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MATERIALES DE PAZY DERECHOS HUMANOS, 13

POSIBILIDADES DE PARTICIPACIÓN DE LAGENERALITAT DE CATALUÑA EN

ORGANISMOS INTERNACIONALES EN ELÁMBITO DE LOS DERECHOS HUMANOS

Xavier Pons RàfolsUniversidad de Barcelona

Materiales de Paz y Derechos Humanos, 13

POSIBILIDADES DE PARTICIPACIÓN DE LA GENERALITAT DE CATALUÑA EN

ORGANISMOS INTERNACIONALES EN EL ÁMBITO DE LOS DERECHOS HUMANOS


Materiales de Paz y Derechos Humanos, 13

Barcelona, septiembre de 2009

© Autor: Xavier Pons Ràfols

© Edición:

Generalitat de Cataluña

Departamento de Interior, Relaciones Institucionales y Participación

Oficina de Promoción de la Paz y de los Derechos Humanos

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PONS RÀFOLS, XAVIER. Posibilidades de participación de la Generalitat de Cataluña en orga-nismos internacionales en el ámbito de los derechos humanos. Barcelona: Oficina de Promo-ción de la Paz y de los Derechos Humanos, Generalitat de Cataluña, 2009. (Materiales de Paz y Derechos Humanos; 13)

Las opiniones expresadas en esta publicación no representan necesariamente las de la Oficina de Promoción de la Paz y de los Derechos Humanos.

Este material se redactó en 2007

Pons Ràfols, Xavier

Posibilidades de participación de la Generalitat de Cataluña en organismos internacionales en el ámbito de los derechos humanos. – (Materiales de paz y derechos humanos ; 13)I. Catalunya. Oficina de Promoció de la Pau i dels Drets Humans II. Títol III. Col·lecció: Materials de pau i drets humans. Castellà ; 131. Catalunya. Oficina de Promoció de la Pau i dels Drets Humans 2. Drets humans – Política governamental – Catalunya 3. Drets humans – Cooperació internacional 4. Catalunya – Relacions exteriors341.231.14:32(467.1)

La Oficina de Promoción de la Paz y de los Derechos Humanos es la estructura de la Generalitat de Cataluña que tiene como misión principal desarrollar políticas públicas de fomento de la paz y de promoción de los derechos humanos.

La colección “Materiales de Paz y Derechos Humanos” recopila docu-mentos de trabajo con el objetivo de proporcionar una visión nueva y original de ambos ámbitos, a través de la edición de investigaciones ela-boradas por centros especializados y personas expertas.

ÍNDICE

RESUMEN EjECUTIvO 7

I. INTRODUCCIÓN 81. Términos de referencia del estudio 82. Aspectos de organización institucional y administrativa 9

A) La Oficina de Promoción de la Paz y los Derechos Humanos 9B) La Secretaría de Asuntos Exteriores de la Generalidad de Cataluña 10C) La Oficina de Derechos Humanos y otros órganos del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación 11

II. LAS COMPETENCIAS DE LA GENERALIDAD DE CATALUÑA RELACIONADAS CON LA PROMOCIÓN y LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS y LA ACCIÓN ExTERIOR DE LA GENERALIDAD EN EL NUEvO ESTATUTO DE AUTONOMíA DE CATALUÑA 12

1. La Generalidad y los derechos humanos 13A) Derechos, deberes y principios rectores en el Estatuto de Autonomía 13B) Competencias de la Generalidad y derechos humanos 15

2. La acción exterior de la Generalidad 16A) La capacidad de proyección exterior y sus límites 17B) Disposiciones relevantes del nuevo Estatuto de Autonomía 18

III. ORGANISMOS, MECANISMOS y PROGRAMAS INTERNACIONALES DEL ÁMBITO DE LOS DERECHOS HUMANOS y POSIBLES víAS DE PARTICIPACIÓN DE LA GENERALIDAD DE CATALUÑA POR MEDIO DE LA OPPDH 20

1. Las Naciones Unidas y su sistema 20A) Las Naciones Unidas y los derechos humanos 20B) Mecanismos convencionales de derechos humanos 21C) Mecanismos extraconvencionales de derechos humanos 24D) El Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos 26E) Misiones internacionales y otros mecanismos de protección de los derechos humanos 27

2. El Consejo de Europa 28A) El Convenio Europeo y el Tribunal Europeo de Derechos Humanos 29B) La Carta Social Europea y otros instrumentos de protección de los derechos humanos 30C) El Comisionado para los Derechos Humanos del Consejo de Europa 31

3. La Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa 32

Iv. LAS INSTITUCIONES NACIONALES DE DERECHOS HUMANOS COMO MODELO DE REfERENCIA 33

1. Antecedentes y concepto de las instituciones nacionales de derechos humanos 342. Características de las instituciones nacionales de derechos humanos 353. El mecanismo nacional para la prevención de la tortura como institución nacional de derechos humanos: exploración del supuesto de Cataluña 38

v. CONCLUSIONES y RECOMENDACIONES 40RECOMENDACIONES 41

ANExO 1. Principios relativos al estatuto de las instituciones nacionales (principios de París de las Naciones Unidas) 44

ANExO 2. Protocolo facultativo de la Convención contra la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes 51

Posibilidades de participación de la Generalitat de Cataluña en organismos 7internacionales en el ámbito de los derechos humanos

RESUMEN EjECUTIvO

El presente documento, se centra en el análisis de las posibles vías de vinculación de la Gene-ralidad, por medio de esta oficina, con las organizaciones, los mecanismos y los programas in-ternacionales del ámbito de los derechos humanos. Son objeto de examen las Naciones Unidas y su sistema, el Consejo de Europa y la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE).

El nuevo Estatuto de Autonomía de Cataluña incorpora un nuevo título dedicado a los derechos, los deberes y los principios rectores, de los cuales se derivan, todavía más detalladamente que antes, obligaciones de la Generalidad en relación con la promoción y la protección de los dere-chos humanos; obligaciones y competencias que incorporan, también, una dimensión internacio-nal. Por otra parte, el Estatuto reconoce y consolida una práctica ya establecida por lo que res-pecta a las posibilidades de acción exterior de la comunidad autónoma y establece previsiones específicas en relación con la proyección exterior de la Generalidad de Cataluña, la celebración de acuerdos de colaboración, la participación en organismos internacionales y la creación de oficinas en el exterior.

Las organizaciones internacionales objeto de examen, y de manera especial —por su carácter general y universal— las Naciones Unidas, han generado un entramado complejo de promoción y protección de los derechos humanos, tanto de carácter convencional como de carácter extra-convencional. En el marco del Consejo de Europa, el hito más destacable es el establecimiento del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Por último, en relación con la OSCE, cabe señalar el papel fundamental de la Oficina de Instituciones Democráticas y Derechos Humanos. El aná-lisis de todos estos programas y mecanismos se hace teniendo en cuenta la consideración de las posibles vías de participación de la Generalidad por medio de la OPPDH.

Las conclusiones y las recomendaciones que se formulan se orientan, especialmente, a la nece-sidad de que la OPPDH explore los mecanismos de colaboración y coordinación adecuados, fundamentalmente con la Administración exterior del Estado y, en particular, con la Oficina de Derechos Humanos del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación.

En un segundo orden de planteamientos, se propone que la Oficina explore las posibilidades de celebración de acuerdos de colaboración con los organismos, los mecanismos y los programas internacionales del ámbito de los derechos humanos, principalmente el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, el Comisionado para los Derechos Humanos del Consejo de Europa y la Oficina de Instituciones Democráticas y Derechos Humanos de la OSCE.

Finalmente, se aborda de manera particular la conveniencia y la posibilidad de establecer una institución nacional de derechos humanos, en conformidad con los principios de París de las Naciones Unidas, prestando especial atención a los desarrollos que se derivan del Protocolo facultativo de la Convención contra la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degra-dantes, que ha entrado en vigor recientemente.

8 Materiales de Paz y Derechos Humanos, 13 Oficina de Promoción de la Paz y de los Derechos Humanos

I. INTRODUCCIÓN

Para situar el contexto de este trabajo solicitado conviene referirse, en primer lugar, a los térmi-nos de referencia, y a la manera en que los concreta el autor, así como al sistema de acuerdo al que se ordena el análisis efectuado. En segundo lugar, y también de manera introductoria, me referiré a aspectos de organización institucional y administrativa, tanto de la Administración de la Generalidad como de la Administración del Estado, que tienen incidencia directa en lo que se me ha pedido y en las posibles vías de participación de la Generalidad de Cataluña en organismos, mecanismos y programas internacionales en el ámbito de los derechos humanos.

1. Términos de referencia del estudio

Partiendo de la descripción de las cuestiones específicas que deben tratarse en este trabajo, entiendo que los términos de referencia del informe son los siguientes:

a) Ofrecer una reflexión que contribuya a desarrollar la vertiente de derechos humanos de la nueva OPPDH, con el fin de dotarla de contenidos operativos.

b) Concretar esta reflexión respecto de su dimensión internacional, sin menospreciar re-ferencia alguna a la dimensión interna de la vertiente de derechos humanos.

c) Analizar las posibles vías de participación de la Generalidad, por medio de la OPPDH, en las organizaciones internacionales que tienen mecanismos y programas en el ámbito de la promoción y la protección de los derechos humanos.

d) Las organizaciones que serán objeto de examen son, en esencia, las Naciones Unidas y su sistema, el Consejo de Europa y la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa.

Con este planteamiento, el documento abordará tanto una aproximación rápida a las competen-cias de la Generalidad de Cataluña en el ámbito de los derechos humanos y en el de la acción exterior como, de manera especial, una visión panorámica de los diversos organismos, mecanis-mos y programas internacionales en el ámbito de los derechos humanos y las posibles vías de participación que se pueden plantear para la OPPDH.

Habrá que contextualizar estas vías, tanto internacionalmente —es decir, en el marco de las posibilidades legales que establezcan en su seno los diversos organismos, mecanismos y pro-gramas internacionales— como, por otra parte, internamente. En este ámbito interno del Estado deberá tenerse en cuenta el marco constitucional y estatutario, y ajustarse a las previsiones le-gales en relación con la acción exterior del Estado y de la Generalidad de Cataluña. Centrando todavía más el objeto del estudio, habrá que ver las posibilidades de acción autónoma en la ac-tuación internacional que puedan permanecer en la OPPDH.

De esta manera, el documento, después de analizar algunas consideraciones previas de carác-ter institucional y administrativo, se ocupa, en un segundo apartado (II), de las disposiciones que, en relación con la promoción y la protección de los derechos humanos y sobre la acción exterior de la Generalidad de Cataluña, se han incorporado al nuevo Estatuto de Autonomía de Cataluña. El tercer apartado (III) analiza sumariamente los organismos, los mecanismos y los programas internacionales en el ámbito de los derechos humanos, centrándolo en el estudio de las organi-zaciones internacionales de referencia y explorando más cuidadosamente, y para cada una de ellas, las posibles vías de participación de la Generalidad de Cataluña, mediante la OPPDH. El cuarto apartado (IV) toma como referencia y modelo inspirador las instituciones nacionales de derechos humanos, que son objeto de un análisis detenido, puesto que la propuesta de una re-flexión más profunda en orden al establecimiento en Cataluña de una institución de este tenor es una de las recomendaciones fundamentales que se formulan. Finalmente, el último apartado del informe (V) describe esta y otras recomendaciones objeto de atención de la OPPDH.


2. Aspectos de organización institucional y administrativa

Cualquier planteamiento sobre las posibles vías de participación de la Generalidad en el plano de la acción exterior, concretamente tanto en materia de derechos humanos y por medio de la OPPDH como en cualquier otro ámbito, debe tener en cuenta la existencia de unas estructuras de la Administración de la Generalidad y del Estado que son responsables de la ejecución y la coordinación de la acción exterior.

Conviene centrar inicialmente esta consideración ya que, como más adelante se verá, re-sulta manifiesta la coordinación necesaria de la OPPDH con los órganos de la Administra-ción de la Generalidad, en especial de la Secretaría de Asuntos Exteriores, así como de la Administración del Estado con competencias en materia de relaciones exteriores, espe-cialmente el Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación y, más concretamente, la Oficina de Derechos Humanos de este ministerio.

En consecuencia, conviene mantener el núcleo central de competencias de la OPPDH, la Secretaría de Asuntos Exteriores de la Generalidad de Cataluña y la Oficina de Derechos Humanos del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación, y verificar el alcance de la coordinación necesaria.

A) La Oficina de Promoción de la Paz y los Derechos Humanos

Uno de los objetivos principales del Departamento de Interior, Relaciones Institucionales y Par-ticipación es desarrollar una política pública de fomento de la paz, así como dotarse de los ins-trumentos necesarios por llevarla a cabo, en el marco de lo que prevé la Ley de Fomento de la Paz. Por este motivo, en conformidad con lo que disponía el Decreto 2/2004, de 7 de enero (DO-GC de 12 de enero de 2004), se estableció, dentro del aquel entonces Departamento de Relacio-nes Institucionales y Participación, el Programa para la creación del Instituto Internacional por la Paz. Este programa tenía una doble finalidad: por una parte, crear el Instituto Internacional por la Paz y, por otra, impulsar una política de fomento de la paz por parte de los diversos departamen-tos de la Generalidad, de manera coordinada y transversal. La actividad de este programa per-mitió que el Consejo Ejecutivo de la Generalidad aprobara, el 20 de junio de 2006, la remisión al Parlamento de Cataluña del Proyecto de Ley de Creación del Instituto Catalán Internacional por la Paz. El 17 de enero de 2007, el Gobierno de la Generalidad de Cataluña aprobó, de nuevo, la remisión al Parlamento del Proyecto de Ley mencionado.

En el Documento Programático de la Entesa Nacional del Progrés (Entendimiento Nacional para el Progreso), que ha servido de base para la constitución del nuevo Gobierno de la Generalidad el mes de noviembre pasado, se prevén objetivos específicos en relación con el fomento de la paz y, entre otras actuaciones en este ámbito, se prevé la actuación de gobierno de aprobar la Ley de Creación del Instituto Catalán Internacional por la Paz. Aun así, no hay ninguna previsión específica sobre actuaciones de gobierno en el ámbito de los derechos humanos, más allá de la referencia al hecho de que el laicismo debe ser el principio que rija la convivencia ciudadana, que impulse la construcción de un espacio público fundamentado en los derechos humanos, en los valores de la pluralidad, de la tolerancia activa y del respeto democrático para todas y cada una de las opciones filosóficas y religiosas personales» (véase el documento en ) http://www.lavan-guardia.es/lv24h/20061123/51292829736.htm. La falta de una previsión programática específica se ve compensada por la voluntad política del Gobierno de la Generalidad, plasmada en la crea-ción de la OPPDH.

En efecto, en este momento, y en conformidad con lo que establece el Decreto 479/2006, de 5 de diciembre, de Estructuración del Departamento de Interior, Relaciones Institucionales y Parti-cipación (DOGC de 7 de diciembre de 2006), el Programa para la creación del Instituto Interna-cional por la Paz se ha transformado en la OPPDH. Esta oficina, similar a una Dirección general, tiene las funciones siguientes:


a) Impulsar y apoyar a la creación del Instituto Catalán Internacional por la Paz como enti-dad de derecho público con personalidad jurídica propia.

b) Vehicular la relación y la coordinación con el Instituto.

c) Representar a la Generalidad en las redes gubernamentales de defensa de los dere-chos humanos y promoción de la paz.

d) Impartir formación en derechos humanos, tanto a las administraciones públicas como a las entidades o al público en general.

e) Fomentar los derechos humanos en Cataluña y, en colaboración con el Instituto Catalán Internacional por la Paz, fomentar la cultura de paz.

f) Llevar a cabo misiones de observación electoral y de monitorización de los derechos humanos.

g) Fomentar los derechos humanos en terceros países.

h) Asegurar la transversalidad y la coherencia en la acción de gobierno en el ámbito de defensa de los derechos humanos y promoción de la paz.

i) La relación con los ayuntamientos y otras administraciones en materia de políticas públi-cas de paz y derechos humanos.

Se trata de funciones que abarcan los dos ámbitos de actuación de la Oficina (paz y derechos humanos) y que, como veremos, hay que entender que están vinculadas íntimamente. Se pue-den concretar, así, al desarrollar unas políticas públicas de fomento de la paz y de promoción de los derechos humanos y programar acciones en el ámbito del fomento de la paz y los derechos humanos. Pese a esta interrelación entre los dos ámbitos de actuación, el objeto de este estudio se centra en el ámbito de los derechos humanos; ámbito que necesita todavía que la Oficina determine el alcance y las posibilidades de actuación. Debe tenerse en cuenta que en el ámbito de la paz es previsible que, en los próximos meses, se pueda proceder a la creación del Instituto y, por lo tanto, la Oficina lleve a cabo funciones más bien de coordinación y de colaboración con el Instituto, aspecto que puede llevar a una redefinición de prioridades.

Pero, además de esta consideración, resulta especialmente destacable, a los efectos de este trabajo, que algunas de las funciones previstas por la Oficina en el ámbito de los derechos humanos tienen una dimensión claramente internacional. Así, hay que destacar las funciones de representar a la Ge-neralidad en las redes gubernamentales de defensa de los derechos humanos y de promoción de la paz; de misiones de observación electoral y de monitorización de los derechos humanos; y de fomen-to de los derechos humanos en terceros países. En consecuencia, la OPPDH debe tener una ac-tuación exterior que, además de llevarse a cabo autónomamente desde la Administración de la Generalidad, se podrá concretar en la participación o la colaboración de la Oficina con or-ganismos, mecanismos y programas internacionales del ámbito de los derechos humanos.

B) La Secretaría de Asuntos Exteriores de la Generalidad de Cataluña

La Secretaría de Asuntos Exteriores, adscrita al Departamento de la Vicepresidencia, asume, tal y como establece el Decreto 478/2006, de 5 de diciembre, de estructuración del Departamento de la Vicepresidencia (DOGC de 7 de diciembre de 2006), las funciones que la normativa vigen-te atribuía a la Secretaría de Relaciones Internacionales, a excepción de las relativas a la Dele-gación del Gobierno de la Generalidad de Cataluña ante la Unión Europea.

Tal y como establece el Decreto 633/2006, de 27 de diciembre, de Funciones y Estructura de la Secretaría de Asuntos Exteriores (DOGC de 29 de diciembre de 2006), esta Secretaría es el ór-gano de apoyo a la persona titular de la Vicepresidencia en el ejercicio de las competencias que la normativa vigente le atribuye «en materia de acción exterior y en la coordinación de la acción exterior del Gobierno de la Generalidad».


En el ámbito de la acción exterior del Gobierno de la Generalidad se incluyen las funciones siguientes:

a) La promoción exterior de Cataluña.

b) El apoyo a las funciones de representación institucional de la Generalidad en el exterior.

c) El impulso de la presencia de Cataluña en la UNESCO y en aquellos otros organismos internacionales que se considere oportuno.

d) El impulso y la representación de Cataluña en el ámbito de la cooperación internacional ante las Naciones Unidas y sus organismos.

e) El fomento de la cooperación y la acción humanitaria.

f) La coordinación de la participación de la Generalidad en consorcios y organismos con otras instituciones del ámbito de las relaciones internacionales.

g) La coordinación ejecutiva de los organismos gubernamentales con competencias en la acción exterior de la Generalidad.

h) El apoyo a las comunidades catalanas en el exterior.

i) La promoción de la proyección internacional de las entidades y las federaciones de Cataluña.

Tal y como se establecen todas estas competencias, resulta obvio que hay dimensiones conec-tadas con las que se prevén en el ámbito de la acción exterior en relación con la OPPDH. Así, corresponde a la Secretaría de Asuntos Exteriores el apoyo a las funciones de representación institucional de la Generalidad en el exterior; la coordinación de la participación de la Generalidad en los consorcios y los organismos con otras instituciones en el ámbito de las relaciones interna-cionales, y la coordinación ejecutiva de los organismos gubernamentales con competencias en la acción exterior de la Generalidad.

En consecuencia, la acción internacional de la OPPDH deberá ser coordinada externamen-te y «coordinada ejecutivamente» en el plan interno de la Administración de la Generali-dad por parte de la Secretaría de Asuntos Exteriores. Y, si la OPPDH estableciera alguna oficina en el exterior, habría que indicar también que correspondería a la Secretaría de Asuntos Exteriores el apoyo a las funciones de representación institucional de la Genera-lidad en el exterior.

C) La Oficina de Derechos Humanos y otros órganos del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación

El Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación tiene funciones generales en materia de acción exterior del Estado y, como por otra parte resulta obvio, le corresponde:

«de conformidad con las directrices del Gobierno y en aplicación del principio de unidad de acción en el exterior, planificar, dirigir, ejecutar y evaluar la política exterior del Estado; concertar y potenciar sus relaciones con otros Estados y organizaciones internacionales; defender los intereses de España y llevar a cabo una adecuada y eficaz política de protec-ción de los ciudadanos españoles en el exterior; dirigir la política de cooperación interna-cional para el desarrollo y coordinar a los órganos de la Administración General del Estado que, en el ámbito de sus competencias, realicen actuaciones en esta materia; fomentar las relaciones económicas, culturales y científicas de España, así como participar, en la esfe-ra de actuación que le es propia, en la propuesta y aplicación de la política de extranjería» (artículo 1 del Real Decreto 1416/2004, de 11 de junio, por el cual se modifica y desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación; BOE de 12 de junio de 2004).

Además de esta competencia general en el ámbito de la acción exterior, conviene indicar que, dentro de la estructura del Ministerio, y concretamente adscrita a la Dirección General de Nacio-


nes Unidas, Derechos Humanos y Organismos Multilaterales, se estableció, ya en el año 1993, la Oficina de Derechos Humanos, con nivel orgánico de subdirección general, mediante el Real Decreto 629/1983, de 16 de febrero, por el cual se establece la estructura orgánica del entonces denominado Ministerio de Asuntos Exteriores (BOE de 29 de marzo de 1983). Desde entonces, la Oficina ha cambiado varias veces su dependencia jerárquica (Subsecretaría, Secretaría Ge-neral de Asuntos Exteriores), pero se ha mantenido con la misma definición funcional. Corres-ponde a la Oficina de Derechos Humanos del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación «la coordinación, junto con las direcciones generales relevantes, de la política exterior de España en el campo de la protección y promoción de los derechos humanos», tal y como se establece en el artículo 8.2.c del ya citado Real Decreto 1416/2004, de 11 de junio.

Eso significa, como se verá más adelante, y a efectos de explorar y, en su día, articular la dimensión internacional de la vertiente de derechos humanos de la OPPDH, la necesidad imperiosa de llegar a acuerdos de colaboración entre esta Oficina y la Oficina de Derechos Humanos del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación, que es el que coordina la política exterior española en el campo de la promoción y la protección de los derechos humanos. Las actuaciones internacionales de la OPPDH, muy a menudo habrán de ir acompañadas por la Oficina de Derechos Humanos del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación o, en todo caso, coordinadas por esta y con su conocimiento.

Para completar todavía más el cuadro de la organización institucional y administrativa de la acción exterior del Estado, hay que referirse también a la existencia de representaciones permanentes de España ante varias organizaciones internacionales. España mantiene diversas, pero son par-ticularmente notables por su vinculación con los organismos, los mecanismos y los programas internacionales de derechos humanos. Concretamente, y respecto a las tres organizaciones inter-nacionales de referencia en este documento, cabe subrayar la Representación Permanente de España ante la Oficina de las Naciones Unidas y los organismos internacionales con sede en Gi-nebra; la Representación Permanente de España ante el Consejo de Europa, con sede en Estras-burgo; y la Representación Permanente de España ante la OSCE, con sede en Viena.

Cualquier actuación que quiera emprender la OPPDH en relación con algunos de los orga-nismos, mecanismos y programas internacionales en el ámbito de los derechos humanos de estas tres organizaciones internacionales, debería llevarla a cabo con la colaboración, la información y el apoyo de la respectiva representación permanente de España.

En este sentido, para finalizar esta argumentación inicial, conviene indicar que la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (BOE de 15 de abril de 1997), dispone en el artículo 36.7 que «En cumplimiento de las funciones que tiene encomendadas y teniendo en cuenta los objetivos e intereses de la política exterior de España, la Administración General del Estado en el exterior colaborará con todas las instituciones y orga-nismos españoles que actúen en el exterior y en especial con las oficinas de las Comunidades Autónomas». Es decir, que la colaboración y el apoyo, además de convenientes políticamente, responden a una obligación establecida legalmente.

II. LAS COMPETENCIAS DE LA GENERALIDAD DE CATALUÑA RELACIONADAS CON LA PROMOCIÓN y LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS y LA ACCIÓN ExTERIOR DE LA GENERA-LIDAD EN EL NUEvO ESTATUTO DE AUTONOMíA DE CATALUÑA

Considerando el objeto de este estudio, conviene situar, en primer lugar, el contexto competencial que ha establecido el nuevo Estatuto de Autonomía de Cataluña (Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de Reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña, BOE de 20 de julio de 2006 y Decreto 306/2006, de 20 de julio, por el cual se da publicidad a la Ley orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatu-


to de Autonomía de Cataluña, DOGC de 20 de julio de 2006). Ello debe hacerse en un doble sentido: por una parte, en relación con las competencias sobre promoción y protección de derechos humanos que, de manera directa o indirecta, recoge el nuevo Estatuto; y, por otra parte, en relación con las com-petencias que sobre la acción exterior de la Generalidad se han establecido en el texto estatutario.

1. La Generalidad y los derechos humanos

Con respecto a la conexión de la Generalidad de Cataluña con los derechos humanos, hay que hacer referencia, inicialmente, a la incorporación de un nuevo título sobre derechos y deberes en el texto estatutario y, de manera subsiguiente, al hecho ineludible de que muchas de las compe-tencias de la Generalidad, tanto ahora como antes del nuevo Estatuto, tienen una incidencia di-recta o indirecta en el ámbito de los derechos humanos.

A) Derechos, deberes y principios rectores en el Estatuto de Autonomía

En relación con el primer planteamiento enunciado, hay que indicar que una de las novedades impor-tantes que introduce el nuevo Estatuto de Autonomía de Cataluña, y que es absolutamente relevante a los efectos de este estudio y de las posibles vías de vinculación de la Generalidad a los organismos, los mecanismos y los programas internacionales del ámbito de los derechos humanos es, precisa-mente, la incorporación de un título I dedicado a los «Derechos, deberes y principios rectores». Se trata de una extensa declaración de derechos y deberes, así como de principios rectores, que se re-fiere fundamentalmente a derechos sociales y de prestación, y que supera la práctica que había sido habitual hasta ahora en los textos estatutarios y, en este sentido, desarrolla la interpretación del artícu-lo 147.2 de la Constitución. Hay que entender, no obstante, que no se trata, exactamente, de una de-claración propia de derechos, más allá de los que la Constitución reconoce para todos los españoles.

La legitimidad constitucional de esta operación en el plan estatutario queda avalada por la induda-ble conexión de la materia regulada con las competencias de la Generalidad. En este sentido, no hay duda de que la gran mayoría de los derechos reconocidos en el título I están configurados más como mandatos de optimización que como reglas de aplicación inmediata, mediante la utilización de cláusulas muy abiertas, acompañadas de remisiones generales y particulares a las leyes esta-tales o autonómicas. Son ejemplo de ello los artículos 4 y 15 del Estatuto que actúan, como vere-mos seguidamente, como disposiciones paraguas de los derechos y los deberes estatutarios.

Además, hay que distinguir las características esenciales de los derechos y los principios recto-res. Los primeros son ámbitos de actuación de las personas especialmente protegidos que, en cuanto que derechos, disponen de garantías judiciales y jurisdiccionales frente a posibles vulne-raciones que se conocen, básicamente, en los tribunales de justicia así como en el Consejo de Garantías Estatutarias, en los términos que prevé el artículo 38 del Estatuto. Los segundos son orientaciones dirigidas a los poderes públicos de Cataluña, que no confieren derechos de mane-ra inmediata y que no son justiciables directamente, sino únicamente en los términos que, si procede, establezcan las leyes que los desarrollen (véanse las Propuestas del Instituto de Estu-dios Autonómicos a la ponencia parlamentaria sobre la reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña, julio 2004-junio 2005, pág. 20).

Aun así, resulta obvio que muchos de estos principios rectores que orientan las políticas públicas mantienen conexión directa con derechos fundamentales reconocidos interna e internacionalmente, puesto que, en general, orientan políticas sociales y contribuyen a la protección de los derechos de todos los que sufren alguna clase de exclusión. Basta con hacer una referencia genérica al Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, y referirnos a los principios rectores concernientes a la cohesión y al bienestar sociales (artículo 42 del Estatuto); al fomento de la parti-cipación (artículo 43); a la educación, la investigación y la cultura (artículo 44); al ámbito socioeco-nómico (artículo 45); al medio ambiente, al desarrollo sostenible y al equilibrio territorial (artículo 46); a la vivienda (artículo 47), o a la protección de los consumidores y los usuarios (artículo 48).


Ahora bien, más allá del debate jurídico-constitucional sobre si el Estatuto de Autonomía debe ser una norma que incorpore un catálogo de derechos y deberes y qué alcance tienen estos, y más allá también del debate político subyacente a este asunto durante todo el proceso estatuta-rio, entiendo, con el Consejo Consultivo de la Generalidad (Dictamen 269, de 1 de septiembre de 2005, Boletín Oficial del Parlamento de Cataluña n.º 217, de 6 de septiembre de 2005), que lo que se hace en los artículos 15 a 54 del Estatuto es una operación «que por sí misma no sola-mente es válida, sino merecedora de elogio, porque todo lo que signifique ampliar y profundizar la protección de los derechos de las personas así debe ser considerado».

Vinculado con las materias que son competencia de la Generalidad, y a las cuales se dedica el título IV del Estatuto, lo que se hace, precisamente, es imponer reglas, condiciones y garantías a la Generalidad; por lo tanto, estas disposiciones estatutarias actúan como un límite al ejercicio de las competencias de la Generalidad, de forma que se asegure de la manera más amplia po-sible la dignidad de la persona y el libre desarrollo de su personalidad. En este sentido, y atendi-da la misma naturaleza jurídica del Estatuto en su condición de norma institucional básica (artí-culo 1 del Estatuto), debemos entender que este título I se dirige de manera primordial a orientar —y a la vez limitar— los poderes públicos de Cataluña.

En definitiva, el ejercicio de las competencias estatutarias y de las políticas públicas, así como toda la actividad de los poderes públicos y de los particulares de Cataluña, está condicionado tanto por las normas sobre derechos y libertades que establece la Constitución como por los derechos y los deberes y los principios rectores que incorpora el Estatuto. Todos estos aspectos no obstaculizan, por una parte, el respeto a la reserva de ley orgánica en todo aquello que se refiere al desarrollo directo de los derechos fundamentales, tal y como establece el artículo 81 de la Constitución; y, por otra, a las condiciones básicas que el Estado ha establecido con tal de garantizar a todos los españoles la igualdad en el ejercicio de los derechos y en el desempeño de los deberes constitucionales (artículo 149.1.1 de la Constitución). Así lo reconoce el artículo 37.4 in fine cuando establece que:

«Ninguna de las disposiciones de este Título puede ser desplegada, aplicada o interpreta-da de forma que reduzca o limite los derechos fundamentales reconocidos por la Constitu-ción y por los tratados y los convenios internacionales ratificados por España.».

Ahora bien, el artículo 15.1 también establece, a título de disposición paraguas, que los ciudada-nos de Cataluña son titulares de los derechos y los deberes reconocidos por las normas a las cuales se refiere el artículo 4.1 del Estatuto, disposición esta última que por su importancia, y por estar situada en el título preliminar del Estatuto, conviene reproducir:

«Los poderes públicos de Cataluña deben promover el pleno ejercicio de las libertades y los derechos que reconocen el presente Estatuto, la Constitución, la Unión Europea, la Declaración Universal de Derechos Humanos, el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y los demás tratados y convenios internacionales suscritos por España que reconocen y garantizan los derechos y las libertades fundamentales.».

Se trata de una disposición muy innovadora en el marco estatutario pero que, en mi opinión, re-sulta limitada con respecto a su adecuada corrección técnico-jurídica. Por una parte, se enuncian diversos textos jurídicos, algunos internacionales, de diversa naturaleza, por mera acumulación, sin ningún orden lógico y mezclando lo que son instrumentos jurídicos con lo que son mecanis-mos institucionales que puedan emanar de los mencionados textos, como es el caso de la Unión Europea. Por otra parte, se da a la Declaración Universal de Derechos Humanos un carácter normativo que, aunque se comparta en términos de derecho internacional general, no se ajusta exactamente al planteamiento que en relación con esta declaración se formula en el artículo 10.2 de la Constitución. En el fondo, parece que aparentemente se introduzca un plus en la dimensión normativo-material de la Declaración Universal de derechos humanos, pero, en realidad y en conexión sistemática con los artículos 15.1 y 37.4 del Estatuto, al fin y al cabo no significa, como hemos dicho, ningún valor añadido de protección o reconocimiento más que el que la Constitu-ción reconoce y garantiza para todos los españoles.


Para concluir el argumento, la inclusión de derechos en el Estatuto parte de una situación previa en la que tanto la Constitución como varios tratados y convenios internacionales —entre los cua-les destacan la Declaración Universal de Derechos humanos, el Convenio Europeo para la Pro-tección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales —y, en el ámbito comunitario europeo, la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea— reconocen un amplio conjunto de derechos fundamentales directamente aplicables a los ciudadanos y a los poderes públicos de Cataluña. Es decir, la ciudadanía en Cataluña ya es —o era— titular de estos dere-chos y estas libertades reconocidos internacionalmente, con independencia de lo que establezca el Estatuto.

B) Competencias de la Generalidad y derechos humanos

Entendiendo, como ya hemos indicado, la promoción y la protección de los derechos humanos como un ámbito transversal, que incide en todas las políticas públicas y que ahora ha sido incor-porado específicamente en el artículo 4 y en el título I del Estatuto, resulta obvio que, en el ejer-cicio de sus competencias, la Generalidad, como todos los poderes públicos del Estado, debe garantizar el respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales. Esto quiere decir que ya antes de la reforma estatutaria, sobre varias de las competencias específicas de la Gene-ralidad, giraba también su conexión con el ámbito de los derechos humanos y la obligación cons-titucional de reconocerlos y garantizarlos.

En este sentido, basta mencionar que, en conformidad con lo que establece el artículo 3 de la Ley de fomento de la paz (Ley 21/2003, de 4 de julio; DOGC de 14 de julio de 2003), la Admi-nistración de la Generalidad y los entes locales, de acuerdo con las competencias respectivas en el ámbito de los derechos humanos y las libertades individuales y colectivas, deben promo-ver lo siguiente:

a) La difusión de la Declaración Universal de Derechos Humanos.

b) La difusión de la Declaración y la Convención sobre los Derechos del Niño.

c) El reconocimiento de los derechos económicos, sociales y culturales de todas las personas.

d) La igualdad entre las mujeres y los hombres.

e) La intensificación de medidas encaminadas a eliminar las formas de discriminación y violencia contra las personas.

f) La adopción de medidas que favorezcan la integración de los inmigrantes en Cataluña.

g) La formación específica de las fuerzas de seguridad de Cataluña en materia de dere-chos humanos.

h) La lucha contra el terrorismo, la explotación de las personas, la delincuencia organiza-da, la producción y el tráfico de drogas, y el blanqueo de dinero y la corrupción.

i) La protección de la solidaridad efectiva con todas las personas y todos los pueblos en guerra o sometidos a genocidio y violencia.

j) La erradicación de la pobreza y, sobre todo, el acceso de todas las personas a los bienes y los servicios necesarios para la satisfacción de las necesidades humanas básicas.

k) Un desarrollo humano sostenible e integrador de las dimensiones democrática, econó-mica, social y medioambiental.

Hay que recordar, pues, que antes de la aprobación del nuevo Estatuto y de la creación de la OPPDH ya estaba establecida legalmente y de manera expresa la obligación para la Administra-ción de la Generalidad de llevar a cabo una actuación de promoción y protección en el ámbito de los derechos humanos. Actuación que incluía también una dimensión internacional, como la que


se deriva fundamentalmente de los apartados i, j y k de este artículo 3 de la Ley de fomento de la paz. Al margen de las consideraciones sobre la presencia de obligaciones constitucionales de carácter general, es obvio que esta referencia legal expresa la conexión inescindible entre paz y derechos humanos, y a ella responde.

Ahora bien, esto se ha hecho más evidente en el nuevo Estatuto en la misma medida en la que el título IV, relativo a las competencias, ha establecido un criterio de determinación de las competen-cias de la Generalidad de Cataluña con una voluntad especial de minuciosidad y concreción, tanto material como funcional, respondiendo a las opciones políticas adoptadas. Sin ánimo de resultar exhaustivos, conviene remarcar, así, que la Generalidad tiene competencias sobre agua (artículo 117), consumo (artículo 123), educación (artículo 131), vivienda (artículo 137), inmigración (artículo 138), medio ambiente (artículo 144), políticas de género (artículo 153), salud pública (artículo 162), seguridad pública (artículo 164), seguridad social (artículo 165), servicios sociales (artículo 166), sistema penitenciario (artículo 168) o trabajo y relaciones laborales (artículo 170); y que las compe-tencias sobre todas estas materias, tanto exclusivas como compartidas o ejecutivas tienen, sin duda, incidencia clara en el ámbito de los derechos humanos, y fundamentalmente, pero no de manera exclusiva, en relación con derechos económicos, sociales o culturales.

En definitiva, y a los efectos que nos interesan en este estudio, debe concluirse que no hay duda, por una parte, de que el ejercicio de las competencias por parte de la Generalidad ha de ajustarse a lo que prevén las normas internacionales de las que España es parte, tanto por medio de los artículos 96 y 10.2 de la Constitución, como por medio del artículo 4 del Estatuto; por otra parte, en su caso, si la Administración de la Generalidad incumpliera obli-gaciones establecidas en alguna de estas normas, y una vez agotados los recursos internos o los mecanismos pertinentes, se podría presentar una denuncia, una demanda o una co-municación a alguno de los diversos mecanismos internacionales de promoción y protec-ción de los derechos humanos que fuera pertinente. Aun así, como veremos, en el marco de estos mecanismos, aun cuando el responsable del incumplimiento fuera la Administración de la Generalidad, el demandado y, si procediera, responsable internacionalmente, sería en todo caso el Estado, el único sujeto de derecho internacional.

Por último, también conviene indicar que, a diferencia de lo que se hace en relación con el fo-mento de la paz, no hay ninguna disposición específica en el nuevo Estatuto que prevea que los poderes públicos de Cataluña tengan que adoptar acciones de promoción y protección de los derechos humanos en todo el mundo. En este sentido, cabe indicar que el artículo 51.1 del Esta-tuto sí que establece claramente que «La Generalidad debe promover la cultura de la paz y ac-ciones de fomento de la paz al mundo». Aun así, debe entenderse que las disposiciones que hemos mencionado, contenidas en el artículo 4.1 del texto estatutario, y la misma Ley de fomen-to de la paz, son base jurídica suficiente para prever una «dimensión internacional» en la acción de la Generalidad de promoción y protección de los derechos humanos. A esta argumentación todavía se puede añadir la previsión del preámbulo del Estatuto, que reconoce que «Cataluña, desde su tradición humanista, afirma su compromiso con todos los pueblos para construir un orden mundial pacífico y justo». Estimo, en definitiva, que la evidencia jurídica y política de esta preocupación por la promoción y la protección de los derechos humanos en todo el mundo hace innecesaria la búsqueda de mayores fundamentos.

2. La acción exterior de la Generalidad

De entre las muchas novedades introducidas en el nuevo Estatuto, cabe destacar, a los efectos que conciernen a este trabajo, la incorporación de un capítulo III dentro del título V dedicado ínte-gramente a la acción exterior de la Generalidad (artículos 193-200). Después de una referencia general a la capacidad de proyección exterior y a sus límites, nos ocuparemos de las nuevas disposiciones del Estatuto que estimamos que son relevantes a los efectos del presente docu-mento.


A) La capacidad de proyección exterior y sus límites

La incorporación en el Estatuto de un capítulo sobre la acción exterior es, sin duda, una nove-dad importante, teniendo en cuenta que el Estatuto de 1979 tan sólo recogía dos disposiciones con conexión internacional de carácter muy limitado: por una parte, la posibilidad de que la Ge-neralidad pudiera ser informada de la elaboración de tratados internacionales siempre que afec-taran a materias de su interés específico; y, por otra parte, la posibilidad de solicitar al Gobierno la celebración de tratados en relación con el establecimiento de relaciones culturales con los Estados donde se integraran territorios y comunidades que tengan el catalán como patrimonio.

En cualquier caso y superando en cantidad suficiente estas exiguas disposiciones, las noveda-des que introduce el Estatuto de 2006 no son más, en mi opinión, que el reconocimiento de una práctica muy establecida por parte de la Generalidad de Cataluña —y, además, generalizada por parte de muchas comunidades autónomas— y la consolidación de este reconocimiento en el ámbito estatutario. En este sentido, no cabe duda de que se introduce una dosis más elevada de seguridad jurídica y de alcance competencial, pero también es cierto que, sin estas nuevas dis-posiciones estatutarias, en la práctica política se había avanzado mucho en la proyección inter-nacional de Cataluña desde el inicio del autogobierno, en el año 1980, y que por la vía de la práctica política ni se habían ni se han agotado todas las posibilidades.

En efecto, las distintas comunidades autónomas, y la Generalidad de Cataluña en particular, han ido desplegando una actividad internacional cada vez más intensa. Se ha tratado, por una parte, de una práctica que se ha ido generalizando y que se puede calificar de plenamente establecida; por otra, gran parte de la doctrina ha ido sosteniendo, incluso antes del pronunciamiento del Tri-bunal Constitucional al que me referiré a continuación, que se trata de una actividad que encaja perfectamente dentro del marco de la Constitución, puesto que se ha entendido que una correcta apreciación del bloque de constitucionalidad supone identificar las relaciones internacionales a las cuales se refiere el artículo 149.1.3 de la Constitución con el núcleo central de las actuaciones estatales; es decir, básicamente, el ius ad tractatum, la dirección de la política exterior, el ius lega-tionis y la responsabilidad internacional. En mi opinión, excluidos estos ámbitos, las posibilidades de acción internacional de las comunidades autónomas permanecen absolutamente abiertas.

Un elemento clave en este análisis es la Sentencia del Tribunal Constitucional 165/94, de 26 de mayo, por la cual, por una parte, se afirmó la capacidad de las comunidades autónomas de llevar a cabo actuaciones que se proyecten internacionalmente y, de otra, se establecieron cla-ramente los límites de esta proyección externa de la comunidad autónoma. Así, el Tribunal Constitucional consideró que «no puede en forma alguna excluirse que, para llevar a cabo co-rrectamente las funciones que tenga atribuidas, una comunidad autónoma tenga que realizar determinadas actividades, no ya sólo fuera de su territorio, sino incluso fuera de los límites terri-toriales de España» (fundamento jurídico tercero); es decir, que «no cabe identificar la materia relaciones internacionales con todo tipo de actividad con alcance o proyección exterior» (funda-mento jurídico quinto).

En definitiva, entiendo que resulta plenamente constitucional que las comunidades autónomas lleven a cabo actividades exteriores, siempre que, como ha resumido, entre otros muchos, Fer-nández de Casadevante, «verse sobre cuestiones sobre las que exista atribución competencial estatutaria; no origine obligaciones inmediatas y actuales frente a poderes públicos extranjeros; no incida en la política exterior del Estado; no genere responsabilidad frente a otros Estados u Orga-nizaciones internacionales; ni incida, perturbe o condicione la reserva estatal del artículo 149.1.3 con el contenido afirmado por el Tribunal Constitucional» (FERNáNDEz DE CASADEVANTE, C. La acción exterior de las Comunidades Autónomas. Balance de una práctica consolidada. Madrid, 2001, p. 193).

En todo caso, hay que recordar, como principio general, que las comunidades autónomas tam-bién son Estado y que, en este sentido, el artículo 3.1 del Estatuto de Autonomía define el marco político de la manera siguiente:


«Las relaciones de la Generalidad con el Estado se fundamentan en el principio de la leal-tad institucional mutua y se rigen por el principio general según el cual la Generalidad es Estado, por el principio de autonomía, por el de bilateralidad y por el de multilateralidad.»

Debe subrayarse de esta disposición, además de la doble perspectiva bilateral o multilate-ral, según proceda, la dimensión, en mi opinión fundamental, de la lealtad institucional mutua. Este principio de lealtad institucional debe visualizarse en un sentido dual, y no unívoco. Es cierto que es de articulación difícil y compleja, y que está intensamente ins-trumentalizado por todo tipo de consideraciones, especialmente políticas. Es, no obstan-te, el norte y la guía que debe regir e inspirar, entre otros muchos aspectos, la acción ex-terior del Estado y la de la Generalidad de Cataluña (véase, en general: PONS RÀFOLS, X.; SAGARRA TRIAS, E. La acción exterior de la Generalidad en el nuevo Estatuto de Autonomía de Cataluña. Barcelona: CEI colección Tribunal Internacional, 2006, en particular, p. 145).

B) Disposiciones relevantes del nuevo Estatuto de Autonomía

En este marco general y de principios es donde han de encajarse disposiciones como la del ar-tículo 193 del nuevo Estatuto, que establece el principio general de la proyección exterior de Cataluña y prevé claramente que:

«La Generalidad tiene capacidad para llevar a cabo acciones con proyección exterior que deriven directamente de sus competencias, bien de forma directa o a través de los órga-nos de la Administración General del Estado.».

Esta disposición merece un doble comentario a los fines que nos interesan en este analisis. Por una parte, que se pueden llevar a cabo acciones con proyección exterior que deriven di-rectamente de las competencias de la Generalidad, y ya hemos apuntado antes que, aun cuando no esté reconocida explícitamente, se puede deducir, con los paralelismos pertinentes, una competencia en materia de derechos humanos con «proyección exterior». Por otra parte, que las acciones con proyección exterior se podrán llevar a cabo directamente —por parte de la propia Administración de la Generalidad— o por la vía de los órganos de la Administración General del Estado que, como también ya hemos indicado, deben apoyar la actuación exterior de las comunidades autónomas.

Por otra parte, el artículo 194 del Estatuto establece que «La Generalidad, para la promoción de los intereses de Cataluña, puede establecer oficinas en el exterior». De hecho, la sentencia antes mencionada del Tribunal Constitucional estaba originada, precisamente, por el establecimiento de oficinas autonómicas en el exterior. Y si no se puede excluir, como decía el Tribunal Constitu-cional, que las comunidades autónomas puedan llevar a cabo actividades que supongan una conexión o una relación con entidades públicas exteriores al Estado, en cuanto que estas co-nexiones no inciden en la reserva estatal prevista en el artículo 149.1.3, podrá ser perfectamente factible el establecimiento de oficinas en el exterior, tal y como reconoce el nuevo Estatuto.

A los fines que nos interesan, basta con señalar, en este momento, que encajaría perfec-tamente en el marco constitucional y estatutario una posible oficina de la Generalidad de Cataluña en el exterior, establecida con el propósito de llevar a cabo el seguimiento, infor-mar y establecer la conexión y la coordinación pertinentes con la actividad de organis-mos, mecanismos y programas internacionales determinados en el ámbito de los dere-chos humanos, que actuara, en este sentido, como oficina de enlace.

En un orden de ideas similar, el artículo 198 del Estatuto, referido a la participación en organis-mos internacionales, dispone que:

«La Generalidad debe participar en los organismos internacionales competentes en mate-rias de interés relevante para Cataluña, especialmente la UNESCO y otros organismos de carácter cultural, en la forma que establezca la normativa correspondiente.»


La disposición es importante a nuestros efectos, puesto que se nos pide analizar las po-sibles vías de participación de la Generalidad, por medio de la OPPDH, en las organizacio-nes internacionales que tienen programas o mecanismos de protección de los derechos humanos. En mi opinión, y establecida la proyección exterior que puedan tener, en su caso, las competencias de la Generalidad, no debería haber trabas específicas para reco-nocer la conveniencia de que la Generalidad, en la medida en que tiene competencias sobre materias determinadas, pueda tener un grado de participación determinado en la actuación de organizaciones internacionales que puedan incidir en estas competencias; si bien el Tribunal Constitucional, en la sentencia ya mencionada, consideró claramente que las relaciones de España con organizaciones internacionales son competencia del Estado. Se trata, en mi opinión, de un aspecto vinculado con el que acabamos de indicar en relación con las funciones de información, seguimiento, coordinación y colaboración de las oficinas en el exterior.

Aun así, y desde nuestra perspectiva, la frase final de la disposición estatutaria relativa «a lo que establezca la normativa correspondiente» nos lleva a abordar la consideración de si la normativa correspondiente de cada organización internacional prevé algún tipo de participación diferente de la de los Estados miembros. Y la respuesta es, en general, negativa. Al margen de supuestos ex-cepcionales que permiten la participación como miembros de entidades que no son Estados, la fórmula más general para posibilitar que la Generalidad ejerza correctamente sus competencias y la información, el seguimiento y la comunicación en relación con las actividades de las organizacio-nes internacionales que pudieran incidir en estas competencias debería ser, fundamentalmente, la coordinación con los órganos de la Administración exterior del Estado o, directamente, formando parte de la delegación española, o por medio de una oficina de enlace con la organización, estable-cida en la firma de un acuerdo de colaboración. En todo caso, y para cada supuesto, habrá que establecer los mecanismos adecuados de coordinación con la Administración exterior del Estado.

También debe quedar claro, no obstante, que excluir la participación directa de la Generalidad como miembro de organizaciones internacionales no significa excluir todos los tipos o grados de participación. Al margen de la exploración que pueda hacerse de la participación en la UNESCO, creo que puede sostenerse con argumentos jurídicos y políticos suficientes la posibilidad de que la Generalidad se relacione e, incluso, mantenga oficinas de seguimiento y comunicación, con diversas organizaciones internacionales, incluidas las que mantienen mecanismos y programas internacionales en el ámbito de los derechos humanos.

Como acabo de indicar, esto se podría vehicular, teniendo en cuenta también que la Generalidad, puesto que no es Estado, no puede ser parte en los tratados internacionales sobre derechos humanos por la vía de los acuerdos de colaboración entre la Generalidad y el órgano pertinente de la organización internacional. Estos tipos de acuerdos son los que prevé el artículo 195 del Estatuto en los términos siguientes:

«La Generalidad, para la promoción de los intereses de Cataluña, puede suscribir acuerdos de colaboración en el ámbito de sus competencias. A tal fin, los órganos de representación exterior del Estado deben prestar el apoyo necesario a las iniciativas de la Generalidad.».

Pese a las imprecisiones terminológicas y a la naturaleza jurídica confusa de estos acuerdos, lo cierto es que en los últimos años han sido también, como decíamos, una práctica generalizada y suficientemente establecida por parte de la Generalidad y otras comunidades autónomas (véase, en general: Beltrán García, S. Los acuerdos exteriores de las Comunidades Autónomas. Barcelo-na: Instituto de Estudios Autonómicos/Universidad Autónoma de Barcelona, 2001). Aun así, conti-núan existiendo dudas sobre el alcance jurídico de estos acuerdos y resulta claro que, de acuerdo con lo que establece el Tribunal Constitucional, no pueden comportar obligaciones jurídicas inter-nacionales ni responsabilidad internacional que pudieran atribuirse al Estado. Con estos límites, no debería haber ningún obstáculo para la firma, por parte de la Generalidad, de estos tipos de acuerdos de colaboración con determinados organismos y mecanismos internacionales del ámbi-to de los derechos humanos. Incluso, tal y como prevé el artículo 195 del Estatuto, los órganos de


representación exterior del Estado; es decir, las representaciones permanentes de España a las que nos hemos referido, deberán prestar el apoyo necesario a las iniciativas de la Generalidad en este sentido.

No obstante, en cualquier caso será necesario el acuerdo del Gobierno de la Generalidad y el establecimiento de los protocolos de funcionamiento adecuados con el Departamento de la Vice-presidencia y, concretamente, con la Secretaría de Asuntos Exteriores, responsable de la acción exterior y de la coordinación de la acción exterior del Gobierno de la Generalidad. Igualmente, hará falta establecer los protocolos de información y comunicación con la Administración exterior del Estado. De hecho, la coordinación necesaria en todo el ámbito de la acción exterior entre el Gobierno del Estado y el Gobierno de la Generalidad se podrá articular en el marco de la Comi-sión Bilateral Generalidad-Estado, estructura general y permanente de relación entre ambos gGobiernos y que, entre otras funciones tiene, tal y como prevé el artículo 183.2 del Estatuto, la de realizar «El seguimiento de la acción exterior del Estado que afecte a las competencias pro-pias de la Generalidad.» La previsión expresa deja claro que esta Comisión y la función que se le asigna tienen por objeto garantizar, permanentemente, la cooperación y el arreglo de contro-versias, entre otros, en el ámbito de la acción exterior del Estado.

III. ORGANISMOS, MECANISMOS y PROGRAMAS INTERNACIO-NALES DEL ÁMBITO DE LOS DERECHOS HUMANOS y POSIBLES víAS DE PARTICIPACIÓN DE LA GENERALIDAD DE CATALUÑA POR MEDIO DE LA OPPDH

Considerando el objeto de este documento, se aborda ahora una rápida visión panorámica de los organismos, los mecanismos y los programas internacionales en el ámbito de los derechos hu-manos que son objeto de consideración y las posibles vías de participación de la Generalidad de Cataluña mediante la OPPDH. Tal y como se ha indicado en los términos de referencia, se abor-dan tres ámbitos específicos: las Naciones Unidas y su sistema, el Consejo de Europa, y la Or-ganización para la Seguridad y la Cooperación en Europa.

1. Las Naciones Unidas y su sistema

Las páginas siguientes se ocupan, básicamente, de las Naciones Unidas, pero conviene indicar que conocemos con el nombre de sistema o familia de las Naciones Unidas un conjunto de orga-nizaciones vinculadas y coordinadas estrechamente con las Naciones Unidas. Centrándolo bási-camente en las Naciones Unidas, después de unas reflexiones generales, se abordan los meca-nismos y los programas de protección internacional de los derechos humanos utilizando la categorización, generalmente reconocida, de mecanismos convencionales y mecanismos extra-convencionales. Posteriormente, nos ocupamos del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos y de las misiones internacionales y otros mecanismos de protección de los derechos humanos.

A) Las Naciones Unidas y los derechos humanos

El punto de partida que, a mi entender, hay que adoptar, lo constituye, sin el menor asomo de duda, la afirmación rotunda de que la Carta de las Naciones Unidas y la organización creada por la Carta constituyen la expresión más clara de la actuación en pro de la internacionalización de los derechos humanos y de la humanización progresiva de la sociedad internacional y del dere-cho internacional. Esta conciencia de universalidad de los derechos humanos ha sido fruto de la actividad de las Naciones Unidas. Actividad que ha tenido un componente esencial de desarrollo


normativo; es decir, de establecimiento de normas jurídicas internacionales sobre los derechos humanos y su protección; pero que también ha tenido una vertiente más operacional con el es-tablecimiento de un sistema complejo de protección internacional de los derechos humanos que se debe consolidar, racionalizar, y del cual convendría mejorar la efectividad.

En efecto, además del desarrollo normativo y de la promoción y el estímulo de los derechos huma-nos, ocupa un lugar destacable en el ámbito de las Naciones Unidas la promoción de la observan-cia o la efectividad de estos derechos. Esto ha llevado a la aparición de una serie de mecanismos de control y supervisión que pretenden garantizar la efectividad de los derechos humanos y las li-bertades fundamentales. Como veremos acto seguido, estos mecanismos pueden clasificarse, a los fines de su análisis, en mecanismos convencionales y mecanismos extraconvencionales.

Por otra parte, y a los efectos de poner de relieve el carácter transversal de los derechos huma-nos, hay que subrayar que en enero de 1997, el entonces recién nombrado secretario general de las Naciones Unidas, Kofi Annan, reorganizó el programa de trabajo de la Secretaría en torno a las cinco esferas principales de la misión básica de las Naciones Unidas: paz y seguridad; asun-tos económicos y sociales; cooperación para el desarrollo; asuntos humanitarios, y derechos humanos. Se trató de un proceso de racionalización que abarcó todos los departamentos, los programas y los fondos de las Naciones Unidas, y que se concretó en el establecimiento de cua-tro comités ejecutivos de coordinación y ejecución de políticas para las cuatro primeras esferas, puesto que se consideró —y es importante subrayarlo— que los derechos humanos abarcaban todas las esferas y que, por lo tanto, debían formar parte integrante de todas y cada una de ellas. Así, la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, esta-blecida —como veremos— pocos años antes, pertenece a los cuatro comités ejecutivos en los que está presente. Porque, tal y como también ha dicho Kofi Annan en su informe «Un concepto más amplio de libertad: desarrollo, seguridad y derechos humanos para todos» (documento A 59/2005), el desarrollo, la seguridad y los derechos humanos van juntos y son tres dimensiones que no solo son indispensables, sino que también se fortalecen recíprocamente.

B) Mecanismos convencionales de derechos humanos

Algunos de los textos convencionales sobre derechos humanos establecen sus propios mecanis-mos de supervisión y control de la aplicación. El esquema general que siguen estos mecanismos es, básicamente, el de un comité formado por expertos independientes designados por los Estados parte en cada convenio, que puede tener diferentes instrumentos a su alcance para llevar a cabo su tarea de supervisión: los informes periódicos, las comunicaciones interestatales y las comunica-ciones individuales. Ello ha ocasionado que haya hasta siete órganos creados por tratados en el ámbito de los derechos humanos: el Comité de Derechos Humanos; el Comité de Derechos Eco-nómicos, Sociales y Culturales; el Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial; el Comi-té para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer; el Comité contra la Tortura; el Comité de los Derechos del Niño, y el Comité de Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y sus Familias. España es parte en todos estos tratados y, en esta medida, acepta la competencia del comité respectivo, salvo del Convenio para la protección de los trabajadores mi-gratorios y sus familias, de 18 de diciembre de 1990 y en vigor desde el 1 de julio de 2003.

Una primera consideración que debe hacerse es que la composición de todos estos comités es de expertos independientes, de competencia reconocida en el ámbito de los derechos huma-nos, y que son escogidos en votación secreta por los Estados parte en el convenio correspon-diente a partir de una lista de candidaturas presentadas por los Estados. Ni que decir tiene aquí que uno de los déficits de la política exterior española ha sido, históricamente, la poca preocu-pación por la presencia de ciudadanos españoles en órganos y organismos internacionales, si bien, en los últimos años, el Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación ha comenzado a prestar más atención a este hecho. No obstante, las candidaturas deben contar con el apoyo del Gobierno en todo caso, que es el que debe constituir el lobby correspondiente por conseguir la designación del candidato.


En este sentido, parece claro que la Generalidad de Cataluña, pero más específicamente la Secretaría de Asuntos Exteriores, también habría de impulsar una política constante y firme de presencia de catalanes en las instituciones internacionales. En el marco de esta política, la OPPDH debería prever, en su marco de relación con la Oficina de Derechos Humanos del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación, la posibilidad de proponer candidaturas para formar parte de los órganos creados por tratados internacionales de derechos huma-nos, así como para otras instancias de las organizaciones pertinentes con competencias en materia de derechos humanos.

En relación con el primer instrumento de que disponen estos órganos de derechos humanos crea-dos por tratados internacionales, el mecanismo de los informes periódicos, justo es decir que, bá-sicamente, el sistema es el mismo en el marco de los diversos órganos: el Comité recibe y evalúa, en sesión pública, los informes periódicos que le presentan los Estados parte en el respectivo con-venio sobre el grado de cumplimiento y las medidas internas que han adoptado para garantizar la efectividad de los derechos reconocidos. Este sistema de informes está previsto en el Pacto Inter-nacional de Derechos Civiles y Políticos (artículo 40), el Pacto Internacional de Derechos Económi-cos, Sociales y Culturales (artículo 16), el Convenio sobre la eliminación de todas las formas de discriminación racial (artículo 9), la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discri-minación contra la mujer (artículo 18), la Convención contra la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes (artículo 19), la Convención sobre los derechos del niño (artículo 44) y la Convención sobre la protección de los trabajadores migratorios y sus familias (artículo 73).

Este mecanismo de informes periódicos ha demostrado una eficacia relativa en la medida en que los comités únicamente pueden recibir y examinar los informes recibidos y, cuando proceda, formular observaciones. En otras palabras, dependen tanto del hecho de que el Estado, aun cuando esté obligado, presente su informe, como de la veracidad y la voluntad de cooperación del Estado. De manera similar, el mecanismo de investigación confidencial que prevé el Conve-nio contra la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes (artículo 20) hace necesaria la cooperación del Estado parte de que se trate.

Algunos de los convenios prevén que el órgano de supervisión y control de la aplicación también pueda examinar comunicaciones interestatales; es decir, comunicaciones en las que un Estado alegue que otro Estado parte no cumple con las obligaciones que le impone el convenio. Eso está previsto, por ejemplo, en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (artículo 41), la Convención contra la tortura (artículo 21), la Convención sobre la protección de los trabajado-res migratorios (artículo 76) y el Convenio sobre la eliminación de todas las formas de discrimi-nación racial (artículos 11 a 13).

Finalmente, sólo algunos de estos siete convenios internacionales prevén que, con el consentimiento facultativo expreso y adicional de los Estados, el órgano de control pueda recibir comunicaciones in-dividuales en las cuales se alegue ser víctima de violaciones de los derechos enunciados en el con-venio. Se trata del Protocolo facultativo del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación racial (artículo 14), la Conven-ción contra la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes (artículo 22) y la Con-vención sobre la protección de los trabajadores migratorios y sus familias (artículo 77). En todo caso, debe indicarse claramente que este procedimiento de comunicaciones individuales, además de tener un grado de aceptación más limitado por parte de los Estados, no es un procedimiento contencioso o jurisdiccional, puesto que las observaciones del órgano de supervisión no tienen fuerza vinculante.

En relación con las posibilidades de participación de la Generalidad respecto a estos me-canismos, y en especial respecto a los informes periódicos, hace falta subrayar aquí que se trata de un informe por Estado y, por lo tanto, en nuestro caso, a los diferentes informes que presente España se deben incorporar todas las dimensiones legislativas, ejecutivas y administrativas que hayan adoptado las comunidades autónomas en el ejercicio de sus competencias y que puedan incidir en el cumplimiento del convenio respectivo y en la garantía de los derechos reconocidos.


En general, la coordinación de la elaboración de este informe recae en la Oficina de Derechos Humanos del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación, con la estrecha colaboración de la Abogacía del Estado ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos y otros organismos internacionales de salvaguarda de los derechos humanos, adscrita al Ministerio de Justicia, y a la cual corresponden, en general, todas las cuestiones relativas a la protección internacional de los derechos humanos, incluido el estudio de observaciones, informes y comunicaciones que se hayan de presentar ante órganos internacionales para la protección de derechos civiles y políti-cos en virtud de los tratados internacionales vigentes en España.

En algunos casos —por ejemplo, en relación con el Convenio sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer—, la elaboración del informe español, con el apoyo de la Oficina de Derechos Humanos del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación, corres-ponde a otro órgano de la Administración del Estado, como es el Instituto de la Mujer, organismo autónomo que depende del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, y que ostenta competen-cias en materia de igualdad de oportunidades (véase, por ejemplo, el quinto informe periódico de España, documento CEDAW/C/ESP/5). En todo caso, lo que se hace es también incorporar la información suministrada por las comunidades autónomas, a veces integrada en el informe, y a veces como anexo.

En cualquier caso, entiendo que, aunque se pueda solicitar —y así se ha hecho— la infor-mación de las comunidades autónomas, resulta obvio que sería conveniente una coordi-nación centralizada en el ámbito de la comunidad autónoma en relación con la informa-ción que se facilite para los diversos informes periódicos. No hay duda de que esta tarea, en el fondo la de asegurar «la transversalidad y coherencia en la acción de gobierno en el ámbito de defensa de los derechos humanos y promoción de la paz», debería correspon-der a la OPPDH y debería tener el apoyo técnico-jurídico del Gabinete Jurídico de la Gene-ralidad de Cataluña. Además de establecer mecanismos para asegurar esta coordinación en el ámbito de la Generalidad, convendría establecer un protocolo de actuación con la Oficina de Derechos Humanos del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación, que garantizase la presencia de las aportaciones de la Generalidad en la elaboración de los informes pertinentes.

Hay que entender, además, que esta centralización y este seguimiento no son únicamente necesa-rios en la redacción y la elaboración de los informes respectivos, sino que también tienen que ver con la presentación del informe ante el órgano de derechos humanos pertinente y, por lo tanto, en la com-posición de la delegación del Estado tendría que haber una representación de las comunidades au-tónomas. También tienen que ver con el estudio, el seguimiento y la aplicación, en su caso, de las observaciones que pueda formular el comité en cuestión. Este seguimiento continuado, desde el principio hasta el final, debe contribuir a evitar que todo el mecanismo resulte estéril y que, en conse-cuencia, las observaciones que se puedan formular al informe periódico pertinente lleguen a las ad-ministraciones competentes para corregir y mejorar la situación de cumplimiento y respeto de las obligaciones derivadas del convenio. Y esta puede ser la Administración de la Generalidad.

Igualmente, de manera especial en los ámbitos en los que las competencias de la Genera-lidad son exclusivas como, por ejemplo, en relación con los servicios penitenciarios, ha-bría que asegurar que la presentación del informe ante el correspondiente órgano de de-rechos humanos creado por tratado —como podría ser el Comité contra la Tortura— contara con la presencia, en la delegación española, de una representación de la Generalidad que aportara, si fuera oportuna, información verbal complementaria o res-pondiera a las preguntas que pudieran suscitarse; y que se ocupara prioritariamente, como decíamos, de ajustar las políticas y las prácticas del Gobierno de la Generalidad a las observaciones y las recomendaciones que pueda formular el órgano de derechos hu-manos pertinente. Aquí también, y muy claramente, el acuerdo de colaboración con la Oficina de Derechos Humanos del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación, con el apoyo, si procede, de la Representación Permanente de España ante las organizaciones internacionales con sede en Ginebra, se revela absolutamente esencial.


Finalmente, en los supuestos de comunicaciones individuales por violaciones de dere-chos humanos que pudieran implicar a la Administración de la Generalidad, también re-sulta obvio que, aun cuando, como ya hemos dicho, no se trata de un procedimiento judi-cial, convendría que fuera una representación de la Generalidad la que pudiera trasladar al órgano competente en cuestión las observaciones que resultaran pertinentes, de tal manera que no quedase todo en la responsabilidad exclusiva de la Abogacía del Estado. Aquí, de nuevo, el acuerdo de colaboración con la Oficina de Derechos Humanos del Mi-nisterio de Asuntos Exteriores y de Cooperación, y con la Abogacía del Estado ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos y otros organismos internacionales de salva-guarda de derechos humanos, resulta básico e imprescindible.

En otro orden de ideas, conviene indicar que, además de estos siete órganos creados por tratados y que velan por la vigilancia y la aplicación del tratado respectivo, el protocolo facultativo, que re-cientemente ha entrado en vigor, de la Convención contra la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, de 18 de diciembre de 2002 y en vigor desde 22 de junio de 2006 (BOE de 22 de junio de 2006), prevé en el artículo 2 la creación del subcomité para la prevención de la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes. El objetivo del protocolo es esta-blecer un sistema de visitas periódicas, a cargo tanto de órganos internacionales como nacionales de carácter independiente, a los lugares donde se encuentren personas privadas de la libertad, y este subcomité es el órgano internacional que se ocupará de visitar los lugares mencionados.

Cuando el Subcomité se plantee visitar un lugar donde se encuentren personas privadas de la libertad y que sea competencia de la Administración de la Generalidad (comisarías de la policía autonómica o prisiones, principalmente) se hará absolutamente necesaria la colaboración de la Generalidad y, aunque se realice la notificación de la visita al Estado, hará falta adoptar las dis-posiciones oportunas para que la Generalidad cumpla con las obligaciones internacionales.

En relación con este protocolo hay que tener en cuenta que no se trata única o exclusivamente de prisiones; en conformidad con el artículo 4.2 del protocolo, «por privación de libertad se entien-de cualquier forma de detención o encarcelamiento, o de custodia de una persona por orden de una autoridad judicial o administrativa o de otra autoridad pública, en una institución pública o privada, de la cual no puede salir libremente»; es decir, también comisarías de policía y otros centros de internamiento forzoso. Los diez miembros de este Subcomité fueron elegidos el 18 de diciembre de 2006, siguiendo el mecanismo previsto por el protocolo y, en consecuencia, a partir de las propuestas de candidaturas formuladas por los diversos Estados parte. Uno de los miem-bros del nuevo subcomité es el español Leopoldo Torres Boursault, ex fiscal general del Estado.

C) Mecanismos extraconvencionales de derechos humanos

Al margen de las relativas limitaciones de los mecanismos convencionales que acaban de enun-ciarse, la propia Organización de las Naciones Unidas, mediante el Consejo Económico y Social y sus órganos subsidiarios, ha ido desplegando una intensa actividad en este ámbito por razón de su función y en virtud de lo que dispone el artículo 62.2 de la Carta. Tampoco hay que olvidar, en cuanto —como veremos— es pertinente a los fines de este trabajo, que es en este órgano principal de las Naciones Unidas y en sus órganos subsidiarios donde se vehicula esencialmen-te la participación de las organizaciones no gubernamentales reconocidas como entidades con-sultivas en virtud de lo dispuesto en el artículo 71 de la propia Carta.

La tarea principal en este ámbito ha correspondido, hasta el año 2006, a la Comisión de Dere-chos Humanos y a su órgano subsidiario, la Subcomisión de Prevención de las Discriminaciones y Protección de las Minorías, convertida desde 1991 en la Subcomisión de Promoción y Protec-ción de los Derechos Humanos. De hecho, la Comisión de Derechos Humanos, prevista en el artículo 68 de la Carta, fue establecida ya en 1946 como órgano de composición interguberna-mental, mientras que la Subcomisión está compuesta de expertos a título personal, designados a partir de las candidaturas presentadas por los Estados, y respetando una distribución geográ-


fica equitativa. De esta composición intergubernamental de la Comisión de Derechos Humanos se derivan también sus limitaciones, en especial un cierto humanitarismo selectivo y la politiza-ción que se hace de los derechos humanos.

Pese a que en su mandato inicial no se asignó a la Comisión de Derechos Humanos competen-cia para conocer de los centenares de denuncias y comunicaciones de violaciones sobre dere-chos humanos que llegaban a las Naciones Unidas, la práctica hizo que a partir de 1959 (Reso-lución 728 f/XXVIII del Consejo Económico y Social) se le atribuyera una responsabilidad de recopilación, conocimiento y distribución de comunicaciones sobre violaciones de derechos hu-manos. El salto cualitativo importante se realizó en 1967, cuando se autorizó tanto a la Comisión como a la Subcomisión (Resolución 1235/XLII del Consejo Económico y Social) para examinar a fondo toda la información recibida relativa a violaciones masivas de los derechos humanos y las libertades fundamentales.

Esto ha ido permitiendo una implicación más directa en la investigación y la denuncia de las vio-laciones de derechos humanos, así como la designación de órganos de encuesta o de investiga-ción, tanto de carácter colegiado (grupos especiales de expertos o grupos de trabajo) como indi-vidual (representantes, representantes especiales, expertos independientes o enviados especiales). Estos mandatos se han ido diversificando y, además de examinar la situación de determinados Estados (mandatos por países), se han ido estableciendo mandatos temáticos; es decir, relacionados con situaciones o prácticas concretas de violación de los derechos humanos respecto a las cuales pueden estar implicados varios Estados. Finalmente, la Resolución 1503/XLVIII del Consejo Económico y Social estableció un procedimiento para el examen confidencial de comunicaciones sobre violaciones de los derechos humanos y las libertades fundamentales.

Estos procedimientos, con todos sus límites y con los condicionantes derivados de la composi-ción intergubernamental de la Comisión de Derechos Humanos, han permitido dar tratamiento a comunicaciones individuales que antes se extinguían por sí solas, han permitido también identi-ficar cuadros masivos y persistentes de violaciones de los derechos humanos, y han potenciado el sentimiento de que la Comisión actúa ante situaciones que revelan violaciones de los dere-chos humanos. La publicidad de los procedimientos y el hecho de que alcancen a todos los Es-tados, y no solo a los que han ratificado los instrumentos convencionales, constituye tanto una medida de presión política sobre los Estados incumplidores, como un complemento necesario por paliar las insuficiencias del sistema normativo.

Como continuación de los desarrollos y de las propuestas recientes de reforma de la arquitectu-ra institucional de las Naciones Unidas, y después de la Cumbre Mundial de 2005, en el año 2006 se estableció el nuevo Consejo de Derechos Humanos, mediante la Resolución 60/251, de 15 de marzo de 2006, de la Asamblea General. Al margen de lo que implica, en términos políti-cos, su ubicación como órgano subsidiario de la Asamblea General y no del Consejo Económico y Social, la composición de este nuevo Consejo de Derechos Humanos continúa siendo de ca-rácter intergubernamental, y las perspectivas sobre sus posibilidades de superar las deficiencias políticas y de credibilidad de la antigua Comisión de Derechos Humanos no resultan, hoy por hoy, demasiado optimistas.

En relación con este nuevo Consejo de Derechos Humanos, únicamente se pretenden destacar aquí tres consideraciones. Por una parte, que todos los mandatos, los mecanismos, las funcio-nes y las responsabilidades de la Comisión de Derechos Humanos, incluida la Subcomisión, pasan a ser asumidos por el Consejo de Derechos Humanos, de forma que se mantiene inicial-mente la continuidad de los mecanismos extraconvencionales establecidos y de todos los órga-nos y los mandatos temáticos y por países. Por otra parte, que los procedimientos prácticos para la participación de observadores y la celebración de consultas con los mismos, incluidos Estados no miembros del Consejo, los organismos especializados, otras organizaciones interguberna-mentales, «instituciones nacionales de derechos humanos» y «organizaciones no gubernamen-tales», continuarán rigiéndose por las normas pertinentes, en particular por la Resolución 1996/31, de 25 de julio de 1996, del Consejo Económico y Social con respecto a las organizaciones no


gubernamentales, y por las prácticas observadas hasta hoy por la Comisión de Derechos Huma-nos. Esto garantiza que las organizaciones no gubernamentales puedan continuar desempeñan-do su importante tarea, pero conviene tener en cuenta ahora la categorización diferente y el co-rrespondiente estatuto diferencial, nominativo y en términos de participación, que se concede a las instituciones nacionales de derechos humanos.

En tercer lugar, entiendo que el elemento que puede resultar de importancia capital en la futura actuación del Consejo de Derechos Humanos es el establecimiento de un mecanismo de exa-men periódico universal, basado en información objetiva y fidedigna, sobre el grado de cumpli-miento por parte de cada Estado de sus obligaciones y sus compromisos en materia de derechos humanos, de forma que se garantice la universalidad del examen y la igualdad de trato respecto de todos los Estados (artículo 5.e de la Resolución 60/251).

Planteadas así las funciones y el método de trabajo del Consejo de Derechos Humanos, resulta difícil vislumbrar un margen de actuación por parte de la Generalidad de Cataluña que, puesto que no es Estado, nunca podrá ser miembro del Consejo de Derechos Huma-nos, como parece que España tiene la intención de postular a partir de 2008. De hecho, justo es decir aquí que en demasiadas ocasiones durante los últimos años, representantes del Gobierno de la Generalidad, a falta de otra fórmula posible de participación diferencia-da, ha tenido que asistir a algunas actividades o conferencias internacionales integrados en los diversos lobbys de organizaciones no gubernamentales. Tal y como se plantea la actividad del Consejo de Derechos Humanos, esta podría volver a ser la única opción de participación salvo que, como se explica más adelante, se activara la creación de una «ins-titución nacional de derechos humanos» que, como veremos, no es una organización no gubernamental, puesto que está establecida oficialmente por los poderes públicos.

D) El Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos

También conviene indicar que, siguiendo las recomendaciones de la Conferencia Mundial de Derechos Humanos celebrada en Viena en 1993, la Asamblea General de las Naciones Unidas adoptó, el 20 de diciembre de 1993, la Resolución 48/141, por la cual se creó el Alto Comisiona-do de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, al cual se asignan funciones encamina-das a promover y proteger el disfrute efectivo de los derechos humanos. Entre estas funciones se pueden destacar dos líneas de actuación: por una parte, las relativas al propio sistema de las Naciones Unidas y a la coordinación de las actividades de promoción y protección de los dere-chos humanos en todo el sistema, reforzando y simplificando los mecanismos con el fin de au-mentar la eficiencia y la eficacia; por otra parte, la tarea más general de eliminar los obstáculos para la plena realización de todos los derechos humanos y el establecimiento del diálogo nece-sario con los Gobiernos con el fin de asegurar el respeto de los derechos humanos.

En este sentido, entiendo que, probablemente, una de las prioridades principales de la OPPDH para poder ejercer sus funciones de «representar a la Generalidad en las redes gubernamen-tales de defensa de los derechos humanos» y «fomentar los derechos humanos a terceros países» debería ser la de establecer un acuerdo de colaboración de los que prevé el artículo 195 del Estatuto con el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Huma-nos. Un acuerdo de esta naturaleza, que podría ser firmado por el departamento competente o, incluso, por la misma Oficina, permitiría realizar el seguimiento de la actividad de los órga-nos principales de las Naciones Unidas en materia de derechos humanos, participar, en los términos ya explicados, en los mecanismos de derechos humanos y marcar de manera más continuada el posicionamiento de la Generalidad de Cataluña. En efecto, un acuerdo así per-mitiría no solo el seguimiento de la actividad de las Naciones Unidas en materia de derechos humanos, sino también facilitaría la actividad exterior de la GeneralitatGeneralidad de Cata-luña en materia de derechos humanos, tanto en relación con la transmisión y la presentación de los informes periódicos del Estado, como en la formulación de aclaraciones en caso de comunicaciones individuales que afectaran a la Administración de la Generalidad.


Evidentemente, en términos autonómicos, se debería disponer de la colaboración de la Secreta-ría de Asuntos Exteriores, así como, en términos de Estado, de la colaboración de la Oficina de Derechos Humanos del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación y de la representa-ción permanente de España ante las organizaciones internacionales con sede en Ginebra.

En vista de la práctica llevada a cabo por otros órganos de la Generalidad de Cataluña como, por ejemplo, la Agencia Catalana de Cooperación al Desarrollo (ACCD), no nos encontramos ante una propuesta imposible. Es perfectamente factible, además de conveniente. Basta recordar que la Agencia Catalana de Cooperación al Desarrollo ha firmado acuerdos de colaboración con la UN-RWA (United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near East, Agencia de las Naciones Unidas para los Refugiados de Palestina en el Oriente Próximo), el PNUD (Progra-ma de las Naciones Unidas para el Desarrollo) o la ACNUR (Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados), que no son más que órganos y programas de las Naciones Unidas, como lo es el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos. Además, resultaría conveniente, quizás en un segundo estadio, el establecimiento de una oficina en el exte-rior, a título de antena y de oficina de enlace de la Generalidad en materia de derechos humanos.

E) Misiones internacionales y otros mecanismos de protección de los derechos humanos

Tanto el acuerdo de colaboración como una presencia física de la Generalidad facilitarían también, junto con el protocolo de colaboración correspondiente con la Oficina de Dere-chos Humanos del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación, la participación activa de la Generalidad en misiones internacionales de las Naciones Unidas. Estas misio-nes, conocidas fundamentalmente como operaciones de mantenimiento de la paz y como misiones políticas especiales, normalmente están configuradas por funcionarios interna-cionales, expertos que se encuentran en misión y personal local, así como, si procede, por contingentes militares y de policía civil.

La evolución de estas misiones, así como la naturaleza y la tipología diversas de los conflictos, ha ocasionado que las misiones de paz de las Naciones Unidas tengan cada vez un carácter más multidimensional, es decir, con componentes tanto de reconstrucción como de formación y conso-lidación de un Estado de derecho, de respeto de los derechos humanos, y, de manera especial, de observación electoral. Eso ha hecho que en muchas misiones haya oficiales de derechos humanos y que jueces, fiscales y policías de países diferentes participen activamente en misiones de paz y en misiones políticas especiales de las Naciones Unidas, ayudando a la capacitación y a la forma-ción de estructuras judiciales y policiales competentes y respetuosas con los derechos humanos.

En la medida en que los jueces y los fiscales son un cuerpo estatal, no cabe duda de que jueces y fiscales catalanes pueden participar en estos tipos de misiones por medio de los canales que el Ministerio de Justicia y el Consejo General del Poder Judicial establezcan a este efecto. Convendría, en todo caso, que el Departamento de Justicia y el futuro Con-sejo de Justicia de Cataluña (artículo 97 del Estatuto) contribuyeran a difundir estas posi-bilidades y esta tarea.

En el caso de las misiones de observación electoral, la participación de un número de observado-res relativamente elevado, a corto, mediano o largo plazo, hace que se busque personal de los di-versos Estados miembros para este tipo de misiones de duración más o menos larga, pero siempre temporal. La tarea de capacitación, preselección de candidatos y presentación de candidaturas la lleva a cabo la Oficina de Derechos Humanos del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Coopera-ción. Aunque han existido supuestos de misiones de observación electoral organizadas por la Ge-neralidad de Cataluña, tanto por el ACCD como por el Parlamento de Cataluña, la participación bajo el paraguas de las Naciones Unidas normalmente se centraliza en la mencionada Oficina.

Justo es decir, también, que esta actividad de monitorización de derechos humanos y de asistencia en materia de derechos humanos y en formación de fuerzas armadas y policia-les y de sistemas judiciales respetuosos con los derechos humanos tiene, muy a menudo,


un componente policial importante. En este sentido, entiendo que se convierte en un reto lograr el reconocimiento de la participación, en misiones internacionales de policía civil, de la policía autonómica catalana, y que es un reto que corresponde a la Secretaría de Seguridad Pública y a la Dirección General de Policía del Departamento de Interior, Rela-ciones Institucionales y Participación.

Tanto en términos de preparación y capacidades como en términos de las tareas que se llevan a cabo en estos tipos de misión, no existe, en mi opinión, ninguna limitación especial a esta participa-ción. Con la formación específica adecuada —que se podría impartir en la Escuela de Policía de Cataluña— la Generalidad debería poder poner a disposición de las instancias internacionales perti-nentes personal del cuerpo de Mossos d‘Esquadra para actuar como policía civil en misiones interna-cionales, ejerciendo tareas policiales o, más a menudo, asesorando, asistiendo y aconsejando en las reformas de las estructuras policiales de una zona determinada o un país en situación de posconflic-to. Resulta obvio que, además de la voluntad política del Gobierno de la Generalidad, para que esta posibilidad se realizara haría falta articular la coordinación y la colaboración adecuadas, no sólo con el Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación, sino también con el Ministerio del Interior.

En otro orden de ideas, y como ya se ha indicado, además de las Naciones Unidas como orga-nización, forman parte del sistema de las Naciones Unidas un conjunto de organizaciones cono-cidas como organismos especializados por el ámbito específico de sus competencias, así como otras organizaciones que mantienen acuerdos de vinculación con las Naciones Unidas. Conside-rando la complejidad de todo este sistema, así como el carácter transversal de los derechos humanos, se aborda aquí, muy brevemente, una única consideración en relación con la actividad del Comité de Libertad Sindical de la Organización Internacional del Trabajo. Creado en el año 1951, este Comité tiene por objeto examinar las quejas sobre violaciones de la libertad sindical, se hayan ratificado o no los convenios internacionales pertinentes. Son las organizaciones patro-nales y las de trabajadores las que pueden presentar quejas contra los Estados miembros.

El Comité está formado por un presidente independiente y tres representantes de los gGobiernos, tres de las patronales y tres de los trabajadores, y funciona como un comité del Consejo de Admi-nistración de la OIT, que es el que acaba formulando las recomendaciones pertinentes sobre cómo puede ponerse remedio a las situaciones de violación de la libertad sindical. A los efectos del pre-sente trabajo, basta con indicar que en el transcurso del examen de una queja puede requerirse comunicación del Gobierno del Estado pertinente sobre los extremos de la situación laboral de-nunciada y que, en nuestro caso, la administración competente en materia de relaciones laborales es la Generalidad de Cataluña (artículo 170 del Estatuto). Por lo tanto, habría que articular el pro-cedimiento por el cual la Generalidad de Cataluña pudiera trasladar y presentar ante el Comité de Libertad Sindical, en su caso, la información pertinente, así como garantizar el seguimiento de las observaciones que hipotéticamente formulara el Consejo de Administración de la OIT.

2. El Consejo de Europa

En relación con el Consejo de Europa, hay que situar el punto de partida en el hecho de que la misma creación de esta organización internacional está estrechamente relacionada con la pro-tección de los derechos humanos, puesto que, tal y como establece el artículo 1.b) del Estatuto del Consejo de Europa, de 5 de mayo de 1949 (BOE de 1 de marzo de 1978), sus finalidades se lograrán mediante acciones conjuntas en «la salvaguarda y la mayor efectividad de los derechos humanos y las libertades fundamentales». Igualmente, el artículo 3 reconoce el principio básico que constituye el patrimonio común de los Estados miembros del Consejo de Europa, en el sen-tido siguiente: «Cada uno de los miembros del Consejo de Europa reconoce el principio del im-perio del derecho y el principio en virtud del cual cualquier persona que se encuentre en su juris-dicción debe disfrutar de los derechos humanos y las libertades fundamentales.». Es sobre este planteamiento de base desde donde hay que abordar un panorama general de la amplia activi-dad del Consejo de Europa en relación con los derechos humanos.


A) El Convenio Europeo y el Tribunal Europeo de Derechos Humanos

El instrumento básico de esta actividad lo constituye el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales, de Roma, de fecha 4 de noviembre de 1950 (BOE de 10 de octubre de 1979), completado posteriormente por numerosos protocolos facultativos. El Convenio Europeo, además de codificar derechos y libertades fundamentales, establece un sistema de control evolucionado que permite, incluso, que los particulares presen-ten denuncias individuales contra el Estado. A los efectos que nos interesan, basta con referirse al mecanismo de control del Tribunal Europeo de Derechos Humanos.

El Tribunal está compuesto por tantos jueces como Estados parte tiene el Convenio (el juez es-pañol es el señor Javier Borrego y, el andorrano, el señor Josep Casadevall). En conformidad con lo que establece el artículo 22 del Convenio, la elección de los jueces a título de cada alta parte la realiza la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa, por mayoría de votos emitidos, de una lista de tres candidatos que presenta la alta parte contratante. Entiendo que sería perfec-tamente factible, e incluso conveniente, que la Generalidad de Cataluña, como el resto comunidades autónomas, participara en el proceso de selección y presentación de los tres candidatos españoles para cada proceso de elección. Evidentemente, habría que es-tablecer el procedimiento y el escenario para configurar la propuesta. Salvando todas las distancias, vendría a resultar una operación similar a la que prevé el artículo 180 del Estatuto, cuando establece que «La Generalidad participa en los procesos de designación de magistrados del Tribunal Constitucional y de miembros del Consejo General del Poder Judicial, en los térmi-nos que dispongan las leyes o, si procede, el ordenamiento parlamentario.» Como en este caso, habría que establecer los términos para participar en el proceso de selección de candidaturas.

El procedimiento en el Tribunal Europeo de Derechos Humanos fue modificado sustancialmente por el Protocolo n.º 11 del Convenio, que atribuye competencia jurisdiccional automática al Tribu-nal y permite directamente las demandas individuales por violación de cualquiera de los dere-chos reconocidos en el Convenio o en sus protocolos adicionales. Hay que tener en cuenta que puede presentar la demanda «cualquier persona física, organización no gubernamental o grupos de particulares que se consideren víctimas de una violación» de uno de los derechos reconoci-dos en el Convenio. Evidentemente, la demanda no puede ser anónima y debe haber agotado los recursos internos y presentarse en los plazos adecuados.

Respecto a la posible participación de la Generalidad en el mecanismo del Tribunal Euro-peo de Derechos Humanos, hay que hacer referencia a una doble dimensión que, por sim-plificarlo, podríamos denominar legitimación activa y legitimación pasiva. Por lo que res-pecta a una posible legitimación activa, en el sentido de que la Generalidad de Cataluña pudiera presentar una demanda ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos por viola-ción de los derechos reconocidos en el Convenio Europeo, hay que afirmar la imposibilidad legal de que se pudiera producir una situación de esta naturaleza. El artículo 34 del Conve-nio prevé, como se acaba de indicar, que pueden presentar una demanda, entre otras, «las organizaciones no gubernamentales», y la jurisprudencia del Tribunal ha sido continuada en el sentido de entender, por oposición o a sensu contrario, que las «organizaciones gu-bernamentales» no tienen capacidad de legitimación activa.

El Tribunal ha considerado que forman parte de las «organizaciones gubernamentales», no solo los órganos centrales del Estado, sino también las autoridades descentralizadas que ejercen funciones públicas, así como las colectividades territoriales, sea cual sea el grado de autonomía del que dis-fruten. Así quedó patente cuando el Tribunal consideró inadmisible la demanda presentada por el Gobierno de la Comunidad Autónoma del País Vasco en España en relación con la Ley Orgánica 2/2000, de los partidos políticos (véase la Decisión sobre inadmisibilidad del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de 3 de febrero de 2004 en relación con la demanda 29134/03).

En relación con una posible legitimación pasiva, hay que indicar que las demandas ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos se presentan contra el Estado miembro en el Con-


venio por la posible violación de sus disposiciones, aunque el acto en cuestión haya podido ser llevado a cabo, a nuestros efectos, por las autoridades de una comunidad autónoma. En este sentido, también basta recordar la sentencia del Tribunal Europeo en el caso Riera Blu-me y otros contra España (véase la Sentencia de 14 de octubre de 1999 en relación con el caso 37680/97), que condenó a España por violación del artículo 5.1 del Convenio como consecuencia de una actuación de la policía autonómica de Cataluña en el conocido como caso de la secta CEIS. Si bien la Generalidad no puede ser demandada directamente, aun así resulta obvio que lo que aquí debe plantearse es si procede la colaboración de la Adminis-tración de la Generalidad y, específicamente, de los servicios jurídicos de esta en la defensa del demandado —es decir, el Estado español— y la colaboración con el agente del Estado.

Tal y como se ha dicho, y en conformidad con lo que establece la Ley 52/1997, de 27 de noviem-bre, de asistencia jurídica al Estado e instituciones públicas (BOE de 28 de noviembre de 1997), se atribuye a la Abogacía General del Estado –Dirección del Servicio Jurídico del Estado—, y concretamente a la Abogacía del Estado ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos y otros organismos internacionales competentes en materia de salvaguarda de los derechos humanos, adscrita al Ministerio de Justicia, la defensa y representación de España ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos. El Real Decreto 1475/2004, de 18 de junio, de Estructura Orgánica del Ministerio de Justicia (BOE de 19 de junio de 2004) establece que el abogado del Estado ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos y otros órganos internacionales competentes en mate-ria de salvaguarda de los derechos humanos tendrá el carácter de agente del Reino de España a los efectos del Convenio Europeo.

Aun así, y a título de consejero del agente español ante el Tribunal Europeo, no debería haber ningún problema para que, si procediera, y en estrecha colaboración con la Abogacía del Estado, actuaran letrados del cuerpo de abogacía de la Generalidad adscritos al Gabinete Jurídico de la Generalidad de Cataluña. Y, evidentemente, no sólo como consejeros del agen-te del Estado en los casos que pudieran implicar a la Administración de la Generalidad, sino también, en general, en todos los estudios, los informes, las comunicaciones y las explicacio-nes que fueran necesarios en el marco del Tribunal o, en general, del Consejo de Europa.

B) La Carta Social Europea y otros instrumentos de protección de los derechos humanos

En otro orden de ideas y complementando el Convenio Europeo, y en relación con los derechos económicos, sociales y culturales que no recoge, en el año 1961 se adoptó la Carta Social Eu-ropea (BOE de 26 de junio de 1980) revisada, entre otras, por el Protocolo adicional de 1988 (BOE de 25 de abril de 2000).

Respecto a la Carta Social Europea, el sistema de control existente se limita al análisis, por parte de un comité de expertos de la Carta Social Europea, el Comité Europeo de Derechos Sociales, de los informes que los Estados parte deben presentar cada dos años. Este Comité puede adoptar conclusiones respecto a los informes nacionales, y puede adoptar decisiones en el caso de quejas colectivas, al amparo de un protocolo de 1995 del cual España no es parte y que permite a orga-nizaciones no gubernamentales presentar quejas por violaciones de la Carta Social Europea.

La participación de la Generalidad de Cataluña, tanto en la propuesta de candidaturas para ser miembro del Comité Europeo de Derechos Sociales como en la elaboración del informe espa-ñol y su presentación ante del Comité, debería seguir los parámetros ya indicados en el caso de los mecanismos convencionales de las Naciones Unidas, y habría que articularla mediante un acuerdo o protocolo de colaboración con la Oficina de Derechos Humanos del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación. Debería contar, además, con el apoyo de la Repre-sentación Permanente de España ante el Consejo de Europa, con sede en Estrasburgo.

También en el marco del Consejo de Europa se han adoptado otros convenios de carácter espe-cífico sobre sectores especialmente vulnerables o necesitados de una protección especial, como el Convenio europeo para la prevención de la tortura y de las penas o tratos inhumanos o degra-


dantes de 1987 (BOE de 5 de julio de 1989). Este Convenio prevé un mecanismo no judicial de protección basado en el Comité de Prevención de la Tortura y las Penas o Tratos Inhumanos o Degradantes del Consejo de Europa, formado por expertos independientes designados por el Comité de Ministros del Consejo de Europa para periodos de cuatro años, y que tiene un man-dato de establecimiento de un sistema de visitas. Tanto con respecto a la participación de la Generalidad en la propuesta de designación del miembro español del Comité como respecto a la colaboración de la Administración de la Generalidad, cuando se realice una visita, son aplicables las mismas consideraciones y las mismas sugerencias planteadas supra.

Finalmente, y en relación con los derechos de las minorías, hay que indicar también el Conve-nio marco para la protección de las minorías nacionales de 1995 (BOE de 12 de febrero de 1998) y la Carta europea de las lenguas regionales o minoritarias de 1992 (BOE de 15 de sep-tiembre de 2001).

C) El Comisionado para los Derechos Humanos del Consejo de Europa

Finalmente, también conviene indicar que en el año 1999 se introdujo una innovación importante en el marco del Consejo de Europa con la creación de la figura del Comisionado para los Dere-chos Humanos del Consejo de Europa (mediante la Resolución (99) 50 del Comité de Ministros, de 7 de mayo de 1999). Se trata de una instancia no judicial, integrada por una oficina, y que tiene como función principal fomentar la educación, la sensibilización y el respeto de los dere-chos humanos, tal y como está expresado en los instrumentos del Consejo de Europa. Así, el comisionado puede fomentar el interés por los derechos humanos, puede identificar insuficien-cias y cooperar con instituciones nacionales de derechos humanos, y para llevar a cabo sus funciones puede entrar en contacto directo con los gGobiernos de los Estados miembros, realizar visitas y emitir recomendaciones, opiniones e informes.

En relación con las posibles vías de participación de la Generalidad, entiendo que aquí también sería factible la celebración de un acuerdo de colaboración de los que prevé el artículo 195 del Estatuto entre la Generalidad de Cataluña y el Comisionado para los Derechos Humanos del Consejo de Europa. Este acuerdo, básicamente, tendría por objeto permitir una relación y una colaboración que podrían abarcar desde el simple seguimiento e información de la actividad del Comisionado y de otros mecanismos y programas conexos del Consejo de Europa sobre derechos humanos, como la transmisión de información y, si procede, la comunicación del posicionamiento de la Generalidad de Cataluña sobre alguna situación particular. En un segun-do estadio, se podría plantear la creación de una oficina o antena de enlace de la Generalidad con todo el mecanismo del Consejo de Europa en el ámbito de los derechos humanos.

Como argumentación adicional a esta consideración, justo es decir que el anterior comisionado, el señor álvaro Gil Robles, realizó una visita en España en el curso de la cual visitó Barcelona y fue atendido por representantes de la Generalidad de Cataluña (se entrevistó con el presidente de la Generalidad, el presidente del Parlamento, el consejero de Justicia, la consejera de Interior y el Síndico de Agravios) y visitó una comisaría de los Mossos d’Esquadra, el centro de retención de extranjeros de la Verneda y el centro penitenciario de Can Brians. De hecho, una parte de su informe aborda la situación del régimen penitenciario en Cataluña (documento CommDH(2005)8). En este sentido, no hay duda de que ya existía la colaboración de la Generalidad de Cataluña con el Comisionado del Consejo de Europa; lo que se propone ahora es formalizarla jurídicamente.

Por otra parte, y para terminar, hay que hacer mención especial a la actividad del Comisionado para los Derechos Humanos del Consejo de Europa reforzando la conexión y organizando me-sas redondas con los ombudsman y las instituciones nacionales de derechos humanos. Es una actividad del Consejo de Europa, incluso previa al establecimiento del cargo de comisionado, y que tiende a favorecer el intercambio de experiencias entre las diversas instituciones nacionales, y también permite desarrollar más intensamente los contactos con el conjunto del Consejo de Europa (véase, al respecto, el documento CommDH/omb-NHRI(2007)1, de 3 de abril de 2007).


Es decir, y a los efectos que interesa subrayar, las instituciones nacionales de derechos humanos participan de una forma más específica e intensa en las actividades del Consejo de Europa y del Comisionado para los Derechos Humanos que las organizaciones no gubernamentales u otras entidades. Estas instituciones no son Estados, ciertamente, pero son entidades de carácter pú-blico, independientes y pluralistas en su composición —como veremos más adelante—, y todo esto las sitúa en una posición especialmente privilegiada en el marco de los organismos, los mecanismos y los programas internacionales del ámbito de los derechos humanos, como es el Comisionado para los Derechos Humanos del Consejo de Europa.

3. La Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa

El proceso de establecimiento de la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa viene de lejos, y hay que situarlo en la Conferencia de Seguridad y Cooperación en Europa que, desde 1975, puso en marcha el denominado proceso de Helsinki, como proceso político perma-nente sobre la seguridad multilateral en Europa y América del Norte. Después de la Cumbre de Budapest de 1994, la Conferencia se convirtió en la Organización para la Seguridad y la Coope-ración en Europa, y entró plenamente en un proceso, ya iniciado, de irse dotando, progresiva-mente, de instituciones permanentes.

Es a partir del Acta Final de Helsinki de 1975 cuando se plantea la cesta de la dimensión hu-mana de la CSCE/OSCE, todo bajo una orientación política marcada y, como decía, de carác-ter multilateral. A partir de la Conferencia sobre la Dimensión Humana, celebrada en Moscú en 1991, se creó el procedimiento del recurso a las misiones de expertos para reunir información, y la utilización de diligencias y mediaciones para facilitar la resolución de cuestiones o proble-mas relativos a la dimensión humana. En el mismo contexto, se previó la creación de misiones de relatores para la investigación y la determinación de hechos. Finalmente, en la reunión de Praga del Consejo de la CSCE (1992) y en esta línea de institucionalización progresiva, se creó la Oficina de Instituciones Democráticas y Derechos Humanos (OIDDH), con sede en Varsovia, y se decidió que el Consejo pudiera, sin el consentimiento del Estado interesado, adoptar medidas adecuadas en casos de violaciones graves de los compromisos pertinentes de la OSCE.

A partir de aquí y, en especial, a partir de la Cumbre de Helsinki de 1992, la OIDDH se convirtió en la principal institución de la dimensión humana de la OSCE y se dotó de competencia para velar por la aplicación de los compromisos y actuar como centro de información sobre programas relativos al establecimiento de la democracia, así como para actuar de manera proactiva en la promoción de los derechos humanos y la educación en esta materia. En este contexto, la vigilan-cia de procesos electorales se ha convertido, en los últimos tiempos, en una de las actividades principales de la OSCE. Esta evolución del proceso de la OSCE ha hecho que, en su dimensión humana, la OIDDH se haya convertido en el órgano principal.

La participación en las misiones de observación de estos procesos electorales y otras misiones de la OSCE, además de la participación de funcionarios de la OSCE, expertos y personal local, está abierta a ciudadanos de todos los Estados miembros con la formación específica y adecua-da. En el caso español, es la Oficina de Derechos Humanos del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación la que recibe las candidaturas, lleva a cabo las actividades de formación, man-tiene una lista abierta de posibles candidatos, los preselecciona y, finalmente, traslada las pro-puestas correspondientes a la OIDDH.

Resulta esencial, en consecuencia, que la OPPDH articule una estrecha colaboración con la Oficina de Derechos Humanos del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación con el fin de facilitar el ejercicio de una de sus funciones, la de la participación en misiones de observación electoral y de monitorización de los derechos humanos, lo que ha detiene que pasar, básicamente, por la presentación de candidaturas y la formación adecuada.


En un sentido similar, debe reiterarse lo que ya se ha indicado, y considerar que, puesto que parte de las misiones de la OSCE tienen un componente de policía civil importante, con la doble tarea de ejercicio de funciones propiamente policiales y de asistencia y formación de los cuerpos policiales, también habría que explorar la disponibilidad, la formación y la participación de perso-nal del cuerpo de Mossos d’Esquadra en misiones internacionales de policía civil de la OSCE.

Igualmente, y teniendo en cuenta que Cataluña no puede ser miembro de la OSCE y no hay otras vías de participación de entidades no estatales en el marco de la OSCE, resultaría facti-ble la celebración de un acuerdo de colaboración, de los que prevé el artículo 195 del Estatuto, entre la Generalidad, o un departamento u órgano específico de ésta, y la mencionada Oficina de Instituciones Democráticas y Derechos Humanos, representada por su director. Se trataría de un acuerdo de colaboración técnica, interadministrativo, que facilitaría tanto el seguimien-to de la actividad de la OIDDH por parte de la Generalidad, como la transmisión a la OIDDH de las posiciones de la Generalidad de Cataluña, así como la de las candidaturas para participar en misiones de observación electoral y de monitorización de derechos humanos.

Evidentemente, como ya se ha indicado, la gestión y la celebración de un acuerdo de colabora-ción de este tipo, además de con la voluntad de la OIDDH, debería contar con el apoyo y la co-laboración de la Secretaria de Asuntos exteriores de la Generalidad y, como mínimo, la Oficina de Derechos Humanos del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación y la Representa-ción Permanente de España ante la OSCE tendrían que estar informadas al respecto, a efectos de no poner obstáculos y de prestar todo el apoyo necesario. Teniendo en cuenta que la sede de la OIDDH está en Varsovia, también habría que contar con el apoyo adecuado de la misión diplo-mática española correspondiente.

En un segundo estadio, se podría plantear el establecer una pequeña antena de colabora-ción con la OSCE que, quizá en este caso y por el carácter más limitado que en el ámbito de derechos humanos tiene la misma, no requeriría la creación de una oficina en el exte-rior de las previstas en el artículo 194 del Estatuto y que, incluso, se podría asociar a la Representación Permanente de España ante la OSCE. Sin embargo, y teniendo en cuenta que en Viena ha establecido también su sede la Agencia Europea de Derechos Fundamen-tales, creada recientemente, se podría plantear el establecimiento de una oficina de enlace con las dos organizaciones internacionales. En este mismo sentido, convendría estable-cer los mecanismos para asegurar el enlace adecuado con la sede de la OIDDH en Varso-via, con el apoyo de la embajada de España en Polonia.

Por otra parte, y para finalizar también con este análisis de la OSCE, hay que indicar que también en la Cumbre de Helsinki de 1992 se decidió la creación de la figura del Alto Comisionado para las Mi-norías Nacionales, con sede en La Haya, para actuar, especialmente de manera preventiva, en rela-ción con las cuestiones relacionadas con las minorías nacionales y que puedan transformarse en un conflicto dentro de la región de la OSCE, que realiza visitas y elabora informes sobre el tema. Final-mente, en el año 1997 se creó el cargo de representante especial de la OSCE para la libertad de los medios de comunicación. En relación con estas dos instituciones, ciertamente de relevancia pero con ámbitos funcionales más particulares, la OPPDH podía comenzar por trasladar al Alto Comisionado y al representante especial la manifestación de una voluntad genérica de colaboración y de apoyo.

Iv. LAS INSTITUCIONES NACIONALES DE DERECHOS HUMANOS COMO MODELO DE REfERENCIA

Para referirnos a las instituciones nacionales de derechos humanos debemos situarnos, inicial-mente, en la obligación, ya indicada, que tienen los Estados respecto al cumplimiento de las obligaciones internacionales referidas a los derechos humanos, cuyo núcleo está configurado por la denominada «Carta internacional de derechos humanos» formada por la Declaración Uni-


versal de Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. De aquí se deriva una obligación de carácter doméstico o interno, así como una obligación de carácter internacional, de actuar en relación con la promoción del respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales. Es en este contexto donde ha ido tomando cuerpo y evolucionando en los últimos años el con-cepto y la creación de instituciones nacionales de derechos humanos. A continuación, se abor-dan los antecedentes de estas instituciones, sus rasgos característicos, y se exploran las posibi-lidades que sean un modelo para implementar en Cataluña.

1. Antecedentes y concepto de las instituciones nacionales de derechos humanos

Desde principios de la década de los noventa, han ido ganando más importancia las denominadas instituciones nacionales de derechos humanos (national human rights institutions, NHRI), que si bien inicialmente tenían competencias de garantía y promoción de los derechos humanos en el ámbito interno, cada vez han ido teniendo una presencia internacional más relevante y se han convertido, junto con las organizaciones no gubernamentales, en actores internacionales de los derechos hu-manos. Así, han ido actuando tanto individual como colectivamente y, de manera especial, junto a las organizaciones internacionales pertinentes, y prestándoles apoyo. Con todo, no hay duda de que esto ha sido especialmente notable en los Estados que se han incorporado recientemente a siste-mas democráticos o que han salido de procesos de conflicto interno que, con el apoyo de las orga-nizaciones internacionales, les han llevado a una democratización progresiva. De alguna manera, en muchos Estados, la creación de comisiones de derechos humanos o instituciones similares ha constituido un hito fundamental en el proceso hacia la consolidación democrática y pacífica.

Aun así, en otros Estados —democracias acreditadas y plenamente consolidadas— también ha ido tomando cuerpo la idea del establecimiento de comisiones o instituciones nacionales de de-rechos humanos, siempre con un perfil independiente del Gobierno y orientadas tanto a la dimen-sión interna —de promoción y aseguramiento del respeto de los derechos humanos dentro el ordenamiento interno del Estado— como la dimensión externa —de promoción del respeto y la protección de los derechos humanos y de cooperación con las organizaciones internacionales con objetivos de promoción y protección de dichos derechos.

Todo esto ha hecho que el concepto de una institución nacional de derechos humanos se haya ido generalizando en los últimos años y que, incluso, sea popular. El concepto que sirve para describir estas instituciones nacionales de derechos humanos es el de un órgano permanente e independiente, establecido por los Gobiernos con el propósito específico de la promoción y la protección de los derechos humanos. Como veremos, las instituciones nacionales de derechos humanos también tienen su propio mecanismo de coordinación y, tal y como ya hemos indicado, tanto en el marco de las Naciones Unidas y de su Consejo de Derechos Humanos como en el marco del Consejo de Europa, participan activamente de sus trabajos y celebran reuniones, me-sas redondas y otras actividades de colaboración y coordinación entre ellas.

En e1992, en una reunión internacional en París, patrocinada por las Naciones Unidas y organi-zada por la francesa Commission Nationale Consultative des Droits de l’Homme, se adoptaron las recomendaciones básicas sobre cómo habían de establecerse y qué características debían tener las instituciones nacionales de derechos humanos; es decir, cuáles debían ser los estánda-res internacionales mínimos para este tipo de instituciones. Estos principios relativos al estatuto de las instituciones nacionales se conocen por Principios de París y han sido asumidos por los Estados en el marco de la Conferencia Mundial de Derechos Humanos de 1993 y por la propia Asamblea General de las Naciones Unidas.

En efecto, por una parte, la Conferencia Mundial de Derechos Humanos de Viena de 1993 reafir-mó el importante y constructivo papel que cumplen «las instituciones nacionales de promoción y


protección de los derechos humanos, en particular en lo que hace referencia a su capacidad para asesorar a las autoridades competentes y a su papel en la reparación de las violaciones de derechos humanos, la divulgación de información sobre estos derechos y la educación en mate-ria de derechos humanos», y al mismo tiempo pedía «que se creen o refuercen instituciones nacionales, teniendo presente los «Principios relativos al estatuto de las instituciones naciona-les» y reconociendo que cada Estado tiene derecho a elegir el marco que mejor se adapte a sus necesidades nacionales específicas» (véase la Declaración y Programa de Acción de Viena, aprobados por la Conferencia Mundial de Derechos Humanos, de 15 de junio de 1993, documen-to A CONF/.157/24, parte I, párr. 36).

Por otra parte, los Principios de París acabaron siendo asumidos por la Asamblea General de las Naciones Unidas mediante la resolución 48/134, de 20 de diciembre de 1993, que los acoge «con satisfacción» y los incorpora como anexo a la resolución mencionada. De tal manera que los principios relativos al estatuto de las instituciones nacionales de derechos humanos acaban siendo conocidos como los Principios de París de las Naciones Unidas (anexo 1).

En otro contexto institucional, pero con el mismo tenor, hay que subrayar la importancia de la Recomendación R(97) 14E, de 30 de septiembre de 1997, adoptada por el Comité de Minis-tros del Consejo de Europa sobre el establecimiento de instituciones nacionales independien-tes para la promoción y la protección de los derechos humanos. En este texto, el Comité de Ministros recomendaba a los Gobiernos de los Estados miembros del Consejo de Europa que consideraran «teniendo en cuenta las específicas necesidades de cada Estado miembro, la posibilidad de establecer efectivas instituciones nacionales de derechos humanos, en particu-lar comisiones de derechos humanos plurales en su composición, ombudsman o instituciones similares».

2. Características de las instituciones nacionales de derechos humanos

Los Principios de París establecen recomendaciones generales sobre el estatuto, el mandato, la composición y los métodos de trabajo de estas instituciones nacionales. El primer requisito, y el más destacable, es que estas instituciones nacionales de derechos humanos deben ser creadas oficialmente mediante un texto constitucional o legislativo, y deben tener competen-cia específica para promover los derechos humanos. En este sentido, aunque se trate de agencias gubernamentales, deben disfrutar de la más completa independencia, tener un esta-tuto jurídico autónomo o independiente y disponer de los recursos adecuados para llevar a cabo su trabajo.

En segundo lugar, cabe remarcar que las instituciones nacionales de derechos humanos de-ben tener una composición lo más pluralista y amplia posible de todo tipo de fuerzas sociales (de la sociedad civil) representativas e implicadas en la promoción y la protección de los dere-chos humanos como, por ejemplo, organizaciones no gubernamentales, organizaciones socia-les y profesionales, universidades, las diversas corrientes de pensamiento filosófico y religioso, y expertos cualificados. Pese a que también puedan formar parte parlamentarios y represen-tantes de los gGobiernos, no cabe duda —y entiendo que este es el espíritu— de que una composición amplia se revela como un mecanismo adecuado para permitir garantizar al máxi-mo la independencia buscada.

En tercer lugar, el mandato de este tipo de instituciones también debe ser el más amplio po-sible y abarcar, fundamentalmente, la dimensión interna y de protección de los derechos hu-manos establecidos en la Constitución del Estado, pero también la dimensión externa de promoción y protección de los derechos humanos reconocidos en los tratados internaciona-les. En este sentido, los Principios de París prevén que las instituciones nacionales podrán cooperar con las Naciones Unidas y las demás organizaciones del sistema de las Naciones Unidas, las instituciones regionales y las instituciones de otros países que sean competentes


en las esferas de la promoción y la protección de los derechos humanos. Incluso, los Princi-pios de París prevén la posibilidad de funciones cuasijurisdiccionales por parte de las institu-ciones nacionales de derechos humanos.

Aun así, y pese a la evolución experimentada, hay que reconocer que la misma idea de que los Gobiernos tienen que establecer y dotar de fondos a unas agencias independientes, que desa-rrollarán conexiones internacionales y que disfrutarán de cierto ámbito de libertad de actuación internacionalmente, puede parecer extraña en un modelo de sociedad interestatal donde solo recientemente la participación de las organizaciones no gubernamentales ha comenzado a ser aceptada. Además, el hecho de que las instituciones a las que se refieren los Principios de París aborden tanto dimensiones legislativas como ejecutivas, e incluso judiciales, ha podido confundir todavía más a los gGobiernos de los Estados.

Por último, y dentro de las modalidades de funcionamiento, los Principios de París prevén que las instituciones nacionales de derechos humanos deben mantener la coordinación con los de-más órganos, de carácter jurisdiccional o de otra índole, encargados de la promoción y la protec-ción de los derechos humanos; en particular, con el ombudsman, los mediadores u otras institu-ciones similares. En otras palabras, la creación de una institución nacional de derechos humanos ni comporta una exclusividad en la tarea de promoción y protección de los derechos humanos, ni debe provocar, por de pronto, contradicción o solapamiento con la actividad, jurisdiccional o no, de otras instituciones ya existentes.

Lo cierto es que el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos ha puesto de relieve reiteradamente el reconocimiento del carácter mundial de la actividad de las instituciones nacionales de derechos humanos como colaboradores esenciales en la tarea de protección y promoción de dichos derechos en los ámbitos nacional, regional e internacional, y ha establecido una acción especial para fortalecer las instituciones nacionales de derechos humanos de carácter nacional. Se puede ver, en este sentido, el último informe del secretario general para el cuarto periodo de sesiones del Consejo de Derechos Humanos relativo a las instituciones nacionales de derechos humanos (Documento A HRC/4/91, de 8 de febrero de 2007), así como el informe relativo a los medios para aumentar la participación de las institu-ciones nacionales de derechos humanos en la tarea del Consejo de Derechos Humanos (Do-cumento A HRC/4/92, de 23 de enero de 2007). Y todo ello se ha hecho sobre la base de conservar los Principios de París como los estándares internacionales y la fuente normativa principal para las instituciones nacionales de derechos humanos.

Se trata, además, de una colaboración intensa y que permite a las instituciones nacionales de derechos humanos un grado de participación superior a aquel del que, en conformidad con las normas y las prácticas vigentes, disfrutan las organizaciones no gubernamentales y otros meca-nismos de la sociedad civil. Así, la Resolución 2005/74 de la Comisión de Derechos Humanos, de 20 de abril de 2005, estableció que debía hacerse lo siguiente:

«a) Permitir a las instituciones nacionales que están acreditadas por el Subcomité de Acre-ditación del Comité Internacional de Coordinación de Instituciones Nacionales, bajo los auspicios de la Oficina del Alto Comisionado, y a los comités de coordinación de dichas instituciones, que intervengan, según se expone en el informe, dentro de los límites de sus mandatos, en relación con todos los temas del programa de la Comisión, y subraya la necesidad de mantener las buenas prácticas actuales en relación con la gestión del pro-grama y los tiempos de intervención en la Comisión, de asignar con este fin asientos ex-clusivamente destinados a las instituciones nacionales y de apoyar su participación en todos los órganos subsidiarios de la Comisión.

»b) Continuar la práctica de publicar documentos de instituciones nacionales bajo sus propias firmas.».

Este grado de participación especial reconocido en el seno de la Comisión de Derechos Huma-nos se mantiene, tal y como hemos indicado, en el nuevo Consejo de Derechos Humanos, en


conformidad con lo que establece la Resolución 60/251 de la Asamblea General de estableci-miento de este Consejo. Lo que conviene subrayar, en definitiva, es el grado diferente de partici-pación en relación con las organizaciones no gubernamentales y, para entendernos, el hecho de diferentes categorías de actores. Así, esta misma resolución que establece el Consejo de Dere-chos Humanos dispone que el nuevo órgano:

«Cooperará estrechamente en la esfera de los derechos humanos con los gobiernos, las organizaciones regionales, las instituciones nacionales de derechos humanos y la socie-dad civil.» (artículo 5.h de la Resolución)

En otras palabras, por el hecho de ser instituciones creadas oficialmente por los gobiernos y te-ner un carácter independiente, las instituciones nacionales de derechos humanos disfrutan de una consideración y de un estatuto, jurídico y político, diferencial. Se trata de un resquicio que, como veremos más adelante, puede hacer vislumbrar, en mi opinión, posibilidades por las que un Gobierno subestatal no tenga que ir en el mismo capítulo, con la misma categoría y con el mismo estatuto que las organizaciones no gubernamentales, como otras veces ha pasado, si bien hay que entender que quien podría participar no sería el Gobierno, sino una institución crea-da oficialmente, pero independiente del mismo.

Finalmente, conviene hacer una referencia a los diferentes tipos básicos de instituciones nacio-nales de derechos humanos que pueden inspirar una posible creación de una institución como estas en Cataluña. Dentro de la extrema heterogeneidad, y según Anna-Elina Pohjolainen (The evolution of National Human Rights Institutions. The Role of the United Nations; http://www.nhrinet/pdf/Evolution_of_NHRIs.pdf, The Danish Institute for Human Rights; Dinamarca, 2006, pp. 16 y ss.), se pueden clasificar en cuatro tipos o modelos. El primero sería el modelo de las comisiones de derechos humanos, como las que existen en Canadá, Australia, Nueva zelanda y el Reino Unido, en algunos casos de carácter más específico (por ejemplo, la Comisión por la Igualdad Racial —Commision for Racial Equality— del Reino Unido). Un segundo modelo es el de los comités asesores, como la francesa Comisión Nacional Consultiva de los Derechos del Hombre — Commission Nationale Consultative des Droits de l’Homme—, o las de Marruecos, Argelia y Túnez. Un tercero es el modelo de los ombudsman de derechos humanos, como por ejemplo los ombudsman nórdicos o los defensores del pueblo español, portugués y sudameri-canos. Finalmente, una cuarta categoría o modelo es el de los institutos de derechos humanos, como por ejemplo el danés (el Instituto Danés por los Derechos Humanos — The Danish Insti-tute for Human Rights—), el alemán (el Instituto Alemán por los Derechos Humanos — The German Institute for Human Rights—) o el chipriota (el Instituto Nacional para la Protección de los Derechos Humanos — National Institute for the Protection of Human Rights).

De manera meramente ilustrativa, se puede citar el Decreto del Gobierno francés 84-72 de 30 de enero de 1984 (modificado por los decretos 93-182 de 9 de febrero de 1993, 96-791 de 11 de septiembre de 1996 y 99-377 de 10 de mayo de 1999) que establece, como órgano independien-te y con amplias funciones, tanto en Francia como en el extranjero, la Comisión Nacional Consul-tiva de los Derechos del Hombre (Commission Nationale Consultative des Droits de l’Homme); o, por poner otro ejemplo, la Ley que regula el establecimiento del Centro Danés de Estudios Inter-nacionales de Derechos Humanos (Act Governing the Establishment of the Danish Centre for International Studies and Human Rights), Acta n.º 411, de 6 de junio de 2002), que instituye el centro que acabaría convirtiéndose en el actual Instituto Danés de Derechos Humanos.

En todo caso, también resulta evidente que, dentro de los parámetros de los Principios de París, la estructura y el mandato de estos modelos diversos de instituciones varían muy significativa-mente pero, en mi opinión, la cuestión principal es que todas han sido establecidas oficialmente por los gGobiernos, mediante actos legislativos, con la finalidad específica de proteger y promo-ver los derechos humanos, y todas actúan como agencias independientes. Basta con recordar aquí el Consejo Catalán de Fomento de la Paz, establecido por la Ley 21/2003, de 4 de julio, de fomento de la paz (DOGC de 14 de julio de 2003), e incluso el futuro Instituto Catalán Interna-cional por la Paz como modelos del planteamiento que se está exponiendo.


3. El mecanismo nacional para la prevención de la tortura como institución nacional de derechos humanos: exploración del supuesto de Cataluña

Del análisis expuesto sobre las instituciones nacionales de derechos humanos y, específicamen-te, del valor añadido que incorporan en la promoción y la protección de los derechos humanos en el ámbito interno y de la capacidad de participación en organismos, mecanismos y programas internacionales en el ámbito de los derechos humanos, se deriva claramente que se trata de una opción que el Gobierno de la Generalidad tendría que estudiar más a fondo.

Como argumento adicional particularmente relevante y que puede posibilitar avances en esta lí-nea, conviene indicar que el artículo 17 del Protocolo facultativo de la Convención contra la tor-tura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, al cual ya nos hemos referido (BOE de 22 junio de 2006) y que reproducimos en el anexo 2, establece que:

«Cada Estado Parte mantendrá, designará o creará, a más tardar un año después de la entrada en vigor del presente Protocolo o de su ratificación o adhesión, uno o varios me-canismos nacionales independientes para la prevención de la tortura a nivel nacional. Los mecanismos establecidos por entidades descentralizadas podrán ser designados meca-nismos nacionales de prevención a los efectos del presente Protocolo si se ajustan a sus disposiciones.»

La referencia a la creación de estos mecanismos por parte de «entidades descentralizadas» resul-ta absolutamente pertinente en nuestro contexto, tanto por el modelo autonómico del Estado como por el hecho de que la Generalidad tiene competencias, en particular, sobre seguridad pública y sobre servicios penitenciarios (artículos 164 y 168 del Estatuto). En este sentido, es suficiente re-cordar que el concepto de tortura, tal y como lo entiende el artículo 1 del Convenio contra la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes (BOE de 9 de noviembre de 1987), hace referencia a unos comportamientos determinados cuando estos sean «infligidos por un funcionario público u otra persona en el ejercicio de funciones públicas, a instigación suya o con su consenti-miento o aquiescencia». Por lo tanto, los potenciales e hipotéticos sujetos actores de los actos de tortura podrían formar parte del personal que depende de la función pública de la Generalidad y con responsabilidades en la detención o custodia de personas privadas de libertad.

Además, y a los fines que nos interesan en relación con el hecho de considerar el establecimien-to de una institución nacional de derechos humanos, cabe subrayar que el artículo 18 de este Protocolo dispone también que:

«1. Los Estados Partes garantizarán la independencia funcional de los mecanismos nacio-nales de prevención, así como la independencia de su personal.

2. Los Estados Partes tomarán las medidas necesarias a fin de garantizar que los expertos del mecanismo nacional de prevención tengan las aptitudes y los conocimientos profesio-nales requeridos. Se tendrá igualmente en cuenta el equilibrio de género y la adecuada representación de los grupos étnicos y minoritarios del país.

3. Los Estados Partes se comprometen a proporcionar los recursos necesarios para el funcionamiento de los mecanismos nacionales de prevención.

4. Al establecer los mecanismos nacionales de prevención, los Estados Partes tendrán debidamente en cuenta los Principios relativos al estatuto de las instituciones nacionales de promoción y protección de los derechos humanos.».

Es decir, se subraya la independencia funcional de la que deben disfrutar los mecanismos nacio-nales y, además, en el Protocolo del Convenio contra la tortura, también se endosan los Princi-pios de París en relación con la creación de estos «mecanismos nacionales independientes para la prevención de la tortura a escala nacional». Por lo tanto, el mecanismo o los mecanismos na-cionales de prevención deberán crearse oficialmente, disfrutar de completa independencia del Gobierno y tener una composición plural.


Todo eso lleva a concluir que hay que abordar una profunda reflexión política —que es ne-cesaria también con cierta urgencia y, en todo caso, en el plazo de un año desde la entrada en vigor del Protocolo— en relación con la posibilidad de que, desde Cataluña, se establez-ca un mecanismo independiente para la prevención de la tortura, y que este mecanismo sea designado como tal a los efectos del Protocolo. En cualquier caso, parece razonable pensar que podría resultar pertinente enfocar esta acción como la de creación de un mecanismo de carácter más general —es decir, una auténtica institución nacional de derechos humanos— que podría iniciar su recorrido y su reconocimiento a escala estatal e internacional como mecanismo de prevención de los que prevé el Protocolo contra la Tortura.

En relación con la posibilidad de reconocimiento internacional de una institución de esta natura-leza, hay que indicar que en 1993 se estableció, por parte de las propias instituciones nacionales, el denominado Comité Internacional Coordinador de Instituciones de Derechos Humanos (Inter-national Co-ordinating Committee (ICC) of National Human Rights Institutions) como órgano re-presentativo de la red de instituciones nacionales. Este ICC ha establecido los requisitos para ser admitido en la red y lo ha hecho basándose en los Principios de París. A los fines que nos inte-resan, conviene indicar que las Reglas de Procedimiento establecidas por el ICC (adoptadas el 15 de abril de 2000 y enmendadas el 13 de abril de 2002 y el 24 de octubre de 2006 —véase la versión española de las mencionadas Reglas de Procedimiento en http://www.nhrinet/2007/IC-CProcedureSpa2006.pdf—) establecen el procedimiento para poder presentar la candidatura y ser admitida como institución nacional en un grupo regional determinado y prevén, igualmente, que si una solicitud de afiliación ha sido denegada, la institución correspondiente podrá, con el consentimiento del ICC, «asistir a las reuniones o seminarios del grupo en calidad de observador y volver a solicitar su afiliación en cualquier momento». Por lo tanto, aun cuando no fuera admi-tida por carencia de cumplimiento de requisitos, una hipotética institución nacional podría seguir manteniendo un estrecho vínculo de cooperación con la red de instituciones nacionales.

En este orden de ideas, y en relación con la posible creación de una institución nacional de las analizadas en el ámbito de Cataluña, justo es decir que, de todas maneras, resulta obvio que, en general, todo el mecanismo está pensado para una única institución nacional por Estado. De hecho, el apartado 3.b de las Reglas de Procedimiento prevé que:

«Solamente una institución nacional por Estado podrá ser elegida como miembro votante. Cuando más de una institución de un Estado reúna las condiciones para ser miembro, ese Estado tendrá un solo derecho al uso de la palabra, un solo derecho de voto y, si la insti-tución es elegida, el derecho a tener un miembro en el Comité. La elección de una institu-ción que represente a las instituciones nacionales de un Estado incumbirá a las institucio-nes competentes.»

Aun así, y aunque resulte excepcional, cabe recordar que hay excepciones prácticas a esta nor-ma general. Así, por ejemplo, Suecia tiene reconocidas y acreditadas por el ICC, en el nivel máximo de acreditación, hasta cuatro instituciones nacionales: Children Ombudsman (el Defen-sor de los Niños); The Swedish Ombudsman against Ethnic Discrimination (el Defensor del Pue-blo Sueco contra la Discriminación Étnica); The Swedish Disability Ombudsman (el Defensor del Pueblo Sueco para las Discapacidades), y el Ombudsman for Equal Rights (el Defensor del Pue-blo para la Igualdad de Derechos). En otro sentido, también está reconocida como institución nacional la Comisión de Derechos Humanos de Irlanda del Norte (Northern Ireland Human Rights Commission), junto con la Comisión por la Igualdad Racial (Commission for Racial Equality) del Reino Unido, cuestión toda ella que pone en evidencia las posibilidades de acción existentes en este plano.

En el caso español, únicamente está reconocida por el ICC como institución nacional de dere-chos humanos, y participa en el grupo regional europeo, la institución del Defensor del Pueblo, establecida mediante la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril de 1981 (BOE de 28 de abril de 1981). De hecho, y aunque sea uno de los posibles modelos o tipos de institución nacional que hemos mencionado anteriormente, no hay duda de que no deja de ser una institución algo híbri-


da en el contexto de las instituciones nacionales de derechos humanos, tanto por carecer de la amplia participación social a la que se refieren los Principios de París, como por la ausencia de la dimensión externa en su actuación de protección y promoción de los derechos humanos.

En este sentido, entiendo que la creación de un consejo, una comisión o un instituto como institución nacional de derechos humanos, tanto en el ámbito del Estado como únicamen-te de Cataluña, podría responder mejor a los estándares internacionales establecidos en los Principios de París y daría más capacidad de actuación en el marco de los organismos, los mecanismos y los programas internacionales del ámbito de los derechos humanos.

v. CONCLUSIONES y RECOMENDACIONES

A partir de todo lo que se ha expuesto, se pueden resumir a continuación las conclusiones y re-comendaciones principales objeto de atención de la OPPDH en relación con la posibilidad de que la Generalidad de Cataluña, por medio de esta Oficina, pueda participar en organizaciones, me-canismos y programas internacionales en el ámbito de los derechos humanos. Las recomenda-ciones que se formulan tienen presentes las funciones asignadas a la OPPDH y se centran, como ya se ha indicado en los términos de referencia del trabajo, en la dimensión internacional de la vertiente de derechos humanos de la Oficina.

En este sentido, no se abordan recomendaciones concretas respecto a la necesaria coordina-ción que, en el contexto del Gobierno y la Administración de la Generalidad de Cataluña, debe establecerse en relación con la vertiente de los derechos humanos y las funciones de la Oficina. Resulta obvio que se debe establecer, de manera especial, un nivel de coordinación adecuado con el Síndico de Agravios, así como con otros órganos de la Administración de la Generalidad implicados especialmente en políticas de promoción y protección de los derechos humanos. En este sentido, no hay duda, como ya se ha indicado en relación con los derechos y los principios rectores de carácter social, que deben preverse mecanismos de coordinación transversal con el Departamento de Acción Social y Ciudadanía, el Departamento de Educación, el Departamento de Salud, el Departamento de Trabajo o el Departamento de Medio ambiente y Vivienda. Igual-mente, tendrán que establecerse, muy especialmente, mecanismos de coordinación con la Se-cretaría de Servicios Penitenciarios, Rehabilitación y Justicia Juvenil, y con la Secretaría de Se-guridad Pública, en relación con las competencias de la Generalidad sobre servicios penitenciarios o sobre seguridad pública. Interacciones y mecanismos de coordinación que re-sultan del todo evidentes si se quiere asegurar «la transversalidad y coherencia de la acción de gobierno en el ámbito de la defensa de los derechos humanos y promoción de la paz», que cons-tituye una de las funciones de la Oficina.

En la dimensión internacional de la vertiente de derechos humanos de la OPPDH también hace falta subrayar, en principio, la necesidad de establecer protocolos de actuación coordinada y colaborativa con el Ministerio de Asuntos exteriores y de Cooperación, especialmente con la Oficina de Derechos Humanos. Como ya se ha indicado, entiendo que esta coordinación y esta colaboración deben basarse en el principio biunívoco de la lealtad institucional mutua, enunciado expresamente en el nuevo Estatuto, y que hay que situar dentro del marco compe-tencial que corresponde a cada Administración. Sólo partiendo de este principio se podrá con-tinuar avanzando en una práctica política de proyección exterior de la Generalidad de Catalu-ña, que no permanece cerrada y que se mantiene abierta a nuevas posibilidades y potencialidades. Entiendo que se trata, fundamentalmente, de combinar el amparo legal con los criterios de oportunidad política.

A continuación, se ordenan siete recomendaciones objeto de atención de la OPPDH que podrían configurar, en mi opinión, los ejes fundamentales de la actuación de la Oficina en la dimensión internacional de la vertiente de derechos humanos.


RECOMENDACIONES

Primera

La primera línea de actuación de la Oficina debe pasar por el establecimiento de la más intensa interacción con la Secretaría de Asuntos Exteriores de la Generalidad, responsa-ble de coordinar la acción exterior de la Generalidad. No se trata solo de que las iniciativas internacionales de la Oficina deban coordinarse con la actuación de la Secretaría de Asun-tos Exteriores, sino también que esta debe dar el apoyo institucional y político adecuado. Eso se podría trasladar a la adopción de compromisos políticos o de mecanismos de co-ordinación en sede del Gobierno de la Generalidad. En este sentido, entiendo que se ha de lograr que la promoción y la protección de los derechos humanos sea, de manera trans-versal, uno de los ejes fundamentales, tanto de las diferentes políticas públicas del Gobier-no de la Generalidad, como también del conjunto de la acción exterior de este. Por centrar-lo en un ejemplo, hay que garantizar que todas las acciones de cooperación que lleve a cabo la Agencia Catalana de Cooperación al Desarrollo sean conformes con los estánda-res y las normas internacionales de derechos humanos.

Segunda

La segunda línea de actuación que resulta ineludible poner en marcha de manera inme-diata es la de fortalecer la relación y la interacción constantes con la Oficina de Derechos Humanos del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación. Cualquiera de las fórmu-las exploradas en este documento para posibilitar la vinculación de la Generalidad con los organismos, los mecanismos y los programas internacionales en el ámbito de los dere-chos humanos, y de representar a la Generalidad «en las redes gubernamentales de de-fensa de los derechos humanos» debe pasar por el apoyo y la colaboración de la Oficina de Derechos Humanos del Ministerio. Esto permitiría que se facilitase la coordinación y la presencia en la presentación de informes periódicos sobre derechos humanos, que se articulara la posibilidad de incidir en el nombramiento de expertos y otros miembros de órganos de derechos humanos, incluido el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, así como la postulación de candidaturas para participar en misiones internacionales de moni-torización de derechos humanos. La fórmula más operativa para articular esta interacción, entiendo que sería la adopción de un protocolo de relación entre las dos oficinas, si bien se podría plantear la posibilidad de adoptar un protocolo de relación de carácter general directamente entre el Ministerio de Asuntos Exteriores y la Generalidad de Cataluña. En cualquier caso, las diferencias que puedan surgir en cuanto a la acción exterior del Estado y de la Generalidad tienen su sede de acuerdo en la Comisión Bilateral Generalidad-Esta-do, tal y como establece el Estatuto de Autonomía.

Tercera

Paralelamente a las dos actuaciones indicadas con anterioridad, entiendo que resultaría conveniente lograr, probablemente por primera vez, la implicación total del Gabinete Jurí-dico de la Generalidad en relación con la promoción y la protección de los derechos huma-nos. Al margen de la dimensión interna que esto pueda acabar teniendo, entiendo que las funciones principales de este Gabinete Jurídico, dependiente de la Secretaría del Gobier-no, de asesoramiento en derecho y de representación y defensa jurídica del Gobierno de la Generalidad, tienen una conexión internacional evidente si se quiere desarrollar la di-mensión internacional de la vertiente de derechos humanos. Como ya se ha indicado, la elaboración de los informes periódicos, la presentación de observaciones, informes o es-tudios, son actividades de carácter jurídico; igualmente, el asesoramiento y la presenta-


ción de la posición de la Administración de la Generalidad o, si procede, la actuación como consejero del agente del Estado ante determinados mecanismos internacionales de dere-chos humanos son actuaciones que requieren claramente una capacitación técnico-jurídi-ca. Además de la implicación y el asesoramiento en sede de Cataluña, también resultaría adecuado establecer un protocolo de actuación coordinada y colaborativa entre la OPPDH, el Gabinete Jurídico de la Generalidad y la Abogacía del Estado ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, así como otros organismos internacionales de salvaguarda de los derechos humanos, adscritos al Ministerio de Justicia.

Cuarta

En conformidad con lo que establece el artículo 195 del Estatuto, se recomienda la ex-ploración previa de posibilidades, la negociación posterior y, finalmente, la celebración de tres acuerdos de colaboración con organismos internacionales en el ámbito de los derechos humanos por parte de la OPPDH o, más rigurosamente, por parte del Depar-tamento de Interior, Relaciones Institucionales y Participación en nombre de la Genera-lidad de Cataluña y con el apoyo cooperativo y colaborador del Departamento de la Vi-cepresidencia y de la Secretaría de Asuntos Exteriores. Se trataría de firmarlos con el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, con el Comisio-nado del Consejo de Europa por los Derechos Humanos y con la Oficina de Instituciones Democráticas y Derechos Humanos de la OSCE. Estos acuerdos facilitarían un segui-miento mejor y una colaboración y una participación más elevadas en las actividades de promoción y protección de derechos humanos de estas instituciones. Considerando la práctica existente y las disposiciones legalmente vigentes, entiendo que no hay ninguna dificultad jurídica para llevar a cabo la celebración de estos acuerdos que, en todo caso, además de la coordinación en el ámbito de la Generalidad que se acaba de mencionar, también deberían tener presente la información, el apoyo y la colaboración necesarios de la Oficina de Derechos Humanos del Ministerio de Asuntos Exteriores y de la Admi-nistración exterior del Estado, es decir, de las representaciones permanentes ante estas organizaciones internacionales con sede en Ginebra, Estrasburgo y Viena respectiva-mente (aunque la OIDDH tenga la sede en Varsovia).

Quinta

En la medida en que la firma de los acuerdos de colaboración que se acaban de mencio-nar fuera efectiva, y como un estadio más en la evolución y la consolidación de la presen-cia de la Generalidad en los organismos, los mecanismos y los principales programas in-ternacionales del ámbito de los derechos humanos, una segunda fase de intensificación podría consistir en la creación de oficinas en el exterior por parte de la Generalidad con la finalidad de actuar de enlace con estas organizaciones internacionales. En este sentido, haría falta pensar en oficinas en Ginebra, Estrasburgo y Viena/Varsovia, y tener presentes las consideraciones que se han formulado antes sobre el apoyo y la colaboración de la Administración exterior del Estado, así como el carácter muy específico del ámbito de ac-tuación propuesto por estas oficinas y, por lo tanto, la conveniencia de establecer sinergias y asociarlas a otras oficinas en el exterior de la Generalidad o, directamente, asociarlas a las representaciones permanentes de España ante estas organizaciones internacionales.

Sexta

Considerando lo que dispone el Protocolo facultativo del Convenio contra la tortura y otros tratos y penas crueles, inhumanos o degradantes, convendría establecer, en un plazo que inicialmente finaliza el mes de junio de 2007, un mecanismo independiente para la preven-


ción de la tortura que, en conformidad con los artículos 17 y 18 de este Protocolo, fuera reconocido y designado como «mecanismo nacional de prevención» a los efectos del mis-mo. En la medida en que el Protocolo deja la puerta abierta a la creación de estos meca-nismos por parte de entidades descentralizadas, se debería aprovechar esta oportunidad para posicionarse y reiterar claramente el compromiso de la Generalidad con los derechos humanos y, más concretamente, con la prohibición, la persecución y la sanción del delito de tortura. Estimo que el impulso para la creación de este mecanismo puede surgir de la OPPDH pero, evidentemente, habrá que analizar las consideraciones legales y de oportu-nidad política en sede de Gobierno y, de manera especial, con la Secretaría de Servicios Penitenciarios, Rehabilitación y Justicia Juvenil del Departamento de Justicia y con la Se-cretaría de Seguridad Pública del Departamento de Interior, Relaciones Institucionales y Participación. Con respecto a la coordinación estatal, además de la Oficina de Derechos Humanos del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación hará falta contar también, a los efectos de reconocimiento de este mecanismo, con el Ministerio del Interior y con el Ministerio de Justicia y los proyectos que tengan respecto a la creación de un mecanismo independiente para la prevención de la tortura.

Séptima

Con las mismas características de independencia de los Gobiernos y de participación plu-ral que se prevén para los mecanismos de prevención de la tortura que acabamos de mencionar, los estándares internacionales adoptados internacionalmente y las recomen-daciones de instituciones internacionales como las Naciones Unidas y el Consejo de Eu-ropa harían aconsejable la exploración y el análisis de la posibilidad de crear, por parte de la Generalidad y mediante un acto legislativo, una institución nacional de derechos huma-nos. Este tipo de institución, en forma de comisión, consejo o instituto, debería ser, en conformidad con los Principios de París, independiente del Gobierno, con una composi-ción de amplia participación social, disponer de un amplio mandato de promoción y protec-ción de los derechos humanos, disfrutar de los recursos necesarios por llevar a cabo su tarea y lograr el reconocimiento internacional por parte de la red de instituciones naciona-les de derechos humanos. Tal y como ya se ha indicado, se podría plantear que la creación de un mecanismo independiente de prevención de la tortura fuera el primer estadio en la creación de esta institución nacional de derechos humanos. Con la coordinación adecua-da con el Síndico de Agravios y el Defensor del Pueblo, la creación de una institución de estas características, innovadora en el Estado español, aunque siguiendo un modelo ex-tendido en Europa y otros continentes, significaría una oportunidad de liderazgo desde Cataluña y una reafirmación del compromiso con los derechos humanos del sistema insti-tucional en el que se organiza políticamente el autogobierno de Cataluña (el Parlamento, la Presidencia de la Generalidad, el Gobierno y las demás instituciones establecidas en el Estatuto). Así, también se reafirmaría la proclamación del preámbulo del Estatuto en el sentido de que «Cataluña, desde su tradición humanista, afianza su compromiso con to-dos los pueblos para construir un orden mundial pacífico y justo».

Barcelona, abril de 2007


ANExO 1.

Principios relativos al estatuto de las instituciones nacionales (principios de París de las Naciones Unidas)


ANExO 2.

Protocolo facultativo de la Convención contra la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes.

Títulos publicados en esta colección

1. El Institut Català Internacional per la Pau y el movimiento social en Cataluña. Robert Gonzàlez y Esther Vivas (IGOP)

2. La investigación para la Paz en España Escola de Cultura de Pau

3. Guerra y Paz: la evolución del Derecho Internacional Antoni Pigrau

4. Modelos de procesos de Paz. Estudio comparativo 1995-2005 Vicenç Fisas y Kristian Herbolzheimer

5. Las operaciones de mantenimiento y construcción de la paz en el marco de las Naciones Unidas y los organismos regionales: situación, tendencias y potencial futuro de colaboración Javier Sánchez Cano

6. Estado de la cuestión de la educación para la paz en Cataluña y el resto del Estado Español Anna Bastida

7. El movimiento para la paz y el antimilitarismo en España: 2003-2008 Enric Prat

8. La Generalitat de Cataluña y la Unión Europea en el ámbito de los Derechos Humanos Montse Pi

9. La Generalitat de Cataluña y los Tratados Internacionales de derechos humanos concluidos por el Estado Español David Bondia

10. Estrategias de respeto y coordinación gubernamental en materia de derechos humanos Argelia Queralt

11. La economía de las drogas ilícitas. Escenarios de conflictos y derechos humanos. Colectivo Maloka

12. El desarrollo de una política pública de fomento de la paz en Cataluña Antoni Pigrau Solé

13. Posibilidades de participación de la Generalitat de Cataluña en organismos internacionales en el ámbito de los derechos humanos Xavier Pons Ràfols

MATERIALES DE PAZY DERECHOS HUMANOS, 13

POSIBILIDADES DE PARTICIPACIÓN DE LAGENERALITAT DE CATALUÑA EN

ORGANISMOS INTERNACIONALES EN ELÁMBITO DE LOS DERECHOS HUMANOS


posibilidades de participaciÓn de la generalitat de ... · de derechos humanos: exploración del...

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