2

PRESION FISCAL, CAPACIDAD IMPONIBLE

Y CARGA TRIBUTARIA José Andrés Faíña Medín

Profesor adjunto (mt.) de Economía Política y Hacienda Pública

Facultad de Derecho de la Universidad de Santiago

1.1. LA PRESION FISCAL

1.2. EL CONCEPTO DE CAPACIDAD IMPONIBLE 1.2.1 Algunas formulaciones clásicas. 1.2.2. Los primeros intentos de superar el concepto de mínimo de subsistencia. 1.2.3. El consumo necesario: concepto y significado. 1.2.4. El carácter prioritario de los bienes y servicios necesarios. 1.2.5. La naturaleza relativamente incomprimible del consumo necesario: su significado desde la perspectiva del equilibrio macroeconómico entre los sectores público y privado. 1.2.6. La capacidad imponible como excedente gravable o renta discrecional.

1.3. EL INDICE DE LA CARGA FISCAL

1.3.1. Perspectiva general.

1.3.2. Sentido de los valores medios de presión y carga fiscal a nivel agregado: influencia de la distribución de la renta. 1.3.3. Carga y esfuerzo fiscal.

N.B. - Este trabajo se ha confeccionado con un contrato de ayuda a la investigación del Instituto de Estudios Fiscales, por ello queremos agradecer públicamente la valiosa ayuda material y técnica que nos han prestado el Instituto y su director, el profesor Dr. D. César Albiñana García-Quintana. Igualmente, testimoniamos nuestro reconocimiento al profesor Dr. D. Carlos Otero Díaz y a nuestros amigos y compañeros del Dpto. de Economía Política de la Facultad de Derecho y a los de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Santiago.

3

1.1. LA PRESION FISCAL

En las modernas sociedades de tipo occidental, una parte importante de las actividades económicas se realiza a través del sector público. Este sector se encarga de la proviSión de una amplia gama de necesidades (tanto sociales, como preferentes), modifica la distribución de la renta con la finalidad de aproximarla a un patrón de justicia relativamente aceptable y, por último, acomete importantes tareas de dirección y estabilización de la economía en su conjunto. En consecuencia, los procesos de ingresos y gastos públicos constituyen un todo indivisible y, en realidad, los impuestos y tributos han de considerarse como la contrapartida de los beneficios derivados del sector público.

A este respecto, la ciencia financiera italiana ha producido interesantes intentos de englobar en el concepto de presión fiscal la doble vertiente de los ingresos y los gastos públicos. Concretamente, a juicio de Pantaleoni, «la cuestión del movimiento de la presión fiscal» se descompone en las dos siguientes: 1) Por una parte, ha de investigarse si la fracción de riqueza absorbida por el Estado tiende a crecer, decrecer o permanecer estacionaria, y 2) Por otra parte, ha de estudiarse si esta fracción de riqueza absorbida por el Estado tiende a resultar más o menos gravosa para los contribuyentes en razón de los distintos empleos dados a los recursos públicos y el valor de las «restituciones» que se reciben de la actividad del Estado1.

Los movimientos de la presión fiscal, así concebida, podrían aproximarse por dos procedimientos: 1) La evaluación directa de los tres factores en juego, la riqueza de los ciudadanos, los ingresos públicos y el valor de las «restituciones» del Estado, y 2) La estimación de un indicador de la relación de presión fiscal, sin considerar directamente los factores que la determinan (el «método semiológico», en la terminología de Pantaleoni). Sin embargo, en el estadio actual del conocimiento económico, ambos procedimientos son impracticables. El primero se enfrenta con el problema de la evaluación de los beneficios de las actividades públicas, y, en cuanto al semiológico, parece sumamente improbable que se lograse el mínimo grado aceptable de precisión.

Pese a todo, se han formulado diversos índices de lo que podría denominarse como («presión fiscal neta»2, en cuyo cómputo se deducen de la tributación los beneficios

1 Cfr. M Pantaleoni, «feorja della pressione tributaría» (1887), reeditado en Studi di Finanza e di Statistica, ed. Nicola Zanichelli. Sologna, 1938, págs. 47 y sigs. 2 Cfr. Sensini, «Prime linee di finanza teorica», en la obra Scritti van in onore di Tullio Martello, ed. Latezza, Sari, 1917, págs. 290-3.

4

derivados del sector público3. Sin embargo, estos índices sólo resultan aplicables en un plano individual, puesto que a nivel agregado el numerador de la relación de presión fiscal neta pierde la mayor parte de su significado (se anula o se reduce extremadamente4).

Al margen de los índices de presión fiscal neta, existe (y puede diseñarse) una amplia gama de indicadores de presión. En realidad, si consideramos los distintos conceptos que pueden incluirse en el numerador (total de ingresos públicos, total de impuestos menos transferencias, total de gastos públicos, etc.) con respecto a los distintos agregados, que pueden elegirse como denominador (Producto Nacional o interior, bruto o neto, al coste de los factores o precios de mercado), resulta un elevado número de posibles índices de presión5.

Los cocientes de presión son simples instrumentos de medida y, por ello, la especificación de su forma concreta dependerá del objeto y las finalidades que se persigan. Como muestra de la versatilidad de los coeficientes de presión puede citarse el siguiente ejemplo: a) Si deseamos aproximar la importancia relativa del sector público, debemos considerar tanto la presión fiscal como la «financiera»6; de manera que el numerador de nuestro índice deberá contener la suma de los ingresos y el déficit del sector público. b) En cambio, si deseáramos medir la importancia relativa de los recursos reales de la economía absorbidos por el sector público, habríamos de utilizar un índice de «presión real», en cuyo numerador habrían de incluirse únicamente los gastos públicos con contrapartida en bienes y servicios7.

3 Entre otros: podrían citarse los de Borgatta y Griziotti. El primero nos proporciona una medida dinámica de la presión fiscal neta, de fa forma:

T t bp

Y b+ −

=+

donde p representa fa presión fiscal neta, T el volumen de impuestos, Y la renta nacional, t el incremento de fa imposición y b el incremento en el «valor económico» de los gastos públicos (Cf r. G. Sorgatta, «Prefazione» al vol. IX, «Finanza», de la Nuova Collana di Economisti, ed. Utet, Torino, 1934). El segundo es de carácter estático y responde a la expresión:

T Us Vtp

Y V− −

=−

donde u denota la utilidad derivada de f os servicios públicos, y, la derivada de otras actividades públicas y V designa el consumo mínimo necesario a nivel agregado (cfr. B. Griziotti, Primi elementi di sdienza delle tinanze, ed. Giutfré, Milano, 1962, págs. 391 y sigs.). 4 Cfr. P. Ricca Salerno, «Sul concetto di pressione tributaria», en los Studi in memoria di G. Masci, ed. Ciuffré, Milano, 1948, vol. II, pág. 302. 5 Cfr. F. visine, «La signitication des statistiques fiscales et leur utilisation», Public Finance núm.1, 1955, pág. 11. 6 Cf r. y. Ricci, «La pression fiscale», Revue d’Economie Politique, núm. 2, 1937, págs. 260 y sigs. 7 Cf r. M. de Torres, Juicio de la actual política económica española, ed. Aguilar, Madrid, 1956, págs. 133 y sigs.

5

Ahora bien, por lo general, los índices de presión fiscal se han configurado como una medida de la importancia relativa de la tributación sobre la renta de los contribuyentes. En esta forma, la presión fiscal y sus conceptos afines se sitúan sobre una perspectiva de capacidad de pago y, por tanto, proporcionan una información de carácter limitado y parcial, cuya interpretación correcta habrá de subordinarse necesariamente al problema general de la asignación de funciones y recursos entre los sectores, privado y público. Sin embargo, el conocimiento preciso del sacrificio relativo (en términos de bienes privados) que entraña la imposición posee un indudable interés y, por ello, los indicadores de presión fiscal constituyen un instrumental técnico de amplia difusión en el campo de la Hacienda Pública.

Ahora bien, incluso desde esta perspectiva, el simple cociente de presión fiscal constituye un indicador bastante pobre de la carga relativa de un conjunto de unidades contribuyentes, cuando entre ellas existen importantes diferencias en los niveles de renta y en los hábitos de consumo.

Los índices de presión fiscal expresan, por lo común, la fracción de un determinado flujo de producción o renta que habrá de destinarse al pago de los tributos. En su mayor parte, los índices de presión fiscal, p, son del tipo:

TpY

=

donde T representa el valor de los ingresos públicos e Y denota el volumen de renta o producción agregada. En consecuencia, los índices de presión fiscal constituyen simplemente una especie de tipo medio de gravamen sobre la renta total y no reflejan, en absoluto, la decisiva influencia de tos niveles de renta media por persona sobre a capacidad imponible de las distintas unidades contribuyentes.

Desde la perspectiva de la carga fiscal, la cuestión relevante es el grado con que la imposición recae sobre la «capacidad objetiva» de las unidades contribuyentes para ceder recursos en favor del sector público8. Por consiguiente, los simples cocientes de presión fiscal sólo serán una buena aproximación a los niveles relativos de carga cuando la renta total y la capacidad imponible de las unidades contribuyentes varíen proporcionalmente; pero, en general, no ocurrirá así.

En efecto, si los contribuyentes han de destinar prioritariamente una parte de su renta a la adquisición de un conjunto de bienes y servicios que se consideran imprescindibles en su contexto social, la capacidad contributiva de los mismos dependerá de la tensión entre el volumen de su renta y el importe de sus gastos necesarios. Entonces, como la presión de la necesidad sobre los recursos totales decrece a medida que aumenta el nivel de renta, ha de concluirse que —a igualdad en los tipos medios de gravamen— los impuestos gravitarán sobre la capacidad imponible de los contribuyentes con una

8 Cfr. R. A. Musgrave, Sistemas fiscales, traducción y prólogo de E. Fuentes Quintana, ed. Aguilar, Madrid, 1973, pág. 155.

6

intensidad tanto mayor (menor) cuanto menor (mayor) sea su renta. En el plano social o agregado, esto supone que la carga relativa de los impuestos sobre la renta nacional o regional habrá de ser una función creciente de la propensión del país a consumir bienes y servicios necesarios y que, por consiguiente, se verá sensiblemente afectada por las variaciones en los niveles de desarrollo y renta media por persona. En consecuencia, como los índices de presión fiscal son invariantes con respecto a la renta per cápita, resulta que los simples cocientes de presión constituyen unos indicadores bastante pobres de la carga tributaria comparativa de cualquier conjunto de naciones, regiones u otras unidades contribuyentes, cuando existen fuertes disparidades en sus hábitos de consumo y en sus niveles de renta media9.

9 Justamente, este es uno de los problemas que ha motivado algunas de las más importantes investigaciones sobre el esfuerzo fiscal. Confróntese, por ejemplo. J. R. Lotz y E. R. Morss, Measuring Tax Effort in Developing Countries, International Monetary Fund, Staff Papers. noviembre de 1967, págs. 481-1.

7

1.2. EL CONCEPTO DE CAPACIDAD IMPONIBLE

Siempre que no se quiera comprometer la propia riqueza nacional, es claro que los impuestos habrán de pagarse con cargo al valor de los bienes y servicios finales producidos en el país. En un sentido amplio, el volumen del producto nacional delimita la capacidad del país para pagar impuestos. Sin embargo, prescindiendo de los efectos de desincentivo de la tributación10, existe un límite más estrecho al ejercicio del poder impositivo del Estado.

La misión necesaria de los impuestos consiste en recaudar, en reducir la renta disponible de las familias y las unidades de producción, con el fin de obligarlas a renunciar al empleo de una cierta cantidad de recursos que, así, quedan disponibles para su utilización por el sector público. Sin embargo, existe una cierta cantidad de recursos a la que no puede renunciar el sector privado: a) En primer lugar, al objeto de preservar intacta la capacidad productiva de la economía, habrá de deducirse el valor necesario para compensar el desgaste del equipo de capital, y b) En segundo lugar, habrá de descontarse el volumen de bienes y servicios de consumo necesario, aquellos que los habitantes del país consideran como imprescindibles con arreglo a sus hábitos y pautas de consumo.

En consecuencia, la capacidad imponible de un contribuyente individual o de un conjunto de los mismos (regional o nacional) puede aproximarse por el valor de sus ingresos netos, la renta individual, regional o nacional, menos el montante de sus gastos en la adquisición de bienes y servicios de carácter necesario.

1.2.1. Algunas formulaciones clásicas.

El principio de que los impuestos han de recaer sobre aquellas porciones no necesarias de la renta posee una gran tradición en los estudios de Hacienda Pública. Comúnmente, bajo la influencia de Stuart Mill, se solía considerar a Bentham como el iniciador de la teoría del mínimo de existencia; no obstante, con anterioridad otros autores ingleses, franceses y alemanes habían defendido —y quizás de una manera más precisa— la exención de un mínimo de renta11.

10 Sobre la ruptura inflacionaria alrededor del 25 por 100 de presión fiscal, véase a carta del propio C. Clark y los comentarios de R. Goode («An Economic Limit on Taxes: Sorne Recent Discussions», National Tax Journal, vol. y de 1952, págs. 227-233) en el interesante momento en que los EE.UU. de América se disponían a traspasar dicho umbral en más de 6 puntos porcentuales. 11 Cf r, E. A. A. Seligman, L’impôt progressif en théorie et en pratique. traducción francesa de A. Marcaggi, ed. V. Giard y E. Briére, París, 1909, págs. 181 y sigs.

8

En las propias palabras de Ricardo, «el producto total de la tierra y del trabajo de un país se divide en tres partes; de éstas, una se destina a salarios, otra a beneficios y la otra a renta de la tierra. Sólo de las dos últimas partes pueden hacerse deducciones para impuestos y ahorros; la primera, siendo moderada, constituye siempre los gastos necesarios de la producción»12. Por esto, el valor de la producción anual de un país no puede considerarse sin más como el fondo con cargo al cual han de sufragarse los tributos, pues «tiene que ser obvio que la capacidad para pagar impuestos es proporcional a la renta neta y no a la renta bruta»13.

La adopción de la renta no necesaria como exponente de la capacidad imponible puede justificarse tanto por razones de eficiencia como de equidad. Pero, desde una perspectiva de equidad, podría afirmarse —parafraseando a Edgeworth— que la invocación de razones de eficiencia parece «en cualquier caso, una consideración subordinada a la que surge respecto de los sufrimientos de la privación que (...) son causados por impuestos recaudados de personas que pueden no tener con qué pagar»14.

Incluso, con anterioridad al desarrollo del principio del sacrificio, estas consideraciones alcanzaron cierta difusión en el pensamiento clásico. En particular, el propio Say afirmaba que los impuestos debían recaer sobre aquellas porciones de renta que se destinan a los gastos superfluos. Los gastos necesarios deberían eximirse de la imposición, puesto que al ser el impuesto un sacrificio que se hace a la sociedad, el orden público no puede exigir a las familias que renuncien a lo necesario15.

Stuart Mill, al sentar el principio del sacrificio como máxima de la imposición, establecía una diferencia fundamental entre un impuesto «que puede economizarse de los lujos y otro que cercena, aunque sea en grado muy pequeño, lo necesario para vivir»; puesto que el sacrificio exigido por el último no admite comparación con el primero. De ahí que, a su juicio, habría que «dejar libre de impuesto un determinado ingreso mínimo suficiente para proveer a las cosas más necesarias de la vida»16.

12 Cf r. 0. Ricardo, Principios de economía política y tributación, traducción de V. Andrés Álvarez, Seminarios y Ediciones, Madrid, 1973, pág. 290. Confróntese, también, la nota (3) de tal página, donde Ricardo reconoce que los salarios pueden exceder el volumen de los gastos necesarios para la producción. 13 lbidem, pág. 291 14 Cfr. F. Y. Edgeworth, «Teoría pura de la imposición», traducción española del fragmento seleccionado en la obra Classics in the Theory of Public Finance (directores de edición, A. A. Musgrave y A. T. Peacock), publicado en Hacienda Pública Española, núm. 39, 1976, pág. 202. Una versión italiana de la obra completa, traducida por C. Jarach, puede encontrarse en la Biblioteca dell’Economista, quinta serie, vol. XVI, ed. UTET, Torino, 1920, págs. 281 a 349 (en particular, para la parte dedicada al principio de la justicia tributaria, págs. 325 a 349). 15 Cfr. J. B. Say, «Trattato d’economia politica», en la Biblioteca dell’Economista, prima serie, vol., VI, ed. Cugini Pomba e comp., Torino, 1854, págs. 369-370. 16 Cfr. J. Stuart Mill, Principios de economía política, 2ª edición en español, F.C.E., México, 1951, pág. 690.

9

Por regla general, los autores clásicos tendieron a identificar el consumo necesario con el mínimo requerido por las costumbres sociales. Esta concepción se prolongó, incluso, en el principio del sacrificio. En efecto, como la utilidad del consumo necesario es de gran importancia desde la perspectiva del sacrificio proporcional igual, el propio Cohen Stuart trató explícitamente la cuestión y arribó a la conclusión de que tal utilidad era «inconmensurable», puesto que la percepción de un mínimo de renta es una condición necesaria para el disfrute de las sucesivas unidades de ingresos17.

1.2.2. Los primeros intentos de superar el concepto del mínimo de subsistencia.

Al margen de otros estudios tempranos18, las investigaciones sobre la capacidad imponible y la carga tributaria adquirieron un notable impulso después de la Primera Guerra Mundial, a consecuencia de los problemas planteados por el pago de las indemnizaciones y deudas de guerra. En este contexto histórico se realizaron aportaciones tan interesantes como las de Boldrini, Shirras y Stamp y, a través de los debates y discusiones, comenzaron a perfilarse los rasgos esenciales de la noción de capacidad imponible.

A juicio de Boldrini, la capacidad de un país para pagar impuestos debe aproximarse por el valor de su renta nacional menos el consumo necesario para el mantenimiento de su población. Pero el consumo necesario no se limita ya a los bienes y servicios estrictamente necesarios para la subsistencia, sino que, además, debe comprender todos aquellos gastos que, desde una perspectiva económica, constituyen «el coste de ejercicio, de amortización y de reconstrucción de los capitales humanos»19.

A su vez, Shirras ha definido la capacidad imponible de un país como el «excedente total de la producción sobre el mínimo de consumo requerido para producir tal volumen de producción, de forma que el nivel de vida permanezca inalterado»20. Naturalmente, el nivel de vida es un concepto variable en el espacio —entre las diferentes naciones y regiones— y en el tiempo —en interior de cada país o región— de manera que debe precisarse este punto de referencia básico de la noción de capacidad imponible. Sin embargo, el propio Shirras se contentó con una vaga referencia a que «el nivel de vida

17 Cfr. A. J. Cohen Stuart, «Contributo ella teoria della imposte progressiva sul reddito», traducción de Achule Loria, Biblioteca dell’Economista, quinta serie, Vol. XV, UTET, Torino, 1920, pág. 453. 18 Entre otras, puede reseñarse la estimación del excedente imponible (Taxable Surplus) de Inglaterra e Irlanda presentada por Giffen a la Comisión para el estudio de las relaciones financieras entre ambos países. Citada por Edgeworth en la Teoría pura de la imposición, op. cit., págs. 202-203. 19 Cd. M. Boldrini, «Capacitá contributiva e gravame fiscale di alcuni stati», en la revista Metron, vol. V, 1925, pág. 121. 20 Cfr. G. F. Shirras, «Taxable Capacity and the Burden of Taxation and Public Debt», The Journal of the Royal Statistical Society, Julio de 1925, pág. 516.

10

de la gente en su conjunto no debe rebajarse en ningún volumen serio»21. Fue, por ello, Stamp, quien avanzó en este punto.

De nuevo, señala Stamp que la capacidad imponible de un país depende tanto del valor de su producción agregada, como del tamaño de su población. Los bienes y servicios necesarios para la población han de retirarse forzosamente del acervo de la producción nacional y, por consiguiente, desde la perspectiva de a capacidad imponible, la cantidad total de recursos de que dispone el país es tan importante como el número de personas entre las que ha de repartirse y la forma en que se distribuye entre ellas22.

En consecuencia, el valor de los ingresos agregados menos el volumen global de subsistencias constituye una primera aproximación a la capacidad imponible del país. Sin embargo, Stamp pone de manifiesto que la noción de capacidad imponible es necesariamente relativa, puesto que ha de definirse no sólo con relación al volumen de nuestra producción, «sino también con respecto a cuanto deseamos ahorrar y cuán poco estamos dispuestos a consumir»23.

Desde este punto de vista resulta posible precisar el concepto de capacidad imponible con referencia a un determinado nivel de vida. Es claro que no puede tomarse en consideración un cierto nivel de vida de manera absoluta, sin aceptar ninguna reducción en el mismo. En realidad, lo que nos importa es que se conserven los rasgos fundamentales que caracterizan al estilo básico de vida en el país (el «essential standard of living» en la terminología de Stamp24). En consecuencia, el consumo necesario y la capacidad imponible son conceptos que —por su propia relatividad— pueden determinarse con precisión a partir de los hábitos y pautas de consumo vigentes en una determinada sociedad.

Se daba, así, un gran paso adelante que permitía superar el concepto mecanicista del mínimo de supervivencia y abría el camino hacia la concepción actual de los gastos necesarios y la capacidad imponible. Sin embargo, antes de desarrollar estos puntos, comentaremos brevemente las principales críticas que se han dirigido contra la noción de capacidad imponible.

En general, el concepto de capacidad imponible, como el volumen de renta libre de gastos necesarios, ha encontrado una amplia aceptación en el campo de la Hacienda Pública. Sin embargo, su utilidad y conveniencia ha sido objeto de críticas a causa de los problemas de su determinación estadística.

21 lbidem 22 Cfr. J. Stamp, Wealth and Taxable Capacity, ed. King and Son, Londres, 1930, pág. 212-213. 23 lbidem 24 Confróntense los comentarios de Stamp al artículo de Shirras (Taxable Capacity and...»), en The Journal of the Royal! Statistical Society, Julio de 1925, págs. 545.547.

11

La cuestión central se planteó prácticamente desde el principio. En particular, Bastable criticó las estimaciones de la capacidad imponible de Inglaterra e Irlanda presentadas por Giffen ante la comisión para el estudio de las relaciones financieras entre ambos países. La cuestión se formulaba en los siguientes términos: «La objeción decisiva a tales teorías es la dificultad de su aplicación práctica. El estimar la renta constituye una tarea tal vez demasiado difícil para el estadístico. Sin embargo, descubrir la cantidad de renta libre es algo absolutamente imposible, y la utilización de cantidades hipotéticas como directrices en materia tan concreta como la imposición constituye un curso peligroso que bien podría conducir a los resultados más paradójicos»25.

A partir de tal crítica, Bastable concluía que la aproximación de la capacidad imponible por la renta total era más justa que «cualquier cálculo refinado y dudoso respecto de qué es o que queda después de que los gastos necesarios hayan sido sufragados», pero esto, como puso de manifiesto Edgeworth, es muy discutible26. En efecto, la utilización de la renta total en lugar de la excedente proporciona una mayor precisión a los cálculos; no obstante, una mayor precisión no significa en este caso una mayor certeza, puesto que se basa en una norma «claramente injusta» y, por tanto, no es preferible a una estimación que —aunque menos precisa— «apunta al menos a una justicia ideal»27.

Las objeciones planteadas por Bastable hace ya un siglo se han repetido casi hasta nuestros días28, pero, en general, las opiniones más fundadas se imitan a señalar que el perfeccionamiento introducido en los cocientes de presión por la deducción del consumo necesario no es todavía lo suficientemente importante para compensar la complicación e imprecisión estadística a que se da lugar29.

Indudablemente, estas objeciones contienen una gran parte de razón. Sin embargo, en la actualidad, el progreso y la difusión de las técnicas estadísticas y econométricas ponen a

25 Cft. C. F. Bastable, «Ireland’s Place n the Financial System of the United Kingdom», The Economic Journal, vol. VI, 1886 (reimpresión de 1966), ed. Dawson and Sons, Londres, págs. 199 y 200, especialmente. 26 Cfr. F. Y. Edgeworth, Teoría pura de la imposición, op. cit., pág. 203. 27 lbidem 28 Entre otros, Amato califica el resultado obtenido por la noción de capacidad imponible de «poco edificante)) (cf r. Finanza Publica, ed. Cacucci, Bah, 1962, pág. 419) y Villani sostiene que carece de base científica, aunque reconoce que posee un apreciable valor cognoscitivo (cfr. «considerazioni sul tasso di pressione fiscale», Giornale degli Economisti, marzo-abril de 1960, págs. 128-1 29). 29 Cfr. G. Stefani, «Significato e comparabilitá della pressione fiscale globale», Rivista di Politice Economica, julio de 1958, pág. 720. En el mismo sentido se pronuncia Flamant, quien —aunque reconoce que los índices de carga resultan sugestivos— considera preferible la simple relación de presión fiscal («un útil grosero cuyos límites se conocen))) a la de carga («una máquina perfeccionada pero que se controla mal») )cfr. «La comparaison internationale des charges fiscales», Revue de Science st Législation Financières, núm. 3, 1956, págs. 374-375),

12

nuestra disposición el instrumental adecuado para intentar mejorar la precisión de nuestras estimaciones de los gastos de consumo necesario.

1.2.3. El consumo necesario: concepto y significado.

El obstáculo tradicional al que se enfrentaban las estimaciones del consumo necesario provenía de la propia imitación de su concepto. Se partía de una concepción excesivamente mecanicista y uniforme de un mínimo de subsistencia. Sin embargo, una vez que el consumo necesario se considera como una noción relativa, cuyo contenido depende de los hábitos y pautas de consumo vigentes en una determinada sociedad, la solución del problema se encuentra en las regularidades estadísticas del consumo familiar.

En realidad, el consumo necesario no se consideró jamás como un concepto absoluto, pero la referencia constante a un nivel mínimo y uniforme, el requerido para la supervivencia de la persona, impidió la percepción de su verdadero significado. Efectivamente, incluso en su sentido más restrictivo y arcaizante, el consumo de subsistencia entraña una referencia al ambiente económico y social de los individuos. El mínimo de subsistencia debe ser el necesario para garantizar una esperanza de vida y una tasa de natalidad determinadas, de manera que, con arreglo a la tesis clásica sobre la población30, su nivel de equilibrio se sitúa en el punto donde la tasa de crecimiento de la población iguale a la de las subsistencias. Por consiguiente, el mínimo de supervivencia depende de las condiciones sociales que determinan la evolución de la natalidad, la mortalidad y las disponibilidades de subsistencias.

Muchos autores clásicos expusieron claramente la naturaleza del consumo necesario. En particular, el propio Adam Smith afirmaba: «Entiendo por necesarios, no sólo los bienes que son indispensables para la conservación de la vida, sino todos aquellos que la costumbre del país hace indecoroso para las personas respetables, incluso de la más baja categoría, estar sin ellas».31

Pero, de nuevo, la preocupación constante por la determinación de su nivel mínimo uniforme (una cuestión derivada —en un plano lógico— de la distribución del consumo

30 Tesis que se resume perfectamente en el siguiente silogismo malthusiano:

— «El crecimiento de la población está necesariamente limitado por los medios de subsistencia, — a población crece invariablemente cuando aumentan los medios de subsistencia, y — la superior fuerza de crecimiento de la población es contenida por la miseria y el vicio para que la población efectiva se mantenga al nivel de los medios de subsistencia,»

Cfr. R. Malthus, Primer ensayo sobre la población, traducción de P. de Azcárate, ed. Alianza, Madrid, 1970, pág. 129. 31 Cfr. A. Smith, An Inquiry into the Nature and Causes of the Wealth of Nations, edited by 8. H. Campbell and A. 5. Skinner, textual editor W. B. Todd, Clarendon Press, Oxford, 1976, págs. 870-1.

13

necesario por estratos de renta32) oscureció seriamente las posibilidades de su formulación operativa y de su estimación precisa.

En realidad, el consumo necesario es esencialmente un concepto variable y su volumen normal o de equilibrio alcanza valores diferentes para estratos de renta y grupos humanos diversos. Este hecho fundamental fue claramente percibido por Marshall, quien, desde la perspectiva de la productividad, afirma que la renta de un conjunto humano empleado en una determinada actividad «está por debajo de su nivel necesario, cuando cualquier aumento de sus ingresos produciría con el transcurso del tiempo un incremento más que proporcional en su eficiencia»; de manera que cualquier reducción del consumo por debajo de su volumen necesario no constituye un ahorro, sino un auténtico despilfarro33.

Desde la perspectiva de la capacidad imponible, la cuestión relevante es determinar el potencial económico que los contribuyentes pueden adjudicar discrecionalmente entre distintos empleos alternativos y que, por tanto, es susceptible de asignación entre los usos privados y públicos. En consecuencia, el consumo necesario debe considerarse como el gasto privado de alta prioridad que los contribuyentes han de realizar forzosamente, de manera que no puede comprimirse para destinarlo a otros empleos privados o al uso público.

En este sentido, el informe Carter define (implícitamente34) el consumo necesario como «aquella parte de la capacidad económica global de la unidad de imposición que se precisa para el sostenimiento de los miembros de la unidad». Y aclara a continuación: «Sostener no es aquí sinónimo de proveer a la mera subsistencia física», sino que significa «suministrar los servicios necesarios para conservar en a familia o en el contribuyente que no tiene a nadie a su cargo, un nivel de vida conveniente por relación al de las otras unidades»35.

Ahora bien, este nivel de vida relativamente conveniente no puede ser otro que el básico o esencial de los distintos grupos o estratos sociales. Por consiguiente, los bienes y servicios necesarios serán los que, en el contexto social de las unidades contribuyentes, se consideren imprescindibles e irrenunciables para la conservación de os rasgos fundamentales de su estilo de vida. En consecuencia, los bienes necesarios deberán

32 Sobre este punto, véase nuestro intento de definir el nivel mínimo de renta y de consumo necesario, en el artículo que publicaremos próximamente en esta revista sobre «La carga tributaria en un contexto económico homogéneo». 33 Cfr. A. Marshall, Principles of Economics, ed. Macmillan, 8.ª edición, Londres, 1972, pág. 58. 34 El informe Carter trata de rehuir sistemáticamente la expresión «consumo necesario» (probablemente por la tradicional vaguedad e imprecisión del término y sus connotaciones de subsistencia), pero, en realidad, todo su discurso sobre la capacidad económica discrecional» implica este concepto. 35 Cfr. Informe Carter, edición española a cargo del Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1975, vol. II, pág. 5.

14

presentar las siguientes características: 1) Su adquisición habrá de ser prioritaria con respecto a los restantes bienes y servicios, y 2) Su volumen de compras deberá ser relativamente insensible a las variaciones de los niveles de renta.

Naturalmente, cualquier persona, individualmente considerada, puede tener las opiniones más dispares sobre lo que se considera necesario o superfluo. Sin embargo, para conjuntos sociales relativamente grandes y para amplias categorías de gasto, el comportamiento de los consumidores presenta una serie de pautas y regularidades estadísticas. Estas regularidades reflejan una distribución norma) de ciertos patrones de preferencias y expresan un orden común de valores y prioridades de consumo, De manera que es posible determinar los hábitos y pautas de consumo de la comunidad, a partir de las leyes estadísticas formuladas por Ernst Engel hace ya más de un siglo36.

En efecto, aunque las leyes de Engel distan mucho de constituir una relación mecánica, en general, parecen ser ampliamente significativas e, incluso, han llegado a proporcionar resultados aceptables en países con diversas condiciones físicas y culturales37. De manera que, en principio, parece razonable aproximar el grado de necesidad de los distintos bienes y servicios con arreglo a la elasticidad-renta de los gastos efectuados en su adquisición.

En consecuencia, si seleccionamos como prioritarios aquellos bienes y servicios que poseen una elasticidad-renta reducida —y no creciente con relación a los ingresos—, el consumo necesario puede definirse, de forma operativa y técnicamente precisa, como el gasto efectuado, por término medio, en la adquisición de estos bienes y servicios por los contribuyentes de los distintos estratos de renta38.

36 Engel estableció ya en 1857 (fecha de la primera publicación de su artículo, Die Produkrions- und Consumptionsverháltnisse des Künigsreichs Sachsen) que el porcentaje medio del gasto familiar en alimentación era una función decreciente del volumen de ingresos. No obstante, la importancia del descubrimiento pasó desapercibida para la teoría económica durante algunos años, incluso para el propio Engel. Cfr. J. A. Schumpeter, Historia del análisis económico, traducción de M. Sacristán, ed. Ariel, Barcelona, 1971, pág. 1047. 37 Cfr. H. S. Houthakker, «An International comparison of Household Expenditure Patterns, Commemorating the centenary of Engels Law», Econometrica, octubre de 1957, pág. 533. 38 En realidad, este es el concepto de consumo necesario utilizado implícitamente por el Informe Carter, puesto que es la implicación lógica de la curiosa —y aparentemente arbitraria— afirmación: «Las variaciones en progresión geométrica de la renta vienen a corresponderse con variaciones en progresión aritmética de la fracción de renta que se puede afectar a los gastos compresibles» (Cfr. op. cit., págs. 9 y 37). Efectivamente, si —por razones de brevedad— denominamos como coeficiente de discrecionalidad de la renta, CDY(r), la fracción de la renta discrecional sobre la total, o lo que es igual, la fracción de la renta total que puede afectarse a los gastos compresibles; la afirmación anterior implica que:

( ) ·ln( )CDY r a r= [I]

donde ln(r) representa el logaritmo neperiano de la renta, y a denota una constante de proporcionalidad. Puesto que r toma valores en el intervalo (O, ∞) y CDY(r) lo hace en el intervalo (0, 1), la constante a

15

Ahora bien, una vez definido el consumo necesario, debemos considerar las principales características que justifican su exclusión del concepto de capacidad imponible, esto es, la naturaleza altamente prioritaria y relativamente incomprible de los gastos en bienes y servicios necesarios. Pero esto constituye el objeto de los epígrafes siguientes.

1.2.4. El carácter prioritario de los bienes y servicios necesarios.

Los bienes necesarios, caracterizados por el reducido valor de su elasticidad-renta poseen la propiedad de que su adquisición resulta prioritaria para los sujetos de menor renta. Esto significa que, conforme se reducen los niveles de renta y de la escasez, y se acentúa la tensión de la escasez, tanto más se acrecienta la inclinación al consumo de bienes necesarios.

Inversamente, cuando nos movemos en un sentido ascendente sobre la escala de ingresos, se produce una cierta saturabilidad de bienes necesarios y la inclinación o propensión relativa a su consumo se hace progresivamente menor.

Esta propiedad de los bienes necesarios se deriva directamente de su baja elasticidad-renta, pero indica también que estos bienes resultan tanto más valiosos para los consumidores, cuanto menor es su renta y más reducidas son sus posibilidades de elección.

deberá ser forzosamente mayor que cero y menor que uno. Ahora bien, si denominamos los gastos incomprensibles como consumo necesario, CN(r), (la diferencia entre la renta total y la discrecional, DY(r), resulta de la propia definición del coeficiente de discrecionalidad de la renta:

( )( )

r CN rCDY r

r−

=

Por tanto, a tenor de [I], se obtiene:

( ) ·[1 ·ln( )]CN r r a r= −

En consecuencia, la derivada del consumo necesario con respecto a la renta (lo que puede denominarse como propensión marginal al consumo necesario) será:

( )1 ·ln( )

dCN ra r a

dr= − −

De manera que la elasticidad del consumo necesario con respecto a la renta habrá de ser:

1 ·ln( )1

1 ·ln( )a r a

ea r

− −= <

−

Elasticidad, e, que resulta forzosamente menor que uno, debido a que a es positivo. Además, la elasticidad- renta del consumo necesario será decreciente con respecto a los ingresos, puesto que:

202·[1 ·ln( )]

de adr r a r

−= <

−

16

En efecto, si los consumidores seleccionan la combinación de bienes y servicios que les resulta más preferida (entre las que pueden adquirir con arreglo a los precios de los distintos bienes y la renta limitada de que disponen), habrán de ajustar las cantidades poseídas de cada bien de forma que sus valoraciones subjetivas (las relaciones marginales de sustitución) coincidan con las tasas de cambio en el mercado (los precios relativos). En consecuencia (bajo el supuesto habitual del decrecimiento de las relaciones marginales de sustitución), si se mantuviesen constantes las propensiones medias al consumo de los distintos bienes, los de carácter necesario serían tanto más valorados (con relación a los otros) cuanto menores fuesen las posibilidades de elección de los sujetos (acotadas por su volumen de ingresos).

Veamos, a continuación, el sentido de la elasticidad-renta con respecto a las propensiones al consumo de los distintos bienes y su significado en términos de las preferencias y valoraciones de los consumidores.

Aunque nuestra discusión resultará aplicable al caso general de un gran número de bienes, con la finalidad de facilitar su visualización geométrica, supondremos en principio que los consumidores pueden adquirir sólo dos bienes, el xi y el xf cuyos respectivos precios, pi y pi, supondremos constantes, puesto que sólo estamos interesados en las variaciones del consumo con relación a la renta.

Con estos supuestos, las cantidades adquiridas de los distintos bienes pueden representarse en concepto de gasto, gi=pi·xi y gj=pj·xj, tal y como se hace en el gráfico 1. Sea un consumidor hipotético que para una renta y1 selecciona la combinación de consumo X1 (representada por el vector G1=(gi1, gj1)) y se desplaza a la posición X2 (a la que asociamos el vector G2=(gi2, gj2)) cuando su renta se incrementa hasta y2.

Si definimos la propensión media al consumo de un bien cualquiera (el 1, por ejemplo), PMCi, como la porción de la renta que se emplea en su compra y denominamos como propensión marginal al consumo, Pmci, la fracción del incremento de renta que destina a la adquisición de tal producto; la elasticidad renta del referido bien, e puede expresarse de la siguiente manera:

·· ··

Y dxi pi dxi y Pmcieixi dy dy pi xi PMCi

= = =

17

Ahora bien, la propensión media al consumo del bien puede representarse en función del módulo, modG1, y el coseno director cos(ai), del vector G1 asociado a la primitiva posición de equilibrio, de la forma:

· mod 1cos( )·xi pi GPMCi aiy y

= =

Análogamente, la propensión marginal al consumo del bien puede expresarse en función del módulo, modDl2, y el coseno direccional, cos(di), del vector D12 que representa el desplazamiento desde la posición de equilibrio inicial hasta la final, con arreglo a la expresión:

·( 2 1) mod 12cos( )·2 1 2 1

pi xi xi DPmci diy y y y

−= =

− −

En consecuencia, la elasticidad renta del bien i, ei vendrá dada por:

cos( ) mod 12 1· ·cos( ) mod 1 2 1

di D Yeiai G y y

=−

[I]

Por último, si procediéramos de igual manera para el bien j, la elasticidad-renta comparativa de ambos bienes resultaría ser:

cos( )cos( ) cos( )cos( ) ·cos( ) cos( ) cos( )

cos( )

diei di ajai

djej dj aiaj

= = [II]

Esto significa que la elasticidad-renta comparativa de dos bienes cualesquiera refleja la inclinación relativa a su consumo a lo largo de las sucesivas posiciones de equilibrio inducidas por los desplazamientos de la renta. En particular, pueden distinguirse las situaciones siguientes:

1. Si ei=ej, frente a cualquier incremento o decremento de la renta, las componentes del desplazamiento del consumo en la dirección de nuestros bienes

18

serán proporcionales a las cantidades de los mismos consumidas en el equilibrio inicial. Esto supone que la inclinación relativa al consumo de uno y otro bien no resulta alterada por las variaciones en la renta y que. por tanto, ambos bienes son igualmente prioritarios para los consumidores de rentas altas y bajas.

2. Si ei>ej, los incrementos (decrementos) de renta inducirán un desplazamiento en el consumo del bien j proporcionalmente mayor (menor) que el del 1. En consecuencia, la inclinación relativa al consumo del bien j será tanto mayor (menor) cuanto menor (mayor) sea la renta y, por consiguiente, las compras de este bien serán prioritarias con respecto a las del i.

En el caso representado en el gráfico 1, donde sólo existen dos bienes, el hecho de que la elasticidad-renta del bien i sea superior a la del j, implica necesariamente que la inclinación al consumo del primero aumenta (disminuye) conforme se incrementa (reduce) la renta, mientras que con el segundo ocurre exactamente lo contrario. Sin embargo, en el caso general de un gran número de bienes no es así. Puede ocurrir perfectamente que ambos bienes propendan a incrementar su consumo más o menos que proporcional- mente conforme nos elevamos sobre la escala de ingresos. En este caso, la mayor elasticidad-renta del i significaría únicamente que las adquisiciones de este bien son menos prioritarias que las del j y, por consiguiente, no nos diría nada sobre el grado de prioridad de ambos bienes con relación a los restantes.

En consecuencia, si queremos clasificar los bienes en necesarios o no, con arreglo al grado de prioridad de sus adquisiciones, debemos establecer un término general de comparación. A este respecto, lo más natural es tomar como referencia un hipotético bien, xo, que presente la propiedad de que el grado de prioridad o la inclinación relativa a su consumo permanezca constante frente a las variaciones de la renta. Por consiguiente, sobre la senda de expansión del consumo con relación a la renta, el vector asociado a cualquier posición de equilibrio, G=(g1,..., gn) y el que representa el desplazamiento hacia el nuevo equilibrio, D=(Δg1,.., Δg2),habrán de poseer una inclinación constante sobre la dirección de nuestro hipotético bien xo. Esto supone que los cosenos direccionales de ambos vectores con respecto a xo habrán de ser iguales para cualquier nivel de renta (con la notación utilizada hasta ahora, cos(ao)=cos(do)). Por tanto, a tenor de la fórmula (I), la elasticidad renta de referencia, eo, vendría dada por:

mod

mod

Dyeo G

y

Δ=

En general, si consideramos la elección del consumidor entre los distintos empleos de su renta, deberíamos incluir tanto el gasto en los distintos bienes de consumo, (gl,..., gn)=(pl·xl,..., pn·xn,), como las diversas colocaciones del ahorro, (sn+1,..., sm). Sin embargo, desde la perspectiva del consumo necesario, resulta más conveniente —y

19

aparentemente más lógico39— prescindir del ahorro y considerar únicamente los distintos conceptos de consumo. En tal forma, las dos fracciones del quebrado anterior resultan:

2

212

1

( · )mod

n

ni

i

pi xiD Pmci

y y=

=

Δ= =

Δ Δ

∑∑

2

212

1

( · )mod

n

ni

i

pi xiG PMCi

y y=

=

= =∑

∑

de donde se obtiene:

2

1

2

1

n

in

i

Pmcieo

PMCi

=

=

=∑

∑

Esto constituye una medida de la tendencia o inclinación relativa —por término medio— al consumo de los distintos bienes40 y, por lo general (salvo que existan bienes inferiores con gran importancia en el gasto total), no será muy diferente de la propia elasticidad-renta del gasto de consumo, ec:

1

1

n

in

i

Pmciec eo

PMCi

=

=

= =∑

∑

Este criterio resulta algo más restrictivo que el habitual, pero, a nuestro juicio, posee la ventaja de eliminar el concepto —un tanto ambiguo— de los «bienes de lujo relativo»41. Puesto que nos permite establecer una clasificación cerrada de bienes necesarios, aquellos cuya elasticidad-renta sea menor o igual que la media de los gastos de consumo.

39 Puesto que estamos interesados en determinar el orden o grado de prioridad de os distintos bienes de consumo. 40 En el caso de que sólo existiesen dos bienes, si los vectores de gasto y de desplazamiento del consumo fuesen colineales, cos(ai)—cos(di), el valor de eo sería la unidad, puesto que las propensiones medias y marginales al consumo de cada bien serían iguales. Pmci=PMCi. De manera que la solución tradicional de considerar como necesarios los bienes con elasticidad-renta menor que la unidad es una solución particular de nuestro criterio para un gran número de bienes. 41 Habitualmente, cuando se consideraba un número de bienes mayor que dos, el grado de prioridad de cada bien se establecía independientemente, con arreglo a su relación con la renta y, por tanto, en la frontera de los bienes necesarios aparecían los de «lujo relativo», de forma que la categoría quedaba abierta.

20

La adquisición de bienes y servicios necesarios resulta altamente prioritaria, en cuanto que la inclinación o tendencia relativa a su consumo se hace progresivamente mayor al contraerse las rentas de los consumidores. Esto significa que os gastos de consumo tienden a refugiarse en los bienes necesarios cuando se reducen las posibilidades de elección y se torna más acuciante la presión de la escasez. Este fenómeno posee una clara interpretación en términos de las preferencias y valoraciones de los propios consumidores. Esto significa que, para una distribución dada de los gastos de consumo (caracterizada por la constancia de las propensiones medias), los bienes necesarios son tanto más valorados con relación a los demás cuanto menor es la renta de que se dispone.

En efecto, con arreglo a los supuestos y a la teoría habitual sobre las decisiones de los consumidores, hemos representado en el gráfico 2 las posiciones de equilibrio de tres sujetos con diferentes niveles de ingresos. Las líneas rectas gy1, gy2 y gy3 representan las distintas combinaciones de los bienes xi y xj que pueden adquirirse con los gastos correspondientes a las rentas yl, y2 e y3. Las curvas i1’, i1’’, e i1’’’, i2’ e i2’, e i3, denotan las líneas de indiferencia correspondientes a los tres sujetos con diferentes rentas. Los puntos Ey1, Ey2 y Ey3 representan las combinaciones de ambos bienes que elegirán en equilibrio nuestros tres hipotéticos sujetos y están ubicados en una situación tal que el bien xi posee una elasticidad-gasto menor que la unidad y se considera necesario. En consecuencia, las líneas rectas que parten del origen Rl, R2 y R3

21

representan las diversas distribuciones presupuestarias que corresponden a las tres situaciones de equilibrio consideradas, esto es, son las rectas definidas por las siguientes condiciones:

( 1) ( 2)1 2( 1) ( 2)

( 2) ( 3)2 3( 2) ( 3)

PMCi PMCi Ey PMCi Ey PMCik kPMCj PMCj Ey PMCj Ey PMCj

PMCi PMCi Ey PMCi Ey PMCik kPMCj PMCj Ey PMCj Ey PMCj

= = > = =

= = > = =

Así, el punto R3(gy2) representa la combinación de consumo que correspondería en el segundo nivel de renta a la distribución presupuestaria que caracteriza el equilibrio en el tercer nivel de renta. Análogamente, los puntos R2(gy1) y R3(gy1) representan las combinaciones de consumo que corresponderían en el primer nivel de renta a las distribuciones características del equilibrio en el segundo y tercer estrato de renta, respectivamente.

En las distintas posiciones de equilibrio, los consumidores ajustarán las cantidades compradas de cada bien de manera que sus propias valoraciones subjetivas de un bien en términos del otro (la relación marginal de sustitución,

« ( 1)ij

dxjRmsdxi

= − »

a lo largo de una línea de indiferencia) se igualen a su precio relativo, Pi/Pi; de donde resulta:

( 1) ( 2) ( 3)i i ij j j

piRms Ey Rms Ey Rms Eypj

= = =

Ahora bien, si como se supone habitualmente las relaciones marginales de sustitución decrecen (aumentan) continuamente conforme se incrementan (reducen) las cantidades poseídas de un bien a lo largo de cualquier curva de indiferencia, habrá de cumplirse:

( 2) [ 3( 2)]i ij jRms Ey Rms R gy<

y ( 1) [ 2( 1)] [ 3( 1)]i i i

j j jRms Ey Rms R gy Rms R gy< <

De forma que, sobre la recta R3, donde las propensiones medias al consumo de ambos bienes son proporcionales a las del equilibrio Ey3 se obtiene:

( 1) [ 3( 2)] [ 3( 1)]i i ij j jRms Ey Rms R gy Rms R gy< <

En general, para una distribución dada de los gastos de consumo (caracterizada por la proporcionalidad de las propensiones medias), la valoración subjetiva de los bienes necesarios en términos de los restantes se hace progresivamente mayor conforme se reducen los niveles de renta de que disponen los contribuyentes.

22

1.2.5. La naturaleza relativamente incomprimible del consumo necesario: su significado desde la perspectiva del equilibrio macroeconómico entre los sectores público y privado42.

Como es bien sabido, el sector público de nuestras economías se encarga de la provisión de una amplia gama de necesidades (sociales y preferentes), redistribuye una fracción importante de la renta nacional y trata de estabilizar y promover el crecimiento de la economía en su conjunto. Sin embargo, el sector de las administraciones públicas pone sus servicios a disposición de la comunidad de forma total o parcialmente gratuita (su producción es libre o no comercializable); de manera que, únicamente, la producción de las empresas se vende en el mercado a precios remuneratorios (la producción comercializable, marketed production).

Ahora bien, la gran mayoría de los factores de producción —casi en su totalidad— se atribuyen a los individuos en función del derecho de propiedad privada, por tanto el sector empresas y el sector administraciones públicas han de competir en el mercado por la utilización de sus servicios productivos, a cambio de sus correspondientes precios. En consecuencia, el desarrollo de las actividades de uno y otro sector pone en marcha automáticamente un proceso de generación de renta. En el sector de mercado el sistema de precios asegura de forma espontánea la identidad entre el valor de sus bienes y servicios finales y el montante de renta generado por el sector. Pero las rentas ligadas a la actividad de las administraciones públicas carecen de una contrapartida de valor, puesto que sus bienes y servicios se ponen libremente a disposición del público. Por consiguiente, la economía en su conjunto genera un potencial de renta superior al valor final de la producción de mercado. Lo que supone una fuente básica de desequilibrio que deberá corregirse mediante la imposición.

A este respecto, siempre que la producción comercializable sea rígida frente a los incrementos de su demanda efectiva, la estabilidad de los precios y el equilibrio del sector exterior obliga a mantener la igualdad entre el valor de los recursos ofrecidos en el mercado (la producción comercializable, PM más (menos) el préstamo neto del (al) extranjero —excluidas las operaciones de capital a corto plazo, para garantizar el equilibrio de la balanza básica—, E) y el gasto interior que se libra contra los mismos, esto es, la suma de los siguientes conceptos: 1) El consumo de los perceptores rentas generadas en el sector de mercado, Cfm; 2) El consumo de los perceptores de rentas generadas en el sector de las administraciones públicas y de los beneficiarios de sus transferencias, Cfap; 3) El gasto público corriente en la adquisición de bienes y servicios producidos por el sector de mercado, Gpb; 4) La inversión privada, le; y,

42 Las ideas que desarrollamos aquí ya fueron expuestas en nuestra comunicación: «una aproximación a los conceptos de capacidad, carga y esfuerzo fiscal: la capacidad tributaria de las regiones españolas», I Jornadas de Estudios Socio-Económicos de las comunidades Autónomas, tomo 1, Hacienda de las Comunidades, ed. Universidades de Sevilla y Granada, 1981, págs. 182 y sigs.

23

finalmente, 5) La inversión pública, Iap. En consecuencia, habrá de conservarse la siguiente igualdad:

PM E Cfm Cfap Gpb Ie Iap+ = + + + + 43

Esto obliga al sector de las administraciones públicas a drenar —a través de la imposición— la renta generada por la economía, de forma que sus efectos depresivos sobre la demanda efectiva garanticen el cumplimiento de la condición de equilibrio agregado.

Con arreglo a la teoría usual sobre la función de consumo, es de suponer que la exacción de un determinado volumen de impuestos, T, sobre una cierta renta, Y, reduzca el gasto de consumo, ( ) ( )C Y C Y T− − , en proporción a la propensión marginal a tal gasto, Pmc, esto es:

( ) ( ) ·C Y C Y T Pmc T− − =

Naturalmente, el efecto renta de la imposición provocará simultáneamente una contracción del ahorro privado. Pero, como el tipo de interés se determina en el sector monetario de la economía, no existe un mecanismo automático que garantice una contracción de la inversión privada por el importe de la reducción del ahorro privado. No obstante, puede considerarse que el sector público es capaz de ajustar la demanda de inversión a la oferta de ahorro, mediante el adecuado manejo de las políticas monetaria y fiscal que constituye el objeto de su función de estabilización.

Ahora bien, con respecto a la moderación general de los gastos de consumo, el sistema impositivo se presenta como un instrumento extraordinariamente eficaz para comprimir los gastos de los consumidores, puesto que en las sociedades actuales la propensión marginal al consumo alcanza valores muy elevados para la mayor parte de los estratos de renta que componen la escala percentilar de la distribución del ingreso.

Sin embargo, no ocurre así con todos los componentes del gasto de consumo y, precisamente, la porción del mismo destinada a la adquisición de bienes y servicios necesarios resulta relativamente incomprimible frente a las contracciones de los ingresos.

Efectivamente, el consumo necesario, CN, se distingue por el carácter decreciente y el reducido valor de su elasticidad, ecn, con relación a la renta, Y; 43 De una manera más acorde con el modelo de Bacón Eltis —en en que se basa sustancialmente nuestro planteamiento—, la condición de equilibrio podría formularse como sigue:

( ) ( )Pm Cfm le Cfap Gpb Iap E− − = + + +

donde E representa ahora el superávit por cuenta corriente de la balanza de pagos. En términos reales ha de cumplirse que el excedente del sector de mercado menos su propia inversión deberá igualar los empleos de producción comercializable derivados del sector administraciones públicas más [menos) el superávit (déficit) corriente de las transacciones con el exterior. Cfr. R. Bacon y W. Eltis, Britain’s Economic Problem: Tao Few Producers, 2. edición, ed. Macmillan, Londres, 1978, capítulo 7, pág. 171.

24

de manera que:

·cnY dCN Pmcne

CN dY PMCN= =

Y por consiguiente:

·cnPmcn E PMCN=

En consecuencia, la propensión marginal al consumo necesario, Pmcn, será menor que la media, PMCN, y, por lo general, poseerá un valor bastante reducido a lo largo de la mayor parte de la escala de rentas.

Por lo que respecta a nuestro país, la evolución de las propensiones al consumo y al consumo necesario pueden apreciarse en el cuadro 1. En la construcción de este cuadro se ha utilizado un criterio muy restringido en la selección de los grupos de bienes necesarios y, por tanto, es probable que las cifras de consumo necesario se encuentren infravaloradas44. Sin embargo, su reducido orden de magnitud parece respaldar la hipótesis de que la propensión marginal al consumo necesario posee valores relativamente escasos —incluso en los estratos de renta media y baja— y rápidamente decrecientes conforme nos elevamos sobre la escala de ingresos.

(1) Debido a la infravaloración de los ingresos declarados en la encuesta de presupuestos familiares hemos empleado en cuanto que más Rabies, los

ingresos utilizados por las familias, esto es, las cifras de renta obtenidas mediante la suma de sus diferentes destinos: consumo más ahorro (cfr. «Encuesta de presupuestos familiares: metodología y resultados», I.N.E., Madrid. 1975. pág. 39).

(2) Estas elasticidades de arco se han calculado tomando como referencia los puntos medios de los intervalos de renta y consumo.

Fuente: Elaboración propia sobre los datos de la encuesta de presupuestos familiares de 1973-74 y las elasticidades-gasto de los distintos bienes y servicios calculadas por C. de Miguel Castaño y E Pucos, véase el apéndice estadístico qua seguirá al segundo artículo «La carga tributaria en un contexto…», que se publicará próximamente en esta revista.

44 Véanse, al respecto, el Apéndice estadístico que seguirá a nuestro segundo artículo «La carga tributaria en un contexto económico homogéneo» (de próxima aparición en esta revista).

25

Así pues, como la contracción del consumo necesario, inducida por los impuestos, será igual al producto de la propensión marginal a este tipo de gastos por la recaudación, puede concluirse que —en general, y de forma amplia— el efecto renta de la imposición no resultará muy eficaz para comprimir los gastos en bienes y servicios necesarios. Esta conclusión, obtenida sobre la base de un modelo muy limitado, se refuerza notablemente cuando se consideran las reacciones que el intento de compresión fiscal de los gastos necesarios suscitaría sobre los mercados de factores (de trabajo, especialmente) y sobre el equilibrio del sector de mercado.

En síntesis, los bienes necesarios resultan tanto más valiosos cuanto menor es la renta de los contribuyentes y, por consiguiente, el efecto renta de la imposición provoca una mayor inclinación relativa al consumo necesario que compensa parcialmente la contracción de los gastos por este concepto. En consecuencia, el consumo necesario resulta relativamente incomprimible y poco sensible a la fiscalidad en general.

1.2.6. La capacidad imponible como excedente gravable o renta discrecional.

En una primera aproximación, puede considerarse que la capacidad de os contribuyentes para pagar impuestos depende del tamaño de su renta. La renta o «potencial económico global»45 de los contribuyentes viene a ser (siguiendo la formulación de Haig del concepto de Schanz46) «el valor monetario del incremento neto del poder económico individual» para procurarse bienes y servicios entre dos momentos de tiempo, con independencia de que tal poder se ejerza o no.

En consecuencia, con arreglo a la versión de Simons del concepto de renta de SchanzHaig47, el potencial económico global de la unidad contribuyente durante un determinado período de tiempo resulta ser, simplemente, la suma de sus gastos de consumo y la diferencia entre el valor de su riqueza al final y al principio del período. De manera que la renta anual del contribuyente puede descomponerse en los siguientes conceptos: 1) El valor de sus gastos anuales de consumo, 2) El volumen de ahorro realizado a lo largo del año y el cambio registrado en el valor comercial de los activos poseídos por el sujeto y, por último, cabe añadir 3) El valor de las donaciones efectuadas durante el año.

A nivel agregado, la riqueza real del país no resulta alterada por el cambio en el valor monetario de los activos patrimoniales y las transferencias o donaciones se cancelan en el proceso de consolidación, por consiguiente el potencial económico global de un 45 Cfr. Informe Carter, op. cit., Vol., II, pág. 5. 46 Cfr. R. M. Haig, «EL concepto de ingreso: aspectos económicos y legales», en la obra Ensayos sobre economía impositiva, edición a cargo de R. A. Musgrave y C. S. Shoup, ed. Fondo de Cultura Económica, México- Buenos Aires, 1964, pág. 70. 47 Cfr. H. C. Simons, Personal income Taxation, ed. Chicago University Press, 1965, pág. 50.

26

determinado país o región vendrá dado por la suma de sus gastos de consumo más su ahorro neto, esto es, por el valor de su renta nacional o regional.

Ahora bien, los contribuyentes no pueden disponer discrecionalmente de la totalidad de su renta o potencial económico global. Las personas y sus familias deben procurarse, ante todo, los bienes y servicios necesarios para mantener los rasgos esenciales del nivel de vida característico de su entorno social. Los bienes y servicios necesarios se consideran altamente prioritarios y son tanto más valorados cuanto menor es la renta de los contribuyentes; de manera que el consumo necesario resulta sumamente rígido frente a las variaciones de los ingresos en general y al efecto renta de la imposición en particular. En consecuencia, la porción más sustancial del producto de los impuestos sale de la reducción del ahorro y de los gastos de consumo no necesarios o comprimibles y, por consiguiente, la capacidad imponible de los contribuyentes no se identifica con su renta total, sino con la parte de su potencial económico que resta una vez atendidas las adquisiciones de bines y servicios necesarios.

La renta o potencial económico global, Y, de los contribuyentes, consta de dos porciones de diferente significado: 1) La que ha de afectarse prioritariamente a la adquisición de bienes y servicios necesarios, el consumo incomprimible o necesario, CN, y 2) La que puede destinarse discrecionalmente al ahorro o a los distintos conceptos de consumo no necesario, la renta o potencial económico discrecional, DY48. El consumo necesario ofrece una notable resistencia y escapa en gran parte a la imposición (puesto que la inclinación relativa a este tipo de gastos se incrementa al reducirse la renta disponible) y, por consiguiente, el ingreso o potencial económico discrecional constituye la expresión más adecuada de la capacidad imponible, CI. En consecuencia, si designamos con el subíndice i las magnitudes correspondientes a un contribuyente cualquiera, puede formularse:

Cli Yi CNi DYi= − =

Esta noción de capacidad imponible resulta también significativa desde una perspectiva social o macroeconómica, puesto que la capacidad imponible de un país o región, CI, puede considerarse como el ingreso discrecional agregado, DY. Efectivamente, si existen en el país n unidades contribuyentes, resultará:

n n n n

t=1 t=1 t=1 t=1CI = DY = DYI = (Yi - CNi) = Yi CNi−∑ ∑ ∑ ∑

Donde, como ya hemos visto, ΣYi representa la renta nacional o regional y ΣCNi equivale al gasto agregado en bienes y servicios necesarios.

48 En tal sentido, el informe Carter, que ha difundido esta terminología. define la renta o potencial económico discrecional como el «que se puede afectar a los gastos comprensibles», Cfr. op. oit., vol. II, pág. 5.

27

En consecuencia, la renta discrecional agregada permite aproximar de forma objetiva «la capacidad de un país para ceder recursos para uso público» y, por tanto, constituye una excelente base para construir un índice de la medida o grado en que tal capacidad se utiliza efectivamente a través de la imposición49. Esta medida constituye un índice de la carga fiscal pleno de sentido «teórico», puesto que —al deducirse el consumo necesario— la renta discrecional «representa una especie de excedente gravable que es también el límite máximo de imposición»50.

En definitiva, la capacidad de un país para ceder recursos en favor del uso público no se identifica con su renta total, sino que se deriva de la confrontación entre la renta y las necesidades de los contribuyentes, cuya resultante es el valor del ingreso o potencial económico discrecional. Como ha afirmado Pérez de Ayala, «la filosofía subyacente en el concepto de capacidad gravable, tanto a nivel microeconómico como en el plano macroeconómico nacional, es la de que tal concepto debe integrarse de dos elementos: a) De una parte, los recursos de que dispone la unidad tributaria (individuo, grupo o nación) que se pretende gravar. b) De otra, las necesidades de aquella unidad tributaria que han de satisfacerse con tales recursos, por medios diferentes a los que el sector público proporciona»51.

49 Cfr. R. A. Musgrave, Sistemas fiscales, traducción española de E. Fuentes Quintana. ed. Aguilar, Madrid, 1973, pág. 155. 50 Tales son las palabras de Tanzi, al referirse a la relación entre impuestos y renta excedente como índice de la carga fiscal. Pese a todo, las dificultades de estimación del consumo necesario lo llevan a desechar este índice. Cfr, V. Tanzi, «International Tax Burdens, A Study of Tax Patios in the OECD Countries», en la obra Taxation. A Radical Apprcach, The Institute of Economic Affairs, 1970, pág. 9v 10. 51 Cfr. J. L. Pérez de Ayala, «Reflexiones y sugerencias sobre los estudios en torno al esfuerzo fiscal», Revista de Economía Política, núm. 60, enero-abril de 1972, pág. 13.

28

1.3. EL INDICE DE LA CARGA FISCAL

1.3.1. Perspectiva general.

Al objeto de medir el peso relativo de los impuestos sobre el conjunto de la economía pueden emplearse diversos índices de presión fiscal. La elección de la macromagnitud base del índice de presión es una cuestión discutible, pero, desde la perspectiva de la capacidad fiscal, parece conveniente excluir de tal base: a) El importe de las amortizaciones necesarias para compensar el desgaste del equipo de capital, y b) El volumen de impuestos que convencionalmente se suponen trasladados a los precios (con la finalidad de comprender el efecto-renta del total de la imposición). En consecuencia, utilizaremos como índice simple de presión fiscal, p, la relación por cociente entre el total de la recaudación impositiva, 1, y el valor de la renta nacional, Y, esto es:

TpY

=

Ahora bien, como una parte de la renta nacional habrá de afectarse a los gastos de consumo necesario (que se caracterizan por su rigidez y su relativa incompresibilidad frente a las variaciones de la renta disponible), la fuerza contractiva de la imposición sobre la renta nacional se transmitirá de forma ampliada o multiplicada sobre la porción comprimible o discrecional de la misma. A este respecto, si definimos la carga tributaria, c, como la fracción de la capacidad imponible de la economía (la renta discrecional agregada, DY, igual a la renta nacional, Y, menos el consumo necesario global, CN) que absorbe el sector público a través de las transferencias coactivas del sistema fiscal, T, resulta:

T TcY CN DY

= =−

Definamos ahora la propensión media al consumo necesario, PMCN, como la proporción de la renta nacional que habrá de afectar- se al consumo necesario (CN/Y) y denominemos como coeficiente de discrecionalidad de la renta, CDY, la fracción que el ingreso discrecional agregado supone de la renta nacional (DYJ’Y). Estos conceptos nos permiten establecer la relación entre la carga, c, y la presión fiscal simple, p, puesto que, al dividir simultáneamente el numerador y el denominador de las expresiones anteriores por el valor de la renta nacional, se obtiene:

1 1· ·1

c p pPMCN CDY

= =−

Ahora bien, por su propia definición, la propensión media al consumo necesario y el coeficiente de discrecionalidad de la renta tomarán valores positivos y menores que la unidad; de manera que los quebrados de la expresión anterior poseen una estructura multiplicativa y, por tanto, los denominaremos el multiplicador de la carga fiscal, k. En consecuencia, puede formularse:

·c k p=

29

Como es natural, dadas las características y los fundamentos de la noción de capacidad imponible, el multiplicador refleja el efecto de ampliación con que la presión de los impuestos sobre la renta total se transmite a su excedente gravable (la renta discrecional agregada), habida cuenta de la naturaleza relativamente incompresible del consumo necesario, Los índices de carga y presión fiscal se encuentran estrechamente relacionados, hasta el punto de que el primero es una variante multiplicativa del segundo que recoge la tensión entre las prioridades básicas de consumo y la renta de la comunidad.

En valores absolutos, los índices de presión y carga fiscal serán diferentes, puesto que sólo llegarían a coincidir en el caso, realmente improbable, de que el consumo necesario representara una fracción despreciable de la renta nacional. Sin embargo, en términos comparativos, los valores de presión fiscal pueden constituir una buena aproximación a las cifras de carga tributaria relativa en un caso particular: cuando los países o regiones que se estudian posean unos hábitos de consumo semejantes y un nivel similar de desarrollo económico.

En efecto, por lo general, los índices de carga y presión fiscal tomarán diferentes valores relativos. El cociente de las cargas tributarias de dos países cualesquiera, c1 y c2, respectivamente, será igual al producto del cociente de sus presiones fiscales, p1 y p2, por el de sus correspondientes multiplicadores de carga, k1 y k2:

1 1 1·2 2 2

c k pc k p

=

De manera que, si ambos países poseen la misma propensión media al consumo necesario, resultará kl-k2 y, por consiguiente, los valores relativos de carga y presión fiscal serán iguales en este caso particular.

1.3.2. Sentido de los valores medios de presión y carga fiscal a nivel agregado: influencia de la distribución de la renta.

Los valores de carga y presión fiscal de un conjunto económico, nacional o regional, poseen una relación definida con la carga y los tipos medios de gravamen de sus distintas unidades individuales de imposición. Son los valores medios de las cifras individuales de carga y presión, ponderadas por las participaciones de los distintos contribuyentes en la renta nacional y en el ingreso discrecional agregado. En consecuencia, la forma y el grado de concentración de la distribución de la renta poseen una notable influencia sobre los valores agregados de carga y presión fiscal y sobre la propia capacidad del país para pagar impuestos.

En efecto, si denotamos por Y y T, respectivamente, tos volúmenes agregados de renta y recaudación impositiva, no resulta difícil mostrar que la presión fiscal agregada, P, es la media de los tipos efectivos de gravamen

30

TipiYi

⎛ ⎞=⎜ ⎟⎝ ⎠

de los distintos contribuyentes ponderados por su participación relativa en la renta nacional,

:YiY

⎛ ⎞⎜ ⎟⎝ ⎠

· ·i i i

T Ti Ti Yl YiP piY Y Y Y Y

= = = =∑ ∑ ∑

La presión fiscal media a nivel nacional o regional depende de: 1) El conjunto o serie de los tipos medios de gravamen de los contribuyentes individuales, y 2) La forma de la distribución del ingreso agregado entre tales contribuyentes. Por este motivo, en las comparaciones a nivel agregado, puede darse un resultado aparentemente contradictorio: en un país con menor (mayor) presión que otro, la tendencia central (media simple) de la serie de los tipos medios de gravamen individuales puede superar (no alcanzar) a la del segundo. Este fenómeno —conocido como la «paradoja de la media ponderada» puede presentarse siempre que exista una correlación inversa suficientemente fuerte entre los tipos efectivos de gravamen y las participaciones en la renta nacional52. En general, un mismo valor de presión fiscal puede resultar de diferentes distribuciones de tipos efectivos sobre los contribuyentes individuales. Desde otra perspectiva, un sistema fiscal regresivo con tipos efectivos de consideración sobre los ingresos medios y bajos recaudaría una fracción relativamente escasa de la renta nacional si su distribución estuviera altamente concentrada; mientras que, por el contrario, esa misma presión fiscal podría obtenerse con tipos medios más reducidos a través de un sistema fiscal progresivo53.

Por lo que respecta a la carga fiscal, la influencia de la distribución de la renta es todavía mayor e, incluso, afecta a la propia capacidad imponible del país. Efectivamente, la capacidad imponible del país, CI, se identifica con el valor de su ingreso discrecional agregado, DY, esto es, el volumen de renta nacional, Y, menos el consumo necesario agregado CN. En consecuencia, si definimos la propensión media al consumo necesario, PMCN, como la fracción que el consumo necesario agregado absorbe de la renta nacional, y denominamos como coeficiente de discrecionalidad de la

52 Cf r. M. De Vergottini, «Sul canco tributario reale». en la obra colectiva Finanza pubblica contemporanea. Studi in onore di J. Tivaroni, ed. Laterza, Bari, 1950. págs. 139-143. El fenómeno puede corregirse mediante el método de los coeficientes tipo. Este método, ya utilizado por Gini (Cfr. M. Boldrini, Capacitá contributiva e gravame fiscale di alcuni stati, op. cit., pág. 132. nota (1)), consiste en aplicar iguales ponderaciones al calcular las medias correspondientes. 53 Estas relaciones fueron tempranamente estudiadas por Barone, quien utilizó para ello una distribución de Pareto con distintos grados de «convergencia» o desigualdad. Cf r. E. Barone, Scritti di Finanza, ed. Cedam, Padova, 1970, págs. 37 a 66 (reedición de la memoria publicada en el Giornale degli Economisti en 1912).

31

renta, CDY, la proporción entre el ingreso discrecional agregado y la renta nacional, puede formularse:

(1 )· ·CI PCMN Y CDY Y= − =

Pero la propensión media al consumo necesario y el coeficiente de discrecionalidad de la renta para el conjunto nacional se encuentran significativamente condicionados por la distribución del ingreso, puesto que son la media de los correspondientes a las distintas unidades de imposición ponderados por sus respectivas participaciones en la renta nacional. En efecto, si denotamos —como hemos hecho hasta ahora— las variables correspondientes a los distintos contribuyentes individuales con el subíndice i, resulta:

· ·i i i

CN CNi CNi Yi YiPMCN PMCNiY Y Yi Y Y

= = = =∑ ∑ ∑

· ·i i i

DY DYi DYi Yi YiCDY CDYiY Y Yi Y Y

= = = =∑ ∑ ∑

En consecuencia, la distribución de la renta influye decisivamente en la propensión media al consumo necesario y en el coeficiente de discrecionalidad de la renta nacional, de manera que la propia capacidad imponible del país depende de las pautas y el grado de concentración de la distribución de los ingresos.

A su vez, la carga tributaria agregada, aunque posee un sentido preciso como presión de los impuestos sobre el excedente gravable del país54, se encuentra notablemente afectada por la forma de la distribución de la renta. La carga fiscal agregada es también la media ponderada de las cargas de los contribuyentes individuales, pero los coeficientes de ponderación son las participaciones de los contribuyentes en el ingreso discrecional agregado. Esto supone una dependencia más compleja y estrecha entre la distribución de la renta y la carga media para los distintos agregados nacionales y regionales, puesto que los coeficientes de ponderación son el producto de las participaciones en la renta nacional por el cociente entre los coeficientes de discrecionalidad de los distintos contribuyentes y el medio para el país en su conjunto.

En efecto, si representamos por C la carga media para el agregado y designamos por ci las cargas de los contribuyentes individuales, con la restante notación empleada anteriormente, resulta:

54 El índice de la carga fiscal se ha construido de manera objetiva como la presión de los impuestos sobre el potencial económico que los contribuyentes pueden emplear a su discreción, esto es. su remanente de renta una vez satisfechos los gastos de alta prioridad en la adquisición de bienes y servicios de consumo necesario. De ahí que sus valores medios para los distintos agregados nacionales o regionales posean un sentido pleno. Naturalmente, si pretendiésemos aproximar la «intensidad del sacrificio» mediante un índice subjetivo de carga. es claro que sus valores agregados —y, probablemente. también la comparación de los individuales— carecían de sentido. Cf r. L. Mehl, Elementos de ciencia fiscal, traducción de J. Ros y J. M. Bricall. ed. Bosch, Barcelona, 1964, págs. 227 y 229.

32

· · · ·i i i i

T Ti Ti DYi DYi CDYi YiC ci ciDY DY DYi DY DY CDY Y

= = = = =∑ ∑ ∑ ∑

En resumen, tanto la presión como la carga fiscal a nivel agregado se encuentran decisivamente influidas por la forma de la distribución de los ingresos. Esto puede conducir —bajo ciertas condiciones particulares— a resultados paradójicos en las comparaciones internacionales e interregionales. Sin embargo, no existe dificultad alguna en utilizar los valores medios de presión y carga fiscal entre países con muy diferentes grados de concentración de la renta, siempre que tengamos presente el grado de dispersión y las pautas de distribución de las cifras individuales de presión y carga fiscal. En consecuencia, en las comparaciones entre agregados nacionales o regionales con diferencias importantes en la distribución de la renta, deben utilizarse, juntamente con los valores medios de carga y presión fiscal, «índices de variabilidad» de las cifras-individuales en torno a tal valor55.

1.3.3. Carga y esfuerzo fiscal.

El término esfuerzo fiscal es susceptible de utilizarse —y de hecho se utiliza— en dos sentidos diferentes: a) En un sentido pasivo, lo que podríamos denominar como carga o esfuerzo-fatiga, se considera como esfuerzo fiscal el peso o fuerza relativa con que la imposición gravita sobre la capacidad imponible de la economía, y b) En un sentido activo, el esfuerzo fiscal se concibe como una medida o índice del potencial político-administrativo desplegado por los poderes públicos para gravar la capacidad imponible de la base económica sobre la que operan.

En su primera acepción, como esfuerzo-fatiga, si consideramos la rigidez y la parcial incompresibilidad del consumo necesario, e) esfuerzo fiscal (de forma similar a la noción análoga empleada en física) se configura como una medida de la fuerza contractiva ejercida por la imposición sobre el volumen de renta comprimible o discrecional generada por la economía. De manera que, en general, se identifica con el índice de carga fiscal que hemos definido anteriormente y, en particular, cuando no existen diferencias importantes en los hábitos de consumo y en los niveles de desarrollo económico, puede aproximarse a través de los simples cocientes de presión fiscal.

Sin embargo, en su segunda acepción, la más conforme con el sentido lingüístico del término56, el esfuerzo fiscal adquiere un significado diferente de las nociones de carga o 55 Cfr. C. Cosciani, Principios de ciencia de la Hacienda, traducción de F. Vicente-Arche Domingo y J. García Añoveros, ed. Derecho Financiero, Madrid, 1967, pág. 180. 56 En el lenguaje usual el término esfuerzo posee un sentido activo, como ponen de manifiesto las distintas acepciones del mismo contenidas en el diccionario de la Real Academia Española: «Empleo enérgico de la fuerza física contra algún impulso o resistencia. 2) Empleo enérgico del vigor o actividad de ánimo para conseguir una cosa venciendo dificultades. 3) Animo, vigor, brío, valor. 4) Empleo de elementos costosos en la consecución de algún fin.»

33

presión. En efecto, desde la perspectiva de la carga fiscal, nos interesa la medida o grado con que se utiliza —a través de la imposición— la capacidad del país para transferir renta al sector público; mientras que, desde la óptica del esfuerzo fiscal, se trata de aproximar el impulso de los diversos factores político-sociales y administrativos que sitúan al país sobre un determinado nivel de carga y presión fiscal. En el campo del esfuerzo fiscal, propiamente dicho, los elementos de capacidad impositiva tienen una consideración subordinada al objetivo primordial de aislar y medir el vigor o energía política y administrativa con que los poderes públicos tratan de utilizar la capacidad imponible de que goza su base económica.

A nuestro juicio, la interpretación reciente, como renta discrecional, de los conceptos clásicos de capacidad imponible o excedente gravable puede jugar un importante papel, tanto desde la perspectiva de la carga como del esfuerzo fiscal; puesto que la definición del consumo necesario como el gasto en la adquisición de bienes y servicios de reducida elasticidad-renta nos parece suficientemente precisa y significativa: Sin embargo, como esto no ha sido siempre así, se han producido interesantes y valiosos intentos de soslayar esta espinosa cuestión.

Desde la perspectiva de la carga fiscal, al margen de la noción clásica de capacidad imponible, el índice de Frank-Bird trata de modular la presión fiscal ponderándola por la renta per cápita57. El índice carece de sentido en valores absolutos, puesto que su ecuación de dimensiones es del tipo: habitantes por tiempo dividido por unidad de valor58. Esta objeción no se extiende a sus valores relativos, puesto que en términos comparativos el índice es adimensional. Sin embargo, la suposición básica del índice de Frank-Bird es arbitraria e inaceptable. Suponer que la carga tributaria relativa es directamente proporcional a la presión fiscal e inversamente proporcional a la renta media por persona, implica propugnar una fórmula peculiar para la distribución de los impuestos59, cuyas características serían: a) Progresividad ilimitada, b) Cuotas impositivas proporcionales al cuadrado de la renta60 y, por tanto, c) Tipos medios 57 El índice fue formulado inicialmente por H. J. Frank (Cfr. «Measuring State Tax Burdens», National Tax Journal, junio de 1959) y modificado posteriormente por R. M. Bird (cfr. «A Note on “Tax Sacrifice” comparisons», National Tax Journal, septiembre de 1964). 58 En efecto, si consideramos la renta y la recaudación impositiva como flujos de valor, [V], por unidad de tiempo, [T], y denotamos por [H] la dimensión de población; la ecuación de dimensiones de la carga fiscal, c, definida como presión fiscal, p, ponderada por la renta per cápita, y, resulta:

[ ]·[ ][ ]

p H Tc

y V= =

59 En realidad, dice Musgrave a este respecto, no existe razón alguna para postular una determinada distribución de la carga tributaria: «para ser significativa, la fórmula debe ser derivada postulando una función de utilidad y una particular definición de sacrificio igual; pero si se hace esto, es igual trazar directamente la norma deseada (lista de tipos efectivos)», Cf r. A. A. Musgrave, Sistemas Fiscales, op. cit., pág. 156, nota (10). 60 Tanzi ha puesto de manifiesto que, al dividir numerador y denominador del índice de Frank-Bird por el número de habitantes, resulta: c=t/y2, donde t representa el impuesto por habitante e y la renta per cápita.

34

proporcionales a la renta y tipos marginales iguales al duplo de los medios61. De forma que, en definitiva, el índice de carga fiscal de Frank-Bird resulta escasamente significativo. Desde la perspectiva del esfuerzo fiscal, los modelos del tipo Lotz-Morss62 eluden el problema de la determinación de la capacidad imponible, mediante el expediente de comparar la posición relativa de una serie de países con referencia a la media del grupo. A tal efecto, la presión fiscal se hace depender linealmente de una serie de variables representativas de la capacidad imponible (renta per cápita, composición de la renta, grado de apertura de la economía, etc.) y —a través del ajuste de un plano de regresión— se determina «la presión fiscal que corresponde al país según los elementos de capacidad considerados y el esfuerzo promedio del conjunto de países de la muestra»63. De esta manera, las diferencias entre la presión fiscal real y la estimada aproximan las divergencias entre el esfuerzo fiscal del país y el medio.

Ahora bien, los modelos de esfuerzo fiscal del tipo de Lotz-Morss se enfrentan al grave problema de seleccionar los factores determinantes de la capacidad imponible. Las variables utilizadas a tal fin —la renta per cápita, especialmente— no recogen exclusivamente elementos de capacidad fiscal, sino que reflejan también los cambios en las condiciones sociales, políticas y administrativas que acompañan al proceso de desarrollo económico. En consecuencia, estos modelos adolecen de un grave defecto de especificación que compromete seriamente sus resultados.

Por tal motivo, Tanzi ha propuesto recurrir a un «criterio objetivo de comparación» que permita aislar la influencia exclusiva de los elementos de capacidad fiscal64. Considera que la noción clásica de capacidad imponible permitiría construir un índice de carga fiscal «pleno de sentido teórico», pero lo desecha ante las dificultades de estimación del consumo necesario y, finalmente, se inclina por utilizar como referencia la imposición Sin que exista ninguna razón para elegir el cuadrado de la renta en lugar de cualquier otra potencia o raíz. Cfr. V. Tanzi, International Tax Burdens. A Study of Tax Ratios n the OECD Countries, cit., pág. 12. 61 En efecto, si las cargas de dos sujetos cualesquiera, ci y cj, fuesen directamente proporcionales a su presión fiscal, pi y pj, e inversamente proporcionales a su nivel de ingresos, yi e yj; habría de cumplirse:

ci/cj= (pi/yi):(pj/yj) De manera que, si nos mantenemos sobre un nivel de carga constante, ci=cj=co, la presión fiscal o tipo medio de gravamen, p, habrá de ser proporcional a la renta, y, del contribuyente, esto es: p=a·y. Por consiguiente, las cuotas impositivas, T, serán proporcionales al cuadrado de la renta: T=p·y=a.y2 Y, por último, los tipos marginales, t’, serán iguales al doble del tipo medio: dT/dy=2·a·y= 2.. 62 Cfr. J. Lotz y E. Morss, Measuring Tax Effort in Developing Countries, International Monetary Fund Staff Papers, noviembre de 1967, y A Theory of Tax Determinants for Developing Countries, Economic Development and cultural Change, núm. 3, 1970. 63 Cfr. V. Valle Sánchez, «Los modelos de esfuerzo fiscal y el esfuerzo fiscal en España», Hacienda Pública Española, núm. 13, 1971, pág. 51. 64 Cfr. V. Tanzi, «Comparing international Tax Burdens: A suggested Method» The Journal of Political Economy, núm. 5, septiembre-octubre de 1968, pág. 1078, y, también, International Tax Burdens..., op. cit., págs. 9-10 y sigs.

35

federal en los Estados Unidos de Norteamérica. Sin embargo, este método tampoco está exento de problemas y, en particular, resultaría muy peligroso extrapolar una regresión sobre el sistema fiscal estadounidense a países con una renta per cápita bastante inferior a la mínima norteamericana.

Si aceptamos que la estimación del consumo necesario (como gasto en bienes y servicios de reducida elasticidad-renta) es suficientemente precisa y que la renta discrecional agregada constituye un exponente significativo de la capacidad imponible, las técnicas econométricas podrían proporcionar un camino para aislar el esfuerzo fiscal comparativo de una serie de países. Puesto que, a este respecto, en las regresiones para establecer el nivel de presión fiscal teórico (en base al esfuerzo promedio del grupo) podría sustituir- se el ingreso per cápita por el coeficiente de discrecionalidad de la renta, como principal variable representativa de la capacidad imponible.

No obstante, la propia noción de esfuerzo fiscal constituye un concepto demasiado ambicioso para que su determinación resulte sencilla. Junto al coeficiente de discrecionalidad de la renta, habrían de considerarse también otra serie de variables representativas de la mayor o menor resistencia recaudatoria que habrán de vencer los poderes públicos, cuya especificación, al igual que la forma funcional del modelo, es una cuestión compleja necesitada de ulteriores investigaciones.

Finalmente, como los cambios en los factores políticos y administrativos no repercuten de forma inmediata en la recaudación impositiva, sino que se requiere un cierto tiempo para que se manifieste su influencia, habrían de estudiarse tanto el esfuerzo fiscal medio, determinado en gran parte por la labor realizada en períodos anteriores, como el esfuerzo fiscal actual o instantáneo, que podría estimarse al relacionar los ritmos temporales de variación de la presión fiscal, de las variables representativas de la capacidad fiscal y de las facilidades recaudatorias65.

65 Este punto ha sido puesto de relieve por R. Calle Saiz, «La medición del esfuerzo fiscal en España». Revista de Economía Política, núm. 60, 1972, pág. 96.