premio nacional investigacion 2011

Premio NacioNal de iNvestigaciN social y de oPiNiN Pblica 2011

Premio Nacional de investigacin social

y de opinin Pblica 2011

mara de los ngeles mascott snchezgustavo meixueiro Njera

(coordinadores)

Premio Nacional de Investigacin Social y de Opinin Pblica 2011

Primera edicin: noviembre de 2012

d.r. centro de estudios sociales y de opinin Pblica centro de estudios sociales y de opinin Pblicacmara de diputados / lxii legislaturaav. congreso de la Unin 66Edificio I, Primer Pisocol. el ParqueMxico, D.F.tel. 5036-0000 ext. [email protected]://diputados.gob.mx/cesop

isbN: 978-607-7919-39-1

J. guadalupe crdenas snchezDiseo de portadamc editoresEdicinalejandro lpez morcilloCuidado de la edicin

se prohbe la reproduccin total o parcial de esta obra incluido el diseo tipogrfico y de portada, sea cual fuere el medio, electrnico o mecnico, sin el consentimiento por escrito de los editores.

impreso en mxico / Printed in Mexico

ndice

introduccin 9

Premios

Una evaluacin de poltica pblica: el impacto del programa oportunidades en Mxico y sus diferentes regiones 23Joaqun Bracamontes Nevrez Mario Camberos CastroLuis Huesca Reynoso

Desarrollo econmico, cambio climtico

y combate a la pobreza en una estrategia nacional de economa verde e inclusiva 65Fernando Javier Daz LpezJos Eduardo Roln Snchez

Parlamento futuro en Mxico: e-parlamento

y el rediseo de la representacin parlamentaria desde la participacin ciudadana? 115Fermn Edgardo Rivas Prats

meNcioNes esPeciales

acceso a la justicia ambiental en mxico: retrocesos, avances y desafos 155Carlos Marcelo Baquedano Gorocica

la opinin pblica y su expresin en la ciudad 189David Palma Vzquez

Produccin legislativa y neo-institucionalismo econmico.marco regulatorio econmico del estado de michoacn 227Hugo Amador Herrera TorresDaniela Arias Torre

el crecimiento econmico regional mexicano: una propuesta de cambio legislativo 257Ana Cristina Oseguera SauriRoberto Palma Pacheco

desconcentrar y descentralizar un sistema de comunicacin local: una propuesta para fortalecer

el desarrollo de la opinin pblica en mxico 291Juan Sebastin Larrosa Fuentes

acerca de los autores 315

introduccin

en un mundo que cambia a cada momento y en el que se genera una gran cantidad de conocimiento en todos los temas, la labor de

los tomadores de decisiones se vuelve ms compleja. Para los acto-res polticos, el conocimiento de diversas reas de poltica pblica es

una tarea crucial; generalistas por excelencia, sus decisiones reper-cutirn en la vida de millones de ciudadanos. Por ello, la demanda

de conocimientos tcnicos y de opiniones externas a la arena pol-tica se hicieron necesarias.

Conscientes de esta necesidad, el Poder Legislativo opt por

crear centros de estudios para apoyarlo en diversas reas: en el se-nado, el Instituto Belisario Domnguez, y en la Cmara de Diputa-dos, el Centro de Estudios de Finanzas Pblicas (CEFP), el Centro

de Estudios de Derecho e Investigaciones Parlamentarias (cediP),

En esta poca de ciencia y tecnologa, una tarea cada vez ms significativa es anticipar las necesidades de los decisores e impulsar todo conocimiento til para la decisin. Es impensable, por ejemplo, que la Re-pblica Popular china desarrolle capacidad nuclear sin acceso al conocimiento y capacitacin de fsicos nucleares e ingenieros; o que los bancos centrales de Europa occidental, Gran Bretaa y Estados Unidos puedan controlar el problema de la estabilizacin monetaria sin la ayuda de los economistas. asimis-mo es absurdo pensar que la organizacin mundial de la salud pueda disear un programa para erradi-car la viruela, el clera, o cualquier otra enfermedad infecciosa sin el apoyo de la investigacin mdica.

Harold laswell

10 premio nacional de investigacin social

el centro de estudios para el adelanto de las mujeres y la equidad de Gnero (ceameg), el Centro de Estudios Para el Desarrollo Ru-ral Sustentable y la Soberana Alimentaria (cedrssa) y el centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica (cesoP). cada uno de estos cuerpos cuenta con investigadores de primer nivel que han hecho grandes contribuciones en sus respectivas reas de especializacin: derecho comparado, estudios de gnero, desarrollo rural y finanzas

pblicas. Sin embargo, en el caso del Centro de Estudios Sociales

y de Opinin Pblica, su labor ha sido ms general, pues se encarga

de la asesora tanto en temas sociales como de opinin pblica.el cesoP fue creado en el ao 2002 como un rgano de apo-

yo tcnico, de carcter institucional y no partidista e integrado por

especialistas en estudios sociales y en opinin pblica. como par-te de la estructura de servicios legislativos, tcnicos y administrativos

de la Cmara, el cesoP se encarga de proporcionar elementos para el desarrollo de la labor legislativa. sus temas de especializacin van desde las relaciones estado-sociedad y movimientos sociales hasta la pobreza, la migracin y el desarrollo. Para cumplir con su objetivo,

el cesoP, entre otras acciones, ha celebrado convenios de colabora-cin con otros centros de estudios y con instituciones de educacin superior.

el cesoP, en el afn de abonar en la vinculacin de la academia con los diputados, lanz en junio del ao pasado la convocatoria para

el Premio Nacional de Investigacin Social y de Opinin Pblica en su primera edicin, 2011. El objetivo del concurso fue fomentar la

generacin y la difusin de investigaciones y de estudios de calidad

en materia social, de desarrollo econmico y de opinin pblica per-tinentes para el trabajo legislativo.

en la primera edicin del Premio participaron 127 ensayos; de ellos, 101 fueron elaborados de manera individual, y 26 en equipo.

Respecto del gnero, 80 fueron escritos por hombres, 32 por mujeres

y 14 por equipos mixtos. 58 de los ensayos fueron hechos por auto-res con domicilio en el Distrito Federal, 15 en el Estado de Mxico,

11introduccin

y 13 en Jalisco, por mencionar los ms importantes. Respecto de los

temas generales de ensayo, 52 escritos o 40.94% de los 127 ensayos

trataron sobre legislacin y polticas pblicas para el desarrollo social; 14 u 11.02%, sobre legislacin y polticas pblicas para el desarrollo

econmico, y 61 o 48.03%, sobre opinin pblica, agenda legislativa

y polticas pblicas.De los textos, un jurado calificador externo, integrado por dis-

tinguidos especialistas y acadmicos, seleccion los 21 mejores para

elegir de entre ellos a los posibles ganadores y a las cinco menciones especiales. De los finalistas, 14 fueron elaborados por hombres, 4

por mujeres y 3 por equipos mixtos. los autores de diez de los en-sayos tenan domicilio en el Distrito Federal, 3 en Jalisco y 6 estaban

repartidos en el Estado de Mxico, en Quintana Roo, en San Luis

Potos, en Sonora, en Tamaulipas y en Veracruz, respectivamente.

En lo referente a los temas generales de ensayo, 9 o 42.86% de los

21 finalistas trataron sobre legislacin y polticas pblicas para el

desarrollo social; 2 o 9.52%, sobre legislacin y polticas pblicas

para el desarrollo econmico, y 10 o 47.62%, sobre opinin pbli-ca, agenda legislativa y polticas pblicas.

Luego de una rigurosa revisin, fueron elegidos tres ganadores

y cinco menciones especiales. como parte del premio a las mejo-res participaciones, el cesoP decidi publicar los textos en este vo-lumen. Los temas particulares de cada trabajo son muy diferentes:

anlisis sobre polticas sociales, medio ambiente, crecimiento eco-nmico, representacin parlamentaria y opinin pblica. Cada uno

de los ensayos guarda interesantes propuestas y observaciones en el tema que discute; por ello, el volumen elaborado con los ensayos del

Premio es una lectura obligada para los tomadores de decisiones.El ensayo ganador del primer lugar fue elaborado por Joaqun

Bracamontes Nevrez, Mario Camberos Castro y Luis Huesca Rey-noso y se titula Una evaluacin de poltica pblica: el impacto del programa Oportunidades en Mxico y sus diferentes regiones. En

el transcurso de su investigacin, los autores se hacen las siguientes


preguntas: en verdad el programa Oportunidades ha sido deter-minante para reducir los diferentes tipos de pobreza en Mxico y

las regiones que le constituyen?, acaso los problemas de focaliza-cin de oportunidades inhiben de manera importante el objetivo de un combate efectivo a la pobreza?, son suficientes los montos

del apoyo monetario mensual que el programa ofrece a los hogares

en la lucha contra la pobreza?Para responder a dichos cuestionamientos, los autores propo-

nen estimar la incidencia de tipos de pobreza para 2006 y 2008, eva-luar el impacto del programa en la reduccin de diferentes tipos de

pobreza mediante la tcnica de micro-simulacin esttica, analizar

los errores de focalizacin y estimar si el monto de las transferen-cias monetarias mensuales del programa es adecuado. la hiptesis de la investigacin afirma que las transferencias monetarias del pro-grama Oportunidades asignaron recursos suficientes para reducir la

pobreza en sus diferentes tipos en el pas y tambin en las regiones,

especialmente en la del Sur-sureste, durante el periodo 2006-2008.

Luego de un puntual anlisis, se encontr que en el contexto de

la crisis financiera global y del incremento en los costos de los alimen-tos, la poltica social no contrarrest el incremento en los niveles de

pobreza, puesto que en el pas aument la incidencia de familias en

pobreza alimentaria (15.61%), en pobreza de capacidades (22.05%) y

tambin en pobreza patrimonial (41.95%) para el 2008. Sin embargo,

la implementacin del programa oportunidades evit que la propor-cin de hogares mexicanos en pobreza alimentaria se incrementara 2.73%, las familias en pobreza de capacidades 0.34% y la proporcin

de hogares en pobreza de patrimonio 0.17 por ciento.Al final, los investigadores hacen una serie de recomendaciones

entre las que destacan: los incrementos a las transferencias deben

ser mayores al ndice Nacional de Precios de la canasta bsica; se debe supervisar in situ el programa con la finalidad de hacer una distribucin ms efectiva y mejor focalizada de los recursos; la

creacin de coordinaciones regionales del programa para atenuar el

13introduccin

desigual impacto regional, y la posibilidad de instrumentar un pre-supuesto multianual regional para la superacin de la pobreza .

El segundo lugar lo obtuvo el ensayo Desarrollo econmico,

cambio climtico y combate a la pobreza en una estrategia nacional de economa verde e inclusiva de Fernando Javier Daz Lpez y

Jos Eduardo Roln Snchez. De acuerdo con los autores, cada

da es ms evidente que las poblaciones ms pobres y marginadas son las ms vulnerables a los riesgos asociados al cambio climtico,

pues su actividad econmica se enfoca al aprovechamiento de los

recursos naturales, que son impactados por fenmenos climatol-gicos. Sobre esta lnea, el gobierno mexicano se ha enfrascado en

diferentes acciones multilaterales para lograr el avance de proyectos

de desarrollo sostenible a nivel global. la pregunta que se hacen los autores es cmo impulsar una estrategia de desarrollo que atienda la pobreza, que incremente el bienestar social y que al mismo tiempo

fortalezca la capacidad nacional para mitigar el cambio climtico y

sus efectos en la economa nacional.

los autores sostienen que la estrategia mexicana de economa verde debe estar enfocada hacia la competitividad, la innovacin

y la sustentabilidad ambiental, y enumeran las caractersticas que

cualquier modelo de economa verde debe poseer. su investigacin es un gran aporte a las ciencias sociales por la rica descripcin que hacen del modelo de economa sostenible en Mxico: ofrece una

perspectiva original del tema al combinar elementos tericos de economa verde, estudios de innovacin, cambio climtico, polti-cas pblicas medioambientales, desarrollo internacional y economa

ambiental o pago por servicios ambientales.el trabajo de los autores apunta que una parte sustantiva de la

estrategia hacia una economa verde depende de cambios institu-cionales y de los sistemas de gobernanza en el manejo de recursos naturales. tambin establece que el principal reto de la economa verde es el de generar mecanismos de redistribucin de riqueza ade-


cuados para garantizar un mayor beneficio social, menor pobreza y

menores carencias sociales.El tercer lugar le correspondi a Fermn Edgardo Rivas Prats

con su ensayo Parlamento futuro en Mxico: e-parlamento y el re-diseo de la representacin parlamentaria desde la participacin ciu-dadana?. Parte de que la institucin legislativa atraviesa una de sus

peores crisis de representacin, que se evidencia en la falta de credi-bilidad y de confianza de los ciudadanos en las instituciones polticas,

en la falta de mecanismos de vinculacin de las demandas ciudada-nas con la agenda legislativa institucional, en la falta de informacin

consistente y amigable al ciudadano y en la carencia de indicadores claros que permitan conocer a quienes perjudican o benefician las

legislaciones aprobadas. la hiptesis del autor es que a mayor con-crecin material de procedimientos de vnculo con el votante, la

ciudadana y su demanda, corresponder una mayor legitimidad del

rgano legislativo.El objetivo del escrito de Fermn Rivas es demostrar la necesidad

de un proyecto de Parlamento electrnico en mxico como modelo de comunicacin e interaccin, y como vnculo entre la actividad le-gislativa y la ciudadana. Particularmente, el Parlamento Electrnico

es definido como algo ms rico y ms complejo que la generacin de

una pgina electrnica con informacin sobre la actividad legislativa;

su caracterstica nuclear es la interaccin, la vinculacin y la parti-cipacin ciudadana en las funciones del rgano legislativo, lo que

supone un rediseo o creacin de procedimientos legislativos que permitan enlazar la entrada ciudadana con las funciones ordinarias

del Poder Legislativo con miras a generar un impacto especfico

sobre la actividad del ltimo. al primer nivel de un rediseo insti-tucional le llama nivel de generacin de informacin, y al segundo,

nivel de comunicacin. De acuerdo con el autor, si se instrumenta

el Parlamento Electrnico, entonces el Poder Legislativo se volver

una institucin porosa a la que puedan entrar las demandas ciu-

15introduccin

dadanas, y como consecuencia habr una mayor confianza y parti-cipacin ciudadana.

luego de los tres ganadores existieron otros participantes que elaboraron escritos sumamente interesantes en sus respectivas reas. Por ello se otorgaron cinco menciones especiales: la primera se le concedi al artculo elaborado por carlos marcelo baquedano Gorocica, que tambin versa sobre una vertiente del derecho: la

justicia ambiental.el texto titulado acceso a la justicia ambiental en mxico:

retroceso, avances y desafos comienza discutiendo que ante las

catstrofes ecolgicas es necesaria una revisin del derecho a un

medio ambiente adecuado. De acuerdo con el autor, existe un largo

trecho por recorrer en materia de una efectiva tutela del derecho

a un medio ambiente adecuado, ya que no se cuenta con medios

suficientes y eficaces para su proteccin y su defensa. El objetivo

del ensayo es ofrecer un panorama general respecto de la situacin

actual de dicha prerrogativa en Mxico, desde sus prolegmenos

legislativos hasta las novedades en materia de reformas constitucio-nales y legales. Asimismo, estudia la interpretacin del derecho a un

medio ambiente adecuado en las sentencias ms significativas que

ha emitido el Poder Judicial de la Federacin.

El autor identific en su investigacin que el orden jurdico-am-biental mexicano no goza de unidad ni de coherencia, sino que est

disperso en leyes, reglamentos, normas oficiales mexicanas, normas

tcnicas o administrativas (listados de sustancias y actividades con-sideradas como altamente riesgosas) e instrumentos de planeacin ambiental y urbana. La dispersin dificulta la eficacia de la gestin

ambiental y, dado que es aplicada por dependencias federales, es-tatales y municipales que no guardan relacin alguna con el rubro ambiental, se presentan graves conflictos de coordinacin, deriva-dos de visiones distintas de los temas ambientales. Tambin, el au-tor concluye que los criterios jurisprudenciales en la materia estn


orientados hacia los Tribunales Colegiados, ms no as a la Suprema

corte de Justicia de la Nacin.la segunda mencin especial la recibi el ensayo la opinin

pblica y su expresin en la ciudad de David Palma Vzquez. El

escrito tiene como objetivo explorar la relacin existente entre la sociedad civil y el estado por medio del estudio de caso del movi-miento social denominado Frente Amplio en contra de la Superva

Poniente en defensa del medio ambiente. El texto inicia con una

interesante descripcin de las diferencias conceptuales entre el es-pacio pblico y la esfera pblica, concluye que el espacio pblico es

un lugar de apropiacin de los habitantes de la ciudad, en tanto que

es donde se llevan a cabo las interacciones cara a cara y se elaboran representaciones socioculturales de la misma.

El autor destaca que la falta de respuesta del sistema poltico

para canalizar y responder a sus demandas, llev a la sociedad civil

a utilizar en varias ocasiones el espacio pblico como su medio de expresin: la wikibanqueta, que simbolizaba los problemas am-bientales y la necesidad de construir una ciudad peatonal y no de automviles, y la wikicebra, un paso peatonal con el mismo signi-ficado. Al final de su disertacin, el autor concluye que las acciones

del Frente Amplio apelan a una mayor participacin ciudadana en

la toma de decisiones del gobierno de la ciudad de mxico en los proyectos de infraestructura; desde la fase de la planificacin hasta

su ejecucin. Asimismo, abunda que la funcin principal del estu-dio es describir un fenmeno: la relacin dual entre la formacin

de la sociedad civil, los procesos de reforma hacia un sistema ms

democrtico y la cada vez mayor apropiacin de los espacios pbli-cos con objetivos polticos muestran la importancia de los espacios pblicos en tanto que son una dimensin fundamental para la mo-vilizacin y la organizacin social en la ciudad.

La tercera mencin la obtuvieron Hugo Amador Herrera To-rres y daniela arias torre con el ensayo titulado Produccin le-gislativa y neo-institucionalismo econmico. marco regulatorio

17introduccin

econmico del estado de Michoacn. Su texto examina el marco

regulatorio econmico de Michoacn con la finalidad de determi-nar en qu grado define los derechos de propiedad y fomenta los

acuerdos contractuales entre los agentes que realizan intercambios econmicos. Desde el inicio, enuncia las proposiciones bsicas del

neo-institucionalismo econmico respecto del papel de las institu-ciones, de los derechos de propiedad y de los acuerdos contractua-les en la concrecin de intercambios eficientes y de crecimiento

econmico.El texto calcula tres ndices para reflejar cuantitativamente el ni-

vel en el que la regulacin econmica de la entidad delinea los dere-chos de propiedad y promueve los acuerdos contractuales: el ndice sobre derechos de propiedad fue de 0.46; el de acuerdos contrac-tuales, de 0.21, y el de promocin del neo-institucionalismo econ-mico fue de 0.41; todos cayeron en la clasificacin de inaceptable.

Al final los autores sealan que la correlacin entre instituciones y

el crecimiento econmico es clara, pero la relacin no es tan sim-ple como parece, pues las relaciones de intereses entre los agentes

complejizan tanto el diseo institucional como la ejecucin misma. tambin los autores concluyen que es menester considerar otros factores que expliquen el funcionamiento institucional y adems in-corporar el anlisis de las instituciones informales. Este ensayo es

un texto que pone en accin la teora econmica y adems destaca ciertas limitaciones al momento de aplicarla a la realidad.

La cuarta mencin especial fue otorgada a Ana Cristina Osegue-ra sauri y a roberto Palma Pacheco por su trabajo el crecimiento econmico regional mexicano: una propuesta de cambio legislativo.

su texto es una contribucin a la literatura sobre el crecimiento eco-nmico regional; en su ensayo se subraya la importancia de utilizar datos desagregados con la finalidad de descubrir la importancia de

variables estatales en el incremento de la actividad econmica estatal. la investigacin utiliz un periodo de 10 aos y se usaron los datos de los censos econmicos de 1998 y 2008.


la regresin de crecimiento para la economa mexicana encontr que la educacin, la infraestructura, la eficiencia de las instituciones

pblicas y los apoyos directos a la actividad productiva, as como las

variables tecnolgicas y de uso eficiente de factores promovieron el

crecimiento econmico. Finalmente, los autores proponen eficientar

los recursos del programa de apoyos conocidos como Fondo Pymes, por medio del establecimiento de criterios de equidad geogrfica para

promover un desarrollo regional equilibrado.la quinta y ltima mencin especial le corresponde a Juan

Sebastin Larrosa Fuentes por su ensayo Desconcentrar y des-centralizar un sistema de comunicacin local: una propuesta para fortalecer el desarrollo de la opinin pblica en Mxico. Uno de

los retos en las democracias constitucionales y representativas es incorporar a la opinin pblica en la construccin de la esfera p-blica plural. Por ello, la idea fundamental defendida por el autor es

que los estados que buscan constituir y reconocer la diversidad de la opinin pblica de sus ciudadanos deben garantizar un sistema de comunicacin que permita el desarrollo de una esfera pblica en

la que sus participantes estn en la misma igualdad de posibilidades de participar en ella.

el objetivo del ensayo es esbozar de manera general un mapa de los sistemas de comunicacin de Jalisco y mostrar el desarrollo de los procesos de concentracin en su estructura de control y de pro-piedad y la centralizacin de sus contenidos. este ltimo aspecto ha operado en contra de la construccin de una esfera pblica en la

que se pueda desarrollar una opinin pblica ms activa en la vida democrtica.

En un segundo momento, el autor destaca la necesidad de una

desconcentracin y descentralizacin de los medios de comunica-cin para profundizar la democracia. Asimismo, algunas de las ideas

para descentralizar el sistema de medios de comunicacin en mxi-co que el autor propone son: crear una red nacional de radiodifuso-ras y televisoras universitarias que tenga las posibilidades tcnicas y

19introduccin

econmicas de generar una programacin atractiva y local para las audiencias mexicanas; establecer un rgimen legal que distinga qu estaciones de radio y de televisin son parte de la cadena nacional y cules son medios de comunicacin locales, que incluya una dis-posicin legal en la que se obligue a los concesionarios a comprar al menos 30% de su produccin a una empresa distinta a la suya, y que

impulse la diversidad de formatos en la industria audiovisual. Por

ltimo, plantea la puesta en marcha de un observatorio nacional de

las industrias culturales, integrado por el sector pblico y el privado

y por la sociedad civil.La manera como estos textos abordan diversas dificultades en

mxico y la originalidad de sus postulados hacen que esta compi-lacin de ensayos sea un excelente paso para comprender mejor la realidad nacional. Sin duda alguna, el cesoP se enorgullece de haber fomentado una produccin acadmica tan interesante y valiosa.

Premios

Una evaluacin de poltica pblica: el impacto del programa oportunidades en mxico y sus diferentes regiones

Joaqun Bracamontes Nevrez Mario Camberos CastroLuis Huesca Reynoso

Introduccin

en el marco de la globalizacin, las crisis econmicas de las ltimas dcadas y particularmente la crisis actual han hecho inevitable el deterioro en el bienestar y los niveles de pobreza en lo que va del siglo xxi. En el mundo, alrededor de tres mil millones de personas viven en pobreza con menos de dos dlares americanos per cpita diarios (World Bank, 2005), cerca de 200 millones en Amrica Latina (Perry

et al., 2006) y ms de 50 millones en Mxico (Coneval, 2010; Banco Mundial, 2004; Damian y Boltvinik, 2003; Sedesol/ctmP, 2002).

En el caso de Mxico, a inicios del presente siglo el Banco Mun-dial (2001) advierte sobre la urgencia de resolver el grave proble-ma de pobreza en el pas y, a escala regional, particularmente en la

regin sur-sureste donde se localizan las tres entidades con ms pobres: Chiapas, Guerrero y Oaxaca, las cuales se caracterizan por

una alta concentracin de grupos indgenas. En este contexto, en marzo de 2002 se crea el programa Opor-

tunidades, que pretende incidir en tres aspectos esenciales para el

desarrollo de las capacidades individuales: una buena nutricin, un


aceptable estado de salud y un nivel de educacin bsico, lo que les

permitira integrarse por sus propios medios a la vida social y pro-ductiva (Sedesol, 2003). El programa constituye uno de los pilares

de la poltica social, cuyo impacto evaluaremos, razn por la cual a

continuacin exponemos sus aspectos ms importantes.

El programa Oportunidades

La implementacin del programa Oportunidades implic la defini-cin oficial de tres tipos de pobreza: pobreza alimentaria, incluye los hogares cuyo ingreso por persona es insuficiente para comprar

la canasta con los requerimientos nutritivos para vivir; pobreza de capacidades, comprende los hogares que tienen un ingreso por per-sona insuficiente para satisfacer el conjunto de necesidades nutri-cionales, salud y educacin; y pobreza de patrimonio, considera la proporcin de hogares cuyo ingreso por persona es menor al ne-cesario para cubrir un patrn de alimentacin bsico, salud, educa-cin, vestido, calzado, vivienda y transporte pblico (Sedesol, 2003;

sedesol-ctmP, 2002).Por lo tanto, el programa consiste en transferencias monetarias

condicionadas a las familias de bajo ingreso, apoyo que se otorga a

las madres siempre y cuando cumplan con mantener a los hijos en las escuelas, llevarlos a visitas mdicas regulares, vacunarlos y acudir

a charlas de salud o nutricin. En un principio, las reglas de opera-cin definan slo tres componentes: nutricin, salud y educacin,

pero en el 2006 se incorpora el apoyo para cada adulto mayor en el hogar beneficiado, en el 2007 el componente energtico y en el

2008 Vivir Mejor, para compensar el alza internacional en los pre-cios de los alimentos.

Oportunidades cuenta con financiamiento del Banco Interame-ricano de Desarrollo (bid), cuyo presupuesto pas de 22 mil millo-nes de pesos en 2002 a 33 mil millones en 2006 y, en el contexto de

25una evaluacin de poltica pblica

la crisis reciente, dicho presupuesto se increment hasta 63 mil mi-llones en 2010 30 mil millones ms respecto al 2006, lo cual casi

triplica el incremento de 11 mil millones observado en los primeros cuatro aos de aplicacin del programa (2002-2006).1 en el 2002 el programa atenda a 3.2 millones de hogares, eran casi 5 millones en

el 2006 y alrededor de 6 millones de familias para el 2010.

Las transferencias de Oportunidades constituyen una gran ayu-da para las familias que no tienen acceso a los mnimos indispen-sables, pero no se sabe si ello las proveer con un ingreso tal que

les lleve a superar la pobreza.2 Adems, el carcter focalizado de Oportunidades se asumi desde un principio como una fortaleza,

pues tericamente ello permitira concentrar la transferencia de los

apoyos monetarios a las familias que ms lo requeriran; sin embar-go, en los aos que lleva la aplicacin del programa, una constante

han sido los problemas de focalizacin (Boltvinik, 2004), mismos

que habremos de tratar en este trabajo con detenimiento.De lo antes descrito surgen las siguientes interrogantes: en

verdad el programa oportunidades ha sido determinante para re-ducir los diferentes tipos de pobreza en Mxico y las regiones que

le constituyen?, acaso los problemas de focalizacin de Oportu-nidades inhiben de manera importante el objetivo de un combate efectivo a la pobreza?, son suficientes los montos del apoyo mo-netario mensual que el programa ofrece a los hogares en la lucha

contra la pobreza?

1 Vase el Presupuesto de Egresos de la Federacin (PEF) para el ejercicio fiscal de cada ao.

2 la relevancia de este estudio radica en que va ms all de la estimacin de ndices segn tipo de pobreza como en su momento lo hizo el comit tcnico y hoy lo hace el coneval para insertarse no en la evaluacin de metas sino en la evaluacin de impactos del programa Oportunidades, sin soslayar el hecho de que ambas evaluaciones ms que excluyentes resultan complementarias.


Los objetivos e hiptesis

Para responder a los cuestionamientos anteriores se proponen los objetivos siguientes: 1) estimar la incidencia por tipo de pobreza en mxico y las regiones para 2006 y 2008; 2) evaluar el impacto del programa Oportunidades en la reduccin de los diferentes tipos de

pobreza, mediante la tcnica de micro-simulacin esttica, 3) medir

y analizar los errores de focalizacin y, 4) estimar en qu medida las

transferencias monetarias mensuales que hace Oportunidades son

las requeridas para el combate efectivo de la pobreza en el pas y

las regiones. La hiptesis que gua el presente trabajo afirma que las transfe-

rencias monetarias otorgadas mensualmente a las familias mexica-nas mediante el programa Oportunidades asign recursos suficien-tes para coadyuvar a reducir la pobreza en sus diferentes tipos en

el pas y tambin en las regiones especialmente en la sur-sureste que secularmente ha observado los mayores ndices de pobreza en Mxico, durante el periodo 2006-2008.

La primera parte de este trabajo se refiere a la metodologa para

medir la pobreza y evaluar el impacto de la poltica pblica en el combate a la pobreza; la segunda expone los resultados de la me-dicin y el impacto de oportunidades en los niveles de pobreza nacional y regional; la tercera hace hincapi en un aspecto que no se le haba dado importancia, como son los errores de focalizacin;

mientras que la cuarta se refiere a los costos estimados de combatir

la pobreza para compararlos con los recursos asignados presupues-talmente a Oportunidades, que dar un punto de referencia impor-tante como parte de la evaluacin del programa. las conclusiones y recomendaciones se exponen al final.


El mtodo de lneas de pobreza y la microsimulacin

el mtodo de lneas de lP (Sen, 1976) toma como referencia el costo de los satisfactores bsicos o mnimos llamado lnea de po-breza (Z),3 por lo que se consideran en pobreza aquellas familias o

individuos cuyo ingreso (Yi)4 est por debajo de la lnea de pobreza (Z). Entonces, si se cumple la condicin: (Z-Yi) > 0, el individuo u hogar ser pobre (ni) y el total en pobreza ser (Ni).

Los ndices para medir la pobreza

los ndices de pobreza FGT de Foster, Greer y Thorbecke (1984), introducen un ponderador que es un factor de valoracin sub-jetiva del grado de pobreza. Cuando el parmetro =0, el ndice

FGT (0) es el porcentaje de hogares en pobreza; mientras que si =1

el ndice FGT (1) representa la intensidad promedio de la pobreza; es decir, cuanto mayor es el FGT (1), en promedio los ingresos de

los hogares pobres estarn ms alejados de las lneas de pobreza.En atencin a los axiomas de pobreza de Sen (1976),5 Foster et

al. (1984) utilizan el parmetro =2 para medir la severidad de la pobreza con el ndice FGT (2), que refleja una mayor sensibilidad al

3 Vase el desarrollo formal del mtodo de lneas de pobreza en Camberos, Huesca y Genesta (1996).

4 es el ingreso neto total per cpita mensual de los hogares el que se compara con el valor monetario de las lneas de pobreza; es decir, el ingreso familiar, luego de pagar impuestos y recibir transferencias del gobierno.

5 amartya sen menciona dos axiomas deseables para un ndice de pobreza. Un primer axioma es el de monotonicidad: si lo dems se mantiene constante, una reduccin en el ingreso de un individuo por debajo de la lnea de pobreza debe incrementar el ndice de pobreza. el segundo axioma es el de transferencia: si lo dems se mantiene constante, una transferencia de ingreso de una persona pobre a otra ms rica debe incrementar el ndice de pobreza (Sen, 1976).


dficit de ingreso de los hogares ms pobres, por lo que es mayor

conforme estos hogares son mucho ms pobres en conjunto. La

frmula generalizada de los ndices FGT es la siguiente:

FGT () = P (y , z ) =1 n

i=q

i=1S z yi z

donde n es el nmero total de hogares observados, q el nmero de hogares pobres, yi es el ingreso per cpita de los hogares pobres, z representa las lneas de pobreza y el parmetro de ponderacin del grado de pobreza en los hogares ( =0, 1 y 2).

Para estimar niveles de pobreza se sigue la metodologa pro-puesta por el comit tcnico para la medicin de la Pobreza (ctmP-Sedesol, 2002) y luego retomada por el Coneval para sus estimaciones. La fuente de informacin es la Encuesta nacional de ingresos y gastos de los hogares (ENIGH-2006 y 2008) del instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica (iNegi). se utiliza el software dad 4.4 DAD: A Software for Poverty and Distributive Anlisis,6 uno de los ms apropiados en el anlisis de la pobreza y la distribucin del ingreso (Zhan, 2003). Para ello, a partir de los

microdatos de las ENIGH, se estimaron los niveles de ingreso neto total per cpita mensual familiar mediante el uso del paquete esta-dstico general stata.

6 el dad es uno de los software que el banco mundial utiliza en el anlisis y monitoreo de la pobreza, fue programado en lenguaje Java por Araar Abdelkrim y Carl Fortin (Araar y Duclos, 2006).


La tcnica de microsimulacin esttica

las tcnicas de microsimulacin son un instrumento del anlisis eco-nmico que permite estudiar los efectos que tiene un cambio de la

poltica fiscal y social en la calidad de vida de la poblacin (Bour-guignon y Spadaro, 2006). Esta tcnica se torna importante porque

permite modelar/simular la poltica social, dando respuesta a la si-guiente pregunta: cul sera el nivel de pobreza ante una cambio de la

variable Yi para el hogar h en el tiempo t+1 si se aplica determinada poltica social y todo lo dems se mantiene constante? esto es lo que se denomina efectos de primera ronda, lo cual no es otra cosa que la

diferencia aritmtica entre el antes y el despus de los clculos. la microsimulacin esttica7 se basa en datos de corte transver-

sal como las ENIGH, si la microsimulacin es esttica significa que no se toma en cuenta la reaccin de los agentes econmicos ante un cambio de poltica, y tambin implica que se considera slo un

periodo, por lo que se suponen constantes la estructura demogr-fica y la econmica (Cogneau et al., 2003). Por lo tanto, se trata de clculos puramente aritmticos que muestran el efecto inmediato

de un cambio en la poltica social, por lo que esto permitir una

idea del impacto que ha tenido el programa oportunidades sobre el fenmeno de la pobreza en Mxico y la regin Sur-sureste.

La evaluacin de las polticas sociales y el uso de la microsimulacin

el anlisis cuantitativo de las polticas sociales es relativamente re-ciente; no obstante, en los ltimos aos se ha observado un mayor

inters en el uso de modelos basados en microdatos de los hogares

7 Para una revisin detallada de las diferencias entre la microsimulacin estti-ca y dinmica, vase Thompson y Schoeman (2006) y Cogneau et al. (2003).


para el anlisis de la poltica pblica a escala internacional. As, los

modelos o tcnicas de microsimulacin se utilizan cada vez ms en los departamentos de gobierno, por investigadores acadmicos

y por los economistas del sector privado, ya que permiten hacer

valiosos clculos que arrojan luz acerca de un asunto en el que todo mundo est interesado: quin gana y quin pierde ante una varia-cin de la poltica.

En este trabajo, la microsimulacin se hace de la manera si-guiente: primero se calcula la pobreza con el mtodo de lP, consi-derando el ingreso per cpita mensual de los hogares que incluye todas las fuentes de ingreso y Oportunidades.8 se obtienen luego los ndices de pobreza para Mxico y las regiones; segundo, se res-tan las transferencias de ingreso que el programa Oportunidades

hace al ingreso per cpita mensual del hogar y se calculan nueva-mente los ndices. La diferencia entre ambos ndices representa el

impacto de Oportunidades en el combate a la pobreza. Tercero, se

calcula el ndice de pobreza microsimulando la transferencia focali-zada del monto mximo9 en apoyo al ingreso per cpita mensual de todo hogar en situacin de pobreza.

8 El programa Oportunidades establece un monto monetario mximo, pero la entrega de ste depende de las particularidades de cada hogar; es decir, a los hogares se les da el apoyo monetario para alimentos y energa, pero el incremento de las transferencias est sujeto a que el hogar tenga hijos en educacin bsica o media superior y a la existencia o no de adultos mayores en la familia; vanse reglas de operacin del programa [www.oportunidades.gob.mx].

9 De acuerdo con las cifras histricas de los apoyos, en el 2002 el monto mxi-mo de apoyo mensual por familia era de $1 550.00 (1.29 salarios mnimos men-suales), en el 2006 $1 855.00 (1.31 smm), y en el 2008 $2 220.00 (1.46 smm) [www.oportunidades.gob.mx]. No obstante, segn Hernndez y Del Razo (2004:31-32), los hogares beneficiados por el programa reciban en promedio $370.00 por mes, equivalentes al 26% del ingreso familiar en el 2003.


La pobreza en Mxico y las regiones, el impacto de Oportunidades 2006-2008

Para dar una visin ms completa, pero tambin diferenciada y es-pecfica, hacemos un anlisis comparativo de Mxico y sus regiones.

Cabe decir que se han hecho diferentes regionalizaciones para Mxi-co las cuales responden a distintos criterios en su definicin. Hanson

(2003), por ejemplo, presenta seis regiones atendiendo a los niveles

de inversin, el salario medio y la disponibilidad de capital humano;

mientras que Esquivel (1999) define siete regiones agrupadas con

base en caractersticas geogrficas como el clima, la vegetacin y la

orografa; sin embargo, para este trabajo nos pareci ms adecuada

la regionalizacin establecida por el consejo Nacional de Poblacin (Conapo, 2004),10 que divide el territorio del pas en cuatro grandes regiones, que agrupa a las entidades federativas por su intensidad mi-gratoria, explicada por las condiciones de pobreza y marginacin.

Las lneas de pobreza en el estudio

la eleccin de las lneas de pobreza representa un paso intermedio entre la etapa de definicin operacional y la medicin propiamente

dicha. Para este estudio se aplicarn las lneas de pobreza obtenidas a partir de la canasta alimentaria iNegi-cePal, de acuerdo con la metodologa del ctmP (2002).11

10 Regin tradicional: Aguascalientes, Colima, Durango, Guanajuato, Jalisco, Michoacn, Nayarit, San Luis Potos y Zacatecas; regin Norte: Baja California, Baja California Sur, Coahuila, Chihuahua, Nuevo Len, Sinaloa, Sonora y Tamauli-pas; regin Centro: Distrito Federal, Hidalgo, Estado de Mxico, Morelos, Puebla, Quertaro y Tlaxcala; regin Sur-Sureste: Campeche, Chiapas, Guerrero, Oaxaca, Quintana Roo, Tabasco, Veracruz y Yucatn.

11 el ctmP (2002) consider no conveniente la canasta alimentaria de la Coor-dinacin General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados (Coplamar), ya que refiere a los patrones de gasto de 1975-1982.


el valor de la canasta bsica alimentaria iNegi-cePal (1992) se actualiza por el Coneval (2006 y 2007) utilizando los desagrega-dos por rubro y bienes especficos del ndice nacional de precios al

consumidor (iNPc) para construir las lneas de pobreza. se requiere tambin considerar otras necesidades bsicas no alimentarias. Para ello, el procedimiento ms comn consiste en aplicar al valor mo-netario de la canasta alimentaria un factor de expansin que es el in-verso del coeficiente de Engel,12 para estimar as propiamente cada una de las lneas de pobreza.

En el Cuadro 1 se pueden apreciar las lneas de pobreza. As, en

el ao 2002 todo hogar cuyo ingreso neto total per cpita mensual fuese inferior o igual a $672.27 igual a 0.56 smm estaba en pobre-za alimentaria; mientras que todo hogar con un ingreso neto total per cpita mensual igual o inferior a $824.54 (0.69 smm) viva en pobreza de capacidades y, los hogares que tuvieran un ingreso neto

total per cpita mensual de $1 348.84 (1.12 smm) o menos, padecan pobreza de patrimonio.

Para el 2006, los hogares con un ingreso neto total per cpita

mensual igual o menor a $809.97 (0.57 smm) estaban en condicin de pobreza alimentaria. Padecan pobreza de capacidades los hoga-res con un ingreso neto total per cpita mensual igual o por debajo de $993.31 (0.70 smm); mientras que eran pobres de patrimonio los hogares con un ingreso neto total per cpita mensual igual o menor a $1 624.92 (1.15 smm).

En el 2008, todo hogar con un ingreso neto total per cpita

mensual igual o inferior a $949.38 (0.63 smm) viva en pobreza alimentaria; mientras que los hogares cuyo ingreso neto total per cpita mensual era igual o menor a $1 164.41 (0.77 smm) estaban

12 el economista prusiano engel observa una tendencia entre el presupuesto destinado a los alimentos y el gasto total, sealando que cuando aumenta el ingreso la proporcin que se gasta en alimentos disminuye Ley de Engel (Barreiros, 1992). Para ver cmo el ctmP y el Coneval calculan el coeficiente de Engel y lo utiliza en la estimacin de las lneas de pobreza, vase el anexo 1 en Sedesol-ctmP (2002).


cuadro 1. mxico. lneas de pobreza1 mensual per cpita, 2002, 2006 y 2008

1 ingreso neto mensual per cpita en pesos de agosto para cada ao.2 es la equivalencia en salarios mnimos mensuales. el smm en el 2002 era de

$1 203.00; en el 2006 fue de $1 414.80; y para el 2008 de $1 518.00 [www.conasami.gob.mx].

Fuente: tomado de Coneval, que hace la estimacin siguiendo la metodologa del ctmP y la informacin de los deflactores necesarios proporcionada por el Banco de mxico; vase nota tcnica 001 del coneval 2006 y 2007.

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smm

0.570.701.15

2008

949.381 164.411 904.84

smm

0.630.771.25

en pobreza de capacidades. en pobreza de patrimonio estaban las familias que tenan un ingreso neto total per cpita mensual igual o

menor a $1 904.84 (1.25 smm).

El impacto en pobreza alimentaria

En el Cuadro 2 (columnas 2-4), se muestra que los hogares en

pobreza alimentaria hubieran aumentado en el pas 25.1% y en la

regin Norte 28.9%, en la Tradicional 19.0%, Centro 50.1% y Sur-

sureste 15.6%. No obstante, en virtud a la aplicacin del programa

Oportunidades (columnas 5-7), los hogares que padecan pobreza

se incrementaron slo 22.3% en el pas y en la regin Norte 26.3%,

la regin Tradicional experiment un aumento de 18.2%, la Centro

47.6% y la regin Sur-sureste 11.3% en el periodo 2006-2008.

en trminos del incremento en la incidencia de pobreza ali-mentaria, queda claro que las regiones ms afectadas fueron la re-gin Centro y la Norte cuyo incremento fue mayor que el obser-vado en el pas, luego estn la regin Tradicional y la Sur-Sureste,

donde la incidencia se increment en menor medida; sin embar-

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go, al comparar las variaciones porcentuales con la situacin Sin

Oportunidades, se aprecia el impacto del programa, el cual evit

un incremento del 2.73% en la proporcin de hogares que padecan

pobreza alimentaria en Mxico (parte inferior, columna 6). A nivel

regional, el mayor impacto se present en la regin Sur-sureste, don-de la aplicacin de Oportunidades evit un incremento de 4.26% en

la proporcin de hogares que padecan pobreza alimentaria, y en la

regin Centro (2.43%); en tanto que un impacto inferior al observa-do a nivel nacional se present en las regiones Tradicional (0.78%)

y Norte (0.62%), respectivamente.

Por otra parte, la microsimulacin de la poltica social con la

transferencia del monto mximo al universo de hogares en pobreza

(Cuadro 2, columnas 8-9), muestra que la pobreza alimentaria hu-biera alcanzado slo al 5.4% de los hogares mexicanos en 2008 y la

regin Sur-sureste, con 11.5% tendra un porcentaje de hogares en

pobreza alimentaria mayor que el pas, pero mucho menor que con el

apoyo dosificado y focalizado actual de Oportunidades. Por su parte,

las regiones tradicional (4.92%), Centro (3.79%) y Norte (2.16%)

estaran con niveles de pobreza alimentaria inferiores al pas.

El impacto en pobreza de capacidades

En el Cuadro 3 (columnas 2-4) se puede observar que la pobreza

de capacidades hubiera aumentado en Mxico 19.7% durante el pe-riodo 2006-2008, en la regin Norte 14.6%, la Tradicional 13.4%,

la Centro 38.1% y en la Sur-sureste 14.3%. Es evidente que en la

regin centro hubo un incremento en la incidencia mayor al ob-servado en Mxico y en el resto de las regiones; sin embargo, al

comparar las variaciones porcentuales con la situacin sin oportu-nidades (parte inferior, columna 6), se puede ver que la aplicacin

del programa evit que los hogares en pobreza de capacidades se incrementaran en 0.34% en Mxico.

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el impacto mayor al observado en el pas se registr en la re-giones Centro (1.97%) y Tradicional (1.04%); mientras que en las

regiones Norte y Sur-sureste, la proporcin de hogares en pobreza

de capacidades se increment a pesar del conjunto de la poltica social y de la implementacin del programa oportunidades durante el periodo 2006-2008.

Siguiendo la poltica social que transfiriera el monto mximo, los

porcentajes de hogares en pobreza de capacidades podran haberse reducido tambin de manera significativa en Mxico y sus regiones,

aun en el contexto de crisis financiera global. En el Cuadro 3 (colum-nas 8-9), se puede constatar que la regin Sur-sureste (18.73%) se-guira siendo de cualquier forma la regin con mayor pobreza de ca-pacidades en el pas, en nivel intermedio estara la regin Tradicional

(9.22%); mientras que la regin Centro (6.85%) y la Norte (3.27%)

tendran los niveles ms bajos en pobreza de capacidades.

El impacto en pobreza de patrimonio

En el Cuadro 4 (columnas 2-4) se muestra que en el periodo 2006-

2008 la pobreza de patrimonio hubiera aumentado 9.5% en el pas;

mientras que en la regin Norte lo habran hecho en 8.1%, en la

Tradicional (8.8%), la Centro (17.8%) y la Sur-sureste (3.6%). Al

aplicarse el programa Oportunidades (columnas 5-7) se advierte

que la pobreza de patrimonio se increment 9.3% en Mxico, en la

regin Norte (8.3%), en la Tradicional (8.1%), la Centro (17.7%) y

la Sur-sureste (3.5%) durante 2006-2008.

es obvio que la regin centro registr un incremento mayor al observado en el pas en pobreza patrimonial, en tanto que las

regiones restantes observaron un incremento por debajo del nacio-nal. Al comparar los cambios con la situacin sin Oportunidades,

se observa que la aplicacin del programa evit que los hogares en pobreza patrimonial se incrementaran 0.17% en Mxico (parte in-

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2006

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2006

38.6

9[0

.005

]26

.57

[0.0

08]

39.7

8[0

.010

]35

.09

[0.0

10]

54.5

1[0

.010

]

2008

42.3

7[0

.006

]28

.73

[0.0

10]

43.2

9[0

.016

]41

.33

[0.0

10]

56.4

9[0

.011

]

sin

opo

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2006

-200

8

9.5

8.1

8.8

17.8

3.6

2006

38.3

6[0

.005

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[0.0

08]

39.5

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.010

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[0.0

10]

53.7

6[0

.010

]

2008

41.9

5[0

.006

]28

.56

[0.0

08]

42.7

9[0

.010

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.05

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10]

55.6

6[0

.010

]

2006

-200

8

9.3

8.3

8.1

17.7

3.5

2006

24.3

0[0

.004

]14

.61

[0.0

06]

25.4

9[0

.008

]19

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08]

39.3

3[0

.010

]

con

mon

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2008

27.3

8[0

.005

]15

.48

[0.0

08]

28.4

6[0

.012

]25

.43

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09]

40.9

8[0

.012

]

Var

iaci

n

(%

)co

n o

port

unid

ades

Var

iaci

n

(%

)


ferior, columna 6). En las regiones, la Tradicional observ el mayor

impacto, ya que la aplicacin de Oportunidades evit un incremen-to de 0.72% en la proporcin de hogares que padecan pobreza

patrimonial; mientras que un impacto menor que en el pas se pre-sent en las regiones Sur-sureste (0.11%) y Centro (0.0.6%). En la

regin Norte, el porcentaje de hogares en pobreza patrimonial se

increment a pesar de la implementacin del programa oportuni-dades en el periodo 2006-2008.

Por otra parte, de haberse implementado la poltica social del

monto mximo, slo 27.3% de los hogares mexicanos vivira en

pobreza patrimonial en el 2008. La regin Sur-sureste (40.9%) y la

Tradicional (28.4%) tendran mayores niveles de pobreza patrimo-nial que el pas, mientras que las regiones Centro (25.4%) y Norte

(15.4%) registraran un porcentaje de hogares en pobreza patrimo-nial menor que mxico.

Los errores de focalizacin de Oportunidades en Mxico y sus regiones

Cornia y Stewart (2003) advierten sobre la existencia de dos errores

en el ejercicio de focalizacin de la poltica social: el de omisin o

exclusin de los pobres [error de tipo i] y el de inclusin de los no pobres [error de tipo ii], los cuales se reconoce existen en la imple-mentacin de la poltica social en el pas (Boltvinik, 2004).

La focalizacin en Mxico

el cuadro 5a muestra que en mxico haba 24.4 millones de hoga-res en el ao 2002, de los cuales slo 13.3 millones eran No pobres

pero 11.1 millones padecan algn tipo de pobreza; 1.94% de los

hogares No pobres y 24.72% de los hogares pobres se beneficiaron


de las transferencias monetarias que otorga el programa Oportu-nidades en el 2002. Para el 2006 se observ una reduccin en la incidencia de pobreza en Mxico. De modo que, de los 26.5 millo-nes de hogares que haba en el pas en este ao, 16.6 millones eran

No pobres y 9.8 millones vivan en condiciones de pobreza. Para el 2006 la cobertura del programa alcanzaba ya a 3.5 millones de hogares mexicanos, pero los hogares pobres con Oportunidades

disminuyeron a 2.1 millones (21.47%) y los hogares No pobres be-neficiados por el programa se incrementaron a 1.4 millones (8.69%)

en el 2006.En el 2008 la pobreza se increment a nivel nacional, pese a que

hubo una mejora en trminos de la cobertura de hogares pobres (31.2%) y disminuy la atencin por parte del programa a familias

que en realidad No eran pobres (4.58%), aunado a ello la cobertu-ra total del programa alcanzaba ya los 4.2 millones de hogares en el pas, cifra que actualmente supera los 6 millones. As, de 26.7

millones de hogares slo 15.5 millones escapaban al flagelo de la

pobreza, pero en el contexto del incremento en costos de los ali-mentos y la crisis financiera global, la pobreza alcanz de nuevo a

11.2 millones de hogares mexicanos en el 2008.de acuerdo con Prez et al. (2010), el error de exclusin es la

proporcin de hogares pobres no-beneficiarios respecto al total de

la poblacin pobre: representa la subcobertura; mientras que el error de inclusin representa la filtracin, que es el nmero de hogares be-neficiarios no pobres dividido por la poblacin total de beneficiarios.

la tasa de inclusin en la focalizacin es la relacin de los hogares pobres beneficiarios respecto al total de hogares pobres, y la tasa de exclusin es la relacin de los hogares no beneficiarios que no son pobres respecto al total de hogares que no estn en pobreza.

En trminos ms especficos, el error de inclusin comprende

el porcentaje del total de hogares beneficiarios que no son pobres;

mientras que el error de exclusin es el porcentaje de hogares po-bres que no son cubiertos por el programa oportunidades; por lo


tipo de hogar

Hogares No pobresHogares Pobrestotal


Hogares No PobresHogares Pobrestotal

sin oportunidades

13 098 1448 379 363

21 477 507

15 240 3867 715 490

22 955 876

14 809 3137 715 490

22 521 869

%

98.0675.28

91.3178.53

95.4268.78

con oportunidades

259 6602 752 0273 011 687

1 499 8402 109 1803 559 020

710 0523 500 6784 210 730

%

1.9424.72

8.6921.47

4.5831.22

total

13 357 80411 131 39024 489 194

16 690 2269 824 670

26 514 896

15 519 36511 213 22926 732 594

2002

2006

2008

Nota: los porcentajes son respecto al total de hogares Pobres y No Pobres, respectivamente.

Fuente: estimaciones propias con base en las ENIGH 2002, 2006 y 2008.

Cuadro 5a. Mxico. Hogares Pobres, No Pobres, beneficiarios y no beneficiarios de Oportunidades 2002, 2006 2008.

tanto, para un mejor desempeo en la focalizacin o seleccin de

hogares beneficiarios del programa se deben minimizar estos erro-res, lo cual no slo depende de la lnea de pobreza y de la forma en

que sta se mide.En el Cuadro 5b, al comparar el ejercicio de focalizacin del

programa Oportunidades en 2002, 2006 y 2008, vemos tasas de ex-clusin por encima del 95%, las cuales son muy altas dada la escala

del programa y, aunque la tasa de exclusin disminuy al 91% en el

2006, se observa que hubo un deterioro en trminos del error de

exclusin o porcentaje de subcobertura y la tasa de inclusin en este mismo ao, para luego mejorar de manera importante en el 2008.

De esta manera, la proporcin hogares pobres No beneficiarios

se increment a 78.5% para el 2006 y luego disminuy a 68.8% en


Cuadro 5b. Mxico. Errores en la focalizacin del Programa Oportunidades 2002,2006 y 2008

ao

200220062008Variacin %

error de exclusin:(Sub-cobertura)

75.378.568.8-8.6

error de inclusin:(filtracin)

8.640.716.995.6

tasa de inclusin:

24.721.531.226.3

tasa de exclusin

98.191.395.4-2.7


el 2008, lo cual inicialmente se reflej en una disminucin de la tasa

de inclusin (21.5%) y luego en un incremento hasta 31.2% en el

2008. Por otra parte, se hace evidente un deterioro sustancial res-pecto al error de inclusin en la implementacin de oportunidades: 40.7% de todos los hogares beneficiarios no eran pobres en 2006,

esta cifra disminuy a 16.9% para el 2008, pero prcticamente re-presenta el doble respecto al error de inclusin de 2002.

Los programas de transferencias monetarias focalizadas se en-frentan a la disyuntiva entre la eficacia (llegar a los pobres) y mejo-rar la eficiencia (la eliminacin de los no pobres). Si un programa

concede menos importancia a los errores de inclusin (es decir, en

beneficio de los no pobres), tendr que gastar ms dinero para tener

el mismo impacto sobre la pobreza como un programa ms eficien-te. Por el contrario, si un programa concede menos importancia al

hecho de llegar a la mayor cantidad de hogares pobres posible, su

impacto sobre la pobreza global podr ser inferior, incluso si es

capaz de mejorar su eficiencia (Prez et al., 2010).En este sentido, a nivel pas el error de exclusin (68.8%) sigue

siendo casi igual que el de 2002, lo cual significa que en realidad se

atiende a 31 de cada 100 pobres, por ello la tasa de inclusin (31%)

sigue siendo baja en el 2008; mientras que el error de inclusin (16.9%) prcticamente se duplic, lo cual influye en el exiguo im-pacto de oportunidades en la reduccin de la pobreza en mxico.


En resumen, en el periodo analizado no se observa una mejo-ra sustancial en la eficacia del programa (cobertura de los pobres)

como tampoco en la eficiencia (eliminacin de los no pobres), lo

que se refleja en un alto error de exclusin o subcobertura de hoga-res en pobreza y tambin en un alto error de inclusin o filtracin

de hogares no pobres en la focalizacin del programa Oportunida-des en el periodo 2002-2008.

Focalizacin en la regin Norte

en la regin Norte se puede ver que 44 229 hogares no pobres (1.19%) y 186 441 hogares pobres (12.64%) se beneficiaron de las

transferencias monetarias otorgadas por el programa Oportunidades

en 2002 (Cuadro 6a). Para el 2006, la cobertura del programa se du-plic llegando a 573 886 hogares, lo cual se refleja en un incremento

de los hogares pobres (15.48%) y tambin de los hogares No pobres

(8.11%) beneficiados. El programa redujo significativamente la co-bertura en la regin llegando slo a 360 554 hogares en 2008; sin em-bargo, hubo una mejora en trminos de los hogares pobres (16.38%)

y los hogares no pobres (1.91%) beneficiados por Oportunidades.

En torno al ejercicio de focalizacin del programa en la regin

Norte (Cuadro 6b), son visibles altas tasas de exclusin de acuerdo

con la escala del programa y aunque sta disminuy al 92% en el

2006, como en el 2002 se coloca de nuevo por encima del 98% para

el 2008; sin embargo, se observa una continua mejora en cuanto

al error de exclusin o porcentaje de subcobertura, pero no sucede

as en relacin con el error de inclusin que se triplic para el 2006,

aunque luego disminuy en el 2008. De este modo, la proporcin hogares pobres no beneficiarios

disminuy a 84.5% en el 2006 y a 83.6% en el 2008, por lo cual se

increment la tasa de inclusin ao con ao; no obstante, el error

de inclusin en la implementacin del programa se increment de


tipo de hogar




sin oportunidades

3 665 5151 288 6394 954 154

3 951 3711 229 8095 181 180

4 180 8451 425 0705 605 915

%

98.8187.36

91.8984.52

98.0983.62

con oportunidades

44 229186 441230 670

348 694225 192573 886

81 332279 222360 554

%

1.1912.64

8.1115.48

1.9116.38

total

3 709 7441 475 0805 184 824

4 300 0651 455 0015 755 066

4 262 1771 704 2925 966 469

2002

2006

2008



Cuadro 6a. Region Norte. Hogares Pobres, No Pobres, beneficiarios y no beneficiarios de Oportunidades 2002, 2006 y 2008

manera drstica, pues 60.8% de los hogares beneficiarios no eran

pobres en el 2006, aunque luego el error de inclusin disminuy a

22.6% en el 2008 aunque sigue siendo an mayor al error de inclu-sin registrado en el 2002.

Cuadro 6b. Region Norte. Errores en la focalizacin del Programa Oportunidades 2002, 2006 y 2008

ao

200220062008Variacin %


87.484.583.6-4.3


19.260.822.617.6

tasa de inclusin:

12.615.516.429.6

tasa de exclusin

98.891.998.1-0.7



En otras palabras, en la regin Norte se redujo de manera in-significante el error de exclusin (4.3%) y el error de inclusin se

increment (17.6%) en el periodo 2002-2008, lo que sin duda incide

en el reducido impacto de oportunidades en la pobreza regional. En suma, para la regin Norte no se percibe una mejora importante

en la eficacia del programa (cobertura de los pobres) e igual sucedi

en relacin con la eficiencia (eliminacin de los no pobres), lo que

se manifiesta en un alto error de exclusin y el incremento en el

error de inclusin o filtracin durante el periodo de estudio.

Focalizacin en la regin Tradicional

En la regin Tradicional (Cuadro 7a) las transferencias monetarias

del programa Oportunidades beneficiaron a 19.3% hogares que

realmente vivan en condiciones de pobreza y 2.78% eran hogares

No pobres en el 2002. Para el 2006, la cobertura del programa se

increment a casi 920 mil hogares, debido a ello se incrementaron

los hogares pobres (22.95%) con Oportunidades pero tambin los

hogares no pobres (11.21%) beneficiados. En el 2008 la cobertura

total del programa disminuy a 881 mil hogares en la regin, pese a

ello hubo una mejora en trminos de la atencin a hogares pobres (28.9%) con Oportunidades y tambin disminuyeron los hogares

no pobres (4.8%) beneficiados por el programa.

En el Cuadro 7b, al comparar el ejercicio de focalizacin del

programa Oportunidades, vemos altas tasas de exclusin segn la

escala del programa, que si bien disminuyen a 89% en el 2006 se

mantienen por encima del 95% en el periodo analizado, pero se

observa una continua y significativa mejora en cuanto a el error de

exclusin o porcentaje de subcobertura y la tasa de inclusin en este mismo ao, para luego mejorar an ms en el 2008.

Por tanto, la proporcin hogares pobres que no se benefician

del programa es de 77.1% para el 2006 y luego disminuy a 71.1%


tipo de hogar




sin oportunidades

2 980 5782 094 7025 075 280

3 202 6411 730 0564 932 697

3 173 6781 772 7284 946 406

%

97.2280.67

88.7977.05

95.2071.09

con oportunidades

85 135502 088587 223

404 245515 267919 512

159 933721 029880 962

%

2.7811.21

11.2122.95

4.8028.91

total

3 065 7132 596 7905 662 503

3 606 8862 245 3235 852 209

3 333 6112 493 7575 827 368

2002

2006

2008



Cuadro 7a. Region Tradicional. Hogares Pobres, no Pobres, benefi-ciarios y no beneficiarios de Oportunidades 2002, 2006 y 2008

Cuadro 7b. Region Tradicional. Errores en la focalizacin del Programa Oportunidades 2002, 2006 y 2008

ao

200220062008Variacin %


80.777.171.1-11.9


14.544.018.225.2

tasa de inclusin:

19.322.928.949.5

tasa de exclusin

97.288.895.2-2.1


en el 2008, lo cual se refleja en un incremento, si bien es cierto leve

en dos aos, pero incremento; no obstante, se hace patente un dete-rioro respecto al error de inclusin en la implementacin de opor-tunidades, ya que 44% de los hogares beneficiados no eran pobres


en el 2006 y aunque esta cifra disminuy a 18.2% para el 2008, se

mantiene por encima del error de inclusin registrado en 2002, que

fue de 14.5 por ciento.

En otras palabras, la regin Tradicional destaca con una im-portante reduccin en el error de exclusin (11.9%) en la imple-mentacin del programa, pero en el caso del error de inclusin

ste se increment (25.2%), lo que sin duda afecta negativamente

el impacto del programa en la pobreza regional. En resumen, en el

periodo analizado se observ una mejora sustancial en la eficacia

del programa (cobertura de los pobres) pero no ha sido igual en

relacin con la eficiencia (eliminacin de los no pobres), lo cual

se refleja en un incremento del error de inclusin o filtracin en la

regin tradicional.

Focalizacin en la regin Centro

En la regin Centro slo 35 707 hogares no pobres (0.76%) y 560

754 hogares pobres (17.15%) se beneficiaron de las transferencias

monetarias que entreg Oportunidades en 2002 (Cuadro 8a). En el

2006 la cobertura del programa en la regin se increment a casi a un milln de hogares, aspecto que se refleja en un incremento

de los hogares pobres con Oportunidades (19.51%) pero tambin

en los hogares no pobres (6.94%) beneficiados. Para el 2008 la co-bertura del programa superaba el milln de hogares en la regin,

23.56% de las familias pobres obtuvo las transferencias monetarias

de Oportunidades (23.26%) y disminuyeron las familias beneficia-das por el programa que no estaban en pobreza (2.96%).

En relacin con la focalizacin del programa en la regin Centro

(Cuadro 8b), se pueden ver altas tasas de exclusin dada la escala del

programa, si bien dicha tasa disminuy a 93% luego se increment

a 97% en el 2008; no obstante, se observa una continua mejora en

cuanto al error de exclusin o porcentaje de subcobertura, pero no


es igual respecto al error de inclusin que se increment seis veces ms para el 2006, aunque luego disminuy en el 2008.

De tal modo, la proporcin hogares pobres no beneficiarios

disminuy a 80.5% en el 2006 y para el 2008 fue de 76.7%, incre-mentndose as la tasa de inclusin ao con ao; sin embargo, el

error de inclusin se increment de manera drstica, ya que 41.5%

de los hogares beneficiarios no eran pobres en el 2006, cifra que

posteriormente cae a 15.4% en el 2008, lo cual fcilmente duplica el

error de inclusin registrado en el 2002.

tipo de hogar




sin oportunidades

4 680 9972 709 0997 390 096

5 486 8832 375 4007 862 283

5 089 3092 802 7827 892 091

%

99.2482.85

93.0693.06

97.0476.74

con oportunidades

35 707560 754596 641

409 102575 899985 001

155 102849 750

1 004 852

%

0.7617.14

6.9419.51

2.9623.26

total

4 716 7043 269 8537 986 557

5 895 9852 951 2998 847 284

5 244 4113 652 5328 896 943

2002

2006

2008



Cuadro 8a. Region Centro. Hogares Pobres, No Pobres, beneficia-rios y no beneficiarios de Oportunidades 2002, 2006 y 2008

En otros trminos, en la regin Centro el error de exclusin

(76.7%) sigue siendo casi igual al registrado en el 2002 y el error de

inclusin (15.4%) casi se triplic en el periodo, lo cual influye en el

exiguo impacto de Oportunidades en la pobreza regional. En sntesis,


para la regin Centro se observa una leve mejora en la eficacia del

programa (cobertura de los pobres); sin embargo, no ha sido igual

en relacin con la eficiencia (eliminacin de los no pobres), lo cual se

manifiesta con un incremento en el error de inclusin o filtracin.

Focalizacin en la regin Sur-sureste

esta regin es en la que habra que poner ms atencin en los re-sultados del impacto de Oportunidades, toda vez que es en la que

ancestralmente se han presentado los mayores ndices de pobreza,

y tambin en relacin con la disminucin al mnimo, en los errores

de focalizacin. El Cuadro 9a muestra que en la regin Sur-sureste

5.07% de los hogares No pobres y 39.65% de los hogares pobres se

beneficiaron de las transferencias monetarias que se otorgaron va

el programa oportunidades en el 2002. en el 2006 la cobertura del programa disminuy a 1.0 milln de hogares en la regin sur-su-reste, lo cual se refleja en la disminucin de hogares pobres (24.9%)

con Oportunidades aunque los hogares no pobres (9.97%) benefi-ciados por el programa se incrementaron. Para el 2008 la cobertura total del programa aument a casi 2 millones de hogares en la re-gin y debido a ello se present una mejora en los hogares pobres

Cuadro 8b. Region Centro. Errores en la focalizacin del Programa Oportunidades 2002, 2006 y 2008

ao

200220062008Variacin %


82.980.576.7-7.4


6.041.515.4

157.8

tasa de inclusin:

17.119.523.335.7

tasa de exclusin

99.293.197.0-2.2



(49.09%) atendidos por Oportunidades (49.09%), aunque tambin

se incrementaron los hogares No pobres (11.71%) beneficiados.

En la regin Sur-sureste, al comparar los resultados obtenidos

en el ejercicio de focalizacin del programa Oportunidades (Cua-dro 9b), se pueden corroborar altas tasas de exclusin, 88% en el

2008, como tambin un deterioro en trminos del error de exclu-sin o porcentaje de subcobertura y la tasa de inclusin en el 2006,

que luego mejora de manera importante para el 2008.

tipo de hogar




sin oportunidades

1 771 0542 286 9234 057 977

2 599 4912 380 2254 979 716

2 365 4811 711 9714 077 452

%

94.9360.35

90.0375.01

88.2950.91

con oportunidades

94 5891 502 7441 597 333

287 799792 822

1 080 621

313 6851 650 6771 964 362

%

5.0739.65

9.9724.99

11.7149.09

total

1 865 6433 789 6675 655 310

2 887 2903 173 0476 060 337

2 679 1663 362 6486 041 814

2002

2006

2008



Cuadro 9a. Regin Sur-sureste. Hogares Pobres, No Pobres, benefi-ciarios y no beneficiarios de Oportunidades 2002, 2006 y 2008


De este modo, la proporcin hogares pobres no beneficiarios

respecto al total de hogares pobres es de 75% en el 2006 y disminu-ye a 50.9% en el 2008, por lo cual la tasa de inclusin disminuy a

21.5% en el 2006 y luego se increment hasta 49.1% en el 2008; sin

embargo, se presenta un deterioro en el error de inclusin ya que

26.6% de todos los hogares beneficiarios no eran pobres en el 2006,

cifra que disminuy a 16% para el 2008 y que prcticamente triplica

el error de inclusin registrado en el 2002.En este sentido, en la regin Sur-sureste se redujo de manera

significativa el error de exclusin (15.6%), pero no ha sido as en

cuanto al error de inclusin que se increment (169.7%), lo que sin

duda incide en el exiguo impacto del programa oportunidades en la reduccin de la pobreza regional, as como en los costos, al entre-grselo a un elevado porcentaje de gente que no los necesita.

En resumen, en el periodo analizado se puede ver que se ha

mejorado la eficacia del programa (cobertura de los pobres), pues el

error de exclusin o subcobertura se redujo de manera importante a lo largo del periodo; pero no ha sido igual en relacin con la efi-ciencia (eliminacin de los no pobres), ya que el error de inclusin

o filtracin durante los aos de estudio se elev sustancialmente en

la regin.

Cuadro 9b. Region Sur-sureste. Errores en la focalizacin del Programa Oportunidades 2002, 2006 y 2008

ao

200220062008Variacin %


60.375.050.9-15.6


5.926.616.0

169.7

tasa de inclusin:

39.725.049.123.8

tasa de exclusin

94.990.088.3-7.0



Los costos de la pobreza y la insuficiencia de los recursos para combatirla

Un ltimo objetivo tiene que ver con el hecho de conocer los recur-sos econmicos que la sociedad requiere para afrontar y combatir

el flagelo de la pobreza en los aos que transcurren de la primera

dcada en el siglo xxi. Para ello se estiman los costos econmi-cos requeridos para combatir la pobreza con la expresin: CP = (q)(I)(Z), donde CP son los costos econmicos o recursos requeri-dos para que los hogares puedan superar la condicin de pobreza; q, es la cantidad de hogares en pobreza, I13 es la brecha de pobreza estandarizada y Z la lnea de pobreza segn cada tipo de pobreza.

En el Cuadro 10 (Columnas 3 y 4), se presenta el monto de

transferencias ejercido por la Sedesol mediante el programa Opor-tunidades en el pas y las proporciones asignadas a nivel regional. El monto total asignado al programa en Mxico fue de casi 33 mil

millones de pesos (0.40% del Pib de Mxico), se puede ver que la regin Norte recibi 2 909.2 millones de pesos, equivalentes al

0.04% del Pib nacional, la regin Tradicional se benefici con 7 594.3 millones de pesos (0.09% del Pib); mientras que la regin Centro obtuvo 7 967.8 millones (0.10% del Pib) y la regin sur-su-reste 13 570.3 millones de pesos (0.17% del Pib).

Frente a la magnitud de los recursos destinados por la Sedesol,

es necesario evaluar si stos son suficientes segn las necesidades

de ingreso que demanda el universo de hogares pobres de acuerdo con su nmero y al tipo de pobreza que padecen. las estimaciones

13 La familia de los ndices FGT calcula la incidencia o porcentaje de hogares en pobreza H cuando el ponderador = 0, la intensidad de la pobreza i medida como la distancia entre el ingreso promedio de los hogares pobres y las lneas de pobreza si = 1 y permite incorporar la informacin del dficit de ingreso de los hogares ms pobres cu

premio nacional investigacion 2011

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