primer concurso estatal sobre ensayo de

PRIMER CONCURSO ESTATAL SOBRE ENSAYO DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA1

PRÓLOGO La participación es la característica propia del ser humano, relacionada con la capacidad de actuar en un entorno determinado y todo lo que esto implica como el expresar emociones, sentimientos, dudas, inquietudes y tomar decisiones.

Cuando participamos adquirimos herramientas para el ejercicio y práctica de valores que nos permiten construir y fomentar relaciones democráticas y respetuosas en el hogar, la escuela, el trabajo y la comunidad en general.

Lamentarse o ser apáticos ante los asuntos públicos no soluciona los conflictos sociales. Desde junio de 2011, fue aprobada en Sonora la Ley de Participación Ciudadana, la cual nos da oportunidad de fortalecer la noción de ciudadanía al hacer conciencia de que somos sujetos de derecho.

Esta ley nos permite organizarnos como sociedad para construir democracia, refiriéndonos no sólo al día de la elección y al voto, sino hacer conciencia de las oportunidades de desarrollo que trae consigo participar en los asuntos públicos.

El Primer Concurso Estatal de Ensayo sobre Participación Ciudadana, además de crear y fortalecer una cultura en virtud de los derechos de los ciudadanos, tuvo como propósito el fomentar la cultura de la democracia directa a través de los mecanismos como el plebiscito, referéndum, presupuesto participativo, iniciativa popular, consulta vecinal, consulta popular, agencias de desarrollo local y comités de participación ciudadana.

Es importante que se abata la desconfianza que tiene el ciudadano hacia sus representantes populares, mediante el civismo y así potenciar la participación ciudadana, pues permitirá que los vecinos de las colonias o los pueblos conozcan que tienen herramientas para solicitar obras necesarias o bien para impedir una acción de gobierno en la que no estén de acuerdo.

Para lograr el acercamiento con los sonorenses, la Dirección Ejecutiva de Fomento y Participación Ciudadana ha emprendido una tarea cuesta arriba, pues el fomento de la democracia directa no es un trabajo que se verá reflejado en lo inmediato, ya que apenas se siembra la semilla que rendirá sus frutos, esperemos en unos cuantos años.

Los resultados del trabajo de Participación Ciudadana empiezan a verse, pues cada vez más ciudadanos se preocupan y ocupan en tomar acciones al aplicar las herramientas de la democracia directa en sus escuelas, sindicatos, ayuntamientos.


La difusión de los trabajos ganadores en este primer concurso de ensayo tiene como finalidad aportar conocimiento científico al tema.

En el Consejo, como órgano comprometido con la democracia y el impulso de la participación ciudadana, estamos obligados a potenciar y apoyar este tipo de actividades con la finalidad de construir en la sociedad una nueva cultura que nos permita fomentar una ciudadanía activa y participativa, asumiendo cada quien el papel que nos corresponda desde nuestros respectivos campos de acción.

Sigamos participando activamente en cada uno de las actividades que el Consejo promueve en aras de difundir esta cultura democrática, porque recordemos que la democracia, es misión de todos.

Lic. Sara Blanco MorenoConsejera Presidenta


ÍNDICE

Introducción.

“Participación Ciudadana y Confianza: apuntes para la construcción de una política pública en un Sonora democrático”, Víctor Samuel Peña Mancillas.

“Abatiendo la desconfianza con civismo para potenciar la participación ciudadana”, Edgardo Carrillo López.

“Participación ciudadana. Un pensamiento, una idea, una voz que quiere ser escuchada”, Martha Julia Tapia Gardner.

“La participación ciudadana: produciendo democracia”, Hugo Ismael Medina Hernández.

5.-

7.-

29.-

45.-

57.-


INTRODUCCIÓN Sin duda el elemento más importante de la democracia es el ciudadano, por ello el Consejo Estatal Electoral y de Participación Ciudadana (CEE), lanzó la convocatoria para el primer Concurso Estatal de Ensayo sobre Participación Ciudadana, con el propósito de fomentar la cultura de la democracia directa.

La participación ciudadana es un derecho de los ciudadanos de nuestro estado y una oportunidad histórica de intervenir y colaborar, individual o colectivamente, en las decisiones públicas, en la formulación, ejecución y evaluación de las políticas y actos de gobierno.

Nos complace presentar este compendio que se muestra como un canal de comunicación e información entre los ciudadanos y los poderes públicos, ya que permite apreciar los postulados de los ensayistas ganadores en torno a la Participación Ciudadana.

El profesor investigador del Colegio de Sonora, Víctor Samuel Peña Mancillas resultó el ganador del primer lugar con el trabajo titulado “Participación Ciudadana y Confianza: apuntes para la construcción de una política pública en un Sonora democrático”.

El ganador del segundo lugar, Edgardo Carrillo López, con el trabajo: “Abatiendo la desconfianza con civismo para potenciar la participación ciudadana”.

Martha Julia Tapia Gardner, ganadora del tercer lugar con el ensayo “Participación ciudadana. Un pensamiento, una idea, una voz que quiere ser escuchada”.

Asimismo se destaca un trabajo sobresaliente para Hugo Ismael Medina Hernández, con el ensayo “La participación ciudadana: produciendo democracia”.

El jurado calificador estuvo integrado por Mtro. David López García, Dr. Mario Morales, Lic. Alma Benigna Valenzuela García, Lic. María Del Carmen Arvizu e Ing. Fermín Chávez Peñuñuri, quienes evaluaron los trabajos conforme a los siguientes criterios: forma, fondo (argumento-teoría-evidencia), originalidad y conocimiento del Código Electoral para el Estado de Sonora.

Cabe señalar que se mantuvo íntegra la redacción de los ensayos para preservar la esencia de los autores.

Los invitamos a disfrutar la lectura de los ensayos, con la finalidad de construir en la sociedad una nueva cultura que permita fomentar una ciudadanía activa y participativa.


El Consejo Estatal Electoral y de Participación Ciudadana respeta la libertad de los autores, por tanto, las expresiones vertidas en este compendio de ensayos son responsabilidad de los mismos y no reflejan la opinión de este órgano electoral.


Apuntes para la construcción de una política pública en un Sonora democrático.

PRIMER LUGARPARTICIPACIÓN CIUDADANA Y CONFIANZA


El Estado, vía el gobierno, mantiene el monopolio de la fuerza pública pero, cada vez menos, el monopolio del poder. En un ambiente democrático, ejercer el poder significa también compartirlo y distribuirlo en esquemas que propicien la autocontención. La inclusión de actores externos a la esfera gubernamental, por el momento aquí enunciado como “participación ciudadana”, abona a este esquema.

Larga tradición tiene Sonora de ciudadanos activos, críticos, participativos y constructivos. Interesantes son las expresiones recientes de organización ciudadana alrededor de temas con profundo sentido en la comunidad. Frente a esto, su historia y presente, se ha legislado en materia de participación ciudadana: al menos ocho instrumentos expresamente reconocidos y 17 principios rectores que debieran encausar las inquietudes sociales. Ya que se cuenta con una Ley, ahora la pregunta es ¿qué sucederá a partir de este momento?

La experiencia en otros estados ha sido más o menos la misma: un largo y tempestuoso camino previo a la aprobación de una Ley en la materia, un muy cantado triunfo al inicio de su vigencia para, después, tener una norma que en pocas ocasiones (o ninguna) se lleva a la práctica. Sonora, en comparación con otras entidades federativas entró tarde en la carrera legislativa para la participación ciudadana, pero ¿se aprovechó esto aprendiendo de la experiencia ajena o se está rumbo a replicar los modelos poco efectivos de otros estados?

El presente ensayo parte (y argumenta) desde el siguiente supuesto: la existencia de una Ley para la participación ciudadana es, apenas, el inicio. Para que los principios ahí señalados puedan llevarse a la práctica, más que su reglamentación (necesaria, por supuesto) es indispensable la construcción de una política pública estatal que abone al fin último de la norma: fortalecer la confianza entre sociedad y gobierno (entendido éste en el sentido más amplio de la palabra).

Toda Ley es perfectible y todo instrumento mejorable. Desde un sentido crítico es necesario construir alternativas para avanzar: señalar qué podría estar mal, es apenas un flaco inicio. El reto está en acordar cómo construir, con las piezas con las que se cuenta, un mejor Estado para vivir.

Participación ciudadana y confianza: Apuntes para la construcción de una política pública en un Sonora democrático.

“De hecho, lo que hacen las políticas eficaces es transformar las condiciones iniciales en otras que representan problemas de menor envergadura”.

Peter J. May (1981 [2000]:242)


1. Decisión pública y confianza, a manera de introducción

En la práctica tradicional, la decisión del gobierno es la más importante. Puede no ser única, pero la decisión ahí tomada disfruta de tal fuerza dominante que instituye el orden social: ¿cómo, si no es así, pudiera explicarse la convivencia de multitudes y diversos actores, interactuando bajo principios diversos y agendas incompatibles? Más allá de la explicación metafórica para responder a esta pregunta, Streeck y Schmitter (1985), identificaban tres modelos y sus principios: el comunitario, cuyo principio es la solidaridad espontánea; el mercado, regido bajo la competencia dispersa y el estatal, observante del control jerárquico. Dada la eficiencia en la coordinación lograda frente a los otros dos modelos, el dominante sería el estatal . Las decisiones en los gobiernos en la práctica tradicional (ahora llamadas genéricamente “políticas públicas”), para expresarlo en otros términos, alinean las de las otros modelos. Sin embargo, cada vez son más las voces que dudan respecto de la preminencia del modelo.

El abordaje de una decisión pública se logra de mejor manera a partir de la disciplina de políticas públicas: porque se hace cargo de la dificil tarea de identificar la información con la que se cuenta, logra su análisis y ofrece diferentes líneas de acción para mejorar la calidad de la decisión, sea en el momento en que se toma o mientras se realiza (Aguilar Villanueva, 2006).

Sea desde el ámbito académico o desde la práctica, “la formulación tradicional de las políticas públicas, a través del esquema decisionista como puede denominársele, así como la función de los gobernantes se viene desdibujando y cada día es menos útil para entender los problemas de una realidad compleja” (Carrillo-Rodríguez & Toca-Torres, 2008). Aprovecharse del control jerárquico, como hasta ahora sucede en el modelo estatal, resulta cada vez menos legítimo y eficiente ante una comunidad observadora de un aparato burocrático que no alcanza a satisfacer las expectativas. En términos de Streeck y Schmitter (1985), frente a esta insuficiencia puede identificarse un cuarto modelo para el orden social, caracterizado por una concertación inter e intraorganizacional, la coexistencia de una pluralidad de actores donde la decisión estatal no es la única. Ellos denominan “asociacionismo”. Otros le llamarán gobernanza, otros sencillamente participación ciudadana.

Con independencia de la etiqueta que se imponga, debe destacarse que “la forma como los ciudadanos se relacionan con el sistema político hoy se encuentra en transformación, lo que ha conllevado a la resignificación de las relaciones políticas y la reconstrucción de los imaginarios políticos antes imperantes” (Rodríguez Cortés, 2009:112). Sin embargo, la evidencia empírica muestra que la esfera gubernamental no solo interactua con organizaciones ya existentes sino que, vía un trabajo legislativo o vía acuerdos del Ejecutivo, genera espacios ex profeso para la interlocución.

Al respecto, Luis F. Aguilar Villanueva señala: “Nuestra valoración del predominio del Estado en la solución de la cuestión del desarrollo tuvo el tono de un artículo de fe y, en colorario, concebimos a la Administración pública como una actividad exclusivamente a cargo del gobierno” (2006:35).

1


Todo estudio que aborda el tema de la ciudadanización de los procesos y, como consecuencia, de las decisiones de gobierno, tiene como eje sustantivo de su discusión la confianza (Montesinos, 2004): la pretendida post burocratización, cualquiera que sea su denominación o enfoque, busca sostener la relación entre el gobierno (ciudadanos, a fin de cuentas, cuyo diferencial se encuentra en que reciben una remuneración por tomar decisiones públicas) y sociedad (categoría genérica donde cabrán todos aquellos quienes no perciben aquella remuneración y son receptores de esas decisiones). Esta distinción, claramente artificial (incluso quienes “son gobierno” en una faceta de su vida, son “sociedad”), tiene una explicación política-histórica que sobrepasa el objeto de este estudio. Es, sin embargo, en virtud de esta perspectiva (aquí llamado “decisionista”) es que se ha configurado “un sistema política claramente elitista, con grandes dosis de exclusión y en una posición de verticalidad del gobierno con respecto de la sociedad… [además de que] riñe con las nuevas posturas democráticas, en su versión participativa” (Carrillo-Rodríguez & Toca-Torres, 2013:98). Se ha generado, por decirlo de otro modo, desconfianza.

Si la confianza “implica una relación con el otro y que en esa relación es necesario anticipar la actitud del otro” (Castaingts Teillery, 1999:45), no debe sorprender que la mera estrategia recurrente de algunos gobiernos sea la de generar espacios (llámesele Juntas, Consejos, por ejemplo) donde los ciudadanos se integran y ayudan en la toma de decisiones: así, para quienes están fuera del gobierno, les resultará mucho más sencillo anticipar la actitud “del otro” cuando al tomar sus decisiones considera a quienes tampoco están dentro del gobierno. Por el otro lado, el de los gobiernos, la misma estrategia tiene un significado equivalente: “… la participación ciudadana, grosso modo, representa un sentido intento por incorporar las fuerzas políticas antisísmicas” (Montesinos, 2004:98). Lógica incompleta, por cierto: el abuso de las figuras para la participación ciudadana podría generar, a la larga, la acumulación de experiencias no exitosas que lejos de generar confianza, abona a su deterioro. Como lo ha señalado Kim: “la confianza es un subproducto del logro máximo, de manera que no resulta posible mejorarla directamente” (2007:533).

A favor de la participación ciudadana, se enuncia lo siguiente: proporciona información sobre el ambiente social en el que se ejecutarán las actividades de desarrollo, revela de manera más eficiente las preferencias de los usuarios, genera aprendizajes sociales e innovación, fortalece a las instituciones locales y contribuye a mejorar la eficiencia de las instituciones locales, genera formación de capital social, contribuye a la formación o fortalecimiento de identidad local o regional. Los argumentos en contra, o por lo menos sobre sus contradicciones, se dice que: propicia la formación de élites participativas que sesgan la participación, genera persistencia en la exclusión de los menos organizados para gestionar sus demandas, se vuelve ocasión de “captura” de recursos e instituciones redistributivas por parte de élites locales, sesga las preferencias del universo de usuarios hacia las de los

Como se describirá en el apartado siguiente, aquí el concepto de organización incluye toda clase de interlocutores, estén o no organizados de manera formal.

2


participantes, propicia la “informalización” de la política al abrir canales alternos a los de representación institucionalizada, limita la racionalización de las acciones gubernamentales dada la dispersión de las demandas y disminuye la confianza hacia las instituciones representativas (Canto Chac, 2008:29-30).

En la resignificación de la relación gobierno y ciudadanía, para emplear los términos de Rodríguez Cortés (2009), la estrucutra comienza apenas a erigirse. Cada experiencia, sea éxito o fracaso, es (aprovechando la metáfora) apenas un adoquín. Esto es parte del análisis que debe considerarse: frente al elevado optimismo discursivo sobre los alcances de la participación, la “escasa intervención real de la ciudadanía en las políticas públicas, derivada seguramente de la precariedad de las condiciones sociales básicas para el ejercicio de los derechos del ciudadano” (Canto Chac, 2008: 10-11). ¿Se debe a las limitadas capacidades de un modelo que apenas comienza a explorarse o consecuencia del origen gubernamental de algunos de esos espacios? Montesinos (2004), por ejemplo, señala que la participación ciudadana supone un proceso de aprendizaje de lo político por lo que debe esperarse que lo que no es gobierno (llámese pueblo, comunidad, ciudadanía) levantará juicios sustentados en argumentos; debe suponerse que el ciudadano común, en lo individual u organizado como colectividad, critica, corrige, propone alternativas. Es, como puede verse, un proceso en construcción.

2. Breve recorrido por los mecanismos de la Ley vigente

En Sonora, la Ley de Participación Ciudadana (LPCS, en delante), es una norma que tiene, entre otros, el objeto de “fomentar, promover, regular y establecer los instrumentos que permitan la organización y funcionamiento de las instituciones básicas de participación ciudadana en el Estado” (artículo 1 LPCS). Es, para decirlo de otra manera, el andamiaje legal de la participación ciudadana.

Toda vez que un estudio pormenorizado de cada uno de los instrumentos escapa al presente trabajo, señalo solo que su texto se desarrolla a partir de 17 principios rectores de la participación ciudadana y ocho instrumentos. Los principios rectores son: la democracia, el bien común, la legalidad, inclusión, certeza, independencia, objetividad, imparcialidad, solidaridad, tolerancia, pervivencia, libertad, equidad, transparencia, corresponsabilidad, sustentabilidad y el respeto a la dignidad de la persona. Por otra parte, los ocho instrumentos son:

Esta postura proviene de la tradición centralista democrática, donde el distanciamiento entre gobierno y ciudadanía es extremo, quedando demostrado que dicha situación “reproducen inevitablemente un conjunto de contradicciones políticas que hacen más patente los efectos nocivos que provoca la concentración del poder” (Montesinos, 2004:93).

3


INSTRUMENTO DEFINICIÓN NORMATIVA (SIMPLIFICADA)

Es la consulta, con efectos vinculantes, mediante la cual los ciudadanos expresarán su aprobación o rechazo a un acto o decisión del Poder Ejecutivo Estatal o de los Ayuntamientos.

Plebiscito

Instrumento, con efectos vinculantes para las autoridades correspondientes, mediante el cual los ciudadanos expresarán su aprobación o rechazo sobre la creación, reforma, adición, derogación o abrogación de disposiciones de la Constitución Local o de las leyes o decretos que expida el Congreso.

Referéndum

Instrumento mediante el cual los ciudadanos presentan proyectos de creación, modificación, reforma, derogación o abrogación de leyes o decretos, respecto de materias de la competencia del Congreso, a fin de que sea éste quien las estudie, analice, modifique y, en su caso, las apruebe.

Iniciativa Popular

Instrumento mediante el cual los ciudadanos podrán expresar su opinión o propuestas sobre algún tema de interés público relacionado con el ejercicio de las atribuciones del Poder Ejecutivo y del Poder Legislativo del Estado.

Consulta Vecinal

Instrumento que tiene como propósito someter a decisión de la población las prioridades en el ejercicio de los recursos públicos, dónde y cuándo realizar las inversiones y cuáles son los planes y acciones que debe llevar a cabo el Gobierno Estatal y Municipal a través de un proceso de debates y consultas.

Presupuesto Participativo

Instrumento mediante el cual los ciudadanos podrán expresar su opinión o propuestas sobre algún tema de interés público relacionado con el ejercicio de las atribuciones del Poder Ejecutivo y del Poder Legislativo del Estado.

Consulta Popular


INSTRUMENTO DEFINICIÓN NORMATIVA (SIMPLIFICADA)

Entidades dependientes de los Ayuntamientos, con carácter mixto entre gobierno y ciudadanía, dedicadas a las tareas de intermediación, promoción y apoyo al desarrollo económico de los municipios, dotadas de atribuciones e instrumentos para la prestación de servicios de desarrollo local en su territorio de actuación y cuyo objetivo es promover el desarrollo económico municipal, potenciando los recursos locales, fomentando la inserción laboral y las iniciativas empresariales.

Agencias De Desarrollo Local

Órganos de representación vecinal que tienen como función principal vincular a los habitantes del entorno en que hayan sido designados, con las autoridades públicas del gobierno municipal, para el logro de beneficios comunitarios en temas relativos a la planeación, ejecución, seguimiento y evaluación de obras y servicios públicos, seguridad pública, protección civil, transporte público, medio ambiente y aquellos que los comités consideren trascendentes para su comunidad.

Comités De Participación Ciudadana

Tabla 1: Instrumentos de participación ciudadana de acuerdo con la Ley. Elaboración propia.

Adicionalmente, se identifican otros instrumentos de participación ciudadana al señalar que contarán como tales “los demás que establezcan otras disposiciones aplicables o las autoridades estatales y municipales, en los ámbitos de sus respectivas competencias, los cuales, en todo caso, deberán sujetarse a los principios rectores” (artículo 4, fracción IX LPCS) que define la propia Ley.

Una manera de comprender las exigencias de la implementación de los instrumentos contenidos actualmente en la LPCS se encuentra en la siguiente tabla:


INSTRUMENTO REQUISITOS DE INICIO

No procede en materias: tributaria, fiscal y egresos; régimen interno de las organizaciones; expropiación.

Debe solicitarse: En asuntos trascendentes para el Estado, cuando menos el 3% de inscritos en Lista Nominal del Estado (LNE), el Gobernador o la mayoría de los Ayuntamientos; En asuntos municipales, la mayoría de un Ayuntamiento, el Presidente Municipal o, dependiendo la población, del 5 al 20% de los habitantes.

Plebiscito

VINCULANTE

Sí

No procede en materias: relacionadas al cumplimiento de mandatos judiciales; tributaria, fiscal, de egresos o ingresos; régimen interno de Municipios, el Ejecutivo, el Legislativo o el Judicial.

Debe solicitarse: En referéndum constitucional, cuando menos el 5% de inscritos en LNE o la mayoría de los Ayuntamientos; en referéndum legislativo, cuando menos el 3% del LNE o la mayoría de los Ayuntamientos.

Referéndum Sí

Se requiere el apoyo de cuando menos el 1% de los inscritos en LNE.

Iniciativa popular

No

Se requiere el apoyo de cuando menos el 1% de los inscritos en LNE en modalidad directa o 300 firmas bajo otras modalidades.

Consulta vecinal

No

Se requiere el apoyo de 10 mil firmas.Consulta popular

No

Se requiere la emisión de una convocatoria por parte de Gobierno del Estado y el Gobierno Municipal.

Presupuesto participativo

Sí

Su creación depende de la voluntad de los Ayuntamientos y representantes del sector privado.

Agencias de Desarrollo Local

No

La convocatoria para la Asamblea constitutiva corresponde al Ayuntamiento.

Comités de Participación Ciudadana

No

Tabla 2: Instrumentos, obligatoriedad y requisitos de inicio. Elaboración propia.


En la primera columna se enuncia el instrumento. En la segunda, se señala si el producto de la implementación del mismo obliga o no a la autoridad, en otros términos si es o no vinculante para la autoridad. En la tercera columna se han simplificado los requisitos para iniciar la aplicación del instrumento. Cabe señalar que en el caso de la consulta vecinal y la consulta popular, también pueden ser solicitadas por autoridades políticas y/o administrativas, pero se decidió señalar los supuestos en los que interviene la participación ciudadana.

¿Qué reflexiones, por lo pronto, genera esta breve descripción de los instrumentos contenidos en la LPCS? Son, al menos, tres.

Primera, que en los instrumentos cuyo producto obliga a la autoridad, los requisitos para iniciar su instrumentación son altos. Esto no es intrínsecamente malo: instrumentar plebiscitos y referendos tendría un costo significativo, por lo que su ejercicio no podría tomarse a la ligera; por otra parte, las decisiones de la autoridad no podrían estar supeditadas a un grupo no representativo de la sociedad. Pero, si bien se consideran necesarios requisitos como los expuestos en la Ley, cabe la reflexión particular sobre si las cantidades exigidas no son, al mismo tiempo, inhibidores del ejercicio democrático.

Segunda, para los casos de instrumentos no vinculantes, cumplir con los requisitos conllevaría un esfuerzo importante de organización y recursos que no podrían salir de otro lado más que del grupo ciudadano interesado. La pregunta aquí, como en el caso anterior, va sobre si las cantidades exigidas no son, al mismo tiempo, inhibidores.Finalmente, hay un alto riesgo de generar la captura de la participación ciudadana en las Agencias de Desarrollo Local y los Comités de Participación Ciudadana. Las Agencias de Desarrollo Local están definidas como “entidades dependientes de los Ayuntamientos, con carácter mixto entre gobierno y ciudadanía, dedicadas a las tareas de intermediación, promoción y apoyo al desarrollo económico de los municipios” (artículo 89 LPCS), por lo que su trabajo no podría ser vinculatorio. Esta nota tiene lugar porque, a diferencia de lo que ocurre en los otros instrumentos, este no es claro en la característica de sus decisiones. Algo similar ocurre con los Comités de Participación Ciudadana, que son espacios para “vincular a los habitantes del entorno en que hayan sido designados, con las autoridades públicas del gobierno municipal, para el logro de beneficios comunitarios en temas relativos a la planeación, ejecución, seguimiento y evaluación” (artículo 92 LPCS) en diferentes temas que la comunidad considere pertinentes.

Debe señalarse lo siguiente: lo aquí anotado aplica para todas las legislaciones estatales que regulan de igual manera la participación ciudadana. Es decir, no se trata de una situación privativa de Sonora. Frente a esto, en todo caso, la pregunta debiera ser ¿cómo propiciar la participación ciudadana con estos instrumentos?


La respuesta pareciera encontrarse por dos sendas que, al final, coinciden: una aproximación al tema a través de un enfoque de políticas públicas y en aquélla mención de los otros mecanismos existentes (recuérdese el artículo 4, fracción IX de la LPCS) que no están en la Ley.

3. La participación ciudadana que no está en la Ley

Hay mecanismos de participación ciudadana que no están en la Ley de Participación Ciudadana. Y que, además, funcionan desde mucho antes de que existiera esta Ley en la materia.

Tradicionalmente, quienes hacen leyes no se preocupan por qué sucede una vez que inicia su vigencia. Lo relacionado con la participación ciudadana a nivel nacional, es clara muestra de ello: desde hace más de una década, en México, se ha legislado mucho pero se ha impactado poco.

El cúmulo de esfuerzos legislativos no ha incrementado, como se esperaría, la participación ciudadana. El impacto en otras áreas, a más de una década de que el tema se encuentra presente en la agenda pública, es incipiente. Al día de hoy, el enfoque tradicional del proceso legislativo ha sido insuficiente. Sin embargo, en este sentido, los Congresos Locales podrían tener un papel decisivo en la conformación y articulación de políticas públicas, con resultados claros, a favor de la participación ciudadana bajo una visión estratégica.

¿Se recuerda que, a la par de los ocho instrumentos de participación ciudadana, se enumeran en la LPC 17 principios rectores? Aquí comienza a delinearse la oportunidad de una disciplina transdisciplinar como lo es la política pública.

La falta de atención sobre los efectos de una norma que se lleva a la práctica tiene su origen, de acuerdo con Prieto Sanchís (2004), en una doble premisa: por un lado, el legislador es un soberano absoluto cuyas decisiones no pueden ni deben ser discutidas; por el otro, todo aquello que exceda los límites estrictos de la norma (los efectos sociales, su justicia, eficacia o adecuación a la moralidad, por ejemplo) no es cuestion que deba preocuparles. Así entendido el proceso legislativo, cuando se legisla, ha de cuidarse la sintaxis, pues del soberano se espera una expresión pulcra. Se cuida, también aunque en menor medida, la consistencia interna del entramado legal, para que no existan contradicciones evidentes o invasiones a esferas competenciales. A falta de mecanismos de discusión, reflexión o análisis fuera del recinto legislativo, al destinatario de la norma no le queda más que tratar de explicar las intenciones del legislador suponiendo “el espíritu de la norma” o, posterior a un litigio, conociendo la interpretación judicial. Esta ha sido la tónica legislativa predominante. De las consecuencias de la norma, nada.


Hay, incluso, un término acuñado para señalar este distanciamiento entre la hechura de normas y lo provocado: “decadencia de la ley”. Esta se produce, en términos de Prieto Sanchís, cuando tras la ley ya no se vislumbra mas que una voluntad desnuda “en ningún caso el fruto racional de un legislador tambien racional” (2004:28). Hay, pues, una mera expresión material de la voluntad del representante de la Soberanía, en cumplimiento de la formalidad pero en ausencia de un trabajo racional sobre el impacto social o en términos de factibilidad administrativa o de eficacia. En la ciencia o disciplina del Derecho, varias son las corrientes que han criticado este distanciamiento: la llamada “Jurisprudencia de los Intereses” desarrollada por Phillip Heck a principios del siglo pasado, el sociologismo de Duguit y el denominado realismo norteamericano, por mencionar algunas que suelen denominárseles bajo la etiqueta amplia de “antiformalismo” (Prieto Sanchís, 2004). La actividad legislativa, sin embargo y a pesar de las críticas, se ha mantenido con las mismas características a lo largo del tiempo.

Es, hasta fechas muy recientes, que desde los entornos académicos se ha querido ofrecer una aproximación diferenciada. En ella, el foco de atención del legislador debe trascender la sintaxis, la sola productividad legislativa y esquemas de aparente participación ciudadana. El nuevo modelo que comienza a discutirse, como una necesidad social y no solo como una inquietud intelectual, enfatiza la atención en la eficacia estratégica y táctica así como en los resultados que puede tener un gobierno a partir de una ley. Es enfocarse en el valor público a generar a partir de la expresión clara e intencionada de la voluntad del legislador. En esto, afirma Bulygin, “la solución anticipada de conflictos sociales por medio de normas generales ha surgido en una etapa relativamente tardía de la evolución social y ha desempeñado durante mucho tiempo un papel bastante modesto” (2004:85). Pero esto comienza a cambiar.

Las premisas de la recientemente denominada “Teoría de la Legislación” plantea la necesidad de desarrollar un modelo “que permita como mínimo, una reflexión más detenida de las causas que motivan la aprobación de una ley… y la evaluación de los resultados provocados una vez aplicada la misma”(Mora-Donatto & Sánchez Gómez, 2012:5). Hay, como puede notarse, un “desplazamiento del Estado legislador por el Estado administrativo” (Prieto Sanchís, 2004:35). Dentro de lo propuesto por la Teoría de la Legislación, dos son los principales ejes a considerarse: La “política legislativa”, por la que se conocen y vinculan los propósitos que orientan la actividad creadora de las leyes; y la “técnica legislativa”, relacionada con el conocimiento que tal actividad requiere para lograr su fin (Larios Velasco, 2001). Para el tema que ocupa, aquella le exige al legislador estatal clarificar los 17 principios rectores; la técnica legislativa, por su parte, requiere del conocimiento de herramientas y conceptos explorados principalmente en la disciplina de las políticas públicas bajo un fin orientador: en el caso que nos ocupa, la generación de confianza. La pinza comienza a cerrarse.


En Teoría de la Legislación, no solo es indispensable conocer y vincular los propósitos orientadores de la actividad creadora de las leyes, es decir, la ya comentada política legislativa. Se requiere de la técnica legislativa, que engloba el conocimiento de herramientas propiamente dichas que, si bien se observan en función de prioridades y oportunidades políticas (Muro Ruiz, 2007:59), focalizan el producto normativo.

Desde una concepción tradicional, una ley es buena en cuanto cumpla las características de generalidad, bilateralidad y coercibilidad y sea conocida y aplicada por los sectores sociales a los que se dirige (Muro Ruiz, 2007). La propuesta de la Teoría de la Legislación, requiere de otras cualidades.

La técnica legislativa tiene mayor relevancia en los primerios estadios del proceso legislativo. En términos de Bulygin (2004), se trata de la etapa de “preparación del proyecto” previa a la sanción de la ley, que es un acto de decisión política; para Rodríguez Mondragón (2004), se trata de la “etapa prelegislativa”, que antecede a las etapas legislativas y postlegislativa. Bulygin (2004) ofrece una clasificación útil en términos de la técnica legislativa desde la perspectiva del gobierno estratégico y para resultados. Parte de una primera distinción sobre los “problemas de legislación”, que divide en dos: los “políticos” y los “técnicos”. Los problemas técnicos pueden ser o cuestiones relacionadas con el lenguaje (sintaxis, ambigüedad, vaguedad) o cuestiones de origen lógico o conceptual. Estos últimos son, a su vez, subdividios en dos catgorías: problemas sistemáticos (contradicciones, lagunas y redundancias) y problemas dinámicos (promulgación y derogación). La conexión entre la política legislativa y la técnica legislativa se encuentra, precisamente, en las cuestiones de origen lógico o conceptual, dentro de los problemas técnicos.

Para resolver los de índole lógico conceptual, se identifican algunas técnicas:

Rodríguez Mondragón (2004), por ejemplo, recomienda debe cuidarse: a) el planteamiento correcto del problema, definiendo qué es lo que se pretende mejorar; b) la correcta identificación de los actores involucrados y sus intereses; c) conocer los incentivos y motivaciones que originan el interés jurídico sobre las conductas a regular; d) determinar la importancia y necesidad de la institución formal (preguntarse por las consecuencias que ocasionaría la ausencia de reglas formales); e) establecer los objetivos que se persiguen con la nueva normativa o la normativa modificada; f) definir las estrategias de negociación con actores relevantes, g) conocer el momento para actuar y la vigencia de la institución. En la etapa legislativa, debe cuidarse: a) analizar la coherencia y consistencia interinstitucional y b) la previsión de supuestos conflictivos en la redacción. Finalmente, en la etapa postlegislativa: a) el análisis del impacto de la institución sobre los aspectos considerados y la posibilidad de efectos no previstos; b) el monitoreo de la norma; c) elaboraciónd e indicadores sobre la eficacia y eficiencia de la norma; d) como consecuencia de lo anterior, considerar el proceso de rediseño o modificación de la legislación.


Para Muro Ruiz (2007), requiere se contesten al menos cuatro preguntas orientadoras: ¿Qué vinvulación impera entre legislación y verdad? ¿Cuál es la relación entre la let y ante el cambio? ¿Qué tipo de enlaces se originan entre la legislación y el poder? ¿Qué grado de detalle han de contener las normas legales? Su formulación sistemática a lo largo de la etapa prelegislativa, y sus respuestas, contribuirían al control de contingencias en los problemas dinámicos y sistémicos del quehacer legislativo.

Pero hay, en Teoria de la Legislación, una propuesta adicional que se aparta del esquema tradicional del trabajo legislativo cuyo paradigma dominante surge de una necedidad de centralización del poder (Muro Ruiz, 2007). Antes de su aprobación formal, la nueva normativa (o las reformas propuestas a una existente) debe recabar las opiniones de los implementadores “de este modo, la creación de las leyes se escapa al menos materialmente del ámbito parlamentario para ser asumida por los expertos de la administración” (Prieto Sanchís, 2004:37). No se trata, como podría existir en la práctica, de la organización de foros de consulta o la socialización del producto legislativo sino de un proceso verdadero de validación de la factibilidad de la norma. Porque “el decisionismo de la norma particular se impone sobre la generalidad y abstracción de la ley… en el sentido de que cada día resulta menor el ámbito de autonomía y libre disposición de los particulares que se sacrifica, no en nombre de disposiciones generales y abstractas, sino de intervenciones administrativas singualres y de dificil conocimiento” (Prieto Sanchís, 2004:37). Es ocuparse de comprender lo que sucederá una vez que la norma cobre plena vigencia. Dicho en pocas palabras, “frente a lo que imaginó la ciencia de la legislación, la ley no agota la experiencia jurídica” (Prieto Sanchís, 2004:31).

Para vislumbrar la factibilidad de la norma, hay enfoques y técnicas que ayudan. Entre otros, el Nuevo Institucionalismo, como aproximación teorética “puede resultar útil para captar las complejas y múltiples relaciones de los espacios públicos y privados de la creación de instituciones formales o reglas jurídicas” (Rodríguez Mondragón, 2004). O Eugene Bardach, en su obra The Implementation Game, establece tipologías y explicaciones que podrían ser de utilidad. Ubica «juegos» que producen «desvíos de fondos» -Easy Money, Budget Game, Easy Life, Pork Barrel-, “desviación de los fines” –Piling On, Up for Grabs, Keeping the Peace-, «dilemas de administración» –Tokenism, Massive Resistence, Social Entropy, Management Game- y su contraparte de «juegos defensivos» –Tenacy, Territory, Not Our Problem, Reputation-. Esta identificación tuvo como resultados, en palabras de propio autor, “con desgano y de manera más bien escéptica: seis recursos antimonopólicos, cuatro sistemas para que los pocos puedan controlar a los muchos, tres métodos para acelerar el proceso de ensamblaje del programa y dos técnicas para suavizar y agilizar los rituales de la negociación” (Aguilar Villanueva, 2000: 61-82).

La referida Teoría de la Legislación es plenamente compatible con la disciplina de políticas públicas.


4. La construcción de una política pública (a partir de los principios rectores y otros mecanismos de participación)

¿Dónde encontrar instrumentos de participación ciudadana no regulados por la Ley en la materia que pueden servir de guía para la construcción de una propuesta? En la experiencia nacional debe destacarse un mecanismo “de participación ciudadana institucionalizada orientadas al control, vigilancia y evaluación de programas y acciones gubernamentales por parte de personas y/u organizaciones, que promueven la rendición de cuentas” (Hevia de Jara, 2011:30). Se llama Contraloría Social.

Descrita en la Ley General de Desarrollo Social ha sido puesta en práctica con diferentes matices y conjuntando diferentes elementos: dependiendo del contexto y atendiendo a las necesidades particulares. Es una manera de participar, vinculante, que incide en la mejora de la provisión de servicios públicos, monitorear el desempeño del gobierno, exigir transparencia y exhibir fallas y corrupción del gobierno (Cejudo, 2011).

¿Qué ha hecho que este instrumento sea exitoso? Que nace desde una perspectiva de política pública.

El proceso legislativo no puede concebirse como algo ajeno a lo político. Ya lo señalaba Voltaire: “Es muy difícil que haya una sola nación que se gobierne por buenas leyes… en todos los Estados, las leyes se han establecido casi siempre por el interés del legislador, por las necesidades del momento, por la ignorancia o por la superstición” (citado por Prieto Sanchís, 2004:17). Sin olvidar esta nota de realidad, sin embargo, el esfuerzo debe buscar un equilibrio entre las exigencias del momento y con propósitos de mayor alcance.

La presencia de la participación ciudadana como elemento en las decisiones públicas se ha construido a lo largo de un proceso dispar; la sistematización de los pasos dentro del proceso y el esfuerzo por unificarlos, no es más que un ejercicio simplificador y arbitrario con fines explicativos. A partir de lo construido en la literatura especializada, identifíquense tres estadios: el modelo de la gobernabilidad, el del asociacionismo y el de la gobernanza.

En la gobernabilidad se incluye “tanto la capacidad de gobernar del gobierno como el patrón o modo de dirección que éste sigue en su ejercicio gubernativo de la sociedad” (Aguilar Villanueva, 2006:66). El gobierno, en este modelo, es el centro y su capacidad de gobernar “se muestra en la acción y los resultados del gobernar, en las prácticas de la gobernación, no en la dotación de poderes, facultades y atribuciones que un gobierno posee en abstracto” (Aguilar Villanueva, 2006:67). Desde esta perspectiva, el gobernado no tiene mayor finalidad que el ser gobernado, y no puede ser de otra manera pues a la sociedad se le concive como atrasada, ignorante, incapaz o “como el problema más que como parte de la solución” (Aguilar


Villanueva, 2006:70). Retomando a Streeck & Schmitter (1985), la gobernabilidad corresponde al modelo estatal del orden social, ése que tiene como principio el control jerárquico.

La acción gubernamental se expresa a través del aparato burocrático. Una concepción de “el gobernado como problema” genera naturalmente una estructura monopolizadora del conocimiento de la esfera de lo público, sus problemas y alternativas de solución: la burocracia. Kim (2007), a partir de las ideas de Osborne (2006), identifica tres formas dominantes de administración pública: 1) una más prolongada, preeminente, que se extendió desde las postrimerías del siglo XIX hasta finales de los años setenta o principios de los ochenta del XX; 2) un segundo modelo: la NGP, hasta los inicios del siglo XXI, y 3) un tercero que está haciendo su aparición desde entonces: la nueva gobernanza pública (GP). La instrumentación de la decisión pública vía la burocracia recorre el mismo camino.

La complejidad social y, frente a esto, la incapacidad de los gobiernos de satisfacer sus espectativas y demandas obligan a la generación de nuevos modelos. Desde finales de la década de los 70s y comienzos de la década de los 80s, Streeck y Schmitter identificaban el asociacionismo como un modelo emergente para el orden social . Su principio rector se encuentra en la concertación inter e intra organizacional, siendo la organización entendida aquí como todo actor colectivo funcionalmente definido a partir de sus intereses. En este modelo, la transacción y la comunicación entre actores se logra a partir del reconocimiento mutuo y la confianza construída entre ellos. Ya en este modelo, como puede verse, la decisión del Estado vía el gobierno no se impone, por el contrario se concerta. Y esto implica que las otras partes (particularmente el “gobernado”) ha dejado de ser visto como atrasado, ignorante o incapaz. Está cambiando el papel del gobierno, estaría “pasando de representar los intereses de los ciudadanos o expresar la voluntad pública a promover la ciudadanía y la discusión pública” (Kim, 2007:532).

El asociacionismo de Streeck y Schmitter, ya no se desarrolla en la literatura de manera significativa mucho más. Parte fundamental de su contribución es la de migrar el foco de atención, que estaba centrado en el gobierno, para identificar la dinámica y elementos que convivien en el proceso de gobernar. Hacia la primer década del nuevo siglo, es la “gobernanza” la etiqueda que toma fuerza y comienza a utilizarse. La gobernanza es “el proceso mediante el cual los actores de una sociedad deciden sus objetivos de convivencia –fundamentales y coyunturales- y las formas de coordinarse para realizarlos: su sentido de dirección y su capacidad de dirección” (Aguilar Villanueva, 2006:90). En ella, la participación ciudadana es indispensable,

Los mismos autores reconocen que la idea que desarrollan, un modelo diferenciado del dominante estatal, no es nueva: desde Hegel, Fichte y Schlegel, pasando por Spann, Ketteler y Gierke lo habían explorado (Streeck & Schmitter, 1985:124).

4


como inevitable la reconstrucción de la esfera pública “leída en clave política pero también técnica, que atraviese la estructura organizativa del gobierno; que disponga de instituciones capaces de procesar el conflicto social sin negarlo, haciendo cada vez más transparentes sus orígenes en las asimetrías del poder y en los mecanismos de reconstrucción y transformación del tejido social” (Canto Chac, 2008:36).

Habiendo, pues, establecido que el modelo tradicional de decisión pública “configuró un sector público con baja capacidad para dar cumplimiento a sus promesas; promovió prácticas gubernamentales inoperantes; alejó al ciudadano y a la sociedad civil de los asuntos públicos y sembró la mala reputación de las estructuras burocráticas” (Carrillo-Rodríguez & Toca-Torres, 2008:99), un nuevo modelo tiende hacia la reconfiguración de los roles del ciudadano frente al gobierno, entendiéndose “la igualdad y [la] reciprocidad… [como] las principales características en cuanto al poder” (Carrillo-Rodríguez & Toca-Torres, 2008:107).

Las Contralorías Sociales es el ejemplo práctico más destacado de participación ciudadana, con efectos vinculantes que, además, abona al tema de la rendición de cuentas. Es, pues, un ejemplo que podría nutrir la experiencia de las instituciones contenidas en la LPCS.

Hay otras más: el monitoreo ciudadano y el testigo social, por mencionar un pr de ejemplos adicionales. Finalmente, “más allá de estas primeras constataciones generales sobre el papel útil de la participación ciudadana en los Estados democráticos, se debe apuntar que el derecho a la participación surge como un importante articulador de otros derechos humanos concretos, también en su ejerci¬cio cotidiano” (Rivera Sánchez, Varela Mattute, & Gómez Magaña, 2012).

5. Para que la Ley genere participación. Propuestas y reflexiones finales

En otras entidades federativas, como en Sonora, el camino previo a la aprobación de una Ley de Participación Ciudadana fue largo y sinuoso. A la vuelta del tiempo, en muchas de estas entidades (por no decir que en todas) puede identificarse un desánimo sobre los efectos de la legislación: no pareciera haberse fortalecido la participación ciudadana y muchos de los instrumentos ahí descritos carecen de positividad, o para decirlo de manera directa son “letra muerta”.

En el breve recorrido que se hace en este texto, se ha señalado que la lógica legislativa difiere de la lógica de la implementación. El hacer leyes exige concentrarse en la consistencia interna del andamiaje legal y la sintaxis que se emplea y es limitada la oportunidad que se tiene para preguntarse qué sucederá una vez que ese texto quiera llevarse a la práctica. Es, por otra parte, el implementador de la Ley quien, sin salirse del marco que le establece la norma y a través de su trabajo ordinario, vuelve realidad lo ahí escrito. Ahí, desde la perspectiva de las políticas públicas es donde el riesgo a que la letra se muera, aprovechando la metáfora, es mayor.


Frente a esto ¿qué hacer?

Por una parte, habrá que trabajar con los instrumentos que se tienen. ¿Cómo? Con voluntad, las autoridades podrían estimular el ejercicio de la Ley. De los ocho instrumentos de la LPC, el presupuesto participativo, las Agencias de Desarrollo Local y los Comités de Participación Ciudadana tienen como puerta de entrada un acto del Gobierno del Estado o los Gobiernos Municipales. El Consejo Estatal Electoral y de Participación Ciudadana (CEEPC), para incentivar la voluntad podría, por ejemplo, convocar a un reconocimiento estatal de “buenas prácticas” en cualquier de estos tres instrumentos.

Por otra parte, nutriéndose de las herramientas de política pública, no hay que descartar la modificación legal reduciendo, en algunos casos, los requisitos para movilizar los instrumentos descritos en la Ley. Para los casos de la iniciativa popular, la consulta vecinal y la consulta popular (que no tienen efectos vinculantes) cabría la disminución del número de personas requeridas para iniciar los trámites. Una referencia rápida: en Coahuila, la iniciativa popular puede ser ejercida por una sola persona; cuando se reformó la Ley hubo quien consideró, como argumento en contra, que el Congreso destinaría gran parte de su tiempo para analizar iniciativas ciudadanas. ¿Qué sucedió? El Congreso no se ha distraído de sus actividades ordinarias y, por otro lado, se ha incentivado que jóvenes universitarios y profesionistas propongan reformas que, en algunos casos, han sido aprobadas. ¿No se trata, acaso, de incentivar la participación?

Incentivar, desde el CEEPC, la implementación de tres de los instrumentos; vía reformas legales, por otro lado, disminuir los requisitos de otros tres instrumentos que promueven la participación sin efectos vinculantes. De esta manera, seis de los ocho instrumentos pudieran activarse en un tiempo relativamente breve. Hablando de decisión y confianza desde la participación ciudadana, instrumentar estos cambios tienen el soporte teórico aquí tejido.

¿Qué más? Deben buscarse otros mecanismos, estén o no en Ley, para conocerlos, reconocerlos y aprender de ellos. La instrumentación de las Contralorías Sociales (aquí descritas brevemente), con semilla en la Ley General de Desarrollo Social y que en la práctica han evolucionado de acuerdo con las necesidades y contextos particulares, son un ejemplo de ello.

Los 17 principios rectores de la participación ciudadana (la democracia, el bien común, la legalidad, inclusión, certeza, independencia, objetividad, imparcialidad, solidaridad, tolerancia, pervivencia, libertad, equidad, transparencia, corresponsabilidad, sustentabilidad y el respeto a la dignidad de la persona) no deben considerarse como elementos para el discurso, sino como guías orientadoras de una acción amplia y creativa desde quienes promueven la participación ciudadana.


Todo esto, en conjunto, son lineamientos básicos para una política pública estatal en materia de participación ciudadana. ¿Soluciona todos los problemas que se enfrentan? Claro que no. Pero en términos de May: “De hecho, lo que hacen las políticas eficaces es transformar las condiciones iniciales en otras que representan problemas de menor envergadura” (1981 [2000]).

La recomposición de la relación entre ciudadano y gobierno no es una concesión desde el poder: es, por el contrario, una necesidad que el ejercicio del poder impone.

* * *

Tablas incluidas:

Tabla 1: Instrumentos de participación ciudadana de acuerdo con la Ley ................. 7Tabla 2: Instrumentos, obligatoriedad y requisitos de inicio ..................................... 9

Bibliografía:Aguilar Villanueva, L. F. (2006). Gobernanza y gestión pública. México: Fondo de Cultura Económica.

--- (2000). ). Estudio introductorio. En L. F. Aguilar Villanueva, Problemas públicos y agenda de gobierno (págs. 15-72). Mexico: Miguel Ángel Porrúa.

Bulygin, E. (2004). Teoría y técnica de legislación. En M. Carbonell, & S. T. Pedroza de la Llave, Elementos de técnica legislativa (págs. 85-102). México: Porrúa, Universidad Nacional Autónoma de México.

Canto Chac, M. (2008). Gobernanza y participación ciudadana en las políticas públicas frente al reto del desarrollo. Política y Cultura, 9-37.

Carrillo-Rodríguez, J., & Toca-Torres, C. (2008). Las nuevas relaciones en la acción pública: roles emergentes en los procesos decisorios. Papeles Políticos, 95-121.

Castaingts Teillery, J. (1999). Un análisis simbólico de la confianza: El caso México. Management International, 43-57.

Cejudo, G. M. (2011). Contraloría social: Ciudadanía activa, gobierno responsable. En C. P. Estados-Federación, Contraloría social en México. Experiencias de participación ciudadana y rendición de cuentas (págs. 15-28). México: Comisión Permanente de Contralores Estados-Federación.


Hevia de Jara, F. J. (2011). Autonomía y recursos de poder en el caso del Consejo Ciudadano de Desempeño Gubernamental de la Ciudad de Puebla. En C. P. Estados-Federación, Contraloría Social en México. Experiencias de participación ciudadana y rendición de cuentas (págs. 30-48). México: Gobierno Federal.

--- (2009). Relaciones sociedad-Estado: análisis interactivo para una antropología del Estado. Espiral. Estudios sobre Estado y Sociedad, 43-70.

Hevia, F. J. (2011). Participación ciudadana institucionalizada y organizaciones civiles en Brasil. Revista de Estudios Sociales, 95-108.

Kim, P. (2007). Desafíos de la capacidad pública en la era de una administración pública en evolución y reforma de gobierno. Gestión y Política Pública, 511-537.

May, P. J. (1981 [2000]). Claves para diseñar opciones de políticas. En L. F. Aguilar Villanueva, Problemas públicos y agenda de gobierno (págs. 235-256). México: Miguel Ángel Porrúa.

Mora-Donatto, C., & Sánchez Gómez, E. (2012). Teoría de la legislación y técnica legislativa. Una forma nueva de entender y ejercer la función legislativa. . México: Universidad Nacional Autónoma de México, Instituto de Investigaciones Jurídicas, H. Congreso del Estado de Tamaulipas.

Montesinos, R. (2004). La participación ciudadana de la “modernidad democrática” mexicana. El cotidiano, 93-104.

Muro Ruiz, E. (2007). Algunos elementos de técnica legislativa. México: Universidad Nacional Autónoma de México.

Ochoa Henríquez, H. (2010). La política de promoción de la participación ciudadana del gobierno de Chávez. Espacio Abierto. Cuaderno Venezolano de Sociología, 681-695.

Pedroza de la Llave, S. T., & Cruz Velázquez, J. J. (2004). Introducción a la técnica legislativa en México. En M. Carbonell, & S. T. Pedroza de la Llave, Elementos de técnica legislativa (págs. 103-142). México: Porrúa, Universidad Nacional Autónoma de México.

Prieto Sanchís, L. (2004). Del mito a la decadencia de la ley. La ley en el Estado Constitucional. En M. Carbonell, & S. Pedroza De La Llave, Elementos de técnica legislativa (págs. 15-58). México: Porrúa, Universidad Nacional Autónoma de México.Rivera Sánchez, S., Varela Mattute, A., & Gómez Magaña, E. (2012). Participación ciudadana y combate a la corrupción. Cinco modelos de incidencia desde el servicio público. México: Indesol - Contraloría Ciudadana para la Rendición de Cuientas A.C.


Rodríguez Cortés, L. (2009). Entre los nuevos y los viejos caminos: La relación ciudadanos-sistema político. Andamios, 111-138.

Rodríguez Mondragón, R. (2004). El proceso de producción legislativa. En M. Carbonell, & S. T. Pedroza de la Llave, Elementos de técnica legislativa (págs. 143-156). México: Porrúa, Universidad Nacional Autónoma de México.

Streeck, W., & Schmitter, P. C. (1985). Community, market, state -and associations? The prospective contribution of interest governance to social order. European Sociological Review, 119-137.


SEGUNDO LUGARABATIENDO LA DESCONFIANZA CON CIVISMO

PARA POTENCIAR LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA.

Edgardo Carrillo López


RESUMEN.-

El principal problema para lograr una mayor desconfianza, ya sea hacia las instituciones y efectividad de la seguridad pública e incluso personas y hacia el resto de la gente.

No es un secreto la naturaleza desconfiada del mexicano –de la cual no escapamos los sonorenses–. Mas, lo preocupante es que tal actitud ha llegado a trastocar la compenetración de los ciudadanos con los asuntos públicos que les son propios. Dicho sin ambages: la desconfianza nos ha vuelto apáticos, desinteresados y en algunos casos hasta indolentes.

De ello se da cuenta en el presente trabajo a través de datos y cifras estadísticas recopiladas de diversas fuentes, para de esa forma concluir que buena parte de la actitud desconfiada con que nos conducimos tiene su origen en una pobre formación cívica.

Se reseñan brevemente aquí las vicisitudes por las que ha debido pasar la asignatura de civismo desde mediados del siglo pasado, y se plantea la conveniencia de emprender una renovada enseñanza cívica en las aulas de todos los niveles educativos, como materia del programa estatal, que sirva de coadyuvante para la mayor participación ciudadana.

En ese tenor se propone el aprovechamiento de los mecanismos de participación ciudadana contemplados en la ley en la materia, particularmente el de la consulta popular, para definir la opinión y sentir de los sonorenses en cuanto a la conveniencia de potenciar la enseñanza del civismo en nuestro Estado.

Sobre la realización de dicha consulta, se aventura incluso que debe ser el propio Consejo Estatal Electoral y de Participación Ciudadana (CEE) el principal impulsor de la misma, considerando que por esencia y por mandato legal es también el primer interesado en que la participación de la gente sea más significativa en cantidad y calidad.

INTRODUCCIÓN.-

Cuando en noviembre del 2011 el entonces diputado federal David Ricardo Sánchez Guevara promovió una iniciativa para hacer obligatorio el voto electoral en México (1), lo único que logró fue evidenciar la desesperación de los políticos por la baja asistencia de votantes a las urnas.

Con su acción también sustentó lo que de por sí se sabía: La participación ciudadana venía en picada, como lo demuestra el hecho de que la pasividad de la gente fuera más allá de su ausencia en manifestaciones sobre problemas sociales que bien se podrían catalogar de cotidianos, llegando a afectar hasta la expresión máxima


de la práctica democrática, como lo es el derecho a emitir un sufragio. Dicho de otra manera: si la gente se estaba absteniendo hasta de votar, cómo podría esperarse su participación activa en otros asuntos comunitarios.

Eso ya era grave; tanto así que hubo de surgir la ocurrencia de copiar modelos como el de Chile, Perú, Ecuador y Uruguay, donde se hace efectivo el voto obligatorio con sanciones. De hecho, en México también el voto se considera una obligación en los términos del numeral uno del artículo cuatro del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (Cofipe), que inicia apuntando que “votar en las elecciones constituye un derecho y una obligación…”(2), pero ya en el establecimiento de las sanciones no refiere directamente que la abstención amerite penalización alguna (3).

De ahí que el entonces legislador priísta (hoy presidente municipal de Naucalpan de Juárez) propusiera reformar los artículos 345 y 354 del Cofipe, para que los ciudadanos que no ejercieran su derecho al sufragio recibieran una amonestación pública y sanciones de hasta seis días de salario mínimo general vigente en la República Mexicana.

Dejando de lado lo cuestionable de pretender forzar el ejercicio de los derechos (que precisamente por ello perderían su condición de prerrogativa), cabe apuntar que, ciertamente, la preocupación de quienes pensaban como Sánchez Guevara no era para menos, ante el riesgo de que el abstencionismo sobrepasara el 50 por ciento del padrón electoral y colocara al país en una de las condiciones de vulnerabilidad que caracteriza a los llamados “Estados fallidos”: La erosión de la autoridad para la toma de decisiones, producto de la deslegitimización de los gobiernos ante la poca población por la que fueron elegidos.

En el 2012 se cernía tal amenaza en las elecciones federales en que se elegiría presidente de la República, lo cual finalmente no ocurrió, al registrarse un repunte con el voto de 63.33 por ciento de los electores posibles (50 millones 323,153 de un padrón de 79.4 millones), el cual si bien sigue siendo bajo, no se compara con el 58.55 por ciento hasta el cual se había descendido en el año 2009, luego de una participación de 63.97 por ciento en el 2000 y de 77.16 por ciento en 1994.

Peor aún la situación en el caso de las elecciones intermedias, pues si bien el abstencionismo en comicios presidenciales ha llegado hasta 41 por ciento, en los procesos donde sólo se eligen diputados federales ha sido de hasta 55 por ciento. El dato resulta revelador en cuanto es precisamente la figura del diputado, una de las que de menor confianza ciudadana goza –como se verá más adelante–.

Sonora no ha sido la excepción en esta tendencia abstencionista, pues entre las elecciones de los años 2006 y 2009 los votantes disminuyeron del 54.70 por ciento al 53.41 del padrón, respectivamente. Ya en los comicios del 2012, el promedio de personas que acudió a las urnas para elegir ayuntamientos rondó apenas el 50 por ciento, y para el caso de diputados fue de 49.8 por ciento. Y, aunque caso especial, vale traer a colación las elecciones extraordinarias del Distrito 17 en Cajeme, donde la


candidata priísta Rossana Coboj se alzó con la victoria pero con sólo el 27.3 por ciento de asistencia a las urnas, es decir un elevado 72.7 por ciento de abstencionismo.

Desconfianza:

Ante esta impactante realidad, la finalmente frustrada iniciativa del diputado Sánchez Guevara se arrogaba la facultad de castigar el no ejercicio de una prerrogativa, sin considerar que el origen de la ausencia de electores en las urnas era la pérdida de credibilidad de los ciudadanos hacia sus instituciones políticas y los organismos partidistas.

Un indicativo del grado en que la desconfianza afecta la participación ciudadana, lo aporta –retomando el caso de los procesos electorales– el Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública de la Cámara de Diputados, que en su análisis titulado Abstencionismo y cultura política en México afirma que como causa del abstencionismo “… la pobreza y la marginación no parecen tener mayor influencia. Los factores que explican en mayor medida el abstencionismo son una combinación de escolaridad alta e ingresos medios; una mala evaluación del gobierno; desconfianza y escasa representación atribuida a los partidos; y el predomino de una visión delegativa de la democracia, que implica dejar a las autoridades toda la responsabilidad de los problemas”(4).

Y agrega el mismo estudio: “En las elecciones de 2009 los mayores niveles de abstencionismo se encontraron entre los hombres, jóvenes y habitantes de zonas urbanas. Se trató de los electores entre 20 y 39 años de edad y los de más de 80 años; hombres, particularmente en el rango de 20 a 39 años; y población urbana de 20 a 39 años y de más de 80 años”.

Pero esta tesis de la desconfianza como causa de la baja participación ciudadana, alcanza más sustento al revisar algunos resultados que sobre la confianza que los mexicanos sienten por sus instituciones, arrojó una encuesta realizada en el 2012 por Consulta Mitofsky:

Los diputados tienen el grado de confianza más bajo entre los ciudadanos, con 5.9, al igual que la policía; arriba, con 6 puntos, sindicatos, senadores y partidos políticos. En la media de la tabla aparecen la presidencia de la República con 6.6, los bancos y el Instituto Federal Electoral con 6.7, los empresarios con 6.8, y la Suprema Corte de Justicia con 6.9. En la credibilidad alta están los medios de comunicación con 7.2, la Comisión Nacional de Derechos Humanos y el Ejército con 7.5, la Iglesia con 7.6 y a la cabeza del grupo las universidades con 7.8 (5).

Destaca entre estos resultados el hecho de que en el 2012 los diputados ocuparon la última posición en confianza por cuarto año consecutivo. Pero más preocupante todavía es ver que de 15 instituciones calificadas, 13 de ellas han registrado variación a la baja entre los años 2008 y 2012, incluyendo a las de más alta confiabilidad,


como la Iglesia, que bajó cuatro puntos, el Ejército y el IFE con tres puntos menos en cuatro años, y curiosamente los que han ganado un poco de terreno son los partidos políticos y los diputados, que en los mismos cuatro años avanzaron en promedio tres y dos puntos, respectivamente (ello muy probablemente motivado por el año electoral del 2012, donde a través de la propaganda se tiende a ganar un poco de confianza).

Apatía rayante en la indolencia:

A todo esto, la propia gente tiene un alto grado de desconfianza hacia sus conciudadanos e incluso hacia ella misma, como queda claro en algunos datos de la quinta edición de la Encuesta Nacional sobre Cultura Política y Prácticas Ciudadanas (ENCUP), correspondiente al año 2012, los cuales a continuación se reseñan (6):

Sólo 45.65 por ciento de los encuestados creen que los ciudadanos influyen mucho en la vida política de México, y el 15.15 por ciento consideran que no influyen en nada. En cuanto a la influencia de las organizaciones ciudadanas, 41.58 cree que influyen bastante, y 13.44 dicen que su influencia es nula. En contraste, la gente percibe que influyen mucho más el presidente de la República, los partidos políticos, los sindicatos y hasta las grandes empresas, con porcentajes de respuesta del 70.74, 71.24, 52.80 y 63.46, respectivamente.

En la ENCUP también se dibuja a la perfección la apatía ciudadana, con los siguientes datos:

56.61 dice estar poco interesado en los problemas de la comunidad.

79.45 por ciento nunca ha participado en manifestaciones a favor o en contra de cualquier causa

66.90 nunca ha participado en alguna actividad en beneficio de la comunidad.

87.93 no ha sido miembro de una organización estudiantil.

77.65 no pertenece a una asociación de padres de familia.

93.52 no está agremiado a algún sindicato.

92.42 no es miembro de un partido político.

88.12 no pertenece a alguna organización de ciudadanos.

La misma indolencia participativa aparece hasta en las más básicas formas de organización, como son las agrupaciones deportivas, a las que jamás ha pertenecido el 86.58 por ciento de los encuestados; y en el caso del activismo, es contundente el


dato de que ni siquiera por Internet se anima la gente a participar en alguna causa social, pues según la ENCUP 92.14 por ciento jamás ha intentado enviar mensajes relativos a la causa en cuestión por las redes sociales, y 88.17 dice no estar dispuesto a usar su computadora para tal fin.

La desconfianza hacia las demás personas se evidencia con el dato de que 65.43 por ciento nunca ha tratado de organizarse con otras personas afectadas para resolver algún problema que les es común, simplemente porque sólo 26 por ciento confía en este tipo de agrupaciones ciudadanas (56.42 por ciento tiene una confianza media, y 15.12 no confía nada) y, lo que es más, 68.99 por ciento opina que no se puede confiar en la mayoría de la demás gente.

Otros datos en el mismo sentido: 85 por ciento de la gente está de acuerdo con la idea de que si uno mismo no se cuida los demás se pueden aprovechar, según una de las preguntas de la ENCUP. Más todavía: 72.47 por ciento piensa que la gente se preocupa sólo por sí misma.

SUSTENTO DE LA PROPUESTA.-

A menos que me interese:

A estas alturas puede quedar bien entendido que una de las principales razones de la baja participación ciudadana es la desconfianza hacia las instituciones y organismos, pero sin duda es igualmente provocada por factores agregados como la inseguridad pública y una época generacional donde la mayoría de los derechos fundamentales ya se han conquistado, y a las actuales generaciones les queda sólo el deber de conservarlos, lo cual no es menor –sino todo lo contrario– pero evidentemente no se percibe así por la gran parte de las personas.

No es errado pensar que en la actualidad la gente participa o emprende acciones sociales sólo cuando se ve directamente afectada. Para asentar tal dicho, vale reproducir unos cuantos párrafos del ensayo Entre leyes e indolencias, la participación ciudadana (coautoría del firmante de este mismo texto), insertado en el libro Hacia una participación ciudadana, que publicó la Unidad Regional Sur de la Universidad de Sonora con motivo de sus VIII Jornadas Gubernamentales:

“La solidaridad para con ciertos grupos lastimados por algún suceso es sólo pasajera; se diluye como, de hecho, en los periódicos se van perdiendo en páginas interiores las noticias que alguna vez fueron de primera plana. Comprueba la tesis un suceso lamentable: la desgracia de la Guardería ABC, en Hermosillo, convocó en una marcha a 20 mil personas francamente horrorizadas – quién no, ante la muerte de decenas de niños–; un año después, en una segunda marcha participaron 12 mil, que siguen siendo un mundo de gente… con ocho mil menos.

“Esto no debe asustar a nadie; es la naturaleza humana. En realidad son muy


pocos los que deciden por conciencia involucrarse en luchas sociales; más bien lo hacen cuando –hay que subrayarlo– son directamente perjudicados. Si no, pensemos: ¿En qué momento decidieron convertirse en activistas sociales personajes como la señora Isabel Miranda de Wallace (presidenta de la asociación

“Alto al secuestro” y hoy por hoy candidata panista a la jefatura de gobierno del Distrito Federal), o el señor Alejandro Martí (presidente de “México SOS” y creador de la “Fundación Fernando Martí” para apoyar iniciativas contra la impunidad), o el poeta Javier Sicilia (que convocó a una enorme marcha de protesta de tres días y que ha manifestado “tenemos un dolor inmenso, una sed de justicia inmensa”); cuándo, pues, saltaron a la palestra de los luchadores?: ¡cuando asesinaron a sus hijos!, o sea cuando los dañaron directamente. Y con esto no pretendemos minimizar su aflicción ni la de nadie, sino soportar nuestro dicho, y ellos son tres ejemplos” (7).

En cuanto a la inseguridad y violencia desatada por el crimen organizado en las calles del país, bien puede concluirse que definitivamente ha mermado el ánimo participativo de los mexicanos, y a partir de ello no sería errado pensar que si bien hasta hace poco las personas concebían la libertad como su derecho a participar y manifestarse, ahora muchos la conceptualizan como el derecho a que los dejen en paz y se respete su privacidad, sin querer saber más de otras cuestiones.

Tal afirmación se asienta con hechos en el ya citado ensayo Entre leyes e indolencias, la participación ciudadana, del que vale traer a colación otros párrafos:

“En junio del 2011 se dio a conocer que el año anterior la tasa de rechazo de los mexicanos a responder encuestas y sondeos fue del 42.9 por ciento, con la región centro del país con índice de 55 por ciento, el más alto, en tanto que el más bajo se daba en la zona noroeste –Sonora incluido– con 30 por ciento, con rango de 53 por ciento en el nivel socioeconómico más alto, y del 35 por ciento en el segmento menos favorecido. Por supuesto, los profesionales de este tipo de estudios adjudican esta situación a las condiciones de tensión social, sin descartar, claro, el hartazgo de las personas ante la proliferación de las encuestas.

“En este punto el riesgo arropa también a los encuestadores, como lo señaló en mayo pasado (2012) Eduardo Sojo, presidente del INEGI, quien reveló que los encuestadores de ese organismo han sufrido hasta secuestros en estados como

Sinaloa, Coahuila y Zacatecas. Durante la primera „Conferencia Internacional sobre Estadísticas de Gobierno, Seguridad Pública, Victimización y Justicia”, realizada en Aguascalientes, señaló que no se tienen pérdidas humanas, pero que aun así es preocupante que les toque estar en medio de balaceras y levantones.

“El otro factor que revela el miedo de la gente lo podemos sostener en una investigación conjunta del Colectivo de Análisis de la Seguridad con Democracia, A.C. (Casede) y del Centro de Estudios para la Gobernabilidad Institucional (CEGI) del Instituto Panamericano de Alta Dirección de Empresa (Ipade), auspiciada por la


Agencia para el Desarrollo Internacional de Estados Unidos (USAID). Ahí se afirma que, ante la delincuencia y el clima de violencia, 61 por ciento de los mexicanos han optado por mejor no salir de sus casas en la noche, con niveles altísimos del 76 por ciento en Chihuahua, del 70 en Nuevo León, del 67 en Guerrero, Jalisco y Michoacán, del 67 en el Estado de México y 51 por ciento en el Distrito Federal”.

Falta de civismo:

Las anteriormente descritas son razones de verdadero peso para entender el porqué de una escasa participación ciudadana en los asuntos públicos, pero falta quizá comprender el porqué de esas razones, es decir ¿de dónde surge la desconfianza hacia las instituciones y a la misma gente, el miedo a manifestarse o el desgano a emprender nuevas luchas sociales?

La razón más sólida que puede expresarse es la falta de una conciencia cívica generalizada, que en los últimos tiempos se ha acentuado de tal manera que presenta indicadores muy similares a los que se tenían hace 50 años; y para muestra un solo dato contenido en el documento La Cultura Cívica (The Civic Culture), de Gabriel Almond y Sidney Verba, publicado en el año de 1963, que mediante una encuesta aplicada con técnicas de medición para estudiar actitudes y valores ciudadanos, se realizó entre 1959 y 1960 en cinco países, siendo estos Estados Unidos, el Reino Unido, Italia, Alemania y México.

Aquí el dato: En la tabla Confianza y desconfianza social por naciones se apunta que 78 por ciento de los mexicanos está de acuerdo con la idea de que “nadie se preocupará mucho de lo que le suceda a usted si cae en desgracia”, contra sólo 38 por ciento de los estadounidenses y 45 por ciento de los británicos que estaban de acuerdo con esa percepción. Asimismo, 94 por ciento de los mexicanos estaba de acuerdo en que “si no tiene cuidado, la gente se aprovechará de usted”(8).

Es de notarse que ambos reactivos guardan una estrecha coincidencia con los dos que en similar sentido contiene la ENCUP 2012 –que en este mismo texto ya reseñamos–, correspondiendo a la primera pregunta un porcentaje de 72.47 y a la segunda un 85 por ciento. Es decir, 50 años después estamos igual y los mexicanos seguimos desconfiando de todo.

Pero es menester volver a la importancia de la convicción cívica para abatir esa actitud desconfiada y temerosa que campea entre muchos de los ciudadanos, lo cual debe redundar en una efectiva participación ciudadana incluso en los aparentemente pequeños asuntos, como el planteamiento de opiniones, la aportación de ideas y la expresión a favor o en contra de ciertos sucesos.

De ello, de la trascendencia del civismo, no cabe lugar a dudas, y más bien queda reflexionar en cuándo y cómo fue que fuimos perdiendo ese valor. Sólo a partir de ello será posible hacer un planteamiento viable para recuperarlo.


Civismo, la materia borrada:

Trascendental para la formación de niños y jóvenes, la materia cívica impartida en las aulas ha vivido, no obstante, un accidentado devenir en la historia de México, con tintes que bien pueden considerarse dramáticos en dos períodos presidenciales: el de Luis Echeverría Álvarez y el de Vicente Fox Quezada.

Pero, como decimos, desde antes se sucedían los bandazos de la materia cívica, como ocurrió en los tiempos de Jaime Torres Bodet, quien en su primer período como secretario de Educación dotó al civismo de categoría académica en los grados de primaria y secundaria, pero fue el mismo gran alfabetizador e impulsor de la educación mexicana quien desapareció la materia en 1959, ya durante su segundo período como secretario de Educación.

Luego se recuperaría la asignatura, aunque sin sobrepasar sus alcances de enseñanza sobre normas de urbanidad y fomento de la disciplina escolar, con ciertos tintes de exaltación al fervor patrio mediante las participaciones semanales de los alumnos en las ceremonias y festividades cívicas en las escuelas.

Una radical reforma educativa se presentó a principios de la década de los setenta, en el gobierno del presidente Luis Echeverría, que desapareció el civismo como materia y lo integró a la enseñanza de las ciencias sociales, que formaba parte de las cuatro ramas del conocimiento que se impartía entonces en las escuelas mexicana, junto a las ciencias naturales, las matemática y el español.

Fue ahí cuando se tuvo el primer gran borrón o tachón –para estar acorde a los términos escolares– de la materia cívica, aunque ya en el sexenio del presidente Carlos Salinas de Gortari se suscitó la reforma educativa de 1993, la cual planteó de nuevo el civismo como asignatura en las primarias, incorporándole incluso enseñanzas prácticas sobre derechos humanos.

Esto último no surgía precisamente de un límpido sentido reformista del salinato, sino que más bien obedeció a presiones externas que condicionaban el acceso de México a negociaciones como las del Tratado de Libre Comercio, a que en el país se mejoraran las garantías fundamentales de las personas. De hecho, fue así como tres años antes se creó la Comisión Nacional de Derechos Humanos.

Esta reflexión nos da una idea de la poca profundidad con que la cívica se reincorporó a la enseñanza y, por si fuera poco, sus contenidos se vieron hasta lastrados por los fuertes intereses del sindicato magisterial. Para dar una idea: Esta materia se impartía sin contar con un libro de texto específico, insertando sus variados temas en los libros de las demás asignaturas.

En el gobierno de Vicente Fox de nuevo la cívica sufrió un atentado, al desparecerse de los libros de ciencias sociales los temas de civismo y ética.


Ya con Felipe Calderón como presidente, el civismo encontró de nuevo espacio como asignatura en el nivel primaria, aunque ya no como tal –es decir, no como civismo– sino bajo el título de formación cívica y ética.

Enseñanza cívica renovada:

Quizá ahí, en la pretensión de interrelacionar el civismo con la ética, se ha cometido otro de los errores que impiden el pleno desarrollo de los individuos como ciudadanos participativos.

Sencillamente, las acepciones de civismo son “celo por las instituciones e intereses de la patria” y “comportamiento respetuoso del ciudadano con las normas de convivencia pública”, en tanto que para ética el diccionario dicta que es la “parte de la filosofía que trata de la moral y de las obligaciones del hombre”.

No es, pues, que una y otra se contrapongan, pero definitivamente la ética y el civismo no son lo mismo, no al menos para su enseñanza práctica en cada uno de los grados escolares. Dicho de otra forma: Una plena enseñanza del civismo podría corresponder a los niños de primaria, combinándolo luego con la ética en el nivel secundaria –aunque en materias por separado–, para volver al civismo en la enseñanza media superior y superior, pero ya con aplicaciones prácticas para la vida cotidiana.

Se trata de incluir conceptos emergentes, acordes a la época particularmente difícil que vivimos; porque si bien la enseñanza de los valores es primordial, no debe olvidarse que los mismos –los valores– generalmente sucumben ante la realidad de las necesidades económicas de las personas.

Comprenderemos mejor la urgencia de dicha formación cívica dirigida a los jóvenes con tintes de practicidad para la vida, si reparamos en los siguientes datos también obtenidos de la ENCUP 2012:

55 por ciento de los encuestados no tenían conocimiento del movimiento juvenil “Yo soy 132”, lo cual refleja una preocupante desinformación, tomando en cuenta la magnitud de noticia que dicho movimiento adquirió en los medios masivos de comunicación.

59 por ciento no supo cuánto dura el período legislativo de los diputados federales.

59% no supieron nombrar los tres poderes de la Unión.

Por supuesto, no todo es negativo en el actual plan de estudios del civismo y la ética. Sus ejes formativos, que buscan desarrollar en los alumnos ocho competencias cívicas y éticas, constituyen una excelente base para propiciar la participación ciudadana.


Esto lo podemos ver al repasar las mencionadas ocho competencias, que son:

1. Conocimiento y cuidado de sí mismo.

2. Autorregulación y ejercicio responsable de la libertad.

3. Respeto y valoración por la diversidad.

4. Sentido de pertenencia a la comunidad, la nación y la humanidad.

5. Manejo y resolución de conflictos.

6. Participación social.

7. Apego a la legalidad y sentido de justicia.

8. Comprensión y aprecio por la democracia.

Entonces cabe preguntarse, ¿si con estas ocho competencias cívicas y éticas que se enseñan en las aulas sería suficiente para incentivar la participación ciudadana, por qué ello no ha ocurrido?

Las razones pueden ser varias, pero una de las que se antojan como principal es el poco tiempo que se le dedica en horas-clase, lo cual puede constatarse fácilmente con el caso de la asignatura estatal “Formación ciudadana y cultura de la legalidad en Sonora”, que en el año 2011 para el nivel secundaria tenía asignada una carga de apenas tres horas por semana.

La misma materia estatal reforzaba sólo tres de las ocho competencias cívicas, siendo éstas las de sentido de justicia y legalidad, valoración de la democracia como forma de vida y de gobierno, y la de respeto de las diferencias y rechazo a la discriminación. Y este podría ser otro posible factor para que las competencias cívicas aquí mencionadas, sean no del todo eficaces para la formación integral de niños y jóvenes, puesto que son diluidas mediante una planeación que divide su enseñanza por grado escolar, en lugar de aglutinarlas en cada uno de los grados, repitiéndolas una y otra vez, pero aderezándolas con cuestiones prácticas según corresponda al nivel de interés de los alumnos conforme a su edad.

Otro punto a destacar en el afán de comprender por qué el civismo no se ha constituido como detonante de la participación ciudadana, estriba en que si bien su enseñanza ha sido más bien limitada en los grados de primaria y en la secundaria, el balance es peor en los niveles de preparatoria y de educación superior, donde el civismo ha estado prácticamente ausente, siendo que es ahí, entre los jóvenes prestos a convertirse en los ciudadanos activos del futuro inmediato, donde quizá más se le necesita como materia, como asignatura obligatoria, que refuerce aquellas enseñanzas primarias sobre los valores como el respeto, la honestidad y la igualdad, pero ahora –como ya lo dijimos– con tintes de aprovechamiento para la vida profesional y familiar.


Porque es evidente que lo que requerimos no es la a veces confusa conjugación de la ética y la historia con sus fechas insignes, sino más bien la enseñanza del civismo que aporta elementos para comprender la República y el Estado, para saber quién, cómo y porqué hace las leyes, para entender que la justicia se administra pero también se procura, para enorgullecernos de las raíces y, entre muchas otras cosas, para sabernos tan soberanos que la participación ciudadana nos resulta a la vez que un merecimiento, un compromiso con nosotros y con los nuestros.

Para rubricar este punto, encaja a la perfección lo escrito por José Jiménez Blanco, catedrático de sociología de la Universidad Autónoma de Madrid, cuando presenta la edición traducida por FOSSA del libro “La cultura cívica” –ya referida en este mismo texto–:

“No sé si será arraigado prejuicio de profesor universitario –prejuicio que afecta también a los autores de la obra–, pero es mi firme convicción que la clave de la futura participación real de todos los hombres –por encima de lo que hayan sido las trayectorias históricas de sus respectivos países– se encuentra en la educación. No quisiera que después de haber señalado la simplicidad con que se plantean las opciones políticas en nuestro mundo, diese yo ahora la impresión de sacarme de la manga la panacea universal para solucionar los intrincados problemas que plantea el logro de una sociedad realmente participante. Lo que sí quiero decir es que la educación para todos puede ser la variable que haga posible que en transcurso de una generación las sociedades encuentren ese “atajo” de que hablaba antes. Y, por supuesto, no se me oculta que la meta de la educación para todos –ella misma– está estrechamente ligada a las mutaciones profundas de las otras variables del sistema social. Pero sin ella –es decir, sin educación para todos– no se me alcanza el camino que conduzca rápidamente a una “cultura cívica” de participación”. (9)

PROPUESTA.-

Retomar y eficientar el civismo:

A la anterior cita del maestro Jiménez Blanco queda sólo añadir: ¿Y qué mejor educación para promover la participación ciudadana, que el civismo?

A partir de tal premisa y considerando los datos y hechos anotados en este trabajo, es menester proponer el rediseño de la materia cívica en todos los niveles educativos que operan en el Estado de Sonora, replanteando contenidos donde la asignatura ya existe e incluyéndola en los planes de estudio de los grados escolares de donde aún está ausente.

En esa tarea, es importante que la cívica se inserte bajo el principio de la utilidad práctica, sin descuidar, claro ésta, las raíces teóricas, filosóficas e históricas que le dan sustento, pero sí enfatizando en el máximo aprovechamiento para la vida sobre todo en los niveles educativos superiores, que es de donde los jóvenes surgirán a actuar


como ciudadanos. Pero vale insistir: El carácter práctico de las enseñanzas debe estar presente en todos los niveles, como una forma de asegurar que se arraiguen lo más posible antes de que ocurra la tendencia al parecer inevitable de la deserción escolar, que alcanza tonos alarmantes a partir de la secundaria. Hay que prever que para cuando se vayan –por el motivo que sea–, a esos cientos de miles de niños y jóvenes se les haya inculcado la mayor cantidad posible de valores y herramientas cívicas.

La preocupación que aquí expresamos no es para menos. Según cifras del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), de cada 100 alumnos de primaria, el 0.7 por ciento dejará la escuela en algún momento; de la secundaria desertará en promedio el 5.6 por ciento; y de la preparatoria un 14.9 por ciento; ya en la universidad, alrededor de la mitad de los inscritos deja la escuela apenas en el primer año.

No es difícil comprender que el civismo es la base de toda educación, en el entendido de que se trata de formar ciudadanos útiles y capaces en lo laboral, pero igualmente comprometidos con el desarrollo de su comunidad.

CONCLUSIÓN.-

Consulta cívica por el civismo:

Queda por último definir cómo es que la asignatura de cívica se retomaría con nuevos bríos en las aulas. Obviamente es una acción que corresponde a las autoridades, con la intervención obvia del magisterio y de las organizaciones de padres de familia. Sin embargo, ¿en qué momento es que estos actores decidirán que resulta conveniente impulsar la educación cívica como el motor que impulsará la participación ciudadana? Es impredecible.

Por tanto, no está de más que los mismos ciudadanos manifestemos nuestro parecer en torno a este asunto; y una de las mejores formas es aprovechando alguno de los ocho instrumentos de participación ciudadana que nos dota la ley estatal en la materia, siendo al parecer el más viable para este caso el de la Consulta Popular, tomando en cuenta que es el medio para expresar opiniones y propuestas sobre temas de interés público relacionados con las atribuciones de los poderes Ejecutivo y Legislativo; y aunque entre sus virtudes la consulta popular no cuenta con la de tener resultados vinculatorios hacia los actos de las autoridades, sí resulta un avance el que se constituya como un elemento a considerar.

No pasamos por alto que el ejercicio de este instrumento, es decir plantear la realización de una consulta popular, nos enfrenta al problema mismo que pretendemos resolver. Más claro: Para hacer una consulta popular es necesaria la participación ciudadana de origen, pues de acuerdo con la fracción IV del artículo 79 de la Ley de Participación Ciudadana del Estado de Sonora, para convocar a la consulta se requieren “diez mil o más ciudadanos habitantes del lugar donde se


ubique el problema colectivo objeto de consulta, mediante solicitud escrita dirigida al Poder Ejecutivo del Estado o al Congreso, según el tema a consultar”.

Queda clara la dificultad, aunque en las fracciones I, II y III del mismo artículo 79 se tiene la solución, al quedar claro que igualmente pueden ser convocantes de la consulta el gobernador del Estado, los titulares de las dependencias y entidades de la administración pública estatal, y los integrantes del Congreso local por mayoría de sus integrantes.

El párrafo complementario de este artículo advierte que “en el caso de las solicitudes señaladas en las fracciones I, II y III de este artículo, las consultas sólo se podrán realizar exclusivamente sobre asuntos de la competencia de la autoridad que lo solicita”, lo cual es viable pues precisamente al Ejecutivo estatal y a la Secretaría de Educación y Cultura corresponde la inclusión y rediseño del civismo en los planes de estudio.

Quedaría ya, pues, sólo el convencimiento de alguno de esos tres actores que señalamos para que tengan la iniciativa de convocar a una consulta popular. Pero yendo más allá, cabe la pregunta, ¿no podría ser el propio Consejo Estatal Electoral y de Participación Ciudadana (CEE) el que promoviera una consulta en este sentido?

Habrá quienes al respecto opinen que al CEE corresponde sólo las facultades inherentes a la organización, vigilancia y difusión en torno a alguno de los ocho instrumentos de participación ciudadana previstos en la ley. Sin embargo, hay que reparar en tres fracciones del artículo 9 de la precitada ley sobre las atribuciones del Consejo, que son:

“II.- Promover, preservar y difundir una cultura de participación ciudadana acorde a los principios rectores establecidos en la presente ley;

“VIII.- Promover de manera permanente la educación cívica y la participación ciudadana, así mismo, desarrollar un programa de difusión para los niños y jóvenes del sistema educativo del Estado para dar a conocer la importancia de participar en las decisiones trascendentales para la sociedad;

“IX.- Ser órgano de asesoría y consulta en materia de participación ciudadana”.

La interpretación de estos preceptos llevan a pensar que, en efecto, el propio Consejo Estatal Electoral podría constituirse como el primer impulsor de la participación ciudadana a través de una consulta popular que defina si la mayoría de los sonorenses estarían de acuerdo, y en qué términos, con potenciar la enseñanza del civismo entre los niños y jóvenes.

Estaría cumpliendo de esa forma el Consejo con el encargo legal de la fracción VIII del artículo 9: “Promover de manera permanente la educación cívica y la participación


ciudadana…”, lo cual por supuesto puede lograr mediante diferentes medios, formatos y recursos, aunque hay que insistir: Qué mejor que el establecimiento formal del civismo como materia que coadyuve a mejorar las actitudes de una población que, como ya lo planteamos, hasta ahora ha venido actuando a partir de la desconfianza e incluso del temor.

BIBLIOGRAFIA.-

Cámara de Diputados, Gaceta Parlamentaria, Número 3394-IV.

Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (Cofipe), artículo 4, Título segundo - De la participación de los ciudadanos en las elecciones, Capítulo primero - De los derechos y obligaciones.

COFIPE. Artículo 345, Libro séptimo - De los regímenes sancionador electoral y disciplinario interno, Título primero - De las faltas electorales y su sanción, Capítulo primero - Sujetos, conductas sancionables y sanciones.

Abstencionismo y cultura política en México, Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública de la Cámara de Diputados, página 6.

Los números no mienten, reporte y referencias de estudios difundidos en el

2012 por Consulta Mitofsky, sección “México: Confianza en instituciones”, páginas 81, 82, 83, 84, 85, 86 y 87.

Quinta Encuesta Nacional sobre Cultura Política y Prácticas Ciudadanas, ENCUP 2012, Secretaría de Gobernación: http://encup.gob.mx

Hacia una participación ciudadana, ensayo “Entre leyes e indolencias, la participación ciudadana”, página 24, Unidad Regional Sur de la Universidad de Sonora, primera edición diciembre del 2012.

La cultura cívica, Gabriel Almond y Sidney Verba. 1963. Traducción de 1970 por la fundación española Fomento de Estudios Sociales y de Sociología Aplicada (FOESSA) al original de The Civic Culture; Princeton, New Jersey: Princeton University Press.

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

(6)

(7)

(8) (9)


TERCER LUGARUN PENSAMIENTO, UNA IDEA, UNA VOZ QUE

PIDE SER ESCUCHADA

Martha Julia Tapia Gardner


Un pensamiento, una idea, una voz que pide ser escuchada…

“Tu verdad aumentará en la medida que sepas escuchar la verdad de los otros”.

Martin Luther King

Manoseado y trillado, el término participación ciudadana se escucha en cada campaña electoral como slogan inclusivo que nuestros políticos nos regalan en sus discursos y que después olvidan en algún cajón de su escritorio, cuando ocupan un puesto público. De tanto usarse, parece ya no mover ninguna fibra sentimental del ciudadano que se debate en la indecisión de por quién emitir su voto, cuando ninguna propuesta lo convence. Definitivamente, dentro de cada uno de nosotros, hay un pensamiento, una idea, una voz que quisiéramos fuera escuchada y puesta en práctica por ese político de voz petulante y rostro bonachón, que esboza una sonrisa conquistadora y que vemos y/o escuchamos en los medios de comunicación o que visita nuestra colonia solicitando nuestra preferencia electoral.

¿Qué sucede entonces? ¿Por qué nos hemos vuelto insensibles ante el término participación ciudadana? ¿Qué puede hacer renacer el interés de nosotros los ciudadanos por participar en la conformación de una comunidad más funcional, armónica y que nos provea de todos los satisfactores necesarios para el crecimiento y desarrollo?

Sucede que los sonorenses hemos perdido la fe: la fe en las instituciones, la fe en nuestros políticos, la fe en el gobierno. Nos hemos tornado insensibles ante el término de participación ciudadana porque nuestras propuestas y peticiones han sido escuchadas, tal vez, pero no atendidas: recibidas por escrito, pero no estudiadas ni analizadas y por supuesto, pocas veces han sido ejecutadas.

Somos “tomados en cuenta” mientras duran las campañas políticas, mientras nuestro voto es necesario y después, desaparecemos en el anonimato de las masas. Nuestras propuestas duermen en algún lugar, de donde nunca saldrán. Se quedaron en el limbo.

Nos cansamos de acudir a los foros ciudadanos, a las convocatorias, a las marchas y que nada suceda… Nos cansamos de cerrar calles, de alzar la voz, de juntar firmas y que nada suceda… Nos cansamos de organizar comités de vecinos, de expresar nuestras ideas y que nada suceda…

Y ese hartazgo de promesas incumplidas en el que hemos vivido, nos lleva a olvidarnos de que la participación ciudadana no es un término propiedad de políticos, si un concepto nacido del ciudadano; que la participación ciudadana no es un fin, sino un medio; un medio que puede permitirnos lograr la sociedad que queremos, un


medio que puede proporcionarnos los cambios, tan anhelados, en diversos campos de nuestro quehacer cotidiano; un medio que puede abrir las puertas de nuevos horizontes para la sociedad sonorense.

El ciudadano, de manera individual y colectiva, debe ser el protagonista de los cambios sociales que tanto necesitamos y eso sólo se puede lograr con la participación. Resalto la palabra “individual” porque ser individuo es ser ciudadano y la voz de uno solo tiene la misma importancia y valor que la voz de muchos.

Pero, ¿Qué es en teoría la participación ciudadana? ¿Qué hay en las entrañas de este término? Según Wikipedia, “el término participación ciudadana hace referencia al conjunto de acciones o iniciativas que pretenden impulsar el desarrollo local y la democracia participativa a través de la integración de la comunidad al ejercicio de la política. Está basada en varios mecanismos para que la población tenga acceso a las decisiones del gobierno de manera independiente sin necesidad de formar parte de la administración pública o de un partido político”.

Jorge Balbis (2005), Doctor en Ciencias del Trabajo por Universidad Católica de Lovaina e investigador en el Centro Latinoamericano de Economía Humana, define a la participación ciudadana como “toda forma de acción colectiva que tiene por interlocutor a los Estados y que intenta –con éxito o no- influir sobre las decisiones de la agenda pública”.

Difiero de Jorge Balbis, cuando menciona “acción colectiva”, considero que debe ser colectiva o individual. La participación ciudadana no debe limitarse a la colectividad. Cualquier individuo, tú o yo, podemos influir sobre las decisiones de la agenda pública, tenemos derecho a ser escuchados y a acceder a los mecanismos para que otros se nos unan.

Alicia Ziccardi (2004), investigadora del Instituto de Investigaciones Sociales de la Universidad Autónoma de México, en “Los actores de la Participación ciudadana” señala que “la participación es un componente esencial de la democracia” y que “sin duda, los gobiernos de las ciudades debe crear las condiciones para que existan espacios de participación ciudadana e instrumentos que permitan efectivizarla. Así existen formas institucionalizadas de participación ciudadana reconocidas en la legislación federal, estatal y local. Sin embargo, su eficacia es muy limitada y prevalecen en los hechos, formas de gobierno burocráticas y autoritarias que excluyen o subordinan la participación de la ciudadanía en asuntos públicos. Así es posible identificar en las ciudades distintos instrumentos, algunos de los cuales jamás han sido activados, aun cuando existan en los respectivos cuerpos legislativos”.

Considero, que esto último es el caso de la Ley de Participación ciudadana del Estado de Sonora, publicada en el Boletín Oficial No. 6, Edición Especial, de fecha 1° de julio de 2011.

Es loable la intención de dotarnos a los sonorenses de una Ley de Participación


ciudadana, ¿pero responde a los intereses de los ciudadanos de esta entidad? ¿se realizó una consulta popular o se estableció algún mecanismo para conocer la opinión de los sonorenses sobre el tema? No encuentro evidencia que así lo pruebe. Entonces, ¿qué sucedió con esta Ley? Parafraseando a la investigadora Ziccardi, “no ha sido activada”: carece tiene vida, hasta el momento es sólo papel, textos, letras, que únicamente cobran sentido, si los ciudadanos se lo damos.

Retomando a Ziccardi: “los gobiernos deben crear las condiciones para que existan espacios de participación ciudadana e instrumentos que permitan efectivizarla”, mi propuesta versa sobre esto. ¿Cómo podemos hacer para crear esos espacios y poner al alcance del ciudadano, los instrumentos para que esta Ley sea efectiva? Creo, firmemente, que el primer paso es modificar la citada Ley y ciudadanizarla, para que tenga cabida la participación individual y/o colectiva.

Para esto, es necesario organizar un Foro, donde los ciudadanos emitan su opinión sobre la misma y propongan modificaciones y maneras de operar este instrumento. Este Foro puede ser organizado por el Consejo Estatal Electoral en conjunto con el Congreso del Estado. Se sugiere lanzar una convocatoria para organizaciones, asociaciones, grupos e individuos se acerquen para participar.

Al leer las 39 páginas que conforman la Ley de Participación ciudadana, observamos ciertos requisitos que limitan la participación ciudadana.

Se establece que para aceptar una solicitud, deberá estar sustentada con el nombre, firma y datos de la credencial de elector de cierto porcentaje (muy elevado en todos los casos) de ciudadanos. Es decir, quienes no cuenten con credencial de elector no pueden apoyar una solicitud. Es esta la primera limitación a la participación ciudadana que contiene el documento. ¿Por qué? Porque quien no cuente con credencial de elector (por cualquier circunstancia, la cual puede ser temporal (robo del documento, extravío del mismo, etc.) no puede participar, aun cuando posea otro documento que lo acredite como ciudadano sonorense. Además, inhibe la participación individual, ya que no se reciben solicitudes de este tipo: Si tengo una buena propuesta, necesito tener el tiempo y el dinero, para invertir en reunir el número de firmas con los datos que se solicita, una tarea difícil de alcanzar para el ciudadano común que tiene compromisos laborales, familiares y que no puede desprenderse de sus actividades diarias, para cumplir este objetivo. Si se trata de brindar los instrumentos para facilitar la participación ciudadana, es necesario considerar el uso de la tecnología, que hoy en día facilita la comunicación y que fue excluida de esta Ley.

De ahí se derivan las siguientes propuestas de modificación:

Que al firmar una solicitud como las citadas en el documento, el ciudadano pueda brindar los datos de cualquier identificación oficial.

Que se reciban propuestas individuales, a través del Instituto de Participación


ciudadana, figura que se contempla en la Ley, y que sea éste el encargado de difundir la propuesta para recabar la opinión de los ciudadanos, a través de medios virtuales, donde la gente pueda emitir su voto registrando sus datos, número de credencial de elector, licencia u otro documento oficial, lo cual garantice que sólo pueda participar una vez con su opinión. También podría crearse una firma electrónica para cada ciudadano, para utilizar en estos procesos. Esto abarata los costos del referéndum, plebiscito, consultas y demás instrumentos sugeridos en el documento; además, le agrega celeridad a los procesos (se eliminan los periodos de espera para realizarlo que se mencionan en la ley y que a veces, eran de varios años) y garantiza resultados oportunos y verídicos para la toma de decisiones. Esto permitirá cumplir con varios de los principios rectores de la participación ciudadana que se mencionan en la Ley, esencialmente, con la inclusión porque se le estará dando voz a todo individuo o grupo, sin importar la cantidad sino la calidad de la propuesta.

Que se delimiten las funciones, atribuciones y forma de operar del Instituto de Participación ciudadana del Estado de Sonora, ya que sólo se menciona en la parte expositiva del documento, pero no en la normativa. Es esencial que esté integrado por ciudadanos y de preferencia que sean elegidos democráticamente para que cuenten con legitimidad y asegurar la objetividad, legalidad e imparcialidad en los procesos que conduzcan.

Continuando con el análisis de la Ley, encontramos que menciona dos temas “tabú” que no podrán ser tratados a través de los instrumentos de participación ciudadana:

Lo relacionado con materia tributaria, fiscal y de egresos.

Lo relacionado con el régimen interno y de organización de la Administración Pública.

Curiosamente, los temas de mayor interés para la ciudadanía, quedan excluidos. ¿Cuándo hemos visto mayor participación de ciudadanos en Sonora? Me atrevo a recordar dos momentos: El movimiento “5 de junio” encabezado por los padres de los niños que perdieron la vida en la guardería ABC (y que tiene que ver con lo relacionado con la organización de la Administración Pública) y en las manifestaciones contra la tenencia vehicular del 2012, encabezadas por “Los malnacidos” (que tiene que ver con los temas de materia tributaria, fiscal y de egresos). ¿Qué más se necesita para saber los temas que nos interesan a los sonorenses?

Entonces, es esencial que esos temas sean incluidos en la agenda ciudadana y puedan ser abordados, analizados y que fluyan las propuestas de los sonorenses para mejorar al Estado en todos los aspectos, sin limitaciones.

Preocupa sobremanera, otro tema de la Ley, el apoyo económico a organizaciones.

(1)

(2)


¿Las organizaciones de participación ciudadana requieren apoyo económico del gobierno? Creo que no, siempre y cuando no se les pida realizar acciones imposibles como la de recabar 3% de firmas de la lista nominal de los electores del Estado de Sonora (como se señala en la Ley). Si esa actividad queda para el Instituto de Participación ciudadana del que hablábamos, no creo que se requieran recursos provenientes de las finanzas públicas. O tal vez, exista confusión entre las instituciones de asistencia social o de salud (como los comedores para indigentes, asociaciones de apoyo a discapacitados, orfanatorios, etc.) y las organizaciones de participación ciudadana. Habría que delimitar y diferenciar entre ambos, en la Ley de Participación ciudadana del Estado de Sonora. Ofrecer estímulos económicos a las organizaciones de participación ciudadana, desvirtúa la finalidad de las mismas y podría influir en que no se cumpliera con los principios rectores de la participación ciudadana que se mencionan en el artículo 3 de la Ley:

La democracia, el bien común, la legalidad, inclusión, certeza, independencia, objetividad, imparcialidad, solidaridad, tolerancia, pervivencia, libertad, equidad, transparencia, corresponsabilidad, sustentabilidad y el respeto a la dignidad de la persona.

En el capítulo IX de la Ley de Participación ciudadana del Estado de Sonora, se aborda el tema de los Comités de Participación ciudadana. En el artículo 92, se lee: “Los comités son órganos de representación vecinal que tienen como función principal vincular a los habitantes del entorno en que hayan sido designados, con las autoridades públicas del gobierno municipal, para el logro de beneficios comunitarios en temas relativos a la planeación, ejecución, seguimiento y evaluación de obras y servicios públicos, seguridad pública, protección civil, transporte público, medio ambiente y aquellos que los comités consideren trascendentes para su comunidad”.

Al analizar lo anterior, encontramos que estos Comités serán instrumento ideal para mejorar la situación de cada municipio del Estado de Sonora.

No obstante, en el artículo 98 se menciona que será el Ayuntamiento quien emita la convocatoria para organizar estos Comités. ¿Qué ha pasado? Que hasta el momento no hay convocatoria algún por parte del Ayuntamiento para la conformación de esta figura que contempla la Ley que se emitió en el 2011.

El error está en nombrar juez y parte, en estos procesos, al Ayuntamiento. ¿Por qué no es la figura que convoca el Consejo Estatal Electoral o el Instituto de Participación ciudadana? De esta forma habrá transparencia en el proceso de elección, y se garantiza que los Comités estén conformados legítimamente por ciudadanos que representen los intereses vecinales y no los del Ayuntamiento. Además, es necesario que quede establecido que se convocará a la participación de todos los sectores de cada municipio; que se establezcan los límites de cada Comité, de tal manera, que se logre una mayor participación y se cumpla con el principio rector de la inclusión.

Socorro Arzaluz Solano, Doctora en Sociología por el Colegio de México en


su publicación titulada “La institucionalización de la participación ciudadana en municipios mexicanos: Notas a partir del Premio Gobierno y Gestión Local” analiza dos casos de éxito de participación ciudadana, ganadores del premio mencionado: El Consejo Democrático Municipal en Cuquio,, Jalisco (CODEMUC, 2001) y el Programa Unidos Planeamos el Desarrollo de Villaflores (2006).

En el caso de CODEMUC, la Doctora Arzaluz explica: “El primer grupo de ciudadanos fue de alrededor de cien personas que representaban a las diferentes localidades del municipio; su estructura era territorial y se basaba en consejeros comunitarios elegidos por los habitantes que se reunían en asambleas abiertas que formaban los respectivos consejos comunitarios locales (Bazdresch, 2003, 463).

Respecto al funcionamiento, se zonificó el municipio en diez áreas. El secretario de cada zona se encargaba de recoger la opinión de los consejeros comunitarios de las distintas localidades acerca de las obras requeridas, para esto, el secretario se reunía con los habitantes para priorizar las peticiones de obra pública. El acta levantada se llevaba al pleno de la sesión para ser discutida. Una vez al año se reunía el Codemuc en asamblea municipal para establecer la prioridad de las obras a solicitar ante el cabildo. Los registros del consejo muestran que cada año se recibían cerca de 300 solicitudes de obra pública, de las cuales se realizaban un promedio de 60 (Bazdresch, 2003, 465). En la atención de asuntos específicos, el Codemuc tiene comisiones y ofrece espacio en las reuniones a diversos sectores: mujeres, jóvenes, agricultores, entre otros actores municipales, de tal manera que integra a 24 grupos diferentes (Bazdresch, 2003, 467).

Entre otros logros se indica la creación de un reglamento para el Codemuc, el seguimiento de las obras y la capacitación a los miembros del consejo para cumplir sus tareas, dicha capacitación se enfocaba en la metodología de la planeación participativa.

Como las principales fortalezas de este consejo se encontraron la contribución a la eficacia y eficiencia en la aplicación de los recursos de obra pública, así como la amplia representación de los ciudadanos del municipio; su principal debilidad era ser una instancia de representación de una mayoría campesina (Bazdresch, 2003, 470).”. En el segundo caso de éxito estudiado por la Doctora, en el estudio se detalla: l “otro caso premiado fue el programa Unidos Planeamos el Desarrollo en Villaflores, Chiapas. De acuerdo con uno de los actores que participaron en este proceso, tuvo origen en la Ley de Desarrollo Rural Sustentable que se implementó en el estado, por iniciativa del gobierno de Pablo Salazar; es decir, que desde el gobierno estatal se dio impulso al proceso de participación y se incorporó a las instituciones académicas del estado en el proceso de elaboración del Plan de Desarrollo.

Este modelo de planeación proponía una serie de consejos distritales, de los cuales funcionó el Consejo Distrital de los Altos entre 2001 y 2003 y fueron precisamente los académicos y las organizaciones de la sociedad civil, los participantes en este proceso, quienes propusieron al nuevo gobierno municipal de Villaflores implementar dicho modelo.


El programa consistió en un ejercicio de planeación participativa con los siguientes objetivos básicos: 1) implementar un nuevo modelo de planeación, programación y presupuestación de recursos, para fortalecer la participación ciudadana; 2) establecer talleres de autodiagnóstico comunitario, 3) informar del uso de recursos;4) elaborar un diagnóstico microrregional sobre necesidades del municipio, y 5) orientar el gasto público hacia la atención de necesidades básicas. En el municipio se ubicaron cuatro unidades territoriales, cuyas sedes se denominaron Centros Estratégicos de Desarrollo, en éstos se realizaron los talleres de autodiagnóstico comunitario y planeación participativa. En todo el proceso surgieron 117 consejos de participación ciudadana y cuatro SubCopladem; estas entidades definieron el uso del presupuesto en 2005”.

Arzaluz comenta que las actividades realizadas por este grupo eran muy similares a las que se realizan en la planeación y presupuesto participativo de Colombia y Brasil. De igual forma podemos organizarlo en los municipios del Estado de Sonora, con la figura del presupuesto participativo y vinculado con los Comités Participación ciudadana, que se incluyen en la Ley, de tal manera que sea representativo de los vecindarios existentes en cada municipio, y que todos participen.

CONCLUSIONES.-

Si bien la Ley de Participación ciudadana del Estado de Sonora conduce a la legalización de mecanismos que faciliten la democracia y abre espacios de discusión entre los ciudadanos y Estado, aún falta lo más importante: pasarla por el filtro ciudadano para legitimarla y que contenga la opinión de los sonorenses, sus inquietudes y reclamos.

¿Qué ha frenado a la Ley de Participación ciudadana del Estado de Sonora? Su instrumentación. Queda en el aire los quiénes y los cómos. Los ciudadanos no la sentimos nuestra; las instituciones gubernamentales, tampoco; los políticos, menos. Se requiere la pronta creación del Instituto de Participación ciudadana, que el Consejo Estatal Electoral continúe con el proceso de educación para la participación ciudadana y el fomento de una cultura en ese sentido, que el Ayuntamiento asuma su responsabilidad de conformación de los Comités de Participación ciudadana y de las Agencias de Desarrollo Social. (en tanto se hacen las modificaciones necesarias a la Ley).

Es indispensable, buscar los mecanismos para llevar acabo las propuestas aquí vertidas:

Modificar la citada Ley y ciudadanizarla, para que tenga cabida la participación individual y/o colectiva. Esto se logrará a través de la organización de un Foro de Consulta sobre la Ley de Participación ciudadana convocado por el Congreso del Estado y el Consejo Estatal Electoral.

(1)


Que al firmar una solicitud, como las citadas en el documento, el ciudadano pueda brindar los datos de cualquier identificación oficial.

Que se reciban propuesta individuales, a través del Instituto de Participación ciudadana, , y que sea éste el encargado de difundir la propuesta para recabar la opinión de los ciudadanos, a través de medios virtuales,

Que se delimiten las funciones, atribuciones y forma de operar del Instituto de Participación ciudadana del Estado de Sonora, ya que sólo se menciona en la parte expositiva del documento, pero no en la normativa.

Eliminar los temas “tabú” de la Ley. Los ciudadanos sonorenses tenemos derecho a opinar sobre materia tributaria, fiscal y de egresos, así como sobre lo relacionado con el régimen interno y de organización de la Administración Pública.

Incluir en la Ley la diferencia entre las organizaciones de asistencia social y de participación ciudadana. Que sólo las organizaciones de asistencia social puedan recibir apoyo económico del Estado.

Garantizar la transparencia en la conformación de los Comités de Participación Ciudadana. Que la institución convocante para la elección de los representantes vecinales sea el Consejo Estatal Electoral o el Instituto de Participación Ciudadana y que quede asentado en la Ley.

Establecer los límites de cada Comité de Participación Ciudadana, dividiendo cada municipio en sectores. Esta tarea la realizará el encargado de convocar a la formación de los Comités de Participación Ciudadana, con el apoyo del Ayuntamiento.

Que a través de los Comités de Participación Ciudadana se realice el primer presupuesto participativo del Estado de Sonora.

¿Qué tal iniciar el 2014 con la acción de elaborar el primer presupuesto participativo del Estado de Sonora y organizando el primer referéndum en el Estado, sobre el tema de la Ley de Participación Ciudadana del Estado de Sonora?

¿Cuántos nos sumamos a la causa?

Definitivamente, dentro de cada uno de nosotros, hay un pensamiento, una idea, una voz que queremos sea escuchada y puesta en práctica por las instituciones de nuestro Estado… ¿Será éste el primer paso?

(2)

(3)

(4)

(5)

6)

(7)

(8)

(9)


REFERENCIAS-

• Balbis, Jorge-, “Participación e Incidencia Política de las OSC en América Latina”, Asociación Latinoamericana de Organizaciones de Promoción, s/f, en http://equipopueblo.org.mx/part_inci_alop.htm (2005).

• Ziccardi, Alicia, “Los actores de la participación ciudadana”, en http://iglom.iteso.mx/PDF/aziccardi.PDF (2004).

• Arzaluz Solano, “La institucionalización de la participación ciudadana en municipios mexicanos: Notas a partir del Premio Gobierno y Gestión Local” el http://www.scielo.org.mx/ (2012).

• Ley de Participación ciudadana del Estado de Sonora, en http://www.congresoson.gob.mx/Leyes_Archivos/doc_311.pdf (2011)


LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA: PRODUCIENDO DEMOCRACIA

Hugo Ismael Medina Hernández

TRABAJO SOBRESALIENTE


La Participación Ciudadana: produciendo democracia

INTRODUCCIÓN.-

Las sociedades modernas han transitado del modelo de valores democráticos al ideal de una sociedad productora de democracia. Con un sesgo socialista, han sabido amalgamar el concepto de “producto” con el de “socialización” en el amplio espectro de los valores democráticos. Una de las funciones de las leyes de participación ciudadana es la de introducir instrumentos para que los ciudadanos ejerzan el poder, es decir, que de meros transmisores de facultades se conviertan, también, en quienes detenten las decisiones; pero, igualmente relevante, como sujetos que transforman comunitariamente la esfera política en un bien social. La inclusión de avatares propiamente “comunistas” en agendas de la democracia clásica, y que, se pensaría, es diametralmente opuesta a las ideologías teleológicas, sirve, sino para distribuir las riquezas, sí para redistribuir la autoridad y limitar, a su vez, las facultades de los gobiernos representativos. El ciudadano, ya no el trabajador, se apropia de los instrumentos de democracia, no de los medios de producción. No es de extrañar que la imaginería marxista haya subsistido (al menos filosóficamente o en espíritu) y dado a luz, en el seno de sociedades capitalistas, a su igual especular y revolucionario: una especie de movimiento reformador silencioso. En esta configuración, el habitante engendra, no bienes, sino la concreción de una democracia local, que edifica en colectivo una realidad jurídica en beneficio de las comunidades. Bien ha escrito Asier Blas Mendoza (2005) sobre esta especie de sincretismo entre el pensamiento neomarxista y la democracia representativa, como crítica al modelo neoliberal de las economías hegemónicas:

(…) Existe una visión que ve la democracia participativa como un instrumento útil para luchar contra las fuerzas neoliberales que están liderando el proceso de globalización mundial. Las decisiones importantes las toma el mercado, y por ello, al final el proponer que las decisiones han de ser tomadas de forma participada es limitar el poder de decisión del mercado. (P. 13).

Es observable ante este panorama, además, que las exigencias de gobiernos eficientes, que ofrezcan resultados a corto plazo, con decisiones transparentes y evitando la atrofia burocrática, ha superado el esquema de las ideologías, que sólo funcionan a largo plazo. En una figura dramática, las leyes que posibilitan al ciudadano común acceder a la amplia gama de los instrumentos de expresión política funcionan, en parte, para desalienarlo, ante la visión de que gradualmente los espacios tradicionales del debate público han cedido a la fuerza de la política-espectáculo (al vacío de representatividad) que trata a los ciudadanos como meros consumidores pasivos (cf. Sartori, 1998), no como productores proactivos de su bienestar en democracia.

En México, el artículo 39 de la Constitución de 1917 consigna que “la soberanía


nacional reside esencial y originariamente en el pueblo. Todo poder público dimana del pueblo y se instituye para beneficio de éste. El pueblo tiene en todo tiempo el inalienable derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno”, a pesar de que no muestra los dispositivos ni las maneras para ejercer su contenido, es, por lo mismo, base de todas las leyes de participación ciudadana en nuestro país, puesto que plantea la posibilidad de que los ciudadanos tomen decisiones en los ámbitos públicos y políticos que le competen. Es un postulado que tiene reminiscencias de los grandes pensamientos revolucionarios de avanzada y en boga en aquella época, tomados de la teoría marxista filtrados por el prisma de la izquierda latinoamericana.

La participación ciudadana se estructura, principalmente, sobre la práctica de los mecanismos de la democracia directa, no a la inversa. Ambas expresiones no son equivalentes, más bien se refieren, por un lado, a una acción emanada de los ciudadanos y, por otro, en la forma en que se capta ésta, las vías existentes para canalizar las decisiones de los gobernados, muchas veces influidas por las carencias que en sus entornos experimentan a diario. Hasta recientes fechas, los ciudadanos han sido facultados para impulsar directamente los instrumentos de la democracia directa, a pesar de que los asuntos capaces de ser abordados podrían resultar limitados, unido al hecho de que se deben cumplir un buen número de requisitos y, aún más, lidiar con el sucedáneo de que los resultados de dichas convocatorias son, según sea el caso, de carácter meramente consultivos u obligatorios para las autoridades.

Los riesgos de abrir demasiado los canales participativos han conducido a que las legislaciones anteriores, y la actual, contemplen candados o barreras en forma de requerimientos para activar los mecanismos de participación ciudadana, algunos virtualmente imposibles de cumplir para los interesados que surgen de la sociedad civil. Esto ha dejado a los gobernadores con la potestad casi exclusiva de convocar a plebiscitos y referéndums, con la probable consigna de poner a su disposición las facultades organizativas del Estado, a diferencia de la desorganización, falta de recursos y costos altísimos de una iniciativa surgida “desde abajo”, de personas que, tal vez, sólo pueden invertir un poco de tiempo extra a estas actividades. Debe tenerse en cuenta que en la democracia directa es preferible hacer coincidir campañas “oficiales” y civiles, con el fin de poner a las órdenes de la ciudadanía el inmenso conglomerado de instituciones para difundir, recolectar e incidir en la población a consultar, independientemente de si la convocatoria ha sido activada por el Ejecutivo o los ciudadanos.

A pesar del hecho de que la desconfianza en la intervención del Estado o instituciones autónomas en los procesos participativos indique a priori una posible manipulación, hay indicios de que no necesariamente ocurre eso. Altman (2010: 24) expone que los mecanismos de democracia directa convocados por el gobierno han logrado el 55.5% como tasa de aprobación, mientras que los accionados por los ciudadanos han conseguido un 56.2% en América Latina, lo que demuestra, por un lado, la amplia capacidad de organización de la sociedad civil y, sobre todo, la complejidad que entrañan estos procesos de democracia directa que, por lo mismo, no son escenarios manejables como se piensa generalmente. El punto flaco, aún con


las estadísticas en mano, es que se hace urgente dotar de infraestructura material y humana a la población, para estimular e incrementar su participación, ya que las leyes actuales no contemplan los altos costos, los numerosos recursos humanos y de difusión que tienen que encarar los solicitantes; no hay que dejar en estado de indefensión, ni desalentar, la utilización de tan efectivos instrumentos que, a final de cuentas, deben servir a la sociedad, más que implementarse como estrategias de posicionamiento para cúpulas, sindicatos, partidos políticos, gobiernos, con el afán de legitimarse en decisiones coyunturales o desfavorecer a otro rival político.

Ante la opinión pública y los medios, se vio como un ejemplo de ello la solicitud de plebiscito presentada al Consejo Estatal Electoral y de Participación Ciudadana del Estado de Sonora (CEE) por el gobernador de Sonora, Guillermo Padrés Elías, el 24 de enero del 2012, para que se evaluaran diversos programas oficiales (como Sonora SI, Transporte Escolar Gratuito, Uniformes Escolares Gratuitos, Eliminación de Cuotas Escolares y Modernización del Transporte). El plebiscito estaba programado, para ahorrar costos, el mismo día de las elecciones para la renovación de setenta y dos presidencias municipales y el Congreso del Estado. Algunos partidos políticos, inconformes, presentaron sus respectivas quejas que fueron resueltas por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) de forma tajante: entre sus argumentos, el principal fue el que observaba en el hecho de hacer coincidir una consulta ciudadana, emanada “desde arriba”, del Ejecutivo, y una elección de Ayuntamientos y de los diputados del Congreso, como propaganda de Estado, la cual ponía en jaque el derecho constitucional de los demás partidos políticos de tener garantizado un proceso electoral equitativo. Este acontecimiento revela la catadura, los diversos peligros que puede albergar una ley de participación ciudadana mal entendida, que, en estricto sentido, debe ser una herramienta para beneficiar (y empoderar) a los ciudadanos. Con actitudes contrarias, verticales, se corre el riesgo de hacer de la desconfianza y el desánimo antivalores centrales de la democracia directa, algo que suena paradójico pero que es una posibilidad.

Por ello, este ensayo se centra en los instrumentos de participación ciudadana contemplados en la legislación correspondiente en el estado de Sonora y analiza desde una clasificación accesible la relación entre autoridad y ciudadanía, es decir, intenta ahondar en los esquemas que construyen ambos conceptos (y sus vínculos) para crear, fortalecer y activar los diversos mecanismos previstos en la ley y cómo el espacio local puede resultar ventajoso para involucrar a los ciudadanos en las prácticas participativas. Es importante, para ello, considerar elementalmente que la democracia directa funciona recíprocamente y que no se adscribe únicamente a la correlación vertical entre gobernantes y gobernados, sino que también se proyecta como un paradigma de transversalidad en el cual todos los actores deben de asumir compromisos, derechos y obligaciones, sobre todo para vigilar y preservar las garantías de los otros, como una de las asignaciones angulares sobre la que se funda la participación ciudadana.

También resulta pertinente separar lo que es la información de alta calidad que el CEE ofrece constantemente y las estrategias que permitan poner en movimiento


las figuras de esta norma “desde abajo”: por un lado, el Consejo está llamado, por supuesto, a divulgar los contenidos, pero igualmente a crear espacios que propicien la puesta en marcha de estos insumos. La premisa más valiosa, corazón de toda planificación que en realidad esté interesada en incrementar la cultura participativa, debe tener en cuenta esta demarcación; de otra forma se corre el riesgo de formar cívicamente a una sociedad pasiva y receptora de los principios que conforman sus derechos comunitarios, pero a la que no se le encamina hacia el ejercicio y producción de la democracia.

MARCO TEÓRICO.-

Para las democracias consolidadas, la inclusión en el diseño legislativo, cada vez más frecuente, de las herramientas de participación ciudadana tiene orígenes o motivos heterogéneos. En Europa, por ejemplo, surgen del desencanto con las instituciones de la democracia representativa y la baja en las estadísticas de participación de los votantes en las elecciones periódicas; en América Latina se dan en virtud de la descentralización de las competencias de los gobiernos y de la incorporación de la izquierda radical al sistema de partidos políticos (y su subsecuente adopción del discurso democrático) (Welp y Serdült, 2012: 185). También agregaría que responde a la distancia que existe entre los líderes políticos y las situaciones concretas de los ciudadanos.

Sin embargo, la literatura disponible sobre la materia coincide en la necesidad de reconocer que las leyes que hacen posible la participación ciudadana son una consecuencia lógica de las democracias occidentales: necesariamente profundizan en las prácticas tradicionales, alternativas al voto electoral ejercido periódicamente y que propician que los ciudadanos formen parte activa de la gobernabilidad. También permiten combatir el clientelismo o las estrategias de cabildeo, poseen legitimidad mayor y son poderosas herramientas educativas (Altman, 2010: 11).

Es oportuno definir dos conceptos básicos que he venido utilizando y que son nodales para cualquier estudio de la participación ciudadana: entenderé por democracia representativa a la idea de que “el pueblo no gobierna, pero elige representantes que lo gobiernen”; mientras que la democracia directa es “una forma de gobierno en donde el pueblo participa de manera continua en el ejercicio directo del poder” (Gamboa y García, 2006: 4).

Ambos modelos, a priori, parecen circular en sentido contrario y, por ello, se antojan incompatibles. Para algunos teóricos, la participación ciudadana es una innovación, una especie de evolución de los sistemas democráticos modernos. Para los más pesimistas, se trata de un síntoma de la grave decadencia de los modelos políticos monopolizados por los partidos políticos. Igualmente, los estudiosos se sienten seducidos por el potencial revolucionario que entrañan estas prácticas; para otros, la participación ciudadana erosiona el funcionamiento de las instituciones tradicionales (Altman, 2010: 11); también los hay que exponen los imperceptibles


o pobres efectos de las leyes de participación ciudadana en México (Alarcón, 2010: 11), y que igualmente los ven como elementos de polarización. Sin embargo, bien señala Merino (2001: 13) que “representación y participación forman un matrimonio indisoluble en el hogar de la democracia”, ya que participar requiere la forma básica de un criterio representativo democrático: los votos de los ciudadanos.

Para este ensayo, pues, entenderemos por participación ciudadana:

El conjunto de medios consultivos y organizativos de naturaleza democrática que permiten a los habitantes el acceso a decisiones directas en espacios territoriales regionales y comunitarios, los cuales complementan y fortalecen a los existentes en el nivel nacional. La participación ciudadana se asume entonces como la condición elemental que da fuerza y sentido al desarrollo, la integración, coordinación y acción de las políticas públicas que vayan a implementar las autoridades de gobierno y los representantes populares, tanto en la dimensión administrativa como en el campo de la legislación. (Alarcón, 2002: 105-106).

Paralelamente, empoderamiento (de empowerment) se refiere a los “procesos (multidimensionales) necesariamente ligados a la adquisición de poder por parte de grupos desprotegidos de la sociedad” (Flores, 18). Participar no equivale, en automático, a empoderarse: es una ruta. Existen mecanismos de democracia directa que son meramente consultivos (que no empoderan), es decir, la autoridad no tiene la obligación de cumplir con los resultados obtenidos (como la consulta popular y vecinal plasmadas en la correspondiente ley sonorense). Cabe hacer la distinción para evitar caer en el error de tomarlos como sinónimos, cuando son dos aspectos asociados.

Igualmente, el concepto de ciudadano no supondrá mayores complejidades: lo definiré como un estatus del individuo dotado de derechos universales que el Estado garantiza, aunque existen amplios debates acerca del conflicto que representa la inclusión de grupos dentro de la idea de “ciudadanía” (por ejemplo, la realización de leyes que protegen a sectores determinados, como a la comunidad homosexual y a las mujeres en el ámbito laboral) (cf. Corporación Participa, 2008: 11-21).

En el presente trabajo hablaré de los distintos mecanismos contemplados en la Ley de Participación Ciudadana del Estado de Sonora, que fue aprobada en julio del 2011, y utilizaré la tipología de la escalera presentada por Sherry Arnstein, así como un acercamiento desde la óptica de las zonas de empoderamiento del Dr. Arturo Flores, que aplica a diversas leyes de este tipo operantes en el país, así como algunos ejemplos ilustrativos de experiencias en América Latina. Mediante este método, ubicaré el tipo de apoyo o estructura que la ley dispone para facilitar el ejercicio de dichos instrumentos, principalmente los referentes a la información (cualitativamente), capacitación, difusión y recursos materiales y humanos que el Estado, a través de la legislación correspondiente, pone a la orden para que los ciudadanos utilicen, de forma sencilla y eficaz, los mecanismos previstos. Es decir, cómo se construyen en el


escenario democrático de la Ley de Participación Ciudadana del Estado de Sonora los vínculos entre la ciudadanía y autoridades, con el fin de proponer formas que alienten y fortalezcan la organización y activación de dichos mecanismos de democracia directa. Para efectos prácticos, introduciré los conceptos y definiciones correspondientes en la medida en que pase revista a cada uno de ellos, con el fin de facilitar la lectura de este trabajo. Por su carácter mixto, y el enfoque de desarrollo laboral-empresarial que se echan a andar mediante convenios entre gobierno y sector privado, dejaré un poco de lado (no completamente) la figura de las agencias de desarrollo local.

Como se puede deducir, me centraré mayormente en aquellos medios tradicionales que, como explica Altman (2010: 11), comprenden la noción de que los mecanismos de democracia directa esencialmente se configuran en torno a la votación, en la cual los ciudadanos “expresan más fielmente su potencia soberana”, sin detrimento de los instrumentos necesarios y ejemplares, como lo son la iniciativa popular, el presupuesto participativo, las agencias de desarrollo social y los comités de participación ciudadana, porque en ellos igualmente se pueden alcanzar procesos de votación “informales”. Incluiré, sobre todo en las propuestas, el enfoque del fortalecimiento y creación de la cultura participativa desde el espacio local, visto como el medio principal para concretar el ejercicio de la voluntad colectiva. Es en ese potencial en donde entreveo la fuerza participativa más estimulante y, al mismo tiempo, más amplia y compleja, en el entendido de que implica un tipo de organización civil que puede abarcar virtualmente desde una colonia hasta la totalidad del estado de Sonora.

DESARROLLO: LOS MECANISMOS DE DEMOCRACIA DIRECTA EN EL ESTADO DE SONORA

Es bien sabido por la teoría de la democracia directa que la existencia de leyes que permiten la participación ciudadana no garantiza la intervención de la población y mucho menos redunda, como una fórmula mágica, en el impacto de la vida social y política. Existe dos condiciones expresas que condicionan, primeramente, el uso de los diversos mecanismos de democracia directa por parte de la ciudadanía: por un lado, la eficacia de la ley de participación ciudadana en cuanto a que los requisitos que se establezcan para activarlos “desde abajo” sean asequibles para los interesados; por otro, que el ciudadano cuente con la información debida, con el conocimiento relevante, nuclear, obtenida de fuentes de primera mano, sobre todo por la labor de difusión del CEE, tarea que se podría plantear, de entrada, más viable para el Consejo, ya que la primera condición se trata de estudios, iniciativas, mecanismos de aprobación de modificaciones a la ley que, obviamente, le compete a los legisladores.En este marco, cabe hacerse la pregunta de si es suficiente que los alcances de la ley de participación ciudadana para Sonora sean, únicamente, educativos vía la divulgación cívica, aunque este aspecto, importantísimo sin lugar a dudas, no es la finalidad de este tipo de herramientas democráticas. Se podría plantear, en principio, como una primera etapa de impacto cultural, benéfica, pero igualmente importante son las propuestas al legislativo para hacer las enmiendas que permitan que los requisitos


para utilizar los insumos participativos “desde abajo” (y para que una decisión sea obligatoria) no sean imposibles, sino que se ajusten a la racionalidad de la democracia, al interés de que los ciudadanos formen parte de las decisiones políticas, y no desde el temor ideológico que parte del supuesto de que darle voz y voto al ciudadano resta autoridad a quienes han sido elegidos en los procesos electorales periódicos. Los requisitos deben ser eficaces, sin menoscabo del conceso que deben alcanzarse con los porcentajes, y evitar la perspectiva de los “candados” para desanimar a la población porque, a la postre, de poco sirve una ley participativa que impide activar su riqueza democrática “desde abajo” y que, al final, se transforme en letra muerta disfrazada de buenas intenciones (mera cosmética).

Es necesario establecer las características principales de cada mecanismo previsto en la Ley de Participación Ciudadana del Estado de Sonora, así como sus dimensiones y alcances para poder emprender una propuesta y visualizarlas en su justa medida. Vargas Cuellar (2010: 84), a partir de la afamada escalera de la participación ciudadana de Sherry Arnstein, ha elaborado una tabla que clasifica los diversos mecanismos de democracia directa que contempla una ley de acuerdo con los niveles de decisión a los que puede acceder la ciudadanía, la cual reproduzco a continuación (donde 1 es el primer escalón, con poca o nula participación, mientras que el 8 es el nivel máximo de involucramiento ciudadano):

NIVEL DE PARTICIPACIÓN(ESCALÓN)

PAPEL DEL CIUDADANO

Los ciudadanos “educados” reproducen y apoyan las disposiciones de los actores poderosos en los medios participativos en los que han sido instruidos.

VINCULANTE

Los ciudadanos son instalados en consejos y comités que solo funcionan como vehículo de “educación” por parte de los actores poderosos.

1. Manipulación

Los no-ciudadanos tratan de ser “curados” de su patología en lugar de resolver los principios de exclusión y desigualdad que generan su “patología”.

Bajo la falacia de involucrar a los no-ciudadanos en la planeación, los expertos tratan a los sujetos en una especie de “terapia grupal”.

2. Terapia

En un nivel avanzado del proceso de planeación, los ciudadanos que apenas son informados tienen poca oportunidad de influir en el proceso.

La información fluye de manera unilateral para que los ciudadanos sepan de sus derechos, responsabilidades y opciones.

3. Información

Al consultar la opinión de los ciudadanos se pretende legitimar la política.

Los ciudadanos son una abstracción estadística que manifiesta cierta percepción de la política.

4. Consulta


NIVEL DE PARTICIPACIÓN(ESCALÓN)

PAPEL DEL CIUDADANO

Los ciudadanos tienen la capacidad de aconsejar o planear, sin embargo los actores poderosos se reservan el derecho de decidir sobre ésta.

VINCULANTE

El grado en que los ciudadanos son apaciguados depende de la asistencia técnica para articular sus prioridades y la manera en que la comunidad presiona para lograrlas.

5. Apaciguamiento

Se comparten las responsabilidades a través de estructuras formales.

El poder se distribuye a través de la negociación entre ciudadanos y actores poderosos.

6. Asociación o coparticipación

Los ciudadanos poseen los elementos para garantizar la existencia del accountability del programa.

Las negociaciones entre ciudadanos y autoridades resultan en la delegación de la capacidad de decidir sobre un plan o programa.

7. Poder delegado

Los ciudadanos tienen el control absoluto de los aspectos gerenciales y de negociación.

La demanda de poder por parte de los ciudadanos es atendida por completo. Los ciudadanos pueden gobernar un programa o institución.

8. Control ciudadano

Bajo este esquema, los mecanismos previstos en la ley respectiva sonorense se podrían ubicar de la siguiente forma: en el primer escaño de la “no participación”, se encuentra la “manipulación” y la “terapia”, con los cuales la autoridad educa a los participantes en foros o comités expresamente formados por ellos mismos para conseguir legitimidad. Por fortuna, en la ley actual de Sonora no existen insumos que encuadren en este rubro.

En el segundo nivel, conformado por la llamada “participación simbólica”, se encuentran la “información”, la “consulta” y el “apaciguamiento”. En este segundo escalón, encontramos que la consulta vecinal y popular, por sus caracteres no vinculatorios, encuadran en la “consulta”; mientras que la iniciativa popular se inserta en el “apaciguamiento”, ya que se sujeta a los procedimientos previstos por las vías legislativas (aunque aquí, por su perfil consultivo, también encajan la consulta vecinal y popular, ya que las autoridades se reservan el derecho de aplicar o no las decisiones sugeridas).

En el tercer y último rango hallamos el “poder ciudadano”, articulado por la “asociación o coparticipación”, el “poder delegado” y el “control ciudadano”. Los comités de participación ciudadana, en virtud de las negociaciones o trabajos en conjunto entre vecinos-ciudadanos y gobierno para la resolución de propuestas, pertenecen a la “asociación o coparticipación”; el plebiscito y el referéndum (tanto el constitucional como el legislativo) entran en el “poder ciudadano”, porque se


delega la capacidad de decidir, mediante el voto, a los habitantes para garantizar, en virtud de los efectos vinculantes, el cumplimiento o no de tal o cual propuesta. El “control ciudadano” es más innovador, en el sentido de que da a la población el poder operativo no sólo de determinados programas, generalmente a través de las oenegés u organismos de transparencia meramente conformados por los pobladores, sino la potestad de organizar la conformación de los institutos correspondientes.

Es justo mencionar que, a pesar de que la escalera de Arnstein data de finales de los sesenta, la taxonomía más reciente, por ejemplo, la de Hambleton y Hogget (Benavente y Meza, 2010: 40) que incluye aspectos novedosos como la “información de alta calidad”, “consulta cínica”, “control basado en confianza” (son doce peldaños en total), no entraña la simplicidad que la de Arnstein sí. Además, ambos modelos sirven perfectamente para entender los mecanismos utilizados en la ley en comento, pero la teorización de Hambleton y Hogget no la esgrimo debido a que es más útil a la hora de realizar un examen extenso que considere no sólo las figuras clásicas de la participación ciudadana, sino modos de intervención colectiva como el activismo y la creación de oenegés, que surgen “informal” e independientemente de las leyes de democracia directa.

El Dr. Arturo Flores (2007: 29) configuró, asimismo, a partir de ambas escaleras, una división tripartita que se ajusta, a su ver, al fenómeno de la participación ciudadana en México. Explica que existen tres zonas de empoderamiento esenciales: la zona de empoderamiento cero, la de auto-empoderamiento y de empoderamiento institucional. La primera se define por la simulación consultiva, sin ningún tipo de efectos y, además, porque generalmente las decisiones ya están tomadas antes de realizarse la consulta respectiva. La segunda zona es cuando la ciudadanía se organiza, inconforme por la falta de respuesta o por decisiones verticales con las cuales no se encuentra conforme: un ejemplo nacional y diacrónico sería el caso del Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN); uno local y más reciente, el Movimiento no más Impuestos que se manifestó en contra de la Contribución al Fortalecimiento Municipal (COMUN), que gravaba a automóviles de diez años de antigüedad (modelos del 2004 al 2013) en el estado de Sonora. La tercera zona, la del empoderamiento institucional, y desde la cual es pertinente el análisis, es la que crea y organiza los medios adecuados en legislaciones locales para permitir el empoderamiento de los ciudadanos, como la actual Ley de Participación del Estado de Sonora.

Entre los ocho mecanismos que la presente normativa establece, encontramos que sólo tres (el plebiscito, el referéndum y el presupuesto participativo) son obligatorios, vinculantes, palabra clave para que los habitantes aprecien que en realidad la ordenanza no es estéril respecto a sus demandas. En Holanda, por ejemplo, un estudio reveló que la participación se incrementa si los ciudadanos perciben un impacto inmediato en sus entornos como fruto de la decisión tomada (Flores, 2007: 29).

Se deben de considerar, además de los efectos consultivos o vinculantes, la


naturaleza particular de cada instrumento. El plebiscito, definido en los preceptos en estudio (artículo 12) como “la consulta, con efectos vinculantes para las autoridades correspondientes, mediante la cual los ciudadanos sonorenses expresarán su aprobación o rechazo a un acto o decisión del Poder Ejecutivo Estatal o de los Ayuntamientos, que sean trascendentes para la vida pública del Estado o del municipio” (Ley de Participación Ciudadana del Estado de Sonora, 2011: 14), requiere cuando menos el tres por ciento de los ciudadanos inscritos en la Lista Nominal del Estado, o un número de Ayuntamientos que represente la mayoría de los Ayuntamientos en el Estado, para ponerlo en marcha: significa que los interesados (en este caso, los ciudadanos) tendrían que recopilar aproximadamente 56,170 (aplicable también al referéndum legislativo) a nivel estatal, o contra actos del Ayuntamiento, en el caso de Hermosillo, la capital del estado, por tener más de cien mil electores (cf. el artículo14, fracción II, inciso f), el tres por ciento de la lista Nominal del municipio (15,357 firmas, aproximadamente, debido a que cuenta con 511,897 personas en la lista electoral), lo que representa un trabajo de logística, recursos humanos y materiales inmenso, aparejado al hecho de que no se percibe un salario por tal labor. Se suma a ello que no podrá ser objeto de plebiscito los asuntos tributarios, fiscales y de egresos; el régimen interno de la administración pública estatal y municipal; la expropiación o limitación de la propiedad particular.

Para el referéndum (artículo 24), que se describe como “un instrumento de democracia directa, con efectos vinculantes para las autoridades correspondientes, mediante el cual los ciudadanos sonorenses expresarán su aprobación o rechazo sobre la creación, reforma, adición, derogación o abrogación de disposiciones de la Constitución Local o de las leyes o decretos que expida el Congreso” (Ley de Participación…, 2011: 18), se requiere del cinco por ciento de los ciudadanos inscritos en la Lista Nominal para activarlo en su vertiente constitucional: cerca de 93,616 firmas; mientras que para el referéndum legislativo aplica el mismo caso que el plebiscito: el tres por ciento. Si se le añaden los temas prohibitivos, podría resultar menos estimulante la participación, sobre todo que queda fuera del posible debate la materia tributaria, fiscal, de egresos o ingresos, los regímenes internos de la administración pública estatal, municipal, del Congreso o del Poder Judicial del Estado.

El diseño legislativo, además, circunscribió algunas condiciones para que la voluntad de los votantes sea acatada: para el plebiscito, a nivel estatal, se necesita el treinta y cinco por ciento (o más) de participación de personas inscritas en la Lista Nominal; si no es posible lograr esta marca, se respetará la decisión siempre y cuando la mayoría alcance el veinte por ciento de la Lista Nominal (Ley de Participación…, 2011: 25) (mismo caso para el referéndum legal); a nivel municipal, se solicita la

La lista nominal del estado de Sonora, para el proceso electoral 2011-2012 era de 1,872,322, cantidad en la que me baso para realizar las estimaciones (Consejo Estatal Electoral y de Participación Ciudadana, 2013: 5). Información también disponible en la página del Sistema de Geografía Electoral del CEE, al 10 de octubre del 2013: http://www.ceesonora.org.mx/sge/sge2012

1


participación del cuarenta por ciento de los registrados en la Lista o, si no se logra tal número, se asumirá el resultado si la mayoría consigue el veinticinco por ciento de la Lista Nominal del municipio convocante (Ley de Participación…, 2011: 25).

Para el referéndum, los números (y las coincidencias que se contemplan) podrían sonar racionales, sino es que se necesitara una intervención extraordinaria para cubrir las cuotas casi inverosímiles. Para el referéndum constitucional, se tomará la determinación de la mayoría sólo si vota el cuarenta por ciento o más de los ciudadanos en la Lista Nominal del Estado, y “siempre que la decisión mayoritaria se hubiere expresado de esa manera en la mayoría de los municipios del Estado” (Ley de Participación…, 2011: 25). En caso de que no se logre esa cifra de participación, se adoptará la resolución mayoritaria si ésta representa el veinticinco por ciento de la Lista Nominal del Estado y la población se hubiera manifestado así en la mayoría de los municipios (Ley de Participación…, 2011: 25-26). Por si fuera poco, si todas estas exigencias no se cubren, tanto los resultados del plebiscito como los del referéndum tendrán únicamente valor indicativo.

Si consideramos que en las elecciones del 2012, a nivel estatal, se obtuvo una participación del 57.23 % de la Lista Nominal, y que en la capital del estado sólo el 55.56 % acudió a emitir el sufragio (Consejo Estatal Electoral…, 2013: 5, 114), los números expuestos por la ley de participación (¡entre el treinta y cinco y el cuarenta por ciento!) parecen más bien llaves que tienden a desalentar las iniciativas “desde abajo” porque, a diferencia de las campañas de los partidos políticos y del CEE invitando al voto, los ciudadanos carecen de la infraestructura, los contactos y el tiempo para montar una labor tan encomiable, por más ayuda de difusión que el CEE brinde. Remarco los siguientes porcentajes, dado que son los instrumentos que contemplan una clara fisonomía en cuanto a los topes que se deben conseguir para que puedan ser considerados imperativos.

En cuanto a la consulta popular (artículo 77), se define como “un instrumento de participación ciudadana mediante el cual los ciudadanos sonorenses podrán expresar su opinión o propuestas sobre algún tema de interés público relacionado con el ejercicio de las atribuciones del Poder Ejecutivo y del Poder Legislativo del Estado, sin que dicha opinión resulte vinculatoria para tales autoridades, por lo que solo constituirá un elemento de juicio para el ejercicio de las funciones de gobierno correspondientes” (Ley de Participación…, 2011: 29). El atenuante de que los resultados no obligan a la autoridad, a los ojos de la opinión pública no empodera realmente a los ciudadanos, aunque, desde la óptica democrática, es un ejercicio que por supuesto beneficia y enriquece el diálogo entre gobierno y habitantes, otro aspecto angular que la presente ley prioriza como vital en la relación de autoridades y residentes. Sin embargo, el elevado número de firmas que se piden, un total de diez mil o más, de nuevo puede dejar en la incertidumbre a los posibles actores.

La figura de la consulta vecinal (artículo 69), que se explica en la ley correspondiente como “un instrumento de participación ciudadana mediante el cual los ciudadanos sonorenses de un municipio podrán emitir su opinión respecto a


propuestas de solución a problemas colectivos del lugar donde residen, sin que dicha opinión resulte vinculatoria para la autoridad competente, por lo que solo constituirá un elemento de juicio para el ejercicio de las funciones de gobierno correspondientes” (Ley de Participación…, 2011: 28), se activa mediante el uno por ciento del total de ciudadanos de la Lista Nominal del lugar donde se ubique el problema colectivo objeto de la consulta, o 300 o más ciudadanos habitantes del sitio en donde radique el conflicto que enfrenta la comunidad. Es el instrumento que, a mi ver, tiene más posibilidades y que podría eliminar burocracia en los temas que afectan la vida cotidiana de los habitantes de determinado sector.

En cuanto al presupuesto participativo (artículo 86), se expone que es “un instrumento de participación ciudadana que tiene como propósito someter a decisión de la población las prioridades en el ejercicio de los recursos públicos, dónde y cuándo realizar las inversiones y cuáles son los planes y acciones que debe llevar a cabo el Gobierno Estatal y Municipal a través de un proceso de debates y consultas” (Ley de Participación, 2011: 31), y que posee carácter vinculatorio para las autoridades competentes. Resulta el instrumento con esta dimensión de obligatoriedad que presenta, sin duda alguna, métodos de concreción más difusos. No se aclara quién organizará los foros de consulta, ni quién o quiénes serán los encargados de nombrar a los miembros, entre los diversos actores que pueden participar (académicos, sector privado, empresarios, sector público, organizaciones civiles y sociales, etcétera) que evaluarán las propuestas y elaborarán un documento híbrido (que se deberá apegar al plan de desarrollo municipal correspondiente) que será turnado al Ayuntamiento o al titular del Ejecutivo.

Aparte de esclarecer estas tipologías, la naturaleza jurídica de cada herramienta y sus alcances, se deben de plantear sus funcionalidades. Para la ley local, es sustancial establecer y divulgar la diferencia entre mecanismos de democracia directa y los procesos de organización comunitaria. Los primeros involucran una convocatoria, emitida “desde arriba” o “desde abajo”, y en el que hay un procedimiento de votación, sean los resultados de cumplimiento obligado o no para los gobernantes. En cambio, los procesos de organización comunitaria, Alarcón (2002) los define como:

Un conjunto de mecanismos mediante los cuales la población discute y usualmente toma decisiones que implican procesos inmediatos de coordinación y ejecución de obras en combinación o no con las autoridades. Adicionalmente, en los procesos de organización comunitaria puede darse la designación de representantes que adquieren el compromiso de ser interlocutores de la población frente a las autoridades. (P. 110).

Así, de acuerdo con la ley correspondiente al estado de Sonora, el plebiscito, el referéndum, la consulta popular y la consulta vecinal se encuadran en la primera taxonomía; mientras que los comités de participación ciudadana y las agencias de desarrollo local son figuras de organización comunitaria. El presupuesto participativo, de forma interesante, es un híbrido que contempla elementos de ambos modelos. La iniciativa popular es sui generis, aunque difusa en cuanto a los procedimientos


que la puedan originar (desde la participación de organismos no gubernamentales, producto de foros en colonias llevados a cabo por vecinos, hasta la mera contribución individual).

El aspecto unificador de todas estas herramientas, sobre todo las de consulta vecinal y presupuesto participativo, ponen énfasis en el espacio local. Y es ahí donde se encuentra el potencial en la creación y fortalecimiento de la participación, puesto que ésta se abre a múltiples posibilidades: informativa, consultiva, vinculante y de control social. Mediante estos cuatro principios, la participación ciudadana se articula en los espacios públicos locales y logran beneficios y mejoras sustantivas en el entorno cotidiano vecinal/comunitario. La información que los gobernantes y los organismos competentes otorguen a sus ciudadanos es capital para promover la cultura participativa, aunque este nivel es insuficiente para crear auténticamente una sociedad involucrada en la evaluación y toma de decisiones. De poco sirve tener habitantes a los que se les bombardee con los contenidos de la ley de participación ciudadana si no se activan los mecanismos de democracia directa que ella contempla. De sujetos pasivos, a sujetos productores de democracia: he ahí el espíritu de una comunidad que no sólo tiene información de alta calidad, sino que se involucra en la práctica de la democracia.

Los espacios consultivos, como lo son el plebiscito, el referéndum, la consulta vecinal y popular, así como el presupuesto participativo, propician que, además de que fluya la información, se construyan decisiones, se conciban nuevas realidades acordes con las necesidades reales de la localidad y se obtengan consensos surgidos de voluntades heterogéneas. Por ello, es importante que estos espacios sean creados con plena conciencia de los variados sectores que conforman la multiplicidad cultural de Sonora, con especial énfasis en las clases menos favorecidas, con brigadas especiales de información, que comprendan desde los grupos étnicos hasta la comunidad estudiantil, aun si no tienen la edad para votar, puesto que se han de preparar a los futuros ciudadanos en esta concepción relativamente “nueva” de prácticas democráticas.

Pese a que no se contempla en la actual ley para el estado de Sonora la revocación de mandato, el control social se debe de divulgar mediante el uso del presupuesto participativo, revisión de la gestión pública que ataña a la vida local vía petición de los comités de participación ciudadana y, por qué no, activando las consultas vecinales y populares. Como ondas concéntricas, la participación vecinal debería propagarse hasta abarcar niveles más elevados. ¿Por qué no iniciar una iniciativa popular, una propuesta de presupuesto, un plebiscito o referéndum, desde las instancias de foros que se den en el seno de los comités de participación ciudadana o, incluso, en las agencias de desarrollo local? La interrelación de mecanismos de participación ciudadana enriquecería el sistema total de la democracia en comunidad, al crear vínculos de comunicación más estrechos con las autoridades y, con ello, generar soluciones que, en determinados casos, permitan utilizar las figuras de la ley correspondiente de intervención colectiva.


El espacio público más inmediato al ciudadano es la fuente primordial desde la cual se esperaría una reacción en cadena. Es imperativo que la información no sea el objetivo básico en el itinerario de las autoridades correspondientes. Se debe de partir del hecho de que el uso de la ley de participación ciudadana, no su conocimiento eficiente, dan lugar a una sociedad no sólo ilustrada en la materia, sino productora de valores acordes con el espíritu que anima a la ley en comento. La difusión del marco normativo, por supuesto, debe de ir de la mano con el interés de propiciar espacios para el uso de las herramientas de la democracia directa y la organización comunitaria, sin perder de vista las particularidades regionales y locales de los distintos grupos que conforman nuestra rica cultura sonorense. Sólo así se puede ser consecuente con la labor de suscitar una genuina cultura de la participación.

CONCLUSIONES Y PROPUESTAS.-

Es verdad que la democracia representativa se encuentra en una época de crisis y que el sistema de partidos y las elecciones periódicas no gozan del prestigio esperado. La democracia directa vive un auge global que no debe entenderse como opuesta a aquélla. Ambas son necesarias y útiles: transitan por las vías, a final de cuentas, del voto y la opinión ciudadana.

La Ley de Participación Ciudadana del Estado de Sonora contempla ocho mecanismos de democracia directa, que oscilan, como ya lo hemos visto, entre la mera consulta, la obligatoriedad y la organización comunitaria. Todas ellas, a través de sus instrumentos, intentan empoderar al ciudadano a través de la llamada “zona de empoderamiento institucional”, aquella que cuenta con un marco legal que regula el acceso de los habitantes a las decisiones del Estado.

El plebiscito y el referéndum legislativo, para activarse “desde abajo”, necesitan una representación del tres por ciento de participación de la lista nominal a nivel estatal, cerca de 56,170 firmas, cantidad que podría poner en entre dicho la eficacia de la ley debido a que no prevé ningún tipo de apoyo institucional para que el ciudadano pueda conseguir tan alto número de solicitudes. Además, la ley especifica que hay temas prohibidos que no pueden abordarse desde este insumo, como lo son asuntos tributarios y hacendarios, esencialmente. El caso para el referéndum constitucional entraña una complejidad mayor, pues se pide, para ponerse en práctica, cinco por ciento de participación de la lista nominal, cerca de 93,616 firmas. Se añade a ello los porcentajes excesivos que se piden para que las decisiones obtenidas con el sufragio sean vinculantes, puesto que, como vimos, colindan con los umbrales obtenidos en las elecciones periódicas, cuando partidos políticos e institutos respectivos lanzan sus campañas publicitarias para incrementar la afluencia en los centros de votación. Considerando que los interesados carecen de la experiencia, recursos financieros, y a veces tiempo, se antojan labores titánicas, aún si el CEE coadyuva en tal empresa.

El presupuesto participativo es la figura que entraña más dudas. Su racionalidad, poco explicada, lo convierte en el instrumento más difuso, a pesar de que sus resultados,


después de foros, participación del sector universitario, académico, empresarial y público, y una evaluación final, son vinculatorios. No se hace patente quién o quiénes organizarán la planificación de todo el proceso y, lo más importante, cómo se determinará la participación de redacción final del documento. El peligro que conlleva este mecanismo radica en que puede ser factible para un grupo determinado monopolizar el devenir de todo el proceso, dado la ambigüedad con la que está diseñado.

La consulta vecinal y popular, así como la iniciativa popular, son mecanismos consultivos cuyos resultados no implican cumplimiento obligado para las autoridades. Sin embargo, junto al comité de participación ciudadana, e incluso las agencias de desarrollo local, son los más accesibles a la comunidad. Con ello, el espacio local, más en un estado como el sonorense conformado por un mosaico cultural diverso, se convierte en un potencial significativo para difundir, concebir y fortalecer los espacios de participación ciudadana, con la idea de interrelacionar el entramado de figuras presentes en la ley que estamos estudiando.

Así, mi propuesta se conforma por dos visiones sencillas: la que atiende al aspecto profundo y, por lo tanto, de largo plazo; y la que se configura con los medios actuales y que es de corto plazo.

Las propuestas de largo plazo, necesariamente, transitan por la vía legislativa:

1. Modificar los porcentajes en el plebiscito y el referéndum. Existe una tendencia en las leyes estatales de nuestro país a reformar en la materia: para Sonora, que es uno de los estados que pide menos rúbricas, suena bien pasar del tres al dos por ciento para que los ciudadanos accedan a poner en práctica dichos mecanismos (en la Ciudad de México se pide el 0.5 % y en Guerrero el 0.2 %) (Olvera, 2009: 9). Añadido a ello, condicionar a elevados porcentajes de participación los efectos vinculantes parece ser una receta efectiva para alejar a los ciudadanos más que un aliciente para involucrarlos (en Coahuila se requiere el veinte por ciento) (Olvera, 2009: 8). Si le añadimos el ingrediente de que los mexicanos han pasado de un 63% en 2002 a un paulatino y dramático descenso al 37% en el 2013 en cuanto a su credibilidad en la democracia (Corporación Latinobarómetro, 2013: 19), caemos en cuenta de que los mecanismos de democracia directa deben lidiar con el escepticismo generalizado de una sociedad que mira con sospecha al ámbito de la política; por más buena fe que se intente proyectar, las leyes de participación ciudadana tienen el reto de hacerse accesibles, máxime si nadan en contra de la corriente de la percepción desfavorable que se tiene del quehacer democrático nacional. Por si fuera poco, a escala, los habitantes, por muy organizados que estén, experimentarán dificultades logísticas, sobre todo porque la captación de firmas y comprobantes implica un trabajo extra sin paga, inversión de recursos materiales y humanos extraordinarios. Las leyes deben animar a que la sociedad se implique y no predisponer al desaliento. Los porcentajes deben ser considerados con base en estudios cuidadosos, pero también con sensibilidad, precisamente, ciudadana.


2. Apoyo estructural ya existente. Al CEE se le debería de dotar de facultades especiales para, en dado caso de que los ciudadanos lo soliciten, coadyuve a la etapa de recopilación de firmas. La legislación en la materia del estado de Coahuila, por ejemplo, expone una serie de procedimientos paralelos que, mediante requisitos estipulados, los ciudadanos pueden activar en el caso del plebiscito y el referéndum:

El “procedimiento preparatorio de firmas”, por medio del cual, mediante petición firmada por el 1.5% del padrón, el IEPC ayudará a conseguir las firmas restantes; la “suscripción directa de las autoridades”, que significa que un grupo de ciudadanos, al menos 100, puede pedir al gobernador o los diputados que promuevan su causa; la “comisión ciudadana y/o interinstitucional” es una respuesta que las autoridades políticas pueden dar a la solicitud anterior, creando un órgano de estudio y valoración; y la “consulta ciudadana” es lo mismo, pero apelando directamente a los ciudadanos en una escala reducida, diríamos muestral. (Olvera, 2009: 18).

El Instituto Electoral y de Participación Ciudadana del Estado de Coahuila tiene jurisdicciones precisas para colaborar junto con los habitantes interesados en la fase de firmas: es poner a un instituto ciudadano a la orden de los habitantes en el contexto de una verdadera participación de grandes miras. Valdría la pena preguntarse en el interior del CEE, aunque sea anecdóticamente, sobre la posibilidad, una vez valorada su proyección en dicha competencia, sobre la generación de una iniciativa popular en este sentido bajo su asesoría, ya que, también, serviría para poner en práctica uno de tantos mecanismos previstos en la ley estatal.

3. El presupuesto participativo. En cierto mismo sentido, se podría abordar esta figura desde el enfoque de las modificaciones pertinentes para disminuir las ambigüedades y establecer procesos más desarrollados, ya que es una de las herramientas más llamativas y complejas. Se podría aprender de experiencias exitosas, como las llevadas a cabo en Brasil y en Chile (Fernández, 2006: 8), en donde, a grandes rasgos, la institución competente (en nuestro caso sería el CEE) y los ciudadanos delimitan el municipio en demarcaciones pequeñas para realizar consultas y determinar las prioridades de inversión de cada localidad. Después, se organiza una reunión masiva (Foro de Presupuesto Participativo) con los representantes elegidos de cada división territorial por los habitantes correspondientes, los cuales presentan los documentos con las prioridades establecidas previamente en cada demarcación, con el fin de deliberar sobre un documento final.

4. Revocatoria de mandato. Ha sido una figura temida por la mayoría de las legislaciones en el mundo porque socava la democracia representativa, aunque los habitantes frecuentemente reclaman la oportunidad de aprobar o desaprobar el trabajo (o no) de sus representantes. La revocatoria de mandato debería incluirse en el menú de la presente ley, en busca de privilegiar un mayor índice de participación y disminuir (y canalizar) el activismo que degenera en perjuicio de terceros y hasta en violencia. No se puede gobernar si los que detentan el poder no están acorde con la realidad de nuestras civilizaciones y se resisten a ser sometidos a una


especie de auditoría por quienes han depositado su confianza en ellos. En algunas legislaciones, este mecanismo se activa después de un cuarto del mandato en turno y sólo por ciudadanos, con el fin de poder revisar el trabajo realizado en ese tiempo. La ciudadanía se siente con el derecho de fiscalizar, como en cualquier actividad profesional existente, a quienes han sido elegidos por la mayoría (ojo: no por todos). Es claro que para ello se ocupan requisitos más estrictos para evitar que se degrade o pervierta este importante y vanguardista sistema de participación y expresión colectiva.

En cuanto a las propuestas de corto plazo, enumero las siguientes:

1. La auditoría ciudadana. Más que otro mecanismo de democracia directa, se trata de un programa para medir la calidad y cantidad de participación ciudadana en el estado. Se cuentan experiencias en Costa Rica y Argentina, principalmente, en donde se han elaborado metodologías sencillas para evaluar la calidad de las prácticas democráticas (Escuder, 2008: 97). Aunque en Costa Rica surgió de la sociedad civil organizada, y en Argentina desde el Estado, en este caso el CEE podría llevar a cabo un plan parecido para confeccionar una estadística anual mediante encuestas segmentadas por edad y sector económico (entre 400 y 500 encuestas domiciliarias), esencialmente, cuestionarios a la comunidad académica y especialistas en el tema, y revisión de espacios creados por los distintos actores del gobierno. El fin no sólo es captar la percepción actual del fenómeno, sino registrar aquellas prácticas de participación “informal” en donde las autoridades se abren sin mediar procesos específicos (o de buena fe), como cuando se concibió la Ley 5 de Junio, en la cual colaboraron los padres de familia afectados por el caso ABC. Sería importante crear un banco de datos con información estadística y un registro de los espacios en donde los ciudadanos han podido involucrarse en la toma de decisiones.

2. Simulacros. El CEE, como encargado de “desarrollar un programa de difusión para los niños y jóvenes del sistema educativo del Estado para dar a conocer la importancia de participar en las decisiones trascendentales para la sociedad”, según establece el artículo 9, fracción VIII, de la Ley de Participación Ciudadana (14), podría aprovechar los recursos humanos disponibles en instituciones educativas, sobre todo en secundarias y preparatorias, para realizar simulacros de participación ciudadana en el interior de cada plantel: plebiscitos, referéndums, consultas, comités, etcétera, con ajuste a temáticas o problemáticas propias del entorno. En nivel primaria, incluso, se podría simplificar con visitas de pedagogos especialistas en el tema para dirigir algún proceso de involucramiento ciudadano e, idealmente, alentar a los padres a acompañar a sus hijos en dichos eventos para derivar, además, un ejercicio de convivencia cívica.

3. Ejercicios de participación ciudadana. Conservando el mismo espíritu, se podrían crear con los estudiantes de preparatoria comités juveniles (hay experiencias en Argentina al respecto), con el fin de que ellos, tentativamente, sean canalizadores de los acuerdos, inconformidades o peticiones dirigidas a la autoridad, así como medio para sondear la organización y necesidades específicas de los vecinos de los planteles.


Por ejemplo, sería de gran utilidad tomar medidas sobre el mantenimiento de las escuelas en vacaciones, cuando se dispara el robo (utilizarlas para reuniones vecinales y por los comités de participación ciudadana); asimismo, coadyuvar a resolver los asuntos propios de cada instituto educativo para evitar las cada vez (lamentablemente) manifestaciones de cierre de calles por falta de buena infraestructura en los distintos planteles. Estas dos son sólo situaciones hipotéticas que podrían contribuir, en un inicio, a activar el involucramiento comunitario desde la experiencia escolar: como ondas expansivas, los alumnos, profesores y personal administrativo impactarían en las comunidades, en los padres de familia, incluso se podría invitar al sector privado, a las empresas circundantes, para organizarse de forma local vía la estructura de comités juveniles instalados en los colegios. Ello implicaría una visión coherente que se fundamentaría en las particularidades de cada sector.

4. Materia escolar. Impulsar, en coordinación con la Secretaría de Educación del Estado de Sonora, la creación de una materia acerca de la participación ciudadana que aborde los fundamentos, los antecedentes, los mecanismos de participación ciudadana y los organismos competentes en la materia. Independientemente de esto, es imperativo crear documentación clara, pedagógica, dirija a distintos sectores de la sociedad (capacitación empresarial, por ejemplo), incluso adaptada al dialecto e idiosincrasia de las etnias del estado, sin olvidar atender a los ciudadanos más desprotegidos. Se deben de emprender campañas anuales, dilatadas, cuyo objetivo sea el de activar los mecanismos “desde abajo”, y no sólo quedarse en el nivel (noble nivel) de la difusión de alta calidad.

El CEE, en su papel de informador, debe de tomar en cuenta que la participación ciudadana, su fortalecimiento, depende primordialmente de su instrumentación, no sólo de la multiplicación y propagación de los contenidos de la ley correspondiente. El CEE se debe (de deber) a un balance dialéctico entre su naturaleza jurídica y su esencia ciudadana, que puede suscitar una síntesis categórica: contribuir a erigir el paradigma en el que los habitantes pasen de ser votantes pasivos a ciudadanos capaces de producir no sólo valores cívicos, sino aptos de crear democracia desde sus particularidades cotidianas y culturales, mediante la aplicación continuada de la Ley de Participación Ciudadana del Estado de Sonora.


BIBLIOGRAFÍA.-

Alarcón Olguín, V. (2002). “Leyes de participación ciudadana en México. Un acercamiento comparado” (pp. 105-165). En Valentín Almaraz Moreno (ed.), Democracia y formación ciudadana. México: Instituto Electoral del Distrito Federal.

(2010). “Democracia directa. Los retos de México en perspectiva comparada”. Recuperado el 8 de noviembre del 2013, de http://www.te.gob.mx/ccje/IIIobservatorio/archivos/ponencia_victor.pdf.

Altman, D.(2010). “Plebiscitos, referendos e iniciativas populares en América Latina: ¿mecanismos de control político o políticamente controlados?”. Perfiles Latinoamericanos, 35, 1-26.

Benavente, J. J. y Meza, R.(2010). Derecho a la participación y a la consulta previa en Latinoamérica. Lima: CIDSE.

Blas Mendoza, A.(2005). “Las nuevas formas de participación ciudadana. Funciones y utilizaciones diferentes”. Recuperado el 6 de noviembre del 2013, de http://www.partehartuz.org/ASIER%20BLAS2.pdf.

Consejo Estatal Electoral y de Participación Ciudadana (2013). Memoria estadística. Proceso electoral 2011-2012. Sonora. Hermosillo: CEE.

Corporación Latinobarómetro (2013, noviembre). Informe 2013. Santiago de Chile: Banco Interamericano de Desarrollo, Corporación Andina de Fomento, Gobierno de Noruega, Gobierno de Estados Unidos, Organización de Estados Iberoamericanos para la Educación, Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, Swedish International Development Agency. Recuperado el 21 de noviembre del 2013, de http://www.latinobarometro.org/documentos/LATBD_INFORME_LB_2013.pdf.

Corporación Participa (2008). Manual de participación ciudadana. Santiago de Chile: Autor.

Escuder, M. L. (2008). “Auditoría ciudadana: la participación ciudadana en políticas públicas” (pp. 97-115). En Lissidini, Alicia, Welp, Yanina y Zovatto, Daniel (cords.), Democracia directa en Latinoamerica. Buenos Aires: Prometeo Libros.

Fernández, I. (2006). “Participación ciudadana en el nivel local: desafíos para la construcción de una ciudadanía activa”, Expansiva, Chile. http://www.expansiva.cl/media/en_foco/documentos/21082006094238.pdf.

Flores, A. (2007). “Participación ciudadana y democracia participativa: buscando


alternativas para la medición del empoderamiento ciudadano en México”. Recuperado el 9 de noviembre del 2013, de http://mercatispublicus.files.wordpress.com/2012/08/arturo-flores-democracia-participativa.pdf.

Gamboa Montejano, C. y García San Vicente, M. de la L. (2006). “Democracia directa: referéndum, plebiscito e iniciativa popular. Estudio de las iniciativas presentadas sobre el tema en la LIX Legislatura, así como Derecho Comparado y opiniones especializadas. (Actualización)”. Recuperado el 6 de noviembre del 2013, de http://www.diputados.gob.mx/cedia/sia/spi/SPI-ISS-17-06.pdf.

Ley de Participación Ciudadana del Estado de Sonora (2011). Recuperado el 4 de octubre del 2013, de http://www.congresoson.gob.mx/Leyes_Archivos/doc_311.pdf.

Merino, M. (2001). La participación ciudadana en la democracia. (4ª. ed.). México:. Instituto Federal Electoral.

Olvera, A. J. (2009). “Las leyes de participación ciudadana en México: proyectos políticos, estrategias legislativas y retos estratégicos en la democratización futura”. Recuperado el 17 de octubre del 2013, de http://www.gobernacion.gob.mx/work/models/SEGOB/Resource/946/4/images/OlveraEntregable3_leyes_de_participacion_ciudadana.pdf.

Sartori, G. (1998). Homo Videns. La sociedad teledirigida. Madrid: Taurus.

Vargas Cuellar, M. I. (2010). “Niveles de participación ciudadana en las políticas públicas: una propuesta para el estudio de mecanismos institucionales de participación”, Tlatemoani. Revista académica de investigación, (2).

Welp, Y. y Serdült U. (2012). “Revocatoria de mandato. Notas para el debate”, Tribuna Sonot, (4), 183-193.

primer concurso estatal sobre ensayo de

Documents