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mineria artesanalTRANSCRIPT
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Construyendo conocimiento para mejores polticas
Mesa de Investigacin: INDUSTRIAS EXTRACTIVAS Y BIENESTAR
XXIV Seminario Anual CIES 2013
Economa Global, Minera e Inclusin Social
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Construyendo conocimiento para mejores polticas
Minera y bienestar en el Per?: evaluacin de impacto del esquema actual (ex-post) y
esquemas alternativos(ex-ante) de re-distribucin del canon minero, elementos
para el debate
Csar del Pozo Loayza
Lima, 11 diciembre de 2013
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Construyendo conocimiento para mejores polticas
Motivacin: 10 ltimos aos de Canon Minero Notable incremento:
Minera: 28% del PBI, 57% de las exportaciones, 30% del impuesto a la renta.
El impuesto a la renta generado por las empresas mineras es re-distribuido a los gobiernos sub-nacionales, a travs del Canon Minero. Cuyo objetivo es incrementar el gasto de capital.
Las transferencias de Canon Minero acumuladas los ltimos 11 aos son S/. 27 mil millones.
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Grfico 1: Evolucin de las transferencias del canon minero hacia los gobiernos Subnacionales.
Notas: Las transferencias por canon minero estn expresadas en soles constantes de 2001. Fuente: Ministerio de Economa y Finanzas (2012). Elaboracin: Propia.
81 136272
459
1005
1936
5616
4529
3666
3150
4022
4613
0
1000
2000
3000
4000
5000
6000
01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12
Mil
lon
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ev
os
so
les
(Pre
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00
9)
57 veces
Canon Minero a los gobiernos locales:
La descentralizacin ha incrementado el rol de los gobiernos locales como proveedores de bienes y servicios pblicos.
En 2012, las transferencias a los GLs fueron de S/. 17 mil millones y a los GRs fueron S/. 3 mil millones.
Los GLs reciben el 85% de las transferencias fiscales (incluyendo el Canon Minero). Los GLs son presupuestalmente ms importantes.
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Construyendo conocimiento para mejores polticas
Motivacin: 10 ltimos aos de Canon Minero Mecanismo inequitativo
El esquema actual de re-distribucin del Canon Minero genera una alta concentracin en determinadas regiones y distritos.
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Grfico 3: Transferencias de Canon Minero y Gasto de Capital (promedio) de los Gobiernos Locales por regiones, promedio periodo 2001-2010.
Notas: Valores expresados en trminos per cpita y en soles constantes de 2001, valores deflactados espacial y temporalmente utilizando los factores disponibles en el INEI. Fuente: Ministerio de Economa y Finanzas; Instituto Nacional de Estadstica e Informtica. Elaboracin: Propia.
0
200
400
600
800
1000
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1400
1600
0
200
400
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1000
1200
1400
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ay
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Piu
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reto
Tu
mb
es
Uc
ay
ali
Transferencias de Canon Minero(GL)
Gasto de capital (GL)
En 2010: Ilabaya (Tacna) S/. 10467 per cpita. Coronel Gregorio Albarracn (Tacna) S/. 20 per cpita.
El Canon Minero sera la fuente de recursos fiscales ms inequitativa dentro del sistema de transferencias fiscales inter-gubernamentales en el Per.
El Canon Minero (y la Minera) recibe una
mayoritaria aprobacin a nivel macro.
El Canon Minero (y la Minera) recibe resistencias, cuestionamientos y conflictos a nivel micro
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Construyendo conocimiento para mejores polticas
Marco conceptual Como afecta el Canon Minero a las economas locales
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Grfico 5: Principales canales de transmisin entre el Canon Minero y el bienestar en el Per
Fuente: Ticci (2011)
Esquema redistribucin del canon minero:
nfasis en las economas locales donde se
explotan recursos mineros
Ingresos y consumo
Bienes pblicos e infraestruturas a
nivel local
Precios relativos de bienes, servicios y
factores a nivel local
Retorno de las actividades econmicas, oportunidadeslaborales , oportunidades de
negocio
Contaminacin
CorrupcinMinera
Bienestar
Impuestosgenerados por las actividades
mineras
Acceso a serviciosbsicos
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Construyendo conocimiento para mejores polticas
Objetivos de la investigacin Objetivo general:
Realizar un balance emprico entre el impacto en el bienestar del esquema actual de redistribucin del canon minero y el impacto potencial de algunos esquemas alternativos para la re-distribucin de tales recursos.
Primer objetivo especfico:
Evaluar el impacto del esquema actual de re-distribucin del Canon Minero en indicadores relacionados con el bienestar de los hogares en el Per.
Metodologas de evaluacin de impacto ex-post (Ravallion 2008).
Segundo objetivo especfico.
Evaluar el impacto de algunos esquemas alternativos para la re-distribucin del Canon Minero en indicadores relacionados con el bienestar.
Metodologas de evaluacin de impacto ex-ante (Bourguignon et al. 2003, Todd el al. 2006 y Spadaro 2007).
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Metodologa de evaluacin de impacto ex - post Sobre que variables estimamos el impacto del Canon Minero?
Impacto en los ingresos, consumo y pobreza
Ingresos anuales per cpita.
Gastos anuales per cpita (proxy de consumo).
Probabilidad de pobreza
Probabilidad de pobreza extrema
Impacto en el acceso a infraestructura social bsica
Probabilidad de acceso a agua (redes pblicas)
Probabilidad de acceso a servicios higinicos (redes pblicas)
Probabilidad de acceso a electricidad
Impacto en la oferta laboral
Total de horas trabajadas por semana (por el jefe de hogar).
Probabilidad de empleo en el sector pblico (por el jefe de hogar).
El Canon Minero ha tenido efectos distributivos?
Impacto en la distribucin de los ingresos per cpita
Percentiles del ingreso anual per cpita
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Construyendo conocimiento para mejores polticas
Metodologa de evaluacin de impacto ex - post Qu datos utilizamos?
Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) del INEI entre 2001 y 2010.
Estructura de datos tipo pooled cross-sectional
Muestra: ms de 160000 hogares a nivel nacional.
Datos de las transferencias fiscales a los gobiernos locales entre 2001 y 2010.
Datos del MINEM sobre distritos productores y provincias productoras.
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Metodologa de evaluacin de impacto ex - post
Estrategia de identificacin
Se busca evaluar si el nivel de bienestar de los hogares en el Per cambi debido a las transferencias de Canon Minero a nivel local.
Se asume que el incremento de las transferencias de Canon Minero ha sido explicada por la interaccin entre el incremento de los precios internacionales de minerales y la entrada en vigencia del esquema actual de re-distribucin del Canon Minero, los cuales han sido exgenos a los hogares, otorgando para los objetivos de este estudio una fuente vlida de exogeneidad.
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Metodologa de evaluacin de impacto ex - post
Se utilizaron dos estrategias empricas complementarias:
Estimador de Doble Diferencia (DD, tratamiento binario)
Estimador por Variables Instrumentales (IV, tratamiento multi-nivel, instrumentada: gastos de capital de los GLs, instrumento: transferencias de canon minero a los GLs)
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Resultados 1: evaluacin ex post, impactos en ingresos, consumo y pobreza
11
Lo anterior sugiere que el impacto del Canon Minero se concentra en los percentiles ms altos del ingreso y consumo.
Distritos
productores
Distritos en
provincia productora
Ingreso anual per cpita1054***
(287)
326**
(143)
964***
(344)
Gasto anual per cpita507***
(160)
284***
(109)
489***
(138)
Probabilidad de pobreza-0.028**
(0.01)
-0.027***
(0.00)
0.012
(0.00)
Probabilidad de pobreza extrema0.013
(0.01)
0.016*
(0.00)
0.017*
(0.00)
*** 1%; ** 5% y * 10%.
Estimadores
DDVariable
IV
El Canon Minero incrementa los ingresos y el consumo.
El Canon Minero incrementa la probabilidad de pobreza extrema.
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Resultados 1: evaluacin ex post, Impactos distributivos Nos concentramos en el impacto distributivo sobre el ingreso anual per cpita, se reformula el estimador por DD para regresionar por cuantiles o percentiles.
12
0.00
2000
.00
4000
.00
6000
.00
Aver
age tre
atmen
t Effe
ct in
DD m
odel
0 .2 .4 .6 .8 1Quantile
0.00
500.00
1000
.00
1500
.00
Aver
age tre
atmen
t Effe
ct in
DD m
odel distritos e
n prov
incia
s produ
ctoras
0 .2 .4 .6 .8 1Quantile
En promedio el impacto del Canon Minero es 58 veces mayor en el percentil menos pobre (q=0.9) respecto del percentil ms pobre (q=0.1).
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Resultados 1: evaluacin ex post, impactos en el acceso a infraestructura bsica.
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Lo anterior evidencia una baja efectividad de la gestin pblica a nivel local respecto de la provisin de servicios pblicos bsicos de calidad.
Distritos
productores
Distritos en
provincia productora
Acceso a agua (redes pblicas)-0.011
(0.01)
0.004
(0.01)
-0.025
(0.01)
Acceso a servicios higinicos
(redes pblicas)
0.010
(0.01)
0.017
(0.01)
0.043**
(0.01)
Acceso a electricidad-0.021
(0.01)
-0.010
(0.01)
0.036**
(0.01)
*** 1%; ** 5% y * 10%.
Variable
Estimadores
DD
IV
El impacto del Canon Minero en el acceso a infraestructura bsica no es claro.
Incrementa el acceso a servicios higinicos y electricidad; sin embargo, el impacto sobre el acceso a agua no es significativo.
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Construyendo conocimiento para mejores polticas
Resultados 1: evaluacin ex post, impacto en el mercado laboral (explorar mecanismos de transmisin)
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Impacto en el mercado laboral
El Canon Minero incrementa el empleo pblico a nivel local.
Evidencia la relevancia de los gobiernos locales con mayores recursos de Canon Minero en la dinmica de los mercados laborales a nivel local.
Distritos
productores
Distritos en
provincia productora
Horas trabajadas por semana
(jefe de hogar)
1.87**
(0.75)
0.82*
(0.42)
0.511
(0.42)
Probabilidad de empleoo en el
sector pblico
0.010*
(0.00)
0.006
(0.00)
0.029***
(0.00)
*** 1%; ** 5% y * 10%.
Variable
Estimadores
DD
IV
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Construyendo conocimiento para mejores polticas
Resultados 1: evaluacin ex post, impactos heterogneos (hogares urbanos versus hogares rurales)
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Impacto en el ingreso per cpita (IV regressions):
Urbanos, LATE = 1524*** > Rurales, LATE = 518***
Impacto en el acceso a servicios higinicos (redes pblicas) (IV regressions):
Urbanos, LATE = 0.046*** > Rurales, LATE = 0.01
Urbanos, LATE = 0.008 > Rurales, LATE = - 0.065**
Impacto en el acceso a agua (redes pblicas) (IV regressions):
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Construyendo conocimiento para mejores polticas
Metodologa de evaluacin de impacto ex - ante
En el presente estudio se ha buscado simular si esquemas alternativos para la re-distribucin del Canon Minero generaran mayores impactos promedio y mejores impactos distributivos.
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Por qu simular cambios de poltica?: para conocer ex ante el potencial efecto de alguna poltica pblica o cambios en ella quepermitira evaluar su costo/beneficio y mejorar su efectividad.
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Metodologa de evaluacin de impacto ex - ante
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Cmosimularcambios de poltica?: La simulacin de unapolticapblica o cambios en ellaconsiste en evaluarlasconsecuencias de un cambio en el ambienteeconmicoinducidoporunareforma de polticasobre un conjunto de indicadores de actividadeconmica o bienestarparacadaagenteeconmico (hogares) dentro de unamuestrarepresentativa.
Modelo de comportamiento: ,
= ;
; , ; ; ; , microsimulaciones en IV
(pooledcross-sectional y 11600 observaciones entre 2005-2010).
Sobre qu variables se simulan los cambios de poltica?
Impacto ex ante en los ingresos:
Ingresos anuales per cpita.
Impacto ex ante en la distribucin de los ingresos:
Percentiles del ingreso anual per cpita.
Se utiliza ENAHO desde 2005 hasta 2010.
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Metodologa de evaluacin de impacto ex - ante
Qu cambios de poltica de simulan?
Esquemas de transferencias de Canon Minero (alternativos/hipotticos) hacia gobiernos locales que incorporen criterios de equidad horizontal entre distritos.
Actualmente (status quo), el Canon Minero esta altamente concentrado en algunos distritos.
Con las reformas hipotticas, el Canon Minero sera distribuido ms equitativamente entre los distritos de una misma regin.
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Construyendo conocimiento para mejores polticas
Metodologa de evaluacin de impacto ex - ante
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Status quo: canon minero
est concentrado en algunos
distritos.
0.
2.
4.
6
De
ns
it
y
0 2 4 6 8 10
Reforma 1: canon minero es re-
distribuido a GL's con base en
necesidades de gasto a nivel
distrital (Herrera 2008).
0.5
11
.5
De
ns
ity
3 4 5 6
Reforma 2: similar a la reforma
anterior, pero las transferencias de
canon minero son mayores hacia los
distritos con mayores niveles de
pobreza
(un distrito en el quintil 5 de mayor
pobreza recibe hasta 5 veces ms
transferencias que un distrito en el
quintil 1).
0.2
.4
.6
.8
De
ns
ity
3 4 5 6 7
Reforma 3: similar a la reforma
anterior, pero las transferencias de
canon minero son mayores hacia los
distritos con mayores carencias de
infraestructura
(un distrito en el quintil 5 de mayor
carencia recibe hasta 5 veces ms
transferencias que un distrito en el
quintil 1).0
.2
.4
.6
.8
1
De
ns
ity
4 5 6 7 8
Reforma 4:
transferencias
homogneas a todos los
distritos por igual
(similar al Alaska
Permanent Fund). 01
23
De
ns
ity
5.8 6 6.2 6.4 6.6
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Resultados 2: evaluacin ex ante
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Impacto en los ingresos
anuales per cpita (por
hogar, expresados en
trminos reales)
Status quo Reforma 1 Reforma 2 Reforma 3 Reforma 4
LATE 409 1074 1044 1019 1056
LATE - q1 -25 16 35 37 15
LATE - q9 1035 1219 800 822 1202
LATE (q1) / LATE (q9) 1060.00 76.19 22.86 22.22 80.13
Nota: Estimaciones y simulaciones por IV con base en ENAHO 2005-2010.
Fuente: Estimaciones Propias.
Si el Canon Minero se hubiese sido re-distribuido desde 2005 con criterios de equidad horizontal el impacto promedio en los ingresos de los hogares hubiera sido 2.5 veces mayor.
Los esquemas alternativos considerados, principalmente, aquellos que incluyen criterios de ponderacin por pobreza y/o carencias de infraesructura bsica a nivel distrital podran incrementar los ingresos y tener algunos efectos distributivos, pero no lo suficiente!
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Construyendo conocimiento para mejores polticas
Conclusiones Los impactos del canon minero son positivos: incrementa el ingreso y el consumo de los hogares, siendo el canal de transmisin potencial el mayor dinamismo del empleo pblico a nivel local; as mismo, incrementa el acceso a servicios higinicos y electricidad. Sin embargo, los impactos son heterogneos.
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El impacto en el ingreso familiar de los hogares ms ricos es 58 veces mayor que el impacto en los hogares ms pobres; y, 3 veces mayor en los hogares urbanos respecto de los hogares rurales.
Un mayor nivel de transferencias de Canon Minero implicara un menor acceso al agua de los hogares rurales.
Explicado por la relacin de competencia por el uso de los recursos naturales, principalmente agua, entre las actividades mineras y el consumo, lo cual habra limitado la expansin de la inversin pblica relacionada con infraestructura de agua en distritos beneficiados del Canon Minero.
El impacto positivo en el acceso a servicios higinicos se concentra en los hogares urbanos .
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Construyendo conocimiento para mejores polticas
Conclusiones
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La evidencia obtenida sugiere que el esquema actual para la re-distribucin del Canon Minero vigente desde 2005 habra generado o por lo menos exacerbado la desigualdad entre los hogares en el Per.
Lo cual genera elementos objetivos para cuestionar y discutir la efectividad del esquema actual para la re-distribucin del Canon Minero a nivel de los gobiernos locales.
Posibles reformas en el esquema de re-distribucin del Canon Minero, basadas en equidad horizontal entre gobiernos locales, podran ser ptimos en trminos de la efectividad de las polticas pblicas.
Reformas que incorporen criterios diferenciados de asignacin en funcin a niveles de pobreza distrital y/o carencias de infraestructura a nivel distrital podran tener inclusive algunos efectos distributivos.
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Construyendo conocimiento para mejores polticas
Opciones de polticas pblicas
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Valdra la pena discutir si nuevos arreglos fiscales intra-regionales, donde las transferencias de Canon Minero hacia los gobiernos locales sean transferidas homogneamente al interior de cada regin, podran ser ptimos en trminos de polticas pblicas.
Finalmente, se considera relevante explorar nuevos mecanismos para el uso del Canon Minero, que complementen a la inversin pblica, principalmente fomentado programas y proyectos pblicos que generen y potencien actividades generadoras de ingresos: iniciativas como Procompite u otras similares desarrolladas a nivel local.
Para mejorar los efectos distributivos del Canon Minero, resulta necesario que a nivel de los gobiernos locales se generen o potencien mecanismos adicionales para la focalizacin y priorizacin de grupos poblacionales en mayor estado de vulnerabilidad (pobres, rurales) para incrementar la efectividad del gasto de capital (inversin pblica);
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Construyendo conocimiento para mejores polticas
Anexo 1 Incremento de los precios internacionales de minerales
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Grfico 2: Evolucin de los precios internacionales de los principales minerales
Notas: Cobre: Ctvs. US$/lb. Oro: US$/Oztr. Zinc: Ctvs US$/lb. Plomo: Ctvs. US$/lb.
Estao: Ctvs. US$/lb. Fuente: Ministerio de Energa y Minas (2013). Elaboracin: Propia.
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200
400
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1200
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01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11
Cobre
Oro
Zinc
Plomo
Estao
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Construyendo conocimiento para mejores polticas
Anexo 2 Esquema normativo para la transferencias de Canon Minero (a partir de 2005).
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Construyendo conocimiento para mejores polticas
Anexo 3
Estimador de DobleDiferencia:
,, es el vector de variables de inters,
son efectos fijos a nivel distrital,
, es una variable dummy que toma el valor de 1 si el hogar pertenece a un distrito productor de minerales
(metlicos y no-metlicos) de acuerdo a lo establecido por el MINEM,
_, es un variable dummy que toma el valor de 1 si el hogar pertenece a una provincia con distrito productor,
es una variable dummy que toma el valor de 1 para los aos 2005, 2006, 2007, 2008, 2009 y 2010 (despus) y 0 para los aos 2001, 2002, 2003 y 2004 (antes);
el vector ,, incorpora diversas variables socioeconmicas a nivel del hogar como a nivel distrital; adicionalmente, se
ha optado por controlar el efecto de la transferencia de canon a nivel regional como un regresor en el vector ,,,
es un vector de dummies que busca captura la temporalidad de la base de datos entre 2001 y 2010; finalmente,
,, es el trmino de error.
Average Treatment Effects on the Treated (ATT): y
26
, , = + 1 , + 2 _ , + 3 ,
_ , + 1 , + 2_, + 3 + , , +
+ , ,
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Construyendo conocimiento para mejores polticas
Anexo 4 Estimadorpor Variables Instrumentales (2SLS) Primeraetapa: , es el vector de variables instrumentadas (a que variable afecta el Canon Minero dada la normatividad vigente: gastos de capital de los
gobiernos locales j en el periodo t, per cpita expresada en trminos reales y en logaritmos);
_, son las transferencias de Canon Minero hacia los gobiernos locales j en el periodo t, per cpita expresada en trminos reales y en logaritmos;
,,,,
Segunda etapa: ,, es el vector de variables de inters
,,,,,
El parmetro 1 recupera el efecto causal de inters, el cual representa el Local AverageTreatmentEffect (LATE) que incorporar la intensidad de la exposicin a las transferencias
de Canon Minero.
27
, = + (_ ,) + , , +
+ , ,
, , = + 1 , + , , +
+ , ,