prima de antiguedad-contencioso guajira

5/16/2018 Prima de Antiguedad-Contencioso Guajira - slidepdf.com

http://slidepdf.com/reader/full/prima-de-antiguedad-contencioso-guajira 1/24

REPUBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

TRIB.UNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA GUAJlnA

RiOHACHA

Abril veinticinco (25) de dos mil doce (2012)

MAGISTRADO PONENTE: JAIRO HERNAN RUIZ RUEDA

Referencia

Accion PopularAccionante: GUILLERMO ENRIQUE MAESTRE PANTOJA

Accionados: Nacion - Ministerio de Hacienda - Ministerio de Educacion -Departamento de La Guajira - Asamblea Departamental - Instituto Departarnental

de Deportes - Universidad de La Guajira.

Radicacion: Expediente No. 44-001-23-31-003-2006-00409-0'1

".:.

Procede la sala a resolver los recursos de . apelacion interpuestos por los'

=poderados del DEPARTAMENTO DE LA GUAJIRA, LA UNIVERSIDJ\D DE LA

GUAJIRA, ASOCIACION DE EDUCADORES DE LA GUAJIRA los coadyuvantes

OALMIS CATALINA ARAUJO PEREZ, ETILVIA FRANCISCA RODRIGUEZ

REDONDO, DOLKA LUCILA MENDdzA:';BALLESTEROS, AYELIS ARAU,JO

I~EREZ, Y de-rnanera adhesiva per los senores ASTRID SALTAREN, E;ETSAIDA

FLORES, CARMEN AMAYA, DALMIS ARAUJO, DAVID HERNANDEZ,

DOMINGO FLOREZ, FELIZ PADILLA, MARITZA ROSALES ARIAS, SIXTO

PREVALO Y WASHINGTON VILORIA contra la sentencia de fecha 26 de

noviernbre de 2010

1

proferida por el Juzgado Segundo Adrninistrativo del CircuitoJudicial de Riohacha, mediante la cual protege los derechos colectivos a 'a

rr.oralidad administrativa y a la proteccion y defensa del patrimonio pubico lcs

cuales estan siendo vulnerados por las entidades demandadas .

•:. ANTECEqENTES ::

e La demanda

EI senor GUILLERMO ENRIQUE MP,ESTRE PANTOJP-, presento acci6n popular-,

en contra de la Nacion - Ministerio de. Hacienda ...,.Ministerio de Educaci6n -., ,; . .'!~. .~- .



Departamento de La Guajira - Asamblea Departamental - Instituto Departamental

de Deportes-" Unive~'sid~~:; de La Guajira, ante el Tribunal Contencioso

Administrativo de La Guajira, solicitando se proteja el derecho colectivo a la

moralidad administrativa y a la defensa del patrirnonio publico el cual esta siendo

vulnerado por los demandados, por haber desacatado la sentencia del 6 de rnarzo

de 2003, proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira, el

que, declare la nulidad de laordenanza 0 1 9 ' dE/1'981 Y su decreto reglamentario

247 de 1982, debido a que Ie han seguido dando aplicacion, cancelando

. indebidamente la prima de antiquedad a los beneficjarios, en evidente desmedro

de la moralidad administrativa y del patrimonio publico.

• La Providencia Apelada

EI Juzgado Segundo Administrativo, en cumplimiento de 1 0 ordenaclo en el autofP

de fecha 24 de julio de 20062, profirio la providencia que data del 15 de agosto de

la misma anualldad", mediante la cual, avoco el conocimiento del proceso de la

referencia, y por 1 0 tanto, el 26 de noviembre de 2010 ernitio sentencia". 1·1··"" '.,,', i I" .. .• . •..• ','i . I .

ordenando, proteger los derechos colectivos a la moralidad administrativa y a la

proteccion y defensa del patrimonio publico, los cuales estan siendo vulnerados

por las entidades demandadas y como consecuencia ordeno a las mismas,

suspender el pago de la prima de antiquedad, e iniciar, inmediatamente, las

acciones que permitan el reintegro inmediato de los dineros entregadosindebidamente a los beneficiarios de los actos anulados por la sentencia de fecha

6 de marzo de 2003, proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de La

Gu~jira, a partir de la ejecutoria de la misma.

Como argument? de su decision evoco los supuestos sustanciales para que

proceda l a accion popular' ;'p'orvulneraicion de 1 1 3 · moralidad adrninistrativa,

precisados por la Corte Constitucionaf y tomando como sustento la jurisprudencia

del Consejo de Estado, los cuales fueron .resaltados asi:

• "La ecc ion u omeion d eb e c orre sp on de r a l e je rcic io d e u na fu nc io n p ub lic a"6 .

!. Folio 33 cuaderno 1.

3 Folio 46 cuadernol.

.; F o\ ios 57 t a\ 612 cuaderno de 2 instancia.

5 Sentencia SU-9J3/09 M.P. Juan Carlos Henao Perez.(,Consejo de Estado Seccion Tercera exp.AP-720 DE 2005.



3

Manifiesta que en el presente caso dicha condicion se constata, debido a que el

acatamiento de las decisiones judiciales es deber de todo servidor publico.

3

s "L a e cc io n u om is io n d eb e le sio na r e l p rin cip io d e le ga lid ad "7 .

Indica que dicho principio se encuentra vulnerado, debido al incumplimiento de la

sentencia de nulidad proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de La

Guajira del 6 de marzo de 2003, contradiciendo expresamente los artfculos 34 y

35 de la ley 734 de 2002 cuyo contenido preve, el mandato de acatar las

decisiones judiciales..,

o "La desviac ion en e l cump lim ien to de la func i6n ha de p roduc ir un pe lju ic io de l imetes. ," , "" " .. , .... , . - , - .

g en er al fa vo re c ie nd o c on e llo a l s er vid or pu blic o 0 a u n te rc e ro ".

Seriala que en el caso de la referencia, se qenero debido al incumplirniento de la

anterior sentencia, 1 0 que favorecio y sigue favoreciendo econornicarnente a los

funcionarios, los cuales pese aldecairniento de los actos de reconocimiento de la

prima de antiquedad, siguen recibiendo una prerrogativa sin sustento legal.

" "La desv iac io n de l im e res gene ra l debe se r de ta l m agn itud , que trasgreda p rin c ip io s a

v alo re s in stitu id os p re via m en te c om o d eb ere s s up erio re s e n e l d ere ch o p os it/v aliS .

''',Considera que, se dio con el.incumplhniento de la mencionada sentencia, 1 0 cual

'. ':. '. . . -, !t, t;.:" .,;. ' -. .... .' / : i . _ ; " ,:i'.:~} 1 i . ~ '1 t(':i ,~.\·~..:,'t ..'

adernas de trasgredir el principio de legalidad, vulnera el principio de seguridad

juridica que se deriva la institucion de la cosa juzgada.

Expone que de acuerdo con 1 0 manifestado anteriormente, los demandados en la

presente accion, con excepcion cie los, M,ini$teriqs de Hacienda y Credito Publico y"~·'·':·Ll ...··: ..... ;. ',.,! ,.'-~l...t'.'L":::.;"'';''''~ :.I.!l ..~ r~l~:·:i;\:."": ..U_iLl;"'.: ~_,ilj _ . i ' , ; ._ , " ; .

de Educacion Nacional, por encontrar probada la falta de leqitunacion en la causa

por pasiva, han desacatado el fallo del 6 de marzo de 2003 expedido por el

Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira, que anulo la ordenanza 019 de

1981 que establecfa la prima de antiquedad para sus empleados, desatencion

que vulnera el derecho colectivo a la moralidad administrativa, ya que la.. ", _r-:, ... ,' "":; .".. }·l r . ...; ~; ; , : . .1 , I"'; ;.,.~ ; , \ ,_' ",:,",_, ,,'.: i!1:(;.; i',1" ; t , . • . • I _,. ... .

obligatoriedad de los fallos judici~lesno perrnite considerarlos como actosopinabies 0 condicionados a la voluntad de sus destinatarios.

7 Consejo de Estado Secci6n Tercera exp.AP-166 DE 200 I.



Argumenta que respecto al derecho colectivo del patrimonio publico, en el

presente caso, no es necesario profundizarlo, debido a que con la vulneracion del

derecho colectivo a la moralidad administrativa va inmersa su violacion, y asi

mismo, no se requiere de~ucho '~~fu~'rzo, 'p~ra est~blecer q~e'el desacato de la

sentencias en mencion, ha generado un detrimento patrimonial de las entidades

demandadas, ya que, desde la ejecutoria del fallo se ha producido un pago de 1 0

no debido a favor de sus antiguos beneficiarios.

Concluye aclarando con fundamento en el concepto emitido por lasala de

consulta y servicio civil 1878 aciaratorio, adiado 13 de noviembre de 2008, que las

primas de antiquedad reconocidas con anterioridad al fallo que declare la nulidad

de ja ordenanza 019 de 1981, se eonstituyeron en situaeiones eonsolidadas a.: {

favor de sus titulares, razon .per la 'eual deben ser respetadas por la

administracion, en consideracion a la Constitucion Politica articulos 53, 54 y 85;.

'

, ' ,

sin embargo, indica que, los pagos efeetuados con posterioridad a dicho fallo

estan viciados de nulidad, ya que los actos de reconocimientos de dicha prima

perdieron fuerza ejecutoria, posicion que el a-quo respaldo, con el precedente de

la Corte Constitucionaf

. " .

• Las Apelaciones y su Fundarnento

InConforme con 1 0 decidido, los accionados y coadyuvantes presentaron recurso

de apelacion contra la decision que se dejo serialada y como fundamento de su

disentimiento exponen, en sintesis, 1 0 siguiente:

."_.

o De la Asoeiacion de Educadores de La Guajira (ASODEGUA) y Universidad

de La Guajira.

Argumentan el recuro de alzada apoyados en la doctrina, la jurisprudencia y en el, .

analisis que elaboro la Sala de Consulta y Servieio Civil del Consejo de Estado,

sobre el reconocimiento y pago de la prima de antiquedad de los docentes del

Departamento de' La Guajira, la eual concluyo que dieha prestacion es un dereeho

adquirido, razon por la eualla entidad territorial esta en la obliqacion de ordenar su

pago.

9 Sentencia T-JS2/09.



5

Concluyen indicando que el Departamento de La Guajira debe pagar las primas de

antiquedad reconocidas mediantes actos administrativos, que se encuentren en

firme, por tratarse de derechos adquiridos.

o Del Departamento de la Guajira .. . "'':-

Manifiesta ser una entidad que no atenta contra los derechos adquiridos 0

situaciones legales legitima y legalmente consolidadas en cabeza de servidores

pubticos.

luego de evocar normas reguladorasde la materia en la doctrina y ell la

jurisprudencia existente sobre el tema, determine que:

"L as p rim as de an tiguedad re conoc id as con base en la o rdenanza 019 de 1 981 ,

ten ia un m arc o no rm ativo Y ju ris pru de nc ia / q ue re sp a/d ab a s ufic ie nte m en te s u

otorgamiento a qu ienes cum plfan lo s requ is itos , pa ra ese e fe c to , e l cua l so lo

des ap are ci6 c on la d ec la ra to ria d e nu lid ad p or pa rte de l T rib un al C om en clos o

A dm in is tr ativ a d e C a Gu ajira e n .e l a na 2 00 3. "1 0

:~onsidera que si bien es cierto que con la presente accion se busca 1 2 proteccion

.le los derechos e intereses colectivos, no quiere decir que pueda ejercerse para

.oqrar la reparacion individual 0 plural, del dane que ocasione_la accion u _omision

(:!e las ·autoridades 0 de los particulares, ya que para ello se han previsto otro tipo

de accionesborno la de grupo 0 de clase y la de reparacion directa, debido a que

ia accion popular es preventiva y "se ejerce para evitar el dana contingente, hacer

reset el peligro, le emeneze, la vutnerecion 0 agravio sobre los derechos e. , :., .' ...., . .'.", ..;' ,;I.,:: '/,'_:i'· i··~:'':i'.:", ' , .i ' .. : : i ' ', ... : /. ;, "' ):, i . i ;, ; " J ~ . : i ; - i ; " . . : . e •

.ntereses colectivos 0 restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere

posib/e".

Concluye solicitando, adoptar la decision que en derecho corresponda y con base

en pruebas legales y oportunamente allegadas al proceso... . ;,' ,";' .', _ '_,: .

o De los Coadyuvantes.

DAlMIS CATALINA ARAUJO PEREZ, ETllVIA FRANCISCA RODRIGUEZ

REDONDO, DOlKA lUCllA MENDOZA BAllESTEROS Y AYELIS ARAUJO

PEREZ, ASTRID SALTAREN,,,BETSAlpAFLOgES,, CARMEN AMAYA, DALMIS. . -. .' ;'. .". .~ '.. '.! ,":":; :::., -,' .



ARAUJO, DAVID HERNANDEZ, DOMINGO FLOREZ, FELIZ PADILL. , MARITZA

ROSALES ARIAS, SIXTO AREVALO Y WASHINGTON VILORIA.

Manifiestan que en la sentencia de primera instancia el a-quo tuvo como unica

consideracion para fallar, el concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del

Consejo de Estado proferido el 29 de abrifde 2008, omitiendo rcferirse a la

aclaracion emitida por dicha corporacion el 13 de noviembre d.. la misma

anualidad, en la que se c:o:ncluyo que la 'primade antiquedad es un derecho

adquirido y en consecuencia, el Departamento de La Guajira esta en : 3 obliqacion

de ordenar el pago a sus beneficiarios.

Concluyen puntualizando, que de conformidad con los principles cor, stitucionales

de unidad, inescindibilidady favorabilidad, en el presente asunto, e~ aplicable el

concepto aclaratorio del 13 de noviembre de 2008.

.. .

Cabe anotar teniendo en cuenta las numerosas apelaciones adhesivas

presentadas en segunda instancia, queen concordancia con la pro. idencia que

data del 23 de noviembre de 20061\ solo fueron adrnitidas mediante :Jroveido de

fecha 5 de' octubre de 201112 los recursosde las persona' serialadas

anteriormente, por 1 0 tanto solo sus apelaciones seran objeto de pi .mciarniento

por parte de esta corporacion.

• EL PROBLEMA JURiDICO

Se contrae este asunto a determinar si con la orden dada por el deps r.arnento de

La Guajira~' y los dernas erganismos demandados, de page" c; prima de

antiquedad a sus funcionarios, a pesar de haber side declarada la .i;lidad de la

ordenanza 019 de 1981 que la creo y su decreto reglamentario N° 2·r': de 1.982,

se violan los derechos colectivos a la moralidad administrativa y a 18c'efensa delpatrimonio publico y si en consecuencia de ella hay lugar a la devc'ucion de las

sumas indebidamente pagadas.

o ~L MARCO JURIDICO Y CONCEPTUAL

EI articulo 88 de laConstitucion Politica es del siguiente tenor literal: ~

IIFolio212a215.

12 F olio 8 57



"La ley requ la ra las acc io nes popu la res para la p ro tecc i6n de lo s de redo s e

in te re se s co le ctiv os , re la cio na do s co n e l p atrim on io , e le sp ac io , la se gu rid ad y

la sa lub ridad pub lico s , la m o ra l adm in is tra tiva , e l am b ien te , la lib re

co m pe te ne ia e co n6 mic a y o tro s d e s im ila r n atu ra le za q ue s e d efin en e n e ll. i.

'I;:, ..

Tarnb ien requ la ra las acc io nes o rig inadas en lo s dano s o cas io nado s a un

n um e ro p lu ra l d e p ers on as , s in p er ju ic io d e la s c orre sp o nd ie n te s ace t ones

par t i cu la res .

As i m ism o, de fin ira lo s caso s de responsab ilidad c iv il o b je tiva po r e l dana

in fe rido a lo s dere cho s e in te reses co lectivo s", '

o EL PRECEDENTE

EI honorable Conse]o de Estado se;prorlunci6"inidalmerte sobre la naturaleza

abierta de la norma que consagra el derecho colectivo a la moralidad

administrativa, en el siguiente sentido:

"P re tende r de fin ir no rm ativam en te la m ora lidad adm in is tra tiva es un com etido

co mp le jo que b ien po dria inc luso en est a m ate r ia le sio na r e l p lu ra lism o co ns ig n ado

com o una de las ca rac te rfs ticas d is tin tivas de nuestro E stado So cia l de D erecho

(a rt, 1 C ,P ,) , D e a llf q ue la m o ra lid ad a dm in is tra tiva p re vis ta co m o d ere ch o c ole ctivo

en e l a rticu lo 88 Superio r en e l lite ra l b ) de l a rticu lo 4 de Ley 472 de 1998 , y en e l

a rticu lo 2 09 C . P . c om o p rin cip io q ue d eb e in sp ira r la a ctiv id ad d e la a orn in is 'ra cio n.

tiene una tex tu ra ab ie rta q~e llam a a l juez en e l caso co ncre to a con figu ra rla , pe ro

no de fo rm a sub je tiva , s ino a tend iendo a la fina lidad lega l que ha de o rien ta r la '

acc i6n u om is i6n de la au to ridad pub lica 0 de l pa rticu la r 'q .ue haya v io lado 0

a men ace v io la r d icho .de recho , H ace parte de 1 0 q ue la d oc tr in e y l a ju ri sp rudenc iad£ ;jJ om ina 'n " c oncep to s judd ic o s lnde 't e rr n 'rHado s" '0 ' ; j' r i b W n a s f ie xib le s" . E n ta l v irtu d,

la Sa la ha en tend ido co mo co ntra ria a la m ora lidad adm in is tra tiva to da ac tua ci6n no

coheren te con e l in te re s de la co le ctiv idad y ; en particu la r, co n lo s fin es que

pers iguen las facu ltades as ignadas a l func io na rio que la s e je rce , C on esta

perspectiva , es ta Co rpo rac i6n ha seria lado uno s param etres o rien tado res de l

p ro ce so d e co nc re ci6 n d e e ste c on ce pto ju rld ic o in de te rm in ad o a l c aso c on cre to p ar

p arte d el ju ez d e c on oc im le nto "."

Mas recientemente, dando alcance a la providencia anterior, puntualiz6 cuales, 1, - , .. • ,. , l.' _'. , ••

pueden ser algunos supuestos que permitan determinar el quebranto del derecho

colectivo a la moralidad administrativa. Esto dijo el Consejo:

" Re su lta im p orta nte s eria la n que. a la luz . de.la Co n sfifu cio ru P o lftic a, la m o ra lid ad

a dm in is tra tiva o ste nta n atu ra le za d ua l. E n e fe cto , fu ng e C om o p rin cip ia d e la fu nc i6 n

adm in is tra tiva (C ons titu ci6n P olitica , a rticu lo 209 y ley 4 89 de 1998 , a rticu lo 3) y

com o derecho co le cfivo . En ,e l p r im er caso , e sto es com o princ ip io , o rien ta la

p ro ducc i6n no rm ativa in fra -cons tituc io na l e in fra -lega l a la vez que S8 conf igura

co mo prece pto in te rp re ta tivo de o bliga to ria re fe renc ia pa ra e l o pe rado r ju rid ico ; y

13 C. de E, Secc 33; Oct. 5/05. RadNo 20001-23-31-000-2001-01588-01 CAP); C. P. Ramiro Saavedra

Becerra; Actor; Procuraduria General de laNaci6n; Ddo: Amadeo Tamayo Mor6n ..



c om o d e re c ho o in te re ~ c o le c tiv o , a lc a riz a u n a c o rin o ta c io n s ub je tiv a, to d a v o z que

c re a e xp ec ta tiva s e n la co mu nid ad susce plib le s de se r p ro te gid as a tra ve s d e la

a c ci6 n p o p u la r, y as i 1 0 h a re co n oc id o e sta c orp ora ci6 n e n fa llo s a nte rio re s. A si la s

co sa s , la jurisprudencia co ns tltu c io na l y co n tenc io so adm in is tra tiva ha

se ria la do que e l d e recho ' co le c tiv o a la m o ra lidad adm in is tra tiva puede

r es u lta r v u ln e ra d o 0 a rnenazado cuando se ve rif iq uen va rio s supues to s. E n

p rim er lu ga r, re su lta ne cesa rio que se p ruebe la ex is ten c ia de uno s b ie nes

[ur id i cosafec tados , y s u : 're al,, :a fe cta ci6 n., A I .e nte nd erd e e sta S ala d ic ho sb ie n es ju rid ic o s> com p re n de ri~ 1 I1 " la "b u 'e n a fe, ' la "e tica ," la fro ne s tldad , la

sa tis fa cc i6 n de l in te re s gene ra l, la negac i6 n de la co rru p c i6n , e n tre o tro s; y

hab ra luga r a que se co n fig u re de fo rm a rea l su a fe c ta c i6 n , s i se p rueba e l

a caec im ien to de una acc i6 n u om is i6n , d e qu ie nes e je rcen fun c io ne s

a dm in is tra tiva s, co n ca pa cid ad p ara p ro du cir u na vu ln era ci6 n 0 am en aza d e

d ich o s b ie nes ju r id ico s , que se gene ra a causa de l d esco no c im ien to de

c ie rto s pa ram etre s e tico s y m o ra le s so bre lo s cua le s lo s aso ciado s as ien te n

en su ap lica c i6 n " . A I re spec to , la C orte C ons fitu co na l 'h a e s tab le c id o que la -

m ora lid ad adm in is tra tiva no se p red ica un icam en te de l 'fu e ro in te rne de lo s

se rv id o re s pub lico s s in o que aba rca to da la gam a de l com po rtam ien to que la

so c iedad en un m om en ta dado espe ra de qu ienes m ane jan lo s re cu rso s de la

c omun i dad y q ue n o p ued e se r o tro q ue e l d e ab so lu ta pu lc r itud y honest idad" . E n

segundo te rm ino , la ju risp rudenc ia co n s titu c io na l y con t enc i o so

a dm in is tra tiva h an re ite ra do q ue la vu ln era ci6 n a la m o ra lid ad a dm in is tra tiva

su po ne g ene ra lm en te e l q ue bra rita rn le nto de l p rin cip io d e le qa lid ad . ( . . . ) P or

u ltim o, la ju r lsp rudenc ia ha " 're ite ra do que la vu lne ra c i6n de la m ora lid ad

a dm in is tra tiv a c oin Cid e " c a n ' · "e 'I"p ro p6 s ito ' p a rticu la r' 'q ue desv ie e l

cu mp lim ie nto d el in te re s g en era l a l fa vo re cim ie nto de l p ro pio se rv id or p ub lico

o de un te rce ro " , n o c i6n que s in duda se ace rca a la desv ia c i6 n de poder " ! ' . ( las

n e g rilla s s o n a u to rla d e l T r ib u n a l)

A su tu rn o en to rn o de l, p r in c ip io de , b uena fe , ju r jsp rudenc ia lm en te se ha. :,:,.", ',, ,,:;J, " . ,:., r,,

p ro nunc ia do e l m ax im o 6 rgano co n tenc io so , ta l com o aho ra rne rno ra e l T rib una l:

"Es n ece sa rio p re cisa r q ue e li s itu ac io ne s co m o la s q ue o cup a la a te nc i6 n de la

S ala , e s ca rga de la adm in is tra c i6n cuando im pugna su p ro pio a c to , y e n ta nto

in vo ca com o tem a de la co n tro ve rs ia un e rro r q ue Ie e s im pu tab le , n o so lo

d em o stra r e l fe n6 m en o d e la ile qa lid ad d en tro d el q ue s e c on te xtu aliz a e l e rro r q ue

h "cke anu la b le e l a c to , s in o a de rnas la ausenc ia de la buena fe en e l su je to de l

d ere ch o q ue a la sa zo n' s e b en efic ia 'd el'e rro r.n o 'c ab ec ud a q ue Ie (s ic ) p re su nc i6 n

c on stitu clo na l d el a rtic ulo 8 3 c ita da e s d e a qu ella s q ue la d oc tr in a d en om in a iu ris

ta n tum , c u es ti6 n q u e e v id e nc ia la im p o s ib ilid a d d e s u in firm a c i6 n , c la ro s iem p re q u em i lite la p ru e ba 0 e l a rg um e nto q ue d e m a ne ra s ufic ie nte m en te e xp lic ita p erm ita la

co nv icc i6 n e n to rn o a la a use nc ia d e la b ue na fe d e qu ie n e n su co nd ic i6 n de titu la r

d e l d e re cho es tab le c id o en e l a c to dem and ado co ncu rre a l p le na rio com o pa rte

pas iva de la a cc i6 n . E n co nsecuenc ia pa ra la p ro spe rid ad de la dem anda , las

ca rga s que asum e la adm in is tra c io n dem andan te no se ago tan so lo co n la

p rueba de 1 8 1 ile g a lid ad de l a c to s ino adem as en yen (s ic ) co n ju n to aque lla

que to ea co n lo s' e lem en to s que lo gren in firm ar la p resune i6 n a que se re fie re

e l a rtic u lo 8:~C ons titu c io na l. C om o se in fie re de la no rm a tra n sc r ita , e n e s te

caso en pa rticu la r, Ie e s e x ig ib le a l H o sp ita l, p a ra que sea p ro ceden te la

14 CONSEJO DE ESTADO - SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - SECCION TERCERA - COI1~c_iC;(l

ponentc: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA - Bogota, D.C., ocho (8) de junio de dos mil once (2 0 II) -

Radicaci6n numero: 2 50 00 -2 3- 26 -0 00 -2 00 5- 01 33 0- 01 CA P) - Actor: FERNANDO GARCIA. HERREROS CASTANED,\

- Demandado: MINISTERIO DEAMBIENTE, VIVIENDA Y DESA.R.ROLLO TERRITORIAL Y CONTRALORI/\

GENERAL DE LA REPUBLICA.



:.- .'.~: ' : . , . - , . : " ',::

devoluci6n de. las sumas liquidadas en exceso, la demostraci6n de la mala fe

del demand ado, pues la buena fe en sus actuaciones es una presunci6n

constitucional; es decir, la demostraci6n de que el particular hubiese asaltando

la buena fe del demandante para hacerse acreedor a las sumas que le fueron

liquidadas y a las cuales no tenia derecho, pero 1 0 cierto es que nada

.demostr6. Con 1 0 anterior, los pagos efectuados por cd Hospital Centro

Oriente E.S.E gozan de amparo legal, porque fueron recibidos de buena fe

por el demandado y en ese orden de ideas, se considera que mal puede ahora el

demandante, alegar en su favor su propia culpa, para tratar de recuperar unosdineros, que como se advirti6, fueron recibidos par una persona amparada por el

principia de la buena fe"15(resalta en negrilla el Tribunal).

Habiendose tramitado en legal forma el recurso de alzada, el Tribunal precede a

desatarlo, previas las siguientes,

:... ':,,. ,. ; ,I.,; .

•:. CONSIDERACIONES DE SALA

EI Tribunal es competente para conocer de los recursos de apelaci6n interpuestos

contra la senten cia de primera instancia proferida en el proceso de acci6n popular

de conformidad con 1 0 dispuesto en el articulo 16 de la ley 472 de 19"98.

o Los Hechos Pro bados

La Asamblea del Departamento de La Guajira profirio la ordenanza numero'~

019 de 1981, mediante la cual cre6 una prima de antiquedad para los

servidores del nive.IJerritq{i?[~1;~:::(r .. . h ' : ; ' . ; ; : , : ; 0 : : - i ' · . ' , - . , : ' : f'

La ordenanza en cita fue reglamentada mediante decreto 247 de 1982.

EI dla 20 de abril de 1989 el Tribunal Administrative de La Guajira profiri6

fallo declarando la nulidad de la ordenanza 019 de 1981, el cual fue objeto

de apelaci6n.

EI honorable Consejo de Estado declar6 la legalidad de la ordenanza O'j 9

de 1981, frente a las normas que se dijeron violadas por ella y

pertenecientes a la constituci6n polltica de 1886, mediante fallo de fecha 25

de marzo de 1992.17

En agosto 25 .de 1999 la Asamblea Departamental profiere la ordenanza #

025, mediante la cual suprimi6 el pago de la prima para las personas que. ; -. : . , ". , .. . ,~

15 CONSEJO DE ES TADO - SALA DE LO CONTENC IOSO ADM IN ISTRA T IVO - SECC ION SEGUNDA - Co nse je ro po n en te : GUSTAVO

E DU AR DO G OM EZ A RA NG UR EN . B og ota D .C ., v ein te (2 0) d e m ayo d e d os m ild ie z (2 01 0) - R ad ic ac i6 n n um ero : 2 50 00 -2 3-2 5-0 00 -2 00 2-1 31 88 -0 1(0 80 7-0 8) - A cto r: H OS PIT AL C EN TR O O RIE NT E II N IV EL E .S .E .· D em an da do : J OS E A NG EL B AU TIS TA J AIM ES

16 F 498-499

17 F. 86-91



. :

~i en ese instante no la estuviesen devengando y para las personas que se

vinculasen a posteriori a la adrninistracion."

Posteri6rmente, frente a una nueva demanda, el Tribunal Administrativo de

". ,,;,.'

. '. '\~.- I: . ' I • '. • " " -v! . " .; . \' " ' .

La Guajira, mediante fallodefecha 6 de marzo de 2003 declara la nulidad

de varios actos administrativos de orden departamental, entre ellos las

ordenanzas 019 de 1981 y 025 de 1989, esta vez por quebranto de normas

de la nueva co~stituci6n politica de 1991.19

Ante esta nueva situacion, el departamento de La Guajira expide el decreto

278 de 2006,mediante~efcuar6rdena:i) 'darlecumplirniento a la sentencia

del Tribunal, y ii) suspender el paqo de la prima de antiquedad a los

beneficiarios de ella.2o

EI Departamento de La Guajira mediante decreto 304 de 2006, resuelve

revocar el decreto 278 de 2006 y ordena reiniciar el pago de la prima de

antiquedad creada rnediantela ordenanza .019 de 1981, la cual habra side

EI dia 29 de abril de 2008, ante la existencia de sentencias "aparentemente"

contradictorias se eleva consultaal honorable Consejo de Estado por parte

de la senora Ministra de Educaci6n y el maximo tribunal contencioso a

traves de la sala correspondiente conceptu6 que:': ':! .,' ,t," : ," .. " . :- I. ..

"La sentencia del 6 de marzo de 2003 del Tribunal Administrativo de LaGuajira, al estar ejecutoriada y no haber side invalidada por otra decisi6n

judicial posterior es obligatoria y , por ende, debe estarse a 1 0 resuelto en ellasobre la declaratoria de nulidad de la ordenanza 019 de 1981de la Asamblea

Departamental de La Guajira. EI caracter vinculante de esa sentencia deriva

directamente de la Constituci6n y de la ley y, por ende, no puede negarse por

su oposici6no no con la Sentencia del 25 de marzo de 1992 del Consejo

de Estado; esta ultima 5610 tuvo efectos de cos a juzgada relativa y, por

l~rtanto.,." (resalta el Tribunal)

Ante el cuestionamiento del Juzgado de conocimiento a la actitud de

continuar pagando la prima de antiquedad a los funcionarios, a pesar de la

existencia de la sentencia de nulidad proferida por el Tribunal, el ente

demand ado, Departamento de La Guajira, responde textualmente:

"Como se puede observar en este punto el Tribunal Contencioso

Administrativo de La Guajira mediante sentencia anulo la Ordenanza 019 de

1981 hecho que nos parece un exabrupto juridico tanto en cuanto esta

Ordenanza habla sido objeto de, control de legalidad por el maximo'

IS f. 500-501

19 F . 1 0-1 6

20 F. 487-488

21 F. 481-483



Il~-~---

Organismo (sic) de la Justicia (sic) Contenciosa (sic) Administrativa (sic) tal

es el Consejo de Estado y la habla declarado conforme a la Constituci6n y la

Ley; en cuanto a la Ordenanza 025 de 1999 esta si fue derogada (sic) por

dicha sentencia del tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira (sic),

teniendo en cuenta no sic) se Ie nabla realizado analisis juridico anterior por

locual con dicha deroqacion la Ordenanza 019 de 1981 qued6 convigencia".22

.' ' . . . .:, ~..

Solo por el perfodo correspondiente a los, aries 2003-2006, el

departamento cancel6a los empleados docentes y administrativos

por concepto de prima de antiquedad y bonificaci6n, la suma de

ochenta y dos mil docientos noventa y un millones setenta y cinco

mil ochocientos noventa pesos ($ 82.291,075.890.00), sequn

certificaci6n expedida por el senor Secretario de Hacienda. ~:

Departamental el dla 14 de diciembre de 2.007.23

G EI Derecho a la Moralidad Administrativa

Conforme con los precedentes en cita, el derecho colectivo a la moralidad

adrninistrativa puede perfilarse con los siguientes requisitos: i) como principio, debe

el juez configurarla en cada caso concreto, pero no de forma subjetiva, sino

atendiendo a la finalidad legal que ha de orientar la acci6n u omisi6n de ,Ia

autoridad publica 0 del particular . que haya violado 0 arnenace violar dicho. •••• • ; , -. • : )~. • :,;..: :,. ". :...;1 ' . . , ,: .', ! 'j,,! .... ~.,"_,: ".."\., •

derecho; Ii) Es necesario que se pruebe la existencia de unos bienes jurfdicos

afectados y ~ real afectaci6n, tales como la buena fe, la etica, la honestidad, la

satisfacci6n del interes general, la negaci6n de la corrupci6n, entre otros; iii) que se

configure de forma real su afectaci6n, mediante el acaecimiento de una acci6n u

omisi6n, de quienes ejercen funciones administrativas, con capacidad para producir

una vulneraci6n 0 amenaza de dichos bienes juridicos, que se genera a causa del

desconocimiento de ciertos parametres eticos y morales sobre los cuales los

asociados asienten en su aplicaci6n", IV ) que la vulneraci6n a la moralidad

2.dministrativa suponga generalmente el quebrantamiento del principio de legalidad,

y v) que la vulneraci6n de la moralidad administrativa coincida con "el prop6sito, . ,.....

particular que desvfe er cumplirnlentoriel, interes jjeneral al favorecimiento del

propio servidor publico 0 de un tercero", noci6n que sin duda se acerca a la. .. ". " .• 1,,": . 1,- ,,', '.'

desviaci6n de poder

22F.511-512



Oesde iuego, como bien 10 anuncia el Consejo de Estado, este plantcamionto no .

es mas que un mere bosquejo que pretende establecer algunos parametres que

sirvan de quia al operador judicial en el intento de establecer si en un caso

particular se dio efectivamente un desdoro del principio del derecho colectivo a la

moral administrativa, y en manera alguna una definici6n que agote el concepto de

moralidad, el cual, por supuesto, es cambiante sequn cad a epoca y cada

sociedad.

II EL CASO CONCRETO FRENTE A LOS PARAMETROS PRECISADOS

SOBRE MORALIDAD

1.- En cuanto al :primer principio, se ha puntualizado como debe el juez,

objetivamente, establecer si hubo 0 no actuar indecoroso, atendiendo a la finalidad

legal que debe orientar la acci6n u ornision oficial.

De los documentos allegados, resulta claro para la colegiatura el hecho de que,

por parte del Departamento de" La GuaJi~a' se tenia cabal conocimiento de la

decisi6n de nulidad de la ordenar:za 019 de 1.981. Tanto as) que, expidieron un

decreto - 278 de 2006 - ordenando darle cumplimiento y suspendiendo el pago de

la prima de antiquedad a los servidores que hablan venido gozando de ella. Es por

esto que resulta totalmente inexplicable que, a rengl6n seguido, se expidiese un

nuevo acto acministrativo -"d~cf~to 304 de 2006 - revocando aquel y disponiendo

nuevamente el pago del ernolumento que habia side declarado inconstitucional e

ilegal.

. , . _ .

La actuaci6n oficial en frente de la sentencia de nulidad de la ordenanza 019 de

1981 no podia. ser distinta que la observada inicialmente de dar cabalc:umplimiento a la misma en orden a satisfacer la finalidad de sus competencias,

eual era el resguardo del interes publico representado en el cuidado de los dineros

de! fisco - que son del conglomerado social en general - por 1 0 que se revela

inconqruente condicha teleologia su actuar posterior, de reordenar los pagos que

judicialmente se habian prohibido,

Como argumentos para dicho carnbio de actitud el departamento de La Guajira. . .

manifiesta que en principio algunos empleados y luego muchos de ellos, "Ie

solicitaron el pago de la prima de antiquedada traves de abogados y que adem as



consideraron Hun exabrupto juridico''24 el hecho de que el Tribunal Administrative

hubiese declarado la nulidad de la ordenanza, cuando quiera que la misma ya

"hab ia s id o o b je to de co n tro l de leg a lidad po r e l m ax im o O rgan ism o (s ic ) de la Jus tic ia (s ic )

C o nte nc io sa (s ic ) A dm in is tra tiv a (s ic ) ta l e s e l C o ns ejo d e E sta do y la h ab ia d ec la ra do co nfo rm e a la

Cons t i tuc i6n y la Ley."25

En 1 0 atinente a esta argumentaci6n debe recordarse que, en la orqanizacion de

un estado de derecho como el nuestro, la divisi6n de competencias es ni mas ni

menos que la superestructura sobre la cual descansa la organizaciGn social y la

cual apareja la obligaci6n para cada rama del poder publico, de obedecer y

respetar las decisiones de los dernas entes oficiales; vale decir, que a la rama

ejecutiva del poder publico Ie esta vedado desconocerlas sentencias de los jueces'_ . :.' ., :'. . ,., '. ". .

de la Republica, con el descabellado argumento de que Ie parecen un exabrupto

juridico.

Si se esta en desacuerdo con una decisi6n judicial, el camino no es el

desconocimiento abierto de la rnisrna, sino la .utilizacionjie los mecanismos. !...... ".....,..; ..:', .: .. :, \\,::, ',; .,:,:..' .; '::. -,.•..~.; \.( ,'_,;,-_..... ".i'.,:' '.,',:\ ~ •

ordinarios y extraordinarios que la ley positiva y procesal otorgana todas las

personas - naturales y juridicas - para rebatir el dicho de sus jueces.

Olvid6 adernas el departamento de La Guajira, 1 0 que luego el honorable Consejo

de Estado pusode presente, que su, decision de marzo 25 de 1.992 solo tuvo. . .'..._.....-;:; i..... :i·.·' ... ··.;. '_~·I.':: ,.:.~: .._:: •• ' -.. . i\"" : ,_.: : . . .. . .._:, . .. . .. \ ). : 1 · : . . I.~'\;:~~.,.!·~:·•.··~·,·iI' ..' .. '.,

efectos de cosa juzgada relativa, con relaci6n a la causa petendi (C. C.A. Articulo

175 inc. 2), en tanto que la sentencia del Tribunal Administrativo de La Guajira de

marzo 6 de 2003 ostenta efectos erga omnes (inc. 1° lb.)

Con estas reflexiones encuentra la corporaci6n que el actuar oficial al desconocer

abiertamente I~' sentencia ' deITrib;~'~alfalt6 a'I~',~~ligaci6n de' tomar sus

decisiones ajustadas a derecho. EI primer req~i!?it(?esta satisfecho.

2.- Menester es tambien, que se pruebe la existencia de unos bienes juridicos

afectados y su real afectaci6n.

. I .~ I : \ ; ~ , ,; ~: ., t:\ t t > J-

Cuando los ciudadanos eligen a sus gobernantes 1 0 hacen en el entendimiento de

que la persona electa es aquella que mejor interpreta su querer, que mas

ajustadamente dara satisfacci6n al interes general, entendiendose dentro de este,

24 Ver cita a pie de pagina numero 2125 lb.



":',.,~

que hara un rnanejo prudente, juicioso de los dineros oficiales entreqados para 1 8

satisfacci6n de las necesidades del conjunto social, que el fisco sera objeto del

mismo manejo sensato y reflexive que un buen padre darla al peculio familiar.

A ese compromiso falt6 el gobernarite que desconoci6 la decisi6n de nulidad del

Tribunal Administrativo. E! interes general objeto de resguardo era el de la

sociedad guajira en su conjunto y no el de los empleados oficiales, que resultan

s610 una minoria y por ende con un interes particular frente al conglomerado

social de todo el Departamento. En la oposicion de estos dos intereses debe

primar aquel y extrariamente el Gobernador de entonces opto pol' el segundo.

Esta mera reflexi6n permite colegir que el bien juridico representado en el interes",, . ." "j" ...... ,. . " ~.: " .'

general sufri6 inmerecida afectacion.

3.- Se ha precisado igualmente que la afectaci6n del bien juridico objeto de

resguardo ha de ser real, no merarnente hipotetica, que se haya dado una accion

u omisi6n oficial que produzca una actual 0 eventual fractura 0 amenaza a ese. ':: ',' .~r· (.~.' .'....., . j , •. s . ' , ' . ' ; .~ .' j :

bien protegido.

Es de verse que la administraci6n departamental, elegida para el beneficia social,

para el beneficia de todos, falt6 a ,los deberes de dar un claro manejo a los d.neros

del fisco, privilegiando el interes de unos pocos empleados de la administracicn

central y descentralizada '~?de'~io"i?'6rgan6sde cohtroi'. Ese dana ai patri.nonio

general habria podido evitarse con la simple negativa al pago de los ernoturr-entos

que los empleados reclamaban; mucho mas cuando quiera que para clio el

Departamento contaba con el respaldo de un fallo judicial que 10arnparaba / para

cuyo desconocimiento hubo . de' .:valerse de enrevesadas lucubracior.es y

hermeneutisas forzadas con claro desconocirniento de normas - C.C.A. art. 175 -

que prohibfan esasintepretaciones.

Es 10cierto que el quebranto del interes general no fue de poca monta, per los

anos 2003 a 2007 el pago por concepto de prima de antiquedad, sequn se vi6,

super6 los ochenta mil millones de pesos ($ 80.000.000.000). Cabe entonces

preguntarse: y cual es 'el monto por los aries 2007 a 2012?, seguramente una cifra

bastante superior.

4.- En 10 que dice relacion con que.la vulneraci6n a la moralidad adrninistrativa

debe suponer, generalmente, el quebrantamiento del principio de leqalir.ad el

Tribunal pone de presente c6mo, lareiniciaci6ri de los paqos de la prima de

antiquedad se hizo con claro desconocimiento de una sentencia judicial que los



prohibia, con violaci6n directa de un fallo que declar6 la nulidad del acto que los

cre6 y adoptando el ejecutor un intempestivo cambio de criterio, con el argumento

de que la sentencia del Tribunal parecio un "exabrupto jurfdico" a- quien debia

aplicarla.

Aun en el evento de que al sectorejecutivo del poder publico Ie asistiese raz6n en

cuanto a un posible dislate de la jurisdicci6n en la aplicaci6n del derecho, el earn.no

a seguir no era el desconocimiento abierto del fallo, sino la interposici6n de los

recursos y acetones con que la constituci6n y la ley dotan al ciudadano contra el

arbitrio de las autoridades.

EI principiode legalidad sufri6 serio quebranto a manes de la administraci6n que de

manera inexplicable se neg6 a dar cumplimiento a un fallo judicial; 0 mejor, que en

principio 1 0 acept6 y dispuso curnplirlo y al poco tiempo denost6 de el.

5.- Por ultimo se ha precisado que la vulneraci6n de la moralidad administrativa

debe coincidir con "el prop6sitoparticular que desvfe el cumplimiento del inte.es

general al favorecimiento del propio servidor publico 0 de un tercero", noci6n q. Ie

sin duda se acerca a la desviaci6n de poder _.! ,_ ....• r . ' , ' : ' ' ' , ' , . . , ' , ' , ' ; "

Uneas arras precis6 el Tribunal que, el interes general, el de toda la cemunidr

del departamento de La G_uajira sufri6 menoscabo en beneficio inicuo del intere. , _ . . -

particular de los servidores departamentales del sector central y descentralizado .

••, •. - . '". 'j~~I :,,- ): •.:,. ~_:., ••_._ i.:~_, ; .,,~ .J '_ .'~ .:: ; ._ ; • .•.; :" .

La desviaci6n de poder como concepto juridico corresponde al ejercicio de un.

facultad administrativa otorgada_legal~en.te, pero cuya finalidad no es la previsl.

en la norma que Ie sirve de soporte, sino otra diversa, un ffn vitando alejado de I e

moral administrativa. Se evidencia en este caso que, si bien la utilidad del pago n.

1 0 fue en favor de quien tom6 la decisi6n, si 1 0 fue en beneficia de terceros que 1 -

tenfan derecho a el.

, . ~" ., ..

Sin abundar en mas razones, la colegiatura da por satisfechos los requisite

esbozados ab initio para tener como ciertos los hechos soporte de la demanda, C

cuanto que con las decisiones tomadas por la administraci6n departamental de L

Cuajira de ordenar el pago de una prima cuyo acto creador habfa side anulado, ~;I,' ,. ,_ "t.". \.', '\ ' .. ,. '~ .; •.~; j,..I;;',;T,,':.," t •. : . :·i.L::·'.....:· ......~:..._. .... .

viola el derecho colectivo a la moralidad administrativa. Esta es la raz:6n eficien.

que lleva a sostener la intangibilidad del fallo recurrido, como asf se declarara.



.. /- ...."t,

• La inaplicabilidad del decreto 304 de 2006.

EI decreto en cita ~el cual ordena recornenzar el paqo de la prima de antiguedad a

los servidores del Departamento - es expedido al arriparo de las facultades del

articulo 305 superior, tal cual se evidencia en el texto de su contenido (f. 481) Y

aun cuando no se precisa cUEIi numeral es el que sirve de soporte, el tribunal

entiende que es el 7°, el cual es del siguiente tenor literal:

, "

" S on a tr ib uc io ne s d el gob erna dor: ... 7 . C r ea r, f us io n a r y s up rim ir 1 0 em p ie os d e

s us d ep en de nc ia s, s et1 ala r s us fu nc io ne s e sp ecia le s y fija r SLiS emolumenios

co n su je cicS n a la le y y a las o rd en an za s re spe ctiva s ... "

Como se ve, si bien es cierto el gobernador del Departamento tenia la facultad de

fijar los emolumentosde los servidores del ente territorial, no es rnenos cierto que. .' -, .. , .... ,">"/.: ."~r_'··r;~:;;-, ··,'i~\.~ ·1," ..~ ;\< . . .., .: , ~'',·''~';~''··''I;. .

dicha asignaci6n debi6 hacerse "con sujecion a las' ordenanzas respectivas".

Para el caso que se analiza es de pero grullo afirmar que el decreto 304 de 2006,

obviamente deb fa ser expedido con sujeci6n a las ordenanzas que habfan creado

la prima de antiquedad; esto es, con sujeci6n a las ordenanzas 019 de 1981 y 025

de 1989 y como quiera que estas habfan sido declaradas nulas por el Tribunal, Ie., "" ',' . ": . .' .. i.... · '.' , .'. ".' " .....

estaba vedado al Gobernador hacer reglamentaci6n 'de las rnisrnas. En otras

palabras no podia hacer reglamentaci6n 0 desarrollo por sustracci6n de materia;

no podia reglamentar 0 desarrollar unas ordenanzas que ya no existian, que

habfan salido del mundo jurfdico por decisi6n judicial.. . , . . i I, ; .'

De otra parte, sicomo dice eldecretoSu-l de 2006 el problema surgi6 a raiz del

nuevo fallo expedido por el Tribunal Administrativo de La Guajira en .el ana 2003,

el que suponia una contradiccion con la providencia del honorable Consejo de

Estado de marzo 25 de 1992, no se explica la colegiatura por que raz6n entonces

el Departamento no apel6 la decisi6n del Tribunal. No haberlo hecho pone de

presente su conformidad con ella y' hace mas evidente el error grosero de

desconocer el fallo judicial con el argumento de que al destinatario de el, Ie parece

absurdo.

En sintesis, al haber side 'anuladas las ordenanzas 019 de 1981 y 025 de 1989,

cualquier norma que pretenda reglamentarlas 0 las reproduzca ell esencia,

resultan inaplicables de pleno derecho, por expreso .mandato legal (Decreto

2304/89. Articulo 34). '

• EI Principio de la Buena Fe ,



Ei articulo 83 superior preve: "Las actuacionesde los particularesy de las autoridades

pubfcas deberancefiirse a los postuladosde la buena fe, la cual se presurnira en todas las

gestionesqueaquellosadelantenanteestas."

;''''

Pues bien, de que manera los empleados del Departamento de la Guajira logran a

partir del fallo del Tribunal, de marzo 6. de 2003, que su empleador les pague

nuevamente la prima de antiquedad cuyo decreto de creaci6n fue anulado con

dicha providencia?

Obran en la Ioliatura multiples solicitudes particulares de funcionarios que

dernandaban el pago de la prima de antiquedad, unas personates, otras a travcs• I I, .l,t" ", : " •.- • "", ... , ',

.de apoderado debidamente constituido y con variada argumentaci6n juridica. Es 1 0

cierto en todo caso que el senor Gobernador de la epoca determin6 finalmenteante las numerosassolicitudes, acceder de nuevo al paqo de la prima de

antiquedad y para ~1I0 expidioel Decreto ~,04de2QO? y precisamente frente a. ' . I' . ; ! :. ::', ... .: ,!.1,_,. !,,,.~.:) !i .,1~' ' .:·: ' '.'~.H . . I . • . r \., '~:;i 1 : . . 1 \,)~,,1 <!'r i.I:!"\"! U~. i ;...,' I ..,r.;.: :,,' .: .

este decreto cabe predicar las causales de inaplicabilidad precisadas en capitulo

anteced ente.

No observa el Tribunal en el actuar de los empleados ninguna conducta soc 0 . 1

proscrita, no hubo .<;;oerci6n flingl!l1a ,qlt;:!. aut,orida,d, .pi moral ni fisica,. como, . : . : , ' , ; : • ; ' , \ , : f _ ; : i I :_i'.:o '; j" _:. ~; .:,.. \,,: !:".:~1 . . . : ( " " - , ,, ~> f- " v \ ; : . r ' , : . . : !c .: i \..',:: \,.,; ::; :: i', ~ ';',.: ',.' .

tarnpoco se valieron de argucias 0 presentaci6n de documentos falsos 0 ap6crifos' , , _ ,

en aras de lograr 1 0 que consideraban era su derecho. Simplemente, acudieror: a. . .• " .. I ,

los mecanismos que la constituci6n y la ley les btorgan, hicieron uso del derecho

de petici6n consagrado en el articulo 23 de la carta politica, reglamentado en ius. ,

artfculos 6° y ss del Decreto 01 de 1.9~4 y 1 8 administracion, de manera liberrirna.. ' .. ;.,.j"'". '.~:.'_ ..T·~i·~··'.:;·." ',.' .,i'.'·~I\~~~.· ,.~ '.... .:.....~),r) I'. ~ '.... :...

Ie otorqo su pedimento. , ,

Asi que, los pagos recibidos por los empleados 1 0 han sido de buena fe, sin qre

mediara por su parte y para su logro, arma 0 medio ilicito ninguno. La conducta de

los beneficiarios de los pagos no resulta reprochable. No puede ernpero" . .

predicarse cosa.~imilar Qe,I)~R.c;i?nf~i_9,~9,?:U898u~c.8fR~n;(\~.~ pago, por varias

razones: por la confianza que en el deposit6 el electorado como el mejor.' ..:.; '... ~ ~. ·~i~:.: : ,. . : •..

administrador, par el traspaso que su conducta supone tanto a los Ifmites eticos

como a las competenciaslegales, por la falta de fundamento legal para el pago,

par el desconocimiento abierto de unasentencia judicial y porque a un gobernador

Ie es permitido no-ser jurista, pero no siendolo resulta imperdonable que no. '.. :,. :f.'·: ::.',,:



,. :,: ,'\ ! .... , ,',

obtenga la mejor 'asesoria, sobre fodo ien"asuritos 'de' tanta trascenclencia y

cuantia.

En el anterior orden de ideas se concluye que hubo quebranto del principio de

moralidad administrativa por parte de lagobernaci6n del Departamento, la que al

expedir el Decreto So-t de 2006 perrnitio que se expoliara el fisco departamental

en cuantia que s610entr~ los anos 2003 Y 2007 super6 el guarismo de los ochenta

mil millones de pesos ($ 80.000.000.000.00).

En' consecuencia, los dineros que el Departamento de La Guajira en su sector

central y descentralizado haya cancelado a sus servidores quedan a cargo de los

funcionarios que con su actuar abiertamente contrario a disposiciones legales y a

una providencia de este tribunal, permitieron el ilegal pago de la prima de

antiquedad a los servidores territoriales del departamento de La Guajira, para 10

cual se rernitira copia de esta providencia a la Contraloria General' del

Departamento a fin de que rnediante el respective juicio fiscal establezca las

responsabilidades' af q ~ ~ t h ~ Y ~( U ~ ' ~ ~ > 1C"::;-,:l\i,", iji,I:i!;,,: '::" (.,; ,\ i'

No se accedera a la devoluci6n de 10 indebidamente pagado a los empleados < :1

quienes cobija el decreto 304 de 2006 en raz6n del principio de buena fe". "" , .~ ,.., . . . .

observada en su actuaci6n.; ..". ""

En asunto de similar estirpe al aqui tratado, ya esta colegiatura tuvo oportunidad

de manifestarse mediante providencia de fecha dieciocho de diciembre de! ana

dos mil diez (2010).26

Si bien entiende el Tribunal,qu~h\JboiE?fept.ivo"qu.~.grant9 d~Lci~re~ho colectivo a la

moralidad adrninistrativa, no porello puede concluirse que la actitud procesal del

Departamento demand ado en este asunto fue temeraria, de mala fe 0 contra ria 8

los postulados de lealtad procesal, raz6n por 10 que se dispondra revocar 18

decisi6n del a-quo en cuanto toea con la condena en costas, de conformidad con

10normado en el artlculoSfs dela ley 472 de 1998.

• EL ARGUMENTO DE LAS APELACIONES ADHESIVAS

26 Verproceso N° 44-00 1-23-31-002-1999-00297-00; M.P.~ Maria Del Pilar Veloza Parra; Actor ElfmenesBruges Guerra; Ddo: Universidad de La Guajira. " , .,' ,

~ ,



'.

Tanto la Asociaci6n de educadores de La Guajira (ASODEGUP.), como los

ccadyuvantes adhesivos plantean en el recurso de alzada que, para la soluci6n

del caso debe ser tenido en cuenta no solamente el concepto de la Sala de

Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado de fecha abril 29 de 2008, .sino

tarnbien el aclaratorio del mismo calendado el 13 de noviembre de la misma

anualidad, conforme con el cual la "prima de antiguedad" es un "derecho

adquirido" y por 10 mismo. existe a obligaci6n de su pago por parte del

Departamento.

Para el analisis de tal argumentaci6n la sala recuerda:

i) Que la ordenanza 025 de 19927. dispuso en su articulo prirnero. u

,'. ,; .~ " ,•I ..., .::! , ", . ',.;. _ . . •.~

Suprim ase la p rim a de an tigO edad . a . lo s func iona rios de la Adm in is trac i6n

Depa rtam en ta l que a la teens o e vigen c ia de la p resen te o rdenanza no la es tfJ /?," •• ' I ,":".:: ., •

devengando y pa ra las pe rsonas que e ade lan te s e vinc ulen a la a dm in is tr ac i6 n

departamenta l . "28

. ii) EI concepto aclaratorio de noviembre 13 de 2008 del honorable Consejo

de Estado - en 10 que a este asunto interesa - expresa que:

"R espue st« (N °1 ): La sen ten cia de l T ribuna l A dm in is tra tivode la G ua jira

de l 6 de m arzo de 2003 no a fec ta la s s ituac io nes pa rticu la res y con cre tas

.! '>- . conso lidadas an tes de e lla . P o r tan to , los bene fic ia rios de tx im ee de

an tig iiedad re conoc id iis con , an te riQ ridad ., (1., esa . s en ten c ia , tien en.' d e t- echo a que '~ s~ 'pago is f/s lga :ffia lizand~ /"\I;);""i: ' ,', '

.R espues te (N ° 3): Las p rim as de an tig iiedad reconoc idas con

an te rio ridad a la dec la ra to ria de nu lidad de la O rdenanza 019 de 1981 ,

1 0 fue ron de acue rdo con la no rm a tiv idad v igen te a l m omen to de su

, exped ic i6n . P or tan to , no exis te con trad icc i6n con 1 0 esta blec ido en e l

incise 3 0 d e l a rti cu lo 38 de la Ley 715 d e 2 00 1." (negr i l las y c urs iv as n o

per tenecen al o riqha l) '" ' '. '. ' , , . : ' " , ' ', '" . ' , . ':. . :"'!"_'-! j.I.,)'.. P'::·i I :~ .J · I \ - :; 1 •.j \.1 -: :. ' , ;: )\.,1 -..' 'c.!.~.;! : :\_

, ,

Con estos antecedentes puede concluirse al unfsono con el honorable Consejo de

Estado que, i) existe una prima de antiquedad, ii) que esa prima se 'rcconocio

conforme con la norrnatividad vigente al momenta de su creaci6n, iii) que existe un

fallo de nulidad de marzo 6 de 2003, iv) que en principio s610 tienen derecho al

: .: ;""~ :; ,_ , ".

27 F. 500 ,

28 Conforme con el articulo segundo de la misma ordenanza se entiende que la administraci6n departamcntalesta integrada por el nivel central, la Contraloria Departamental, la Asamblea departamental, los

establecimientos descentralizados del mismo orden, las Empresas Sociales del estado, los hospitaics, los

Centros y Puestos de Salud, la Universidad de La Guajira y los Establecimientos Educativos Publicos.

i .-:.' :...._• . ' . ". <).;:



. . . . '.

pago aquellas personas a quienes se les reconocio la prima de antiquedad con

anterioridad al fallo de marzo 6 de 2003.

• EL PERIODO AGOSTO 10/99 A MARZO 6/03

Si bien la respuesta complementaria del Consejo de Estado pareciera avalar el

pago de prima a todo aquel que se vinculo antes de la sentencia de marzo 6 de

2003 no debe perderse de vista que la ordenanza 025 de aqosto 10 de 1999

dispuso suprimir la "prima de antiquedad" a quienes en ese momento no la, r·· c.,•• " ., '., .,;:

estuviesen devengando y a quienes se vinculasen a 13 adrninistracion

departamental con posterioridad a esa fecha.

Como no puede hacerse una interpretaci6n parcial sino integral tanto del concepto

del Consejo de Estado como del texto de las ordenanzas que regulan el instituto

de la "prima de antiquedad", resulta ajustado a una sana herrneneutica conc!uir

que: s610 tienen derecho ala prima de antigOedad aquellas personas que se

vincularon a la administraci6n departamental antes del dia 10 de aqostode 1999 y ,

siempre y cuando a esa fecha, ya estuviesen devengando la citada prima.

De esta manera se da respuesta a los interrogantes juridicos planteados.,. j I ;' \. /,3: .. : ;(:'~ !~.:"/ .. ~/ •.~ ! J . . . . . i.~j •. I ,,:1.1.1.::': \, .. ' .,.1.

Finalmente se observa que los ordinales cuarto, quinto y sexto de la sentencia

fueron consignados en doble oportunidad, por 10 que se entendera que en la

segunda ocasi6n que se inscriben, ellos corresponden realmente a los ordinates

septirno, octavo y noveno de la parte resolutiva de la senten cia apelada.~. ' .

• E~lNCENTIVO

EI juez de conocimiento de la primera instancia determine que se cancelase al

actor el equivalente al quince por ciento (15%) de 10recuperado conforme con 1 0I

normado en el articulo 40 de la ley 472 de 1998. Empero, tal disposicion habra de

ser revocada en fuerza de 10mandado en el articulo 1° de laley 1425 de 2010 .que

elimin6 dicha prebenda.

. DECISION



En rnerito de 1 0 expuesto, el tribunal Administrativo de La Guajira, administrando

justicia en nombre de a Republica de Colombia y por autoridad de la Ley,

\.

FALLA

PRIIViERO.- Modificar parcialmente el fallo de fecha 26 de noviembre de 2010

proferido por el Juzgado Segundo Administrativo . del Circuito de Riohacha,

.. '. . . . .

medianteel cual accedio a las pretensiones de la acci6n, el cual quedara asl:

SEGUNDO.- Confirmar los ordinales, primero, segundo, tercero, quinto, septirno (

sobre la conformaci6n del cornite de verificaci6n del cumplimiento de la sentencia)

y noveno ( sobre rernision de copia de la sentencia al registro publicos de acciones

populares).

". , '( \", 'I~ ~ ,, ~".- ;".: 1 . ' . _

TERCERO.- EI ordinal cuarto de la sentencia se confirrna en el entendico de que

la suspensi6n del pago de la prima de antiquedad debe hacerse a. partir de la

fecha de notificaci6n de esta sentencia y que el reernbolso de los dineros

.~. .

indebidamente pagados queda a cargo de loafuncionarios que determine la

Contraloria General del Departamento, s e g ~ ~ : . ' ~ 1roceso'de responsabilidad fiscal

que adelante, para 1 0 cual se Ie rernitira copia de esta providencia.

CUARTO.- Revocar el ordinal sexto de .Ia demanda que ordena paqar al actor

popular un porcentaje equivalente al quince por ~ie~t'o (15%) de 1 0 que se

recupere, por las razones expuestas en la parte motiva.

QUINTO.- Revocar el ordinal octavo de. la sentencia que' orden6 condenar en

costas al departamento demandado, por las razones dadas en la motivaci6n de

esta sentencia.



SEXTO.- En firme esta providencia devuelvase el proceso al juzgado de origen.

Se deja constancia Clue esta pro.yidencia fue .I~ida, discuti~a y aprobada e sesi6n

de sala de la fecha.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

R l B U N A L . A O T IV O m : : L. l \ r , l~AJIRI

JAIRO HERk,'xN RU!Z RUEDA

M/\5:5Tf~ADO

ORiGlt~Al . Ff;RMADO

JAIRO HERNAN RUIZ RUEDA

Presidente

.~.



REPUBLICA DECOLOMBIA

RAMA JUDICIAL

TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA GUAJIH.A

SALVAMENTO DE VOTO

.:XPEDI ENTE: No. 44-001-23-31-003-2006-000409-01./\CTOR: GUILLERMO ENRIQUE MAESTRE PANTOJA

DEMANDADO: NACION - MINISTERIO DE HACIENDA- MINISTERIODE EDUCACION - DEPARTAMENTO DE LA GUAJIRA - ASAMBLEA~.,iEPARTAMENTAL INSTITUTO DEPARTAMENTAL DEDEPORTES - UNIVERSIDAD DE LA GUAJIRA.:·\CCION: POPULAR

Con el debido respeto, me aparto de la decisi6n adoptada por miscoleqas, 1 0 anterior en consideraci6n a que la acci6n popular no puedeser utilizada para dirimir conflictos de legalidad en donde en fin ultimo~~~eal retiro 0 la declaratoria de ilegalidad de un acto administrative,como es el caso que ahora ocupa a esta Corporaci6n, en I? cual sedispuso la inaplicabilidad del Decreto 306 de 2000.

Si el actor 1 0 que pretendfa era que el Decreto que revivi6 el pago dela prima de antiquedad dejara de producir efectos juridicos, debi6recurrir a la acci6n de nulidad consagrada en el articulo 84 del C6digoContencioso Administrativo, con el cua! se puede obtener el misrnoresultado ahora pretendido en esta acci6n popular ..~.

No es de olvidar que la acci6n Popular de manera alguna fueconcebida para los efectos de suplir los mecanismos ordinarios dedefensa, porque de serlo se estarfa desvertebrando la integridad de lafunci6n estatal de la administraci6n de justicia, permitiendo que sea 1 3

parte demandante la que escoja la acci6n sequn su conveniencia, y nola fijada por el legislador.

Visto 1 0 anterior, y dado que dentro del proceso 1 0 que se observa esuna inconformidad de tipo legal, contra el ado en cuesti6n -Decreta304 de 2006- proferidos por la Autoridad administrativaDepartamental ahora accionada, era procedente la acci6n de simplenulidad, en consideraci6n a que la parte actora contaba conmecanismos id6neos para el respective control jurisdiccional del acto

que en ultirnas es atacado, Acci6n dentro del cual podfan aducirse ios

mismos argumentos planteados dentro de este proceso, con el fin quela jurisdicci6n de 1 0 contencioso administrative, a traves de la acci6nde nulidad, verificara su legalidad 0 ilegalidad y disponer, de maneradefinitiva y con efectos erga omnes la nulidad del acto.



Ahora bien, no es de olvidar que en la acci6n de nulidad tambien es

procedente decretar medidas previas -con el fin de prevenir un dana

inrninente 0 hacer cesar el que se hubiere causado- a traves de la

solicitud de suspensi6n provisional -articulo 152 y siguientes del

CCA-.

Por 10 anterior no es aceptable que se recurra a esta c1asede acci6n,

con el fin de obtener el mismo prop6sito Jurldico que se loqraria con la

acci6n de simple nulidad.

De esta rnanera dejo plasmada rni posici6n en la presente acci6n.

Fecha ut supra

' 5C..

prima de antiguedad-contencioso guajira

Documents