encontraron algunos municipios y departamentos, como Ibagué, Mosquera, Chía, Cundinamarca y Tolima, (ver Anexos 1, Cuadros No. 11, 12, 14, 16 y 17), en los cuales para la programación de los planes de gobierno y los respectivos presupuestos se tuvieron en cuenta las peticiones de la comunidad, recogidas por las mesas de trabajo regionales, con lo cual se trató de asegurar que los proyectos plasmados en los planes de gobierno correspondieran realmente a peticiones directas de la comunidad. Lamentablemente, no es una práctica que se realiza en la mayoría de los municipios del país, pues existen intereses de terceros a los cuales no les conviene la interferencia directa de la comunidad. “98
96Según el Decreto 111 de 1996 Artículos 104 a 109. 97 Instituto de Políticas de Desarrollo. Criterios y Procedimientos para el Seguimiento a la Asignación, la Ejecución y el Desembolsode Recursos de Inversión Social Segundo Informe Fase II. Junio 2003. Capítulo 1. 98 Op.cit.
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El problema del Gasto Público Social tiene su raíz en la definición legal que se le da en el
Estatuto Orgánico del Presupuesto99. Es una definición muy amplia que se presta para
diferentes interpretaciones. “aunque por Constitución y por ley existe el mandato por el cual se le debe
dar prioridad al Gasto Público Social –GPS-, LA DEFINICIÓN DEL GPS ES MUY AMPLIA E IMPRECISA
y da cabida a que los rubros se manejen según la interpretación de quien que los use y clasifique, y además, a
que cualquier tipo de proyecto sea considerado GPS.“100
En cuanto al uso de Banco de Proyectos “Cada municipio y departamento, cuenta con un banco de proyectos que utiliza con criterios propios, es decir, cada ente decide qué tipo de criterios utilizar para incluir o no un proyecto dentro del presupuesto y es independiente del Banco de Proyectos de Inversión Nacional –BPIN. En los entes territoriales este banco de proyectos sólo se utiliza durante la etapa de planeación, aunque el uso de las aplicaciones de este banco de proyectos no es claro. Para que un proyecto de inversión logre hacer parte del presupuesto, debe encontrarse previamente inscrito, viabilizado y registrado dentro del respectivo Banco de Proyectos. Pero en esta Consultoría se encontró que LOS CRITERIOS PARA VIABILIZAR, ELEGIR Y PRIORIZAR UN PROYECTO NO SON OPERACIONALES: - Por un lado, se hace un examen muy riguroso a un gran número de proyecto que de antemano se sabe que no van a tener la posibilidad de acceder a recursos, por la escasez de los mismos, con lo que se pierde mucho tiempo restándole eficiencia a la entidad. - O en caso contrario, algunos proyectos pasan sin cumplir todos los requerimientos de viabilidad,
debido a que son proyectos que están atados a compromisos políticos.
Por ejemplo, algunos proyectos ejecutados no presentaron concepto de viabilidad, o se les dio viabilidad el mismo día en el cual se le asignaron recursos, lo cual muestra que el proceso de evaluación de dicho proyecto no fue tan riguroso como el de otros. Los criterios por los cuales se elige o no un proyecto no están siendo operacionales y responden a prácticas que no son transparentes.”101 El BPIN es un instrumento que, bien utilizado, debería neutralizar el problema de la presión
política para la inclusiónde determinados proyectos dentro del presupuesto. Pero a pesar
que es un instrumento que hace parte de la reglamentación que sustenta el proceso
presupuestal, este no es utilizado para lo cual fue creado, en este moemnto no es mas que
un instrumento para registarr proyectos pero no se encarga de hacer una evaluación
99 Ver capítulo 2.del presente trabajo 100 Op.cit.Segundo Informe Fase II. 101 Op.cit.
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d. Ministerios
“También en el nivel ministerial aún se sufre por los problemas de la CENTRALIZACIÓN DE LAS DECISIONES (ver Anexo 1, Cuadro No.2). Este problema comprueba, una vez más, que la elaboración y aprobación del presupuesto responde a un proceso bastante mecánico, que se puede ver afectado por presiones políticas y no atiende a la obtención de metas y logros que beneficien el desarrollo eficiente de la comunidad”.104 (ver Anexos 2, Pregunta 16). e. Ministerio de Hacienda y Departamento Nacional de Planeación El PGN es elaborado por el MHCP en cooperación con el DNP y presentado por el Ministro de Hacienda al Congreso para su aprobación. Antes de presentar el anteproyecto del presupuesto, el MHCP en coordinación con el DNP prepara el Plan Financiero –PF-; una vez comunicadas las metas de inversión, el DNP se encarga de comunicar a cada Ministerio las metas para cada uno de ellos y cada una de sus entidades adscritas y vinculadas. Los rubros de funcionamiento y su incremento vienen dados por ley habiendo sido organizados los anteproyectos de funcionamiento y de inversión en el MHCP y DNP, respectivamente. Ambos anteproyectos se compilan en el MHCP y éste arma el anteproyecto del PGN para presentarlo al Congreso. Como ya se había mencionado antes, LA DIVISIÓN DEL PRESUPUESTO DE GASTOS EN FUNCIONAMIENTO E INVERSIÓN NO ES FUNCIONAL Y SE PRESTA PARA CONFUSIONES: “La separación entre el presupuesto de inversión y el de funcionamiento no tiene fundamentación real o conceptual, es anacrónica e incrementa las distorsiones” (Anexo 2, Pregunta 8). En muchas de las entidades, existen algunos proyectos de funcionamiento que son considerados de inversión y viceversa. Posiblemente no es un problema de la definición, sino una falta de control en la operacionalidad de los términos, como se había comentado anteriormente. Adicionalmente, y como complemento de lo anterior, esa división del presupuesto de gastos, en funcionamiento e inversión, hace que la función de organizar ambos presupuestos también se divida de igual forma. Como ya se había dicho, el MHCP se encarga del presupuesto de funcionamiento y el DNP del presupuesto de inversión. Esta DIVISIÓN DE FUNCIONES ENTRE EL MHCP Y EL DNP crea inconsistencias institucionales y problemas en la eficiencia del gasto debido a la falta de comunicación y la incoherencia en la forma como se manejan cada uno de los presupuestos.” 105(Anexo 2, Pregunta 7). Como se había mencionado antes la división entre funcionamiento e inversión crea
confusiones y distorsiones, pero esta separación se debe a la división de funciones entre los
principales agentes de planificación, el Ministerio de Hacienda y el DNP. El primero se
encarga de los presupuestos de funcionamiento, el segundo de los de inversión. Pero
finalmente es en el MHCP donde se juntan ambos presupuestos para formar el anteproyetco
de presupuesto. Esta división de funciones entorpece la integración del presupuesto debido
a que no existe mucha coordinación entre las dos instituciones.
“Por otra parte, DNP es responsable de la disfuncionalidad de la Matriz de Distribución Regional. El DNP se deberá encargar de completar LOS CRITERIOS CONTEMPLADOS DENTRO DE ESTA MATRIZ PARA LA ASIGNACIÓN DE RECURSOS, PUES ESTOS NO SON SUFICIENTES (ver Anexo 2, Pregunta 4).
104 Op.cit.Segundo Informe Fase II. 105 Op.cit. Segundo Informe Fase II.
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En este caso corresponde al DNP dar más claridad y especificación a la utilización de la
matriz de distribución regional para evitar que la ley no se cumplao o se le de un mal uso de
parte las entidades ejecutoras del presupuesto.
4.1.1.2. Deficiente Acceso del Público a la Información.
a. Comunidad “La comunidad desconoce la existencia de los instrumentos de evaluación y seguimiento del presupuesto de inversión, por ejemplo SINERGIA o Transparencia en Línea, los cuales suministran información al público. Existen dos problemas con estos sistemas, uno, se manejan por medio electromagnético, pero actualmente tan sólo un porcentaje muy reducido de la población colombiana tiene acceso a un computador; y, dos, si la información se encuentra en forma física, generalmente está incompleta o es una información difícil de entender. De esta forma, la comunidad se ve imposibilitada en su derecho de pedir rendición de cuentas en cuanto al presupuesto se refiere. “106
4.1.1.3. Falta Transparencia en la Preparación, Ejecución y Publicación del
Presupuesto.
a.Comunidad “La comunidad no participa en la discusión para la elección de proyectos que conformaran el presupuesto, ni tampoco en la aprobación de los presupuestos municipales o departamentales, por lo tanto, no tiene conocimiento de estos. Los proyectos de inversión son, por lo general, formulados por terceros y no directamente por la población interesada, por ejemplo por políticos, contratistas o interventores; por esto, muchos proyectos se desarrollan para atender necesidades específicas de ellos y no de la comunidad. La comunidad desconoce su función de controlar la forma como se invierten los recursos en el país o no sabe cómo puede cumplir esa función de control y participar activamente en la planeación, programación y asignación del presupuesto. No obstante, entre los meses de julio y septiembre del ano 2003 se iniciaron las Audiencias Publicas Consultivas en las cuales la comunidad participa en la identificación y expresión (manifestación) de sus necesidades para que éstas sean transformadas en proyectos de inversión social, como lo estipula la Ley 812 de 2003 y el Decreto 1940 de 2003. En caso de que la comunidad haya tenido la oportunidad de decidir sobre los proyectos que se desarrollará con dinero del presupuesto, por lo general no ha tenido injerencia sobre la decisión que se debe tomar en cuanto a quiénes pueden ser los contratistas, cuáles son sus cualidades y sus antecedentes y experiencia. Por lo tanto, su participación no es completa en todo el proceso y no puede llevar un control de él.”107
106 Op.cit. Segundo Informe Fase II. 107 Op.cit.
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b. Entes Territoriales
A pesar que existe la definición legal de qué es considerado funcionamiento e inversión108,
“dentro de la formulación del presupuesto municipal se puede presentar que muchos PROYECTOS DE
INVERSIÓN SE PASAN POR FUNCIONAMIENTO, o viceversa. Por una parte, la escasez de recursos en el
presupuesto hace que se trate de buscar la forma de obtener recursos para determinados proyectos y eso se
logra a través de la inclusión de estos en el rubro que no les corresponde” 109. Por lo anterior se
dificulta diferenciar que programas pueden considerarse funcionamiento y cual inversión,
cualquiera puede tener justificación para pertenecer a uno u a otro. Este problema, al igual
que el anterior, se debe a la falta de claridad en el marco legal en el cual falta mayor
especificación en las definiciones pero, además, tiene que ver con un comportamiento poco
ético de los funcionarios que se encargan de dicha gestión, por lo general es un
comportamiento que responde a presiones políticas y juego de poder entre funcionarios o
líderes políticos de mayor rango. Muy pocas veces existe un castigo para este tipo de
conductas lo que ha incentivado permanencia de esta en el tiempo.
Adicionalmente “ existen EXCESIVAS TRABAS Y DEMORAS EN LOS TRÁMITES (burocracia), además de trámites innecesarios por cumplir con ‘rituales’ inútiles en todas las etapas de presupuestación, que entorpecen la labor y restan autonomía a los Entes Territoriales. Por ejemplo, en la planeación, existen muchos trámites para la viabilización y aprobación de un proyecto; en la etapa de ejecución la multiplicidad de trámites se refiere a las modificaciones o traslados presupuestales”110 (ver Anexos 2, pregunta 13). Las trabas y demoras hacen que los costos de transacción sean muy altos al tratar de
realizar algún trámite relacionado con el presupuesto lo cual hace más rentable buscar la
manera de saltarse los trámites y evadir la ley.
c. Entidades Adscritas y Vinculadas “Cada año, las entidades preparan y realizan su Plan Operativo Anual de Inversión –POAI, el cual contiene todos los proyectos de la entidad registrados en el BPIN y que hacen parte de los proyectos que pueden conseguir recursos del Presupuesto General de la Nación –PGN. Este POAI debe ser presentado al DNP
108 Ver Ley 780 de 2002. Capítulo vii. 109 Op.cit.Segundo Informe Fase II. Capítulo 1. 110 Op.cit.
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para ser parte del POAI general de la nación. Aproximadamente, solo el 6% de los proyectos que se inscriben en este POAI logran obtener recursos del PGN. En esta parte del proceso se presenta el mismo problema del que ya se venía hablando sobre la FALTA DE TRANSPARENCIA EN LA APLICABILIDAD DE LOS CRITERIOS NECESARIOS PARA INSCRIBIR, VIABILIZAR Y REGISTRAR UN PROYECTO DENTRO DEL BPIN Y DESPUÉS EN EL ANTEPROYECTO DE PRESUPUESTO. Por ejemplo, en el caso del INVIAS, para el presupuesto del 2003 se recibieron aproximadamente 160 proyectos a los cuales se les realizó todo el análisis y la evaluación respectiva, en el POAI sólo quedaron 60 y después de conocida la cuota de inversión sólo fue posible financiar 20 proyectos” (ver Anexo 1, Cuadros No. 5 y 9) En el capítulo 2 de este trabajo se puede apreciar que existe una reglamentación bastante
detallada y completa acerca del Banco de Proyectos, sufunción y aplicabilidad. Este
problema, como ya se había mencionado, tiene que ver con el interes de algunos
funiconarios o líderes políticos de introducir proyectos para su beneficio personal o
electoral y reducir los costos de transacción que implica cumplir con la reglamentación
teniendo la probabilidad de no conseguir financiameinto para el proyecto. Esto significa
que existe una conducta poco ética con la cual se esta llevando a cabo la elección de los
proyectos de inversión que serán incluídos dentro del Presupuesto General de la Nación.
“Finalmente, también es unánime dentro de las entidades el problema con los TRÁMITES Y TRABAS EXCESIVOS (ver Anexos 1, Cuadros No.7 y 10).”111 Las implicaciones de este problema son igual que en la sección anterior, es mas rentable
evadir la ley, que realizar todos los trámites legales que entorpecen el proceso.
d. Ministerios
“ En los Ministerios se reciben los proyectos que concursarán por rubros de inversión, se organizan los anteproyectos de funcionamiento e inversión, incluyendo los que han sido enviados por las entidades adscritas y vinculadas a cada Ministerio y los anteproyectos propios de cada Ministerio, se compilan y se envían al MHCP y al DNP, respectivamente. Los Ministerios financian proyectos que vienen de los entes territoriales, de las entidades adscritas y vinculadas y proyectos propios de cada ministerio. Aún en el caso de los Ministerios, sigue existiendo el problema de la OPERACIONALIDAD DEL GPS Y, POR LO TANTO, DE LOS GASTOS DE FUNCIONAMIENTO Y DE INVERSIÓN. Además de los problemas mencionados anteriormente con relación a la APLICACIÓN DE CRITERIOS PARA LA ELECCIÓN DE PROYECTOS DE INVERSIÓN que harán parte del anteproyecto de presupuesto, también se dan los PROBLEMAS CON EL INSTRUMENTO PARA LA ASIGNACIÓN DE RECURSOS NO ATADOS REGIONALMENTE, LA MATRIZ DE DISTRIBUCIÓN REGIONAL (ver Anexo 2, Pregunta 4). Un ejemplo de las dificultades para aplicar esta matriz se encontró en el Ministerio de Cultura (ver Anexo 1, Cuadro No. 2): la matriz debía ser aplicada para el rubro destinado al proyecto de mantenimiento de monumentos nacionales, pero éste no se pudo aplicar pues no todos los municipios del país tienen
111 Op.cit.
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monumentos. Así, no es necesario asignar rubros en municipios donde no existen monumentos para mantener. “112 Como se puede apreciar, y ya se menciono, los problemas en cada uno de los organismos
empiezan a ser repetitivos. Aún en las instancias de mayor rango como ministerios, las
leyes se siguen pasando por alto y se acomodan a los intereses de sus funcionarios o de
líderes políticos que usan sus influencias para obtener beneficios de los dineros públicos.
e. Congreso
“Durante esta etapa, el Congreso de la República sólo participa en la aprobación del proyecto de
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negociación. Esto cambia por completo la función del Congreso y del ejecutivo,
encabezado por el Ministerio de Hacienda, de decidir y aprobar un presupuesto que
fomente el desarrollo económico y social del país siendo la principal prioridad la población
con mayores necesidades.
f. Gobierno Central (Presidencia)
El Presidente de la República es el encargado de presentar el Plan de Desarrollo, el cual “debe crear las condiciones necesarias para una formulación transparente del presupuesto, que haga posible la asignación de recursos con prioridades claras, la elaboración de un lector programático del presupuesto, su seguimiento y evaluación. Por lo general, con los presupuestos que se formulan cada año no se puede dar pleno cumplimiento del PND. Los presupuestos no alcanzan a satisfacer ni a cumplir con las estrategias, políticas y proyectos propuestos dentro de ellos. Dentro del PGN se le debe dar prioridad al GPS, pero existe un PROBLEMA DE DEFINICIÓN DE CRITERIOS DE ASIGNACIÓN DE RECURSOS Y DE OPERACIONALIDAD de estas definiciones. La Constitución y el Estatuto Orgánico de Presupuesto definen GPS como las erogaciones orientadas a la cobertura de las necesidades básicas insatisfechas –NBI- en salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable, vivienda y las tendientes al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la población, programadas tanto en funcionamiento como en inversión. Esta definición es muy amplia y puede abarcar casi cualquier tipo de proyecto que se pueda justificar como GPS. Por lo demás, como ya se ha mencionado, existe el problema con la OPERACIONALIDAD DE LOS GASTOS DE INVERSIÓN Y DE FUNCIONAMIENTO. Este problema persiste por la ambigüedad e imprecisión de las definiciones y además por la falta de control sobre la operacionalidad de los términos.”115
4.1.2. Ejecución 4.1.2.1. Falta de Claridad en la definición de Funciones y Responsabilidades.
a. Entes Territoriales Durante la ejecución de los presupuestos en los entes territoriales se encuentran problemas
que entorpecen, añaden sobrecostos a las obras o hacen que el proceso sea poco
transparente. Por ejemplo:
“En la ejecución de las obras intervienen el contratista, el interventor y en algunos casos un encargado de la Alcaldía y un supervisor de la entidad ejecutora de los recursos de la inversión social (sea Gobernación, Ministerio, entidad adscrita o vinculada).Como nuevo agente se encuentran los grupos armados al margen de la ley. En la mayoría de los casos las entidades ejecutoras de los recursos no realizan visitas a algunas de las obras y no conocen el estado de la obra.
114 Op.cit.Segundo Informe Fase II. 115 Op.cit
82
El interventor, cuando es nombrado por la entidad ejecutora de los recursos de inversión social, realiza sus funciones por medio de un representante en la zona. Adicionalmente, algunas de las alcaldías tienen al secretario de obras públicas como encargado de supervisar la obra. Con respecto a los nuevos agentes, en las zonas rurales los grupos armados al margen de la ley exigen a los contratistas desarrollar labores en otras zonas por fuera de las estipuladas en el contrato, lo que les implica costos adicionales o disminución de ganancias. También se puede cobrar una comisión por permitir el desarrollo de la obra”116. El problema anterior es una evidencia clara de la poca legitimidad del presupuesto debido a
las presiones, tanto políticas, como de otros actores extralegales, que debe soportar. La
intervención de este tipo de actores eleva los costos de transacción, más precisamente,
implica costos no presupuestados. Adicionalmente este hecho dificulta la especificación
clara de los procedimientos de ejecución y control de los gastos aprobados por parte de los
funcionarios o entidades encargadas de la ejecución.
4.1.2.2. Falta Transparencia en la Preparación, Ejecución y Publicación del
Presupuesto.
a. Entes Territoriales “ Uno de los problema de la ejecución del presupuesto en los entes territoriales es el INCUMPLIMIENTO DEL PLAN ANUAL DE CAJA – PAC- por parte de la Secretaria de Hacienda Municipal o, si el proyecto es ejecutado con recursos del nivel nacional, es decir, por medio de recursos de algún ministerio o entidad vinculada, por incumplimientos de los PAC del MHCP; se cuenta con los recursos, pero a la hora de ejecutarlos el desembolso no se realiza según las fechas pactadas, por lo cual el desarrollo de los proyectos se retrasa o simplemente no se pueden cumplir con las fechas programadas para las ejecuciones” (Anexos 1; Anexos 2, Preguntas 12 y 13). Como se comento en el capítulo anterior, la mayoría de problemas con la ejecución del
presupuesto es por la formulación de un presupuesto irreal. La realización de todos los
documentos en los cuales debe ir sustentado el presupuesto como el Plan financiero, el Plan
Anual de Caja, el Plan Nacional de Desarrollo, son documentos que se realizan en
diferentes entidades y comprobar la consistencia entre ellos es muy difícil.
116 Op.cit.
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b. Entidades Adscritas y Vinculadas
“Los problemas durante la ejecución presupuestal dentro de las entidades adscritas y vinculadas, al igual que en las instancias descritas anteriormente, son los problemas con el INCUMPLIMIENTO DEL PAC que ya han sido mencionados (ver Anexos 1, Cuadros No.5, 6, 7, 8 y 10 y Anexos 2, preguntas 12 y 13). Un ejemplo específico de estos problemas es lo sucedido con el presupuesto de INVIAS para la actual vigencia (ver Anexo 1, Cuadro No. 5), donde el presupuesto aprobado para este año es de $259 mil millones pero el PAC solo aprobó $87 mil millones. Este recorte ocasiona la modificación de unos proyectos y la cancelación de otros. En pocas palabras, la entidad no tiene cómo cumplir con las metas fijadas dentro del PGN aprobado en el Congreso. Además, generalmente las entidades adquieren compromisos antes de estar seguros de las condiciones del PAC; una entidad recibe su primer desembolso pero no puede estar seguro de las fechas de los siguientes, lo cual ocasiona multas por los retrasos o el incumplimiento de los contratos y demás consecuencias mencionadas anteriormente ( Anexo 2, Preguntas 12 y 13).
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d. Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Departamento Nacional de Planeación “Los problemas de ejecución del gasto de los que se ha venido hablando a lo largo del documento tienen que ver específicamente con LA PROGRAMACIÓN DEL PAC POR PARTE DEL MHCP. Para el Ministerio de Hacienda los retrasos, recortes y demás problemas que se relacionan con el PAC tienen que ver con la coyuntura macroeconómica del país. Sin embargo, este incumplimiento afecta el funcionamiento de los demás agentes que dependen del PGN”. (Anexo 2, Preguntas 12 y 13). En secciones anteriores ya se había comentado de las consecuencias del incumplimineto del
PAC y de sus efectos sobre la ejecución presupuestal y los presupuestos futuros.
Adicionalmente como se había mencionado en el capítulo anterior, las soluciones que se
utilizan para corregir la escasez de recursos, por parte del MHCP, no se sustentan en un
análisis de sus consecuencias. Por lo general cuando hay escasez de recursos y no es
posible cumplir con las metas trazadas dentro del presupuesto, se hacen recortes en el
presupuesto de inversión para llenar el faltante de otros gastos.
4.1.3. Evaluación y Seguimiento 4.1.3.1. Falta de Claridad en la definición de Funciones y Responsabilidades - No hay
Garantías de Integridad.
a. Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Departamento Nacional de Planeación “El MHCP y el DNP son los encargados de la evaluación y seguimiento del Presupuesto General de la Nación, además de otras instancias como la Contraloría, la Procuraduría, el Congreso de la República. El MHCP debe realizar el seguimiento a la totalidad del presupuesto haciendo especial énfasis en el seguimiento financiero, mientras que el DNP se debe encargar de hacer evaluación y seguimiento al presupuesto de inversión. El gran problema es que NO HAY CONCURRENCIA ENTRE EL MHCP Y EL DNP. No hay una comunicación efectiva entre estas dos instancias, por lo cual la función de evaluación y seguimiento del presupuesto que estos dos deben cumplir no es coordinada y la información no es completa: la falta de convergencia interinstitucional del sector público estimula la dispersión del presupuesto y su falta de transparencia.. Hay falta de convergencia y compatibilidad entre los entes responsables de orientar y evaluar el presupuesto. Las visiones estratégicas y los mecanismos de acción del Ministerio de Hacienda, el Departamento Nacional de Planeación, el Banco de la República, la Contraloría General y la Contaduría General no son coordinadas y en varios aspectos, ni siquiera son convergentes. En consecuencia, no se alimentan mutuamente, tienen información dispersa e incompatible que contribuye a la perdida de transparencia, agobian a las entidades ejecutoras con solicitudes y exigencias, y tratan de imponer sus respectivos enfoques con un exceso normativo a todas luces dañino”119.
119 Op.cit.
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Los problemas con los sistemas de información y la recolección de información, se inician
en las instancias encargadas de implementar y coordinar dichos sistemas. Si no existe
coordinación entre ellas es muy difícil que las entidades en niveles inferiores puedan
implementar los sistemas de una mejor forma. Es claro que se crea un ciclo: no hay
sistemas de recolección de información compatibles, la información no es completa, las
instancias menores no recolectan la información suficiente para ejercer el control sobre el
presupuetso y sus resultados, por lo tanto el MHCP y el DNP no pueden cumplir con su
función de controlar y evaluar el Presupuesto General; asi el ciclo vuelve a empezar y se
repite. La consecuencia de esto es, como ya se ha meniconado repetidas veces, es que no
hay conociemiento público del presupuesto y sus resultados, razón por la cual no se puede
ejercer un control sobre él y, por lo tanto, no se estimula la rendición de cuentas.
b. Congreso El control político sobre el presupuesto es ejercido por el Congreso de la República, quien puede solicitar informes sobre alguno de los proyectos que se están ejecutando, cada vez que lo considere necesario. Pero este control no lo tiene que ejercer sobre todo el presupuesto ni sobre todos los proyectos, lo que hace que cada Congresista se interese en hacer el seguimiento únicamente a los proyectos de su interés, haciendo DEFICIENTE EL CONTROL POLÍTICO.
La ley y la reglamentación del congreso no clara y específica con relación a la forma en la
cual el Congreso debe ejercer el control político sobre el presupuesto, por lo tanto no existe
la obligación legal de enviar informes mensuales o trimestrales acerca de la forma, por
ejemplo, en que se ejecuta el presupuesto; o para detrminar si las metas fijadas se han ido
cumpliendo en el transcurso del año fiscal.
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4.1.3.2. Deficiente Acceso del Público a la Información – No hay Garantías de
Integridad.
a. Entes Territoriales Cada municipio y departamento tiene autonomía para realizar la evaluación y el
seguimiento a los proyectos de inversión y así mismo para utilizar el sistema que considere
conveniente.
“El primer problema que se presenta en la evaluación y el seguimiento a los proyectos de inversión social y recursos en los entes territoriales radica en que los SISTEMAS DE INFORMACIÓN SE ENCUENTRAN ATOMIZADOS O LA INFORMACIÓN QUE SUMINISTRAN ES INCOMPLETA, por lo cual la comunidad o cualquier persona u organismo no tiene cómo verificar si los proyectos están desarrollándose como debe ser, cómo se están ejecutando y cuáles han sido sus resultados. Como se había dicho anteriormente, también existe el problema de la INFLUENCIA DE TERCEROS dentro de las decisiones de la comunidad o del interés de estos para que la comunidad no participe y no ejerza su derecho de controlar las obras de inversión social. Todo esto influye para que los recursos del presupuesto no cumplan con el fin para el cual han sido programados. Puede anotarse, sin embargo, que en la Gobernación de Cundinamarca actualmente se está implementado un nuevo sistema de información, con el cual se busca llevar un control de la totalidad de los proyectos que adelanta la Gobernación de una forma cuantitativa y cualitativa (ver Anexo 1, Cuadro No. 11), es decir que además de implementar un sistema de información más completo, que pueda hacer un estudio detallado de los proyectos, busca ejercer un control sobre todos los proyectos en los cuales la Gobernación esté aportando recursos, sin importar que otros los estén ejecutando. Pero ésta no es una práctica común en los departamentos del país Adicionalmente, puede generarse INCOMPATIBILIDAD DE LOS SISTEMAS DE INFORMACIÓN, EVALUACIÓN Y SEGUIMIENTO utilizados, debido a que cada entidad utiliza un sistema diferente, con una forma de recolectar información diferente para cada uno de ellos. Esto entorpece aún más el control sobre los recursos y su uso, al menos si se quiere ejercer un control nacional. Durante la evaluación y seguimiento es importante realizar evaluaciones financieras durante y después de la ejecución de los proyectos, así como evaluaciones de impacto y de gestión. Este tipo de EVALUACIONES EX POST NO SE ESTÁ REALIZANDO, pues varios de los involucrados en estos proyectos pueden no estar interesados en realizarlas, o porque no han cumplido a cabalidad las condiciones estipuladas en cada proyecto, es decir, su desarrollo no ha sido transparente, o porque las obras tienen retrasos (ver Anexo 1, Cuadros No. 14, 15, 16 y 17 y Anexo 2, Pregunta 14). Esto trae como consecuencia que no se tenga pleno conocimiento del uso real que se le ha dado a los recursos y si en realidad se están supliendo las necesidades básicas de la población..”120 La inexistencia de información confiable, completa y organizada de forma que sea de fácil
acceso al público y a los diferentes organismos de control, tiene como consecuencia que el
seguimiento y la evaluación del presupuesto nacional sea imposible. Esto siganifica que no
120 Op.cit.Segundo Informe Fase II.
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sabemos como las instituciones están manejando los recursos públicos. Por lo tanto la
rendición de cuentas se limita a la poca información que se tiene sobre el manejo de los
recursos, lo que hace imposible un efectivo monitoreo, por parte de las agencias de control
y de la sociedad, del uso y de los resultados del menejo de los recursos públicos. Una vez
más la sociedad no conoce y no puede controlar el presupuesto general de la nación y la
forma en la cual se presenta la información no facilita el análisis de las políticas, ni
estimula la rendición de cuentas.
“Esto en cuanto a la evaluación y seguimiento que hace el ente sobre su propio presupuesto. Existen otras instancias de control sobre los presupuestos territoriales como Personerías, Contralorías, Concejos, entre otros. A cada uno de estos entes hay que enviarles diferentes informes mensuales, trimestrales o anuales, que hacen más engorroso y demorado el trabajo, pues deben estar respondiendo a cada uno de ellos según la información que soliciten o según una forma diferente requerida.”121 b. Entidades Adscritas y Vinculadas “Cada entidad es la encargada de realizar la evaluación y seguimiento al presupuesto que ejecuta. Por consiguiente, se presentan los mismos problemas discutidos en los entes territoriales para la etapa de evaluación y seguimiento relacionados con los SISTEMAS DE INFORMACIÓN, LAS EVALUACIONES Y LOS INFORMES A LAS DIFERENTES INSTANCIAS DE CONTROL DEL PRESUPUESTO (ver Anexos 1, Cuadros No. 7 y 8). Actualmente existen sistemas de evaluación propuestos por el DNP y el MHCP, como SINERGIA y SIIF, los cuales se encargan de evaluar los proyectos de inversión y de realizar el seguimiento financiero del
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tampoco se castiga de forma severa la falta de información y de resultados en cada entidad.
Tampoco se puede olvidar que debido a todos los problemas que se han mencionado, es
muy dificil realizar una evaluación confiable del presupuesto.
c. Ministerios
“Los problemas durante la evaluación y el seguimiento no varían mucho de los descritos anteriormente en otras instancias. Como en las demás, cada ministerio tiene su sistema de evaluación y además debe responder a las exigencias de información que le hagan los diferentes órganos de control, es decir, deben adaptar la información que ellos recogen a las exigencias de cada uno de los entes de control sea MHCP, DNP, Contraloría y demás, haciendo más largo y dispendioso el trabajo de evaluación. Los ministerios, actualmente, sólo hacen seguimiento de los proyectos propios de cada ministerio. NO CONTROLAN NI EVALÚAN LOS PROYECTOS DE ENTIDADES Y ENTES TERRITORIALES PARA LOS CUALES ELLOS HAYAN ASIGNADO RUBROS. En este momento, en el Ministerio de Transporte se está implementando una metodología que le permita tener control sobre los proyectos propios del ministerio como de los proyectos de sus entidades adscritas y vinculadas (ver Anexo 1, Cuadro No. 3).”122 Debido a que practicamente cada entidad se encarga de evaluar y hacer seguimiento a la
ejecución de su propio presupuesto, no se estimula la rendición de cuentas de instancias
menores a instancias mayores dentro del porceso de presupuestación.
Como se puede apreciar, del análisis de los problemas del proceso de
presupuestación nacional por etapas y por ausencia de Códigos de Transparenica, es
evidente que en cada uno de los agentes se repiten los mismos problemas pero pueden
afectra el proceso de manera diferente y, que algunos pocos, son específicos a cada actor.
Pero las consecuencias siguen siendo las mismas en cada uno de los agentes y para el
proceso de presupuestación en general: costos de transacción bajos para funcionarios
públcios y líderes políticos que intervienen y se benefician del proceso, pero con altos
costos sociales; asimetrias de información, manejo incompleto de la información;
122 Op.cit.
89
deficiencias en los monitoreos, impunidad ante el incumplimiento de la ley. En resumen
existen pocos incentivos para cumplir con la reglamentación que enmarca el proceso de
presupuestación nacional, pero muchos para recurrir a costumbres políticas –corrupción,
clientelismo- para incumplir dicha reglamentación, lo cual desemboca en poca
transparencia en el proceso de presupuestación y la violación de casi todas las disposiciones
del Código de Mejores Prácticas de Transparencia Fiscal que se menciona en este trabajo.
Ya se tiene las evidenicias suficientes para concluir que el proceso sufre de problemas de
transparecia y se pueden tener indicios de las variables que influyen en este hecho, ahora la
pregunta que nos falta contestar es si una reforma en el marco institucional formal es
suficiente para solucionar estos problemas.
Como se puede apreciar en la matriz que se presentará a continuación, es cierto que la
mayoría de los problemas que se presentan en el proceso de presupuestación tiene que ver
con la insuficiencia de las leyes, es decir, que no son precisas y claras en sus definiciones,
en la atribución de responsabilidades y funciones, otro factor es el comportamiento poco
ético de los funcionarios que incumplen la ley y más grave aún, la ausencia de castigos
para esos comportamientos poco éticos.
A continuación se presenta la matriz sonde se resumen los principales problemas del
proceso de presupuestación y las varibles que determinan los problemas.
90
4.2. Matriz de Problemas y Variables Neo institucionales.
La siguiente matriz resume los problemas del proceso de presupuestación encontrados en la sección anterior, por agente, con el fin de
determinar las variables, según la teoría neo institucional, que influyen en dichos problemas. Esto nos ayudara a determinar si son problemas
del marco legal o es influido por la deficiencia en otras variables como la información, motivaciones.
Variables Problemas Marco Legal Limitaciones
.Informales Motivaciones Información Monitoreo Castigos Costos de Transacción
Ley no especifica o
clara
No se cumple la ley
Problemas en la definición y operacionalidad de Gasto Social x x x x Problemas en la operacionalidad de los gastos de funcionamiento e inversión x x x x x x x x
Los criterios para viabilizar, elegir y priorizar un proyecto no son operacionales x x x x x x
La Matriz de Distribución Regional, no es suficiente ni aplicable para todos los proyectos. x
Demasiada centralización de las decisiones con relación al presupuesto. x x x x x
Excesivas trabas y demoras en los trámites presupuestales (Burocracia) x x x x x
Problemas en el uso de la información para la participación ciudadana x x x x x
No existen los incentivos suficientes para que la comunidad se aliente a participar x x
No es clara la división de funciones entre los Municipios y Departamentos x x x x
División de funciones entre el MHCP y el DNP. x El Congreso de la República no tiene conocimiento completo de los insumos que se utilizan para planear el PGN x x x x
Negociaciones entre el Ministerio de Hacienda, el gobierno central y el Congreso para la aprobación del presupuesto x x x x x
P L A N E A C I Ó N
El PND no se encuentra formulado sobre bases reales x x x x
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Variables
Problemas Marco Legal Limitaciones .Informales Motivaciones Información Monitoreo Castigos Costos de
Transacción Ley
incompleta
No se cumple la ley
Incumplimiento del Plan Anual de Caja por parte del MHCP x x X Problemas en el uso de la información para la participación ciudadana x x x x x
Sobrecostos por intervención de terceros durante la ejecución (guerrilla) x x x x x X
E J E C U C I Ó N
Sobrecostos por prácticas dudosas en la contratación durante la ejecución o intervención de terceros en la contratación y ejecución de los proyectos
x x x x x X
Incompatibilidad entre los diferentes sistemas de información del nivel territorial y de estos con el nivel nacional x x x x X
No hay incentivos para hacer las evaluaciones ex – post de los proyectos y los recursos. x x x x x x X
Problemas en el uso de la información para la participación ciudadana x x x x X
No existen los incentivos suficientes para que la comunidad se aliente a participar x x
No es clara la división de funciones entre los Municipios y Departamentos x x x X
Los ministerios no hacen ni evaluación ni seguimiento a los proyectos que son ejecutados por sus entidades adscritas o vinculadas.
x
E V A L U A C I Ó N
El control político del Congreso sobre el PGN es deficiente x
92
5. CONCLUSIONES: ¿ES SUFICIFICIENTE UNA REFORMA EN EL MARCO INSTITUCIONAL FORMAL PARA DAR MAYOR TRANSPARENCIA AL PROCESO DE PRESUPUESTACIÓN NACIONAL? La información suministrada y analizada a lo largo de este trabajo es el insumo que
suministra la evidencia necesaria para comprobar que una reforma al marco legal formal,
es decir una reforma al actual Estatuto Orgánico del Presupuesto, el cual sustenta el proceso
de presupuestación nacional, no es suficiente para solucionar todos los problemas de
transparencia fiscal que sufre el proceso actualmente en cada uno de los agentes y en cada
una de las etapas de presupuestación. Los problemas de transparencia fiscal tienen que ver
con:
1. Definición poco clara de funciones y responsabilidades
2. Deficiencia en el acceso del público a la información
3. Falta de transparencia en la preparación, ejecución y publicación del
presupuesto.
4. No existe garantía de integridad
Estos problemas de transparencia no se relacionan solamente con la falta de claridad y la
ambigüedad de la ley, o la necesidad de modernizarla y ajustarla a los estándares
internacionales; los problemas se encuentran relacionados con otras variables que no
pueden ser controladas con la expedición de una ley, como son: asimetrías de información,
conducta poco ética de funcionarios, ausencia de castigos frente a comportamientos poco
éticos, ausencia de monitoreo efectivo. Para solucionar este tipo de problemas es necesaria
la creación de incentivos en varios frentes como el judicial, en el de participación
ciudadana, entre otros, que aseguren que las leyes realmente se cumplan y sirvan a su
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función. Por lo tanto, para dar realmente una solución a este problema no es suficiente con
un cambio en las leyes, se debe buscar una solución que integre una solución legal con una
política; es decir, una que solucione la inconsistencia de la ley y otra que corrija el
comportamiento anti éticos de los funcionarios y otros agentes involucrados en el proceso
que hacen que éste sea poco transparente. La reforma del EOP simplemente se encarga de
corregir los problemas técnicos del proceso, pero no se encarga de solucionar los problemas
políticos lo cual nos haría asumir que el proceso de presupuestación nacional es solo un
proceso técnico; cuando en la realidad es un proceso que cuenta con un componente técnico
y otro político, donde ambos presentan problemas y ambos deben ser solucionados.
Para llegar al planteamiento anterior se parte de North para llegar a la hipótesis planteada
en este trabajo. El desempeño de un mercado, ya sea económico o político, depende tanto
de las instituciones –formales e informales-, como de los organismos a los cuales limitan
las instituciones. Las instituciones limitan y reglamentan el comportamiento de los
organismos, pero estos, al mismo tiempo, son los que crean, modifican y adaptan las
instituciones a sus intereses. La relación entre estas dos variables y su efecto en los
mercados depende de las restricciones que aplican en ellas otras variables como el
comportamiento humano, la asimetría de información y los costos de transacción. Si los
incentivos alrededor de estas tres variables no son positivos, es decir, los individuos dentro
de los organismos se comportan de una forma egoísta y respondiendo solo a sus intereses y
no al interés general, si incumplen las leyes y la reglamentación sin recibir ningún castigo
y, además manejan la información del intercambio de la mejor como más les convenga
(ocultando información, ajustando la información sus intereses); el desempeño de los
94
mercados no será satisfactorio pues cumplirá con el objetivo de ofrecer beneficios
generales, sino, individuales o a un pequeño segmento de la población.
El resultado del desempeño puede tener tres posibles resultados, considerados en esta
investigación:
- Que las reglas no se implementen.
- Que las reglas den un acondicionamiento absoluto a diferentes situaciones y, que esto sea
aprovechado por grupos de interés a los cuales les conviene.
- No permite la modificación de las instituciones existentes, ni la creación de nuevas.
Como se puede apreciar, esos resultados no tienen que ver solamente con lo inapropiado,
incompleto o lo incomprensible de una ley, sino en los problemas que se presentan en su
implementación y en el comportamiento de los organismos frente a ella, es decir el
conjunto de estrategias y aptitudes que utilizan para llegar a los objetivos que responden a
los intereses de cada organismo. Las limitaciones formales se pueden cambiar, no así las
limitaciones informales “aunque las normas formales pueden cambiar de la noche a la mañana como
resultado de decisiones políticas o judiciales, las limitaciones formales encajadas en costumbres, tradiciones
y códigos de conducta son mucho más resistentes o impenetrables a las políticas deliberadas”123, razón
por la cual se puede presentar una tensión entre las nuevas limitaciones formales y las
informales, es decir que pueden ser incongruentes entre sí. Aunque no se puede pasar por
alto, que un cambio en las limitaciones formales imprime unos nuevo costos de transacción
al intercambio motivo por el cual las limitaciones informales se deben adaptar al cambio o
cambiar en si mismas, pero este cambio se dará solamente cuando “ el alterar las reglas
123 Op.cit. Instituciones, Cambio Institucional y Desempeño económico. Pp-17.
95
formales signifique mejorar el interés de quienes tienen suficiente capacidad de negociación”124 y cuando
existe el refuerzo judicial necesario para respaldar el cambio institucional formal.
Por lo anterior se llega a la hipótesis que una reforma en el marco institucional formal es
insuficiente para dar solución a los problemas de transparencia que se presentan en el
proceso de presupuestación en Colombia.
Para trabajar esta hipótesis se tiene en cuenta que la presupuestación pública es un proceso
político que marca las directrices del desarrollo económico de los países, pero en el
desarrollo de este proceso en la mayoría de países del tercer mundo, como Colombia, se
sufre de graves problemas de transparencia que impiden que este proceso arroje los
resultados esperados, es decir un desarrollo equitativo y eficiente de la sociedad. Los
problemas de este proceso tiene que ver principalmente “con la carencia de información
completa y fiable sobre la actividad fiscal lo cual dificulta la evaluación adecuada de los
objetivos y las consecuencias de la política fiscal “125 . Las prácticas que determinan la
transparencia fiscal se resumen en cuatro temas:
1. Definición clara de funciones y responsabilidades
2. Acceso del público a la información
3. Transparencia en la preparación, ejecución y publicación del presupuesto.
4. Garantías de integridad
124 Ibid. Pp-44. 125 FMI, Manual de Tranparencia Fiscal. Washington 2001. Prefacio pp-v.
96
Es precisamente la ausencia de estas prácticas las que definen los problemas de
transparencia en el proceso de presupuestación colombiano y que se comprueban en la
presentación de los diagnósticos de los problemas del proceso de presupuestación
presentados en los capítulos 3 y 4 de este trabajo.
Los problemas aquí mencionados se extrajeron de la comparación entre el proceso formal
de presupuestación; dado por la normatividad contenida en la Constitución de 1991, la Ley
38 de 1989 Estatuto Orgánico del Presupuesto y, otras leyes y decretos que lo reglamentan;
y el proceso informal que se lleva a cabo actualmente. Este proceso informal se dedujo de
los descubrimientos de los estudios realizados por el Banco Mundial, el Fondo Monetario
Internacional, entre otros y, de los resultados de la Consultoría realizada por el IPD de la
Universidad Javeriana, en la cual participó la autora del presente trabajo. Durante la
Consultoría se utilizaron entrevistas y encuestas a los funcionarios de las diferentes
entidades que participan en el proceso y que trabajan en el área de planeación y
presupuesto, con el fin de recoger y analizar las percepciones de ellos frente al desarrollo
del proceso de presupuestación nacional. Los cuestionarios cuentan con dos tipos de
preguntas, una que corresponde a verificar el conocimiento de los funcionarios de las
disposiciones legales con relación a los procedimientos que se deben seguir en el proceso y,
otra que con preguntas abiertas se trata de extraer la percepción de los funcionarios del
proceso.
Los problemas del proceso se clasificaron de dos formas. Una, la forma mostrada en la
sección 4.1 donde se clasifican los problemas según el problema de transparencia al que
pertenece; y otra, en la Matriz presentada en la sección 4.2 donde se resume los
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principales problemas del proceso de presupuestación y, cuáles de las variables del análisis
neo institucional de North determinan dichos problemas.
Los problemas del proceso de presupuestación nacional se pueden resumir de la forma en
la que se presenta en la Matriz de la sección 4.2:
Etapa de Planeación
- Problemas en la definición de Gasto Social. - Problemas en la operacionalidad de los gastos de funcionamiento e inversión. - Los criterios para viabilizar, elegir y priorizar un proyecto no son operacionales - La Matriz de Distribución Regional no es suficiente ni aplicable a todos los proyectos
de inversión. - Demasiada centralización de las decisiones con relación al presupuesto. - Excesivas trabas y demoras en los trámites presupuestales. - Problemas en el uso de la información para la participación ciudadana. - No existen los incentivos suficientes para que la comunidad se aliente a participar. - No es clara la división de funciones entre los municipios y Departamentos. - División de funciones entre el MHCP y el DNP. - El Congreso de la República no tiene conocimiento completo de los insumos que se
utilizan para planear el PGN. - Negociaciones entre MHCP, Gobierno Central y Congreso para la aprobación del
presupuesto. - El PND no se encuentra formulado sobre bases reales. Etapa de Ejecución - Incumplimiento del Plan Anual de Caja por parte del MHCP. - Problemas en el uso de la información para la participación ciudadana. - Sobrecostos por intervención de terceros durante la ejecución del presupuesto. - Sobrecostos por prácticas dudosas en la contratación durante la ejecución o
intervención de terceros en la contratación y ejecución de los proyectos. Etapa de Evaluación - Incompatibilidad entre los diferentes sistemas de información del nivel territorial y de
estos con el nivel nacional. - No hay incentivos para hacer las evaluaciones ex –post de los proyectos y del uso de
los recursos. - Problemas en el uso de la información para la participación ciudadana. - No existen los incentivos suficientes para que la comunidad se aliente a participar. - No es clara la división de funciones entre los Municipios y los Departamentos.
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- Los ministerios no hacen evaluación ni seguimiento a los proyectos que son ejecutados por sus entidades adscritas y vinculadas.
- El control político del Congreso sobre el PGN es deficiente.
De lo anterior se concluye que los problemas de transparencia del proceso de
presupuestación nacional no son solo de índole técnica y que se pueden resolver con la
expedición de una nueva ley que clarifique las funciones y los procedimientos a seguir
durante el proceso; los problemas del proceso son, también, de índole política, problemas
que tienen que ver con el comportamiento poco ético de los actores, la lucha de intereses
políticos, la intervención de terceros en etapas donde no les corresponde.
Todo este trabajo sirve de evidencia empírica para demostrar que los problemas de
transparencia del proceso de presupuestación responden no solamente a conflictos del
orden legal como poca claridad de las leyes, sino, a que a pesar de la existencia de
reglamentación que regula el proceso, esta no se cumple debido a la conducta poco ética de
los funcionarios, a un manejo poco integro de la información y, esto a su vez, responde a la
ausencia de un monitoreo efectivo sobre las prácticas y a castigos severos para quienes
incumplan las leyes; razón por la cual es necesario, además de una reforma en el orden
legal para clarificar funciones y responsabilidades y, para modernizar el proceso; empezar a
atacar los otros frentes conflictivos: la conducta de los funcionarios, el manejo de la
información.
Este trabajo no trata de dar la solución a los problemas presentados, pero si trata de ser un
elemento de alerta, en el sentido que pretende demostrar la importancia de considerar todas
las variables afectan en un problema, para que la solución que se proponga tenga en cuenta
todas esas variables y, pueda dar solución al problema en general y no solo a parte de él.
99
Para lo anterior es necesario emprender estudios, en Colombia, que profundicen no en la
deficiencia de las leyes, sino, en por qué el incumplimiento de ellas, en determinar qué
hace que los funcionarios actúen de determinada manera, que las decisiones que se toman
no benefician a la sociedad en general sino a pequeños segmentos de ella; además de
analizar esos problemas, proponer soluciones que realmente creen los incentivos necesarios
para corregir esas conductas con su debido refuerzo judicial.
TABLA DE CONTENIDO
INTRODUCCIÓN................................................................................................................................. 1 1. MARCO TEORICO: INSTITUCIONES, ORGANISMOS Y TRANSPARENCIA EN EL PROCESO PRESUPUESTAL COLOMBIANO ............................................................................. 5
1.1. Análisis Neo Institucional de North. ........................................................................................... 6 1.1.1. Supuestos Neoclásicos ....................................................................................................... 7 1.1.2. Críticas y Modificación a los Supuestos Neoclásicos en la Obra de North. ......................... 8 1.1.3. Propuestas de North......................................................................................................... 10
1.2. Hipótesis del Trabajo................................................................................................................ 20 1.3. Las Instituciones en Colombia y el Proceso Presupuestal.......................................................... 23 1.4. Calificación de la hipótesis según el escenario colombiano....................................................... 40 1.5. Metodología ............................................................................................................................. 41
2. MARCO INSTITUCIONAL FORMAL: Presupuesto General de la Nación -PGN-....................... 43
2.1. Marco Legal del Proceso de Presupuestación Nacional............................................................. 43 2.2. Insumos del Proceso de Presupuestación Colombiano .............................................................. 49
2.2.1. Plan Nacional de Desarrollo............................................................................................. 49 2.2.2. Plan Financiero ................................................................................................................ 50 2.2.3. Plan Operativo Anual de Inversión (POAI): ..................................................................... 51 2.2.4. Presupuesto General de la Nación ................................................................................... 51
2.3. Proceso de Presupuestación Nacional ...................................................................................... 53 2.3.1. Planeación, Programación y Asignación .......................................................................... 54 2.3.2. Ejecución......................................................................................................................... 61 2.3.3. Evaluación y Seguimiento................................................................................................ 62
3. PROBLEMAS DEL PROCESO DE PRESUPUESTACIÓN NACIONAL: Estudios realizados en el marco de la reforma al Estatuto Orgánico del Presupuesto. ..................................... 66
3.1. Proyecto Manejo Financiero Público II..................................................................................... 67 3.2. Colombia: La reforma del Estatuto Orgánico del Presupuesto. FMI. ......................................... 67 3.3. Proyecto Lectores del Presupuesto. MHCP. .............................................................................. 68
4. DIAGNÓSTICO DE LOS PRINCIPALES PROBLEMAS DE TRANSPARENCIA EN EL PROCESO DE PRESUPUESTACIÓN NACIONAL. ................................................................... 71
4.1. Problemas por etapa y ausencia de Códigos de Transparencia................................................... 72 4.1.1. Planeación, Programación y Asignación ............................................................................ 72
4.1.1.1. Falta de Claridad en la definición de Funciones y Responsabilidades. ........................ 72 4.1.1.2. Deficiente Acceso del Público a la Información. ......................................................... 77 4.1.1.3. Falta Transparencia en la Preparación, Ejecución y Publicación del Presupuesto......... 77
4.1.2. Ejecución........................................................................................................................... 81 4.1.2.1. Falta de Claridad en la definición de Funciones y Responsabilidades. ........................ 81 4.1.2.2. Falta Transparencia en la Preparación, Ejecución y Publicación del Presupuesto......... 82
4.1.3. Evaluación y Seguimiento ................................................................................................. 84 4.1.3.1. Falta de Claridad en la definición de Funciones y Responsabilidades - No hay Garantías de Integridad............................................................................................................ 84 4.1.3.2. Deficiente Acceso del Público a la Información – No hay Garantías de Integridad. ..... 86
4.2. Matriz de Problemas y Variables Neo institucionales................................................................ 90
5. CONCLUSIONES: ¿ES SUFICIFICIENTE UNA REFORMA EN EL MARCO INSTITUCIONAL FORMAL PARA DAR MAYOR TRANSPARENCIA AL PROCESO DE PRESUPUESTACIÓN NACIONAL?........................................................................................... 92 BIBLIOGRAFIA ANEXO 1 Cuadros resumen de entrevistas. ANEXO2 Resultados de Encuestas Seminario Taller “Reforma al sistema presupuestal colombiano: Visión General”.
SIGLAS Y ABREVIATURAS MHCP- Ministerio de Hacienda y Crédito Público
DNP- Departamento Nacional de Planeación
EOP- Estatuto Orgánico de Presupuesto
BM- Banco Mundial
FMI- Fondo Monetario Internacional
OCDE- Organización de Cooperación y Desarrollo Económico
PGN- Presupuesto General de la Nación
PND- Plan Nacional de Desarrollo
POT- Plan de Ordenamiento Territorial
BPIN- Banco de Proyectos de Inversión Nacional
CONFIS-Consejo Superior de la Política Fiscal
GPS- Gasto Público Social.
BIBLIOGRAFÍA AMAYA, Pedro. “Colombia Un País por Construir: Problemas y Retos Futuros.” Bogotá.2000. BÉLIZ, Gustavo. “Política Social, la cuenta pendiente” Compilador. Cap. IV: La perspectiva económica y presupuestaria. Argentina, 1995. Constitución Política de Colombia de 1991. Contaduría General de la Nación (2002). Definiciones Contables. Decreto No. 111 de 1996. Decreto 1940 de 2003, Reglamentación parcial del artículo 6º de la Ley 812 de 2003. Departamento Nacional de Planeación. “Ideas básicas sobre los proyectos de inversión y gestión”, Red Nacional de Bancos de Programas y Proyectos- DNP. Marzo de 1998. Departamento Nacional de Planeación (Octubre 2002). “Manual de Inversión Pública Nacional”. Bogotá. Departamento Nacional de Planeación “Manual de Procedimientos del BPIN”, Dirección de Inversiones y Finanzas Públicas . Bogotá, diciembre de 2001 Departamento Nacional de Planeación. “Metodología para una distribución equitativa de los recursos de Inversión del Presupuesto General de la Nación entre regiones” Departamento Nacional de Planeación. “Normas modelo para la creación de los bancos territoriales de programas y proyectos de inversión pública”, Red Nacional de Bancos de Programas y Proyectos. Marzo de 1998. Departamento Nacional de Planeación (1998). Participación del Banco de Programas y Proyectos en las funciones de planeación y programación de inversiones. Red Nacional de Banco de Programas y Proyectos. Dirección General de Presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (Agosto de 2000). Proyecto Lectores del Presupuesto. Director: César Vallejo Mejía. Ministerio de Hacienda y Crédito Público – COLCIENCIAS.
Fondo Monetario Internacional, Departamento de Finanzas Públicas (2001). Manual de Transparencia Fiscal. KALMANOVITZ, Salomón. “Las Instituciones Colombianas en el Siglo XX”. Libros de Cambio. Alfaomega. Bogotá. 2001. Ley 38 de 1989. Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación. Ley 152 de 1994. Ley Orgánica del Plan de Desarrollo. Ley 780 de 2002. Liquidación Presupuesto general de la Nación 2003. Ley 812 de 2003. Plan Nacional de Desarrollo 2003 – 2006 Hacia un Estado comunitario. Marshall, Alfred. “Principles of economics”. Macmillan, Londres,1920. North, Douglass. “Instituciones, Cambio Institucional y Desempeño Económico”. Fondo de Cultura Económica, México, 1990. Organization for Economic Development and Cooperation-OECD. OECD Best Practices for Budget Transparency. May 2001. Proyecto de Ley de Presupuesto 2004. Anexo Gasto Social 2004. Mensaje Presidencial. Rima Hahne, Ingrid. “Desarrollo del Análisis Económico”. IRWIN, Madrid, 1995. RONDANELLI, Erik J. “Distintas definiciones de Gasto Social” 1989. Rubio, Mauricio. “Reglas del Juego y Costos de Transacción en Colombia”. Documento CEDE, Universidad de los Andes, Bogota, 1996. The World Bank. Project Appraisal Document on a Proposed Loan in the Amount of US$35.47 Million to the Republic of Colombia for a Public Financial Management Project II. February 26, 2001. www.imf.org/external/np/exr/facts/spa/fiscals.htm www.siscom.or.cr/cdp/proyecu/investigaciones/financiamiento/financ1.html: “Financiamiento para el Desarrollo en el Marco de la Autogestión Comunitaria en el Ecuador: resultados”.
ANEXO 1
Educación Planeación Rodrigo Puentes 06-MarPlaneación Alfonso SolanoDirección Financiera Guillermo Valencia
Cultura Planeación Afranio Restrepo 06-MarTransporte Planeación Fabiola Murillo 10-Mar
Planeación Miguel Angel Duque 17 de marzo y 6 de mayo
Presupuesto Rosalvira Gutiérrez 07-Mayo
Planeación Blanca Cortés 17 de marzo y 6 de mayo
Banco de Proyectos Germán Peña May-03PlaneaciónPresupuestoPlaneación Juan Antonio NoriegaPresupuesto Durán Roa Carvajal 07-May
ICBF Planeación Manuel Camacho 14-MayPlaneación Omaira Sierra 08-MayPresupuesto Marta González 08-May
Chía Planeación Alberto Torres 26-MarMosquera Planeación William Monsalve 27-Mar
Ibague Planeación Yalile Garzón 08-MayTunja Planeación Hector Melo
Cundinamarca Planeación Germán Rodríguez 09-AbrBanco de Proyectos Lida Alexandra Diaz 08-MayPlaneación Nancy Correa 08-May
Yolanda Toledo Henry DíazPlaneación 14-May
CAMINOS VECINALES
ENTES TERRITORIALES
Tolima
Boyacá
MINISTERIOSMinas y Energía 11-Mar
ENTIDADES ADSCRITAS A MINISTERIOS
INS
INVIAS
UPMEDoris Rojas y Hernán Vargas
20 de Marzo y 9 de Mayo
ICETEX
LISTADO DE VISITAS REALIZADAS POR LA CONSULTORÍA
ENTIDAD OFICINA PERSONA FECHA
VISITA A MINISTERIOS
CUADRO No. 1 MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL
CATEGORÍA ETAPA PROCEDIMIENTOS CRITERIOS INDICADORES
PLA
NEA
CIÓ
N, P
RO
GR
AM
AC
IÓN
Y
ASI
GN
AC
IÓN
Las entidades adscritas remiten al Ministerio los
Proyectos de Inversión elaborados con base en sus propias necesidades y prioridades, y de acuerdo con el Manual Metodológico de Planeación Nacional.
Se envía al BPIN del Ministerio. Donde se evalúan y se
les da viabilidad. Una vez viabilizados se remiten a DNP para ser
aprobados. Se registran para hacer parte del anteproyecto de inversión del Presupuesto General de la Nación.
DNP y Min. Hacienda, revisan disponibilidades de
Presupuesto y le informa a Min. Educación el techo para el Ministerio y para cada una de las Entidades Adscritas y Vinculadas a él.
Con este techo, el Ministerio y cada Entidad prioriza
los proyectos y el Ministerio de Educación elabora el Anteproyecto de Presupuesto del sector que remite a Min. Hacienda.
Las fichas EBI son la metodología propuesta por DNP
para recoger la información con la cual se le dará viabilidad a los proyectos tanto al nivel de organismos y establecimientos públicos, como al nivel de entes territoriales.
Los proyectos de inversión que presentan las Entidades
Adscritas se evalúan y viabilizan basados en: - Políticas del Plan de Desarrollo
para el Sector - Política del sector (Plan Sectorial
de Educación), partiendo del Plan de Desarrollo. - Ampliar la cobertura educativa - Mejorar la calidad de la educación - Mejorar la eficiencia del sector
educativo
Min. Educación está recomendando a sus entidades adscritas que presenten Programas que respondan a metas macro y no proyectos atomizados.
Valor presente social
Costo Anual Equivalente
Indicador de Costo-eficiencia
EJE
CU
CIÓ
N
El Ministerio se encarga de la ejecución del
presupuesto para sus proyectos tal cual lo dicta el EOP.
El Ministerio de Educación no tiene ningún tipo de
injerencia durante la ejecución del presupuesto que financia proyectos de otras entidades vinculadas o adscritas a él. Cada una tiene independencia para manejar su presupuesto. De igual forma, en el caso de entes territoriales que buscan financiar proyectos a través de recursos del Ministerio, tienen total autonomía para ejecutarlo. Sin embargo, actualmente están estudiando la forma de ejercer algún tipo de supervisión del proceso.
Plan Anual de Caja –PAC-
EVA
LU
AC
IÓN
Y
SEG
UIM
IEN
TO
El Ministerio de Educación sólo le hace evaluación a la
formulación de los proyectos. Para los proyectos de las Entidades Adscritas y
Vinculadas que se financian con recursos del Ministerio, cada entidad esta a cargo de la evaluación de sus proyectos.
Los Proyectos se presentan con metas y con
indicadores que comprueban el cumplimiento de esas metas, pero no es muy claro cual es el proceso exacto por medio del cual se hace la evaluación.
Fuente: Visita a la Oficina de Planeación del Ministerio de Educación.
Entrevista con Dr. Rodrigo Puentes, Asesor de Planeación. Fecha: Marzo 6 de 2003
OBSERVACIONES Sería importante que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el momento de asignar rubros para inversión, según criterio de la
persona entrevistada, tuviera en cuenta más que la repartición de dineros, los fines para los cuales se está asignando la inversión. Es decir, se debe tener en cuenta las prioridades y la importancia de los proyectos de inversión.
Algunos rubros de la clasificación presupuestal no permiten ver el destino de los recursos. Ejemplo: Créditos Externos y Transferencias
Corrientes. La Rendición de Cuentas al SIGOV es una nueva actividad que se implanta en este gobierno para garantizar que se cumplan las políticas
del Plan de Desarrollo que le corresponden a cada Ministerio.
CUADRO No. 2 MINISTERIO DE CULTURA
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El procedimiento de planeación y asignación del
presupuesto es igual que en el Ministerio de Educación.
Se realiza un estudio de las necesidades y metas dentro
del Ministerio. Se reciben los proyectos de entidades adscritas y
vinculadas y se les da viabilidad dentro del Ministerio.
Se estudian los proyectos provenientes de dichas
entidades, para incluirlos dentro del presupuesto de inversión del Ministerio.
Se organiza el anteproyecto de inversión del Ministerio
y se manda a DNP para aprobación y para formar parte del anteproyecto de del Presupuesto General de la Nación.
Se asignan los rubros y se comunican al Ministerio y a
cada entidad. Cada uno según el presupuesto asignado prioriza sus proyectos.
El Plan de Desarrollo solo incluyó como prioridades
nacionales para el Ministerio de Cultura: - Plan de Lectura - Plan de Bibliotecas
El Ministerio tiene otras fuentes de recursos con lo cual
están desarrollando programas de inversión. Estos son Recurso 13: Crédito Externo y recurso 10. Transferencias corrientes.
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Sólo intervienen en la ejecución de los proyectos
propios. No están ejecutando los proyectos que están en la Ley
de Presupuesto, debido a que la mayoría de los desembolsos están programados para el último trimestre del año, de acuerdo con su programa de trimestralización de los desembolsos.
El criterio de ejecución es lo pactado en el PAC.
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El Ministerio de Cultura solo le hace evaluación y
seguimiento a los proyectos propios El DNP, Dirección de Inversiones hace Evaluación y
Seguimiento a la ejecución con el Sistema Nacional de Evaluación de Gestión y Resultados – SINERGIA; con el Sistema de Evaluación y Seguimiento a Proyectos de Inversión – SEPIN
Informes a Senadores y Representantes a la Cámara
Informes a Presidencia de la República, Seguimiento a
las Metas de Inversión del Gobierno – SIGOV
SINERGIA
SEPIN
Evaluaciones de Impacto del DANE.
Fuente: Visita a la Oficina de Planeación del Ministerio de Cultura.
Entrevista con Dr. Afranio Restrepo, Director de Planeación. Fecha: Marzo 6 de 2003. OBSERVACIONES Esta entrevista se basó fundamentalmente en el proceso para inscribir, evaluar y aprobar los proyectos presentados por las entidades
adscritas al Ministerio de Educación. No se tocó el tema de seguimiento a los proyectos propios del Ministerio. La influencia del Ministerio en el proceso de ejecución de recursos y evaluación de proyectos es nula, cada entidad es responsable de la ejecución de sus recursos y evaluación de sus propios proyectos, y ellos mismos son responsables de enviar sus informes a los diferentes entes de control.
La restricción de presupuesto les ha impedido priorizar proyectos pues los recursos están alcanzando sólo para cubrir urgencias. Del valor
total de los proyectos registrados en el BPIN para 2003, correspondiente a $616 millones, el Ministerio solicitó sólo el 8.95% y se le asignó el 2.39% del valor de los proyectos inscritos.
Debido también a la restricción de presupuesto y a la naturaleza de los proyectos del Ministerio de Cultura, no están obligados a cumplir
con la Matriz de distribución regional. La regionalización de los recursos la están haciendo para las inversiones que se desarrollan con “Transferencias Corrientes”.
Por Ley, el Ministerio de Cultura tiene otras funciones, pero por las prioridades del Plan de Desarrollo éstas quedaron relegadas y llevan a
que el Ministerio incumpla con los mandatos de Ley. Una forma de desarrollar proyectos para los cuales no existen recursos en el Ministerio es mediante el Fondo Nacional de Regalías.
La trimestralización del desembolso nunca coincide con el PAC.
CUADRO No. 3 MINISTERIO DE TRANSPORTE
CATEGORÍA ETAPA PROCEDIMIENTOS CRITERIOS INDICADORES
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El procedimiento de planeación y asignación del
presupuesto es igual que en los Ministerios descritos anteriormente.
Todas las entidades adscritas y vinculadas tiene su
propio banco de proyectos donde inscriben sus proyectos y los envían al ministerio donde se les da viabilidad y posteriormente se envían a DNP.
Después de asignado el presupuesto que le corresponde
al Ministerio, se prioriza la inversión. Se presenta el anteproyecto de funcionamiento a Min.
Hacienda y el de Inversión a DNP.
Las políticas base para cumplir son las que se presentan
en el Plan de Desarrollo para cada sector. Cada entidad adscrita (Instituto Nacional de Vías,
Fondo Nacional de Caminos Vecinales, Aeronáutica Civil) y las entidades vinculadas (Superpuertos, Ferrovías) entregan su proyecto de inversión al Ministerio de Transporte.
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Sólo intervienen en la ejecución de los proyectos propios.
Cada entidad adscrita y vinculada ejecuta su propio
presupuesto.
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El Ministerio de Transporte está tratando de hacer
seguimiento tanto a proyectos propios como de las entidades.
Min. Transporte está tratando de implementar una
metodología que le permita tener control total de los proyectos que se desarrollan en las entidades adscritas.
Mismo procedimiento de evaluación y seguimiento de
los ministerios descritos anteriormente.
Fuente: Visita a la Oficina de Planeación del Ministerio de Transporte.
Entrevista a la Funcionaria Fabiola Murillo. Fecha: Marzo 10 de 2003.
OBSERVACIONES
- El Ministerio de Transporte, por iniciativa propia, actualmente está tratando de implementar una metodología que le permita tener mayor control, y poder
realizar una evaluación y seguimiento tanto de los proyectos propios del Ministerio, como de los de sus entidades adscritas. Este tipo de acción no se ha visto en ningún otro Ministerio, ya que en los demás Ministerios cada entidad adscrita es autónoma en la evaluación y seguimiento de sus proyectos.
- Una observación que surgió de la entrevista frente al proceso de presupuestación fue que sería mucho más eficiente el trabajo de
evaluación y seguimiento si solamente se realizara un informe completo sobre la planeación y ejecución del presupuesto de inversión. Debería existir un solo sistema de información que sirva para todos los entes de control del presupuesto nacional: Contaduría, Contraloría, Congreso.
CUADRO No. 4 MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA CATEGORÍA ETAPA PROCEDIMIENTOS CRITERIOS INDICADORES
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El procedimiento de planeación y asignación del
presupuesto es igual que en los Ministerios descritos anteriormente.
La oficina de Planeación del Ministerio se encarga de
la programación de la inversión y el área financiera se encarga del funcionamiento y la asignación general de los recursos.
Cada dirección técnica dentro del Ministerio tiene una
relación estrecha con las entidades y los proyectos programados.
Las políticas base para cumplir son las que se presentan
en el Plan de Desarrollo para cada sector. Los proyectos de inversión son presentados por las
entidades adscritas al Ministerio: UPME, CREG, IPSE, INGEOMINAS.
Los proyectos se viabilizan según precios,
metodología, beneficio social y, el criterio más importante que es la población beneficiada.
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Sólo interviene en la ejecución de los proyectos
propios. Cada entidad adscrita y vinculada ejecuta su propio
presupuesto.
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Mismo procedimiento de evaluación y seguimiento de
los ministerios descritos anteriormente. Las direcciones técnicas del ministerio son las que
tienen una relación directa con las entidades para la evaluación y seguimiento de los proyectos.
Cada mes se presentan informes financieros de la
ejecución de presupuesto tanto de funcionamiento como en inversión.
Fuente: Visita a la Oficina de Planeación y área financiera del Ministerio de Minas y Energía.
Entrevista realizada a los Funcionarios Guillermo Valencia y Alfonso Solano. Fecha: Marzo 11 de 2003..
OBSERVACIONES - Para el entrevistado, el sistema presupuestal colombiano no tiene ningún problema, parece muy eficiente y controlado; el problema parece estar en los funcionarios públicos. Cualquier tipo de anomalía o ineficiencia en el proceso de planeación, ejecución y evaluación del presupuesto es culpa de los funcionarios y no del proceso en sí.
VISITA A ENTIDADES ADSCRITAS
CUADRO No. 5 INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS- INVIAS ADSCRITA AL MINISTERIO DE TRANSPORTE
CATEGORÍA ETAPA PROCEDIMIENTOS CRITERIOS INDICADORES
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Se realiza un análisis del estado de la red vial para el
cuatrienio utilizando el HDM. El HDM sirve de soporte a los proyectos que partiendo
de los resultados que este arroje, se formulen Se inscriben los proyectos en el BPIN del INVIAS.
Estos proyectos tienen origen en las subdirecciones técnicas de la entidad
El anteproyecto se envía al respectivo Ministerio de
Transporte para ser viabilizado ahí directamente. Una vez viabilizado se inscribe en el BPIN en la
División de Infraestructura del DNP. Ahí se le da visto bueno y se remite a la Unidad de Inversiones Públicas.
En esta Unidad se recogen todos los proyectos y se
arma el POAI. Los proyectos que conforman el POAI son los que cuentan con la posibilidad de obtener recursos para ser financiados.
DNP comunica la cuota de inversión disponible en la
vigencia para la entidad. La entidad, después de conocer la cuota, debe empezar
a priorizar su POAI teniendo en cuenta los recursos que ya se encuentran comprometidos.
El POAI se devuelve corregido, limitándose a la cuota,
al DNP, y de ahí se manda al MHCP para que haga parte del anteproyecto del presupuesto general.
Del MHCP se envía al Congreso un Anteproyecto
General de Presupuesto para ser corregido y aprobado.
Las políticas a seguir por las entidades dentro de sus
planes de acción, son las dictadas por el Plan de Desarrollo, y las respectivas políticas de cada ministerio.
Esta entidad cuenta con recursos propios y recursos de
la nación los cuales se utilizan para inversión. La principal fuente de recursos propios del INVIAS son los peajes. Un porcentaje de ellos se destina las regiones a las cuales pertenecen y otro, se usa nacionalmente.
La principal función de INVIAS es mantener la red vial
primaria en buen funcionamiento. INVIAS cuenta con regionales en cada departamento
pero estas no cuentan con presupuesto propio, solo sirven como supervisores de los proyectos.
Los indicadores exigidos en el diligenciamiento de las fichas EBI.
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Cada subdirección ejecuta su presupuesto respectivo.
Se realiza el certificado de disponibilidad de recursos
Se realizan los desembolsos según las fechas y los
cupos acordados en el PAC.
Uso de Indicadores económicos que determinan el uso de los recursos.
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La evaluación física de los proyectos está a cargo de las
unidades ejecutoras, es decir, de las respectivas subdirecciones.
Por medio de SINERGIA el Min. Transporte envía los
informes al DNP. Mensualmente se envía un informe financiero al DNP,
y un informe de ejecución de presupuesto al MHCP. Se presentan, por Ley, informes a la Contraloría y
Contaduría. Cuando se encuentran irregularidades en la evaluación
y seguimiento a los proyectos, esto puede significar un castigo presupuestal.
SINERGIA
SIIF
Cada entidad cuenta con indicadores de gestión dependiendo de la función que cumple, por ejemplo, en el caso de INVIAS se tienen en cuenta indicadores como: kilómetros pavimentados, puentes construidos.
Fuente: Visita a la Oficina de Planeación del Instituto Nacional de Vías. Entidad Adscrita al Ministerio de Transporte. Marzo 17 de 2003. Funcionaria Blanca Cortés.
Visita a la Oficina de Planeación del INVIAS. Mayo 6 de 2003. Funcionarios: Blanca Cortés, Directora de Planeación. Germán Peña, Coordinador Grupo del Banco de Proyecto
OBSERVACIONES
La elaboración del anteproyecto de presupuesto es muy anticipada a la vigencia en la cual se va a ejecutar y se trabaja con base en sumas
irreales. Todo el trabajo de análisis que se realiza en la primera etapa se queda en el limbo. Por ejemplo, en el INVIAS se recibieron alrededor de 160 proyectos, todos éstos fueron analizados y evaluados, en el POAI sólo quedaron 60 y finalmente sólo se logró financiar 20, según su cuota de inversión.
Para evitar esos rezagos, atrasos y presupuestos irreales se debería trabajar con presupuestos cuatrienales, es decir, que se programen a 4
años. Sería bueno que cada entidad pudiera manejar su presupuesto autónomamente, para evitar las complicaciones y los contratiempos que se
presentan al existir algún cambio, modificación dentro de la asignación de los rubros. Esto también podría acabar con las inflexibilidades del presupuesto.
El problema del sistema presupuestal colombiano, según el funcionario entrevistado en esta entidad, es que no existen los recursos
suficientes para cumplir con los presupuestos que inicialmente propone cada entidad. Esto quiere decir que el presupuesto que se aprueba en el Congreso no está atado al PAC. Por ejemplo, el presupuesto para este año es de 259 mil millones de pesos pero el PAC solo aprobó 87 mil millones de pesos. Esto retrasa los proyectos, es decir, crea rezagos presupuestales e impide que cada entidad cumpla con sus metas.
CUADRO No. 6 INSTITUTO NACIONAL DE SALUD –INS ADSCRITA AL MINISTERIO DE PROTECCIÓN SOCIAL
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Las subdirecciones del INS presentan los proyectos en
la metodología establecida por el DNP y diligenciados en la ficha EBI. Actualmente, la mayoría de los proyectos que están incluidos en el presupuesto de inversión son los mismos de vigencias anteriores que simplemente han sido actualizados.
Se inscriben los proyectos en el Banco de Proyectos del
INS. Los proyectos que están inscritos en el BP de la entidad son exactamente los mismos que están inscritos en el BPIN del DNP, es decir, además de los proyectos enviados al BPIN no hay ningún otro en el BP del INS.
Se realiza el anteproyecto de inversión con base en el
que se presentó la anterior vigencia, haciendo los incrementos respectivos y teniendo en cuenta las actualizaciones de los proyectos.
El anteproyecto se envía al Ministerio de Protección
Social para su viabilización. Una vez viabilizado se inscribe en el BPIN del DNP.
Se asigna el rubro y se prioriza, dentro de la entidad, la
ejecución de los proyectos y el presupuesto respectivo. La priorización de los proyectos se hace por medio de la Junta Directiva y la Coordinación del INS, los cuales se reúnen y determinan el Plan de Acción, éste plan debe encajar con los lineamientos que indica el PND. La Dirección establece las cuotas para cada subdirección de la entidad según los requerimientos que éstas manifiestan, y luego cada subdirección prioriza los recursos para los proyectos que cada una ejecuta.
Para el Programa de prevención en salud, el Min. de
Protección Social es quien realiza la asignación de los recursos a los proyectos específicos que están incluidos en este programa
Las fichas EBI son la metodología propuesta por DNP
para recoger la información con la cual se le dará viabilidad a los proyectos tanto al nivel de organismos y establecimientos públicos, como al nivel de entes territoriales
Las políticas a seguir por las entidades dentro de sus
planes de acción, son las dictadas por el Plan Nacional de Desarrollo, y las políticas del Ministerio de Protección Social, al cual el INS está adscrito.
Para asignar las cuotas a cada subdirección al interior
de la entidad, se llega a un consenso a nivel del INS con base en los argumentos y las justificaciones que presente cada subdirección.
Los criterios que se utilizan al momento de seleccionar
proyectos y asignarle recursos a los mismos están determinados al interior de cada subdirección. La decisión se da a nivel de la Dirección y de las subdirecciones.
Los indicadores que el INS utiliza son los establecidos por el DNP. Entre estos se encuentran indicadores económicos, de gestión y de impacto.
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Una vez el MHCP comunica a las entidades las
apropiaciones aprobadas la Oficina de Presupuesto registra las partidas en el sistema para dar inicio a la ejecución.
Cada subdirección ejecuta su presupuesto respectivo.
La Dirección del Tesoro al inicio del año establece los
porcentajes de efectivo a girar mensualmente dependiendo de la cuenta presupuestal. El desembolso de los recursos se realiza mediante el Plan Anual de Caja (PAC) que es elaborado por el Ministerio de Hacienda. Con base en el PAC se van comprometiendo los recursos, y éstos no pueden ser ejecutados hasta tanto no esté aprobado el PAC
Uno de los principales problemas encontrados en la
etapa de ejecución es precisamente el PAC, ya que éste frena la ejecución puesto que, generalmente, llega retardado. No es eficiente para las entidades.
Además, el PAC también afecta en la medida que en la
programación mensual puede haber meses a los cuales no se hayan destinado recursos y las entidades se ven en la situación de no poder ejecutar. Por otra parte, tienen que ejecutar todo el presupuesto que comprometen porque si les quedan excedentes son castigados por el MHCP.
Plan Anual de Caja –PAC
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La entidad hace seguimiento a los recursos
desembolsados mediante los indicadores establecidos por el DNP.
Mensualmente se establece cuánto se pagó y cuánto
quedó. La evaluación física de los proyectos está a cargo de las
respectivas subdirecciones. Cada subdirección genera los informes de seguimiento.
Mensualmente se envía un informe financiero al DNP,
y un informe de ejecución de presupuesto al MHCP Se presentan, por Ley, informes a la Contraloría y
Contaduría. A la Contaduría se envían balances presupuestales.
Algunos indicadores son propuestos por Ministerio de Hacienda y el DNP y otros son de orden interno de cada entidad. El indicador más importante para esta entidad es el de cobertura del proyecto. Otros indicadores utilizados para la evaluación y seguimiento son: Enfermedades presentadas / Casos atendidos
Recursos gastados / Recursos disponibles.
Y en general, indicadores de planeación, gestión y de impacto.
Fuente: Entrevista realizada al Sr. Miguel Ángel Duque – Profesional Especializado de la Oficina de Planeación. Fecha: 17 de Marzo y 6 de mayo de 2003.
Entrevista realizada a la Sra. Rosalvira Gutiérrez– Coordinadora de presupuesto. Fecha: 8 de mayo de 2003.
OBSERVACIONES
- Algunos gastos como por ejemplo viajes y viáticos para el desarrollo de algunos proyectos, como campañas de prevención o jornadas
de vacunación, son cargados a los proyectos que hacen parte del presupuesto de inversión, siendo que estos gastos podrían ser considerados parte del presupuesto de funcionamiento.
- Actualmente, si el DNP necesita algún tipo de información relacionada con los proyectos de inversión del INS, puede consultar al
sistema y no es necesario que lo haga directamente con la entidad. De este modo, se ha logrado que no se pierda tanto tiempo en la presentación de información al DNP.
- Según los funcionarios entrevistados, el principal problema del proceso presupuestal colombiano es el relacionado con el
incumplimiento del PAC.
CUADRO No. 7 UNIDAD DE PLANEACIÓN MINERO ENERGÉTICA –UPME ADSCRITA EL MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA
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Se elabora el presupuesto de funcionamiento para ser
entregado el 15 de marzo al MHCP, bajo los lineamientos que el Ministerio exige por medio de la Ley 617. Después de Hacienda lo mandan al DNP para aprobar.
Después se prepara el presupuesto de inversión con
base en el del año anterior. Se inscriben los proyectos en el BPIN y se realiza el anteproyecto de inversión. Estos proyectos tienen origen en las 3 subdirecciones técnicas que tiene la entidad.
Este anteproyecto se envía directamente al DNP. Sin
embargo, el Min. Minas y Energía revisa el anteproyecto y lo avala, ya que debe tener coherencia con las propuestas del Ministerio para que no terminen realizando los mismos proyectos.
El DNP revisa el anteproyecto y lo envía al MHCP
para su consolidación con el presupuesto de funcionamiento y se elabora el Anteproyecto de Presupuesto General de la Nación, que es presentado al Congreso para su estudio y aprobación.
Se asigna el rubro y se prioriza, dentro de la entidad, la
ejecución de los proyectos y el presupuesto respectivo. Existe un comité para establecer el monto de los recursos y su distribución.
La UPME es una entidad adscrita al Ministerio de
Minas y Energía. Cuenta con recursos de la Nación, y con recursos de otras entidades como ECOPETROL, MINERCOL, FEN, ISA y por ello, si no le asignan los recursos que solicitan en su anteproyecto no se ven afectados, como sucede en otras entidades
La principal función de la UPME es la investigación y
planeamiento energético. Las políticas a seguir por las entidades dentro de sus
planes de acción, son las dictadas por el Plan de Desarrollo, y las respectivas políticas de cada Ministerio.
Los proyectos que son presentados para conformar el
presupuesto de inversión deben:
- Cumplir con los lineamientos del PND. - Generar bienestar y desarrollo social. - Estar plenamente justificados dentro del sector
al que pertenecen. - Tener impacto a nivel sectorial y nacional - Cumplir con la metodología del DNP.
Los porcentajes de participación de cada subdirección
ya están establecidos previamente y esta distribución de recursos entre las 3 subdirecciones de la entidad se realiza de acuerdo a los programas que tengan mayor importancia o impacto, y al número de proyectos que cada una tenga.
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Cada subdirección ejecuta su presupuesto respectivo.
El desembolso de los recursos no se hace mediante el
PAC. Cada una de las empresas lo realiza estableciendo previamente un plan de desembolsos o cuotas, ya sea mensual, trimestral o cuatrimestral.
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El seguimiento a los recursos se facilita ya que la
UPME está obligada por ley a administrar los recursos mediante una Fiduciaria.
La evaluación física de los proyectos esta a cargo de las
unidades ejecutores, es decir, de las respectivas subdirecciones. Cada subdirección genera los informes de seguimiento y mensualmente se lleva a cabo un comité para verificar el seguimiento a los pagos.
La UPME cuenta con un plan operativo conformado
por indicadores y el programa de trabajo mediante el cual se verifica el avance y el cumplimiento.
Cada año la contraloría hace una visita a la entidad y
revisa los informes. Se envía un informe mensual a DNP y MHCP sobre
ejecución presupuestal. Cada tres meses se manda un informe de ejecución
presupuestal a la Contraloría.
Fuente: UPME. Entidad Adscrita al Ministerio de Minas y Energía. Oficina de Planeación.
Entrevista realizada a los Funcionarios Hernán Vargas, Doris Rojas. Fecha: Marzo 20 y Mayo 9 de 2003.
OBSERVACIONES Al preguntar sobre el gasto social y qué proyectos dentro de la entidad contenían este tipo de gastos, la respuesta fue que, en últimas, todo el presupuesto de inversión
ó el desarrollo de cualquier proyecto, se considera gasto social pues siempre se está prestando un servicio a la comunidad. Los funcionarios opinan que se debería asignar de entrada el presupuesto real que le corresponde a cada entidad para que cada una de ellas
prepare su anteproyecto sobre bases reales. Además opinan que el presupuesto es poco flexible y a la hora de distribuirlo no se tienen en cuenta las necesidades reales de cada entidad para desarrollar sus programas.
Se considera que el MHCP y DNP, están cumpliendo casi el mismo papel lo cual entorpece o demora algunos de los procesos, MHCP
debería ser el único ente encargado de la presupuestación colombiana. La UPME no cuenta con Banco de Proyectos.
La participación ciudadana y de la comunidad dentro de la formulación de los proyectos no se da, pues son proyectos muy técnicos que ya
vienen definidos por la función específica de la entidad. Pero están tratando de implementar, por medio de la Veeduría Ciudadana, una forma de incluir la participación ciudadana dentro de estos procesos.
Al preguntar sobre como aplicar la Matriz de Distribución Regional, exigida por la ley de presupuesto, nos respondieron que para ellos era
imposible pues esa matriz se debe aplicar más que todo en proyectos que tengan que ver con construcción de infraestructura, pero ellos principalmente hacen planeación, investigación y recomendaciones sobre el sector energético.
A pesar de que la entidad cuenta con recursos propios, éstos no pueden ser ejecutados sin previa autorización del MHCP y deben ser
utilizados de la forma como el Ministerio de Hacienda disponga. En cualquier momento MHCP puede hacer un recorte de recursos dentro de la entidad y disponer de los recursos. Es decir, la entidad cuenta con autonomía para conseguir sus recursos pero no para ejecutarlos.
El manejo del MHCP para realizar modificaciones, adiciones o traslados en el presupuesto es muy engorroso y demorado, sobre todo por
cuestiones de forma y no de fondo. Se demoran muchísimo tiempo para aprobar la justificación por la cual se está pidiendo la modificación del presupuesto.
La entrega de tantos informes a diferentes organismos entorpece el trabajo dentro de las entidades. Debería existir un solo sistema de
información, muy completo al cual todas las instancias reguladoras y controladoras se puedan dirigir.
CUADRO No. 8 INSTITUTO COLOMBIANO DE CRÉDITO EDUCATIVO Y ESTUDIOS TÉCNICOS EN EL EXTERIOR-ICETEX-
ENTIDAD ADSCRITA AL MINISTERIO DE EDUCACIÓN*
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Recolección de información por proyecto de
Subdirección Técnica. Realización de simulaciones para proyectar, y acuerdos
de proyección Elaboración y presentación del presupuesto, tanto de
inversión como de funcionamiento, a la Dirección General.
Presentación del Presupuesto de inversión definitivo al
DNP, para que éste analice y conceptúe los gastos de inversión, y solicite la incorporación de los mismos a la Ley de Presupuesto General de las Nación. Y presentación del presupuesto de funcionamiento al MHCP, quien informa sobre los porcentajes de incremento de los gastos de funcionamiento, analiza y conceptúa sobre dicho presupuesto e incorpora en
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Se realiza el seguimiento a cada proyecto midiendo el
nivel de ejecución durante la vigencia y al final con indicadores para dimensionar el impacto de dichos proyectos. Estas evaluaciones son parciales por proyecto, y al final a través de indicadores.
La entidad cuenta con un software para los informes
financieros mensuales que se deben presentar a Hacienda, y a todos los demás entes de control que se encargan de hacer seguimiento del presupuesto.
Fuente: ICETEX. Entidad Adscrita al Ministerio de Educación.
Entrevista al Sr. Durán Roa de Oficina de Presupuesto. Fecha: Mayo 7 de 2003 y respuestas del Sr. Juan A. Noriega, Jefe de la Oficina de Planeación enviadas al IPD el 16 de junio de 2003
OBSERVACIONES “El anteproyecto se elabora basado en las necesidades de la entidad pero no son creíbles por el Ministerio de Hacienda y el DNP. Nos
enmarca dentro de una política general de recorte y el ICETEX se ve sometido a un desgaste para que le sean incluidos los recortes que se han hecho”.
Las respuestas relacionadas con la Matriz de Distribución Regional por parte del ICETEX evidencian la falta de conocimiento de ésta y
de su utilización.
“En el aplicativo del BPIN no permite grabar por cada opción de pantalla y en la parte de financiamiento no suma automáticamente los valores por lo que se requiere hacer la operación manualmente”.
“Los recursos del presupuesto de la entidad los explican por políticas macroeconómicas pero no de carácter técnico”.
“Se presentan frecuentemente en el PAC, el rezago de recursos, así la entidad disponga de los mismos y la explicación del MHCP es el
tema macroeconómico” “El PAC como herramienta de asignación de recursos no cumple eficientemente con el objetivo de oportunidad para una mejor
prestación de los servicios”.
No hay cultura de archivo dentro de las entidades, es decir, se tiene constancia de la información que corresponde a la vigencia que se está trabajando, pero encontrar información correspondiente a años anteriores es difícil.
No existe universalización en el manejo de la información lo que entorpece y hace que los funcionarios de las entidades pasen la mayor
parte de su tiempo presentando todo tipo de informes.
El Gobierno debería proporcionar un software de evaluación y seguimiento igual para todas las entidades, y no dejar que cada una adapte el software que mejor le parezca. De esta forma se ahorran el trabajo de tener que adaptar la información que tienen al tipo de formato que les exige la información exigida por MHCP.
CUADRO No. 9 FONDO NACIONAL DE CAMINOS VECINALES - FNCV ENTIDAD ADSCRITA AL MINISTERIO DE TRANSPORTE
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Todas las personas pueden presentar proyectos al
FNCV. Generalmente son presentados por los entes territoriales con el Alcalde a la cabeza, o comunidades que han llegado a un consenso.
La inscripción de proyectos en el FNCV es continua,
dura todo el año. A los proyectos que llegan a la entidad se les hace una
verificación de requisitos y posteriormente ingresan a una base de datos de la entidad.
En el BPIN del DNP existen 5 macroproyectos del
FNCV (Emergencias, Mejoramiento, Puentes, Alianzas y Estudios) A medida que los recursos van siendo asignados a los proyectos, las fichas se van actualizando, incluyendo estos nuevos proyectos dentro del macroproyecto respectivo.
El presupuesto de inversión es elaborado por la oficina
de planeación del FNCV – se estima de acuerdo con la inversión del año anterior- y es enviado a la Oficina de Planeación del Ministerio de Transporte quien le da la viabilidad. Luego se envía al MHCP.
La función principal del FNCV es construir, mejorar y rehabilitar vías terciarias. Los proyectos deben estar elaborados en la metodología 024 del DNP. Cuando el proyecto llega al FNCV se hace una verificación de 13 requisitos, como por ejemplo: Estar incluido en el PDM Estar incluido en el banco de proyectos del municipio. Presentar estudio de suelos. Tener análisis de precios unitarios. Contar con el mapa de localización del proyecto.
Los criterios utilizados para la viabilización de un proyecto son: NBI. Número de habitantes Cantidad de vías sin atender. “Gestión política” (Alcaldes → Representantes →
Gerente de la entidad) La gestión política ocupa un lugar importante en el momento de seleccionar los proyectos a los cuáles se les van a asignar recursos, y para realizar la posterior distribución de recursos a éstos proyectos. La matriz de distribución regional es utilizada únicamente en el programa de puentes, pero este programa es financiado por la CAF y por el FIP.
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El desembolso de los recursos a la Entidad se realiza de acuerdo con la programación del PAC.
PAC – Plan Anual de Caja. Se verifica que se esté cumpliendo con lo pactado en el contrato, que las cantidades de obra propuestas sean correctas. Esto queda en un Acta, y sólo se realiza el pago a los contratistas contra estas actas.
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El FNCV contrata interventores para hacer el seguimiento tanto físico como financiero a los proyectos. También la Unidad Técnica del FNCV hace el seguimiento, pero sin desplazarse a las obras. Se elabora un plan indicativo mediante el cual se hace la evaluación de metas y objetivos.
Los indicadores utilizados para hacer la evaluación son: Número de Municipios atendidos. Kilómetros mejorados. Número de puentes Construidos, mejorados,
terminados.
Fuente: FNCV. Entidad Adscrita al Ministerio de Transporte.
Entrevista realizada a los Funcionarios Omaira Sierra, Profesional especializado Oficina de Planeación y Martha González, Jefe de Presupuesto. Fecha: Mayo 8 de 2003
OBSERVACIONES
El Fondo Nacional de Caminos Vecinales no recibió presupuesto por parte de la Nación para la vigencia actual (2003) a pesar de que se
presentó anteproyecto por parte de la entidad. Además, el FNCV no cuenta con recursos propios. Por lo tanto, el presente año no se ha contratado, únicamente se está ejecutando lo que está pendiente de la vigencia anterior.
El año pasado (2002) los recursos que habían sido destinados al FNCV fueron congelados, así que durante varios meses el MHCP no les
desembolsó nada, lo que llevó a que muchas obras se retrasaran, y aún todavía no se hayan terminado de ejecutar. También este congelamiento de recursos tuvo como consecuencia la quiebra de muchos contratistas ya que se vieron en la situación de iniciar las obras con sus propios recursos, incluso endeudándose, y al no recibir pagos durante varios meses llegaron a la quiebra.
La entidad tiene planeada la elaboración de un manual de indicadores para la evaluación y seguimiento de los proyectos.
Algunas de las sugerencias expresadas por una funcionaria de la entidad son:
o Respeto por el criterio técnico de la entidad, ya que pese a que muchos proyectos han sido previamente revisados y
viabilizados en la entidad, finalmente no son tenidos en cuenta.
o No enviar el presupuesto al Ministerio de Transporte ya que se demora mucho tiempo en esta instancia.
CUADRO No. 10 INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR – ICBF ENTIDAD ADSCRITA AL MINISTERIO DE PROTECCIÓN SOCIAL
CATEGORÍA ETAPA PROCEDIMIENTOS CRITERIOS INDICADORES
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Una vez conocido el techo presupuestal para la entidad, cada regional programa el presupuesto de su región de acuerdo al diagnóstico que los consejos de política social de las regiones elaboran. Posteriormente cada regional sustenta la programación que ha realizado ante Centro Nacional. Luego se consolida y se asignan los recursos a las regionales. La entidad elabora el presupuesto de inversión con la previa inscripción de las Fichas EBI en el BPIN del DNP. El ICBF envía el anteproyecto al Ministerio de Protección Social para su aprobación y posteriormente es enviado al DNP para su consolidación.
Los criterios que utilizan las regionales para la elaboración del presupuesto del ICBF son:
1. Ejecución de metas del año anterior 2. Ejecución de recursos del año anterior 3. Necesidades de la región.
Un criterio utilizado para la selección de proyectos como los restaurantes escolares es el SISBEN. Los criterios utilizados para la asignación de recursos a los programas son: - La historia de Cobertura (mantener la
cobertura) - Las necesidades de la población de acuerdo
al Plan Indicativo de la entidad.
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Cada regional ejecuta autónomamente su presupuesto y sus proyectos. La Central hace el control y la supervisón a las metas y a la ejecución. El ICBF elabora su propio PAC para la entidad con los recursos propios y es controlado mes a mes.
PAC: - Correspondencia - Cumplimiento - Oportunidad
Los indicadores utilizados en los tableros de control son: - Correspondencia: PAC solicitado / PAC
programado * 100 - Cumplimiento: PAC ejecutado /PAC
aprobado * 100 - Oportunidad: Monto pagado a los
operadores del servicio en los tiempos establecidos /Monto programado para pago a proveedores en el período * 100
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- La Central del ICBF hace el control y la
supervisón a las metas. - Las Regionales del ICBF hacen un reporte
mensual de metas sociales. - Cada trimestre las regionales presentan un
gran informe de metas sociales. - El ICBF hace seguimiento y control a las
regionales. El presente año está implantando los tableros de control cuya finalidad es hacer el seguimiento mediante indicadores que cada regional debe calcular y enviar a la Central.
Los criterios del tablero de control utilizados para hacer el seguimiento de los programas son: - Cobertura de servicios - Cobertura de vacunación. - Promoción del medio familiar - Cooperativas de madres comunitarias. - Proceso administrativo de protección - Adopciones
Los indicadores utilizados en los tableros de control para hacer el seguimiento son: - Usuarios atendidos, proyectos en ejecución - Ampliación y transformación de servicios
- Cobertura de vacunación
- Disminución del porcentaje de niños
ubicados en medio institucional - Inducción de las madres comunitarias al
cooperativismo - Tiempo de trámite promedio para niños
declarados en abandono - Niños abandonados entregados en adopción
- Niños abandonados de difícil adopción
Fuente: ICBF. Entidad Adscrita al Ministerio de Protección Social.
Entrevista realizada al Sr. Manuel Camacho, Director oficina de Planeación. Fecha: Mayo 14 de 2003 OBSERVACIONES
En algunos programas que atiende el ICBF no se puede hacer selección puesto que las necesidades de la población directamente afectada son igualmente prioritarias. Por ejemplo, en el caso de atención a un menor abandonado, simplemente le prestan la atención que necesita, sin importar si es de una u otra región, si pertenece a uno u otro estrato.
El ICBF cuenta en su mayoría con recursos propios, que provienen de los aportes parafiscales que hacen las empresas, y sólo el 1%
corresponde a los recursos que la Nación le destina de su Presupuesto. Por lo anterior, la programación del PAC no afecta de manera considerable a la ejecución de los recursos, ya que el ICBF dispone sus
propios recursos con los que lleva a cabo sus programas.
Existen muchos trámites y en ocasiones son muy demorados. Hay una gran burocratización. Adicionalmente, en muchos casos no hay una disposición a la colaboración.
VISITA A ENTES TERRITORIALES
CUADRO No. 11 GOBERNACIÓN DE CUNDINAMARCA
CATEGORÍA ETAPA PROCEDIMIENTOS CRITERIOS INDICADORES
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Según los proyectos que surgen de las mesas
provinciales de trabajo y las demás propuestas del PDD. Con esos proyectos se consolida el POAI, que debe ser aprobado por el Consejo de Gobierno, posteriormente, se envía a la Secretaria de Hacienda quien elabora el anteproyecto de presupuesto, que por último debe ser aprobado por la Asamblea Departamental.
Los proyectos que presentan prioridad de financiación
son aquellos que salen como resultado de las Mesas Provinciales de Trabajo.
El proceso de inscripción de los proyectos en el Banco
de Proyectos Departamental y de la búsqueda de financiación en otros entes, sigue el mismo procedimiento de los descritos anteriormente.
Los criterios surgen de los lineamientos de política y
programas que plantea el PND. Partiendo de esto se plantea el PDD en el cual se determinan todas las políticas a seguir frente a la presupuestación.
Previo a este Plan de Desarrollo se prepara el Plan
Financiero el cual establece el techo para definir el Plan Operativo Anual de Inversión-POAI
Este Plan de Desarrollo Departamental cuenta con la
participación de autoridades municipales y de la comunidad por medio de la Mesas Provinciales de Trabajo que se realizan antes de la presentación del Plan y que determinan los proyectos de mayor urgencia para la comunidad.
La asignación de los recursos depende de los fondos
disponibles, la urgencia del proyecto y de las presiones políticas.
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La secretaria técnica encargada de cada proyecto
ejecuta el presupuesto. Existe una partida presupuestal que no ha sido
amarrada anteriormente y se puede ir ejecutando en el transcurso del año.
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Cada entidad y secretaría respectiva se encarga de
realizar la evaluación y seguimiento de los proyectos. No existe realmente una metodología determinada y
casi todo se hace manual. La Gobernación se encarga solamente de hacer un
seguimiento financiero.
Fuente: Visita a la Gobernación de Cundinamarca. Subdirección de Finanzas e inversión.
Entrevista al Sr. Germán Rodríguez. Fecha: Abril 9 de 2003.
OBSERVACIONES El verdadero problema del sistema de presupuestación en Colombia es que no existen los recursos suficientes para cubrir las necesidades
de la población. Los recursos son realmente escasos. Las presiones políticas son aún preponderantes en la administración de los recursos públicos, es por este motivo que el manejo del
presupuesto es ineficiente y poco transparente. Faltan planes y estrategias de largo plazo que den soluciones a problemas básicos de la población. La mayoría de gobernantes, ya sea en el
nivel local o nacional, buscan erradicar problemas de corto o mediano plazo. En muchos casos la ejecución se retrasa ya que se presentan demoras en la contratación y en la legalización de los contratos, por parte de
los ejecutores como por ejemplo las alcaldías. El Departamento de Cundinamarca ha sido el único y primero en ser autorizado para endeudarse externamente con el BID. Con este
endeudamiento, se busca implementar un sistema de evaluación y seguimiento de la inversión pública. Lo que se busca con este sistema es llevar un control de la totalidad de los proyectos que adelanta la Gobernación, de una forma cualitativa y cuantitativa.
Las evaluaciones ex post no se realizan. Se supone que cada entidad se debe encargar de hacer este tipo de evaluación, pero en realidad en
la mayoría de los casos no lo están haciendo. Planeación departamental, también debería llevar un control, pero no lo lleva. Estas deficiencias son las que se piensan solucionar con la implementación del nuevo sistema de evaluación y seguimiento.
CUADRO No. 12 GOBERNACIÓN DEL TOLIMA
CATEGORÍA ETAPA PROCEDIMIENTOS CRITERIOS INDICADORES
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Dentro del PDD incluyeron un Plan de Inversiones
Municipal (cuyo proceso esta descrito en las observaciones), cada uno de estos proyectos representa las necesidades básicas de cada uno de los 47 municipios visitados y son los proyectos que se trataron de ejecutar dentro de los 3 años de gobierno
Esos proyectos que se priorizaron en el proceso
nombrado anteriormente, se registran en el BPIN de la gobernación. Si se necesitara financiación de los recursos de la nación se manda directamente a los ministerios o el DNP para buscar recursos.
Además de los proyectos nombrados anteriormente,
también se reciben otros proyectos pueden ser presentados por las sectarias técnicas de la Gobernación, los Departamentos Administrativos, Alcaldías, ONG´s, Juntas de Acción Comunal. Por lo general los ciudadanos particulares gestionan sus proyectos a través de las entidades nombradas anteriormente, pero no directamente en la Gobernación.
En el BPIN se evalúan, después de haber recibido la
aprobación técnica respectiva. La evaluación se demora máximo 30 días y se tiene hasta el 15 de julio para presentar proyectos.
Se elabora el POAI, con los proyectos inscritos en el
BPIN, en conjunto con la Secretaría de Hacienda. Se arma un Plan de Inversiones con los proyectos que
tienen la posibilidad de ser financiados con los recursos existentes, para mandarlo a la Asamblea Departamental para ser aprobado.
Después de que el Plan de Inversiones es aprobado por
la Asamblea, queda dentro del presupuesto del departamento.
El principal criterio dentro de esta etapa es la
coordinación entre el Plan Nacional de Desarrollo y el Plan de Desarrollo Departamental.
Después de esto los principales criterios de asignación
son los dados por las diferentes leyes, entre ellas: Sistema de Seguimiento y Evaluación a Proyectos de
Inversión-SSEPI-. Certificado de la relación de un proyecto determinado
con el PDD, para la disponibilidad de recursos.
Se utilizan indicadores financieros, económicos,
ambientales, soportados en las metodologías BPIN. Cada sector tiene indicadores específicos que permiten
determinar la viabilidad y pertinencia del proyecto para ese sector.
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Por la Ley 715 los recursos de la nación vienen
asignados para ser ejecutados en salud (25%) y en Educación (75%)
Los recursos propios que tienen destinación específica
se deben respetar. Los demás, que nos e encuentran atados, se deben usar en su mayoría para pagar la deuda y los servicios de personal.
Lo restante se ejecuta en inversión.
Se sigue el procedimiento habitual de ejecución de
recursos.
Ley 715. Ata los recursos provenientes de la nación
para ser invertidos en salud y educación. Sistema Integrado de Información Administrativa y
Financiera-SIIAF-.
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Se evalúa la gestión del Gobernador partiendo del
PDD. Se presentan informes cada año a la Asamblea
Departamental. Cada mes se presentan informes financieros a
Secretaria de Hacienda Departamental.
Se evalúa la gestión por el cumplimiento al PDD:
Cuánto de lo propuesto en el PDD se ha cumplido, ¿Cuántos proyectos se han llevado a cabo?
Sistema Integrado de Información Administrativa y
Financiera – SIIAF -.
Fuente: Visita a la Gobernación de Tolima. Departamento Administrativo de Planeación y Sistemas. Funcionaria: Nancy Correa, Profesional asignada al departamento. Funcionaria: Lida Alexandra Días, profesional asignada al Banco de Proyectos. Mayo 8 de 2003.
OBSERVACIONES El proceso de elaboración del PDD para el gobierno del actual Gobernador del Tolima Guillermo Alfonso Jaramillo, presentó una nueva
iniciativa. Esta consistió en tratar de incluir dentro del PDD proyectos de inversión para todos los municipios con los cuales se reflejaría las necesidades primarias de cada uno de ellos, siempre y cuando estos proyectos fueran de jurisdicción departamental, es decir, que pudieran ser ejecutados por el departamento. Para este fin el Gobernador realizó en los 47 municipios del Tolima talleres públicos, donde participó toda la comunidad, líderes políticos, etc. Se agruparon por sectores y se les pidió que pensaran en el principal problema del sector y cómo se podría solucionar, seguidamente se hacía una votación entre los proyectos y según el presupuesto con el que se contaba para el municipio se hacía la elección de 3 o 4 proyectos para incluirlos dentro del PDD. Todo el proceso de elección fue por medio de los votos de la comunidad que asistió a estos encuentros. De todo este proceso existe evidencia física.
Existen muchas metodologías como SSEPI, SINERGIA, que ha medida que pasa el tiempo se olvidan o se utilizan a la mitad. Todo esto
consecuencia del cambio continuo de funcionarios. Es muy difícil estar capacitando a cada uno de los funcionarios que llegan para que aprendan a manejar este tipo de metodologías. El SSEPI es un sistema de evaluación y seguimiento a proyectos de inversión que recoge los avances tanto físicos como financieros de cada proyecto; pero esta metodología ya casi no se usa o se usa a medias, lo mismo ocurre con SINERGIA. Estas dos metodologías han sido propuestas por DNP.
A partir de la Ley 358, con la cual se buscaba sanear las finanzas de los departamentos, acabando con tanto endeudamiento al cual no se podía responder, las inversiones en los departamentos se han estancado. Esta ley propone implementar un poco más de condiciones para permitir el endeudamiento de los departamentos, dejándolo hacer solamente a aquellos departamentos que realmente cuenten con la capacidad de realizar los pagos oportunamente. Este es uno de los motivos por los cuales los recursos destinados a inversión son tan pocos.
El cambio constante de las leyes que rigen el proceso presupuestal para los entes territoriales, hace que deba hacerse constantes ajustes al presupuesto y, además, que las leyes se implementan sin hacer una previa capacitación a los funcionarios acerca de los alcances de cada una de ellas. Cada cual las interpreta como mejor le parezca.
Es evidente que tanto en la Planeación como en la Ejecución del presupuesto, existen otros factores que pueden influenciar en el proceso
de toma de decisiones: las influencias políticas para realizar determinado proyecto, o como en la actualidad, debido a la presencia de grupos armados insurgentes en muchos de los municipios del Tolima, 22 de los 47 alcaldes municipales tuvieron que trasladarse a Ibagué para poder continuar con su gobierno, hace que los planes aprobados dentro de cada municipio se estanquen o sea muy difícil llevarlos a cabo.
CUADRO No. 13 GOBERNACIÓN DE BOYACÁ CATEGORÍA ETAPA PROCEDIMIENTOS CRITERIOS INDICADORES
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O Planeación elabora los techos presupuestales y elaboran
el POAI con base en los proyectos que se encuentran inscritos en el BPIN.
Al mismo tiempo Secretaria de Hacienda hace una
proyección de gastos, y en la junta de hacienda que se realiza entre planeación y hacienda se decide cual de los escenarios propuestos es el más factible de realizar según los techos presupuestales.
Sólo los proyectos inscritos y registrados en el BPIN
pueden hacer parte del presupuesto. Estos proyectos se priorizan según las políticas del
PDD.
PDD, PDM, Las leyes como Ley 80, ley 617, la Ley de
recursos nacionales.
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Una vez aprobado el POAI, se sigue el proceso de
ejecución que se ha descrito en otros cuadros. Se expide un certificado de disponibilidad de recursos.
Se programa el PAC y se hace la contratación y se
OBSERVACIONES
Antes la etapa de planeación y programación del presupuesto dependía mucho de los intereses políticos y delos proyectos que a ellos,
diferentes líderes políticos, les interesaba desarrollar, por lo cual para poderle dar gusto a todos y pagar todos los favores políticos se aprobaban presupuestos desbordados e irreales. Esto traía como consecuencia la necesidad de endeudarse con lo cual se estaba sufriendo de déficit fiscal, presupuestal.
La época de los déficit fue tan dura que les tocó empezar a cambiar las costumbres políticas, ahora se hacen los presupuestos teniendo en
cuenta las necesidades de la comunidad y la disponibilidad de recursos, tratando que la injerencia política sea mínima. En este momento los proyectos de inversión se están financiando principalmente con recursos propios, algunos tienen financiación de
Ministerios y de Regalías. Aún la programación realizada no se alcanza a cumplir ya sea por escasez de recursos u otra situación extraordinaria, lo cual crea rezagos
presupuestales que por lo general se sufren en el presupuesto de inversión. Aproximadamente el 40% de los recursos que maneja el Departamento son los que se pueden utilizar para libre inversión, pero de ese 40%
un porcentaje se debe utilizar para servicio a la deuda.
Los entes territoriales tener derecho a la autonomía en la planeación, ejecución y evaluación del presupuesto, pero existen muchas disposiciones de leyes nacionales que limitan esa autonomía.
CUADRO No. 14 MUNICIPIO DE IBAGUÉ (Capital del Tolima) CATEGORÍA ETAPA PROCEDIMIENTOS CRITERIOS INDICADORES
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Para la planeación del presupuesto se tienen en cuenta los parámetros acordados en el PND y en el PDD.
Basados en eso se realiza el presupuesto de inversiones
el cual contiene proyectos que ha presentado la comunidad, las entidades, los concejales. Lo preferible es que la comunidad presente los proyectos a través entidades para que vengan con la aprobación técnica.
Los proyectos se presentan hasta el 15 de julio, de vez
en cuando se da prorroga de un mes. Una vez inscritos los proyectos en el BPIN y
viabilizados, de la alcaldía se reúnen con la Secretaria de Hacienda Municipal. Hacienda Departamental anuncia la partida disponible y teniendo en cuenta dicha partida, la alcaldía y Hacienda realizan un cuadro de distribución de recursos para saber cuanto le corresponde a cada proyecto.
Se invita a cada una de las secretarias técnicas, se les
indica que rubros se les ha asignado, se les entrega la lista de proyectos que están registrados en el BPIN para cada sector, y se les pide que prioricen.
Las secretarias envían ya la lista de proyectos a la
oficina de planeación municipal, allí la agrupan con las demás listas.
Planeación se reúne con Hacienda y vuelven a priorizar
todo el paquete. Toda la lista de proyectos para financiar con recursos
propios y recursos de la nación se envían a Planeación departamental para recibir su concepto. Paralelamente se envía al Consejo de Gobierno.
Una vez ese presupuesto es estudiado por el Consejo de
Gobierno, se envía al Consejo Municipal para su aprobación.
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El proceso de ejecución es igual que en los demás entes
territoriales.
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El seguimiento a los proyectos se hace internamente a
través de una ficha de seguimiento. Secretaría de Hacienda hace una evaluación semestral
de la inversión.
Ficha de Seguimiento.
Indicadores de:
1. Cumplimiento 2. Resultado 3. Financiero 4. Impacto Los más usados son los de resultado y financiero, los otros dos no se utilizan pues es muy difícil recolectar la información.
Fuente: Visita a la Alcaldía de Ibagué. Mayo 8 de 2003. Funcionaria: Yalile Garzón. Oficina de Planeación.
OBSERVACIONES
En este momento DNP esta tratando de implementar una metodología que incluya los mismos indicadores para todos los proyectos sin
importar el sector al que pertenezcan. Es una metodología que aún no se ha aprobado, pero seria muy difícil tratar de definir los mismos indicadores para medir todos los proyectos. Los mismos indicadores no sirven en todos los casos.
CUADRO No 15 MUNICIPIO DE TUNJA (Capital del Departamento de Boyacá)
CATEGORÍA ETAPA PROCEDIMIENTOS CRITERIOS INDICADORES
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Los proyectos que harán parte del presupuesto
municipal pueden ser presentados por cualquier persona, ONG o secretaria técnica. Por lo general, la comunidad pasa un listado de necesidades que se llevan a un Banco de Necesidades. Una vez analizadas éstas, las secretarias respectivas se encargan de formular el proyecto que dará solución a los problemas planteados.
Se analiza la disponibilidad de recursos y si hay
disponibilidad, se inscribe el proyecto dentro de una ficha parecida a la EBI pero un poco más resumida.
Acuerdo 008 de 1997, en el cual se hacen las diferentes
disposiciones sobre planeación. PDM: para la realización del PDM, se tiene como base
las necesidades plasmadas en el POT municipal, y esas son las necesidades que tratan de ser atendidas con prioridad.
Planes de Acción
La Ficha de inscripción de proyectos cuenta con
indicadores Económicos y ambientales. Los Planes de Acción además de contener los
indicadores descritos anteriormente, incluye indicadores de gestión y resultado.
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Una vez aprobados los proyectos se sigue toda la fase de ejecución descrita en otros cuadros, se saca un certificado de disponibilidad de recursos, se planifica el PAC, se sigue todo el proceso de contratación y se ejecuta el proyecto según la programación del PAC.
Los criterios de contratación son los impuestos por la
ley 80.
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Los interventores se encargan del la evaluación y
seguimiento a cada proyecto. Control Interno se encarga de saber cuantos proyectos
se están ejecutando y con cuanta plata. La oficina de Planeación hace una evaluación de logros
y proyectos según los Planes de Acción.
Los Planes de Acción cuentan con Indicadores de
Gestión y Resultados.
Fuente: Visita a la Alcaldía de Tunja. Oficina de Planeación. Funcionario Hector Melo, encargado del Banco de Proyectos. Mayo 14 de 2003.
OBSERVACIONES Inversión social se considera todo tipo de proyecto que beneficia de una forma u otra a la comunidad.
Todos los proyectos de inversión pueden ser considerados gasto público social: Salud Pública, Social, Educación, Saneamiento Básico,
Cultura y Educación. Por lo general las fallas en el proceso de presupuestación ocurren por la falta de presupuesto y otras circunstancias que inciden en el
desarrollo del proyecto
CUADRO No.16 MUNICIPIO DE CHÍA (Cundinamarca) CATEGORÍA ETAPA PROCEDIMIENTOS CRITERIOS INDICADORES
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El Alcalde realiza un Plan de Desarrollo Municipal,
acorde con las exigencias del POT. El POT tiene unos programas de ejecución que
identifica las necesidades de cada municipio y las prioriza. Por lo cual el PDM debe corresponder a esas prioridades.
Se inscriben en el Banco de Proyectos Municipal.
Dependiendo del tamaño del proyecto se puede financiar por el municipio, o buscar recursos en la gobernación o en los Ministerios. El proyecto se envía al Banco de proyectos de cada entidad para ser viabilizado y buscar la posibilidad de financiación.
Los proyectos pueden ser de iniciativa del Alcalde,
secretarios del despacho, Presidente de Juntas de Acción Comuna o particulares, siempre y cuando responda a las políticas del gobierno.
El presupuesto de los municipios depende de los
lineamientos de las políticas y programas propuestos en el Plan de Desarrollo Municipal-PDM-. El cual a su vez tiene como base el Plan de Desarrollo Departamental-PDD- y a su vez del Plan Nacional de Desarrollo. Debe existir cierta concordancia en los objetivos y planes de estos tres.
El plan de inversiones de cada municipio depende,
básicamente de dos cosas: del Plan de Ordenamiento Territorial-PÖT- y del Plan de Desarrollo Municipal que debe estar enmarcado dentro del POT.
La priorización de los proyectos se hace partiendo de:
1. El cumplimiento de los lineamientos del PDM 2. Debe atender al mayor número de población
posible. 3. El monto del proyecto
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La Alcaldía ejecuta directamente el presupuesto, sin
importar de donde provienen los recursos: propios, gobernación, ministerios o Comisión de Regalías.
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Se deben presentar informes de ejecución al Consejo
Municipal cada vez que ellos dispongan. Presentación de informes a la Contraloría Municipal.
Ministerios, en caso de haber financiado proyectos,
envían Interventorías técnicas sobre las obras. Informes a la Personería Municipal cada vez que ella lo
disponga. La Secretaría Municipal maneja un formato de manejos
de recursos, el cual se presenta al MHCP.
Fuente: Oficina de Planeación de la Alcaldía de Chía.
Entrevista con el Sr. Alberto Torres. Fecha: Marzo 26 de 2003.
CUADRO No. 17 MUNICIPIO DE MOSQUERA (Cundinamarca)
CATEGORÍA ETAPA PROCEDIMIENTOS CRITERIOS INDICADORES
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El proceso es básicamente el mismo. La comunidad o
los funcionarios de la Alcaldía, detectan una necesidad y pasa una petición. Desde la Alcaldía y la comunidad se desarrolla un proyecto para suplir la necesidad o problema detectado.
Se llenan las fichas EBI y inscriben en el Banco de
Proyectos Municipal, Departamental o Nacional según la fuente de financiación que se esté buscando.
Los proyectos se viabilizan en el Banco de Proyectos
correspondiente y entran a competir por asignación de recursos.
Los criterios son iguales al anterior con respecto al
PDM y su correspondencia con el PND y el PDD. El PDM sale del acercamiento del Alcalde a la
comunidad y la percepción sobre las necesidades de la población, que él tenga. Además de la ayuda que pueden ofrecer los diferentes estudios que se realizan en la oficina de planeación y que sirven de ayuda para la formulación del plan.
La priorización de los proyectos se hace partiendo de:
1. Cumplimiento de los lineamientos del PDM 2. Debe atender al mayor número de población
posible. 3. Monto del proyecto. 4. No-concentración de recursos en proyectos o
zonas específicas. Y según las necesidades más urgentes y que deben estar en el PDM.
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La Alcaldía ejecuta directamente el presupuesto, sin
importar de donde provienen los recursos: propios, gobernación, ministerios o Comisión de Regalías.
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Existen Interventorías delegadas por el ente que
financia el proyecto respectivo. La contraloría pide informes con el fin de verificar que
se esté respetando el presupuesto. Las veedurías ciudadanas también hace seguimiento a
la ejecución del presupuesto. El municipio realiza el seguimiento físico de las obras.
El MHCP controla la parte fiscal.
Anualmente se envían informes estadísticos a DNP
sobre el desarrollo del PDM y la ejecución del presupuesto.
Fuente: Despacho del Señor Alcalde de Mosquera Luis Álvaro Rincón y Oficina de Planeación. Entrevista con El Sr. William Monsalve. Fecha: Marzo 27 de 2003.
OBSERVACIONES Existe un rubro asignado en el Plan de Desarrollo Departamental – PDD- para los municipios, por lo general son rubros muy pequeños destinados a cumplir un
proyecto específico.
Los municipios están en la obligación de conseguir otras formas de cofinanciación para suplir el total de las necesidades que presenta su población. Los proyectos que no alcanzan a ser financiados por el municipio, deben buscar financiación del Departamento o del nivel nacional. Por lo general, esos recursos se consiguen dependiendo de las relaciones de amistad o influencia que posea el Alcalde con los diferentes entes cofinanciadores, los directores o funcionarios de estas entidades.
Inversión Social, para ellos, se puede definir como un proyecto que tiende a suplir ciertas necesidades de la comunidad, tiende a resolver un problema detectado dentro
de ella. No se refiere a la construcción de infraestructura aunque la construcción de algunas obras tiende a resolver algún problema de la comunidad. Aún este tipo de definición es confuso y puede abarcar todo tipo de proyecto pues en últimas todas las obras terminan generando algún tipo de beneficio para la comunidad.
ANEXO 2
Resultados de Las Encuestas Realizadas en el Seminario – Taller “Reforma al Sistema Presupuestal Colombiano: Visión General”
Número de Encuestas: 38
1. ¿Cree usted que el actual Estatuto Orgánico de Presupuesto es:
a. Una Ley muy completa, pero difícil de aplicar SI 19 NO 4 b. Una ley ambigua SI 5 NO 11 c. Una ley que se aplica según quien la interprete SI 10 NO 8 d. Una ley que necesita reformarse SI 26 NO 4
2. ¿Cree usted que los principios del Estatuto Orgánico de Presupuesto para el manejo de los recursos públicos son:
a. Claros SI 16 NO 0
¿Por qué? Muy amplios; Definen los aspectos fundamentales de los presupuestos; Son entendibles y pertinentes; Ignoran las diversas variedades del concepto; Cada principio define lo que quiere; Tienen definiciones claras y adecuadas; Definen su composición e integridad; Introduce normas claras; Son principios universales, Definen la base conceptual.
b. Ambiguos SI 9 NO 8
¿Por qué?
SI:
- No se cumplen en planeación y programación.
- Tienen normas contradictorias.
- Anualidad no se cumple
- Se le dan varias interpretaciones (2)
NO:
- Están bien definidos
- Cada principio es independiente de los demás
c. Precisos SI 3 NO 6
¿Por qué? SI:
- Es exacto y coherente
- Están bien descritos
NO:
- No siempre
- Se presta a Interpretaciones
- No fijan los límites para su aplicación.
d. Importantes pero nunca se cumplen SI 16 NO 4
¿Por qué?
SI:
- Fallas Institucionales
- No siempre Ej. La anualidad (3)
- Son imprecisas
- Llevan el ingrediente político por ende es muy difícil cumplirlos
- Falta seguimiento por parte de los órganos de control las entidades en general no le prestan atención al buen
manejo presupuestal porque esto pasa desapercibido por los órganos de gobierno
- Cada cual los interpreta de una manera diferente
- Falta de conocimiento de los administradores públicos y especialmente de los políticos
- Se impone la politiquería
- Los principios no son de fácil cumplimiento y aplicación se convierten en problema social y no jurídico
- Ej. Coherencia macroeconómica
- Demasiados “chefs” queman el guiso.
NO:
- Si se cumplen
3. Además de los criterios actuales de asignación de recursos (población, NBI, eficiencia fiscal), ¿cree usted que serían
necesarios otros criterios para asegurar el desarrollo armónico y equitativo de las regiones? NO 6 SI 30
Cuáles:
- Eficiencia en el uso de los recursos.
- El problema no es de asignación de recursos sino de eficiencia en el propósito.
- Procurar mayor igualdad en las inversiones en todas las regiones tanto pública como con estímulos a la
privada que se haga en esas zonas más deprimidas,
- Un Banco de Proyectos y no una base de datos como el actual
- Resultados gestión eficaz
- Grado de Desarrollo Regional
- Criterio de responsabilidad fiscal en forma eficiente y oportuna.
- Generación de Valor Agregado.
- PIB per cápita
- Capacidad de comunicación con el resto del país
- Requerimientos reales según necesidades
- Administración de los recursos
- Utilización de los recursos
- Gasto Social
- No solo basta con asignar recursos a las Instituciones se debe verificar que se asignaron y dirigieron a
cumplir con su objetivo social.
- Ejecuciones históricas
- Crecimientos del Índice de Inflación
- Diagnósticos Sociales Situacionales
- SISBEN
- Evaluaciones de Impacto
- Ingreso que generan las regiones por concepto de Regalías
- Sostenibilidad
- Agroindustria
- Nivel de Desarrollo Regional
- Resultados de años anteriores
- Impacto social y Cobertura
- Área-Infraestructura de Transporte
- Movilidad y población
- Eficiencia social
- Eficiencia con impacto en desarrollo sostenible
- Mejorar la información suministrada por las regiones
- Nivel Ingreso
- Nivel Consumo (2)
- Niveles de Desempleo
- Nivel de Gasto (2)
- Estratificación
- Que la sociedad en conjunto defina sus prioridades
- Salud
- Medio Ambiente
- Fijar metas medibles a las funciones.
4. ¿Cuáles de los siguientes problemas considera que se presentan durante el proceso de Planeación, Asignación y
Aprobación del Presupuesto?
a. Las políticas actuales de asignación son coherentes. NO 28 SI 5
¿Por qué?
NO:
- No existen criterios claros de asignación
- Son dispersas
- La presión política es desigual
- Hay intereses creados y muchos compromisos político. Por factores de influencia política. Se aplica con
criterios de politiquería y corrupción. Mucha ingerencia política
- Mientras las políticas trazadas son unas el presupuesto y sus etapas es otro
- Políticas fiscales diferentes a políticas monetarias
- No se mira la necesidad del gasto
- Tienden a involucrar partidas en proyectos que no tienen relación
- No hay prioridades definidas o son coyunturales. No se tienen claras las prioridades
- Obedecen a una planeación de gastos
- Hay otros factores como influencias
- No se estudian las necesidades reales
- No se tiene en cuenta planeación y prioridades
- Son muy subjetivos en muchos casos
- Falta definición de prioridades
- Asignación y solicitud no es coherente
- Tiene mucho aplazamiento de prioridades
- Se cambia el destino de los compromisos o se ponen cosas complementarias
- Cambian según el gobierno
- Se asigna más inversión sin tener en cuenta el funcionamiento
- Lírica + Fábula = Tragicomedia.
SI:
- Existen objetivos claros
b. Se presupuesta sobre bases irreales. NO 12 SI 22
c. Hay mucha diferencia entre el tiempo de programación y la ejecución del presupuesto,
NO 11 SI 23
d. Otros (Especifique):
- Se disfrazan muchas partidas con nombre y destinaciones que no corresponden a la realidad ni al sector o
función a la que aparentemente se dirigen
- Se asigna y aprueba por presiones políticas. Los problemas interferencias e intereses políticos
- Se programa sobre el tiempo y no se tienen en cuenta prioridades primordiales
- No se revisan las situaciones puntuales
- No se puede aplicar las normas
- Falta claridad en los Planes de Desarrollo. Contradicciones entre Planes de Desarrollo y Documento
CONPES
- Se debe ser más estricto y serio en la programación presupuestal se debe gastar el tanque político tomando
medidas como por ejemplo disminuir de un año a otro el 50% de inversión y luego tratar de ajustar hacia
delante
- Demasiada consulta para verificar que la solicitud se ajusta a la norma. Existen procesos para verificar que
lo actuado corresponde a la normatividad
- Los términos de la contratación superan el principio de anualidad y aún con el Dcto 2170 se estarían
aumentando, no guardan concordancia
- No se ha calculado con exactitud cuales son las necesidades reales.
5. El presupuesto debe elaborarse:
a. Como se hace actualmente. (9) Es lo más correcto. Anual con metas a mediano y a largo plazo,. Tomando en
cuenta las necesidades de largo plazo. Siempre y cuando se tenga en cuenta los factores y variables que afectan la
economía del país. Con las correcciones al procedimiento necesarias. Con ajustes inmediatos. Sin perder de vista
la perspectiva de un plan. A fin de evitar desgaste administrativo-político.
b. Bianual. (6) Evita el desgaste legislativo e institucional anual y facilita al ejecución, Ideal.
c. Plurianual. (18) En una base plurianual pero anualmente, Con información y control anual complementario, De
referencia con unas partidas que se puedan aplicar a problemas urgentes con criterios muy rígidos y bien
definidos, De manera que permita el seguimiento y la continuidad de programas. Por 4 años. Se debería
considerar por lo menos los 4 años de cada gobierno. Permite una planeación a mediano plazo. A fin de ver las
repercusiones a mediano plazo.
d. Otro (Especifique) (6) Cada periodo presidencial.
7. ¿Está de acuerdo con la separación de funciones entre el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento Nacional de Planeación con respecto al manejo del presupuesto de funcionamiento e inversión respectivamente? SI 16 NO 22 ¿Por qué?:
NO:
- Genera inconsistencias institucionales y problemas en la eficiencia del gasto
- Ese proceso debería estar en cabeza de una sola entidad
- El DNP debería dedicarse a la coordinación de todos los sectores del Estado
- El presupuesto debe ser uno solo y como tal sus políticas deben ser controladas por una sola entidad.
- No permite un manejo integral
- Genera contrapisas en la asignación del gasto especializa a las instituciones las cuales pueden dedicar
mayores esfuerzos al seguimiento
- Establecer relaciones claras que nos permitan que una sola entidad pueda responder por el control
- DNP debe fijar prioridades y MHCP fijar cupos
- El presupuesto debe ser uno solo.
- Seria muy eficiente y con menores traumatismos tanto en la apropiación como en la ejecución
- Se pierde la coordinación y la congruencia macroeconómica
- El presupuesto es solo uno
- Porque debe haber y permanecer una interrelación directa entre los dos entes para que pueda haber armonía
y equidad
- Porque finalmente el tesoro es uno solo a donde converge y termina la cadena presupuestal
- Debe existir especulación y autonomía
- La coherencia en las decisiones debe respaldar la acción de las instancias gubernamentales en este caso el
ejecutivo y además una sola entidad genera muchos gastos
- Doble trámite conceptos previos en las dos instituciones que no siempre se realizan de forma ágil
- DNP debe crear y hacer comunión con funcionamiento e inversión como están hay dificultades
- El DNP debe encargarse de la presupuestación de los gastos de funcionamiento e inversión estos deben estar
integrados y no separados como actualmente ocurre.
- Muchas veces se presenta duplicidad de funciones
- Demasiados actores en la arena económica lleva a interpretaciones múltiples y diferentes y de aquí el
despelote.
SI:
- El DNP tiene una infraestructura ya establecida para el manejo del presupuesto de inversión, además de
experiencia que no tiene MHCP pero las dos entidades deberían estar coordinadas
- Las directrices presupuestales las puede implementar MHCP y los estudios técnicos DNP
- No es cuestión de separación de funciones se trata de seriedad en la programación.
- Separadamente se pueden cumplir con las funciones y respetar todas sus decisiones
- Pero debe existir trabajo en equipo para que las priorizaciones sean concertadas por las dos entidades
- Permite una mejor ejecución, seguimiento y una planificación adecuada del mismo
- Hacienda no tiene la información y la capacidad de analizar la inversión tiene una mirada exclusivamente
fiscal
- Porque son complementarios y deben actuar armónicamente
- Para disminuir la diferencia entre lo apropiado y lo ejecutado.
8. Considera que la clasificación de los gastos en Funcionamiento e Inversión es:
a. Funcional. SI 16 NO 14
Por qué?
SI:
- Cada clasificador de inversión debe tener un objetivo claro y medible
- Es más clara
- Porque se detalla y especifica por varios ítems
- Los conceptos se han llevado a la máxima desagregación
- Clarifica adecuadamente el gasto
- Separa las prioridades
- Están identificados
NO:
- Son características distintas
- No indica claramente las funciones del Estado
- Es netamente económico
- Limitada falta conocimientos específicos
- No hay claridad especialmente en inversión
- La complejidad del presupuesto es mas amplia
- Muchas entidades gastan recursos de varias funciones
- Disposiciones son muy generales
- El método utilizado es muy amplio
- Muchas veces por falta de claridad confunden algunas entidades inversión con gastos o viceversa
- Le sirve a MHCP
b. Transparente. SI 13 NO 10
Por qué?
SI:
- Cada gasto tiene su destinación definida
- Esta acorde con las clasificaciones normativas
- Permite seguimiento y control
- Indica los usos
NO:
- Se disfrazan gastos de inversión
- Se dificulta la interpretación de cifras
- Es ambigua las transferencias no muestran la realidad del país
- Los recursos de inversión regatean en funcionamiento
- Definición de afectación del rubro, Existen dudas sobre el rubro a afectar
- Quién entiende ese enredo jurídico.
b. Debe existir otra clasificación NO 3 SI 18
Cuál:
- Funcional (1) y económica
- Múltiples clasificaciones que permiten revelar diversos aspectos de la información
- Por matrices
- La del FMI
- Acorde con el objeto del gasto de la mano con la contaduría
- Social-Económica
- Por actividad y por objeto
- Inversión física y gastos de sostenibilidad y mantenimiento
- Una clasificación de gastos fijos y variables para medir impacto de medidas transitorias
- Económica regional
- Una clasificación que muestre realmente el gasto
- Programática que permite controlar “parcialmente” el destino de la ejecución
- Ampliar los usos de inversión
- De las propuestas en el seminario.
9. ¿Cuáles gastos pueden ser considerados “Inversión Social”? Contestaron 31 personas.
- SALUD (19)
- EDUCACIÓN (18)
- Vivienda (5)
- Servicios Básicos. Acueducto. Agua Potable (4)
- Infraestructura básica (3)
- Construcción de infraestructura de recreación y deportes. (3)
- Administración de una justicia eficiente y eficaz. (2)
- Medio Ambiente (2)
- Protección Social (2)
- Cultura (2)
- Mejoramiento de la calidad de vida (2)
- Satisfacción de necesidades básicas. Necesidades de la población (2)
- Los que van dirigidos a beneficiar directamente al ciudadano
- Saneamiento Básico
- Seguridad Social
- Ciencia, Tecnología
- Garantizar la educación en capacidad humana
- Subsidios para generación de empresas
- Esa palabra no se sabe a que conduce
- Desplazados
- Subsidio de Vivienda a Ancianos e indigentes
- Comunicaciones
- Construcción de vías-carreteras. Construcción de vías de acceso a aeropuertos
- Los que tienen un impacto real en la calidad de vida de la población vulnerable como niñez y tercera edad
- Inversión agraria
- Todos los relacionados con el desarrollo social y humano
- Para ser rígidos gastos relacionados con el desarrollo de proyectos relacionados con el sector al cual esta
representando el ministro
- Mitigación de impactos ambientales en zonas reprimidas
10. ¿Participa la comunidad dentro de la Formulación del presupuesto de la entidad donde usted trabaja?
SI 10
¿Cómo?
- A través de consejos
- Presentando sus necesidades (2) y distribuyendo los recursos
- A través de reuniones de trabajo
- Formulando sus necesidades en el anteproyecto
- A través de consejos de política social observatorios de infancia y familia
- Participan en las becas nacionales
- Formulación del Plan Decenal documento guía y base para la elaboración del presupuesto.
NO 25
¿Por qué?
- No hace parte del ámbito de acción
- Se lo fijan entes externos
- La entidad es para la administración del Estado
- Temas que se consideran de poca trascendencia
- No hay forma de hacerlo en el sentido de que las fuerzas políticas particulares son muy fuertes
- Lo hace el Congreso
- No tienen acceso
- Las necesidades y los estudios los define la entidad para cubrimiento de las necesidades de la población. Lo
realizan los directivos al interior de la entidad. Es un evento que se realiza al interior de la entidad
- Porque prácticamente todos los proyectos no los formulan las entidades directamente
- Falta de comunicación e información. Desafortunadamente desconoce que se puede participar. Porque no
existen los instrumentos para llegar a ellos.
- Se encuentra centralizado
11. Es el BPIN un instrumento que:
a. Sólo puede ser usado en la etapa de planeación. 1
b. Está subutilizado. 12
c. Podría ser de gran utilidad usándolo en las etapas de ejecución y evaluación y seguimiento del proceso de
presupuestación. 23
d. Es un trámite solamente formal 7
12. Considera que el desembolso de los recursos mediante la programación del PAC es:
a. Eficiente. SI 10 NO 12
¿Por qué?
SI:
- Se atienden adecuadamente
- Refleja la disponibilidad de los recursos
- Solo en gastos de personal
- Porque agiliza mucho el proceso de ejecución
- Se ajusta al flujo de caja de la nación
- Realiza una auditoria eficiente
- Lo ajusta a los necesitado
NO:
- Diferencias entre recursos y PAC
- Limita capacidad de negociación
- Se hace sin consultar ni priorizar
- Por el déficit fiscal
- El recaudo no es coherente con los gastos
- Es imposible realizar programación y presupuestación
- Extemporánea
- Por insuficiente a lo apropiado
- El PAC esta muy por debajo de la apropiación
- Afecta la credibilidad comercial.
b. Oportuno. SI 5 NO 14
¿Por qué?
SI:
- Conforme a la disponibilidad real de la caja
- Se nos sitúa oportunamente lo que programamos
- Conciben obligaciones programadas
- Se ejecuta a través de los procedimientos establecidos
NO:
- Diferencias en la programación,
- Diferencia entre la gestión y el PAC
- Siempre hay recorte
- No se tiene en cuenta los compromisos de pago
- Las distribuciones tiene trasfondo político
- Por las dificultades de recaudo
- El PAC no es consecuente en la vigencia con la apropiación del Estado y contribuye al despilfarro y
desperdicio.
c. Otro (Especifique):
- Debería ser mucho más eficaz
- Caprichoso
- En los otros gastos diferentes a los de personal detiene la gestión administrativa porque la programación del
PAC y su consecuente desembolso condiciona la ejecución del presupuesto no sirve de nada tener
presupuestos sin que hallan los recursos suficientes para ejecutarlos
- Deficiente pues no se atiende las necesidades reales
- En algunos casos es oportuno pero las restricciones en el flujo de caja le impiden ser totalmente oportuno
- Limitante para ejecutar y comprometer
- Desfasado
- Restrictivo.
13. Los principales problemas de la ejecución del presupuesto son:
a. Los recortes presupuestales. 16
b. El incumplimiento del PAC 18
c. La demora en los trámites interinstitucionales 13
d. Otro: - La existencia de apropiaciones que implica todas las anteriores
- La incongruencia entre presupuesto y PAC. Insuficiente PAC. El desfase PAC-apropiación
- Ley de contratación y compras del Estado. Los dispendiosos problemas de contratación
- Ineficiencia en los ejecutores. Falta idoneidad de los ejecutores.
- Las presiones generadas que vulneran el proceso presupuestal
- Falta de planeación
- Adiciones presupuestales tardías en Noviembre y Diciembre esto no permite ejecutar al contrario dirige a
las entidades a fraccionar contrataciones o utilizar los convenios con organismos internacionales
- Una combinación de las anteriores
- El difícil matrimonio entre lo presupuestal y lo contractual
14. ¿Qué tipo de evaluación y seguimiento hace su entidad a los proyectos que conforman el presupuesto?
a. Financiera 25 b. De gestión 22 c. De impacto 6 d. Otra: Eficiencia, Debería existir una oficina de seguimiento operacional a proyectos-programas-estrategias.
15. Cree usted que el sistema de evaluación y seguimiento de las ejecuciones debe ser ejercido por:
a. Órganos del Gobierno incluidos los organismos de control. 25
¿ Por qué?
- Lo importante es tener herramientas para hacerlo y para medir el cumplimiento de los fines del Estado
- Si pero con agilidad
- MHCP y DNP
- Con transparencia y responsabilidad
- Es lo más sano y lógico si se tiene en cuenta el carácter público del presupuesto
- Pero con eficiencia más responsabilidad y conocimiento
- Sin miedos ni intereses personales
- Se pide que estos seguimientos sean bien sustentados tengan claridad en los temas
- Pero no solo se debe medir eficiencia por ejecución sino complementar con cobertura
- Tienen acceso a toda la información
- Con una metodología rápida clara y con impactos
- Porque ya existen órganos de este tipo y se hagan más eficientes
- Es lo que usualmente se hace hoy
- En un esquema de estandarización ISO 9000.
b. Órganos externos al Gobierno de carácter privado. 15
¿Por qué?
- Como apoyo al primero y transparencia
- Deben ser imparciales y libres de politiquería
- Es importante vincular a la ciudadanía por intermedio de organismos privados
- Lo realizarían con el verdadero impacto en el cumplimiento del cometido estatal
- No garantizaría independencia no representaría legítimamente el interés público y constituiría procesos que
desvertebran las funciones inherentes al Estado
- Darle una mayor transparencia pero para ello se deben definir unos indicadores que permitan medir gestión
resultados e impacto
- El privado responde a intereses particulares
- Complementa a los controles existentes
- Son mas imparciales en su labor
- Tal vez como veeduría cívica adicional al sistema estatal.
c. Interventoría. (1)
d. Otro (Especifique):
- Analistas expertos y veedurías ciudadanas
- Un sistema de autoevaluación con la aplicación de los mismos indicadores y sobre estos resultados los
organismos de control ejercen el control fiscal
- Entidades independientes oficiales independientes del ejecutivo
- La misma entidad debe rendir sus cuentas y ser responsable por los resultados y afrontar sus consecuencias
16. ¿Algún comentario adicional sobre el proceso de presupuestación que quiera usted hacer?
- Presupuesto por objetivos medibles.
- Se debe eliminar el obstáculo del DNP a las inversiones y esas discutirlas como prioridades a nivel de Consejo de
Ministros u otro organismo de mayor participación.
- Este proyecto esta lleno de muy buenas intenciones pero se espera que no se quede solo en esto y se convierta en
realidad, para lo cual se requiera mucho compromiso por parte de los altos directivos de las entidades ya que en la
actualidad no existe.
- Considero que la reforma que se está adelantando debe estar encaminada a que se realice de una manera más ágil,
flexible y entendible para todos.
- Partir de ingresos reales del Estado para entrar el “oso” de recortes.
- Un sistema presupuestal ágil y con políticas definidas desde un inicio que sea un presupuesto real a las
necesidades y requerimientos de la entidad que sea flexible.
- El sistema presupuestal genera asignaciones a espaldas de las necesidades y realidad nacional.
- Colaborar con la discusión del proyecto de reforma a la Ley de Presupuesto.
- Es importante que el presupuesto sea anual. Que se acorten las reservas presupuestales las cuales no tienen nada
que ver con el PAC. Que se revise el estatuto de contratación. Que el presupuesto sea acorde con su ejecución
real, acorde con bienes, servicios y necesidades en el año.
- Asignar y distribuir recursos no tendrá valor si no sabemos qué paso con esos recursos. Falta control político,
fiscal y de resultados.
- Se respete el presupuesto, se le de el debido cumplimiento, que no haya recortes presupuestales ya que esto afecta
a las entidades, porque estas no pueden cumplir con sus retos. Esto genera caos a nivel social, desempleo y pro
consiguiente delincuencia. Todo esto el gobierno no lo ha visto porque cada día lo que el gobierno esta haciendo
es cerrar y acabar entidades.
- Con el fin de cumplir con los programas de gobierno, solo autorizan vigencias futuras dentro del periodo
presidencial y excepcionalmente para proyectos o gastos prioritarios. Se asignan recursos acordes con las
necesidades reales básicas y funcionales de las entidades y no con porcentajes fríos estandarizados y en algunos
casos por influencias políticas. Los recortes y adiciones presupuestales se efectúen objetivamente teniendo como
base el análisis conjunto entre MHCP, DNP y la entidad.
- No olvidar que los costos se incrementan y los recursos cada vez se disminuyen a pesar que las necesidades son
iguales.
- Especialmente en la programación de ingresos falta claridad sobre el proceso de acusación sobre todo cuando no
existe un sistema de facturación. Debe existir una coordinación y una coherencia en la solicitud de información
de MHCP, Contraloría General, Contaduría Pública. Igualmente se debe unificar los periodos y fechas de ---de
información.
- El gobierno debe dar una gran relevancia al proceso de recaudo y control de ingresos que percibe le tesoro
nacional con miras a no castigar le gasto sino a mejorar los ingresos de la nación.
- Definir presupuesto plurianualmente.
- Dejar mas responsabilidad en los ejecutores y no tanto concepto previo y aprobaciones de los actos
administrativos. DNP debe dedicarse más a la evaluación y seguimiento.
- La reforma presentada es interesante pero tímida en varios aspectos que obliguen el camino de la restricción
presupuestal y sobre todo en el aspecto político del presupuesto y de la parte sectorial.
- Se quiere eliminar la clasificación programática? Considero que el éxito de la reforma se debe centrar en mejorar
el proceso presupuestal y no las finanzas públicas.
- Que haya disposiciones en el tema de ingresos.
- Que en forma real se efectúe con todas las partes interesadas.
- Que se definan unas reglas claras de juego al iniciar la vigencia con la posibilidad de recursos reales.
- Que sea equitativo en la distribución de transferencias para municipios. Que sea fácil de discernir por personas
neófitas al tema.
- No asignar apropiaciones si no se garantiza en la misma vigencia la totalidad del PAC.
- Si el presupuesto es una autorización máxima de gasto no debe creerse en el control mínimo a las entidades por
cada peso que deba ejecutar.
- No existe austeridad sino para las entidades públicas que están contenidas en la ley de presupuesto, ¿ Qué pasa
con las entidades industriales y comerciales del Estado? Todo depende del nivel .
- Algunos fondos especiales o rentas de destinación específica ya no tienen razón de ser, pueda ser, que ya
cumplieron con su propósito o que peor aún se siga presupuestando gastos más que financiados. Hay que revisar
esto ya que pueden existir nuevas formas de financiación.
- El gobierno debe estructurar su organigrama funcional.
- Estandarizar procedimientos funcionales.
- Utilizar costos verdaderos a largo plazo