Presupuesto Participativo Experiencia Peruana

Exposición “II Encuentro Internacional de Redes EUROsociAL –

Igualdad, Estado y Ciudadanía: los pilares de la cohesión social” Guatemala 25 – 28 de junio de 2007

Samuel Torres Tello

La cohesión social es un aspecto importante para el progreso de nuestros países,

sin embargo su implementación requiere fortalecer la participación de la población

en la gestión de desarrollo, que permita: disminuir las desigualdades de

distribución del ingreso, uno de los principales problemas de la región; fortalecer al

Estado para atender de manera eficiente y eficaz las necesidades de la población;

buscar una mayor equidad en las políticas para que estas se articulen con el

interés común; y, un mayor ejercicio de la ciudadanía con un amplio respeto de

sus derechos y asumiendo responsabilidades para el desarrollo.

En este contexto, el presupuesto participativo viene mostrando una gran

importancia en la región, ante el fracaso de los modelos unilaterales de gestión

del desarrollo local, donde los males que muy bien pudieron resolverse en

décadas pasadas se han convertido en endémicos, restando posibilidades de

reducir la pobreza y de orientar la gestión hacia el desarrollo sostenible. En este

marco, el presupuesto participativo viene aplicándose en distintos países de la

América Latina desde décadas pasadas; sin embargo, en la mayoría de los casos

estas prácticas no han sido sostenidas, por lo que el presupuesto participativo

continúa siendo un proceso nuevo de gestión local.

Otro aspecto importante a destacar en la región es la descentralización, cuya

aplicación en el siglo XXI ya no esta en debate, aunque en algunos países la

excesiva autonomía a los gobiernos subnacionales sin mayores controles, ha sido

nefasta; sin embargo, su aplicación planificada, progresiva, controlada y con la

debida coordinación entre los distintos niveles de gobierno, es fundamental para el

desarrollo.

En el Perú se vienen combinando estos dos aspectos, descentralización con

participación ciudadana, es así que partir del año 2002 se modifica la Constitución

Política del Perú, en el capítulo correspondiente a la Descentralización, otorgando

a los gobiernos regionales y gobiernos locales amplias autonomías

administrativas, políticas y financieras, en un marco de promoción de la

participación ciudadana en los planes de desarrollo concertado y presupuestos

participativos.

Este mandato constitucional ha permitido desarrollar un amplio marco normativo

de la participación ciudadana en la gestión del desarrollo regional y local (Ley

Orgánica de Gobiernos Regionales, Ley Orgánica de Municipalidades, Ley Marco

del Presupuesto Participativo, Instructivos, Guías Metodológicas, otros) que en

conjunto han producido cambios importantes en la cultura de gestión de los

gobiernos subnacionales. Es decir el presupuesto participativo en Perú se ha

constituido en es una política de Estado.

Desde su aplicación a partir del año 2003 (26 gobiernos regionales y 1834

gobiernos locales), el Perú viene registrando importantes cambios, todos ellos

positivos, observando particularidades en cada región y localidad; por lo que se

confirma que el proceso no tiene una receta única, ni tampoco una configuración

exacta para todos los casos; podemos decir que la riqueza del presupuesto

participativo radica en que ninguna experiencia se parece exactamente a la otra.

Un aspecto importante del proceso, es que desde sus inicios éste ha sido liderado

por el Ministerio de Economía y Finanzas, en alianza con las principales

organizaciones de la Sociedad Civil, aspecto que le ha dado fortaleza y

consistencia a un cambio de cultura en el manejo de gestión pública regional y

local, con participación ciudadana. Podemos decir que cada proceso participativo

se va configurando así mismo, de acuerdo con sus propios momentos políticos,

institucionales, sociales y otras características particulares de cada región o

localidad; un factor importante para el desarrollo del proceso, es el liderazgo

político.

En el transcurso de los cuatro primeros años del Presupuesto Participativo

cambiaron muchas cosas y todos aprendimos de todos; al principio había cierta

incertidumbre, en el sentido: que se estaría otorgando un exceso de poder a la

sociedad civil sobre la gestión y el control, y que ello podría llevar a una

ingobernabilidad; de la resistencia de las autoridades regionales y locales de

compartir decisiones y competencias; que el caudillismo de los dirigentes de la

sociedad civil podría politizar el proceso; de generar expectativas que luego no

podían ser cumplidas por el Estado; o, que el proceso quede en sólo un marco

normativo y que nadie lo cumpla ni lo haga cumplir.

Con mucha satisfacción observamos que a pesar de los problemas que implica

implantar un proceso de la magnitud del Presupuesto Participativo, hemos

avanzado de manera sostenida y sobre todo que su manejo esta registrando

cambios cada vez mas satisfactorios y con mejores resultados.

¿Qué es el presupuesto participativo?

Inicialmente el Presupuesto Participativo se constituyó en un es espacio para

priorizar proyectos de inversión, luego éste se fue orientando a un espacio de

concertación, en el cual las autoridades regionales, autoridades locales y

representantes de la sociedad civil definen en conjunto cómo y a qué se orientarán

los recursos de inversión a nivel regional y local, teniendo en cuenta la visión del

desarrollo de los Planes de Desarrollo Concertados - PDC, los objetivos

establecidos en los Planes Estratégicos Institucionales – PEI.

En la actualidad, el Presupuesto Participativo se ha constituido en es un espacio

permanente de acción para el desarrollo, donde el aspecto fundamental es la

identificación y priorización de problemas, para luego definir las alternativas de

intervención; éste nuevo enfoque esta permitiendo disminuir la atomización del

gasto, articulando mejor el Presupuesto al Plan mediante el enfoque de problemas

cada vez más integrales (salud, educación, saneamiento, contaminación,

inseguridad, comunicación, electrificación, etc.).

Podemos decir que hoy el Presupuesto Participativo, en muchas localidades, es

un espacio de debate y acción permanente de solución de problemas, más allá

que sólo de priorización de proyectos; existen casos exitosos donde se trabaja de

manera permanente el desarrollo de capacidades en sectores estratégicos; o

módulos de explotación de proyectos productivos de gran impacto en la

comunidad; orientados a disminuir de una amanera más rápida situaciones de

pobreza y desempleo; siempre en la perspectiva del desarrollo, impresas en la

visión y objetivos estratégicos de los planes de desarrollo concertado.

Objetivos del presupuesto participativo:

Fortalecer la democracia y la gobernabilidad; conceptos muy deteriorados en

nuestro país debido, entre otros, a la improvisación de autoridades incapaces de

resolver problemas básicos de la población, políticas locales desconectadas de la

realidad y necesidades de la población, a lo que se agrega los altos niveles de

corrupción.

Fortalecer la Institucionalidad, sin duda que todo proceso de desarrollo requiere

de una institucionalidad sólida, la misma que desde el Estado debe promover una

institucionalidad en forma conjunta con la sociedad civil para desarrollar fortalezas

en los distintos campos de desarrollo (económico, social, cultural, otros) que le

den sostenibilidad al desarrollo.

Promover la inversión privada, constituye un aspecto fundamental del desarrollo

y solo es posible si existe una verdadera alianza entre el Estado y la sociedad

civil.

Dar responsabilidades a la Sociedad Civil en el desarrollo; ocurre a menudo

que la sociedad civil no toma partido de la gestión del desarrollo, espera que otros

resuelvan sus problemas organizacionales, de barrio, zonal, o local, acción que ha

hecho mucho daño al proceso de desarrollo en nuestro país.

Mejorar la calidad del gasto; un aspecto por resolver en la gestión de las

finanzas es ¿cómo mejorar la calidad del gasto?. Ello se logra en la medida que

los servicios del Estado satisfagan cada vez más las necesidades de la población

y que la inversión resuelva los principales problemas a fin que la rentabilidad

social sea la más alta; se considera que el involucramiento de la sociedad en el

análisis de los problemas y la solución de los mismos debe mejorar la calidad el

gasto.

Construcción de un capital social, este aspecto es toda una filosofía importante

en el desarrollo que se soporta en cuatro pilares, tales como: a) la construcción de

una sociedad de confianza; b) buscar la asociatividad como una cultura de vida y

progreso; c) desarrollar un mayor civismo, de forma tal, que la población se

identifique más con las entidades del Estado que lo representa; y, d) el

fortalecimiento de una cultura de ética y valores, que tanta falta hacen en nuestros

países.

Consideramos que el presupuesto participativo, en conjunto, busca fortalecer

aspectos como la construcción de capitales, que de manera articulada permitirán

el desarrollo sostenible.

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CCAAPPIITTAALL SSOOCCIIAALL

CCAAPPIITTAALL HHUUMMAANNOO CCAAPPIITTAALL CCOONNSSTTRRUUIIDDOO TTeeccnnoollooggííaa,, iinnffrraaeessttrruuccttuurraa

FFiinnaanncciieerrooss

Fases del Presupuesto Participativo

Para garantizar el manejo del proceso a escala nacional, la Dirección Nacional del

Presupuesto Público publica anualmente un instructivo del presupuesto

participativo con amplio detalle sobre su ejecución, dividiendo el proceso en nueve

fases, las cuales se resumen a lo siguiente:

1. Preparación

Selección y distribución de información a los Agentes Participantes para los

Talleres, referidas a: Plan de Desarrollo Concertado (PDC), Plan Estratégico

Institucional (PEI), Relación de proyectos ejecutados por el Gobierno Regional o

Gobierno Local el año anterior. Detalle de los recursos totales y por fuentes de

financiamiento, estimados que son proporcionados por el Ministerio de Economía

y Finanzas. Informe de los compromisos asumidos por la sociedad civil en

procesos previos; entre otros. Este trabajo esta a cargo del equipo técnico del

proceso, constituido en base a una ordenanza regional o local según sea el caso.

La difusión y sensibilización sobre la importancia de la participación ciudadana

esta bajo responsabilidad del titular del pliego, quien a su vez es presidente del

Consejo de Coordinación Regional o Consejo de Coordinación Local, los cuales

por Ley constituyen el espacio formal del proceso; estos están conformados de la

siguiente manera: Consejo de Coordinación Regional - Presidente de la Región,

Consejeros, Alcaldes Provinciales y sociedad civil; Consejo de Coordinación Local

Provincial - Alcalde Provincial, Regidores, Alcaldes Distritales y sociedad civil;

Consejo de Coordinación Local Distrital - Alcalde Distrital, Regidores, Alcaldes de

Centros Poblados y sociedad civil).

En esta fase también se aprueba y publica la ordenanza que da formalidad legal

al proceso.

2. Convocatoria.

El Gobierno Regional o Gobierno Local con la participación de los Consejos de

Coordinación Regional o Local, deben buscar la más amplia participación de la

ciudadanía, utilizando para tal fin los medios de comunicación que están a su

alcance o invitaciones directas a fin de asegurar la participación mayoritaria en el

proceso.

3. Identificación de Agentes Participantes

La identificación de los Agentes Participantes debe incluir la mayor participación y

representatividad de la sociedad, en esta fase se conforma el equipo técnico,

definiendo sus responsabilidades en el proceso y se inscribe a los participantes,

para lo cual los gobiernos regionales y locales deben establecer las formas de

registro más conveniente.

4. Capacitación de los Agentes Participantes

A cargo del Equipo Técnico, el objetivo de esta fase, es lograr que los agentes

participantes lleguen al proceso con una adecuada capacitación que les permita

una mejor participación. Es importante destacar en esta parte la labor del

Ministerio de Economía y Finanzas que desarrolla seminarios y talleres a escala

nacional, guías metodológicas, módulos de capacitación, en asociación con la

sociedad civil. Por su parte la sociedad civil que se ha empoderado del proceso

desarrolla actividades de capacitación sobre planeamiento y presupuesto todo el

año.

5. Realización de Talleres

El número de talleres debe ajustarse a la necesidad de cada lugar, según las

características de la localidad, debiéndose tomar en cuenta lo siguiente: (i) la

diversidad lingüística de las poblaciones, con el objetivo de lograr una mayor

inclusión y receptividad de ciudadanos que hablan lenguas nativas diferentes del

castellano, (ii) desarrollar reuniones de trabajo de planificación, rendición de

cuentas, identificación y priorización de problemas, identificación y priorización de

proyectos, desarrollo de capacidades y otros que consideren necesarios.

6. Evaluación Técnica

Una vez identificados los problemas que se deberán resolver el año siguiente, el

equipo técnico evalúa las acciones o intervenciones necesarias y presenta al

proceso participativo la priorización correspondiente.

La evaluación del financiamiento de las propuestas debe tomar en cuenta los

recursos del Proceso Participativo que incluye toda forma de financiamiento

disponible: Techos presupuestales asignados por el MEF, recursos propios de las

municipalidades, Cooperación Internacional, cofinanciamiento de entidades, sector

empresarial, asociaciones, beneficiarios, entre otras.

El perfeccionamiento técnico de los proyectos estará a cargo de las oficinas de

presupuesto correspondientes en el Gobierno Regional y Gobierno Local. Si al

realizar el estudio de preinversión se determina que algunos de los proyectos

priorizados no son viables, se dispondrá que ese proyecto sea reemplazado por

otro resultante del Proceso Participativo.

7. Formalización de Acuerdos

Una vez culminado los talleres de priorización de proyectos se procede a la

Aprobación y la suscripción del Acta de Acuerdos y Compromisos, tanto por parte

de las autoridades del Gobierno Regional o Gobierno Local como de la Sociedad

civil. Es importante mencionar que el presupuesto participativo ha conllevado a

que los beneficiarios de los proyectos cofinancien con parte de los gastos,

principalmente con mano de obra y materiales de la zona.

La presentación del detalle de la realización del proceso y de sus resultados se

efectúa a través del “Aplicativo Interactivo para el Proceso del Presupuesto

Participativo”, accesible a través de internet mediante el portal del MEF

(www.mef.gob.pe)

8. Rendición de Cuentas

La rendición de cuentas constituye el punto de partida de los Talleres de Trabajo

donde el Gobierno Regional o Gobierno Local, haciendo uso de todos los medios

a su alcance, dos veces al año - en abril y en octubre - pone en conocimiento a los

pobladores de su jurisdicción la información sobre el proceso y resultados de la

Programación Participativa y compromisos asumidos.

La comunidad en general y las organizaciones de la sociedad que la representa,

son vigilantes del cumplimiento de los acuerdos y de la evaluación periódica en los

avances de la ejecución de las acciones recogidas en el Presupuesto Institucional

del Gobierno Regional ó Gobierno Local, según sea el caso; para lo cual forman

los comités de vigilancia y control.

9. Vigilancia ciudadana

Para esta acción la Ley del Presupuesto Participativo establece la conformación

de Comités de Vigilancia y Control del Presupuesto Participativo, los cuales están

conformados por miembros elegidos entre los representantes de la Sociedad Civil

inscritos en el proceso como integrantes de CCL; el número mínimo de personas

que integran los Comités de Vigilancia y Control es de cuatro (04) miembros y son

competentes para:

– Vigilar el desenvolvimiento de las distintas etapas del proceso según los

principios del instructivo, así como el cumplimiento de los acuerdos

concertados en el Presupuesto Participativo.

– Informar trimestralmente, sobre los resultados de la vigilancia a los

Consejos de Coordinación Local y Regional y a la Sociedad Civil en

general.

Avances del Proceso

Ante la pregunta a los que han participado en el proceso ¿Es mejor una gestión

con presupuesto participativo? o ¿Es mejor una gestión regional y local sin el

esquema del presupuesto participativo?, el 100% de los entrevistados contestaron

que a pesar de algunas críticas al proceso, el presupuesto participativo optimizaba

la gestión, tanto regional como local; sin embargo, se observan algunos aspectos

que se tienen que mejorar, tales como:

• Persuadir a algunas autoridades adversas al proceso, de los beneficios del

mismo.

• Limitada representatividad de los agentes participantes.

• Limitada participación de la sociedad civil en el seguimiento del proceso

• Ilusión fiscal y fragmentación del gasto.

• Poca importancia al análisis técnico y al Sistema Nacional de Inversión

Pública.

• Insuficiente articulación entre el PDC y el PP.

• Se debe mejorar la interrelación entre los gobiernos regionales y los

gobiernos locales.

• Carencia de mecanismos efectivos de vigilancia y control.

Número de Proyectos Priorizados – Aplicativo Interactivo

De la información registrada en el aplicativo interactivo, se obtiene que en el año

2007 se priorizaron, participativamente, aproximadamente 19,000 proyectos de

Inversión; debo anotar que aproximadamente 600 gobiernos locales no están

obligados a ingresar la información en el aplicativo, debido a que tienen problemas

de comunicación, por lo que el número de proyectos priorizados

participativamente es mayor aún.

PROYECTOS PRIORIZADOS PARTICIPATIVAMENTE

PLIEGOS 2005 2006 2007

G. Regional 1488 1298 2542

M. Provincial 2737 1858 3720

M Distrital 8248 5576 10696

TOTAL 14478 10738 18965

Fuente: Aplicativo Interactivo del PP - MEF

Equidad de género-

En el año 2005, el 19% de los agentes participantes en el proceso fueron mujeres;

esta proporción se ha incrementado al 32% en el año 2007, esto debido a los

trabajos de desarrollo de capacidades de líderes mujeres a cargo del Ministerio de

la Mujer y Desarrollo Social y de organizaciones de la sociedad civil. Debo anotar

que la equidad de género constituye una política de Estado, para lo cual el

Congreso de la República ha emitido leyes orientadas a promover espacios y

oportunidades para el desarrollo de la mujer.

Aportes de la Sociedad civil al PP Un aspecto importante del proceso es el cofinanciamiento por parte de la sociedad

civil, éste muestra una tendencia creciente moderada al pasar del 23% en el año

2004 al 25% en el año 2006. Además, se debe anotar que se está desarrollando

una cultura de sostenibilidad de los proyectos por parte de los beneficiarios. Este

aspecto no solo le da sostenibilidad al desarrollo, sino que aumenta los escasos

recursos del Estado para la atención de mayores necesidades.

APORTES PARA EL FINANCIAMIENTO (Miles de nuevos soles)

INVERSIÖN 2005 2006 2007

P. Estado 2014 2451 4205

P. Sociedad Civil 588 788 1150

TOTAL 2602 3239 4679

Fuente: Aplicativo Interactivo del PP - MEF

Atomización de proyectos

Contrario a lo que piensan algunos críticos del presupuesto participativo, los

proyectos priorizados vienen focalizándose cada vez más a intervenciones de

mayor impacto, de esta manera tenemos que el monto de los proyectos de

inversión, en promedio, pasaron de US $ 56,000 en el año 2005, a US $ 93,000

en el año 2007, registrando un incremento del 66%, como se observa en la

siguiente gráfica.

MONTO PROMEDIO DE INVERSIÓN

0100002000030000400005000060000700008000090000

100000

1 2 3AÑO MONTO

Año 2005 $ 56000

Año 2006 $ 63000

Año 2007 $ 93000

De esta manera, el presupuesto participativo esta mejorando de manera

significativa la gestión regional y local, desarrollando una cultura de participación,

de transparencia, de corresponsabilidad y de un trabajo compartido entre gobierno

y sociedad.

En este contexto, hay que reconocer la diversidad de formas de organización de la

población para enfrentar sus aspiraciones y satisfacer sus necesidades

primordiales, así como asumir los retos para construir una sociedad

económicamente justa, socialmente más igualitaria y políticamente democrática.

Muchas gracias.