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7/24/2019 PrincipiosdeAdministracinPblica[1].doc

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PRINCIPIOS DE ADMINISTRACIN PBLICA

Omar Guerrero

CONTENIDO

o INTRODUCCIN

o LA ADMINISTRACIN PBLICA

o CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA Y CIENCIAS SOCIALES

o ALREDEDOR DE LA POLIS

o TIPOLOGA DE LAS ADMINISTRACIONES DEL ESTADO

o LA PRCTICA ADMINISTRATIVA

o LA PROFESIN EN CIENCIAS POLTICAS Y ADMINISTRACIN PBLICA

o LAS ADMINISTRACIONES NO-ESTATALES

o FUENTES

INTRODUCCIN

El espritu de este trabajo es acercar el estudio de la administracin pblica, a quienes por primera veztienen noticia de esta materia, as como favorecer la actualizacin de aquellos otros que ya son iniciadosen el tema. Se trata, por consiguiente, de un trabajo que sacando fruto de las labores investigativas de suautor, ha sido preparado como material de enseanza. !al es el motivo por el cual su temario, obviando eltradicional m"todo de confeccin por captulos, opt por una secuencia a trav"s de siete lecciones.

#a originalidad de esta obra no radica tanto en las materias abordadas, pues el autor ha tratado de ellas enotros trabajos de manera e$tensa, sino en su ensamblamiento tem%tico unitario y sint"tico. Su finalidad escompendiar los principios esenciales que sustentan el conocimiento de la administracin pblica, comomateria de estudio y ejercicio profesional, tal como es visible a trav"s de su temario. &or este motivo, elttulo del libro es mucho m%s modesto de lo que a primera vista pudiera sugerir, pues no enuncia untratado sobre el tema, sino los aspectos fundamentales y generales que entraan los asuntos relativos a laadministracin pblica.

&arafraseando a 'uan (arlos )onnin, en su libro (ompendio de los &rincipios de *dministracin &blica+"Me propongo pues tratar de la administracin como ciencia, en lo respectivo a la teora de los

principios productores de las cosas administrativas".


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Esta obra fue editada por una deferencia enorme que me brind la Escuela Superior de *dministracin&blica de (olombia, bajo la atinada conduccin del r. -ernando oa Su%rez, a quien e$terno mireconocimiento y afecto.

/inalmente deseo e$tender una e$plicacin que considero necesaria. 0o hay mucho lugar en esta obrapara referirnos e$tensamente a los problemas de traduccin de la voz inglesa Policy, indebidamente

vertida al espaol como 1&oltica12 esta ltima, sem%ntica y conceptualmente corresponde m%s bien alvocabloPolitics. 3na traduccin tal, en la cual Policyse vierte como 4poltica1, genera no slo notablesdesarreglos idiom%ticos y sem%nticos, sino tambi"n notorios errores conceptuales. En los Estados 3nidos5y otros pases anglfonos5 se utilizan las palabrasPolitics,PolicyyPolicecon significados diversos, y lastraducciones al espaol de la primera y la tercera no causan problema+ &oltica y &olica, no as lasegunda, que no tiene equivalente en nuestro idioma y, obviamente 1&oltica1 no es la adecuada.

&or consiguiente, dejamos las vocesPolicy y Policiesen ingl"s, en atencin a sus races greco5latinas,propias tambi"n del espaol, tal como lo e$plicamos y proponemos en otro lugar.

6mar 7uerrero

LA ADMINISTRACIN PBLICA

o efinicin de *dministracin &blicao El Estadoo *ctividades /uncionales y *ctividades 8nstitucionaleso #o *dministrativoo #o &blicoo #a !eora de la *dministracin &blica

En esta primera leccin definiremos a la *dministracin &blica. *ntes, sin embargo, debemos e$plicarque definir, en un sentido muy simple y general, consiste en establecer los lmites de una materia a trav"sde la identificacin de sus atributos principales. efinir es sencillamente, caracterizar a la materia deestudio.

Definicin e A!ini"#$%cin P&'(ic%

#a administracin pblica est% caracterizada por atributos propiamente estatales. icha administracin,por principio, es una cualidad del Estado y slo se puede e$plicar a partir del Estado. !al aseveracin esaplicable a todas las organizaciones de dominacin que se han sucedido en la historia de la humanidad,pero para nuestro caso, es suficiente con ceirnos al Estado tal y como lo denomin 9aquiavelo tiempoatr%s+ 1los estados y soberanas que han e$istido y tienen autoridad sobre los hombres, fueron y son, orepblicas o principados1.

#a ndole de esa cualidad del Estado es el movimiento, de modo que la administracin pblica consiste enla actividad del Estado. !al como es observable a lo largo del pensamiento administrativo, esta nocin deadministracin pblica ha e$traordinariamente consensual, tanto en el tiempo, como en el espacio. En*lemania, (arlos 9ar$ se refiri a la actividad organizadora del Estado y #orenz von Stein a la actividaddel Estado2 en tanto que los Estados 3nidos, :oodro; :ilson discerna sobre el gobierno en accin,#uther 7ulic< sobre el trabajo del gobierno y 9arshall imoc< al Estado como constructor.

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1La voluntad del Estado supone un objeto sobre el cual acta. !uando la accin se repite continuamente,se llama "actividad". Lo anterior sirve a Loren von #tein para e$plicar %ue "esta actividad del Estado,

%ue tiene lugar mediante los rganos estatales y constituye, por lo tanto, la vida propiamente e$terior del

Estado, es lo %ue se llama administracin del Estado1.>

#a administracin pblica 5caracterizada como la actividad del Estado5 tiene por objeto a la sociedad, parala cual labora en su perpetuacin y desarrollo. &or consiguiente, dicha administracin tiene su origene$istencial, as como su legitimidad y justificacin, en la perpetuacin y desenvolvimiento de la sociedad.

#a actividad del Estado entraa una gran variedad de e$presiones, lo cual no ha facilitado que el Estado sedefina por lo que hace.9a$ :eber, atento a esta dificultad, opt por conceptuar al Estado con base no en sus funciones ofinalidades, sino con fundamento en su medio especfico+ la fuerza fsica territorialmente monopolizada.Sin embargo, la administracin pblica desafa esa imposibilidad, y encuentra su definicin agrupando lasacciones primigenias y principales que el Estado realiza para perpetuar y desarrollar a la sociedad.

(on base en las argumentaciones precedentes, podemos afirmar que la administracin pblica constituyela actividad del Estado que est% encaminada a producir las condiciones que facilitan la perpetuacin de lasociedad y crear las capacidades de desarrollo de los elementos que la constituyen.

#os elementos constitutivos de la sociedad son de dos tipos+ colectivos e individuales. entro de lasociedad moderna, ambos elementos deben ser potenciados de manera conjunta para producir superpetuacin y estimular su prosperidad. e hecho, como lo adelantamos, la administracin pblica e$istesolamente en funcin de la sociedad, de modo que es conveniente que atendamos la siguiente e$posicin+

"&'u( no debe esperarse de la administracin) Por sus cuidados y vigilancia se aseguran los derec*os

comunes y personales, la tran%uilidad reina en las +amilias y la pa entre los ciudadanos las propiedades

est-n preservadas de la violencia o de la astucia, la +uera pblica contribuye al mantenimiento del

orden, la industria nacional se aumenta con la industria particular, se sostiene el espritu pblico, el

*ombre puede goar en seguridad de cuanto ama y posee, los individuos se ilustran recprocamente, y

todos dis+rutan de a%uella seguridad %ue aumenta a la e$istencia y de la +elicidad objeto de sus deseos y

trabajos".

El Estado es una asociacin de dominacin obligatoria y consensual. Esta paradoja supone un punto deequilibrio donde la coercin y el consenso se concilien y coadyuven al desenvolvimiento de una sociedad,cuya perpetuacin est" fundada en la vida cvica. !om%s -obbes alegaba que los hombres se habanestablecido en sociedad por temor a la muerte violenta, y que ello auspici que cedieran parte de sulibertad y se sometieran a una coaccin libremente aceptada. Sin embargo, el ser humano espera muchom%s que estar a salvo de la amenaza violenta de portadores privados que detentan fuerza y aspiran a que lavida asociada contribuya a su convivencia y bienestar.

-obbes tambi"n haba advertido que el establecimiento del Estado obedeci al car%cter del hombre comoanimal poltico, pero m%s todava al amor de los hombres a s mismos. (omo el Estado se constituyprincipalmente por la autoestima, no tanto por el amor que se tiene por los semejantes, fue la utilidad el

incentivo m%s poderoso para su unin en la sociedad poltica. El grado de perpetuacin de los estados haobedecido m%s al temor entre los hombres, que al amor que se inspiran2 sin embargo, la unin poltica nosolamente se traba gracias a la coaccin, sino tambi"n debido a la persuasin que requiere estimular laayuda mutua.

#a administracin pblica esencialmente consiste en una capacidad del Estado para producir dichautilidad, que a partir del siglo ?@888 se proyect en el impulso del desarrollo de la sociedad. !al capacidad

>Stein, #orenzo.Movimientos #ociales y Monar%ua. 9adrid, (entro de Estudios (onstitucionales. >AB> C>BDF. p. GG.G


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ofrece un doble significado de la administracin pblica y, por consiguiente, a dos definiciones, unaamplia, otra estricta+

En sentido lato, administracin pblica es la actividad encaminada a acrecentar el poder del Estado ye$pandir sus fuerzas interiores al m%$imo2 es decir, lo hace formidable. (onstituye una capacidad queproduce poder.En sentido estricto, administracin pblica es la actividad que desarrolla la vida asociada a trav"s delorden, la seguridad y la subsistencia2 es decir, auspicia la convivencia civilizada. (onsiste en una

capacidad que produce civilidad.

"La administracin pblica no es meramente una m-%uina inanimada %ue ejecuta irre+le$iblemente el

trabajo del gobierno. #i la administracin pblica tiene relacin con los problemas del gobierno, es %ue

est- interesada en conseguir los +ines y los objetivos del Estado. La administracin pblica es el Estado

en accin, el Estado como constructor".

Efectivamente+ los estados m%s poderosos son los mejor administrados y, por consiguiente, aquellos cuyabalanza comercial es favorable, que detentan una hacienda pblica sana, y que producen lo suficiente parasostener a los habitantes del pas y traficar con el e$cedente2 pero primordialmente son poderosos porquesu administracin pblica ha sido capaz de alimentar y educar a la poblacin, brindarle salud y asistencia,y procurarles lo necesario para facilitar la convivencia civilizada.

E( E"#%)

-emos definido a la administracin pblica como la actividad organizadora del Estado en la sociedad.*hora debemos definir al Estado. El Estado constituye una categora histrica singular y distinta a otrasformas de dominacin poltica que le precedieron, desarrollada gracias a su configuracin e$terna, esdecir, la formacin y delimitacin del Estado frente a otros estados, as como a las transformaciones en sue$istencia interior. Esto atae a la magnitud, la estructuracin y la trabazn organizativa, as como lacomposicin social del Estado.

El Estado moderno contiene una singularidad histrica configurada con un conjunto de rasgos o caracteresdistintos a las formas de dominacin que le precedieron, cuya ndole es multifac"tica, merced a la

confluencia de ingredientes polticos, econmicos, sociales y jurdicos. Esos rasgos suelen agruparse yespecificarse en modalidades que acentan algunos aspectos prominentes del Estado moderno,personific%ndolo opcionalmente como un Estado soberano, como un Estado nacional o como un Estado deerecho. Este ltimo, el Estado de erecho, no constituye un fenmeno histrico concreto, sino unconjunto de rasgos caractersticos que identifican al Estado moderno de manera peculiar. En muchosestados han regido y rigen las leyes, pero la ndole de la ley en el Estado de erecho tiene un car%cterdistintivo. El Estado de erecho e$terna con toda nitidez su configuracin individualista por cuanto que,al mismo tiempo, protege el derecho objetivo y las pretensiones jurdicas subjetivas de la ciudadana. @elatanto por la vida pblica, como por la vida privada2 se preocupa por igual del ciudadano, que del elindividuo.

El Estado de erecho se form a partir de que el despotismo ilustrado incorpor al derecho romano para

legitimar a la monarqua absolutista y dar pauta a la proteccin de la esfera privada de los sbditos. Estefue un hecho e$traordinariamente significativo, porque 1oma supo dar a la cultura el elemento jurdicogracias al cual han podido enlazarse las tradiciones e instrumentos polticos heredados de 7recia1, adem%sde que 1qued montado el adjetivo de HpublicusH como calificador de aquel sistema1.!oc a los juristas fungir como portadores del erecho omano, sobre cuya base se construyeron la*dministracin &blica y la *dministracin 'udicial. #os centros educativos que revolucionaron a laorganizacin de los gobiernos absolutistas de entonces, fueron las 3niversidades de )olonia, en 8talia,#eipzig, en *lemania y Salamanca, en Espaa. *unque la tradicin imperante estableca que los juristas

=imoc


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se desempearan en la organizacin judicial, a principio del siglo ?@8 ocurri uno de los cambios m%strascendentales en la cultura poltica occidental+ los hombres de leyes comenzaron a ser reclutadospreferentemente para la administracin pblica, en especial para los (onsejos, las (ancilleras y lasSecretaras.

*s como el erecho omano sirvi de materia prima para la configuracin de los cimientos del Estadomoderno, tambi"n propici una nueva vinculacin entre el Estado y los funcionarios+ el contrato, queinspirado en la nocin contractual de arrendamiento de servicios romano, signific una forma nueva de

relacin jurdico5privada. El contrato estableci a los derechos y obligaciones de los funcionarios, por unlado2 y la percepcin de un salario determinado, por el otro, toda vez que se estipul el tiempo delimitablede los servicios.

En paralelo, se racionaliz el procedimiento judicial y la organizacin de los tribunales. El reconocimientoy proteccin de los derechos subjetivos fueron poderosamente impulsados por la evolucin puritana en8nglaterra, y promovidos e$tensivamente por los despotismos ilustrados europeos, principalmente en/rancia, antes de plasmarse en la (onstitucin de los Estados 3nidos y la eclaracin de los erechos del-ombre y el (iudadano.

El Estado moderno est% caracterizado por el sometimiento de toda la actividad de la administracinpblica al derecho y por el recurso de queja ante los tribunales judiciales, por la violacin de los derechos

individuales por los actos de la misma. #a administracin pblica es supeditada ntegramente a la ley,bajo el principio de legalidad. #a idea de un control tan intenso, es e$plicable por el rechazo a los rasgosmon%rquicos an perceptibles en el servicio pblico, durante los primeros aos de los regmenesrepublicanos. #a (onstitucin poltica est% identificada con la idea de constitucin del individualismo, demodo que Estado de erecho y Estado constitucional suelen identificarse. !al individualismo refleja unmundo de libertades+ personal, privada, de contratacin, de trabajo e industria, de comercio y otras m%s.#a esencia del orden constitucional as diseado, es que la esfera de libertad individual es por principioilimitada, en tanto que la facultad del Estado para invadirla es limitada por principio. 'unto a la promocinde tales derechos, el desarrollo y e$tensin de las constituciones representativas se convirtieron en unelemento primordial del Estado moderno, cuyo saldo fueron las constituciones polticas que adoptaron elprincipio de la divisin de poderes.

#as constituciones modernas cuidan meticulosamente de acotar las competencias de la administracinpblica, partiendo de lo que Marl Schmitt defini como la mesurabilidad de todas las manifestaciones delpoder del Estado, en la cual descansan el control y la contabilidad de los actos del &oder Ejecutivo,adem%s de la competencia y el papel del &oder 'udicial. Estado de erecho es aqu"l que interviene en laesfera individual, mediante permiso legal2 Estado de erecho es aqu"l que establece la independenciajudicial+ 1El Estado burgu"s de erecho se basa en el Himperio de la leyH. Es un Estado legalitario1.G &orconsecuencia, el concepto de ley no es igual al prevaleciente en cualquier organizacin de dominacin quese rigi por leyes.

*qu, no consiste en un mandato de los gobernantes, porque sera igual a la voluntad del mandante, sinoen el sometimiento a la ley a partir del legislador mismo.El desarrollo del Estado de erecho ha significado un proceso progresivo por el cual, a partir del siglo

?8?, su antigua condicin de Estado liberal de erecho ha ido dando paso al Estado social de erecho.Esto es particularmente visible en los pases altamente desarrollados, donde las constitucionesdemocr%ticas han tenido un amplio desenvolvimiento.

#a mutacin de las caractersticas del Estado moderno como Estado de erecho, dando cabida a los rasgossociales, ha superado la antigua idea de separacin absoluta entre la esfera pblica y el %mbito de losderechos individuales. )ajo esta nocin, el Estado social de erecho se identifica primordialmente por

GSchmitt, (arl. /eora de la !onstitucin. 9"$ico, Editora 0acional. >AJ>. pp. >D=5>DGD


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rasgos tales como la seguridad social, la co5administracin de lo pblico, y la disminucin de los riegossociales de los obreros y los asalariados en general.

El Estado social de erecho, en contraste a su liberal ancestro, se caracteriza por organizardemocr%ticamente no slo al Estado, sino tambi"n a la sociedad, con la idea de ofrecer oportunidadesreales de igualdad para las clases trabajadoras dentro del proceso econmico.

#a generalizacin de laPolicysocial en los estados industrializados, principalmente en pases tales como

&rusia e 8nglaterra a finales del siglo ?8?, obedeci a la necesidad de superar las irregularidades socialesque estaban entorpeciendo el crecimiento econmico y estimulaban los conflictos sociales.

El corolario de estas transformaciones fue la conversin de los derechos liberales en derechos sociales,definidos principalmente por el derecho a la participacin democr%tica en la vida econmica.

#uego de varias d"cadas de evolucin hacia el presente, a pesar de las fuertes crticas a que se ha sometidoal Estado social de erecho, los saldos ofrecidos al bienestar social son considerados como muy elevados.8nclusive, el desempeo de funciones sociales por el Estado ha sido considerado como una prueba demodernidad, para contrastarlo de aquellos otros estados cuya vetustez est% reflejada por la prominencia detareas primigenias, tales como la hacienda o la defensa.

Ac#i*i%e" F+nci)n%(e" , Ac#i*i%e" In"#i#+ci)n%(e"

-emos adelantado que la administracin pblica es la actividad del Estado. * grandes rasgos, dichaactividad puede clasificarse en dos grandes tipos+ actividades funcionales y actividades institucionales.

#as actividades funcionales son las que tienen como propsito dirigir la realizacin del trabajo que es elobjeto vital de la administracin pblica2 en tanto que las actividades institucionales son aquellas cuyoobjeto es el mantenimiento y operacin de la administracin pblica, por cuanto que constituye unorganismo. #as actividades funcionales entraan un territorio de infinitas variedades, un abanico de actosestatales de un orden tan diverso como lo han sido las responsabilidades del Estado a lo largo de lahistoria. 9a$ :eber haba advertido acerca de que difcilmente habra una tarea que no hubiera tenidoalguna relacin con el Estado, pero que al mismo tiempo se le considerara perpetuamente de su

monopolio.Esto es cierto, pero desde el siglo ?@888 es evidente que el Estado ha monopolizado actividadesfuncionales que le son inherentes, tales como las relaciones e$teriores, defensa, hacienda, justicia einterior.

#as actividades institucionales, por su parte, son aquellas que est%n involucradas en &olicies especficas, laseguridad y mantenimiento de la planta fsica, el reclutamiento y manejo de personal, as como lacontabilidad y la informacin. !odas estas actividades, que tienen un car%cter esencial, son distintassustancialmente de las actividades funcionales no slo por cuanto a clase, sino por el hecho que no sonrealizadas como un fin en s mismo, sino como medios para alcanzar los propsitos a cargo de aquellas.

El alcance de la administracin pblica, por consiguiente, llega al lmite donde la necesidad de la

realizacin de los fines del Estado lo demanda. 0o hay, pues, m%s lmites que esas necesidades."La administracin pblica est- relacionada con el %u( y el cmo del gobierno. El %u( es el objeto, el

conocimiento t(cnico de un campo %ue capacita al administrador para realiar sus tareas. El cmo son

las t(cnicas de direccin, los principios de acuerdo a los cuales se llevan al cabo e$itosamente los

programas cooperativos. !ada uno es indispensable juntos +orman la sntesis llamada administracin".L

L) A!ini"#$%#i*)

LimocALK. p. G>.J


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En administracin pblica todo est% preado de estatalidad, pero no todo lo estatal es administrativo. ehecho, lo administrativo es un fenmeno tan antiguo como el Estado, pero fue hasta el siglo ?@888 queobtuvo la diferenciacin y singularidad que la defini dentro del mundo gubernamental.

!al como es observable, la voz administracin pblica est% integrada por dos palabras+ administracin ypblica. En su origen y hasta el siglo ?@88, lo administrativo estuvo confundido con otras materiasgubernamentales tales como la justicia, la economa, las finanzas y los asuntos polticos en general. &or

este motivo, cada organizacin del gobierno tena una ndole plurifuncional y realizaba al mismo tiempoactividades administrativas, jurisdiccionales y financieras. Nuiz% el antecedente m%s antiguo de lapersonificacin de un ente propiamente administrativa, lo sea la Secretara del espacho de Espaaestablecidas en >J=> para la 1resolucin de consultas y el manejo de papeles1. -ay que destacar que elconcepto mismo de espacho surgi del propio oficio, m%s que disposiciones formales previstas deantemano, debido a la e$igencia de implementacin de los asuntos corrientes de la administracin pblica.Se trata de una dependencia esencialmente administrativa, con un fuerte acento gestionador.

aces etimolgicas de la voz administracin

#a voz *dministracin tiene el mismo significado en los idiomas derivados del latn2 del igual modo, enlos pases donde se hablan estas lenguas ha tenido su mayor desarrollo la (iencia de la administracin

&blica Cincluyendo a *lemaniaF.icha voz tiene una e$acta correlacin con el fenmeno conceptuado, lo que puede observarse evocandosu races+ administracin derivada de la voz latina administratiocompuesta por adCaF y ministrareCservir,cuidarF, que era empleada entre los romanos para referir el acto o la funcin de prestar un servicio a otraspersonas. El foco de la palabra administratio la ocupa el vocablo ministrare, que deriva del sustantivoministerC1el que sirve o ayuda1F.Minister, a su vez, proviene de minis, voz referida a lo 1menor1, comocontraste de magis+ lo 1mayor1. &or consiguiente, el minister era el funcionario subordinado a la autoridaddel magister, cuya tarea se circunscriba a la realizacin de funciones subalternas. En suma+ administraresignificaba entre los romanos la satisfaccin de las necesidades de la sociedad, con un esfuerzo e$tra porparte de los oficiales+ ad ministrare.D

#a precoz emergencia de ese tipo de instituciones, precedi el mpetu reformista que inund a Europa e

incit un formidable movimiento de definicin de lo propiamente administrativo, que hacia el siglo ?@888se plasm en el concepto de &olica. Esta categora sintetiz la esencia de la idea de administracin,entraado de suyo su car%cter pblico.

En *lemania, 'ohann -einrich 7ottlob von 'usti e$plicaba que la voz &olica CPoliceyF tena dos sentidosdiferentes, uno estricto, otro lato. El primero, 1comprende todo lo que puede contribuir a la felicidad delos ciudadanos, y principalmente a la conservacin del orden y de la disciplina, los reglamentos que mirana hacerles la vida m%s cmoda, a procurarles las cosas que necesitan para subsistir1. (on respecto alsegundo, afirmaba que 1se comprende bajo el nombre de &olica, las leyes y reglamentos que conciernenal interior de un Estado, que tiran a afirmar su poder, a hacer un buen uso de sus fuerzas, a procurar lafelicidad de los sbditos1.J

urante el siglo ?8? la polica se transform en administracin pblica, y del tal modo se comenz adesarrollar la materia administrativa dentro de los asuntos gubernamentales. !al como lo e$plic unpensador+ 4administrando se lleva con regularidad de los servicios pblicos. Estos servicios determinan lamateria administrativa C...F los servicios pblicos que determinan a la materia administrativa correspondena las diversas necesidades sociales colectivas o sociales1.

D#pez Olvarez, /rancisco.La 0dministracin Pblica y la 2ida Econmica en M($ico. 9"$ico, Edit. &orra. >ADJ.pp. ==5=G.J 'usti, 'ohann -einrich 7ottlob von. Elementos Generales de Polica. )arcelona, por Eulalia &iferrer, @iuda,8mpresora del ey nuestro Seor. &laza del Ongel. *o >KBL. p. ?8.

K


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#a materia administrativa ha consistido de antao un campo del Estado, cuyo referente definitorio esenciales su naturaleza pblica.

L) P&'(ic)

#os asuntos administrativos del Estado entraan una ndole inherentemente pblica, por la naturalezasocial de las funciones que realiza. #a administracin pblica hunde sus races en el seno de la sociedad, y

est%, por as decirlo, preada de naturaleza social.

1#a administracin es una consecuencia natural del estado social, como "ste lo es de la sociabilidadnatural del hombre2 su naturaleza es un resultado de la comunidad, pues desde el momento en que e$iste elpacto social, hay administracin2 as es, que siempre encontramos la naturaleza, hasta en el despotismo. Espues evidente que la administracin no toma su principio en convenios humanos, sino que es un fenmenoprocedente de la e$istencia misma de la sociedad, sin que los convenios o leyes sirvan m%s que paraorganizarla, es decir, para determinar su modo de e$istir, pues su e$istencia procede de los mismosprincipios que de la sociedad1. C...F

"3e+inir( pues la administracin pblica4 es una potencia %ue arregla, corrige y mejora cuanto e$iste, y

da una direccin m-s conveniente a los seres organiados y a las cosas1.K

!al es la razn por la cual el orden jurdico no instituye a la sociedad ni a la administracin pblica, sinosolamente establece a su organizacin. ebido a que la administracin pblica debe su vida al procesosocial, dichas leyes nicamente le dan su impulso vital en determinada direccin.

(on base en estas ideas, (arlos 'uan )onnin estableci desde principios del siglo ?8?, los principios de laadministracin pblica+

>F Nue la administracin naci con la asociacin o comunidad2=F que la conservacin de "sta es el principio de la administracin2GF que la administracin es el gobierno de la comunidad2LF que la accin social es su car%cter, y su atribucin la ejecucin de leyes de inter"s general.

En sus cometidos, la administracin pblica relaciona a la comunidad con los individuos, adem%s de todoaquello que tiene que ver con su vida, goces y actividades. * ella corresponde atender las necesidadespblicas, tiene una ndole propiamente pblica.

#a vozpblica, igual que el vocablopoltica, tienen la misma raz etimolgica a histrica+ ambas palabrasderivan de la raz pul Cmultiplicidad, amplitudF2 de ella deriv en el griego la palabra polis Cciudad,EstadoF, origen del concepto de poltica, y en el latn, populusCpuebloF, que es un sustantivo producidopor la reduplicacin de la voz pul. El sustantivopopulusse adjetiv enpuplicusy luego en publicus, dedonde deriv la palabra pblico. *s, poltica y pblica, adem%s de este parentesco etimolgico, tienen unsignificado conceptual comn+ ambas se refieren a lo colectivo, comuntario, conjunto. Es muysignificativo que entre los griegos y los romanos se identificara el Estado por su car%cter comprensivo ycolectivo+Polisy5epblica.

Es la palabrapblicala que marca, con precisin inequvoca, el campo de problemas y responsabilidadesde la administracin pblica.

"!uando un gobierno es organiado para la consecucin de los negocios de la comunidad, tenemos lo

%ue *a sido llamada la administracin pblica".B

K)onnin, (. '. ). !ompendio de los Principios de 0dministracin. 9adrid, 8mprenta de 'os" &alacios. >BGL. p. >L y GK.Bimoc


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&or consiguiente, la administracin pblica es m%s que una t"cnica y direccin eficientes, se interesaprimordialmente por los problemas de la sociedad. #a asociacin de voluntades para la solucin de unproblema en comn, es la que forja los rudimentos de la administracin pblica. Esta no es un fin en simismo, sino un instrumento del gobierno y una servidora de la comunidad. 1#a administracin pblica,desde el principio hasta el final, tiene relacin con los problemas sociales y econmicos concretos, talescomo la salud, obras pblicas, planeacin regional y todos aquellos campos relacionados con la actividadgubernamental1.

L% Te)$% e (% A!ini"#$%cin P&'(ic%

#a !eora de la *dministracin &blica consiste en el estudio de los aspectos administrativos del Estado. *ella le ataen los principios que e$plican, de manera general, el ser y el devenir de la administracinpblica. El ser de la administracin pblica consiste en los elementos esenciales que la constituyen2 eldevenir es su evolucin hasta el presente.

#a diferenciacin de lo administrativo a partir del concepto de polica, propici que desde >KDJ sesentaran las bases para el estudio cientfico de la administracin pblica como una disciplinaindependiente. #o administrativo fue diferenciado de lo poltico, lo financiero y lo econmico, dentro delfenmeno estatal en su conjunto. Se trat de una precisin de funciones que se especializaban entre s,

pero que permanecan estrechamente relacionadas dentro de la unidad brindada por el Estado.

&or consiguiente, el Estado es la unidad fenom"nica y la unidad terica que vincula a la (iencia de la*dministracin &blica, con otras ciencias polticas que tambi"n tienen al Estado como objeto de estudio.

El momento histrico y terico e$acto en el cual se define lo administrativo dentro de los asuntos delEstado, es f%cilmente perceptible en el primer libro escrito sobre (iencia de la *dministracin &blica. 9erefiero a la obra titulada P$inci.i)" e Cienci% e (% P)(ic% CGrundate der Policey67issensc*a+tF de'uan Enrique von 'usti, publicada en >KDJ. En aqu"l entonces, polica significaba lo que hoy en daentendemos por administracin pblica. @on 'usti afirmaba lo siguiente+

"La polica es una ciencia tan poco conocida, %ue yo oso lisonjearme de ser el primero %ue *aya dado de

ella un sistema +undado sobre la naturalea misma de la cosa, y %ue la *aya tratado a +ondo eindependiente de todas las otras ciencias, %ue tienen alguna relacin con ella. La mayor parte de los

errores %ue se *an cometido sobre este punto, provienen de *aberse con+undido la polica con la poltica

8#taats9unst, "arte del Estado":. ;osotros tenemos in+inidad de libros de poltica, en los cuales los

principios de esta ciencia se *allan per+ectamente bien establecidos, pero por *aber meclado en ellos

cantidad de cosas relativas a la polica, no se *a tratado una ni otra de estas ciencias como deba

*acerse. En e+ecto, cada una de ellas tiene sus e$tensiones y sus limitantes. La poltica tiene por +in la

seguridad de la 5epblica tanto por +uera como por dentro, y es su principal ocupacin instruirse de la

conducta, de las acciones y de los objetos, o intentos de las potencias e$tranjeras, ponerse a cubierto de

sus empresas como tambi(n establecer un buen orden entre los sbditos, conocer los sentimientos %ue los

unos tienen *acia los otros igualmente %ue para el gobierno, a*ogar los partidos y las sediciones %ue se

+orman, y tomar las medidas necesarias para prevenirlas. 0l contrario, el +in de la polica es asegurar la

+elicidad del Estado por la sabidura de sus reglamentos, y aumentar sus +ueras y su poder tanto comosea posible. Para este e+ecto ella vela en la cultura de las tierras, a procurar a los *abitantes las cosas de%ue tienen necesidad para subsistir y establecer un buen orden entre ellos, y aun%ue respecto de esta

ltima se emplea y se ocupa an a procurar la seguridad interior del Estado, sin embargo, en esto no es

m-s %ue un instrumento de la poltica, y nota las o+ensas %ue no *ieren a la constitucin y al

mantenimiento del Estado


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9uchos autores que han escrito sobre la polica, han confundido sus principios con los de hacienda,dejando muy mal cumplidas sus empresas. Io convengo en que estas dos ciencias tienen mucha relacinentre s. #a polica es el fundamento y la base de la (iencia de -acienda P !ameral=issensc*a+t o1inan=issensc*a+t2Q y a ella le toca ver hasta que punto pueda aumentarla sin vejacin del pblico2 m%sno impide esto, que estas dos ciencias tengan cada una sus lmites. #a polica trabaja a conservar y aaumentar las rentas del Estado por la sabidura de sus reglamentos2 y el que est% encargado de la haciendase ocupa de descubrir medios para emplearlas del modo m%s ventajoso, para poder en tiempo denecesidad, o en la oportuna ocasin, subvenir a los gastos que est% obligado a hacer.

-ay otros autores que han confundido la polica con la economa. En este nmero puede ponerse a 9.RinA>J con la obra de -enri/ayol, antes de esta fecha no e$ista confusin alguna al respecto5. En 8talia se agrega 1pblica1, de modo

que all se llama (iencia de la *dministracin &blica. En /rancia se refieren a (iencia *dministrativa.(omo derivado de las culturas administrativas de esos pases, en otras naciones se utilizan indistintamentey de manera intercambiable las nociones referidas. -ay que hacer la salvedad de los Estados 3nidos,donde los profesantes de la disciplina se refieren al Estudio de la *dministracin &blica.

En 9"$ico se est% usando m%s frecuentemente el t"rmino (iencia de la *dministracin &blica, aunque seutilizan tambi"n alternativamente las otras categorizaciones.

#a !eora de la *dministracin &blica se refiere a la (iencia de la *dministracin &blica, y pone elacento en los principios que sustentan el conocimiento administrativo, el conocimiento en s y el usosocial que tiene.

&or consiguiente, debemos desechar toda interpretacin de la (iencia de la *dministracin como unadisciplina solamente destinada a tratar temas instrumentales y de escasa monta, tales como laracionalizacin de ingresos o los procesos administrativos inherentes al manejo de los e$pedientes, talcomo lo hacen quienes se cien a las actividades institucionales antes referidas. el mismo modo,tampoco es conveniente restringir el estudio de la administracin pblica a las aportaciones tericas de unslo pas, por m%s atraccin o admiracin que inspire. !al como lo ha e$plicado el catedr%tico espaol9ariano )aena del *lc%zar, 1a pesar de que e$isten meritorios estudios aislados, el pensamientoorganizativo norteamericano apenas ha despertado entre nosotros mayor eco, ni simpata1.>

>)aena del *lc%zar, 9ariano. !urso de !iencia de la 0dministracin. 9adrid, Edit. !ecns. >ABD.>


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*ntiguamente, la (iencia de la *dministracin &blica estaba asimilada a nociones diferentes a suespecificidad y con frecuencia se le consideraba poli, multi, pan o trans5disciplinaria. @ista de tal modo, laadministracin pblica apareca como un campo de estudio residual de otras disciplinas, y por lo tanto,secundario y accesorio. -ace mucho tiempo que se liber del vasallaje a que la oblig el derecho durantela primera mitad del siglo ??, especialmente el derecho constitucional y el administrativo.

3na de las caractersticas sobresalientes de la (iencia de la *dministracin &blica, ha consistido en un

proceso de construccin de su objeto de conocimiento a partir de una larga pugna por conservar suidentidad y definicin. &ocas ciencias sociales han estado tan ocupadas por esta labor continua deconstruccin perenne de su saber, y no resulta siempre e$plicable para otros colegas porqu" estamosempeados en rescatar y resaltar continuamente nuestro pasado. 1&or todo ello parece relativamentearriesgado y difcil emprender un intento cientfico pr$imo a las corrientes europeas, que, dando un saltocronolgico de casi siglo y medio, enlace con la tradicin de los iniciadores de los estudiosadministrativos en Espaa. Estos, salvo e$cepciones que no se encuentran entre las m%s meritorias, noescribieron estudios jurdicos, sino meditaciones sobre la construccin del Estado1. Es el Estado, pues, elcentro de gravitacin a partir del cual se desarrolla la !eora de la *dministracin &blica.

Se trata de retomar el hilo que se rompi hace m%s ciento cincuenta aos y continuar estudiando el objetode an%lisis perdido+ el Estado. Es regresar para continuar reconstruyendo una tradicin abandonada, para

conservar a la (iencia de la *dministracin donde debe de estar+ estudiando al Estado. Es recuperar aquelcaptulo e$traviado de las ciencias sociales, el (ameralismo, y evitar que se nos pierda del todo el de la(iencia de la *dministracin del siglo ?8?.

"El !ameralismo es virtualmente el captulo perdido de la *istoria de las ciencias sociales1.>>

#a (iencia de la *dministracin no entraa una disciplina en el sentido convencional del t"rmino,principalmente porque en su seno no e$iste un condicionamiento mutuo entre el objeto y el m"todo, que escaracterstico a las dem%s ciencias. 8ncluso, con mucha frecuencia se invocan los instrumentosepistemolgicos tan grandemente desarrollados por disciplinas hermanas como la Sociologa o la (iencia&oltica.

Slo m%s recientemente, las (iencias dePolicyest%n contribuyendo m%s estrechamente con la (iencia dela *dministracin al desarrollo de metodologas especializadas, principalmente en materia deimplementacin y evaluacin.El cultivo terico de la administracin pblica ha estado m%s ocupado en la edificacin constante de suobjeto, que en el desarrollo y perfeccionamiento de su propia metodologa+ 1el fin perseguido por estallamada (iencia de la *dministracin es el conocimiento de las administraciones pblicas desde las m%samplias perspectivas, teniendo en cuenta su situacin real y sus relaciones con el poder y la sociedad1.

En nuestra disciplina se ha renunciado a la obsesin metodolgica de construir una ciencia convencional,pues en nuestro caso e$iste un predominio del objeto sobre el m"todo+ 1es el objeto el que dota de unidadcientfica a la materia1+ el Estado. Esto no quiere decir, sin embargo, que la peculiaridad de la (iencia dela *dministracin soslaye los asuntos de la alta teora, sino que hace m%s necesario precisar las

condiciones de conocimiento a partir del objeto, no del m"todo.#a (iencia de la *dministracin, principalmente desde la perspectiva europea continental, encuadra a lasadministraciones pblicas dentro su conte$to histrico, poltico y social, y est% lejos de la contemplacinde estas administraciones como una organizacin m%s cuya nica finalidad sea la eficacia inmediata,1ignorando la diferencia abismal que media entre el poder pblico y las organizaciones privadas1. En 7ran)retaa y los Estados 3nidos, empero, de antiguo y ahora, e$isten tendencias orientadas a privilegiar ese

>> Small, *lbion. /*e !ameralists4 t*e Pioners o+ German #ocial Polity. 0e; IorAA. p. K.

>>


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tipo de conte$tuaciones y asimilarse de una manera m%s estrecha y comprometida con las apreciacionestransatl%nticas.

#a (iencia de la *dministracin, tanto en lo referente a la organizacin como a los medios de accin de laadministracin pblica, est% integrada con principios de naturaleza universal, tales como los queconstituyen y sustentan a la sociedad. esde el siglo ?8?, (arlos 'uan )onnin haba advertido que porcuanto a la ndole de la sociedad, no se debe perder de vista que la naturaleza, tanto en las cosas polticascomo en las naturales, solamente procede con base en las leyes de creacin y conservacin sociales. e

aqu se deduce que los m"todos de organizacin administrativa que no proceden de las leyes de lanaturaleza poltica, constituyen un mal.

"La !iencia de la 0dministracin es, en e+ecto, la ciencia de las relaciones entre la comunidad y los

individuos, y de los medios de conservacin de esas mismas relaciones por la accin de las leyes y de los

magistrados sobre las personas y las propiedades, en todo a lo %ue interesa el orden social1.>=

#a (iencia de la *dministracin, como ciencia que estudia el espacio pblico y las relaciones entre "ste yel espacio privado, es una disciplina cuyo objeto de investigacin es la administracin pblica.

LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN Y LAS CIENCIAS SOCIALES

o Economa &oltica y (iencia de la *dministracino Sociologa y (iencia de la *dministracino erecho y *dministracin &blica

(omo lo hemos observado, la (iencia de la *dministracin es una disciplina singular que detenta supropio objeto de desarrollo cientfico. 0o siendo un campo de conocimiento pluri, multi, pan otransdisciplinario, ello no quiere decir que no guarde estrechos vnculos con otras ciencias sociales que leson afines. *qu destacaremos las relaciones filiales que e$isten entre la (iencia de la *dministracin y lasciencias sociales, particularmente con la Economa y la Sociologa, as como un campo dilecto de lashumanidades+ el erecho. ejamos para la leccin siguiente los vnculos con la (iencia &oltica y las(iencias de &olicy.

En ocasiones se tiene una interpretacin equvoca de la administracin pblica, a la que se juzga comomera rutina oficinesca prosaica o llanamente se ignora su estatuto cientfico, cuando sus merecimientosacad"micos son tan elevados como el de sus ciencias hermanas. (iertamente, algunos profesantes de laadministracin pblica han contribuido a producir esta equvoca concepcin, pues el acento t"cnico ymeramente pr%ctico que le atribuyen obra en detrimento de sus fundamentos cientficos.

Esta leccin tiene el propsito tratar las relaciones entre la (iencia de la *dministracin y las disciplinassociales afines antes mencionadas, e$aminando los siguientes temas+

>F que la (iencia de la *dministracin es una disciplina social con historia y propsitos tan noblescomo sus hermanas2

=F que su desarrollo histrico es paralelo al de esas disciplinas fraternas y que siempre ha mantenido

una relacin de colaboracin con ellas2GF que es impensable la investigacin, la docencia y el ejercicio profesional de la administracin

pblica, sin considerar esas relaciones.

Ec)n)!% P)(#ic% , Cienci% e (% A!ini"#$%cin

>=)onnin, (. '. ). (ompendio de los &rincipios de *dministracin. 9adrid, 8mprenta de 'os" &alacios. >BGL. pp. GD5GJ.

>=


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#a economa poltica tiene races hondas. *dem%s de otros precursores que participaron en su gestacin,comenz a ser cultivada por *dam Smith en >KJG cuando profesaba c%tedra sobre justicia, polica,ingresos y armas. En este curso, dictado en la 3niversidad de 7lasgo;, Smith trat una materia usual enaquellos tiempos+ la polica. En Europa continental, tal como lo e$plicamos p%ginas atr%s, la policasignificaba lo que hoy entendemos 5mutatis mutandis5 por administracin pblica y as lo entendioriginalmente Smith.

"La polica es la segunda divisin general de la jurisprudencia. El nombre es +ranc(s y originalmente

deriva del griego Politeia, %ue propiamente signi+icaba la polica del gobierno, esto es4 salubridad,seguridad y economa". >G

&ero a *dam Smith le interesaba m%s la economa que la polica, y las c%tedras de 7lasgo; as loanuncian tres aos antes de la aparicin de su obra magna+ 8nvestigacin de la 0aturaleza y (ausa de laiqueza de las 0aciones, publicada en >KJJ.

#a economa poltica naci en 7ran )retaa como rama del mismo tronco+ la polica, que en *lemaniahaba inspirado desde >K=K el cultivo intenso de las (iencias (amerales, que constituan el conjunto de las(iencias de la *dministracin en la "poca del Estado absolutista. *dam Smith redact 1un conjunto derecetas para el estadista1, lo que se corrobora por palabras del propio economista escoc"s, cuandoargumentaba que son dos los objetos de la Economa &oltica que debe cultivar el estadista+ proveer alpueblo de abundante subsistencia, y suministrar al Estado suficientes rentas. En 7ran )retaa, la polica

qued confinada en economa, desech%ndose el tratamiento de la salubridad y seguridad.

En contraste, en Europa continental la polica engendr a la (iencia de la *dministracin &blica. Sinembargo, como se puede constatar en muchos te$tos, las materias econmicas siguieron presentes en elinter"s de los estudiosos de la administracin pblica. (arlos 'uan )onnin comprendi los m%s diversosramos de la economa dentro de su obra, en tanto que #orenzo von Stein concibi en >BJD la categoraadministracin de la vida econmica, para comprender los diferentes modos de actividad del Estado en laproduccin, la distribucin y el consumo.

S)ci)()/% , Cienci% e (% A!ini"#$%cin

#a Sociologa es una disciplina m%s joven que la Economa &oltica, ya fue engendrada en >BG dentro de

los escritos de -enri de Saint5Simn, particularmente en sus (artas de un -abitante de 7inebra2 aunquefue en su 9emoria sobre la (iencia del -ombre, del mismo ao, donde acu el t"rmino /isiologaSocial. En >BGA, su discpulo y amigo *ugusto (omte, nombr a la nueva disciplina como Sociologa. #a/isiologa Social haba sido formulada como ciencia de la organizacin colectiva, como una disciplina queestudiaba la g"nesis y el desarrollo histrico de los sistemas sociales. En >B=, Saint5Simn produjo suobra m%s c"lebre+ El Sistema 8ndustrial, despu"s vendran los trabajos de (omte y la nutrida corriente desocilogos que fluye hasta nuestros das.

*dam Smith no fue el nico fundador de la Economa &oltica, pero si quien le dio la forma y el patrn sobreel cual se ha desarrollado. En >J>D, *ntonio 9ontcheretien haba escrito su !ratado de Economa &oltica,acuando el t"rmino que enunciara a la nueva disciplina+ Economa &oltica, pero su obra fue m%s bienmediocre segn cuenta 'oseph Schumpeter. *lgo parecido ocurri con la Sociologa, pues en su gestacin

concurren diversos talentos+ Saint5Simn, &roudhon, 9ar$, !ocqueville, (omte, Spencer y von Stein.!ambi"n, como la Economa &oltica, su mayor desarrollo ocurri en un pas+ /rancia. !odos los pensadoresmencionados, salvo Spencer, la cultivaron all y m%s o menos en la misma "poca+ durante la primera mitaddel siglo ?8?.

En /rancia, el terreno fue abonado por la actividad de dos fuerzas intelectuales muy poderosas. 3na era lalucha contra el antropomorfismo, encabezada por los idelogos del progreso+ !urgot y (ondorcet2 la otraestaba representada los 1socialistas utpicos1, segn los llam /ederico Engels, corriente en la que

>GSmith, *dam.Lectures on >ustice, Police, 5evenue and 0rms. 6$ford, (laremons &ress. >BAJ. pp. >DL5>DJ.>G


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destacaron /ourier y Saint5Simn, quienes pusieron al descubierto la limitacin de las concepciones delprogreso.En esta atmsfera intelectual tuvo su origen la moderna (iencia de la *dministracin, gestada a partir dela (iencia de la &olica, pero ciertamente negando su origen.

E$iste una relacin estrecha entre la Sociologa y la (iencia de la *dministracin, tal como se puedepercibir en 'uan (arlos )onnin y #orenz von Stein, quienes estuvieron activos en &ars durante perodosde tiempo muy pr$imos. En la "poca en la cual Saint5Simn produjo su obra+ El Sistema 8ndustrial,

)onnin haba hecho una breve y fructfera incursin, nica por cierto, en el naciente campo de laSociologa. Escribi su libro octrina Social en >B=, se trataba de un cat%logo poltico5constitucionalrelativo a la ciudadana integrado en A> aforismos, que enuncian los derechos del hombre y el ciudadano.#a obra constituye un manifiesto de la e$istencia autnoma de la sociedad y propone el alumbramiento dela (iencia Social, como la denomin antes que lo hiciera (omte. )onnin visualiz a la (iencia Socialcomo una disciplina aplicada que instruye al hombre y regula sus derechos, y que dividi en poltica ymoral.

"3e todo lo %ue el *ombre debe a su inteligencia, la !iencia #ocial es la primera por su naturalea, su

importancia y su utilidad ella tiene una aplicacin m-s personal a los *ombres %ue las ciencias +sicas,

por%ue ordena la sociedad misma".>L

*dem%s de esta fugaz incursin en la (iencia Social, )onnin ya la haba cultivado dentro del estudio de sumateria preferente, que reditu en su obra magna+ &rincipios de la *dministracin &blica, preparada >=aos antes que la octrina Social. #os &rincipios aparecieron en >BB, pero su edicin m%s completa fuela de >B>=, donde elabor categoras sociolgicas muy relevantes tales como+ relaciones administrativaspblicas y relaciones administrativas civiles. )onnin, con base en esas categoras, afirmaba 1la (iencia dela *dministracin puede ser considerada como el conocimiento de ciertas relaciones sociales1.

#orenzo von Stein, otro prohombre de la (iencia de la *dministracin del siglo ?8?, fue 1el primer autorque estudi a la sociedad como concepto independiente1. *unque su contribucin fue temprana, an no esperceptible en sus estudios sobre el socialismo y el comunismo, preparados en >BL=, sino en su versinampliada de >BD. @on Stein haba estado en &ars entre >BL y >BL=, donde trab amistad con #uis)lanc, (onsiderant y (abet, quienes le estimularon para que estudiara al socialismo, labor de la que

nacieron sus obras Socialismo y (omunismo en /rancia C>BL=F y la (onstitucin 9unicipal de /ranciaC>BLGF. #a primera fue muy e$itosa y pronto se agot, por lo que su autor procedi a una segunda ytercera ediciones. Esta ltima apareci en >BD y, segn la costumbre de Stein, consisti en unareelaboracin que fue rebautizada como -istoria de los 9ovimientos Sociales en /rancia2 pero no fue esala nica novedad+ haba prolongado el libro con un estudio muy sugestivo titulado 1El (oncepto deSociedad y las leyes de su 9ovimiento1. Este trabajo podra considerarse como el acta de nacimientoformal de la Sociologa.

#orenzo von Stein declar que en su tiempo aparecieron fenmenos que antes no tenan lugar en la vidacorriente y en la ciencia. -asta esa fecha, su estudio se haba confinado al seno de la (iencia &oltica, peroen adelante consistira en un campo autnomo de la 1(iencia Social1 y tomara lugar junto a la (iencia delEstado.

iscerni a la sociedad como 1una forma autnoma de la vida humana1 que tiene su principio en el inter"scomo 1foco de la actividad vital de todo individuo en relacin a otro individuo y, por tanto, de todomovimiento social1.

"/ambi(n el conocimiento de la vida *umana *a encontrado un nuevo campo en a%uellos +enmenos y le*a designado con un viejo nombre. /r-tase de la #ociedad, su concepto, sus elementos, su movimiento".>D

>L)onnin, 'uan (arlos. octrina Social. 9adrid, 8mprenta de don *ntonio 9artnez. >B=>. p. >>>.>D@on Stein, #orenzo.Movimientos #ociales y Monar%ua. 9adrid, (entro de Estudios (onstitucionales. >AB>. pp. > y L.

>L


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Sin embargo, von Stein cultiv a la Sociologa de manera preliminar, y como )onnin aplic sus categoras alestudio de la administracin pblica, que fue su campo de trabajo principal. Es una paradoja que quiencontribuy decisivamente al estatuto autnomo de la Sociologa no la haya cultivado autnomamente2 peroesto no resta m"rito a las aportaciones sociolgicas que sirvieron de base a la confeccin de su obramonumental+ #a !eora de la *dministracin, publicada en diez volmenes entre >BJD y >BJB. entro dedicha obra tiene un amplio tratamiento la administracin de la vida social, que junto con la administracin dela vida econmica y la administracin de la vida individual, constituyen lo que Stein define como la

administracin interior.

#a administracin de la vida social constituye un magno universo en el cual incide la actividad del Estado,pues trata de la polica social, la poltica social, la polica de la medicina, la asistencia pblica, laadministracin del trabajo y el sistema de capitalizacin social. Esta categora conserva la riqueza de susconcepciones sociolgicas. entro del prlogo del libro #a !eora de la *dministracin, una frase resumedicha concepcin+ la constitucin no debe considerarse como un mero ordenamiento poltico abstracto,sino como resultado de la 1organizacin econmica y social, que cuando se modela sobre la divisin debienes materiales, hunde su historia en las posiciones recprocas de las clases dominantes y las clasestrabajadoras1. Esta concepcin sirve de fundamento a la definicin que brinda @on Stein deadministracin como la actividad del Estado de cara a la sociedad, y que la visualiza como un elementoautnomo de vida.

De$ec0) , A!ini"#$%cin P&'(ic%

(uriosamente, estando tan ntimamente relacionados el derecho y la administracin pblica, buena partedel estudio de sus relaciones partieron conceptualmente de las diferencias que les distinguen.

(omo lo propuso un autor a finales del siglo ?8?, por administracin debe entenderse una 1e$presinopuesta a la constitucin o a la ley, dado que designa la actividad concreta y variada del Estado,considerada en detalle, por oposicin al orden pblico y jurdico general y permanente1. Esto estableceporqu" la constitucin determina la forma de gobierno, en tanto que la administracin se e$presa, porejemplo, en el nombramiento de un ministro. &uede afirmarse as, que en tanto la constitucin plantea losprincipios de la representacin nacional, la administracin convoca a las elecciones. 1En realidad, la ley y

la administracin se oponen como la voluntad general y la voluntad particular2 como el orden general y ladisposicin especial+ la ley fija los principios y los limites de la administracin, la cual se muevelibremente en este cuadro legal, no siendo una simple aplicacin de la ley1.

#a distincin entre el derecho y la administracin no solamente comprende el marco constitucional, sinotambi"n a las faenas de aplicacin que ataen al &oder 'udicial+ 1la administracin propiamente dicha, seopone tambi"n a la justicia civil, penal y administrativa2 la una protege al derecho perturbado, la otrabusca y realiza la utilidad1.

ALREDEDOR DE LA POLIS

o &oltica y *dministracin &blica

o &oltica y &olicyo &olicy y *dministracin &blica

El siglo ?? se ha caracterizado, entre otros aspectos, por la diversificacin de los estudios en temaspolticos. esde finales del siglo ?8? y principios del ??, la (iencia &oltica haba alcanzado plenamentesu estatuto como disciplina cientfica, pero no comprenda en su campo de estudio a la totalidad de losproblemas polticos, e inclusive, en su seno e$ista un nutrido debate sobre su objeto. *lgunos politlogoscentraban su estudio en el Estado, otros en el gobierno, unos m%s en el poder, en tanto que ciertospensadores desarrollaron estudios sobre la no5decisin.

>D


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&aralelamente, la Sociologa haba contribuido notoriamente a la comprensin de los temas polticos,adem%s de la e$istencia de las viejas aportaciones del erecho &blico y la Economa &oltica.

7radualmente la (iencia &oltica se ha transformado en una disciplina especializada y, por lo tanto, nocubre la totalidad del temario poltico. Esta tarea est% a cargo de la mayora de las ciencias sociales, condiversas cuotas de conocimiento.

(omo los fenmenos polticos reclaman la convergencia de una variedad de disciplinas, es patente que las

contribuciones individuales de cada una de ellas tiene un efecto complementario. * mayor nmero decolaboraciones individuales de las ciencias sociales para estudiar los fenmenos polticos, m%s car%cter deconvergencia multidisciplinaria adquiere la agenda del temario poltico.

#a idea de #orenzo von Stein, en el sentido de que la actividad del Estado integra un Sistema &ositivo de(iencias &olticas, es muy til para comprender un prospecto multidisciplinario para abordar a losfenmenos polticos. El Sistema precedi el concepto de (iencias del Estado, que formul -oltzendorff afinales del siglo ?8?, y que comprendan la !eora del Estado, el erecho &oltico, el erecho8nternacional, la Economa &oltica, la -acienda y la (iencia de la &olica.

En esta leccin abordaremos las relaciones de tres disciplinas que tienen una injerencia fundamental en lae$ploracin de los temas polticos, as como las relaciones estrechas que tienen entre ellas. 0os referimos

a la (iencia &oltica, la (iencia de la *dministracin &blica y las (iencias de &olicy.

P)(#ic% , A!ini"#$%cin P&'(ic%

3no de los temas m%s abundantemente trabajado, sobre todo por especialistas en (iencia de la*dministracin, es el relativo a la separacin conceptual entre la poltica y la administracin. Estaseparacin ha sido uno de los productos de la diversificacin de las ciencias polticas y al mismo tiempo,uno de los resultados m%s infructuosos del debate cientfico. 9ucho tuvo que ver en su gestacin, almismo tiempo, el imperativo de legitimar al servicio civil en los Estados 3nidos desde finales del siglo?8?, bajo criterios que confundieron el apartidismo con la apoltica, e incorporaron rasgos de laadministracin de negocios privados al temario de la administracin pblica.

Sin embargo, la distincin entre poltica y administracin constituye una de las metodologas m%ssocorridas entre los estudiosos de la administracin pblica, en una diversidad de pases. Nuiz% el m%srepresentativo de ellos sea 7aspar )luntschli, quien afirmaba que 1la administracin se opone tambi"n a lapoltica2 "sta comprende entonces la alta direccin general del Estado2 aquella la actividad detalladainferior2 la una es la misin del hombre de Estado2 la otra de los funcionarios t"cnicos1. El gobiernodecide sobre la paz y la guerra, y la administracin organiza y regula los detalles de estos actos. Sinembargo, )luntschli hizo una aclaracin inmediata+ 1esta oposicin es naturalmente muy el%stica1. #apoltica es incapaz de caminar sin el au$ilio de la administracin, en realidad, 1muchos actosadministrativos toman un car%cter poltico, por su importancia general1. *s, los actos administrativostambi"n reclaman la atencin del estadista.

#a dicotoma poltica5administracin constituye una variante a la distincin de esferas de poder y accin

entre el gobierno y la administracin, ampliamente desarrollada por varios cultivadores de la (iencia de la*dministracin en /rancia, Espaa e 8beroam"rica, a lo largo del siglo ?8?.

El af%n de definir los campos relativos a la (iencia &oltica y de la (iencia de la *dministracin,efectuada por comunidades cientficas cada vez m%s especializadas y diferenciadas, fortific un espritu decuerpo que demandaba un campo del saber privativo. En paralelo, se constituyeron asociacionesespecializadas en cada %mbito de estudio, con sus propios agremiados, cuya actividad se realiza a trav"spublicaciones igualmente especializadas, ya se trate de revistas, libros o antologas. Se establecieroncarreras universitarias distintas, con profesores y estudiantes diferentes, y por lo tanto, se crearon

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profesiones diversas. Este proceso ocurri por igual en Europa y los Estados 3nidos, as como en algunospases iberoamericanos.

En suma+ desde muchos aspectos, la separacin entre la poltica y la administracin obedeci, y obedece,m%s al trabajo diverso de comunidades cientficas especializadas, en bsqueda y cultivo de un campo delsaber propio, que a realidades concretas.

6tro factor que ha contribuido a confundir las relaciones entre la poltica y la administracin, es la

divisin de poderes, principalmente en los regmenes presidenciales dominados por tendenciascongresionales2 es decir, en regmenes en los cuales hay un desequilibrio favorable al #egislativo, quepropende a reducir al Ejecutivo a tareas subordinadas, generalmente concebidas como 1administrativas1,conservando el #egislativo las propiamente 1polticas1. En los Estados 3nidos, la divisin de poderesformulada por 9ontesquieu no slo signific una separacin del trabajo del gobierno, sino tambi"n unprincipio de segmentacin del trabajo acad"mico de los estudiosos norteamericanos. !anto lo primerocomo lo segundo, han sido el origen de problemas y deficiencias de interpretacin del gobierno comototalidad.

&or cuanto al gobierno, las lneas generales y los principios de la divisin de poderes se han esforzado eshacerse realidad, a veces de manera arbitraria y artificial. &or cuanto a lo segundo, dicha divisin hadeterminado que la mente de los catedr%ticos no divida sus objetos de investigacin con arreglo a

principios cientficos, sino en concordancia con instituciones establecidas. 1#a divisin del trabajo entrelos pensadores se convirti en una clase de separacin de poderes1.

En realidad, cada campo acad"mico al divorciarse de los dem%s, se distancia de la realidad como totalidad,y cada luz de conocimiento especializado y parcial que es producido contrasta con las sombras dejadas porla especializacin. Esas sombras son las engendradoras de muchas de las incomprensiones que e$isten enlas relaciones entre la poltica y la administracin, as como entre esta y la &olicy.

#a realidad es otra+ la poltica y la administracin integran un nico proceso. #os parlamentos modernosson centros activos de vida poltica, al tiempo que en su seno se determina la organizacin, competenciasy funciones de la administracin pblica. &aralelamente, los ejecutivos modernos legislan sobre lasgrandes cuestiones nacionales y conducen a la administracin pblica, de los cuales son depositarios.

#as relaciones entre la poltica y la administracin pblica son tan ntimas y tan complejas, que aqu nohay suficiente espacio para comprenderlas globalmente, de modo que nos ceiremos a sus vnculos apartir de la elevacin de ambas materias al rango de disciplinas cientficas. #a 1antesala1 de este hechotrascendental podemos encontrarlo en la obra de los consejeros de prncipes, a cuya cabeza se encuentra0icol%s 9aquiavelo, con la brillante cauda de pensadores que por dos siglos desenvolvieron a la teora deazn de Estado.

estacaron tambi"n 'uan )otero y *rnold (lapmar, cuyos trabajos contribuyeron al desarrollo del arte delgobierno. Estos consejeros de estadistas y polticos fueron tecnlogos del poder, pero sentaron las bases delo que llegara a ser la (iencia del Estado.

El paso siguiente ocurri con la instauracin del despotismo ilustrado y sus programas sociales, que loidentificaron como la fase inicial del Estado de bienestar. Este paso, conocido como el tr%nsito del arte delgobierno a la (iencia del Estado, consisti en la introduccin de la enseanza de la poltica y laadministracin pblica en las universidades, proceso en el cual los alemanes fueron pioneros al instituirc%tedras de estas materias en sus instituciones de educacin superior.

#os monarcas alemanes juzgaron que la formacin jurdica de los funcionarios pblicos era insuficientepara alcanzar los nuevos objetivos estatales. El Estado haba asumido la rectora econmica y suresponsabilidad social, ensanchando sus finalidades y sus campos de accin, de modo que desde entoncesfoment el desarrollo de las fuerzas productivas e intervino en la formacin de nuevas relaciones de

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produccin2 innov sus t"cnicas hacendarias, contables y presupuestales, y desarroll a la policaconcebida como la actividad estatal encaminada a asegurar la felicidad del Estado y aumentar su podero.En torno a esta categora se fund el cultivo de la (iencia de la &olica, cuyo profesor m%s notable, 'uanEnrique von 'usti, sintetiz magistralmente en sus &rincipios de (iencia de la &olica, publicados en >KDJ.

#a &rofesin en Economa, &olica y (ameralstica, consisti en el primer esquema cientfico decolaboracin en ciencias sociales, y fue el vehculo por el cual se ensearon las (iencias (amerales comolas disciplinas referentes al Estado.

El desenvolvimiento de estas disciplinas fue el resultado final y fructfero del (ameralismo, unmovimiento poltico organizado y puesto en accin por una "lite de administradores pblicos alemanesque colaboraban con los prncipes germ%nicos. #a Economa de Estado entraaba su intervencin en losdiversos rdenes de la vida productiva y la (ameralstica implicaba las diversas t"cnicas de la tributaciny el gasto razonables de los dineros del erario para estimular el desarrollo. #a materia principal era la&olica, puesto que en ella se encerraba el sentido pleno que el concepto moderno de administracinpblica se estaba fraguando.

Esa &rofesin entra un plan de estudios constituido alrededor de los problemas del Estado+ era unaprofesin de Estado, por y para el Estado. #as disciplinas profesadas eran ciencias de Estado, en el doblesentido de referirse a "l y estar a su servicio. El ncleo del plan de estudios 5las (iencias (amerales5 eraun conjunto de disciplinas referentes la poltica y formaba profesionalmente para ejercer la administracin

pblica. 0o haba separacin o especializacin opcional de la poltica o la administracin pblica, puesestaban conjuntadas en la unidad de los fines del Estado e integradas en las (iencias (amerales comociencias referentes a los asuntos polticos.

#os cameralistas identificaron y definieron dos grandes funciones del Estado+ la poltica y la polica,dando a cada cual su respectivo sentido sem%ntico+ la primera defenda al Estado de sus enemigos internosy e$ternos, y prevena de acechanzas y movimientos subversivos2 la segunda se encaminaba a acrecentarel poder del Estado hasta el m%$imo y desarrollar sus fuerzas interiores, al tiempo que se orientaba aproveer de bienestar a los sbditos.

3na vez que el Estado absolutista fue suprimido, la cuestin vari sensiblemente, en especial ah donde suabolicin dio comienzo de manera violenta+ /rancia. *qu la tradicin cameral fue ine$istente, pero no la

polica, aunque nunca se profes en las universidades. &ronto fue satanizado todo aquello que se asociabaal antiguo r"gimen y tal fue el destino de la polica, materia que repugnaba al padre de la moderna (ienciade la *dministracin, (arlos 'uan )onnin, quien la sustituy a partir de >BB con la categora+administracin pblica. *unque esta nocin conserv asombrosas analogas con la polica, con la obra&rincipios de *dministracin &blica se sustituyeron a los &rincipios de (iencia de la &olica de von 'usti,que haban sido vertidos al franc"s en >KJA. Este reemplazo prohij un vigoroso desarrollo autnomo de la(iencia de la *dministracin por toda Europa y *m"rica #atina, y forj las categoras por medio de lascuales se sigue cultivando hoy en da. &ero, al mismo tiempo, modific el esquema de vinculacinimperante en las (iencias (amerales como ciencias del Estado, produciendo un modelo acad"mico derelacin diverso.

* partir del siglo ?8?, debido a la independencia disciplinaria de las ciencias que estudiaban al Estado, el

nuevo esquema de vinculacin sent bases en la colaboracin multidisciplinaria. &or consiguiente, laespecializacin de campos entre la poltica y la administracin pblica no impidi que ambas materiasfueran profesadas y desarrolladas por las mismas comunidades cientficas. &or ejemplo, la Escuela de*dministracin de 9adrid, fundada en >BL=, se sustentaba c%tedra para los funcionarios pblicos sobrebases polticas, de manera similar a como se hizo en la Escuela de *dministracin de &ars en >BLB. !antoen Espaa como en /rancia, se desarroll una (iencia de la *dministracin autnoma con un profundosentido poltico.

En el mundo germ%nico, las (iencias (amerales fueron acogidas como una herencia y reformadas entorno a la categora de (iencias &olticas &ositivas, cuyo centro de gravedad era el Estado. Su gua fue el

>B


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notable catedr%tico de la 3niversidad de @iena, #orenzo von Stein, profesor de Economa, !eora delEstado y (iencia de la *dministracin.@on Stein argument que esas ciencias tenan un car%cter aplicado y que eran puestas en pr%ctica pormedio de formas especficas de administracin, encarnadas las siguientes manifestaciones+ administracindel servicio e$terior, administracin de la defensa, administracin de la hacienda, administracin de lajusticia y administracin interior. El catedr%tico alem%n criticaba a )onnin por referirse slo a la ltima yprefera conservar la tradicional visin de (iencias de Estado, de (iencias &olticas &ositivas segn suentender.

En la actualidad, ha tendido a prevalecer la visin de von Stein y el Estado se conserva como el foco deunidad disciplinaria de la (iencia de la *dministracin, en conjuncin con las disciplinas polticas que leson afines.

P)(#ic% , P)(ic,

-oy en da la gran novedad en el temario poltico, la constituyen las !iencias dePolicyC&olicy SciencesF.Se trata de un conjunto de disciplinas que tienden a universalizarse, pero que principalmente sedesarrollan en los Estados 3nidos. Estas disciplinas tienen como materia a la Policy, que debe serdistinguida conceptual y sem%nticamente de laPolitics, que es el objeto de la (iencia &oltica. (omo esobservable, los problemas inherentes a las relaciones entre la (iencia &oltica y las (iencias de &olicy,

comienzan con la definicin y traduccin de &olicy a idiomas distintos al ingl"s.

#os problemas sem%nticos y conceptuales de la voz Policy, cuando es traducida en espaol por 1&oltica1,han sido identificados y discutidos por los especialistas en la materia. 8nclusive, hay problemas referentesal t"rmino mismo, como lo hace constar :illiam unn, cuando e$plica que la voz Policyderiva delgriego, del latn e incluso del s%nscrito, y que e$iste un notorio parentesco entrePoliticsyPolice, tal comose usaba en la 8nglaterra medieval. unn cree que esta circunstancia ha sido fuente de confusin entre loscampos relativos a la (iencia &oltica y la *dministracin &blica, por un lado, y &oltica y las (ienciasde la &olicy, por el otro, pues las primeras estudian a la &oltica y las segundas a la &olicy. 9%s all% delingl"s, sin embargo, el problema se complica, como en el ruso, por ejemplo, donde la voz &oliti


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P)(ic, , A!ini"#$%cin P&'(ic%

*ntes de la irrupcin de los progresos polticos que arribaron con la evolucin francesa, la policaabrazaba todo aquello que hoy conocemos como administracin pblica, era la e$presin completa de laadministracin del Estado. * partir de esta evolucin, &olica fue sustitua bruscamente en /rancia porvoz administracin pblica y esta frmula se disemin r%pidamente entre los pueblos iberoamericanos. Encontraste, entre los alemanes, la sustitucin fue m%s lenta pero ine$orable, y slo en los pasesanglosajones se mantuvieron ambas palabras para significar dos objetos distintos, y adem%s de &olicy se

usaba el vocablo &olice.

En 7ran )retaa,Policyse conserv para referir el arte del gobierno2Policepara significar el gobierno delas ciudades y los pases, y despu"s, la conservacin de la paz y el orden. &or su parte, *dministracinrepresent el conjunto de los ministerios. En los Estados 3nidos se hered esta tradicin con algunasvariantes, pero en contraste con 7ran )retaa, la administracin pblica ha sido cultivada vigorosamentedesde principios de siglo y posteriormente all fueron creadas las (iencias de la &olicy.

!al como lo adelantamos en la leccin precedente, *dam Smith profesaba una c%tedra sobre &olice, juntocon otras materias, y se apoyaba en el iccionario de 'ohnson publicado en >KDD. eca que 'ohnsondefina a la 1&olice1 como una palabra que provena originalmente del franc"s, en tanto que 1&olicy1emanaba de &oliteia. efina a la 1&olice1 como 1Hla regulacin y gobierno de la ciudad o pas, as como el

cuidado de los habitantesH12 y a 4&olicy1 como 1Hel arte del gobierno, principalmente con respecto a lospoderes e$ternosH1.

!ambi"n e$isten fuertes diferencias de campos de conocimiento debidos a la actividad de las comunidadesacad"micas, que est%n activas en la administracin pblica y las (iencias de &olicy. El resultado ha sidouna diferenciacin de %mbitos mediante construccin conceptual, los cuales sin embargo est%ntraslapados, pues entre ellos e$isten fronteras e$traordinariamente tenues y se ha desarrollado unaconcurrencia de trabajos acad"micos sobre el mismo punto.

#a (iencia de la *dministracin fue uno de los terrenos primigenios m%s f"rtiles, para el cultivo de losestudios de &olicy en los Estados 3nidos. entro de algunos de los m%s antiguos libros sobreadministracin pblica en los Estados 3nidos, la &olicy figuraba dentro de las categoras centrales, tan

centrales como que de ella partan definiciones de administracin pblica.#a primera proposicin conceptual de &olicy como centro de la definicin de la administracin pblica,fue formulada en >A=J.Su autor es #eonard :hite, la sugiri en el primer libro de te$to de la materia en los Estados 3nidos+8ntroduccin al Estudio de la *dministracin &blica. &osteriormente, en un antiguo y muy consultadoartculo preparado a mediados de los aos G, 9arshall imoc< se refiri a que 1el alcance de laadministracin pblica est% determinado slo por la necesidad de ejecutar las &olicies y propsitos del7obierno1. 'ohn &ffifner y obert &resthus, por su parte, definieron a la administracin pblica como un1proceso relacionado con la ejecucin de las &olicies &blicas, abarcando innumerables habilidades yusando t"cnicas que ordenan los esfuerzos de muchos miembros del pueblo1.>J

El desarrollo de la administracin pblica como disciplina cientfica en los Estados 3nidos, estuvofuertemente influenciado por las relaciones entre los temas polticos y los temas administrativos. ebidoal fuerte prestigio alem%n, principalmente a trav"s de 7aspar )luntschli, el desenvolvimiento primigeniode la (iencia de la *dministracin tendi a centrarse en la separacin entre poltica y administracin.*unque )luntschli distingua a la administracin con respecto al derecho pblico, la administracin

>J:hite, #eonard.?ntroduccin al Estudio de la 0dministracin Pblica. 9"$ico, (ompaa 7eneral de Ediciones.>AJL. imocAGDF.

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privada y la poltica, fue esta ltima distincin la que llam poderosamente la atencin en los Estados3nidos.

* partir de los trabajos de :oodro; :ilson y /ran< 7oodno;, proliferaron una gran cantidad decontribuciones cuya definicin de la administracin pblica se basaba en su e$traacin con la poltica.Esta tendencia fue predominante hasta mediados de los aos D. Sin embargo, como lo adelantamos,desde la d"cada de los =, se comenz a configurar una interpretacin diversa cuya postura era laacentuacin de los aspectos comunes de la administracin y la poltica, teniendo como factor mutuo a la

&olicy. Esta tendencia, a la que identifique como el Enfoque de la &oltica &blica en una obra anterior,conceba a la administracin pblica como uno de los protagonistas de los procesos polticos queconcurran en el gobierno y, particularmente, la defina como la ejecucin de la 1&oltica &blica1.#eonard :hite se refera a la administracin pblica como las 1operaciones que tienen por objeto larealizacin o la observancia forzosa de la poltica pblica1. En el mismo sentido, 9arshall imoc< ladefina como la 1coordinacin de esfuerzos colectivos para realizar la poltica pblica1.

#a nocin de 1&oltica &blica1 se restringa a un significado procesal, era concebida como unprocedimiento de intercambio entre una variedad de protagonistas de la poltica, en tanto que esta eraentendida como la accin del gobierno en el sentido de determinar a la 1&oltica &blica1. Sin embargo, enla medida en que la administracin pblica era entendida en t"rminos del 1qu"1 y el 1cmo1 del gobierno,d%base por resultado una confusin conceptual con la poltica. e tal modo, si la dicotoma poltica5

administracin pecaba de defecto, este 1Enfoque1 pecaba de e$ceso, y aunque hoy en da an haypensadores que est%n inscritos en su lnea terica, lo cierto es que gradualmente se fue estrechando en sudesarrollo.

En >AGK se introdujo el estudio de &olicy en la Escuela 7raduada de *dministracin &blica de la3niversidad de -arvard y hacia >AL, con base en esta e$periencia, se form un (omit" 8nterdisciplinariodedicado al desarrollo curricular de la nueva disciplina. 3no de sus m%s fructuosos productos fue el libro*dministracin &blica y &olicy &blica C&ublic *dministration and &ublic &olicyF de -arold Stein, quecomenz a utilizarse como libro de te$to en el ao de su publicacin+ >ALB.&osiblemente la contribucin m%s relevante de esa Escuela, sea una antologa preparada por (arl /riedrichy Ed;ard 9ason en >AL. Esta contribucin, que desde la "poca en que se formul podra ser comparadacon el aporte posterior de -arold #ass;ell, padre de las (iencias de &olicy, signific un esfuerzo de

sntesis de los aportes de los especialistas en administracin pblica al campo de aquella disciplina. -ayque enfatizar que /riedrich era un autor reconocido, se haba formado en *lemania, su pas de origen,donde abrev en la teora del Estado germ%nico y las disciplinas administrativas que all se cultivaban.

El objeto de la antologa fue publicar e$presamente una obra de &olicy, como una nueva empresa alternaante las tradicionales series editoriales en ciencias sociales, pues e$ista una necesidad pr%ctica y terica.El temario de los once artculos que integran a la obra, presentados por igual nmero de autores, est%ndedicados a una variedad de campos de accin de la &olicy, tales como el empleo, mercado, controlindustrial, precios, presupuestos, moneda y regulacin econmica, entre otros. *dem%s, las distincionesdisciplinarias de estas ciencias no estaban contribuyendo al estudio integral de las &olicies cuyoimportancia, debido principalmente a la e$pansin de las actividades del gobierno, era patente.

/inalmente, muchos de los progresos m%s significativos de las ciencias sociales estaban entonces, y loestuvieron de antiguo, determinados por problemas de &olicy cuya presin reclamaba soluciones. En todocaso, estas mismas disciplinas requeran del an%lisis de las condiciones que determinaban el "$ito o elfracaso de aquello que los gobiernos modernos emprendan.

#os editores aseguraban que raramente los asuntos de &olicy, si no es que jam%s, se haban tratado conesmero dentro de alguno de los campos de estudio cultivados en la tradicional divisin del trabajo de lasciencias sociales. I, por el contrario, estos asuntos se oponan a la fragmentacin y reclamaban lacolaboracin de disciplinas vinculadas. &ara ambos, la trascendencia del cambio por cuanto a lavisualizacin de las &olicies consista en aplicar todos los enfoques posibles rompiendo las barreras entre

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los an%lisis tericos y pr%cticos, y entre los puntos de vista meramente jurdicos, econmicos yadministrativos.

Esta interpretacin, sustancialmente distinta al 1Enfoque de la &oltica &blica1, precedi y anunci elnacimiento de las (iencias de &olicy propuesto por #ass;ell diez aos despu"s. Se trataba, en suma, deuna sugerencia multidisciplinaria a partir del concurso de las ciencias sociales en su conjunto.

Este concepto de &olicy estaba lejos de ofrecer una panacea o decir al pblico o al gobierno lo que deban

hacer. Su objeto era mostrar como el trabajo de los acad"micos y los practicantes de la administracinpblica, puede atraer en una estrecha y fructuosa colaboracin2 toda vez que la Escuela de *dministracin&blica de la 3niversidad de -arvard se propona presentar anualmente algunos de los resultados de estacolaboracin.

#a contribucin m%s importante, con la que comienza la antologa, es obra de la pluma de /riedrich.(omo est% destinada al tema de las relaciones entre la &olicy y la responsabilidad administrativa, buenaparte de su objeto se dedica a definir a la primera. El punto de arranque es su pol"mica contra la distincinentre la poltica y la administracin formulada por /ran< 7oodno;, de la que e$plica que las concibecomo cajas aisladas mutuamente e$cluyentes, cuando ambas juegan un papel continuo en la hechura yejecucin de la &olicy, aunque como lo aclara, haya m%s de poltica en la formulacin y m%s deadministracin en la ejecucin. El punto de enlace est% la &olicy como un continuo de hechura y

ejecucin, como un proceso inseparable.(uando los individuos o los grupos ganan o pierden poder en un %mbito determinado, hay poltica2 cuandoun acto o propuesta de accin de un funcionario se orienta al inter"s pblico, hay administracin. Estamisma situacin, desde otro %ngulo, deriva en la definicin de &olicy como 1el significado comn delt"rmino referido a las decisiones acerca de lo que se hace o no se hace en situaciones dadas1. #asfunciones legislativas constituyen decisiones de &olicy, de modo que la hechura de &olicy se consideracada vez menos como parte de la administracin pblica, pero una parte al fin, al tiempo que la ejecucinle corresponde plenamente. Esta aeja interpretacin de /riedrich y sus colegas, ratificada por #ass;elldiez aos despu"s, no debemos desorlas en beneficio de un trabajo necesariamente pluridisciplinario delos temas polticos.

6tra opcin fructuosa al 1Enfoque de la &oltica &blica1 fue ofrecida por &aul *ppleby, en su obra &olicy

y *dministracin C&olicy and *dministrationF, publicada en >ALA. *qu encontramos tambi"n el "nfasis delos vnculos e$istentes entre la &olicy y la administracin pblica. *ppleby se cie al estudio del gobiernoen los Estados 3nidos, que fue dividido en atencin a la separacin constitucional de poderes. 3no de losefectos negativo fue que a mediados del siglo ??, la (iencia &oltica se haba convertido en unadisciplina individualizada+ buena parte de su literatura aceptaba t%citamente la divisin de poderes y habae$cluido a la administracin pblica de los procesos de hechura de &olicy. el mismo modo, dichaseparacin sirvi de sustento para la aceptacin y justificacin de del servicio civil.

8nclusive, el &residente de los Estados 3nidos fue reconocido como una e$cepcin a esa idea, pero estoocurri m%s en t"rminos personales que en el orden institucional. Su condicin de hacedor de &olicy seconcibi m%s en su car%cter de individuo, que de jefe del &oder Ejecutivo.

#a situacin real, sin embargo, es diversa+ efectivamente el (ongreso y las legislaturas locales hacen&olicy para el futuro, pero no monopolizan esta funcin. e manera similar, el &oder 'udicial determina loque es la ley, pero no tiene su monopolio, pues constantemente la administracin pblica e$pide lasreglamentaciones para el futuro y est% continuamente determinando lo que es la ley y lo que significa ent"rminos de accin. el mismo modo, los cuerpos legislativos conservan buena parte de poder sobre laadministracin pblica.

1#os administradores pblicos participan en la hechura de &olicy para el futuro, de otro modo+ ellosformulan recomendaciones para la legislacin, y esta es una funcin de la hechura de &olicy1. En tanto loscuerpos legislativos hacen la &olicy en general, toca a los administradores pblicos hacer la &olicy a trav"s

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de una aplicacin gradualmente menos abstracta. 1#a hechura de &olicy en administracin pblica,consiste en el ejercicio de la discrecin con respecto a cada accin1.>K

#a funcin de hechura de &olicy no puede ser situada nicamente en un punto o sector del r"gimenpoltico, porque donde e$ista una accin afectando al pblico, hay hechura de &olicy. Ella es hecha atrav"s de todo el gobierno, a lo largo del proceso poltico. #a administracin pblica, en su m%s ampliosentido, est% involucrada con la hechura de &olicy por cuanto a ella corresponde su ejecucin. Ella es unproceso de entremetimiento entre la hechura de &olicy y la direccin CmanagementF por debajo de las

determinaciones emanadas de los &oderes #egislativo y 'udicial, as como de los entes populares5electorales. E$iste, pues, una relacin gen"tica entre &olicy y *dministracin &blica que convieneconservar, y an desarrollar, para tener una idea cabal de sus complejas relaciones dentro de los asuntos deEstado.

TIPOLOGA DE LAS ADMINISTRACIONES DEL ESTADO

o iversificacin de las administraciones del Estadoo *dministracin de lo E$terioro El 9inisterio de lo E$terioro El Servicio E$terioro *dministracin de 'usticia

-oy en da e$iste una multiplicacin de manifestaciones en la vida del Estado, que ha propiciado ladiversificacin administrativa en su organizacin gubernamental. *ntao, como lo hemos e$plicado, laactividad administrativa tenda a condensarse en la polica y esta idea permaneci cuando se transform enadministracin pblica. Sin embargo, la administracin pblica conserv la esencia de la polica, pero notodas sus cualidades, entre ellas la administracin de justicia, que le estaba subsumida dentro del ramo dela seguridad interior.

3na de las diferencias m%s radicales que se encuentra entre la antigua polica y la moderna administracinpblica, consiste en que esta ltima est% desvinculada de la administracin de justicia, que se ha erigido enpropia del &oder 'udicial. !al desvinculacin, empero, se realiz de manera gradual y hoy en da ane$isten lazos estrechos entre ambas que nos hablan de las "pocas cuando todava las unan pedazos del

cordn umbilical de la historia. Nue otra e$plicacin se puede brindar sobre la permanencia del 9inisteriode 'usticia, que siendo una dependencia de la administracin pblica, est% dedicada al au$ilio de laadministracin de justicia.

Di*e$"ific%cin e (%" %!ini"#$%ci)ne" e( E"#%)

(uando la polica se convirti en administracin pblica, su ncleo e$istencial sustent un tipo general degestin que a partir de entonces se denomin administracin interior o administracin civil. Este suceso,que estuvo presente en los albores del Estado de derecho, propici paralelamente el perfeccionamiento deciertas formas de administracin especializadas cuyo desenvolvimiento se haba ido gestando a la sombrade la polica. !ales formas de gestin especiales gradualmente constituyeron focos de profesionalizacinadministrativa, por lo cual durante la primera mitad del siglo ?8? tambi"n se denominaron

administraciones profesionales. Ellas estuvieron dedicadas, desde principio del siglo anterior, alperfeccionamiento de la gestin singular la hacienda, la justicia, la defensa y los asuntos e$teriores./inalmente, una vez que el Estado de derecho se consolid hacia la primera mitad del siglo ?8?, laadministracin interior fungi plenamente como el pivote de la administracin pblica en su conjunto,jugando las administraciones especializadas un papel au$iliar, pero no menos relevante. #aadministracin civil fue destinada a la conservacin y mejoramiento de la sociedad, por lo cual tiene elcar%cter fundamental. Ella tiene como misin la sobrevivencia, la vida y el bienestar del hombre, en tantoque las administraciones especiales tienen un espacio permanentemente establecido.

>K*ppleby, &aul.Policy and 0dministration. 3ni

principiosdeadministracinpblica[1].doc

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