políticas públicas de adaptación al cambio climático en

Políticas públicas de adaptación al

cambio climático en Bogotá D.C. Un análisis de la implementación

Mauricio Alejandro Arroyo Narváez

Universidad Nacional de Colombia

Facultad de Ciencias Económicas

Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales -IEPRI-

Bogotá D.C., Colombia

2017

Políticas públicas de adaptación al

cambio climático en Bogotá D.C. Un análisis de la implementación

Mauricio Alejandro Arroyo Narváez

Tesis presentada como requisito parcial para optar al título de:

Magister en Estudios Políticos y Relaciones Internacionales

Directora:

Doctora Carmenza Castiblanco Rozo

Línea de Investigación:

Teoría política

Universidad Nacional de Colombia

Facultad de Ciencias Económicas

Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales -IEPRI-

Bogotá D.C., Colombia

2017

A la memoria de Isabel Narváez Padilla (1922-

2012), forjadora de sueños; a mi abnegada madre

Rosario Narváez, maestra, apoyo y aliento

incondicionales; y a Willy, leal compañero en el

camino de la vida.

Agradecimientos

A mi directora de tesis, Doctora Carmenza Castiblanco Rozo, quien con sus comentarios críticos y

estimulantes opiniones, resultado de su amplio conocimiento en el campo ambiental, me aportó las

luces necesarias para concebir el asunto la adaptación al cambio climático como un problema

ambiental que requiere ser abordado integralmente mediante políticas públicas efectivas.

Resumen y Abstract IX

Resumen

El cambio climático de origen antropogénico continua su avance imparable y se manifiesta con el

aumento de la temperatura media global, cambios en los patrones de las lluvias, aumento del nivel

del mar, mayor frecuencia de los eventos climáticos extremos, etc. Se prevé que en los próximos

años sus impactos adversos afecten principalmente a las grandes urbes, especialmente a los sectores

sociales más vulnerables que las habitan; los cuales no serán capaces de acomodarse a las nuevas

condiciones climáticas sin la intervención de los gobiernos locales y nacionales. La ciudad de

Bogotá D.C; por su situación geográfica y climática, y su condición demográfica y socioeconómica;

es especialmente vulnerable a estos impactos. En vista de lo anterior, la administración local de la

ciudad en los últimos años ha implementado una serie de políticas públicas para adaptar la ciudad

al cambio climático. El objeto de esta investigación es analizar estas políticas públicas y determinar

qué tan convenientes han sido para preparar la ciudad para los escenarios de cambio climático.

Palabras clave: cambio climático, adaptación, vulnerabilidad, ciudad, políticas públicas, ambiente,

atmósfera, efecto invernadero.

Abstract

Climate change of anthropogenic origin continues its unstoppable progress and is manifested by the

increase in global average temperature, changes in rainfall patterns, sea level rise, increased

frequency of extreme weather events, etc. It is expected that in the next few years its adverse impacts

will mainly affect large cities, especially the most vulnerable social sectors that inhabit them; which

will not be able to adapt to the new climatic conditions without the intervention of the local and

national governments. The city of Bogota D.C; by its geographic and climatic situation, and its

demographic and socio-economic condition; is especially vulnerable to these impacts. In view of

the above, the local administration of the city in recent years has implemented a series of public

policies to adapt the city to climate change. The purpose of this research is to analyze these public

policies and determine how convenient they have been to prepare the city for climate change

scenarios.

Keywords: climatic change, adaptation, vulnerability, city, public policies, environment,

atmosphere, greenhouse effect.

Contenido X

Contenido

Pág.

Resumen ................................................................................................................................... IX

Contenido.................................................................................................................................... X

Lista de figuras ........................................................................................................................ XII

Lista de tablas ........................................................................................................................ XIII

Lista de símbolos y abreviaturas ............................................................................................ XIV

Símbolos con letras latinas ..................................................................................................... XIV

Introducción ................................................................................................................................ 1

1. La adaptación al cambio climático: un desafío político ...................................................... 9 1.1 Antecedentes del cambio climático .................................................................................9

1.1.1 Los negacionistas y sus argumentos .......................................................................... 13

1.2 Conceptualización y perspectivas del cambio climático ................................................ 14

1.2.1 Conceptos fundamentales ......................................................................................... 14 1.2.2 La adaptación: una urgente necesidad ....................................................................... 16

1.3 La política del cambio climático ................................................................................... 25

1.3.1 ¿Qué está haciendo el mundo frente al cambio climático? ......................................... 25 1.3.2 Actuación de Colombia ............................................................................................ 31

2. Elementos para el análisis de la implementación de políticas públicas de adaptación al

cambio climático ........................................................................................................................ 35 2.1 Las políticas públicas ambientales ................................................................................ 40

2.2 El problema ambiental del cambio climático................................................................. 42

2.3 Los principios ambientales como criterios de análisis ................................................... 44 2.3.1 Principio de la realidad ............................................................................................. 44

2.3.2 Principio de la sostenibilidad .................................................................................... 44

2.3.3 Principio de la responsabilidad ................................................................................. 45 2.3.4 Principio de precaución y prevención ....................................................................... 46

2.3.5 Principio de solidaridad ............................................................................................ 46

2.3.6 Principio de globalidad e interdependencia ............................................................... 47 2.3.7 Principio de conjunción de aspectos colectivos e individuales ................................... 48

2.3.8 Principio de la participación ambiental ..................................................................... 49

2.3.9 Principio de los derechos inter e intra-generacionales ............................................... 49

Contenido XI

3. Análisis de la implementación de políticas públicas de adaptación al cambio climático en

la ciudad de Bogotá D.C. ........................................................................................................... 51 3.1 Situación de Bogotá frente al cambio climático ............................................................ 51

3.1.1 Caracterización climática ......................................................................................... 52

3.1.2 Escenarios de riesgo asociados al cambio climático .................................................. 53

3.2 Análisis jurídico normativo .......................................................................................... 55 3.2.1 Orden nacional ......................................................................................................... 56

3.2.2 Orden regional (Cundinamarca – Bogotá D.C.) ........................................................ 66

3.2.3 Orden distrital (Bogotá D.C.) ................................................................................... 66 3.2.4 Otros acuerdos y decretos distritales ......................................................................... 79

3.2.5 Conclusiones del análisis normativo ......................................................................... 86

3.3 Análisis organizacional ................................................................................................ 87 3.3.1 Orden nacional ......................................................................................................... 88

3.3.2 Orden regional (Cundinamarca – Bogotá D.C.) ........................................................ 91

3.3.3 Orden distrital (Bogotá D.C.) ................................................................................... 92

3.3.4 Conclusiones del análisis del plano funcional organizacional.................................. 106 3.4 Análisis de proyectos ................................................................................................. 106

3.4.1 Proyecto de mejoramiento de la cobertura vegetal (JBB) ........................................ 108

3.4.2 Proyecto de investigación y conservación de la flora y ecosistemas de la región capital (JBB) 111

3.4.3 Proyecto modelo de ocupación de las franjas de transición urbano-rural tipo ecobarrio

(SDH) 113 3.4.4 Proyecto de reasentamiento de familias localizadas en zonas de alto riesgo no

mitigable (CVP) ................................................................................................................ 115

3.4.5 Proyecto de mitigación y manejo de zonas de alto riesgo para su recuperación e

integración al espacio urbano y rural.................................................................................. 116 3.4.6 Proyecto de reducción y manejo integral del riesgo de familias localizadas en zonas de

alto riesgo no mitigable ..................................................................................................... 118

3.4.7 Proyecto de modernización del Cuerpo Oficial de Bomberos de Bogotá ................. 119 3.4.8 Proyecto Nodos de Biodiversidad ........................................................................... 120

3.4.9 Convenio interadministrativo 967-2013 JBB - EAAB ............................................ 121

3.4.10 Conclusiones del análisis de proyectos ................................................................... 123

3.5 Discusión sobre la intervención distrital a partir de documentos ................................. 124 3.5.1 Problemas identificados ......................................................................................... 125

3.5.2 Causas y consecuencias de la problemática ............................................................ 128

3.5.3 Alternativas propuestas .......................................................................................... 131 3.5.4 Conclusiones de la discusión sobre la intervención ................................................. 131

3.6 Trayectoria y directrices de política ............................................................................ 133

3.7 Panorama actual......................................................................................................... 137

Conclusiones y recomendaciones ............................................................................................ 139 Conclusiones ......................................................................................................................... 139

Recomendaciones.................................................................................................................. 144

Bibliografía .............................................................................................................................. 155

Lista de figuras XII

Lista de figuras

Pág. Figura 1-1: Curva Keelling (IPCC, 2013). ............................................................................... 11

Figura 1-2: Conceptos claves sobre riesgo climático (Elaboración propia). .............................. 16

Figura 1-3: Protestas en Paris en la COP21 (Telesur.net, 30 de noviembre de 2015). ............... 28

Figura 1-4: Compromiso reducción de emisiones Colombia en la COP21 (MADS, 2015). ...... 32

Figura 3-1: Comparación presupuesto de planes nacionales de desarrollo asociado a la

adaptación al cambio climático (Elaboración propia). .................................................................. 65

Figura 3-2: Densidad urbana. Habitantes/hectárea (SDP, 2013). .............................................. 72

Figura 3-3: Línea de tiempo de eventos jurídico-normativos (Elaboración propia) ................... 85

Figura 3-4: Principales eventos organizacionales de Bogotá D.C. (Elaboración propia). ........ 103

Figura 3-5: Diagrama de interacción de entidades distritales y campos de intervención

(Elaboración propia). ................................................................................................................. 105

Figura 3-6: Número de árboles por hectárea e intervenidos en Bogotá D.C. (SDP, 2015). ...... 111

Figura 3-7: Delimitación del territorio de borde oriental (SDH, 2015, p. 21).......................... 114

Figura 3-9: Comparación de algunos proyectos de inversión periodos 2008-2012 y 2012-2016

(Elaboración propia). ................................................................................................................. 123

Figura 3-10: Mapa de trayectoria de la política pública (Elaboración propia). ........................... 134

Lista de tablas XIII

Lista de tablas

Pág. Tabla 1-1: Principales enfoque de vulnerabilidad (Brooks, 2003; Füssel, 2005; citado en

Lampis, 2012, p.5). ..................................................................................................................... 18

Tabla 1-2: Principales diferencias entre sostenibilidad débil y fuerte (Leal, 2010, p. 96). ....... 22

Tabla 1-3: Principales países emisores de CO2 eq (Leal, 2010, p.30). .................................... 26

Tabla 3-1: Presupuesto de planes nacionales de desarrollo asociado a la adaptación al cambio

climático (Planes nacionales de desarrollo 2006-2010, 2010-2014 y 2014-2018). ........................ 65

Tabla 3-2: Plan plurianual de inversiones Plan de Desarrollo de Bogotá 2012-2016. Eje 2.

Cifras en millones de pesos (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2012, p. 448). ....................................... 68

Tabla 3-3: Componentes de la estructura ecológica principal (Decreto 364, 2013, p. 56)........ 74

Tabla 3-4: Comparación entre POT Decreto 190 y el POT Decreto 364 (Elaboración propia).78

Tabla 3-5: Campos y subcampos de intervención (Elaboración propia). ............................... 104

Tabla 3-6: Principales proyectos de adaptación al cambio climático (Elaboración propia). ... 108

Tabla 3-7: Comparación inversión proyectos de cobertura vegetal adelantados por la

Subdirección Técnica Operativa del JBB (Elaboración propia). ................................................. 110

Tabla 3-8: Comparación de la inversión de proyectos de la Subdirección Científica del JBB

(Elaboración propia). ................................................................................................................ 112

Tabla 3-9: Inversiones distritales realizadas en los proyectos 560, 780, 788 y 793 del IDIGER

117

Tabla 3-10: Inversiones distritales realizadas en el proyecto 412 (Elaboración propia). .......... 120

Tabla 3-11: Acciones distritales para la recuperación de humedales (2012-2016). ................ 122

Lista de símbolos y abreviaturas XIV

Lista de símbolos y abreviaturas

Símbolos con letras latinas

Símbolo Término Equivalencia

SI

ha Hectárea 10000 m2

°C Grado centígrado Grado Celsius

Abreviaturas Abreviatura Término

AbE Adaptación Basada en Ecosistemas CONPES Consejo Nacional de Política Económica y Social

CVP Caja de Vivienda Popular

EAAB Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Bogotá

EEP Estructura Ecológica Principal IDIGER Instituto de Gestión del Riesgo y Cambio Climático

JBB Jardín Botánico de Bogotá

PEDH Parque Ecológico Distrital de Humedal PEDM Parque Ecológico Distrital de Montaña

SDA Secretaría Distrital de Ambiente

SDH Secretaría Distrital de Hábitat SDP Secretaría Distrital de Planeación

ZCIT Zona de Confluencia Intertropical

ZMPA Zona de Manejo y Preservación Ambiental

Introducción

Más de veintitrés años han pasado desde la firma del Convenio Marco de las Naciones Unidas sobre

el Cambio Climático (CMNUCC). Convenio suscrito bajo el marco de la Conferencia de Río de

1992 que tiene el propósito principal de reducir los niveles de contaminación que una parte de la

humanidad arroja a la atmósfera y que ocasionan el aumento global de la temperatura media y en

consecuencia una alteración del sistema climático planetario. A pesar de que, después de Río, han

sido muchos los intentos por consolidar materialmente este objetivo: cumbres, reuniones,

conferencias, etc.; el calentamiento global y la alteración de los patrones climáticos, bajo los cuales

la humanidad edificó la civilización que conocemos, continúan su marcha imparable. El año 2016

fue, según la Organización Meteorológica Mundial (OMM), el más caluroso del que se tiene registro;

de la misma forma que lo ha sido el último quinquenio (2011-2015) (WMO, 2016).

Los registros geológicos dan cuenta de muchos momentos en que el planeta experimentó cambios

acelerados de sus patrones climáticos impulsados por causas naturales, momentos que coinciden con

las grandes extinciones del pasado remoto. El último sucedió hace aproximadamente once mil años:

el final de la última glaciación (Buckley, Hopkins & Whitaker, 2004, p. 250). En nuestros días, el

cambio climático se ha convertido en un problema que afecta todo nuestro entorno vital, es decir un

problema ambiental. Un problema complejo que depende de una multiplicidad de variables que

hacen que sus efectos no se puedan anticipar con suficiente precisión.

En este sentido, gran parte de la comunidad científica reconoce que el cambio climático es uno de

los retos más importantes para la sostenibilidad del siglo XXI y la supervivencia de la especie

humana (CEPAL, 2013, p. 9), debido a sus causas y consecuencias globales; y constituye uno de los

aspectos más relevantes a considerar en la planificación y el gobierno de un país, región o localidad.

Sus impactos son de tal magnitud que ha llegado a considerarse como el mayor problema político

que el mundo ha tenido que enfrentar jamás (Alfaro, 2010). Afrontar de manera efectiva el cambio

climático nos obliga a pensar de manera diferente a la cual nuestra sociedad del consumo, egoísta y

derrochadora, está acostumbrada a hacerlo. Es un problema sin parangón en toda la historia evolutiva

del homo sapiens, que nos obliga a pensar como especie; porque ni las guerras, ni las crisis

financieras, ni las pestes, incluso, ni los grandes cataclismos han llegado a amenazar tanto la vida

humana como el cambio climático actual.

2 Políticas públicas de adaptación al cambio climático en Bogotá D.C. Un análisis

de la implementación

El cambio climático es un fenómeno irreversible caracterizado por la variación de la temperatura

global en la escala temporal geológica que, en las últimas décadas, ha registrado un aceleramiento

inusitado. Sus impactos en los asentamientos humanos se acentúan cada vez más; situación que

generará una problemática social, ambiental y sanitaria (como son los refugiados climáticos) que

afectará a toda la población humana especialmente la que habita en las grandes urbes y en particular

a los sectores sociales más vulnerables. Según la CEPAL (2013, p. 11), más del 50% de la población

total del planeta vive actualmente en áreas urbanas y se estima que este porcentaje será del 75%

antes del 2050. En cuanto a Latinoamérica, se calcula que para el año 2025 el 85% de la población

residirá en áreas urbanas y, en consecuencia, las ciudades se convertirán en los centros de mayor

impacto de los efectos derivados del cambio climático. De acuerdo a la Organización Mundial de la

Salud (OMS) “se prevé que entre 2030 y 2050 el cambio climático causará unas 250.000 muertes

adicionales cada año, debido a la malnutrición, el paludismo, la diarrea y el estrés calórico” (Gracia,

2016, párr., 5).

En este contexto, para reducir la vulnerabilidad de los ecosistemas y poblaciones humanas ante el

cambio climático se requieren medidas tanto de mitigación como de adaptación. Entendiéndose por

mitigación como el proceso encaminado a reducir las emisiones de origen antropogénico de los

agentes causantes del cambio climático; y por adaptación como el proceso de ajuste de los sistemas

humanos y naturales a las condiciones climáticas actuales o futuras, y a sus impactos (IPCC, 2014,

p. 9). Sin embargo, es conveniente destacar que, en las últimas décadas, aunque se ha acumulado

mucho conocimiento sobre el cambio climático, sus causas y consecuencias; y se han celebrado

múltiples reuniones y acuerdos; las descargas antropogénicas de las sustancias causantes de esta

alteración (llamados gases de efecto invernadero) continúan en aumento. Según el IPCC,

organización creada bajo el auspicio de Naciones Unidas para estudiar el fenómeno, se ha llegado a

un punto de no retorno tal que, aunque en este momento se suspendieran todas las emisiones no se

detendría el fenómeno de cambio climático (IPCC, 2007). Esto debido a la enorme cantidad de

toneladas de gases de efecto invernadero suspendidas en la atmosfera. “Incluso los esfuerzos de

mitigación más estrictos no podrían evitar el avance del cambio climático en las próximas décadas”

(IPCC, 2007b, párr. 4).

En este contexto, sin desconocer la importancia de la mitigación, y considerando que, en esta carrera

contaminante, Colombia en comparación con los principales emisores, como EE.UU. y China, no

descarga cantidades significativas de contaminantes a la atmosfera; el presente trabajo de

investigación centra como objeto de investigación a las políticas públicas de adaptación al cambio

climático implementadas en la ciudad de Bogotá D.C. Sin ser fatalistas, los beneficios de la

mitigación para Colombia son inciertos y distantes pero la necesidad de adaptación es urgente

(Alfaro, 2010).

Introducción 3

Así pues, la capacidad de los sistemas humanos y naturales para hacer afrontar y adaptarse a estos

efectos climáticos es un asunto que no solo compete a los científicos de las Ciencias de la Tierra

(climatólogos, meteorólogos, glaciólogos, etc.), también es un asunto político, y lo es en gran

medida. En tanto que, se trata de decisiones sobre medidas para producir una modificación o ajuste

en el comportamiento social; acciones que, desde la identificación de su necesidad hasta su ejecución

o implementación, requieren de la decisión y voluntad política. En este orden de ideas, la adaptación

al cambio climático debe ser uno de los pilares más importantes en la función política, entendiéndose

esta como una actividad orientada ideológicamente a la toma de decisiones por parte de un actor

político en el poder para alcanzar ciertos objetivos dentro de la sociedad (Vargas, 1999).

En Bogotá D.C., un importante porcentaje de sus residentes viven actualmente en condiciones de

vulnerabilidad ante los impactos del cambio climático. Los asentamientos espontáneos han

constituido una de las formas predominantes de crecimiento de la ciudad que no valora riesgos ni

prevé los impactos del fenómeno climático. Estos se sitúan en zonas de difícil acceso, en condiciones

económicas y sociales precarias, con una dotación de servicios públicos deficiente o nula. Aunado a

lo anterior, el desconocimiento y la falta de interés generalizado de la ciudadanía con respecto al

fenómeno, el negacionismo de sus impactos y causas antrópicas, el crecimiento demográfico

acelerado y su consecuente demanda de suelo, producen en general un aumento de la vulnerabilidad

de la población. Ante esta situación, la administración distrital en los últimos años, al tenor del

discurso mundial sobre el clima cambiante, implementó una serie de medidas para reducir emisiones

de gases de efecto invernadero (mitigar) y adaptar la ciudad a las nuevas condiciones climáticas

proyectadas a corto y largo plazo. En este contexto, se hace necesario pensar ¿qué tan convenientes

han sido en la práctica estas políticas públicas?

Sobre la base de las anteriores consideraciones se plantea el objetivo principal de esta investigación,

el cual consiste en analizar las políticas públicas implementadas en la ciudad de Bogotá D.C para la

adaptación al cambio climático. Para lograr lo anterior, se considera necesario adelantar las

siguientes acciones: describir las principales características físicas, bioclimáticas y sociales de la

ciudad; identificar las directrices de política pública, comprobar si estas directrices están en

concordancia con las políticas nacionales y los acuerdos internacionales para afrontar el cambio

climático, identificar los principales inconvenientes y/o obstáculos que se han presentado en su

implementación, indagar los avances y resultados obtenidos y determinar qué tan convenientes han

sido en la práctica.

Con esta investigación se pretende demostrar que las políticas públicas de adaptación al cambio

climático implementadas en la ciudad de Bogotá D.C., entre los años 2007 y 2015, en la práctica han

sido parcialmente convenientes debido a las especificidades de la ciudad y del territorio. Los

resultados en algunos casos son positivos y en otros nulos. Además, se pretende evidenciar que estas



políticas, aunque se alinean con los acuerdos internacionales para enfrentar el cambio climático,

divergen parcialmente en algunos aspectos de las directrices de política pública del orden nacional.

Se ha tomado febrero de 2007 como punto de partida, por corresponder a la fecha en la cual la

mayoría de las naciones del mundo, incluyendo Colombia, adoptaron oficialmente las conclusiones

del Panel Intergubernamental de Expertos del Cambio Climático (IPCC) contenidas en el informe

“Cambio Climático 2007: bases físicas”, en el cual se aseguró que las actividades humanas en gran

medida modifican el clima.

Por otra parte, considerando que el campo de los estudios políticos se desarrolla con base en el

trabajo multidisciplinario y que el cambio climático es en gran medida un asunto político; esta

investigación se enmarca en la línea de la teoría política; en razón a que ésta disciplina, entre sus

ejes centrales, contiene el análisis y la comprensión histórica, comparada y teórica de sistemas1 y

procesos políticos. Se pretende así, que esta tesis aporte a la Maestría de Estudios Políticos elementos

para analizar el fenómeno climático desde una perspectiva política de cara a proponer, diseñar,

recomendar y/o exigir mejores políticas públicas orientadas a la adaptación al cambio climático; y

así contribuir a la reducción del número de potenciales víctimas de los impactos adversos del cambio

climático que en el corto o mediano plazo tendrán lugar.

En Colombia, en vista de la reciente incorporación del tema a la discusión, agenda, decisión y acción,

todas públicas, existen pocos estudios relacionados con las políticas públicas para enfrentar al

cambio climático, especialmente las que tienen que ver con la adaptación. A continuación se

relacionan los principales estudios y documentos precedentes de los cuales esta investigación extrajo

valiosos aportes.

Después de los eventos climáticos catastróficos de finales de 2010 e inicios de 2011 la Fundación

Friedrich Ebert en Colombia (FESCOL) y el Foro Nacional Ambiental, adelantaron el seminario

Adaptación al Cambio Climático y las Locomotoras de Desarrollo para analizar y debatir acerca de

las políticas necesarias a corto y largo plazo para que el país se prepare y responda a los efectos del

cambio climático. El seminario, cuyas ponencias fueron compiladas en el libro Desarrollo

Económico y Cambio Climático, tuvo por objeto analizar el marco normativo, económico y jurídico

para la adaptación al fenómeno climático.

1 Sistema político: usualmente se refiere al modelo organizativo del conjunto de interacciones a través del cual se ejerce la política en un contexto determinado. Alude a la estructura y al funcionamiento de los poderes públicos con una connotación dinámica y compleja (Tamayo, 2012, p. 162).

Introducción 5

En 2012 Andrea Lampis en su artículo La adaptación al cambio climático: el reto de las dobles

agendas presentó un recorrido analítico a lo largo de cuatro tipos de “agendas dobles”, término que

usa para fomentar el debate sobre la multiplicidad de intereses y agendas que se encuentran detrás

de la discusión sobre la adaptación al cambio climático. En este mismo año (2012) Lampis publica

otro artículo de reflexión llamado Vulnerabilidad y adaptación al cambio climático: debates acerca

del concepto de vulnerabilidad y su medición que trata sobre las diferencias entre los conceptos de

vulnerabilidad resultante y vulnerabilidad inherente, que muestra sus diferencias metodológicas y

conceptuales. A partir de ello se plantea una crítica de fondo a la utilización del enfoque de riesgo

amenaza climática.

En el año 2013 el Instituto para la Investigación y Debate sobre la Gobernanza de Fedesarrollo

realizó un estudio llamado Ciudades y Cambio Climático en Colombia consistente en la elaboración

de un diagnóstico institucional para hacer un análisis de la gestión en cambio climático de once

ciudades de Colombia, entre ellas Bogotá D.C.; así mismo, se plantea identificar y sistematizar un

conjunto de experiencias e iniciativas de las ciudades en adaptación y mitigación al cambio climático

por parte de los actores públicos y/o privados.

En el año 2014 Julieth Lombo presenta su tesis para obtener el título de Magister en Geografía de la

Universidad Nacional de Colombia llamada La adaptación al cambio climático en la agenda de la

política pública en Bogotá 2010-2014 en la cual se analiza el proceso de inclusión del cambio

climático en la política pública de Bogotá haciendo especial énfasis en el Plan Regional Integral del

Cambio Climático Bogotá-Cundinamarca (PRICC) y se extraen como principales conclusiones, para

efectos de la presente investigación, que sólo los últimos planes de desarrollo de Bogotá (2012-2016)

y de Cundinamarca (2012-2016) han intentado incluir de manera importante el cambio climático en

sus instrumentos de planeación como es el Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá (MEPOT)

expedido mediante Decreto Distrital 364 de 2013 y el PRICC. Así mismo, se concluye que la

articulación interinstitucional ha carecido de fluidez debido a la individualidad en el desarrollo de

diversos proyectos y las diferencias en cuanto a recursos económicos y humanos de cada institución.

Las investigaciones precedentes si bien abordan el marco normativo y jurídico nacional, el debate

sobre la multiplicidad de agendas detrás del fenómeno climático, el análisis de la gestión de algunas

ciudades para adaptarse al cambio climático y la introducción del cambio climático en la agenda de

la política pública de Bogotá D.C.; ninguna ha profundizado en el análisis del conjunto de las

acciones que administraciones locales han implementado para adaptar sus respectivas ciudades a las

nuevas condiciones de cambio climático.

Para demostrar o desvirtuar la conveniencia de las políticas de adaptación al cambio climático

implementadas en Bogotá D.C. se realizó un análisis de políticas públicas siguiendo un diseño



metodológico mixto de tipo concurrente adaptado por el autor para este fin. La investigación

comprendió dos grandes etapas: recolección de información; y análisis de la información e

interpretación.

En la primera etapa, y teniendo en cuenta que éste es un estudio de caso, se hizo necesario recolectar

información cualitativa y cuantitativa de diversas fuentes y en forma simultánea, de tal forma que se

obtuvo un panorama amplio de la problemática relacionada con la vulnerabilidad y la adaptación al

cambio climático y de las acciones que con este objeto adelanta la administración local de Bogotá

D.C. La información empleada en el análisis fue: información producida por u orientada a entidades

nacionales y supranacionales; información producida por organizaciones no estatales; documentos

evaluativos (diagnósticos o prospectivos); información orientada a la divulgación de las actividades

de entidades estatales, no estatales, nacionales, internacionales o locales relacionadas con la política;

información presupuestal y financiera sobre la financiación de programas o proyectos relacionados

con la actividad de implementación de la política de adaptación; y en general de publicaciones

seriadas. Como complemento a las fuentes primarias de información se realizaron algunas consultas

técnicas a las entidades distritales relacionadas con el diseño e implementación de las medidas objeto

de nuestro estudio; también se visitaron algunos programas y proyectos de adaptación al cambio

climático.

La segunda etapa, que corresponde al análisis de la información e interpretación, comprende los

siguientes análisis: marco jurídico normativo, organizaciones, proyectos, situación de la discusión

sobre la intervención distrital de acuerdo a publicaciones de carácter diagnóstico y prospectivo; y la

identificación de las directrices de política pública de adaptación al cambio climático y su trayectoria.

Como criterios de análisis se tuvieron en cuenta los principios ambientales planteados bajo el marco

del Estado Ambiental de Derecho (Mesa, 2013): realidad, globalidad e interdependencia,

solidaridad, regulación jurídica integral, responsabilidad, incorporación de la variable ambiental en

la toma de decisiones, precaución, sostenibilidad, participación ambiental, derechos intra e

intergeneracionales, conjunción de aspectos colectivos e individuales y gradación normativa, rigor

subsidiario y armonía regional.

La presente tesis está organizada en tres grandes capítulos, relacionados entre sí y que además

presentan una coherencia propia que les permiten leerse de forma independiente. El primero

corresponde a una aproximación histórica y física al cambio climático, la conceptualización y la

respuesta política que el mundo y Colombia ha adoptado para hacer frente al fenómeno. El segundo

capítulo brinda los elementos teóricos necesarios para realizar el análisis de la implementación de

las políticas públicas de adaptación al cambio climático. Incluye una aproximación teórica a las

políticas públicas generales y ambientales; la descripción del problema ambiental en la ciudad y de

Introducción 7

los principios ambientales como criterios de análisis. El tercer capítulo corresponde a los análisis de

los componentes normativo, organizacional y de la implementación (programas y proyectos), una

descripción de la situación de la intervención distrital, las directrices y la trayectoria de política

pública identificadas en el proceso de análisis. Adicionalmente, en este último capítulo, se hace un

breve análisis de la situación actual de la política pública en cuestión y lo que se vislumbra será su

manejo en la nueva administración distrital 2016-2020. Finalmente, se presentan las conclusiones

obtenidas a partir de los análisis que nos permiten determinar qué tan convenientes han sido las

políticas públicas implementadas en la ciudad de Bogotá D.C. para la adaptación al cambio

climático.

En último lugar, es conveniente aclarar que, teniendo en cuenta que la adaptación al cambio climático

en un proceso político complejo que transversaliza múltiples áreas susceptibles de intervención por

parte del Estado, como son el urbanismo, el ordenamiento territorial, la gestión del riesgo, la salud,

la educación y la seguridad alimentaria, entre otras; esta investigación se limita a analizar aquellas

en las cuales la administración distrital ha desplegado mayores esfuerzos durante el periodo de

estudio.

1. La adaptación al cambio climático: un desafío

político

La adaptación está convirtiéndose en un eufemismo para

injusticia social a escala global. Mientras que los

ciudadanos del mundo rico son protegidos contra los

daños, los pobres, los vulnerables y los hambrientos son

expuestos a la realidad dura del cambio climático en sus

vidas diarias (Desmond Tutu, citado en UNDP, 2007).

Debido a sus causas y consecuencias globales, el cambio climático constituye uno de los grandes

problemas ambientales y retos políticos del siglo XXI. La humanidad se enfrenta a una problemática

sistémica de múltiples dimensiones que se ha hecho cada vez más evidente con el aumento de las

temperaturas y la mayor frecuencia e intensidad de fenómenos climáticos extremos, como

inundaciones, tormentas y sequias, entre otros (Forero, 2013, p. 20). Sin embargo, como lo ha

señalado Lampis (2013) citando a Tanner y Allouche (2011), a pesar de la inherente naturaleza

política, tanto del cambio climático, como de la adaptación a sus impactos, los discursos globales y

nacionales tienden a presentarse como si el fenómeno tuviera una naturaleza de tipo apolítico.

Por otra parte, la adaptación al cambio climático es un tema en construcción relativamente reciente

en la agenda política y en el debate académico, que se caracteriza por la emergencia de unos

discursos, de unas posturas dominantes que simplificaban y reducen el problema a un número

limitado de dimensiones.

Para hacer una aproximación a este tema, a continuación se presentan ciertos antecedentes del

fenómeno climático; algunos conceptos y perspectivas haciendo énfasis en la adaptación; y una breve

descripción de lo que está haciendo el mundo para afrontarlo.

1.1 Antecedentes del cambio climático

Antiguamente el pensamiento predominante concebía al mundo a través de un modelo estático en el

cual la posibilidad de cambio era remota, este paradigma aún hoy es muy común entre ciertos

sectores de la población. Sin embargo, ya en el siglo V A.C., el griego Heráclito manifestaba una

10 Políticas públicas de adaptación al cambio climático en Bogotá D.C. Un análisis de la

implementación

visión dinámica del mundo al afirmar que "todo se mueve". En la modernidad, con la teoría de la

selección natural de Darwin (siglo XIX), las causas del cambio recibieron una mayor atención, de

tal forma que actualmente se ha llegado al reconocimiento, por parte de la mayoría de científicos de

distintas áreas, de la enorme incertidumbre que se presenta en la determinación del comportamiento

mutante y de las propiedades emergentes de los sistemas sometidos a la acción de múltiples variables

y causas, conocidos como sistemas complejos (Carrizosa, s.f., p.4).

El clima es uno de los sistemas más complejos. Está compuesto por otros subsistemas también

complejos (atmósfera, hidrosfera, criosfera2, litosfera y biosfera, etc.); y se caracteriza por su

variabilidad en la escala temporal geológica, es decir, por su comportamiento cambiante en el

transcurso de largos periodos de tiempo del que sólo queda registro en las rocas y en el hielo. En las

últimas décadas esta variación ha registrado un aceleramiento inusitado; y a este fenómeno se le ha

llamado “cambio climático” o “cambios climáticos” (Garduño, 1998, p. 130). Pero, antes de

continuar es necesario hacer una diferenciación entre tiempo meteorológico o atmosférico (o

simplemente tiempo) y clima: el tiempo meteorológico son aquellas condiciones de la atmosfera

(meteoros) en un momento y lugar determinados, su distribución espacial y evolución temporal son

temporales (días, horas) (Garduño, 1998, p. 17); en cambio el clima se define como el estado medio

del tiempo, es decir, como el promedio de periodos de tiempos meteorológicos superiores a un

decenio (Garduño, 1998, p. 17). Según la Organización Meteorológica Mundial (OMM) la

apreciación del clima se hace en periodos superiores a treinta años. En un sentido más amplio el

clima es una descripción del estado del sistema climático (IPCC, 2013). En la actualidad los cambios

del clima están sucediendo en intervalos de tiempo inferiores a la longevidad media humana, razón

por la cual se han hecho más evidentes (Jancovici, 2010, p. 26). Esto se debe al fenómeno

geodinámico conocido con el nombre de efecto invernadero.

El efecto invernadero consiste un fenómeno atmosférico en el cual ciertos gases, llamados de efecto

invernadero o GEI3, retienen parte de la energía emitida por la superficie de la Tierra tras haber sido

calentada por la radiación solar, produciendo un efecto de aumento de la temperatura similar al que

ocurre en un invernadero para el cultivo de plantas. Su formulación como teoría científica se atribuye

al sueco Svante Arrhenius, quien, en 1896, relacionó por primera vez la cantidad de dióxido de

2 Se denomina criosfera a la cubierta conjunta de hielo y nieve que ocupa parcialmente continentes y océanos; se refiere

primordialmente a los casquetes polares, pero comprende también los glaciares andinos y alpinos, entre otros. (Garduño, 1998) 3 Los principales GEI son: el dióxido de carbono (CO2), el metano (CH4), el óxido nitroso (NO2), los hidrofluorocarbonados (HFC), los perfluorocarbonados (PFC) y el hexafluoruro de azufre (SF6).

Capítulo 1 11

carbono (CO2) y la cantidad de vapor de agua presente en la atmosfera con la disminución o el

aumento de la temperatura global. Sus cálculos arrojaron que si se duplicaba el CO2 en la atmósfera

la temperatura del planeta subiría entre 5 y 6 °C (Weart, 2006). Sin embargo, en los albores del siglo

XX la mayoría de los científicos pensaba que los cálculos de Arrhenius eran equivocados. En ese

entonces se consideraba que los volcanes eran los mayores emisores de CO2 a la atmósfera y que la

actividad humana era insignificante para alterar la composición atmosférica y en consecuencia la

temperatura regional o global (Weart, 2006, p. 32). Postura que todavía muchos sectores comparten.

Fue hasta 1943 cuando el físico especialista en vapor Guy Stewart Callendar desempolvó la teoría

de Arrhenius y la adaptó a los conocimientos de aquel entonces. Éste realizó algunas correcciones

en lo referente a la absorción oceánica de CO2, y estimó que la temperatura del planeta aumentaría

0.03 ºC por año. Callendar se aproximó mucho a la realidad ya que hoy se sabe que durante la

segunda mitad del siglo XX subió 0.05ºC (Weart, 2006).

Figura 1-1: Curva Keeling (IPCC, 2013).

En 1948, con la aparición de la técnica de espectrofotometría de infrarrojos4 los científicos se

percataron de la capacidad del CO2 de absorber radiación infrarroja, contribuyendo así al efecto

4 La espectrofotometría de rayos infrarrojos se trata de una técnica de análisis empleada para obtener información de los procesos de absorción y emisión que actúan sobre las moléculas. Se fundamenta en la interacción de la materia con la radiación (LSAP, s.f.).


implementación

invernadero. En 1958 el científico independiente Charles Keeling se puso a la tarea de estudiar

experimentalmente los planteamientos de Arrhenius y medir los niveles históricos de CO2 de la

atmósfera en dos lugares distantes del planeta: Mauna Loa (Hawái) y la Antártida (Weart, 2006),

Como resultado de estos experimentos se obtiene la legendaria curva conocida como la curva

Keeling. Gráfica que relaciona el tiempo en años contra la concentración atmosférica de CO2 en ppm

(partes por millón) y que muestra el incremento exponencial de la concentración de este GEI en la

atmosfera ocurrido en las últimas décadas (Figura 1-1).

En 1988 el Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) y la Organización

Meteorológica Mundial (OMM) crearon el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio

Climático o Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC), organismo científico bajo auspicio

de la ONU, cuyo propósito es proveer a la humanidad de los conocimientos sobre el cambio climático

y sus posibles impactos ambientales y socio-económicos. Actualmente 195 países son miembros del

IPCC, incluido Colombia. Desde 1990 este organismo proporciona a los responsables de políticas

públicas las evaluaciones científicas y técnicas, informes especiales, documentos técnicos, informes

metodológicos y otros productos que se han convertido en fuentes de referencia autorizadas en las

investigaciones climáticas. El IPCC está organizado en tres grupos de trabajo: el Grupo de Trabajo

I encargado de las bases científicas, el Grupo de Trabajo II que se ocupa de los temas referentes a

adaptación y vulnerabilidad; y el Grupo de Trabajo III que desarrolla el tema de mitigación. Sobre

el trabajo adelantado por el grupo II se hará referencia más adelante.

Según el Quinto Informe de Evaluación del IPCC (2013, p. 19) las proyecciones de los cambios

climáticos, elaboradas a partir de modelos que simulan variaciones climáticas basadas en escenarios

de forzamientos antropógenos5, indican que:

Las emisiones continuas de gases de efecto invernadero causarán un mayor calentamiento y

nuevos cambios en todos los componentes del sistema climático.

Es probable que, para fines del siglo XXI, la temperatura global en superficie sea superior en un

rango de 1,5 ºC a 2 ºC a la del período entre 1850 y 1900. Este calentamiento no será uniforme

entre las regiones.

5 Escenarios de forzamientos antropógeno: “Representación plausible y a menudo simplificada del clima

futuro, basada en un conjunto internamente coherente de relaciones climatológicas, que se construye para ser

utilizada de forma explícita en la investigación de las consecuencias potenciales del cambio climático

antropogénico.” (IPCC, 2013).

Capítulo 1 13

Los cambios que se producirán en el ciclo global del agua no serán uniformes. Se esperan

desajustes en los ciclos de las precipitaciones y las sequías.

Durante el siglo XXI los océanos del planeta seguirán calentándose desde la superficie hasta las

capas profundas de los océanos. Este calentamiento afectará el sistema de corrientes oceánicas.

A lo largo del siglo XXI el volumen global de los glaciares continuará reduciéndose.

El nivel medio global del mar seguirá aumentando durante el siglo XXI.

El cambio climático agudizará el aumento de CO2 en la atmósfera. Los océanos aumentaran su

nivel de acidez.

Aunque en este momento pararan las emisiones de CO2 (algo que no sucederá), las emisiones

acumuladas perdurarán en la atmósfera durante muchos siglos. Esto indica la inminente realidad

del cambio climático debido a las emisiones de GEI pasadas, presentes y futuras.

1.1.1 Los negacionistas y sus argumentos

Aunque el cambio climático en las últimas décadas ha sido ampliamente documentado y existen

muchas evidencias que describen sus tendencias generales de comportamiento, su estudio, como

sucede con todo fenómeno complejo, conlleva un cierto nivel de incertidumbre en lo que respecta a

la precisión (temporal y espacial) de los pronósticos e impactos (IPCC, 2013, p.17). En este sentido,

a pesar de que el fenómeno ha sido aceptado por la mayor parte de los científicos de diversas áreas

asociadas a las ciencias de la tierra, se presentan todavía posturas negacionistas6 del cambio climático

que cuestionan sus causas, evidencias y proyecciones. Entre sus principales autores están Der

Spiegel, David Legates, Sherwood B. Idso, Nigel Lawson y Christopher Horner. La mayoría de estas

posturas defienden, abierta o subrepticiamente, el modelo de producción industrial predominante.

De acuerdo a Giddens (2010) entre sus principales argumentos están:

“El calentamiento moderno es moderado y no está causado por el hombre.” El aumento de

temperaturas observado en la actualidad no es nada nuevo. El clima del mundo siempre ha estado

en cambio permanente. Una de sus causas son las transformaciones de las manchas solares y las

erupciones volcánicas (Der Spiegel).

“Las conclusiones y proyecciones del IPCC son erróneas”. Hay demasiados individuos y grupos

interesados en pronosticar cataclismos y desastres. Solo la tercera parte de quienes producen la

información del IPCC son verdaderos científicos, la mayoría son burócratas gubernamentales.

6 Diferencia entre negacionismo y escepticismo: El negacionismo es el rechazo a priori de las ideas sin consideración objetiva. El escepticismo, en cambio, promueve la investigación científica y crítica, y el uso de la razón en el examen de afirmaciones controvertidas y extraordinarias (Comité para la Investigación Escéptica, 2014).


implementación

Todo lo que no encaja en la tesis del cambio climático por acción humana es suprimido o

ignorado (Dennis T. Avery).

“El cambio climático es real, pero no amerita tanta relevancia.” (Bjorn Lomborg). Algunos

autores, aunque reconocen que el cambio climático es un fenómeno real y ha sido acelerado por

las actividades humanas, cuestionan la idea de que los riesgos asociados al cambio climático

deban tener prioridad sobre los demás, como la pobreza, el VIH y la proliferación de armamento

nuclear (Giddens, 2010).

“El cambio climático es una estrategia para generar miedo y vender soluciones” (Timothy Ball).

Otros autores sugieren que se está promoviendo el miedo a través del cambio climático. Un

miedo infundado que busca ser introducido en los imaginarios colectivos con fines económicos.

Con respecto a la producción industrial los negacionistas de cambio climático afirman que el

CO2 y los demás GEI no tienen repercusiones de valor en el clima y que es necesario aprovechar

los recursos naturales que ofrece el subsuelo en forma de combustibles fósiles para aumentar los

niveles de producción y mantener un crecimiento económico estable, garantizando así el

progreso de la humanidad. “No es el CO2”. El clima cambia con una periodicidad de 1500 años

y es imparable. Los próximos 20-30 años serán de enfriamiento (Der Spiegel).

1.2 Conceptualización y perspectivas del cambio climático

En Colombia, el cambio climático es un tema relativamente nuevo en el campo académico y político,

en el que confluyen múltiples ciencias, disciplinas e intereses, generando diversas posturas,

enfoques, debates y conceptualizaciones con respecto los aspectos que lo definen. Teniendo en

cuenta el alcance de esta tesis se hará un mayor énfasis en los conceptos y enfoques en torno a la

adaptación.

1.2.1 Conceptos fundamentales

Cuando hablamos de cambio climático uno de los debates más controvertidos se sitúa en torno al

uso de los términos: riesgo, vulnerabilidad, mitigación, adaptación y resiliencia; debido a la

existencia de diversas definiciones y enfoques. Términos que por estar interrelacionados son

empleados frecuentemente de manera intercambiable, lo cual causa confusión. Para efectos de

unificar criterios a continuación se presenta una breve definición de estos términos desde la

perspectiva planteada por el IPCC en sus documentos.

Se define como vulnerabilidad a aquella situación de "propensión o predisposición a ser afectado

negativamente. [...] comprende una variedad de conceptos y elementos que incluyen la sensibilidad

Capítulo 1 15

o susceptibilidad al daño y la falta de capacidad de respuesta y adaptación." (IPCC, 2014, p. 9). En

este sentido, la vulnerabilidad al cambio climático es un estado o situación negativa de un sistema

que puede ser incrementada notoriamente por la falta de adaptación. Razón por la cual la noción de

adaptación juega un papel muy importante en el análisis de la vulnerabilidad. Más adelante se

abordará esta relación (adaptación-vulnerabilidad) con mayor profundidad.

Ahora bien, siguiendo la línea conceptual marcada en los últimos años por el IPCC, la adaptación

al cambio climático se plantea como el “proceso de ajuste al clima” (IPCC, 2014, p. 9) actual o

futuro y a sus impactos. Es de destacar que este organismo internacional considera los sistemas

humanos y naturales por separado, lo cual se desprende de la formulación que hace de la adaptación:

“En los sistemas humanos, la adaptación trata de moderar o evitar los daños o aprovechar las

oportunidades beneficiosas. En algunos sistemas naturales, la intervención humana puede facilitar

el ajuste al clima proyectado y a sus efectos." (IPCC, 2014, p. 9).

Complementando el anterior término definimos los impactos como aquellos efectos en los sistemas

naturales y humanos causados por episodios meteorológicos y climáticos extremos7 y del cambio

climático (IPCC, 2014, p. 5).

Por otra parte, la capacidad que tienen los sistemas humano-naturales de afrontar un evento,

tendencia o perturbación peligrosa (negativa), recuperarse y reorganizarse de tal modo que se

mantengan su función, identidad y estructura esencial, se denomina resiliencia.

Finalmente, y para efectos de unificar criterios, el riesgo se define como un potencial representado

por la probabilidad de la ocurrencia de sucesos peligrosos o amenazas multiplicada por la

vulnerabilidad y la exposición (IPCC, 2014, p. 9). Es decir, el riesgo aumenta directamente en la

medida en que la vulnerabilidad de un sistema expuesto a una amenaza es mayor.

7 Un episodio evento meteorológico extremo es aquel evento meteorológico raro o infrecuente según su distribución

estadística para un lugar determinado. No puede ser atribuido directamente a un cambio climático antropógeno. Un episodio climático extremo sucede cuando una pauta de actividad atmosférica extrema persiste durante cierto tiempo (por ejemplo, durante una estación), especialmente si arroja un promedio o un total que constituye en sí mismo un valor extremo (IPCC, 2007, p. 81).


implementación

Figura 1-2: Conceptos claves sobre riesgo climático (Elaboración propia).

Para dar una mayor claridad, en la figura 1-1 se presentan esquemáticamente los términos antes

mencionados relacionados con las palabras claves que los definen.

1.2.2 La adaptación: una urgente necesidad

Ahora bien, para reducir la vulnerabilidad del sistema humano-natural ante el cambio climático se

requieren medidas tanto de mitigación como de adaptación. Sin embargo, en las últimas décadas, a

pesar del conocimiento del problema del efecto invernadero y de sus causas y consecuencias, las

emisiones de GEI han aumentado. Se ha llegado a un punto de no retorno tal que, aunque en este

momento se suspendieran todas las emisiones, no se detendría el cambio climático. Esto debido a la

gran cantidad de toneladas de GEI que se encuentran suspendidas en la atmosfera. Según el mismo

IPCC “incluso los esfuerzos de mitigación más estrictos no podrían evitar el avance del cambio

climático en las próximas décadas” (2007, párr. 1). No obstante, la mitigación es completamente

necesaria, porque sí únicamente las sociedades se concentran en la adaptación, descuidando la

mitigación, las actividades humanas continuarían sobrecargando la atmósfera de GEI y en

consecuencia se forzaría aún más el efecto invernadero. De tal forma, la adaptación no sería

suficiente e implicaría un costo social, ambiental y económico demasiado alto.

Teniendo en cuenta que Colombia es un país catalogado desde el punto de vista del desarrollo

económico como “en vía de desarrollo”, que dispone de una precaria industria que, en comparación

con los principales emisores como EE.UU. y China8, no descarga emisiones significativas de GEI a

8 Entre los años 1990 y 2010 Estados Unidos (17,9 %) y China (14,9 %) descargaron sobre la atmosfera terrestre el 32,8 % del total de las emisiones mundiales de GEI (IPCC, 2013, p.215).

Capítulo 1 17

la atmosfera, y sin desconocer la importancia de la mitigación; la presente investigación se centra en

las implementación de las medidas de adaptación al cambio climático.

Vulnerabilidad y adaptación

Considerando la estrecha relación del concepto de vulnerabilidad con el de adaptación se hace

necesario distinguir las principales vertientes que la definen y tomar una posición al respecto. En

este sentido, a continuación se esboza una síntesis de los principales enfoques presentes en la

literatura sobre mencionada relación.

Enfoque riesgo-amenaza: es la perspectiva tradicional y con la cual la mayoría de instituciones en

Colombia opera, bajo este enfoque se entiende la vulnerabilidad al cambio climático como un hecho

cuantificable y constante, principalmente relacionado con los sistemas físicos y se concentra en

contrarrestar lo que la produce, es decir, en el riesgo y la amenaza (Lampis, 2012, p. 4). Trata de

apolitizar el tema del cambio climático, así como sus causas, efectos y medidas para afrontarlo. El

mayor interés está en determinar probabilidades de riesgo y cuantificaciones de impacto. Su

conceptualización y análisis fueron inicialmente adjudicados a las ciencias naturales que estudian

fenómenos como los terremotos, erupciones volcánicas, inundaciones, remociones en masa, los

huracanes, y, en general, todo lo que está bajo la lupa de la geodinámica y la hidrometereología. Se

caracteriza por analizar por separado la amenaza física del objeto en riesgo (Lampis, 2012, p. 4).

Bajo este enfoque no se conceptualiza la relación vulnerabilidad-adaptación. La adaptación se centra

en la capacidad de respuesta ante eventos meteorológicos extremos y al riesgo que se le asocia. No

se considera la continuidad de los procesos (Lampis, 2012, p.5).

En línea con Lampis, debido la proximidad histórica de la formulación del enfoque riesgo-amenaza

con la Segunda Guerra Mundial y de los conflictos derivados de la guerra fría desarrollados en la

segunda mitad del siglo XX, éste se asimila como una confrontación hombre-naturaleza; “en la que

está última es vista como un enemigo externo, como un elemento agresor que hay que enfrentar y

dominar” (Lampis, 2010, p. 6).

Enfoque de la construcción social de la vulnerabilidad y el riesgo: bajo esta perspectiva el interés

se centra en las condiciones, grupos y comunidades, privilegiando la investigación de los factores

que potencian la capacidad de los grupos humanos para afrontar situaciones climáticas y

meteorológicas extremas y recuperarse de sus impactos (Lampis, 2012, p. 4). De acuerdo a este

enfoque la vulnerabilidad determina la adaptación al cambio climático y se define como “una función

inversa de la capacidad de los individuos, grupos, hogares y comunidades de prever, resistir,

enfrentar, y recuperarse del impacto o efecto de eventos que implique una pérdida de activos


implementación

materiales e inmateriales” (Lampis, 2012, p. 7). La vulnerabilidad en este enfoque está relacionada

con aspectos predominantemente sociales como la desigualdad, la exclusión, la pobreza, la falta de

oportunidades, etc.

Enfoque integrado de riesgo-vulnerabilidad: es un enfoque integrado de vulnerabilidad multiescalar

de un sistema humano-natural frente al cambio climático (Lampis, 2012, p. 8). De acuerdo a Lampis,

en este enfoque se combina la vulnerabilidad social con su exposición a los factores de riesgo

biofísicos externos. Es decir, la vulnerabilidad integral resulta de combinar la vulnerabilidad social

con la vulnerabilidad biofísica. A diferencia de los anteriores enfoques, se centra en la vulnerabilidad

de los sistemas humano-naturales al cambio climático. Su análisis parte de las ciencias físicas,

naturales y sociales.

A continuación, se presenta una tabla comparativa para aportar una mayor claridad con respecto a

las diferencias entre los tres enfoques anteriormente planteados:

Tabla 1-1: Principales enfoque de vulnerabilidad (Brooks, 2003; Füssel, 2005; citado en

Lampis, 2012, p.5).

Riesgo amenaza (RA) Construcción social del

riesgo (CSR)

Enfoque integrado (EI)

Alcance de la política en relación

con el cambio climático

Mitigación del efecto de los desastres, compensación

Adaptación de los grupos sociales

Adaptación de los sistemas físicos y sociales

Problema principal El desastre y el riesgo La vulnerabilidad social Las vulnerabilidades de los sistemas humano-naturales al cambio climático

Pregunta de política pública aplicada

¿Cuál es el riesgo asociado con los efectos del cambio

climático?

¿Cómo puede reducirse la vulnerabilidad social frente

a las amenazas?

¿Cómo puede aumentarse la resiliencia de los

sistemas humano-naturales?

Objetivo principal Previsión Explicación Anticipación

Significado de vulnerabilidad

Probabilidad y estimación del daño asociadas con niveles determinados de amenaza

La susceptibilidad determinada por factores socioeconómicos frente a diferentes tipologías de

amenaza

El riesgo relacionado con el efecto neto esperado de diferentes escenarios de cambio climático o riesgo

asociado a un territorio

Dominio Sistemas físicos Sistemas sociales Sistemas socioecológicos

Vulnerabilidad y capacidad de adaptación

No está conceptualizada la relación; se enfoca en la capacidad de respuesta. No considera los procesos continuos.

La vulnerabilidad determina la capacidad de adaptación

La capacidad de adaptación determina la vulnerabilidad fuutura (que finalmente es el concepto central, ya que determina la resiliencia)

¿A qué se refiere cuando habla de capacidad de adaptación?

A la capacidad de respuesta frente a los eventos naturales, y al riesgo que se le asocia

A la adaptación; a la vulnerabilidad presente en el cambio climático

A la adaptación frente a la vulnerabilidad futura en relación con el cambio climático

Capítulo 1 19

Riesgo amenaza (RA) Construcción social del

riesgo (CSR)

Enfoque integrado (EI)

¿De dónde arranca su análisis?

Escenarios de amenaza Estrés y eventos críticos en el presente (económicos, sociales y ambientales)

Escenarios de cambio climático y amenazas relacionadas

Disciplina principal Física e ingeniería Ciencias sociales Ciencias físicas, naturales y sociales

Tipo de enfoque Enfoque externo de vulnerabilidad frente a determinadas amenazas

Enfoque integrado de vulnerabilidad interna de un grupo específico frente a varios determinantes de vulnerabilidad

Enfoque integrado de vulnerabilidad multi-escalar de un sistema particular frente al cambio climático

Dado que el cambio climático actual es un fenómeno dinámico y continuo, complejo, global,

multiescalar y multidimensional, espacialmente heterogéneo y de largo plazo; la vulnerabilidad no

puede ser pensada como un factor constante (enfoque riesgo amenaza). Además, teniendo en cuenta

que el cambio climático es atribuible en gran parte al modelo productivo que beneficia solo a algunos

humanos y que la población más vulnerable socialmente será la más afectada; no puede excluirse

del debate político de la desigualdad y de los derechos humanos colectivos y ambientales. Por otra

parte, no solo afecta a los sistemas humanos (enfoque de la construcción social del riesgo) sino a los

sistemas naturales en interacción permanente con los anteriores (sistemicidad). Por tanto, el enfoque

integrado de riesgo-vulnerabilidad es aquel que brinda más y mejores elementos para explicar la

relación vulnerabilidad-adaptación y ergo para generar políticas públicas efectivas.

Adaptación basada en ecosistemas (AbE)

Para comprender la importancia de la adaptación urbana al cambio climático es primordial entender

a la ciudad (y su problemática ambiental) como un sistema, que establece interacciones dinámicas

con otros sistemas, como el clima; y para esto es necesario hacer una breve aproximación a la Teoría

General de los Sistemas, fundamento del enfoque sistémico mediante el cual se aborda esta

investigación.; y los conceptos de ecosistema y sosteniblilidad.

La teoría general de los sistemas, desarrollada por Ludwig Von Bertalanffy en 1968, consiste en

una forma sistemática y científica de aproximación a la realidad; caracterizada por su perspectiva

holística e integradora orientada hacia la interdisciplinariedad, donde priman las relaciones, los

conjuntos y las propiedades que a partir de ellas emergen (Leal, 2010. p. 17).

De acuerdo a Bertalanffy, un “sistema es un conjunto de elementos en interacción”, que puede ser

cerrado o abierto dependiendo del grado de relación con otros sistemas o de su aislamiento (Leal,

2010, p. 3). Todo sistema natural al igual que todo organismo viviente es un sistema abierto y en


implementación

estado de homeostasis9, lo cual implica la imposibilidad de que le sean aplicadas las formulaciones

de la física convencional que trata únicamente con sistemas cerrados o aislados (Leal, 2010, p. 21).

A partir de la teoría general de sistemas y de la ciencia del ambiente surge el concepto de ecosistema,

el cual, parafraseando a Leal (2010, p. 21), consiste en un sistema abierto conformado por seres

vivos, el medio abiótico en el que viven, sus relaciones y atributos; que están interconectados y se

complementan como un todo unitario. Un ecosistema se considera una unidad espacial y un nivel de

organización de la materia caracterizado por presentar proceso dinámico común basado en el

intercambio continuo de materia, energía e información en forma interna y externa. En cada

ecosistema existen plantas y animales especiales que se han adaptado a sus condiciones particulares

(Leal, 2010, p. 22).

Una ciudad es un sistema inmerso en otro, que a su vez es un subsistema de un ecosistema global

abierto, conocido como ecósfera o sistema Tierra compuesto por ecosistemas y culturas. La ciudad

es un ecosistema complejo que procesa gran cantidad de materia, energía e información, que requiere

la entrada continúa de grandes cantidades de recursos renovables y no renovables, y que produce

residuos en iguales cantidades (Leal, 2010, p. 13).

Otro concepto que es necesario aclarar es el de sostenibilidad. Un término que en los últimos años

se ha hecho muy popular, al cual se invoca constantemente para legitimar diversas acciones y sobre

el cual se ha tejido distintas perspectivas y debates.

En nuestro medio, frecuentemente escuchamos el calificativo de “sostenible” en discursos políticos

y económicos, en las calles y en los medios de comunicación, en la publicidad de toda clase de

productos, en las clases de “medio ambiente”, y en general en todo lo que pretenda causar la

impresión de ser ecológico y estar preocupado por el destino de la humanidad y del planeta. Los

políticos y los sectores económicos han vulgarizado el término de tal forma que su idea original se

ha perdido “… hasta se oyen propuestas tan absurdas como que la guerra es sostenible, como sucedió

con la invasión a Irak” (Leal, 2010, p. 86).

9 Característica de los seres vivos que consiste en mantener una condición interna estable y conservar un estado de equilibrio.

Capítulo 1 21

En línea con lo expuesto por Leal (2010, p. 90) acerca de los planteamientos de Herman Edward

Daly10 y expuestos en “Ecological Economics”11, se destacan dos enfoques de sostenibilidad: la

sostenibilidad débil, formulada desde la lógica de la economía capitalista, y la sostenibilidad fuerte,

basada en la termodinámica y la ecología.

Sostenibilidad débil: Bajo este enfoque se entiende la sostenibilidad como “la viabilidad de un

sistema socioeconómico en el tiempo que se logra manteniendo el capital global o las capacidades,

[…], a través de las generaciones, incorpora el capital natural12 y el capital de formación humana13”

(Leal, 2010, p. 92). Este es el enfoque predominante en Colombia, tanto en el sector privado como

en el público. Según este modelo, el crecimiento económico y la conservación del capital natural son

compatibles ya que a medida que los recursos se van escaseando pueden irse sustituyendo

ilimitadamente con desarrollo tecnológico. En esta línea de pensamiento, los costos ambientales “se

deben internalizar e incluir en las cuentas ambientales, para así sustituir el recurso por su valor

monetario” (Leal, 2010, p. 95). Lo cual equivale a decir que monetizando el medio ambiente la

inversión reemplaza el capital natural. Un ejemplo de la puesta en práctica de este criterio es el de

cambiar la capacidad depuradora de las aguas de un rio por plantas de tratamiento.

Sostenibilidad fuerte: según esta visión el sistema socioeconómico es interdependiente con el

ecosistema. La apropiación humana del entorno natural utiliza recursos y produce residuos, esto a su

vez ocasiona cambios en los ecosistemas y causa problemas ambientales obvios, como la

contaminación, que conllevan a modificaciones tecnológicas, económicas y sociales (Leal, 2010, p.

95). En el mismo sentido, el medio condiciona los asentamientos y las actividades humanas. Para

que estos sistemas, humano-naturales, tengan viabilidad espacial y temporal, es decir sean

sostenibles, su crecimiento, tanto poblacional como económico, deben tener límites. En

concordancia con la segunda ley de la termodinámica, la Tierra como sistema cerrado no puede

soportar el crecimiento, económico y poblacional, ilimitado pues necesitaría materia y energía

ilimitada, lo cual es imposible en un planeta finito y sistémico.

10 En 1989 participó en la fundación de la Intenational Society for Ecological Economics (ISEE) y es editor asociado del Ecological Economics cuyo interés se centra en temas relativos a la economía, la ética y el medio ambiente, las leyes de la termodinámica y los análisis bioecológicos. En 1996 obtuvo el Right Livelihood Award “por su profundo desafío a la ciencia económica tradicional desde una perspectiva ética y ecológica”. Concluye que el sistema económico está destruyendo el medio ambiente. 11 www.isecoeco.org 12 Capital natural: constituido por las existencias y el flujo de recursos naturales que entran en una sociedad; se incluyen también los servicios ambientales y las funciones básicas de la naturaleza que aprovecha la sociedad. 13 Capital de formación humana: se compone de la disponibilidad de capital monetario, tecnología o personal capacitado entre otros.


implementación

Tabla 1-2: Principales diferencias entre sostenibilidad débil y fuerte (Leal, 2010, p. 96).

Sostenibilidad débil Sostenibilidad fuerte

Concepto antropocéntrico Concepto ambiental

Concepto mecanicista Concepto sistémico

Sostenibilidad relacionada con la viabilidad

socioeconómica

Sostenibilidad relacionada el ecosistema y el sistema

socioeconómico

Sostenibilidad compatible con el crecimiento Sostenibilidad incompatible con el crecimiento

Capital natural sustituible por capital humano Capital natural complementario con el capital humano

La sustituibilidad exige la monetización del medio

natural

Los recursos, procesos y servicios naturales no son

cuantificables económicamente.

El desarrollo sostenible es en realidad sostenido Evolución sostenible

Medio ambiente localista Ambiente global y sistémico

En la tabla 1-2 se transcriben las principales diferencias entre la sostenibilidad débil y fuerte según

los planteamientos de Daly,

Se observa que la visión holística del ambiente de la sostenibilidad fuerte es compatible con los

postulados de la adaptación al cambio climático bajo el enfoque integrado de riesgo – vulnerabilidad

y con la teoría general de sistemas. En el marco de esta tesis estos aspectos se han considerado las

bases fundamentales para la conceptualización de “adaptación basada en ecosistemas” por cuanto

una de las características del cambio climático es su carácter sistémico y global.

Según el Convenio sobre la Biodiversidad Biológica (CBD) de las Naciones Unidas la adaptación

basada en ecosistemas (AbE) “es definida como la utilización de la biodiversidad y los servicios de

los ecosistemas, como parte de una estrategia amplia de adaptación, para ayudar a las personas a

adaptarse a los efectos adversos del cambio climático” (Lhumeau & Cordero, 2012, 2). Su propósito

es aumentar la resiliencia y reducir la vulnerabilidad de los sistemas humano-naturales ante los

impactos adversos del cambio climático. En línea con Andrade (2010) la AbE cumple dos funciones

principales: aporta un marco holístico en la conceptualización de la política de adaptación en el largo

plazo mediante la adopción de acuerdos internacionales y su articulación con las políticas nacionales

y locales; e incluye un amplio rango de estrategias de adaptación a nivel local, entre las cuales

tenemos (Lhumeau & Cordero, 2012, p. 2):

Manejo integrado del recurso hídrico

Reducción del riesgo de desastre mediante la restauración de estructuras ecológicas

Establecimiento de sistemas agropecuarios diversos

Manejo de áreas protegidas para asegurar la provisión de servicios ecosistémicos.

Educación ciudadana y desarrollo de capacidades para la adaptación al fenómeno climático

Capítulo 1 23

Restauración de humedales degradados

La AbE aunque aún carece de un marco conceptual y metodológico específico, integra las premisas

y principios del enfoque ecosistémico de la teoría general de sistemas aplicada a la ecología. Ambos

conceptos conciben a la población, situación socio-económica y cultural como parte integrante de

los ecosistemas, vinculando los sistemas ecológicos y socio-culturales (Andrade, 2010).

Las áreas protegidas “juegan un doble papel estratégico y de gran importancia frente a los efectos

del cambio climático: son mecanismos de adaptación y de mitigación” (PNNC, 2011) y son un

componente ambiental en la AbE. Su importancia radica en que “mantienen la integridad de los

ecosistemas, amortiguan el clima local, y reducen los riesgos y los impactos de los eventos climáticos

extremos como las tormentas, las sequías y el aumento del nivel del mar” (PNNC, 2011). De esta

manera, las áreas protegidas ayudan a reducir la vulnerabilidad y aumentan la resiliencia de

ecosistemas frente a los impactos del cambio climático.

Adaptación en entornos urbanos

Las concentraciones de población en centros urbanos a nivel mundial al 2007 fueron superiores al

50% (UN Hábitat, 2007), en Latinoamérica esta cifra llegó en 2005 al 78, 8% (CEPAL, 2008). Por

tanto, gran parte de los riesgos climáticos globales emergentes se concentran en las zonas urbanas.

Es por ello, el proceso de adaptación de las ciudades requiere “precisión e inserción en la

planificación sectorial y territorial” y el reconocimiento de la presencia de un problema ambiental

de alcance global (Barton, 2009).

Con relación a la adaptación de las áreas urbanas, el Grupo de Trabajo II del IPCC aportó una serie

de lineamientos y orientaciones las cuales se consignaron en el Quinto Informe de Evaluación sobre

el Cambio climático (capítulo 8) de 2014. Entre estas, los más importantes son:

Los gobiernos urbanos son fundamentales para una exitosa adaptación porque esta depende en

gran medida de su integración en las inversiones locales, en las políticas y en los marcos

regulatorios.

La adaptación basada en ecosistemas es un elemento clave para la resiliencia urbana. La AbE en

las zonas urbanas pretende ir más allá de un enfoque en árboles en las calles y parques, contempla

el papel de los ecosistemas nativos, la biodiversidad y los servicios ecosistémicos como

componentes claves para la adaptación y reducción de la vulnerabilidad de los ecosistemas y

personas. Entre estas medidas están: el desarrollo de corredores para la migración de especies, la


implementación

ampliación de las áreas centrales de conservación, la identificación de áreas de mejoramiento de

la estructura ecológica, etc.

La gestión del riesgo de desastres es una base sólida para construir una adaptación efectiva.

Las medidas de seguridad alimentaria (agricultura urbana, mercados locales, seguridad social,

etc.) relacionadas con la adaptación urbana reducen la vulnerabilidad climática, especialmente

para las personas de más bajos recursos.

La implementación de medidas de urbanismo y construcción sostenibles14.

Impulsar y promover el desarrollo de viviendas de buena calidad, asequibles, bien situadas,

construidas con características bioclimáticas15.

Reducir el déficit de servicios básicos, especialmente de saneamiento y agua potable y construir

sistemas de drenaje pluvial de alta capacidad.

Construcción de capacidades humanas e institucionales para la adaptación especialmente a nivel

local.

Trabajo coordinado de todos los niveles de gobierno, el sector privado y la sociedad civil; e

implementación de redes de ciudades.

Planificación y ordenamiento territorial a largo plazo considerando las condiciones de un clima

cambiante.

Disponer de soluciones de vivienda y medidas de preparación ante desastres que contemplen una

adecuada gestión de residuos y aguas pluviales.

14 Urbanismo sostenible o ecourbanismo: Conjunto de decisiones y actuaciones de planificación, desarrollo, construcción y adecuación de las ciudades, orientadas a minimizar los impactos ambientales donde la relación de los ambientes naturales y construidos es equilibrada y sus infraestructuras utilizan sus recursos de manera segura y eficiente (IPCC, 2014). Construcción Sostenible: Conjunto de acciones de construcción que garantizan el uso eficiente, el aprovechamiento sostenible de los recursos y el mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes. Implica, adoptar nuevas prácticas en el ciclo de vida de las edificaciones, de diseño, construcción y procesos de operación que reduzcan el mantenimiento, disminuyan el consumo energético, promueva la energía renovable y reduzca al máximo las emisiones y residuos (IPCC, 2014). 15 La construcción bioclimática es uno de los procesos del urbanismo sostenible; consiste en una técnica que considera en sus procesos los componentes ambientales del entorno: el clima del lugar, las condiciones atmosféricas, la vegetación, etc.; para construir edificaciones que ofrezcan confort, bienestar y seguridad, así como un menor consumo de energía convencional (IPCC, 2014).

Capítulo 1 25

1.3 La política del cambio climático

1.3.1 ¿Qué está haciendo el mundo frente al cambio climático?

La década de los setenta se caracterizó por la preocupación generalizada en torno al ambiente. En

1972 el Club de Roma16 presento en los Estados Unidos su primer informe conocido como Informe

Meadows bajo el título Los Límites del Crecimiento. Con este documento se puso de manifiesto la

necesidad de fijar límites al crecimiento económico, especialmente en lo relativo al desequilibrio

entre el desarrollo incontrolado y el ambiente, en concordancia con la teoría malthusiana17, según la

cual si la población siguiera creciendo ilimitadamente no habría con que alimentarla, ya que ésta

crece geométricamente mientras que la producción de alimentos crece aritméticamente. (Leal, 2010,

p. 16). Es decir, si los patrones o tasas de crecimiento económico y demográfico no se estabilizan o

disminuyen, la vida de la humanidad en el planeta Tierra se tornará insostenible. A partir de este

informe el concepto de sostenibilidad ha ido cobrando importancia hasta constituirse en uno de los

paradigmas centrales del nuevo milenio.

En ese mismo año en el marco Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano

(CNUMH) se expidió la Declaración de Estocolmo18 donde por primera vez se introdujo en la

agenda política internacional la dimensión ambiental como condicionante y limitadora del

crecimiento económico y se discutió sobre algunas problemáticas ambientales; y además, se planteó

la idea del ambiente como un derecho humano y colectivo. Idea que vino a desarrollarse con el

Protocolo de San Salvador de 1988, que establece en su artículo 1119 el ambiente sano como un

derecho.

Ante múltiples estudios que evidenciaban del aumento de la temperatura global debido al efecto

invernadero y otros problemas ambientales generados por el actual modelo económico se celebró en

1992 en Rio de Janeiro la Conferencia sobre Medio Ambiente y Desarrollo (conocida como Cumbre

de la Tierra) con la asistencia de 179 países. De este evento resultó el Convenio Marco de las

Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) que fue firmado por 154 países asistentes

16 Se fundó en Roma en 1968 miembros entre académicos, científicos, investigadores y políticos de más de 30 países, que compartían la preocupación por las alteraciones al ambiente. El Club se formalizó dos años más tarde como asociación bajo legislación suiza. 17 Thomas Malthus (1766-1834). Es conocido por su trabajo sobre los peligros del crecimiento de la población relacionado con el crecimiento económico. De sus argumentos contra el crecimiento económico se desprenden dos conceptos que

actualmente hacen parte de la economía moderna: el desempleo y la disminución de la productividad marginal. Representa la respuesta pesimista al optimismo de Adam Smith. 18 La declaración consta de 26 principios ambientales, un plan de acción con 109 recomendaciones y una resolución. 19 “Toda persona tiene derecho a vivir en un medio ambiente sano y contar con los servicios públicos básicos”.


implementación

y tiene por objeto “la estabilización de las concentraciones de gases de efecto invernadero en la

atmósfera a un nivel que impida interferencias antropógenas peligrosas en el sistema climático”. Se

establece que dicho nivel “debería lograrse en un plazo suficiente para permitir que los ecosistemas

se adapten naturalmente al cambio climático, […] y permitir que el desarrollo económico prosiga de

manera sostenible.” (CMNUCC, 1992).

A partir de la Cumbre de la Tierra se han realizado otras reuniones con el ánimo de llegar a

compromisos mundiales para mitigar y adaptarse al cambio climático. En 1997 se llevó a cabo la

Cumbre de Kioto donde los países participantes se comprometieron mediante el Protocolo de Kioto,

el cual entró en vigor hasta 2005, a reducir en un 5,2 % por debajo de los niveles de 1990 las

emisiones de GEI. Este protocolo establece tres mecanismos de flexibilidad para la disminución de

emisiones: el comercio internacional de emisiones (mercado de carbono), el mecanismo de

desarrollo limpio (MDL) y el mecanismo de acción conjunta.

La siguiente reunión sobre el cambio climático se realizó en Bonn. En esta ocasión Estados Unidos,

el país con mayores emisiones de GEI del mundo, se negó a ratificar los compromisos adquiridos en

Kioto20. Solo se rescata de esta reunión los acuerdos logrados entre la Unión Europea y los demás

países participantes (Leal, 2010, p. 27).

En el año 2009, 187 países ratificaron el Protocolo de Kioto, con excepción de Estados Unidos,

quien, a pesar de los múltiples tratados firmados y de la insistencia mundial de su cumplimiento,

continúa siendo el responsable del 30 % de la contaminación del planeta. En la tabla 1-3 se presenta

la relación de los principales países emisores de GEI para el año 2009.

Tabla 1-3: Principales países emisores de CO2 eq (Leal, 2010, p.30).

País Emisiones

totales de

CO2eq (t)

Emisión per cápita

CO2eq (t/hab)

Estados Unidos 6.503,8 24,3

China 4.964,8 4

India 2.081,7 2,2

Rusia 1.980,3 13,4

Japón 1.166,1 9,3

Alemania 956 11,6

20 George W. Bush mantuvo a Estados Unidos fuera del Protocolo de Kioto para reducir emisiones aduciendo que dicho acuerdo perjudicaría la economía de su país.

Capítulo 1 27

País Emisiones

totales de

CO2eq (t)

Emisión per cápita

CO2eq (t/hab)

Brasil 695,7 4,2

Sudáfrica 677,2 15,9

Canadá 634,0 20,9

Reino Unido 618,7 10,5

Los países industrializados son los que han emitido a la atmosfera la mayor parte de las emisiones,

por tanto, es necesario que, en concordancia con el principio de responsabilidad, asuman la suya

acorde a su nivel de participación histórica en el efecto invernadero.

En la actualidad el cambio climático, originado principalmente por las emisiones de origen

antropogénico, continúa su marcha inexorable. Produce modificaciones discernibles en el patrón de

lluvias, en la temperatura media global, alza en el nivel del mar, reducción de la criósfera, y cambios

en los patrones de los eventos climáticos extremos (IPCC, 2013). A pesar de los acuerdos, reuniones,

cumbres y compromisos realizados los esfuerzos por mitigarlo han sido infructuosos; al contrario,

el aumento de las emisiones de GEI derivadas del crecimiento económico (basado en los

combustibles fósiles) de unos pocos lo que ha hecho es exacerbar el proceso en forma cíclica. En

palabras de Giddens “no hay ninguna nación que ni siquiera se aproxime a lo que podría considerarse

una actuación efectiva en cuanto a la reducción de emisiones de GEI.” (Giddens, 2010, 92). En este

contexto, es una responsabilidad prioritaria de las sociedades adaptarse a un cambio climático

imparable.

Solo un acuerdo global, concreto, vinculante, continuo y sostenido en el tiempo, con la participación

de todos los países y pueblos del mundo podría desacelerar, en el largo plazo, el avance del cambio

climático (Jancovici, 2010, p. 102). Por tanto, es necesario introducir la perspectiva a largo plazo en

la política pública para la mitigación y adaptación al fenómeno (Giddens, 2010, 93).

En los últimos años la problemática derivada de los impactos negativos del cambio climático, cuyas

consecuencias se percibirán en mayor medida en el futuro, ha empezado a ser incluida en la agenda

pública de muchos países. Sin embargo, en muchos de ellos las políticas que se diseñan e

implementan no son efectivas y se quedan solo en un preámbulo cargado de buenas intenciones

(Jancovici, 2010, p.118).

Por otra parte, está la actitud de la gente ante el fenómeno. Aunque la mayor parte de las personas

ha escuchado alguna vez en su vida la expresión “cambio climático”, es muy poco lo que hacen por

cambiar los hábitos y comportamientos que lo causan. Es innegable que existe una gran brecha entre

las preocupaciones cotidianas y un futuro abstracto de caos climático. Resulta difícil dar un lugar


implementación

prioritario a unas amenazas climáticas futuras que, en cierto modo, se perciben como irreales e

intangibles teniendo al mismo tiempo que vivir una existencia llena de afanes, presiones, vicisitudes

y placeres que no dan espera. Según Giddens (2010, p. 13), esta conducta es denominada por los

psicólogos sociales como rebajas de futuro que consiste básicamente en que a la gente le cuesta más

trabajo conceder al futuro el mismo nivel de realidad que el presente. Bajo estas condiciones surge

la siguiente pregunta ¿es posible formular políticas públicas de adaptación al cambio climático a

largo plazo?

Peor es nada: la COP21 y el Acuerdo de Paris

A raíz de los atentados acaecidos en Paris el 13 de noviembre de 2015, donde resultaron muertas

alrededor de 120 personas, el gobierno de Francia, en cabeza de Francois Hollande, decretó el estado

de emergencia bajo el cual se prohibieron las reuniones públicas. Situación que afectó las

movilizaciones preparadas por los movimientos sociales que no se sienten representados en las

negociaciones sobre el cambio climático de la Vigésimo Primera Conferencia de las Partes o COP21,

llevada a cabo en la capital francesa desde el 30 de noviembre hasta el 11 de diciembre de 2015.

Movimientos y organizaciones que, además, exigen el establecimiento de acciones efectivas para

enfrentar el cambio climático. Sin embargo, esto no impidió que el 29 de noviembre se hiciera una

marcha por el clima en Paris (Figura 1-3). Ilegal para el gobierno francés, que terminó siendo

reprimida por las fuerzas de seguridad parisinas con el resultado de más de 100 manifestantes

detenidos (BBC MUNDO, 2015).

Figura 1-3: Protestas en Paris en la COP21 (Telesur.net, 30 de noviembre de 2015).

Capítulo 1 29

Al igual que Paris, muchas ciudades del mundo como Santiago de Chile, Berlín, Bogotá, Londres,

Rio de Janeiro, Ámsterdam y Roma se sumaron a lo que, para el 29 y 30 de noviembre de 2015, se

llamó Marcha Global por el Clima.

Finalmente, tras años de expectativa y con el clima político favorable para la consecución de un

acuerdo global, el 12 de diciembre fue presentado el acuerdo definitivo resultado de la COP21

llamado El Acuerdo de Paris. Un acuerdo presentado como la última oportunidad real que la

humanidad tiene para hacer frente al cambio climático, y que supone la superación del estrepitoso

fracaso de la Conferencia de Copenhague (COP15) (Bermejo & Eguillor, 2015, p. 1). Según el

derecho internacional público este nuevo acuerdo adoptado en diciembre de 2015 entrará en vigor,

es decir, se volverá vinculante, en el año 2020 cuando haya sido ratificado por las partes.

A pesar de que la COP21 y el Acuerdo de Paris, cuyo objeto es “reforzar la respuesta mundial a la

amenaza del cambio climático, en el contexto del desarrollo sostenible y de los esfuerzos por

erradicar la pobreza” (Art. 2), es presentado en muchos ámbitos como un éxito histórico de la

humanidad para enfrentar el cambio climático, en realidad constituye, más que un éxito, un fracaso,

que se suma a la lista de otros intentos fallidos de detener o menguar el avance del cambio climático

global. Para ampliar esta interpretación a continuación se presentan primero los aspectos positivos

rescatables de la COP21 y luego las razones por las cuales se considera un fracaso:

En primer lugar, la COP21 es la única cumbre que llega a un acuerdo unánime entre 195 países con

diversos intereses, peligros y capacidades ante los efectos del cambio climático. Un acuerdo que

establece que todos los estados parte, independientemente de su nivel de riqueza, deben fijarse metas

de reducción de emisiones de GEI. Esfuerzo que debe ser encabezado por los países desarrollados,

mientras que los países en desarrollo deben procurar limitar o reducir sus emisiones en función de

sus capacidades (Art. 4).

En segundo lugar, el acuerdo resultante de la COP21 ha sido un fracaso por las siguientes razones:

El acuerdo no hace viable su primer objetivo principal consistente en “mantener el aumento de

la temperatura media mundial muy por debajo de 2 ºC con respecto a los niveles preindustriales,

y limitar ese aumento de la temperatura a 1,5 ºC”, por cuanto no fija porcentajes ni plazos de

reducción de emisiones de GEI causantes del calentamiento global. “La presión de los países

petroleros, […], consiguió eliminar del segundo borrador el texto que establecía reducir las

emisiones mundiales de CO2 entre un 40 y un 70% para 2050, tal como lo recomienda el IPCC.”

(Bermejo & Eguillor, 2015, p. 3).


implementación

El acuerdo no menciona por ningún lado la descarbonización de la economía, es decir la

erradicación de los combustibles fósiles, así sea en un largo plazo.

En su artículo 4 el acuerdo propone que se alcance el nivel máximo de emisiones lo más pronto

posible, para después reducirlas con el fin de alcanzar un equilibrio entre éstas y la capacidad

del planeta para absorberlas antropogénicamente. Es decir, la idea explicita del acuerdo es

continuar descargando GEI en la atmósfera mientras los sumideros de carbono (bosques y

océanos), a los que reconoce la obligatoriedad de proteger, los puedan absorber.

Con el animó se superar las falencias presentadas en Kioto en lo que respecta a las contribuciones

de reducción de emisiones individuales impuestas a las partes en el protocolo, y que en muchos

casos no se cumplieron; en la COP21 se optó porque los estados parte presenten sus

contribuciones (Intended Nationally Determined Contributions, INDC) de manera voluntaria. Si

bien este nuevo mecanismo da viabilidad política al proceso21 (Bermejo & Eguillor, 2015, p. 4),

la suma acumulada de las contribuciones voluntarias no garantiza mantener el aumento de la

temperatura media global por debajo de los 2°C por debajo de los niveles preindustriales (1880-

1899). Situación que el mismo acuerdo reconoce al hacer énfasis en se requerirá un esfuerzo

mucho mayor que el aprobado para alcanzar el primer objetivo (Numeral 17). De acuerdo a

Bermejo & Eguillor (2015, p. 4), antes de la COP21 la mayoría de las contribuciones voluntarias

(INDCs) presentadas por los países ya estaban en marcha, lo que, según estimaciones, acarrearía

un aumento te la temperatura global de 2,7 °C para final de siglo.

Para determinar la evolución de los INDCs de cada país el acuerdo establece un mecanismo de

revisión jurídicamente vinculante (obligatorio) cada cinco años a partir del año 2025 (Numeral

23), con una valoración inicial en el 2018. Fechas que, según muchos especialistas, son tardías.

Este mecanismo es el único elemento vinculante del acuerdo, que obliga a los estados a

comunicar públicamente sus inventarios de emisiones de GEI y sus esfuerzos para reducirlas.

Uno de los aspectos más delicado de las negociaciones fue la financiación ya que está ligada a

la responsabilidad histórica del calentamiento global y a determinar quien aporta y quien recibe

la ayuda económica (Bermejo & Eguillor, 2015, p. 5). En este sentido, se acordó financiar un

fondo climático de 100.000 millones de dólares anuales con una revisión al alza en el 2025

(Numeral 54). Para muchos, aunque esta cantidad da la impresión de ser muy significativa, se

trata de un monto insuficiente y arbitrario. Insuficiente porque de acuerdo a estimaciones del

IPCC, se requieren por lo menos 450.000 millones de dólares para no superar los 2 °C de

21 Es la primera vez en 25 años desde el comienzo de las reuniones climáticas que China y Estados Unidos han mostrado

su disposición a adquirir compromisos concretos en materia de reducción de emisiones de GEI (Bermejo & Eguillor, 2015, p. 4).

Capítulo 1 31

aumento de temperatura. Y arbitrario porque esta cantidad no obedece a ningún estudio científico

que lo avale. Es más, esta cantidad ya fue formulada en la COP15 (Copenhague, 2015), “en lo

que para muchos fue un compromiso de última hora para salvar la cumbre” (Bermejo & Eguillor,

2015, p. 5). De éste fondo de la COP15 a la fecha solo se han aportado 10.000 millones de

dólares, el 10% del total. Otro asunto preocupante, pues el acuerdo no lo específica, es que no

se sabe si la financiación establecida en el Acuerdo de Paris es nueva y adicional al monto

recogido con motivo de la COP15 o es un reemplazo del mismo (Bermejo & Eguillor, 2015, p.

5).

Finalmente, en el acuerdo solo se concibe la reducción de emisiones derivadas de la combustión

de combustibles fósiles. Es decir, excluye las emisiones de GEI de fuentes igualmente

preocupantes como son las generadas en las quemas de bosques y deforestación (cambios de

usos del suelo), en la industria ganadera y en el transporte marítimo y aéreo.

En conclusión, lo acordado en la COP21 se considera insuficiente porque no contempla ninguna

vinculación jurídica real para reducir las emisiones de GEI ni tampoco sanciones por

incumplimiento, no introduce la adopción de un nuevo modelo de desarrollo sostenible basado en

las energías alternativas y renovables, mantiene dos mecanismos de probada ineficacia: la captura y

ocultamiento de emisiones y el mercado del carbono (REDD) y fundamentalmente no apunta a la

erradicación del uso de combustibles fósiles a largo plazo. En definitiva, el mundo se encuentra ante

un acuerdo legalmente vinculante sólo en cuanto a la revisión y a la comunicación de avances, pero

carece de obligatoriedad y del componente coercitivo (sanciones) en los aspectos más importantes

como son las metas de reducción de emisiones de GEI. Sin embargo, a pesar de que este acuerdo se

considera insuficiente para mantener el aumento de la temperatura global por debajo de 2 °C con

respecto a la era preindustrial, es la primera cumbre climática en la que se llega a un consenso

unánime sobre las causas antropogénicas del cambio climático actual y la necesidad de tomar

medidas para afrontar el fenómeno. Peor hubiera sido no llegar a ningún acuerdo.

1.3.2 Actuación de Colombia

Colombia suscribió la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático

(CMNUCC) con la Ley 164 de 1994 y se comprometió con el Protocolo de Kioto mediante la Ley

629 de 2000. Esta adhesión no implicaba ningún compromiso en el porcentaje de reducción de

emisiones de GEI, pero si representaba un compromiso de desarrollo de acciones que permitieran la

mitigación del efecto invernadero. En el 2003 mediante el documento CONPES (Consejo Nacional

de Política Económica y Social) 3247 de 2003 establece la estrategia institucional de la venta de

servicios ambientales de mitigación del cambio climático y en el 2005 con la Ley 960 promulga el

Protocolo de Kioto del CMNUCC.


implementación

Posteriormente en la Conferencia de las Partes celebrada en Bali (Indonesia) en el año 2007

Colombia adoptó la hoja de ruta de Bali que incluye el plan de acción del Protocolo de Kioto que

integra cuatro módulos: mitigación, adaptación, transferencia y distribución de tecnología y

financiación.

El Estado colombiano ha definido la necesidad de incorporar el tema del cambio climático a través

de los planes nacionales de desarrollo (PND). En el PND 2010-2014 se definieron los siguientes

mecanismos: el Plan Nacional de Adaptación al cambio Climático (PNACC), la Estrategia

Colombiana de Desarrollo Bajo en Carbono (ECDBC), la Estrategia Nacional de Reducción de

Emisiones por deforestación y Degradación Forestal (ENREDD+) y la Estrategia Financiera para

disminuir la vulnerabilidad fiscal del Estado ante la ocurrencia de un desastre natural.

Además de lo expuesto, el gobierno nacional colombiano ha adelantado en los últimos años una serie

de medidas y acciones en el ámbito normativo e institucional, las cuales serán abordadas en el

capítulo tres de esta tesis (Subcapítulos 3.2. y 3.3.).

Participación de Colombia en la COP21

Colombia preparó desde el año 2014 las contribuciones voluntarias (INDCs) para presentar en la

COP21, las cuales, según el MADS (2014), están orientadas hacia los siguientes objetivos generales:

Reducir las emisiones de GEI del país 20% con relación a las emisiones proyectadas a 2030.

Aumentar la resiliencia y la capacidad adaptativa del país, a través de diez acciones sectoriales

y territoriales priorizadas a 2030.

Fomentar el intercambio de conocimiento, tecnología y financiamiento para acelerar las

contribuciones planteadas en materia de adaptación y mitigación de gases de efecto invernadero.

Figura 1-4: Compromiso reducción de emisiones Colombia en la COP21 (MADS, 2015).

Capítulo 1 33

En lo que respecta a la mitigación Colombia se propone reducir para el año 2030 el 20% de las

emisiones de GEI de toda la economía nacional. Este porcentaje de reducción se hace con relación

a un posible escenario, conocido como BAU (Business As Usual), proyectado al año 2030; al cual

se llegaría si las emisiones continuarían su trayectoria de crecimiento actual (Figura 1-4).

En materia de adaptación, Colombia en la COP21 se comprometió a las siguientes acciones:

1. 100% del territorio nacional cubierto con planes de cambio climático en implementación

2. Un Sistema Nacional de Indicadores de adaptación que permita monitorear y evaluar la

implementación de medidas de adaptación

3. Las cuencas prioritarias del país contarán con instrumentos de manejo del recurso hídrico con

consideraciones de variabilidad y cambio climático

4. Seis (6) sectores prioritarios de la economía (transporte, energía, agricultura, vivienda, salud,

comercio, turismo e industria) incluirán consideraciones de cambio climático en sus

instrumentos de planificación y estarán implementando acciones de adaptación innovadoras

5. Fortalecimiento de la estrategia de sensibilización, formación y educación a públicos sobre

cambio climático, enfocada en los diferentes actores de la sociedad colombiana

6. Delimitación y protección de los 36 complejos de páramos que tiene Colombia

(aproximadamente 3 millones de hectáreas)

7. Aumento en más de 2.5 millones de hectáreas en cobertura de nuevas áreas protegidas en el

Sistema Nacional de Áreas Protegidas, en coordinación con actores locales y regionales

8. Inclusión de consideraciones de cambio climático en los Proyectos de Interés Nacional y

Estratégicos –PINES-.

9. Diez gremios del sector agrícola como el arrocero, cafetero, ganadero y silvopastoril, con

capacidades de adaptarse adecuadamente al cambio y variabilidad climática

10. Quince departamentos del país participando en las mesas técnicas agroclimáticas, articuladas

con la mesa nacional y un millón de productores recibiendo información agroclimática para

facilitar la toma de decisiones en actividades agropecuarias.

Aunque parezca ambiciosa la meta de reducción de emisiones de GEI (20%) que el gobierno

colombiano se ha propuesto para el año 2030, en realidad no lo es. Es más, entre todos los países del

mundo, es una de las más bajas contribuciones (INDCs) presentadas en la COP21. Por ejemplo,

Canadá se propuso reducir la emisión de GEI en 30%, Costa Rica en 44%, EE.UU. 26%, México

25%, Trinidad y Tobago 30%, Rusia 25%, China 60%, Unión Europea 40%, Etiopia 64%, Gabón

50%, Marruecos 32%, Brasil 43% y Chile 30%, entre otros (CONEXIÓN COP, 2015).


implementación

Por otra parte, en lo referente a las acciones específicas de adaptación, estas no son tan específicas,

son más bien generales y se podrían resumir en dos: inclusión de las consideraciones sobre el cambio

climático en los instrumentos de planeación, implementación y evaluación de la intervención estatal

y particular en ambiente (educación, industria, agricultura, comercio, etc.), y ampliación y

protección de las áreas protegidas especialmente las que hacen parte del componente hídrico

prioritario (cuencas y paramos). A pesar de que el documento llamado Contribución prevista y

determinada a nivel nacional INDC dice que el gobierno enfocará sus esfuerzos a 2030 en líneas

estratégicas como adaptación basada en socio-ecosistemas, articulación de la adaptación a la gestión

del riesgo, entre otras, y hace alusión a la necesidad de superar la pobreza; estos factores (pobreza y

gestión del riesgo en desastres) no se ven reflejados ni articulados a las acciones específicas de

adaptación, las cuales se transcribieron anteriormente.

Finalmente, el documento que contiene los compromisos presentados en la COP21 no presenta

ningún plan de financiación al igual que ningún porcentaje, ni monto de presupuesto que sería

destinado para la consecución de los objetivos planteados. La consecución y asignación de recursos

para cumplir los compromisos es un asunto pendiente.

2. Elementos para el análisis de la implementación

de políticas públicas de adaptación al cambio

climático

La tierra no es una herencia de nuestros padres, sino un

préstamo de nuestros hijos (Mahatma Gandhi).

Las políticas públicas de adaptación al cambio climático son, por definición, políticas ambientales;

entendiéndose lo ambiental como las complejas interrelaciones entre los ecosistemas y los diferentes

componentes de la cultura. En este orden de ideas, a continuación se hará una aproximación al tema

de las políticas públicas generales para luego abordar el tema de las políticas públicas ambientales y

particularmente las de adaptación al cambio climático.

En la sociedad actual es común escuchar el término políticas públicas en diversos contextos: en los

medios de comunicación, en la academia, en el diálogo entre amigos, en el discurso y en el debate

político, económico y social, etc. Un término polisémico que debido a su naturaleza es a menudo

usado de forma ambigua y confusa. Sin embargo, teniendo en cuenta la pluralidad de perspectivas

que existen, su análisis necesariamente implica tomar una postura. A continuación se presentan dos

definiciones desde las cuales se aborda esta investigación.

Desde la perspectiva de Roth (2003, p. 27), se entienden las políticas públicas como objetivos,

medios y acciones en las que participa al menos una institución gubernamental para pasar de una

situación dada, considerada como problemática, a una situación deseada.

En esta misma línea, Lozano (2008, p. 16 ) define las políticas públicas como procesos de naturaleza

económica, social, política y cultural caracterizados por formas de intervención del Estado que se

adelantan para resolver problemas o conflictos socialmente relevantes bajo un marco de orientación,

continuidad y sostenibilidad; donde se articulan dinámicas supranacionales, sectoriales, lógicas

sociales, culturales y acciones colectivas diversas. Esta formas de intervención estatal son específicas


implementación

y varían en el tiempo dependiendo de las dinámicas propias del ámbito intervenido22, de las

transformaciones del Estado, de los comportamientos del mercado y de procesos de naturaleza

internacional y supranacional (Lozano, 2008, p. 32).

Ahora bien, teniendo en cuenta que las políticas públicas son procesos se pueden identificar

analíticamente algunos momentos o etapas interpenetradas mutuamente. Estas son: el inicio; la

formulación y toma de decisión; la implementación o ejecución y la evaluación (Vargas, 1999, p.

73).

El inicio es el momento en el que un problema social pasa a ser considerado un problema socialmente

relevante por la sociedad y el Estado. La formulación es la fase en la cual las instituciones estatales

o el sistema político toman una decisión con el objeto de resolver el problema. La implementación

es la materialización de las decisiones anteriormente estabilizadas. Y finalmente, la evaluación

corresponde a la medición a posteriori de los resultados, efectos o impactos ya sea para introducir

correcciones o para aprender para la gestión pública futura (Vargas, 1999, p. 73).

Para efectos de esta tesis, el análisis de la política púbica se centra en la implementación. Es decir,

“la fase de la política pública durante la cual se generan actos y efectos a partir de intenciones, textos

o de discursos” ((Meny & Thoenig, 1992). Sin embrago y siguiendo a Ingram, es conveniente hacer

la siguiente consideración: la implementación es un tema sobre el que no hay consenso entre los

autores sobre su inicio y su fin. “Comúnmente se habla de la implementación como una etapa, pero

sus fronteras no están claras.” (Ingram, 1999).

Por otra parte, ¿qué se considera cómo un problema socialmente relevante? Es conveniente entender

que no todo problema social, ambiental, cultural o identitario deviene en un problema socialmente

relevante. En este caso, la relevancia se asocia a la posibilidad de que un asunto considerado

problema produzca la intervención del Estado para interpretarlo y resolverlo (Lozano, 2008, p. 74).

Para algunos, la definición del problema en políticas públicas es un asunto sin la mayor importancia,

en este sentido, el problema a resolver estaría dado por las condiciones objetivas externas: los hechos

tal cuál se observan. Sin embargo, los problemas objetivos no existen (Subirats, 1994, p. 48). Es

necesario construir, estructurar una propia definición del problema que se pretende plantear y

22 Ámbito intervenido: Es el espacio social y los grupos poblacionales sobre los cuales recae la labor estatal orientada a contribuir a la solución de problemas. Se configura por la existencia de situaciones socialmente problemáticas en cuya resolución debe participar el estado (Lozano, 2008, p.122).

Capítulo 2 37

resolver. En palabras de este mismo autor “los problemas dependen de la subjetividad del analista

para su definición, clasificación, explicación y evaluación”. Según García citando a Blumer (1971),

la construcción del problema no es una etapa “previa” a la decisión debido a que la política pública

también es parte de la definición misma del problema. Los planes oficiales no son otra cosa que los

resultados de las luchas de poder, transacciones y concesiones a través de los cuales se refleja la

manera como la sociedad, por medio de su aparato oficial, percibe y pretende actuar en la dirección

de problema (García, 2010, p. 194).

Los problemas que generan la formulación de las políticas públicas se presentan poliédricos e

interdependientes. Además, son artificiales ya que requieren de una decisión voluntaria de los

individuos o grupos que los definen para que existan o para que se resuelvan. No tienen vida propia.

Un asunto o tema de interés público adquiere la categoría de problema mediante la construcción

social de significado que las personas le atribuyen a los acontecimientos más que a los hechos perse.

(García, 2010, p. 193). En este orden de ideas, con base en la teoría constructivista, se considera que

la realidad también es una construcción social (Berger, 1971); y en este contexto tanto la percepción

del problema, atiende a las características de las estructuras socioeconómicas y políticas de cada

sociedad, las cuales a su vez generan una escala de valores, creencias y símbolos propios en la

conformación de su cultura. (García, 2010, p. 194)

Otro aspecto muy importante en la configuración del problema es el papel de los medios masivos en

la construcción de símbolos y noticias sobre una problemática, lo cual deriva en ventaja o desventaja

para los grupos de interés que impulsan o promueven una determinada política (García, 2010, p.

195). En tanto que la comprensión de la realidad esta mediada por las ideas, estas son sometidas a

transformaciones y ajustes mediante el uso del lenguaje y los símbolos que los actores políticos

emplean para manipular a otros actores políticos sobre las características de los temas de

importancia. (García, 2010, p. 196)

Existen muchas definiciones de actores políticos. Según Lozano (2008), estos son aquellos que

pueden hacer presencia o pertenecer a una instancia del debate, de la producción de información o

de la estabilización de las decisiones; aquellos que resultan ser afectados directa o indirectamente,

positiva o negativamente; los grupos formales organizados y de pertenencia, las instancias

formalizadas y no formalizadas y los grupos de referencia como estamentos, segmentos de población

no organizados formalmente y unidades espaciales geográficamente referenciadas, entre otros.

Por otra parte, como se deduce de su definición, una política pública es el resultado de la actividad

de una autoridad pública, es decir, investida de poder público y de legitimidad gubernamental (Meny

& Thoenig, 1992, p. 89). Ésta puede definirse como el organismo que administra un bien colectivo


implementación

bajo las siguientes condiciones: de que este organismo disponga de un procedimiento específico de

opciones, que posea una autoridad propia y que actúe por medio de un aparato organizado (Meny &

Thoenig, 1992, p. 92). Como se observa, estas condiciones excluyen a los organismos que no tienen

ninguna autonomía de acción, que son simplemente relevos jerárquicos (Lozano, 2008).

Para dar una mayor claridad sobre el concepto de políticas públicas es necesario definir que no

constituye, por sí solo, una política pública. Las normas jurídicas no son la política pública. En ellas

se pueden encontrar lineamientos de política pública, criterios, identificación de responsables, entre

otros aspectos. Dentro de la política pública su función es estabilizar decisiones y generar un marco

legal (Lozano, 2008, p. 18). Los planes, programas y proyectos, aunque permiten definir criterios y

objetivos, articular recursos, establecer tiempos etc. y en general la implementación y estabilización

de las decisiones de política pública, no son la política pública (Lozano, 2008, p. 18). Finalmente, el

discurso y las decisiones de los gobernantes, que se estabilizan en directrices de política pública, no

son tampoco (por sí mismas) las políticas públicas. Dentro de los procesos de políticas públicas los

decisores y las decisiones son múltiples y no necesariamente van en la misma dirección (Lozano,

2008, p. 18).

Muchas veces los planteamientos establecidos en las políticas públicas no obedecen a la racionalidad

técnica, sino que dependen de los puntos de vista del mandatario de turno, de las presiones

burocráticas, de los partidos y de las clientelas que los apoyan, de las influencias sectoriales

(empresariales o gremiales), de las necesidades y urgencias del momento, entre otras. En línea con

Lozano (2008, p. 16), el espacio de la política pública se constituye así en un campo de confrontación

o espacio de controversia donde confluyen fuerzas y actores que movilizan y defienden intereses;

discuten, visibilizan o invisibilizan temas, negocian, llegan a consensos, neutralizan o fortalecen

posiciones; y promueven decisiones.

Así las cosas, el espacio de controversia es un ámbito definido por las mediaciones sociales que

configuran la problematización. Este espacio nos permite percibir en el tiempo la manera como se

tematiza en determinados lugares y por medios específicos aquello que los grupos de interés

consideran socialmente relevante y amerita de la intervención estatal (Lozano, 2008, p. 87). Los

espacios controversiales que se configuran en los procesos de definición de directrices de política

son muy variados y obedecen a múltiples lógicas (Lozano, 2008, p. 90).

En ese sentido, la tematización corresponde a la forma en cómo se van diferenciando en el debate

aspectos del problema que requieren tratarse de maneras diferentes y conducen a resultados también

distintos (Lozano, 2008, p. 88). Estos aspectos del problema debatido se tematizan en la red de

Capítulo 2 39

instancias, que corresponde al conjunto de lugares donde se hacen visibles los requerimientos y

posturas de los actores en controversia. Toda instancia se configura como un espacio de visibilidad

y enunciabilidad. No obstante, las instancias no son de la misma naturaleza y la correlación de

fuerzas y posibilidad de visibilidad y enunciabilidad son variables (Lozano, 2008, p. 89).

Sobre la base de las anteriores consideraciones, las directrices de política son mandatos o decisiones

que permiten orientar las acciones gubernamentales y de actores afectados por la acción u omisión

del Estado. Estas directrices se estabilizan en dispositivos de diferente naturaleza, como: normas

jurídicas marco, planes, programas, proyectos, directivas, entre otros. Su estabilización implica que

con ellos se cierra, en buena medida, los debates y negociaciones tendientes a caracterizar el

problema socialmente relevante y el diseño mismo de las directrices (Lozano, 2008, p. 90).

Las políticas públicas en general se caracterizan por disponer de: un campo de acción y competencia

social, unos aparatos de intervención, un componente programático, un componente normativo y un

componente coercitivo.

El campo de acción y competencia social corresponde a los alcances de atribuciones de Estado sobre

el público, los individuos, grupos, sectores o instituciones que resultan afectados (actores); y a los

actos y disposiciones que afectan la situación, los intereses y los comportamientos de los mismos

(Meny & Thoenig, 1992, p. 91).

Las políticas públicas también se definen por su contenido que se materializa a través de unos

aparatos de intervención que movilizan unos recursos para generar unos resultados deseados. Estos

aparatos están conformados por el aparato organizacional con su plano funcional23, las

infraestructuras físicas, las infraestructuras socio-técnicas, y las bases documentales, bases de datos

y expedientes (Lozano, 2008, p. 90).

El componente programático se refiere al marco general de actuación de una autoridad pública que

se articula en forma continuada y sostenida en torno a uno o a algunos ejes específicos comunes,

como son el campo de intervención, el problema tratado, la constancia del decisor público en sus

opciones e intenciones, etc. (Meny & Thoenig, 1992, 90). Según Lozano (2010), el componente

programático se caracteriza por disponer de un programa de gobierno, una unidad de orientación

23 Plano funcional organizacional: Conjunto de funciones de las organizaciones articuladas directamente a las acciones que se adelantan sobre un ámbito intervenido (Lozano, 2010, p. 33).


implementación

estatal, una pluralidad de mandatos, unos marcos generales de acción estatal y unos procesos de

planificación.

El componente normativo se refiere al conjunto de normas jurídicas y socio-técnicas expedidas; y a

las prácticas culturales y reglas de civilidad ampliamente aceptadas en torno al tema en cuestión

(Lozano, 2008, p. 125).

Finalmente, la actividad pública procede de la naturaleza de que se halla investido el actor

gubernamental (Meny & Thoenig, 1992, 91) y que lo faculta para ejercer una coerción que se apoya

en el monopolio de la fuerza. Por ello el acto público se impone a la colectividad. La coerción se

puede ejercer de forma jurídica, física, latente y simbólica.

2.1 Las políticas públicas ambientales

Se define como política ambiental a todo el conjunto de directrices y acciones coordinadas que

orientan la intervención estatal, empresarial y de los particulares, sobre los elementos que integran

los ecosistemas, buscando su acceso y conservación, así como su preservación para las generaciones

actuales (sobre todo las menos favorecidas) y futuras (Mesa, 2010).

Además, como se mencionó anteriormente, las políticas ambientales son por definición políticas

públicas y en consecuencia corresponden a procesos de naturaleza económica, social, política y

cultural, caracterizados por formas de intervención del Estado orientadas a solucionar (por lo menos

en teoría) problemas o conflictos ambientales considerados relevantes, buscando “disponer de ejes

de orientación, continuidad y sostenibilidad en el tiempo […]además de medios de estabilización y

coerción que garanticen el logro de los objetivos, la generación de los resultados esperados,…”

(Lozano, 2008, p. 16).

Las políticas ambientales pueden ser explicitas o implícitas. Las explicitas son aquellas decisiones

tomadas por la autoridad pública a través de mecanismos de participación y que son registradas en

los documentos oficiales; y las implícitas son las que se toman en otras esferas del poder público y/o

de los grupos de interés y que no necesariamente aparecen en documentos oficiales (García, 2010).

Por otra parte, es necesario distinguir el derecho ambiental de la política ambiental. El derecho

ambiental, es también, un término polisémico cuya definición más adecuada para efectos de nuestra

conceptualización es la planteada por Mesa Cuadros, en la cual se concibe como “el conjunto de

conductas, normas, previsiones, restricciones límites y autorizaciones para acceder o no a los

Capítulo 2 41

elementos ambientales” (Mesa, 2010, p. 7). En este orden de ideas, se puede afirmar que el derecho

ambiental como componente normativo hace parte de las políticas ambientales más no las

constituyen, entendiéndose éstas en un sentido más amplio como procesos caracterizados, como

anteriormente se manifestó, por disponer de un campo de acción y competencia social, unos aparatos

de intervención, un componente programático, un componente normativo y un componente

coercitivo.

Debido a que por definición la construcción de las políticas ambientales son procesos complejos de

políticas públicas, el análisis de su implementación también implica un proceso complejo, en

palabras de García Lozada citando a Lindblom (1991), sin principio ni fin, con límites difusos en el

que participan múltiples actores y fuerzas (García, 2010, 1994).

En lo que respecta a políticas ambientales nacionales, en las últimas décadas en Colombia se han

desarrollado las siguientes: política de biodiversidad, política de bosques, política de humedales

interiores, política de prevención y control de la contaminación del aire, política de educación

ambiental, política de suelos, política para enfrentar el cambio climático, etc.

Finalmente, cabe agregar que, para la implementación de las políticas ambientales, el Estado cuenta

con una variedad de instrumentos y mecanismos diseñados para tal fin. Estos incluyen planes,

programas y proyectos ambientales planteados en los planes de desarrollo como también los que

surgen en el transcurso de los periodos gubernamentales, certificaciones ambientales, incentivos

económicos por la reducción de la huella de carbono, el uso de tecnologías limpias y energías

alternativas, etc.; instrumentos de planificación y gestión territorial y ambiental (planes de

ordenamiento territorial –POT-, planes de gestión regional –PGAR-, los planes de ordenación y

manejo de las cuencas hidrográficas –POMCA-, etc.), y medidas coercitivas y económicas

(gravámenes ambientales, subsidios, impuestos, etc.), entre otros.

Gran parte de las discusiones acerca del origen, la evolución y concreción de las políticas

ambientales están ligadas a las relaciones entre la sociedad y la naturaleza. Desde sus orígenes las

diversas sociedades humanas han transformado el ambiente en que han vivido, “se han establecido

relaciones de intercambio y reciprocidad” (Mesa, 2013, p.148). Pero es con la Revolución Industrial

germinada en la Europa del siglo XIX, y con los desarrollos comerciales y económicos de una

explotación intensiva e ilimitada de los ecosistemas en la modernidad (capitalismo) que estas

relaciones han devenido en problemas ambientales de dimensiones extraordinarias (Mesa, 2013,

p.164). De acuerdo con Mesa citando a Arnold (2000) la problemática ambiental y las discusiones

ideológicas, políticas y económicas a su alrededor han sido desde la antigüedad elementos centrales

de las complejas relaciones entre Europa y los demás países (Mesa, 2013, p.154).


implementación

Con la modernidad se introduce la idea de naturaleza-objeto que concibe a la naturaleza como una

cantera de materiales para ser usada por el hombre sin ninguna limitación (Mesa, 2013, p.149). Los

inicios más claros de esta postura se sitúan en los siglos XVI y XVII, periodo que en Occidente

correspondió a la transición entre el medioevo y la modernidad, en los que surgieron varios

pensadores que contribuyeron a su fortalecimiento, especialmente a la idea de que la capacidad

humana para explotar la naturaleza era ilimitada. Entre ellos tenemos a Bacon (1627), Descartes

(1637), Hobbes (1651) y Looke (1690) (Mesa, 2013, p.149).

2.2 El problema ambiental del cambio climático

En las últimas cuatro décadas, y ante los grandes problemas ambientales globales, se han empezado

a observar con mayor claridad los errores de la modernidad en lo que respecta a la relación con la

naturaleza. La problemática ambiental es una de las expresiones más significativas y representativas

del mundo moderno, generada principalmente como consecuencia del modelo de producción,

comercio y consumo de la sociedad industrial capitalista, absorbida en el pensamiento que concibe

a la naturaleza como una cantera ilimitada de recursos destinados a satisfacer al hombre.

En este sentido, según Bookchin (1978, p. 234) nos enfrentamos a tres tipos de problemas

ambientales globales como resultado de las actividades del hombre: los catastróficos, los agudos y

los crónicos. Los catastróficos incluyen la guerra y el invierno nuclear. Los agudos son repentinos

y breves. Y los crónicos tienen lugar a lo largo de un extenso periodo de tiempo en términos de la

escala humana y son resultado de un lento cambio ambiental; entre estos tenemos la lluvia ácida, la

reducción de la capa de ozono y el cambio climático producto del efecto invernadero.

En la historia de la tierra los distintos cambios climáticos han sido uno de los factores determinantes

de la supervivencia de las especies. Si se revisan las grandes extinciones del pasado remoto se

observa que estas coinciden con cambios climáticos repentinos e intensos, generalmente causados

por cataclismos de gran magnitud. El problema del cambio climático actual es que sucede a una

velocidad tan vertiginosa, en términos climáticos y geológicos, que los ecosistemas y las culturas no

tienen ni tendrán tiempo de acomodarse a las nuevas condiciones biofísicas. Según muchos autores

y estudios prospectivos, esta situación desencadenará en migraciones forzadas y damnificados

climáticos; desabastecimiento de agua y alimentos; conflictos por la tierra, el agua y los alimentos;

propagación de graves enfermedades tropicales; extinciones; emergencias derivadas de eventos

climáticos extremos (inundaciones, desbordamientos, sequias, olas de calor, deslizamientos, etc.); y

en general innumerables pérdidas económicas, sociales, ambientales y culturales. Y ante esto, la

Capítulo 2 43

mayor parte de los asentamientos humanos, especialmente los de países en desarrollo, no están

preparados o adaptados preventivamente.

Las causas que han generado y continúan generando el problema ambiental del cambio climático se

deben más a la inadecuada intervención humana sobre el ambiente que a ciertos procesos naturales.

En este sentido, es conveniente destacar que éstas actuaciones no tienen la misma intensidad en todos

los lugares y contextos; y, además, no son las actividades de todos los seres humanos (Mesa, 2013,

p.166). La problemática ambiental derivada del calentamiento global actual, con sus características

de globalidad e irreversibilidad de los daños, ha llegado a niveles de magnitud sin precedentes y, en

consecuencia, ha puesto en discusión las posibilidades reales de supervivencia futura de la especie

humana, convirtiéndose en un asunto de suma relevancia social, y por ende de carácter político.

En las últimas décadas esta problemática se ha ido incorporando cada vez más en los procesos de

políticas públicas. Esto con el objeto de que se dicten directrices vinculantes y efectivas, que si bien,

en algunos casos, no logran revertir el daño ambiental, si lo mitiguen y eviten que siga sucediendo.

Sin embargo, las medidas resultantes por lo general obedecen a los postulados del modelo económico

neoliberal, el cual, paradójicamente, es el mismo causante principal de la crisis; y que se resumen en

que el desarrollo tecnológico es la mejor respuesta a los problemas ambientales. Con respecto a lo

anterior, Mesa Cuadros, citando a Commoner (1992), señala que “el origen de la crisis ambiental y

el fracaso en resolverla está íntimamente relacionado con el precepto capitalista de que la tecnología

debe ser gobernada únicamente por el interés privado, la maximización de beneficios o por la cuota

de mercado” (2007, p. 166).

Estas directrices de política impulsadas por los tecnoentusiastas neoliberales24 desconocen, o

soslayan, que el desarrollo tecnológico no es neutral, ni ajeno a tomar partido por la maximización

de la ganancia en el corto plazo a favor del interés particular y en contra general. Esto lo podemos

evidenciar en los desarrollos políticos, ambientales, legislativos y económicos implementados en las

últimas décadas, tanto en los países industrializados como en los denominados en desarrollo, los

cuales, en vez de prevenir y evitar el daño ambiental enfocándose en sus causas, promueven el

control y la mitigación mediante el uso de costosas tecnologías.

24 Termino con el que Mesa Cuadros (2013) se refiere a aquellos fanáticos de la tecnología y del modelo económico neoliberal.


implementación

2.3 Los principios ambientales como criterios de análisis

Para emitir un juicio de valor producto de un análisis riguroso es necesario tener unos criterios que

permitan orientar la reflexión. Para realizar el análisis de las políticas públicas ambientales y, en este

caso en particular, las que tienen que ver con la adaptación al cambio climático, se ha optado como

criterios de análisis una serie de elementos constitutivos, señalados por Mesa Cuadros (2013, p. 128)

en su tesis doctoral Derechos ambientales en perspectiva de integralidad, llamados principios

ambientales, que contribuyen a la construcción de la idea de Estado Ambiental de Derecho y que

para efectos de esta tesis brindan bases teóricas necesarias para orientar el análisis en una perspectiva

de integralidad. A continuación, se hace una descripción de los más importantes principios

ambientales a los se acudirá en este análisis.

2.3.1 Principio de la realidad

Este principio se refiere al análisis de las medidas para enfrentar el cambio climático (mitigación y

adaptación) partiendo de las condiciones reales del ambiente y de sus componentes en un tiempo,

espacio y sociedad determinados, teniendo en cuenta que los ecosistemas (bajo el enfoque de esta

tesis una ciudad es un ecosistema) son sistemas que hacen parte de otro sistema y que a su vez

contienen subsistemas, todos interconectados entre sí y en permanente intercambio de materia,

energía, cultura e información. Este principio se basa en la teoría general de sistemas descrita en

páginas anteriores. Se conoce también como el principio de la sistemicidad debido a que la realidad

es sistémica, compleja y poliédrica. Siguiendo a Mesa Cuadros (2013) no se puede desconocer que

existen diversas formas de concebir el ambiente y sus conflictos, las cuales se pueden agrupar en dos

grandes visiones: una sistémica y otra parcial o sectorial.

Las acciones de adaptación al cambio climático que llevan a cabo las sociedades deben guardar

especialmente este principio, especialmente las relacionadas con el ordenamiento del territorio. El

principio de realidad también sirve de fundamento para analizar otros aspectos que limitan la

posibilidad de implementar políticas y medidas efectivas para afrontar el cambio climático, como

son la disponibilidad real de recursos económicos, las presiones burocráticas y gremiales, los

intereses sectoriales y clientelistas; y la visión cortoplacista de los gobiernos de turno.

2.3.2 Principio de la sostenibilidad

Se basa en el concepto de sostenibilidad fuerte, abordado en el primer capítulo como parte de la

conceptualización de la adaptación basada en ecosistemas. Solo es posible una verdadera

Capítulo 2 45

sostenibilidad en la medida en que existan límites al uso, acceso, apropiación, producción,

transformación, consumo, comercio o desecho de lo que bajo la lente de la sostenibilidad débil se

llama recursos naturales y que para nosotros son componentes y bienes ambientales o naturales;

porque de ello depende que la actual generación cuide y conserve para el futuro o que no lo haga.

En Colombia las instituciones normalmente conciben la sostenibilidad desde el enfoque de la

sostenibilidad débil, formulada desde la lógica de la economía capitalista, dando como resultado que

en la balanza entre economía y ambiente siempre prime la primera. Incluso desde la Corte

Constitucional se han producido decisiones que indican que cuando hay conflicto en torno al derecho

al ambiente sano su protección efectiva no puede hacerse en contra al derecho al trabajo y a la libertad

de empresa (Mesa, 2013, p. 135).

Desde el ámbito de las políticas públicas de adaptación al cambio climático la aplicación del

principio de la sostenibilidad se orienta al diseño e implementación de medidas y acciones que

establezcan límites al crecimiento urbano indiscriminado y desordenado, al uso de los componentes

y bienes ambientales como el agua, el suelo, el aire, la fauna y la flora, entre otros; de tal forma que

se pueda garantizar su disponibilidad para la supervivencia y bienestar (tanto las generaciones

actuales como las futuras) de los ecosistemas en las condiciones climáticas adversas que están por

venir.

2.3.3 Principio de la responsabilidad

La protección del ambiente y de sus componentes, como el sistema climático, así como de las

condiciones necesarias para el desarrollo humano y de la vida en general, corresponde no sólo al

Estado y sus diferentes instituciones sino también a los particulares, especialmente a los agentes que

más lo han afectado y más se han beneficiado de esta afectación.

Cuando se analiza políticamente el fenómeno del cambio climático es menester tener en cuenta no

toda la humanidad es igualmente responsables de su avance. Los países industrializados son los

mayores responsables y a su vez quienes cuentan con mayores recursos para cumplir con las

obligaciones derivadas de las medidas de adaptación y mitigación necesarias para enfrentarlo. Se

trata de una responsabilidad histórica y diferenciada que reconoce una igualdad de derechos per

capita sobre la biosfera y que debe contener los aspectos evaluación, compensación y reparación de

los daños ambientales ocasionados (Grubb, citado en Bellmont & Ortega, 2012). Desde el punto de

vista de la adaptación el principio de la responsabilidad se refiere a la obligación diferenciada que la

legislación nacional e internacional debe establecer con el objeto de que los agentes contaminadores

(estados, empresas, colectivos, etc.), de acuerdo a las cantidades históricas de GEI descargadas en la


implementación

atmosfera, aporten los recursos necesarios (tecnología, dinero, conocimientos, etc.) para adelantar

las acciones adaptativas de los ecosistemas (incluye comunidades humanas), dando prioridad a los

más vulnerables.

2.3.4 Principio de precaución y prevención

En el numeral 15 de la Declaración de Río “Sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo” de 1992 se

hace referencia al principio de la precaución de la siguiente forma: en los casos en los que “[…] haya

peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como

razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la

degradación del ambiente”. Principio que es acogido y desarrollado en el artículo primero de la Ley

colombiana 99 de 1993.

Sin embargo, la precaución desde la perspectiva de las normas mencionadas arriba carece del

principio de la prevención, el cual busca evitar el daño o el deterioro antes de que sea necesario

sufrir sus consecuencias o reparar lo hecho, que bien puede ser irreparable (Mesa, 2010, p. 135). En

otras palabras, cuando se pretende intervenir en el ambiente y existe la posibilidad de que se genere

un daño grave e irreversible, la precaución indica realizar la intervención aplicando medadas eficaces

para evitar el daño. En cambio, la prevención señala no intervenir. Estos dos principios pueden ser

compatibles siempre y cuando se analice y matice juiciosamente la situación y se pondere la

gravedad de los posibles daños, la probabilidad de su ocurrencia y la justificación de la intervención.

En la concepción de progreso y bienestar humano que se promueve e impone bajo el modelo de

desarrollo dominante (neoliberal) el principio de precaución y prevención, la mayoría de las veces,

pasa a ocupar un lugar marginal frente a las prioridades de crecimiento y desarrollo económico. En

materia de adaptación al cambio climático el principio se aplica a las acciones de gestión del riesgo,

ordenamiento del territorio (asentamiento localizados fuera de las zonas de riesgo), urbanismo y

construcción.

2.3.5 Principio de solidaridad

Los sujetos además de contar con derechos ambientales en forma individual, conocidos en nuestra

jurisprudencia como de “tercera generación”, tienen derechos colectivos ya que afectan a un grupo

indistinto de personas (Mesa, 2013, p. 129). Entre estos tenemos los de la cooperación, información,

vecindad, igualdad y patrimonio universal. Derechos que comparte un principio común: el principio

de la solidaridad entre los pueblos. Más allá de la solidaridad con relación al grupo (solidaridad de

Capítulo 2 47

los antiguos) o de la aceptación del pluralismo (solidaridad de los modernos) se distingue una

“solidaridad ambiental” que contribuye sustancialmente a la resolución de conflictos y problemas

humanos y ambientales.

Esta solidaridad puede ser de tres tipos: La solidaridad subjetiva, que contiene como sujetos de

derecho y protección no solo a los sujetos humanos, sino que amplia este reconocimiento, previa

discusión y acuerdo político y público, a otros sujetos no humanos. La solidaridad en el tiempo, que

puede ser sincrónica y diacrónica, la cual concibe como sujetos de derecho no solo a las generaciones

actuales que tienen y pueden tener derechos, sino que también reconoce derechos a las generaciones

actuales que no tienen y no pueden tener derecho (sincrónica). La solidaridad diacrónica se refiere

al reconocimiento y respeto de los derechos de las futuras generaciones, es decir, de aquellos que

aún no existen pero que pueden existir, de tal forma que la generación actual se solidarice con su

buen vivir en el futuro. Esto implica, por parte de las generaciones actuales, los cambios en los

hábitos de consumo, sobre explotación, apropiación y depredación de la naturaleza, además de la

aceptación de “que los derechos de las futuras generaciones lo son desde ya y no sólo cuando lleguen

a ser generaciones actuales algún día en el futuro” (Mesa, 2013, p. 130). En tercer lugar, la

solidaridad en el espacio, que consiste en que los derechos de los sujetos que habitan los estados-

nación “desarrollados” o del “primer mundo” deben superar el estrecho límite espacial o territorial

y ampliarse a todos los habitantes del planeta Tierra (Mesa, 2013, p. 130).

Desde el punto de vista de enfrentar el cambio climático (adaptación y mitigación) el principio de la

solidaridad, en el sentido amplio del término, debe regir las acciones que consideren y garanticen la

supervivencia y el bienestar de las generaciones humanas actuales y futuras y de los otros seres vivos

de la naturaleza, sin importar el lugar del planeta donde habiten.

2.3.6 Principio de globalidad e interdependencia

Una de las características de los problemas ambientales de los últimos tiempos, como el cambio

climático de origen antrópico, las distintas contaminaciones, la reducción de la capa de ozono, etc.,

es que son globales y, además, como se ha señalado, las relaciones entre los ecosistemas y sus

componentes ambientales están interconectadas dinámicamente y guardan interdependencia entre sí.

De igual forma, es primordial tener presente que muchos de los problemas y conflictos ambientales,

son causa o consecuencia de otros problemas ambientales. En materia de cambio climático los límites

naturales (océanos, cordilleras, ríos, etc.) y mucho menos los artificiales, son restricciones o barreras

para evitar que sus impactos adversos se presenten en cualquier lugar del planeta. Ahora bien, ya


implementación

que el problema ambiental del cambio climático es de carácter global y sistémico, las medidas para

enfrentarlo no pueden ser sectoriales o parciales, por sentido común estas acciones deben ser

integrales, globales y estar interconectadas. En este sentido no es correcto pensar en medidas de

mitigación aisladamente de las de adaptación y viceversa, los dos tipos de medidas, aunque tienen

propósitos diferentes, deben guardar interconexidad e interdependencia (Mesa, 2013, p. 130).

La interdependencia también hace referencia a la articulación y coherencia entre las políticas

sectoriales y las políticas ambientales, las políticas de desarrollo local y las prioridades de desarrollo

económico nacional e internacional, que generalmente están en contradicción.

2.3.7 Principio de conjunción de aspectos colectivos e individuales

En el ambiente convergen intereses colectivos e individuales en forma simultánea. Esta situación

obliga a superar la visión estrecha que concibe los derechos exclusivamente como individuales.

Siguiendo a Mesa Cuadros (2013), la teoría liberal de los derechos desconoce la existencia de los

derechos colectivos, pues concibe los derechos como libertades y facultades de individuos

atomizados. Existe una nueva tendencia, especialmente en Latinoamérica, que consiste en la idea de

la existencia material de los derechos colectivos, como de los derechos étnicos, que se presenta como

una posible solución a los complejos conflictos y problemas ambientales que el propietarismo

individualista ha generado y/o impulsado. Este principio hace referencia también a la primacía de

los intereses o generales sobre los particulares que en democracia debe existir.

Con respecto a las medidas para enfrentar el cambio climático global este principio debe limitar el

interés particular cuando sus intervenciones en el ambiente afecten negativamente el derecho a un

ambiente sano, las capacidades y las condiciones naturales adecuadas para enfrentar y recuperarse

de los efectos adversos del cambio climático de los ecosistemas (esto incluye a las comunidades

humanas). Como ejemplo de la violación y/o omisión de este principio se puede citar el empleo de

las corrientes hídricas para la actividad minera, que enriquece a unos pocos, antes que para el

consumo humano, primordial para la supervivencia de muchos; y la degradación o destrucción de

las estructuras ecológicas principales de las ciudades o de las zonas de reserva natural para construir

rentables proyectos urbanísticos o de infraestructura vial recreativa. En síntesis, se puede decir que

este principio consiste en que las acciones de política pública deben estar encaminadas a priorizar

los beneficios sociales, sobre todo de los más vulnerables, sobre los beneficios privados.

Capítulo 2 49

2.3.8 Principio de la participación ambiental

El principio de participación ambiental, además de ser un derecho, deber y fin del Estado, es la

garantía a la necesidad de que todas y todos los miembros del Estado Social de Derecho tomen parte

en los asuntos, discusión y principalmente en las decisiones sobre el ambiente que puedan afectarles.

(Mesa, 2013, p. 136). Para ejercer la participación ambiental la ley establece diversos mecanismos e

instrumentos jurídico-políticos como son las consultas populares, las consultas previas, las

audiencias públicas ambientales, los cabildos abiertos ambientales y las acciones constitucionales

para la defensa de los derechos ambientales, especialmente el derecho al ambiente sano asociado a

otros derechos fundamentales.

Considerando de que todas las actividades que afectan al ambiente son de interés público, colectivo

y general; una participación ambiental real, además del poder de influir sobre la decisión, debe

contener los principios de publicidad e información (Mesa, 2013, p. 131), es decir, la eliminación de

las restricciones para que todos puedan acceder a la información sobre dichas actividades.

2.3.9 Principio de los derechos inter e intra-generacionales

Este principio se refiere a la consideración y respeto de los derechos de las futuras generaciones y el

deber que tenemos las generaciones actuales de no realizar acciones que pongan en peligro su

existencia y buen vivir. Los derechos inter e intra-generacionales han sido reconocidos por la Corte

Internacional de Justicia (Mesa, 2013, p. 131) y se han consignado en los preámbulos de las

convenciones y acuerdos como sobre el cambio climático y la biodiversidad. Este principio se

relaciona íntimamente con el de sostenibilidad y el de solidaridad diacrónica, y, como los otros

principios vistos antes, debe ser entendido en su integralidad, globalidad, interdependencia y

sistematicidad.

Cuando se analiza el problema del cambio climático y las acciones para hacerle frente (mitigación y

adaptación), la luz del principio de los derechos inter e intra-generacionales orienta la acción hacia

evitar que: las emisiones de GEI continúen haciéndose en forma desaforada y que el ordenamiento

territorial y de las grandes ciudades y territorios, así como su planificación urbanística se haga sin

considerar las nuevas condiciones climáticas.

3. Análisis de la implementación de políticas

públicas de adaptación al cambio climático en la

ciudad de Bogotá D.C.

No puede ser que los hombres de ciencia se junten hace

muchos años en Kioto, nos pronostiquen lo que va a

pasar, y prácticamente no hemos hecho casi nada (José

Mujica, 2014, II Cumbre CELAC).

Como se mencionó en el capítulo dos (p. 40), la implementación consiste en la ejecución u

operacionalización de los mandatos consignados en las directrices de política estabilizadas, mediante

el despliegue de la acción estatal en el territorio; “en esta parte del proceso se busca lograr objetivos,

tener resultados y generar los impactos deseados” (Lozano, 2008, p. 117). Si bien con la

estabilización se cierran los debates de cómo entender el problema y que hacer frente a él, con la

implementación la política se encuentra con las dificultades propias de la materialización, en un

nuevo escenario de confrontación, pugnacidad y lucha política (Lozano, 2008, p. 117).

El objetivo de este análisis es determinar las directrices de política de adaptación al cambio climático

implementadas en la ciudad de Bogotá D.C entre los años 2007 y 2015, y qué tan convenientes han

sido en la práctica, teniendo en cuenta las especificidades propias de la ciudad. Para efectos de lo

anterior, este capítulo comprende de una descripción de la situación de la ciudad frente al cambio

climático, los análisis normativo, organizacional, de proyectos y de la discusión sobre la intervención

estatal a partir de documentos; y la identificación de las directrices de política en cuestión.

3.1 Situación de Bogotá frente al cambio climático

Para hacer una aproximación a la situación de Bogotá D.C. frente al cambio climático a continuación

se hará una descripción general de algunos aspectos biofísicos, luego se abordarán las características

climáticas seguidas de los escenarios futuros de riesgo derivados del cambio climático.


implementación

Bogotá D.C. es la ciudad más grande y poblada Colombia. Para el año 2014 su población se estimó

en 7.794.463 personas (SDP, 2015a) con una densidad demográfica de 4.100 habitantes por km2

(DANE, 2005). Sin embargo, su tasa de crecimiento poblacional ha disminuido: para año 2007 fue

de 1,46% y se espera que a 2020 baje hasta el 1,27% (SPD, 2013). Esto implica que cada vez los

habitantes de Bogotá serán menos, acercándose a una sociedad que empieza a envejecer (Ardila,

2011, p. 2).

La ciudad está ubicada en la vertiente occidental de la cordillera oriental de los Andes, con una

altitud que oscila entre 2.650 y 3,750 m.s.n.m. Ocupa una extensión de 163.660 hectáreas (ha), de

las cuales 23,4 % son suelo urbano y el 76, 6 % es suelo rural (IDIGER, 2015a, p. 31). Las

principales corrientes de agua de la ciudad son los ríos Bogotá, Torca, Salitre, Fucha y Tunjuelo

(IDIGER, 2015a, p. 32). La expansión de la ciudad se ha dado a expensas de la estructura ecológica

de la ciudad y la región inicialmente en dirección norte y luego en dirección suroeste. En las últimas

décadas se observa una disminución considerable en el área de humedales y la presencia de

urbanizaciones sobre sus rondas (IDIGER, 2015a, p. 33).

3.1.1 Caracterización climática

Las características climáticas de Bogotá D.C. obedecen básicamente a la interrelación de los factores

climáticos que la afectan; como son la temperatura, la humedad, las precipitaciones y la presión

atmosférica, etc. Factores que se iniciaron a observar y a medir a partir de 1970 (IDEAM, 2013). A

continuación de hace una caracterización de los principales.

En cuanto a la temperatura de Bogotá, ésta varía entre 14,5 °C y 7°C, y se observa que presenta

tendencias de carácter creciente y tiende a aumentar con el tiempo por el efecto de la urbanización,

la industria y otras actividades del hombre (IDEAM, 2013). Para el año 2014 la temperatura

promedio fue de 14,3%. Las temperaturas extremas se han presentado en los meses de diciembre,

enero y febrero, llegando a, temperaturas máximas de 25 °C durante el día y de 6 °C durante de la

noche o la madrugada (IDEAM, 2013). Espacialmente la zona que registra mayor temperatura es el

centro de la ciudad, originando en ocasiones el fenómeno isla de calor que se define como el exceso

de calor generado en un ambiente urbano por efecto de la acción del hombre (IDEAM, 2013).

La humedad, o porcentaje de vapor de agua en el aire, presenta un valor promedio de alrededor del

79%. Los valores más altos se registran en los meses de altas precipitaciones (abril, mayo, octubre y

noviembre) los menores en los meses relativamente secos o de bajas lluvias (enero, febrero, julio y

agosto). Espacialmente los mayores valores de humedad se presentan en el sector sur-occidental

Capítulo 3 53

(sector Doña Juana) con 73% y al norte de Bogotá (sector de Guaymaral) con un 74%. (IDEAM,

2013).

La precipitación de la ciudad se encuentra influenciada por encontrarse en la Zona de Confluencia

Intertropical (ZCIT) que recibe, a través de los vientos alisios, las corrientes de aire cálido y húmedo

de la zona subtropical de los hemisferios norte y sur (IDIGER, 2015a) que originan abundantes

precipitaciones entre los meses de abril y junio (primer periodo) y entre los meses de septiembre y

noviembre (segundo periodo). Otro fenómeno que determina las precipitaciones son las masas de

aire cargadas de humedad provenientes del Amazonas las cuales generan una alta pluviosidad entre

los meses de mayo y julio (SDA, 2007). Espacialmente las menores precipitaciones se registran hacia

el occidente y sur-occidente de la ciudad (con valores de 600-800 mm). El centro registra valores

entre 800 y 1000 mm y los cerros orientales alcanzan los 1.200 mm. Los más altos niveles de

precipitación se localizan hacia el sur-occidente, alcanzando valores de 1100 mm en el sector de

Juan rey y 1200 mm en la parte alta de la quebrada Yomasa (IDEAM, 2013).

La presión atmosférica, o presión que ejerce el peso de la atmosfera sobre la superficie terrestre,

presenta en Bogotá D.C. sus valores más altos en los meses de julio y agosto, llegando a 172,1 hPa25,

y los mínimos suceden regularmente en diciembre con 751,1 hPa (IDEAM, 2013).

3.1.2 Escenarios de riesgo asociados al cambio climático

En la ciudad de Bogotá los riesgos asociados a las condiciones climáticas, por su recurrencia

histórica (riesgos recurrentes), son principalmente los siguientes: inundación por desbordamiento,

empozamientos, remoción en masa e incendios forestales, como los de mayor probabilidad de

ocurrencia; además de oleadas e islas de calor, olas de frio (heladas y granizadas), sequías y

vendavales. Riesgos que tienden a intensificarse por efectos del fenómeno de El Niño y del cambio

climático. (IDIGER, 2015). A continuación, se realiza una breve descripción de los riesgos con

mayor probabilidad de ocurrencia.

Inundaciones por desbordamiento: la localización de Bogotá dentro de la Zona de Confluencia

Intertropical es el principal factor determinante del riesgo de inundación (IDIGER, 2015). Como

antecedente reciente de evento climático de gran impacto se tiene la ola invernal 2010-2011 que

se intensificó notablemente por la presencia del Fenómeno de La Niña. Según el mapa de

zonificación de riesgos de Bogotá, se estima que 5.104 ha de Bogotá (13% del área urbana)

25 Hectopascales: unidad de presión


implementación

corresponden a zonas donde existe una probabilidad de inundaciones por desbordamiento de

cauces naturales y/o cuerpos de agua intervenidos en diferentes niveles, con efectos

potencialmente perjudiciales (IDIGER, 2015, p. 124). Las localidades con mayor porcentaje de

amenaza de inundación por desbordamiento son Suba y Engativá (IDIGER, 2015, p. 126).

Empozamientos: entendidos como aquellas acumulaciones de agua procedente de drenajes en

áreas que normalmente no se encuentran inundadas. Esto depende de la situación topográfica

del área afectada, de la capacidad del sistema de drenaje y de la presencia de residuos sólidos en

canales y ductos que obstruyen la circulación de los excesos de aguas residuales y pluviales. Las

localidades con mayores riesgos de empozamientos son: Rafael Uribe Uribe, Barrios Unidos,

Engativá y Bosa (IDIGER, 2015).

Remociones en masa (deslizamientos): en Bogotá D.C. este riesgo se presenta principalmente

por la ubicación de asentamientos en áreas que antes se dedicaban a la explotación de materiales

pétreos, en taludes, laderas o rellenos que no han recibido un tratamiento técnico adecuado.

Entre los años 2002 y 2012 se han presentado del orden de 4.169 eventos de este tipo. Los

sectores con mayor amenaza por remoción en masa están ubicados en las zonas de cerros

orientales y piedemonte; y corresponden a 31.073 ha. Se estima que son cerca de 15.000 las

familias que se encuentran en zonas de alto riesgo de remoción en masa e inundaciones y que

deben ser reasentadas (IDIGER, 2015).

Isla de calor: fenómeno que consiste en la diferencia de calor relativo de una ciudad con respecto

a las áreas circundantes. Normalmente se asocia a la retención del calor por las superficies

altamente urbanizadas y se reducida escorrentía (IPCC, 2013, p. 195). En Bogotá D.C. este

fenómeno tiende a presentarse en las áreas céntricas.

Incendios forestales: de acuerdo al estudio llamado Actualización de la zonificación de riesgo

por incendio forestal y diseño de las medidas preventivas y operativas para los Cerros

Orientales de Bogotá D.C. - 2010 se estima que alrededor de 13.996 ha se encuentran en

amenaza por incendios forestales. Los registros históricos de incendios forestales en los Cerros

Orientales indican que entre 2002 y 2012 se presentaron 2.297 de estos eventos. Las localidades

con mayor probabilidad de ocurrencia de incendios forestales en Bogotá D.C. son Usme, San

Cristóbal, Chapinero y Ciudad Bolívar (IDIGER, 2015).

De acuerdo con la Tercera Comunicación Nacional sobre el Cambio Climático (IDEAM, 2015, p.

36), para fin del siglo XXI, Bogotá D.C. y en general el departamento de Cundinamarca podrá

Capítulo 3 55

presentar elevaciones de temperatura promedio de 2,3 °C adicionales a los valores actuales. En

cuanto a las precipitaciones, se proyecta un aumento entre el 10 % y el 30 % adicionales a los valores

actuales. Los principales efectos se presentarían en el sector agrícola debido a los cambios bruscos

de temperatura, así como en la proliferación de plagas asociadas a la precipitación (IDEAM, 2015,

p. 26). También se espera que el aumento de las temperaturas genere islas de calor en determinados

sectores densamente urbanizados y con las precipitaciones aumente el riesgo de inundaciones por

desbordamiento y/o empozamientos. A continuación, en la tabla 3.1, se presentan algunos valores

de cambio de temperatura y precipitaciones proyectados para el departamento de Cundinamarca para

tres diferentes escenarios comprendidos entre 2011 y 2100.

Tabla 3-1: Cambios de temperatura y precipitaciones Cundinamarca 2011-2100 (IDEAM, 2015)

Por otra parte, según Pabón, en un escenario en el que se duplique el CO2 presente en la atmosfera,

las condiciones climáticas que se podría observar en Colombia a finales del siglo XXI serían un

aumento generalizado pero no homogéneo de la temperatura del aire, así como una tendencia de

precipitación variada en las regiones: disminución de las lluvias en la región caribe, en la pacífica y

en el sur de la región andina, aumento en los pie de montes amazónico y de la Orinoquía, y en el

altiplano cundiboyacence. En el caso de Bogotá la temperatura tenderá a subir +1,4 °C y la

precipitación en un 18% (Pabón, 2003).

3.2 Análisis jurídico normativo

El objetivo de este análisis es evidenciar el surgimiento, evolución y transformación de los

contenidos normativos relacionados con orientaciones de política y aspectos inherentes a la

implementación en el periodo estudiado. Como se ha señalado, los mandatos, orientaciones y

medidas de adaptación al cambio climático en Colombia, así como sus principios, han sido

estabilizados, implícita o explícitamente, en normas jurídicas de distinta naturaleza como leyes,

decretos, acuerdos, resoluciones, planes de desarrollo, etc. A continuación, desde el punto de vista

de la adaptación al cambio climático, se hace un análisis de este marco jurídico, especialmente de

los actos expedidos entre el año 2007 y los últimos días del año 2015. Sin embargo, en algunos casos,

las normas analizadas pueden ser anteriores al periodo de estudio planteado, debido a la necesidad


implementación

de incluir aspectos normativos estructurantes de la política pública previos y permitir dar al lector

una apreciación de contexto con respecto a las normas analizadas.

3.2.1 Orden nacional

En atención a que las políticas públicas de adaptación al cambio climático son aquellas acciones o

intervenciones estatales (nacionales, regionales o locales) para ajustar los sistemas humano-naturales

a las nuevas condiciones de cambio climático (descritas en los escenarios de cambio climático

planteados), el análisis de las normas relacionadas con estas políticas parte de la Constitución

Política de Colombia de 1991, en adelante la Constitución.

Desde la Constitución se establece como uno de los fines esenciales del Estado, representado por las

instituciones de la república, la protección de la vida y los derechos de todas las personas residentes

en Colombia. En su artículo 79 la Constitución establece el derecho a un ambiente sano, garantiza

la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo y señala que es un deber del

Estado la protección de la diversidad e integridad del ambiente, así como conservar las áreas de

especial importancia ecológica y fomentar la educación que permita el logro de estos fines.

Con respecto a las facultades de los alcaldes de municipios y distritos, la Constitución establece que

sus atribuciones son dirigir la acción administrativa, es decir las formas como el Estado interviene o

decide no hacerlo en determinados asuntos, asegurar el cumplimiento de las funciones de la

administración local y la prestación de los servicios a su cargo. En cuanto a la ciudad de Bogotá, la

Constitución dispone que se organizará como distrito especial. Es decir que su régimen político,

fiscal y administrativo estará determinado por leyes especiales y también por las disposiciones

vigentes para todos los municipios. También establece que el Concejo de Bogotá, teniendo en cuenta

las características “sociales” de los habitantes, a iniciativa del alcalde mayor, dividirá el territorio en

localidades con autoridades públicas propias.

Con relación al criterio que debe ser usado para dividir el territorio de Bogotá D.C. por localidades

(las características sociales), se observa que desde la Constitución se omiten las características

ambientales como variables que deben tenerse en cuenta para la ordenación del territorio. Si un

territorio se divide de acuerdo a las características sociales de sus habitantes, lo más seguro es que

como principal criterio de división se acuda al nivel de riqueza o de pobreza de las distintas

comunidades que lo conforman; y, quizá, en la mayoría de los casos, lo que resulte es la segregación

social y la exclusión de los más pobres hacia determinados territorios, que por lo general están en

condiciones de riesgo por remoción en masa, desbordamiento y/o inundación; y además tienen

Capítulo 3 57

deficiencias o carecen de servicios públicos domiciliarios, vías de acceso, espacio público,

seguridad, justicia, salud, etc.; como sucede en Bogotá D.C.

Por otra parte, aunque las disposiciones constitucionales en materia económica (propiedad privada,

libertad de empresa, libertad de competencia, desregularización, etc.) favorecen al modelo

económico neoliberal; también en uno de sus artículos, el cual desde la esfera gubernamental y

empresarial no se invoca con frecuencia, se establece que “… la ley delimitará el alcance de la

libertad económica cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la

nación” (Art. 333). En materia de cambio climático la limitación a la libertad económica es un

aspecto muy importante porque, como se señaló en el capítulo uno, que hace referencia a

generalidades del cambio climático actual, la principal causa del efecto invernadero actual es la

ausencia de límites para la explotación y uso de los combustibles fósiles por parte de una parte de la

humanidad.

Un año después de la promulgación de la Constitución de 1991, se realizó en Nueva York la

Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) que tuvo por

objeto “la estabilización de las concentraciones de gases de efecto invernadero en la atmósfera a un

nivel que impida interferencias antropógenas peligrosas en el sistema climático” (Naciones Unidas,

1992a). Dada la importancia de articular de alguna forma este compromiso, aceptado de manera

formal por la mayoría de los países, y de incluir el paradigma del desarrollo sostenible (planteado en

la Conferencia de Río de 1992) en la legislación colombiana, se diseña y expide la Ley 99 de 1993

o Ley General Ambiental.

Mediante esta ley, entre otras medidas, se crean el Ministerio del Medio Ambiente, en sustitución del

Instituto para el Desarrollo de los Recursos Naturales Renovables (INDERENA), como máxima

autoridad ambiental; y el Sistema Nacional Ambiental (SINA), organismo dirigido por el primero

para dictar a nivel nacional las políticas y lineamientos para el manejo ambiental, además de otras

atribuciones. Sin embargo, cabe anotar que en su articulado esta ley no considera el cambio climático

como determinante en toma de decisiones ni tampoco hace alusión a medidas concretas para

afrontarlo.

Así mismo, como reacción a la emergencia invernal que vivió el país entre los años 2010-2011, en

la que resultaron afectadas más de 3,3 millones de personas, se expide el Decreto 4819 de 2010 por

el cual se crea el Fondo Nacional de Adaptación, con un presupuesto de 5,1 millones de dólares, con

el fin de recuperar y reconstruir las zonas afectadas por la ola invernal de ese mismo año. Y se


implementación

elabora el documento CONPES26 3700 de 2011 mediante el cual se define una estrategia financiera

institucional para la articulación de políticas y acciones en materia de cambio climático en Colombia.

Ordenamiento territorial

El ordenamiento territorial tiene su fundamento en el artículo 331 de la Constitución Política, según

el cual los municipios tienen el deber de "ordenar el desarrollo de sus territorios". Este ordenamiento

debe basarse en los principios de función ecológica de la propiedad, la prevalencia del interés general

sobre el particular y la distribución equitativa de las cargas y beneficios (Ley 388, 1997). Por otra

parte, el ordenamiento territorial es uno de los factores más relevantes para la adaptación al cambio

climático porque de la ubicación geográfica de los sistemas humanos con respecto a los peligros o

amenazas potenciales derivadas de los eventos climáticos y meteorológicos extremos depende, entre

otros factores, de su estado de vulnerabilidad, adaptación (preventiva y/o reactiva) y capacidad de

resiliencia.

La legislación colombiana dispone de dos principales normas que reglamentan las acciones políticas-

administrativas y de planificación física que orientan el ordenamiento del territorio: la Ley 388 de

1997 cuyo objetivo es establecer los lineamientos generales para el ordenamiento del territorio

colombiano y la formulación y adopción de los planes de ordenamiento territorial municipales y

distritales; y la Ley 1454 de 2011 por el cual se dictan normas orgánicas sobre el mismo aspecto y

se modifican otras disposiciones.

Los planes de ordenamiento territorial se definen en la legislación colombiana como “el conjunto

de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas

para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo.” (Ley 388,

1997, art. 9). Estos pueden ser: planes de ordenamiento territorial (POT), para municipios y distritos

con población superior a 100.000 habitantes; planes básicos de ordenamiento territorial, para

municipios y distritos con población entre 30.000 y 100.000 habitantes; y esquemas de ordenamiento

territorial, para municipios y distritos con población inferior a 30.000 habitantes.

La Ley 388 de 1997 no hace ninguna alusión directa al cambio climático. Sin embargo, entre sus

objetivos específicos está el establecimiento de mecanismos que permitan a los municipios proteger

el ambiente y la prevención de desastres (Art. 1) mediante el reasentamiento de familias ubicadas en

26 CONPES: Consejo Nacional de Política Económica y Social: organismo asesor del gobierno encargado de estudiar y recomendar políticas generales en materia de desarrollo económico y social.

Capítulo 3 59

zonas de alto riesgo, su sistema y plazo. La ley además establece que los planes de ordenamiento

territorial deberán contemplar un componente general, un componente urbano y un componente rural

(Art. 11); así como también establece los contenidos de cada uno (Art. 12, 13 y 14). En el

componente urbano señala que se deben tener mecanismos para la reubicación de los asentamientos

humanos localizados en zonas de alto riesgo para la salud e integridad de sus habitantes, incluyendo

la estrategia de transformación de estas zonas para evitar su nueva ocupación.

En el año 2011 se expide la Ley 1454, conocida como Ley Orgánica del Ordenamiento Territorial,

por la cual se reglamenta y modifica parcialmente la Ley 388 de 1997. Entre los aspectos más

relevantes de esta ley para nuestro análisis está la facultad que adquieren las corporaciones

autónomas regionales para declarar áreas protegidas (Art. 11). En tanto que las áreas protegidas, al

mantener la integridad de los ecosistemas, contribuyen a amortiguar los efectos del cambio climático

a nivel local y a reducir tanto posibles riesgos como impactos de los eventos extremos como

tormentas, inundaciones, sequías, etc., es fundamental que la potestad para declararlas recaiga en

entidades ambientales regionales, pues estás tienen un conocimiento más profundo de sus

ecosistemas y además, por sentido de pertenencia, tienden a protegerlos más que el gobierno central,

al que le puede resultar difícil concebir la importancia que tienen determinados territorios en la

adaptación local al cambio climático, sobre todo si se sabe que estos territorios son rentables para el

extrativismo minero-energético.

Gestión del riesgo en desastres

En vista de que generalmente las condiciones del cambio climático vienen acompañadas de eventos

climáticos y meteorológicos extremos generadores de inundaciones, remociones en masa, sequias,

olas de calor, incendios forestales, etc.; una tipología de medidas que adquiere gran peso en la

adaptación al cambio climático son las relacionadas con la reducción del riesgo y el manejo de

desastres.

La política colombiana para la gestión del riesgo y manejo de desastres es definida y orientada

mediante la Ley 1523 de 2012, la cual establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de

Desastres (definiciones27, integrantes, dirección, funciones) y se dictan disposiciones sobre los

27 A continuación, se transcriben algunas definiciones de la Ley 1523 de 2012 (Art. 4):

Calamidad pública: Es el resultado que se desencadena de la manifestación de uno o varios eventos naturales o antropogénicos no intencionales que al encontrar condiciones propicias de vulnerabilidad en las personas, los bienes, la infraestructura, los medios de subsistencia, la prestación de servicios o los recursos ambientales, causa daños o pérdidas humanas, materiales, económicas o ambientales, generando una alteración intensa, grave y extendida en las condiciones


implementación

planes departamentales, distritales y municipales de gestión del riesgo y estrategias de respuesta, los

análisis específicos de riesgos, los proyectos de desarrollo urbano y los planes específicos de

recuperación, entre otras.

En primer lugar, la ley define como gestión del riesgo en desastres (en adelante gestión del riesgo)

como “un proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de

políticas, […], medidas y acciones permanentes para el conocimiento y la reducción del riesgo…”

(Ley 1523, 2012. art. 1). Para llevar a cabo este proceso de forma articulada entre las distintas

entidades y organismos la ley crea el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo en Desastres

(SNGRD), el cual se define como “el conjunto de entidades públicas, privadas y comunitarias, de

políticas, normas, procesos, recursos, planes, estrategias, instrumentos, mecanismos, así como la

información atinente a la temática, que se aplica de manera organizada para garantizar la gestión del

riesgo en el país.” (Art, 5). Este sistema tiene por objeto “llevar a cabo el proceso social de la gestión

del riesgo con el propósito de ofrecer protección a la población en el territorio colombiano...” (Art.

6).

De acuerdo a la anterior definición se observa que la ley excluye al ambiente de los elementos que

conforman el SNGRD. Esta exclusión, además de corresponder a una concepción sectorial del

riesgo-amenaza, demuestra una desarticulación entre la norma y el ambiente y/o sus componentes

ambientales (hidrosfera, atmósfera, criósfera, etc.), los cuales al ser alterados por diferentes causas

normales de funcionamiento de la población, en el respectivo territorio, que exige al municipio, distrito o departamento

ejecutar acciones de respuesta a la emergencia, rehabilitación y reconstrucción. Desastre: Es el resultado que se desencadena de la manifestación de uno o varios eventos naturales o antropogénicos no intencionales que al encontrar condiciones propicias de vulnerabilidad en las personas, los bienes, la infraestructura, los medios de subsistencia, la prestación de servicios o los recursos ambientales, causa daños o pérdidas humanas, materiales, económicas o ambientales, generando una alteración intensa, grave y extendida en las condiciones normales de funcionamiento de la sociedad, que exige del Estado y del sistema nacional ejecutar acciones de respuesta a la emergencia, rehabilitación y reconstrucción. Emergencia: Situación caracterizada por la alteración o interrupción intensa y grave de las condiciones normales de

funcionamiento u operación de una comunidad, causada por un evento adverso o por la inminencia del mismo, que obliga a una reacción inmediata y que requiere la respuesta de las instituciones del Estado, los medios de comunicación y de la comunidad en general Intervención prospectiva: Proceso cuyo objetivo es garantizar que no surjan nuevas situaciones de riesgo a través de acciones de prevención, impidiendo que los elementos expuestos sean vulnerables o que lleguen a estar expuestos ante posibles eventos peligrosos. Su objetivo último es evitar nuevo riesgo y la necesidad de intervenciones correctivas en el futuro. La intervención prospectiva se realiza primordialmente a través de la planificación ambiental sostenible, el ordenamiento territorial, la planificación sectorial, la regulación y las especificaciones técnicas, los estudios de prefactibilidad y diseño adecuados, el control y seguimiento y en general todos aquellos mecanismos que contribuyan de

manera anticipada a la localización, construcción y funcionamiento seguro de la infraestructura, los bienes y la población. Intervención correctiva: Proceso cuyo objetivo es reducir el nivel de riesgo existente en la sociedad a través de acciones de mitigación, en el sentido de disminuir o reducir las condiciones de amenaza, cuando sea posible, y la vulnerabilidad de los elementos expuestos.

Capítulo 3 61

se constituyen en los “vehículos” de los peligros o amenazas que se pueden convertir en desastres.

De lo anterior se infiere que la ley colombiana de gestión del riesgo vigente omite el principio de

sistemicidad a pesar de estipularlo entre sus fundamentos (Art. 3, numeral 11).

Los alcaldes en el SNGRD son los responsables directos de “la implementación de los procesos de

gestión del riesgo en el distrito o municipio, incluyendo el conocimiento y la reducción del riesgo y

el manejo de desastres en el área de su jurisdicción.” (Art. 14) y deberán integrar en la planificación

del desarrollo local, acciones estratégicas y prioritarias en materia de gestión del riesgo de desastres,

especialmente, a través de los planes de ordenamiento territorial, de desarrollo municipal o distrital

y demás instrumentos de gestión pública.

Otro aspecto importante de la Ley 1523 de 2012, y que está directamente relacionada con la

adaptación al cambio climático, es el reasentamiento de las familias que se encuentran en alto riesgo

no mitigable. Al respecto, la ley establece que las administraciones territoriales deben constituir

tierras de reserva para hacer posible los reasentamientos (Art.40).

En relación al desarrollo urbano en el marco de una situación de desastre o calamidad pública, la

Ley 1523 señala que el gobierno nacional, de común acuerdo con las autoridades de planeación de

los municipios y distritos, podrá “promover, ejecutar y financiar proyectos de desarrollo urbano”, y

actuaciones administrativas y urbanísticas para la ejecución de proyectos de construcción de

vivienda y reubicación de asentamientos humanos que sean necesarios.

Planes nacionales de desarrollo

Los planes nacionales de desarrollo28 (PND) son instrumentos de planificación que, entre otras cosas,

nos ayudan a vislumbrar la incorporación y evolución de una política pública en un determinado

periodo de gobierno. En este caso en particular se analizarán las medidas y lineamientos relacionados

con la adaptación al cambio climático plasmados en los últimos tres planes nacionales de desarrollo.

El Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 “Estado comunitario: desarrollo para todos”, expedido

mediante Ley 1151 de 2007, es el primer plan nacional de desarrollo que incluye, aunque de forma

marginal, el término cambio climático en su contenido y se refiere a este como una consecuencia del

inadecuado proceso de desarrollo global de ciertas actividades antropogénicas. En cuanto a sus

28 El plan nacional de desarrollo es el plan que el Presidente de la República presenta al Congreso al comienzo de su mandato con los lineamientos de su gobierno. El tema debe incluir temas políticos, económicos, sociales y relacionados con la seguridad del país, así como con el buen funcionamiento del Estado. (Subgerencia Cultural del Banco de la República, 2015a).


implementación

disposiciones, el plan proyectó la formulación de una política nacional de cambio climático y un

plan integral de acción nacional sobre el tema, que no se expiden en este mandato; y la elaboración

de la Segunda Comunicación Nacional sobre el Cambio Climático que deberán contemplar medidas

de mitigación y adaptación. La inversión plurianual, que indirectamente tiene cierta relación con el

cambio climático, se orienta hacia la gestión del riesgo para la prevención y atención de desastres; y

es de un valor de 197.077 millones de pesos.

Después de la temporada invernal de finales de 2010 y comienzos de 2011, que dejó en el país miles

de víctimas y millones de pesos en pérdidas, se expide el 16 de junio de 2011 el Plan Nacional de

Desarrollo 2010-2014 “Prosperidad para todos” mediante Ley 1450 de 2011. El plan establece la

elaboración del Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático (expedido en agosto de 2012), el

cual es coordinado por el Departamento de Planeación Nacional (DNP) con apoyo del Ministerio de

Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. También dispone que las entidades públicas de orden

nacional deberán incorporar en sus planes sectoriales una estrategia de adaptación al cambio

climático de acuerdo a los lineamientos de las entidades coordinadoras y del IDEAM (Art. 217).

Dentro de las principales medidas que el plan propone para enfrentar el cambio climático están el

diseño e implementación de una política de investigación y desarrollo de energías renovables, la

formulación del Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático (PNACC), la Estrategia Nacional

de Reducción de Emisiones por Deforestación y Degradación Forestal (ENREDD+), acciones para

valorar el impacto y reducir la huella del carbono en los diferentes sectores; así como una estrategia

financiera para disminuir la vulnerabilidad fiscal del Estado ante la ocurrencia de un desastre natural;

y el saneamiento del Rio Bogotá. La inversión plurianual, que indirectamente tiene cierta relación

con el cambio climático, se orienta hacia la gestión del riesgo para la prevención y atención de

desastres; y es de un valor de 142.885 millones de pesos.

En el transcurso del periodo de gobierno nacional 2010-2014 y como reacción ante la tragedia social,

económica y ambiental generada por la temporada invernal de finales de 2010, en la que resultaron

afectadas más de 3,3 millones de personas, se creó el Fondo Nacional de Adaptación (Decreto 4819

de 2010), con un presupuesto final de 5,1 millones de dólares, con el fin de recuperar y reconstruir

las zonas afectadas por la ola invernal de ese mismo año. Luego, en el 2011, se expide el documento

CONPES 3700, que establece la estrategia institucional para la articulación de políticas y acciones

en materia de cambio climático; y en el 2012 el Plan Nacional de Adaptación y Mitigación del

Cambio Climático, el cual busca reducir el riesgo y los impactos socio-económicos asociados al

cambio y a la variabilidad climáticos.

Con respecto al CONPES 3700, es importante anotar que no considera de manera puntual una

política para la adaptación al cambio climático, ni tampoco de mitigación en áreas urbanas, ni hace

Capítulo 3 63

ninguna mención con respecto a la construcción de vivienda urbana en el contexto del cambio

climático.

Cabe agregar que, si bien el PND 2010-2014 por un lado contemplaba las anteriores medidas para

enfrentar el cambio climático, por otro establecía tres líneas básicas de crecimiento económico

“sostenible” llamadas locomotoras29: la explotación minero-energética, la producción agropecuaria

y la generación de vivienda y desarrollo urbano.

En el contexto de la locomotora de vivienda y desarrollo urbano, se expide en 2011 la Ley 1469, con

la que se adoptan medidas para promover la oferta del suelo urbanizable y se establecen nuevas

disposiciones que deben ser tenidas en cuenta en los procesos de revisión y actualización de los

Planes de Ordenamiento Territorial, teniendo en cuenta las grandes operaciones de urbanización

implican gran consumo de suelo. Entre las disposiciones de dicha ley, se revive la figura de los

Macroproyectos de Interés Nacional Social (MINS), que en 2015 se convertirían en los Proyectos

de Interés Nacional Estratégico (PINE), y se definen las categorías y procedimientos para el anuncio,

formulación, aprobación y adopción de estos, estableciendo, además, las condiciones para la gestión

del suelo y su ejecución. Esta ley también establece la posibilidad de adoptar el MINS de dos formas:

modificando el POT del municipio o distrito o sin necesidad de hacerlo.

En otras palabras, esta ley da facultades al gobierno nacional para adelantar este tipo de

macroproyectos en áreas que los POT tengan eventualmente delimitados como de reserva, suelo de

protección o de alto riesgo. En este sentido, los macroproyectos estarían en contravía de lo que

plantea el urbanismo sostenible en cuento a la protección de suelos de reserva, estructura ecológica

y en general la reducción del consumo de suelo con el propósito de favorecer la adaptación de la

ciudad al cambio climático. Si bien los MINS buscan satisfacer las necesidades de vivienda

económica para los hogares más pobres, aunque no siempre, también suponen una estrategia de

utilización de suelos también más económicos en la periferia de las ciudades y en áreas de expansión

urbana cuya ejecución representa un amplio margen de utilidad para las empresas constructoras

privadas.

En este orden de ideas, es preocupante que a nivel nacional los proyectos inmobiliarios impulsados

desde el gobierno “no incluyen las previsiones necesarias para enfrentar los efectos del cambio y la

variabilidad climáticos” (Ardila, 2013, 111). Según Juan Pablo Ruiz, la estrategia nacional de

29 Siguiendo a Carrizosa, la acción de llamar locomotoras a ciertos sectores económicos muestra nuestra dependencia de la realidad ajena, la de aquellos países, como Francia e Inglaterra en donde literalmente la locomotora si ha sido un factor de prosperidad (Carrizosa, 2013, 20).


implementación

adaptación y mitigación al cambio climático debería fundamentarse en una política de población y

ocupación del territorio (Carrizosa, 2013, 26).

El Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país” se expide el 9 de junio de

2015 mediante la Ley 1753 de 2015. Es el plan que más lineamientos y mayor presupuesto establece

para afrontar el cambio climático, entre otras disposiciones de índole ambiental. Entre estas medidas

están las siguientes:

Transporte: El gobierno nacional se compromete a apoyar a los sistemas de transporte (SITM,

SETP, SITP, SITR)30 siempre y cuando estos comprendan acciones orientadas a incrementar y

regular el uso de energías limpias, la integración multimodal y a adelantar medidas contra la

ilegalidad y la informalidad (Art. 32).

Emergencia sanitaria y eventos catastróficos: El Ministerio de Salud y Protección Social podrá

declarar la emergencia sanitaria y/o eventos catastróficos cuando su magnitud supere la

capacidad de adaptación de la comunidad en la que se presenta (Art. 69).

Saneamiento del Rio Bogotá: Se dispone que el 50% de los recursos recaudados por sobretasa

ambiental al impuesto predial y de otros gravámenes sobre la propiedad del inmueble en Bogotá

D.C. se destinaran para para la financiación de proyectos de adecuación hidráulica, ampliación,

construcción y optimización de plantas de tratamiento de aguas residuales y otros proyectos de

saneamiento ambiental del rio Bogotá. (Art 266).

Fondo de Adaptación. El plan define que la ejecución de los proyectos se hará con recursos del

Fondo de Adaptación, creado mediante Decreto Ley 4819 de 2010, y se regirá por el derecho

privado (Art. 155).

La inversión plurianual relacionada con el cambio climático del PND (2014-2018) se orienta hacia

la estrategia de crecimiento verde y corresponde a un valor total de 9.530.975 millones de pesos el

cual se desagrega en los siguientes objetivos (Art. 5): lograr un crecimiento resiliente y reducir la

vulnerabilidad frente a los riesgos de desastres y al cambio climático: 5.119.694 millones de pesos,

proteger y asegurar el uso sostenible del capital natural y mejorar la calidad ambiental: 3.723.872

millones de pesos y avanzar hacia un crecimiento sostenible bajo en CO2: 687.454 millones de pesos.

30 SITM: Sistemas integrados de transporte masivo para ciudades con poblaciones mayores a los 600.000 habitantes. SETP: Sistemas estratégicos de transporte público para ciudades cuyas poblaciones estén entre los 250.000 y 600.000 habitantes.

SITP: Sistemas integrados de transporte público para ciudades en donde se ha implementado los SIITM. SITR: Sistemas integrados de transporte regional para aglomeraciones urbanas y ciudades funcionales definidas en el CONPES 3819 de 2014 y que buscan consolidar la conectividad y complementariedad del mercado laboral y de servicios en estas áreas (Ley 1753, 2015, Art. 32).

Capítulo 3 65

Se observa que la introducción de acciones puntuales para afrontar el cambio climático en los planes

nacionales de desarrollo se ha dado en primer lugar como como reacción a los eventos climáticos

extremos más recientes y que han dejado perdidas sociales y económicas de gran magnitud, como la

ola invernal de 2010-2011; y en segundo lugar, como respuesta al discurso mundial sobre el cambio

climático, especialmente el que proviene de las Naciones Unidas y de la Unión Europea.

Tabla 3-2: Presupuesto de planes nacionales de desarrollo asociado a la adaptación al cambio

climático (Planes nacionales de desarrollo 2006-2010, 2010-2014 y 2014-2018).

Presupuesto nacional relacionado con el cambio climático

Plan Nacional de Desarrollo Periodo

Inversión plurianual

(cifras en millones

de pesos)

Estado comunitario: desarrollo para todos 2006-2010 197.077

Prosperidad para todos 2010-2014 142.885

Todos por un nuevo país 2014-2018 9.530.975

Figura 3-1: Comparación presupuesto de planes nacionales de desarrollo asociado a la

adaptación al cambio climático (Elaboración propia).

La importancia que el gobierno de turno les da a las políticas para afrontar el fenómeno climático y

su respectiva evolución se ve reflejada en los presupuestos de inversión de cada plan. La tabla 3-1 y

la figura 3-1 muestran los montos en millones de pesos colombianos que se proyectaron en los tres

últimos planes nacionales de desarrollo, donde se evidencia el gran salto presupuestal en materia de

cambio climático que se presenta después del periodo de gobierno llamado “Prosperidad

197.077 142.885

9.530.975

0

2.000.000

4.000.000

6.000.000

8.000.000

10.000.000

12.000.000

2006-2010 2010-2014 2014-2018

Presupuesto de los planes nacionales de

desarrollo relacionado con el cambio

climático (cifras en millones de pesos)


implementación

Democrática” (2010-2014), lapso de tiempo durante el cual el país sufrió los impactos negativos de

la ola invernal 2010-2011 y para la cual no estuvo preparado.

3.2.2 Orden regional (Cundinamarca – Bogotá D.C.)

El Plan de Desarrollo Departamental 2012-2016 “Cundinamarca Calidad de Vida” (Ordenanza

128 de 2012) es el primer plan departamental que señala la necesidad de incorporar la adaptación al

cambio climático en las herramientas de planeación y gestión territorial. El plan tiene cuatro

objetivos estratégicos: “el desarrollo integral del ser humano; sostenibilidad y ruralidad;

competitividad, innovación, movilidad y región; y fortalecimiento institucional para generar valor

de lo público” (Gobernación de Cundinamarca, 2012, 14). El segundo objetivo “Ruralidad y

Sostenibilidad” representa el componente ambiental del plan y consiste en “establecer la relación

armónica del ser humano con el ambiente y su entorno”.

A nivel presupuestal este plan dispone de 7,5 billones de pesos ($7.500.000 millones) para la

ejecución de los diferentes objetivos, programas y proyectos. De los cuales 0,5 billones de pesos

($500.000 millones) (7%) fueron designados al objetivo “Sostenibilidad y Ruralidad” que contiene

nominalmente el tema de adaptación al cambio climático. Esto permite evidenciar que de los cuatro

objetivos del plan, la menor inversión es la destinada al objetivo ambiental.

Al revisar los últimos planes departamentales de desarrollo, y en línea con Lombo (2014), se observa

que la parte ambiental en todos, aunque hace parte de sus objetivos y/o ejes estratégicos, cuenta con

la menor inversión de recursos financieros con relación a los otros aspectos del desarrollo; y además,

solo el plan departamental de desarrollo 2012-2016 señala la necesidad de incluir el cambio climático

en ordenamiento del territorio y en la gestión del riesgo, aunque la iniciativa no se desarrolla

explícitamente.

3.2.3 Orden distrital (Bogotá D.C.)

Como se vio en el capítulo dos, las políticas públicas corresponden a procesos caracterizados por

formas de intervención del Estado para resolver problemas que se consideran socialmente relevantes

(Lozano, 2008, p. 16). En este sentido, la creciente preocupación por los impactos adversos del

cambio climático cobró tal relevancia que fue incorporada a la política pública bogotana,

especialmente después de que la ciudad sufrió los efectos negativos de la temporada invernal de

2010-2011. Sin embargo, el componente normativo de la implementación de las políticas públicas

de adaptación al cambio climático en Bogotá D.C., como proceso, tiene unos antecedentes

Capítulo 3 67

normativos en el orden distrital. Al respecto, a continuación, se hace, en su orden, una breve

descripción y análisis de los siguientes elementos normativos expedidos y aprobados por las

autoridades distritales en los últimos años, como son los planes distritales de desarrollo, los planes

de ordenamiento territorial, y otros acuerdos y decretos.

Planes distritales de desarrollo

Los planes distritales de desarrollo, como instrumentos para la gestión pública de un gobierno para

un determinado periodo, plantean las directrices, orientaciones, posiciones y acciones con respecto

a múltiples aspectos que influyen en el desarrollo del distrito. A continuación, se revisan en forma

sintética los dos últimos planes de desarrollo de la ciudad de Bogotá D.C. con el objeto de extraer

los lineamientos y medidas relacionadas con la adaptación al cambio climático en ellos contenidos.

El Plan de Desarrollo Bogotá D.C. 2008-2012 “Bogotá Positiva: para vivir mejor” no hace ninguna

referencia directa al cambio climático. Por otra parte, el presupuesto total del plan fue de 38.850.000

millones ($38,85 billones), de los cuales para el sector ambiente se destinó 315.000 millones de

pesos que equivale a menos del 1%. El programa directamente relacionado con el ambiente es

“ambiente vital” por un valor de 65.300 millones de pesos (Lombo, 2014, 94).

El Plan de Desarrollo Bogotá D.C. 2012-2016 “Bogotá Humana”, aprobado mediante el Acuerdo

489 de 2012, es el primero que otorga un espacio relevante al tema del cambio climático en su

orientación. El plan se orienta por tres ejes estratégicos: “una ciudad que reduce la segregación y la

discriminación: el ser humano en el centro de las preocupaciones del desarrollo”, “un territorio que

enfrenta el cambio climático y se ordena alrededor del agua”; y “una Bogotá en defensa y

fortalecimiento de lo público”. Se observa que el plan de desarrollo cuenta con todo un eje estructural

sobre cambio climático. Así, la problemática del cambio climático y la adaptación al mismo se

concibe como aspecto central en la planificación del territorio y del desarrollo de la ciudad.

Para el desarrollo de este segundo eje el plan propone, entre otras, las siguientes estrategias:

renaturalización de los cuerpos de agua y recuperación de áreas forestales; el fortalecimiento de la

institucionalidad regional; adquisición y mantenimiento de zonas de conservación de recursos

hídricos; integración regional, introducción de cambios tecnológicos en el trasporte y priorización

del transporte masivo y colectivo; promoción de cambios culturales individuales en relación con el

uso, apropiación y conservación del ambiente; regularización, formalización y dignificación del

reciclaje y gestión de la salud ambiental, las cuales se pretende materializar a través de distintos

programas que a su vez son marco de varios proyectos. Es de anotar que, aunque estos programas se

plantean para enfrentar el cambio climático y ordenar el territorio con respecto al agua, unos se

enfocan en mayor medida en la mitigación y otros en la adaptación. Los programas relacionados con


implementación

la mitigación son: “Movilidad Humana”, “Basura Cero” y “Bogotá Humana Ambientalmente

Saludable”. Los relacionados con la adaptación son: “Recuperación, rehabilitación y restauración de

la estructura ecológica principal y de los espacios de agua”; “Estrategia territorial regional frente al

cambio climático”; “Gestión integral de riesgos” y “Bogotá territorio en la región”.

Con respecto a la inversión, el presupuesto total del plan es de 53,065 billones de pesos ($53.065.452

millones) de los cuales al segundo eje (un territorio que enfrenta el cambio climático y se ordena

alrededor del agua) le corresponde una asignación de 17,527 billones de pesos ($17.527.000

millones) que equivale a un 33% del total. De este eje, como se observa en la tabla 3-2, los programas

que mayor inversión contemplan son “Movilidad Humana” con 15.527.472 millones de pesos

($15,527 billones) y “Gestión integral de riesgos” con 996.967 millones de pesos ($0,996 billones).

Tabla 3-3: Plan plurianual de inversiones Plan de Desarrollo de Bogotá 2012-2016. Eje 2.

Cifras en millones de pesos (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2012, p. 448).

Programa 2012 2013 2014 2015 2016 Total

Programa de recuperación,

habilitación y restauración de

la estructura ecológica

principal y de los espacios del

agua

50.341 27.825 15.3678 148.411 114.921 595.180

Estrategia territorial frente al

cambio climático 2.591 6.975 9.000 8.549 5.872 32.987

Programa de movilidad urbana 1.282.850 2.734.285 2.845.548 5.876.769 27.880.20 15.527.472

Programa de gestión integral de

riesgos 111.641 219.916 223.712 222.837 218.871 996.976

Programa basura cero 23.939 36.598 38.393 27.124 24.737 150.791

Programa Bogotá Humana

ambientalmente saludable 30.677 51.246 57.037 45.170 37.524 221.654

Programa Bogotá territorio en

la región 593 516 516 516 516 2.657

TOTAL 1.502.636 3.177.362 3.327.883 6.329.376 3.190.461 17.527.718

Planes de ordenamiento territorial

El Plan de Ordenamiento Territorial (POT) Decreto 190 de 2004, en adelante POT Decreto 190,

compila las normas de los Decretos Distritales 619 de 2000 y 469 de 2003 y es el POT que

prácticamente ha orientado el desarrollo y crecimiento de la ciudad de Bogotá D.C. en los últimos

dieciséis años. En cuanto a su estructura el plan no sigue los lineamientos de la Ley 388 de 1997 y

organiza su articulado en cinco grandes títulos relacionados con los siguientes temas: región Bogotá

Cundinamarca, red de ciudades, instrumentos de gestión del suelo, alcaldías locales e inversión y

ejecución prioritaria. Respecto al cambio climático, el POT Decreto 190, no hace ninguna referencia,

Capítulo 3 69

sin embargo, en su cuerpo se observan algunos aspectos que en cierta medida están relacionados con

la adaptación al cambio climático, lo cuales se analizarán más adelante en contraste con el Plan de

Ordenamiento Territorial Decreto 364 de 2013.

El Plan de Ordenamiento Territorial Decreto 364 de 2013, en adelante POT Decreto 364, modifica

excepcionalmente las normas del POT Decreto 190 de 2004. Modificación excepcional que, según

la administración de la “Bogotá Humana” obedeció a los siguientes motivos: la necesidad de ordenar

el territorio con una visión de largo plazo, los ajustes de población con el censo de 200531, las nuevas

condiciones de riesgo climático, la implementación del SITP y el sistema de transporte multimodal32,

la articulación del ordenamiento rural con la legislación nacional y la simplificación normativa. De

acuerdo con la administración distrital Bogotá Humana, con el Decreto 364 de 2013 se busca:

generar mayores oportunidades para vivir cerca de los centros de empleo y acceder a los servicios

urbanos que presta la ciudad; garantizar un sistema de transporte integral y multimodal; recuperar e

integrar los espacios ambientales; reubicación de la población localizada en zonas de riesgo y

garantizar un desarrollo de la ciudad equilibrado, con calidad urbanística y sostenibilidad ambiental

y socioeconómica (SDP, 2013).

Este instrumento de planeación y gestión territorial estuvo vigente durante siete meses y, aunque ha

sido reconocido favorablemente en numerosos foros internacionales, encontró numerosos

inconvenientes para su implementación; principalmente debido a la oposición del sector de la

construcción asociado a la Cámara Colombiana de la Construcción (CAMACOL), situación que

condujo a su suspensión de manera provisional por parte de la Sección Primera del Consejo de

Estado (Auto CE 624 de 2014), conforme con lo ordenado en auto de fecha 27 de marzo de 2014,

corporación que posteriormente declaró por mayoría que no tenía competencia para estudiar el caso

y lo remitió a un juez administrativo, instancia que actualmente adelanta su estudio.

En cuanto a la estructura por componentes del POT Decreto 364, se observa éste que sigue los

lineamientos establecidos en la Ley 388 de 1997. Se divide en siete grandes títulos: componente

general, componente urbano, componente rural, instrumentos de planeación, gestión y financiación,

programas del plan de ordenamiento territorial, mecanismos de evaluación y seguimiento y otras

disposiciones; más la cartografía conformada por 38 mapas.

31 Las dinámicas de población con el censo de 2005 dieron que en Bogotá existían 725.778 habitantes menos

de lo previsto para 2010 (SDP, 2013). 32 Varios modos de transporte público integrados


implementación

Entre los principales aspectos relacionados con la adaptación al cambio climático contemplados en

el POT Decreto 364 están los lineamientos de política para la adaptación al cambio climático, los

usos del suelo, el modelo de ciudad, edificabilidad y cargas urbanísticas, la conurbación, las medidas

integrales de adaptación basada en ecosistemas (AbE), el Río Bogotá, la estructura ecológica

principal y la estructura ecológica regional, la reclasificación del suelo urbano y de expansión, el

control de bordes de ciudad, la actividad minera, los instrumentos de gestión y planeación para

reducir la vulnerabilidad, y los programas para la implementación.

A continuación de hace una comparación de algunos aspectos de relevancia para la adaptación al

cambio climático contenidos en los citados POT´s.

Lineamientos de política para la adaptación al cambio climático y la gestión del riesgo. Como se

mencionó antes, el POT Decreto 190 no define políticas o lineamientos orientados directamente a la

mitigación y/o adaptación al cambio climático. Sin embargo, concibe algunas ideas ambientales

como políticas ambientales (Art. 7): calidad ambiental para el desarrollo humano integral, desarrollo

sostenible como proyecto social y cultural, preminencia de lo público y lo colectivo, ecoeficencia de

la función y la forma urbanas, transformación positiva del territorio, gestión ambiental urbano

regional y liderazgo nacional; y articulación global. De estos enunciados llama la atención

especialmente el cuarto (ecoeficencia de la función y la forma urbanas) que sostiene que toda

decisión ambiental debe medirse por su contribución a la ecoeficiencia, la cual define como la

capacidad de producir bienes, servicios y estructuras. En este sentido, concebir las decisiones

ambientales en función de los intereses económicos corresponde a la visión instrumentalista del

ambiente propia de la sostenibilidad débil.

En contraparte, el POT Decreto 364 incorpora lineamientos de política para la adaptación al cambio

climático y la gestión del riesgo en todos sus componentes empezando por las políticas de

ordenamiento territorial en el suelo urbano (Titulo II. Componente urbano. Capítulo 1.). Entre estos

lineamientos están: ampliar el conocimiento de las potenciales amenazas que se aumentarán en la

ciudad bajo las nuevas condiciones de cambio climático, adecuar la gestión del riesgo de acuerdo a

los lineamientos de la Ley 1523 de 2012; el desarrollo de medidas urbanas de mitigación y

adaptación al cambio climático en coresponsabilidad con la región; el aumento de la capacidad

institucional y comunitaria en torno a la prevención y mejoramiento de la respuesta ante los desastres

naturales o de origen antrópico; y la identificación de las variables de resiliencia de la ciudad en su

contexto territorial, para proponer las medidas de prevención y recuperación frente a la presencia de

riesgos.

Capítulo 3 71

Usos del suelo: Aunque el fenómeno de la mezcla de usos del suelo es una característica de las

ciudades del siglo XXI y Bogotá D.C. no está exenta de presentarlo, el POT Decreto 190 de 2004

plantea un modelo de usos del suelo monofuncionalista (Art. 337), propio del siglo XX, que divide

gran parte del territorio en zonas dedicadas a un solo tipo de actividad: residencial, dotacional, de

comercio y servicios, de actividad central, urbana integral e industrial (SDP, 2013, p. 3).

Por su parte, el POT Decreto 364 propone la mezcla de usos del suelo como principio rector de las

normas de usos del suelo en Bogotá D.C. (Capítulo V. Subcapítulo 1). Esto con el propósito de

aumentar las posibilidades de interacción social, ubicar equipamientos que prestan servicios sociales

en las áreas donde se requieran asegurando así el acceso a derechos fundamentales, sociales y

culturales; y acercar los centros de empleo y estudio a las áreas donde está localizada la vivienda.

Según el Distrito, esto permitirá reducir los tiempos de desplazamiento en la ciudad y la congestión

vehicular, así como disminuir los gastos en transporte. Entre las medidas de usos del suelo, el POT

Decreto 364 reclasifica 2.056 hectáreas de suelo urbano y de expansión, como nuevo suelo rural

(Art. 54).

Modelo de ciudad: El POT Decreto 190 señala que se busca avanzar a un modelo de ciudad región

diversificado (Art. 1). Y para esto las áreas de expansión se incorporarán al perímetro urbano

mediante planes parciales, es decir, la expansión urbana se hará, pero de manera controlada.

El modelo de ciudad proyectado por el POT Decreto 364 es el de ciudad compacta33 con

redensificación en el centro (Art. 157). En este sentido este plan introduce el concepto del centro

ampliado, que corresponde a aquella área que contiene el mejor espacio público de la ciudad, la

mayor cantidad de vías principales y concentra los servicios básicos y los comercios fundamentales.

Como se observa en la figura 3-2 el área determinada como centro ampliado tiene los más bajos

niveles de habitantes residentes. En contraste, los sectores ubicados al occidente y sur occidente de

la ciudad tienen las más altas densidades de habitantes residentes. Esta medida consiste en estimular

los procesos de redensificación del centro ampliado mediante la reutilización de las edificaciones

existentes y reurbanización (dotación de servicios públicos, parques, vías y equipamientos de

acuerdo a las necesidades de la nueva población); y para lograrlo establece que los constructores

deben cumplir con determinadas obligaciones urbanísticas (cargas urbanísticas) y de Vivienda de

Interés Prioritario34 (SDP, 2013).

33 Una ciudad compacta es aquella que presenta cierta compacidad en su estructura urbana, está cohesionada socialmente, genera espacios de sociabilidad, crea un territorio con cercanía a los servicios, y facilita el desarrollo de la vida en comunidad. Esta ciudad se reconoce en gran medida en la cultura mediterránea (Leal, 2010, p. 60). 34 Vivienda de máximo 70 salarios mínimos legales vigentes.


implementación

Figura 3-2: Densidad urbana. Habitantes/hectárea (SDP, 2013).

Conurbación35: A pesar de que la letra del POT Decreto 190 señala que se debe evitar la conurbación

(Art. 1, numeral 4) no se observan medidas concretas para tal propósito. Al respecto el POT Decreto

364 la restringe o trata de evitarla mediante la priorización de la redensificación del centro ampliado,

entre otras medidas de control de bordes.

Perspectiva regional: El POT Decreto 190 (Art. 1, numeral 2) adopta un esquema de ordenamiento

territorial en perspectiva regional, que propone un modelo abierto y desconcentrado de ciudad,

siendo Bogotá D.C. el nodo principal de una red funcional de ciudades articuladas al interior de su

propia región. Esta perspectiva también se adopta en el POT Decreto 364 (SDP, 2013, p. 18).

Medidas integrales de adaptación basada en ecosistemas: Mientras el POT Decreto 190 no

contempla la adaptación al cambio climático bajo ningún enfoque, el POT Decreto 364 adopta en la

perspectiva de la adaptación basada en ecosistemas (AbE)36 y en consecuencia dispone medidas

como: la definición de los usos del suelo, la delimitación de áreas de reserva y suelo de protección,

la expedición de normas de edificación y urbanización que estimulan la densificación del centro

35 Conurbación: consiste en el proceso por el cual una ciudad crece desordenadamente a partir de la unión con otras poblaciones adyacentes, fenómeno producido por la industrialización y el crecimiento demográfico (Subgerencia Cultural

del Banco de la república, 2015b). 36 Según la AbE las actuaciones en materia de adaptación al cambio climático y gestión del riesgo requieren de intervenciones y regulación del territorio integrales, sistémicas y reales que involucren medidas integrales de mediano y largo plazo.

Capítulo 3 73

ampliado, la orientación de los sistemas de transporte y de las actividades de alto impacto hacia el

uso de energías limpias, entre otras.

Estructuras ecológicas principal y regional: En cuanto a la definición y extensión de la estructura

ecológica principal (EEP) existen diferencias entre ambos planes de ordenamiento territorial. Por

una parte, el POT Decreto 190 concibe a la estructura ecológica principal como aquella área

constituida por una red de corredores ambientales integrados a la estructura ecológica regional que

constituyen la base del ordenamiento territorial (Art. 16), y cuya función es “sostener y conducir la

biodiversidad y los procesos ecológicos esenciales y dotar al distrito de bienes y servicios

ambientales para el desarrollo sostenible” (Art. 72). Según la SDP (2009, p. 18), esta área

corresponde a 77.873 hectáreas (ha) (incluyendo 37.395 ha del Parque Natural de Sumapaz que

pertenecen a la localidad de Sumapaz y 12.223 ha de los Cerros Orientales) que equivale al 47,6%

sobre el total del suelo del distrito capital: 163.659 hectáreas; y cuyos componentes básicos son el

sistema de áreas protegidas, los parques urbanos, los corredores ecológicos y las áreas de manejo

especial del rio Bogotá, así:

Tabla 3-3: Componentes de la estructura ecológica principal (Decreto 190, 2004).

Sistema de áreas protegidas del distrito Parques urbanos Corredores ecológicos

Áreas de manejo especial nacionales, Áreas de manejo especial regionales,

Santuario Distrital de Flora y Fauna,

Área Forestal Distrital, Parque Ecológico

Distrital.

No se incluye la Reserva Forestal Thomas

Van Der Hammen

Parques de escala metropolitana y parques de

escala zonal.

Corredor ecológico de ronda, Corredor ecológico vial,

Corredor ecológico de borde

Corredor ecológico regional

Por otra parte, el POT Decreto 364 define la estructura ecológica principal como “el sistema de áreas

con valores ambientales presentes en el espacio construido y no construido que interconectadas dan

sustento a los procesos y a las funciones ecológicas esenciales y a la oferta de servicios ambientales

y ecosistémico (actuales y futuros) para el soporte de la biodiversidad y del desarrollo

socioeconómico y cultural de las poblaciones en el territorio.” (Art. 17). Es decir, a diferencia del

POT Decreto 190, el POT Decreto 364 incluye como parte de la EEP a las áreas con valores

ambientales que se encuentran en el interior de la ciudad (espacio construido). Según la SDP (2013,

p. 56) bajo el POT Decreto 364 se incorporarían 39.900 ha (Figura 3-3), quedando la EEP con una

extensión de 117.773 ha (incluyendo 37.395 ha del Parque Natural de Sumapaz y 12.223 ha de los

Cerros Orientales) que equivale al 72% del total del suelo del distrito capital (163.659 ha). (A.

Anexo. Mapa No. 10 POT Decreto 364).


implementación

Figura 3-3: Variación de la EEP con el POT Decreto 364 (SDP, 2013).

Así, en el marco del POT Decreto 364, la EEP estaría conformada por los siguientes componentes,

categorías y elementos (Tabla 3-3):

Tabla 3-4: Componentes de la estructura ecológica principal (Decreto 364, 2013, p. 56).

Sistema de áreas protegidas del distrito Áreas de especial importancia

ecosistémica Elementos conectores

complementarios

1. Áreas protegidas del nivel nacional y

regional

Parque Nacional Natural de Sumapaz

Área de Reserva forestal Protectora

Bosque Oriental de Bogotá

Reserva Forestal Regional

Productora del Norte “Thomas Van

Der Hammen”

Reserva Forestal Protectora

Productora de la Cuenca Alta del rio

Bogotá

2. Áreas protegidas del nivel distrital Áreas forestales distritales

Parques ecológicos distritales (de

humedal y de montaña)

Reserva Distrital de Conservación de

Ecosistemas

Reserva campesina de producción

agroecológica

3. Reservas naturales de la sociedad civil

Sistema hídrico

Corredor ecológico

regional del rio Bogotá

Nacimientos de agua

Humedales no declarados

como áreas protegidas

Áreas de recarga de

acuíferos

Embalses

Corredores ecológicos

hídricos

Ríos y quebradas con sus rondas hidráulicas

Zonas de manejo y

preservación ambiental

Corredores ecológicos de

transición rural

Páramos y subpáramos no

declarados como áreas

protegidas

1. Parques especiales de

protección por riesgo

2. Parques de la red general

(anteriormente parques de

escala metropolitana y zonal)

3. Conectores ecológicos

4. Cercas vivas en suelo rural

5. Áreas de control ambiental

6. Canales

Capítulo 3 75

Según se ha visto, el POT Decreto 364 propone el aumento de áreas protegidas y en consecuencia

dispone las siguientes medidas:

Declaración de nuevas áreas protegidas: Parque Ecológico Distrital de Montaña (PEDM) Cerro

Seco y PEDM Arborizadora Alta. Parque Ecológico Distrital de Humedal (PEDH) La Isla, y

PEDH El Salitre.

Redelimitación y ampliación de áreas protegidas existentes: PEDM Cerro de la Conejera. PEDM

Entrenubes. Área Forestal Distrital Cerros de Suba y se amplían los siguientes PEDH: El Burro,

Tibabuyes, La Conejera, Tibanica, Torca - Guaymaral y Jaboque.

Recategorización del Sistema Distrital de Áreas Protegidas: Se crean dos nuevas categorías de

manejo y administración de áreas protegidas: Reserva Distrital de Ecosistemas (Categoría IV de

la UICN) y Reserva Campesina de Producción Agroecológica (Categoría V de la UICN). Esta

última, permite reconocer la presencia histórica de comunidades campesinas, cuyos

componentes en términos de cultura, economía y modo de vida están íntimamente ligados, y

constituyen una potencialidad para la ciudad en términos de buscar y fortalecer la integración de

la diversidad cultural con la diversidad biológica. (SDP, 2013)

Por otra parte, el POT Decreto 364 señala que integra la Estructura Ecológica Principal de Bogotá

con la Estructura Ecológica Regional mediante estrategias para la protección de los páramos a través

de la conexión del corredor de conservación Chingaza - Páramo de Sumapaz - Cerros Orientales-

Páramo de Guerrero-Páramo de Guacheneque así como también la conectividad ecológica con el

sistema montañoso de la Sabana de Bogotá. Además, articula los Planes de Ordenamiento y Manejo

de Cuencas Hidrográficas POMCAS, formulados y aprobados por la región. El POT Decreto 364

considera dentro de la categoría de suelo de protección las áreas para la producción agrícola y

ganadera y de explotación de los componentes ambientales (recursos naturales) (SDP, 2013).

Rio Bogotá (Art. 104): Desde la perspectiva del POT Decreto 190, el rio Bogotá conforma el eje

integrador de la estructura ecológica principal. El suelo comprendido por la ronda hidráulica37 y la

zona de manejo y preservación ambiental (ZMPA) es suelo de protección38 y tiene prohibido su uso

residencial, minero, industrial, forestal y residencial de todo tipo (Art.111). la ZPMA de las

localidades de suba y Fontibón hacen parte de la EEP, para las otras localidades como Kennedy,

Engativá y Bosa; esta zona se definirá en virtud de la amenaza por inundación no mitigable. Para

37 Ronda Hidráulica: zona constituida por la franja paralela al eje de rectificación definido por el caudal medio mensual multianual del rio, de hasta 30 metros de ancho (Decreto 190, 2004, art. 108). 38 ZMPA: área contigua a la ronda hidráulica que tiene como mínimo 270 metros de ancho (Decreto 190, 2004, art. 109).


implementación

proteger las zonas aledañas del rio y controlar las crecientes se plantea, entre otras medidas, la

construcción de jarillones y dragado en concordancia con el programa de saneamiento (art.116).

Con respecto al corredor ecológico regional del Río Bogotá, el POT Decreto 364 establece que éste

se constituye como suelo rural y de protección (bajo el POT Decreto 190 se considera solo de

protección) y hace parte en su totalidad del valle aluvial y de la EEP (no solamente el sector de Suba

y Fontibón), incluye el cuerpo de agua desde el eje, la ronda hidráulica y la ZMPA. Además, fija que

los asentamientos humanos que se ubiquen dentro del Parque Especial por Riesgo del Río Bogotá,

serán objeto del Programa de Mejoramiento Integral, hasta tanto no se culminen las obras de

adecuación hidráulica del Río Bogotá, que permitan conocer las nuevas condiciones de amenazas y

riesgos. Las edificaciones existentes en dichos asentamientos no podrán ser objeto de licencias

urbanísticas, salvo de reforzamiento y/o adecuación. Además de otras medidas en torno a la

adecuación hidráulica y recuperación ambiental del rio (Art. 65).

Control de bordes: El POT Decreto 190 señala en forma general como bordes: la cuenca del río

Bogotá, los cerros orientales y zonas rurales del sur y del norte (Art. 6). Sin embargo no se define

una estrategia clara para su control.

Ahora bien, con relación al control de bordes el POT Decreto 364 estable una serie de medidas, entre

las cuales se destacan (SDP, 2013, p. 33):

Borde oriental: Se prohíben las nuevas construcciones en los cerros orientales y permite el

manejo de las existentes. Este borde constituye un corredor ecológico regional con los páramos

de Sumapaz y Chingaza. Se determina también que la totalidad de áreas no ocupadas que resulten

excluidas de la reserva forestal administrada por la CAR por el Fallo del Concejo de Estado,

harán parte del nuevo Parque Borde Oriental cuyo suelo se clasificará como rural y de

protección.

Borde norte: Se propone una estrategia ambiental para la ocupación de la franja de transición

urbano – rural del norte de la ciudad, evitando, entre otras, la conurbación con municipios

vecinos. En cuanto a los usos del suelo se destacan las siguientes determinaciones:

Adopción del Parque Especial de Protección por Riesgo Guaymaral: 119 hectáreas.

Creación del Parque Metropolitano Guaymaral: 41 hectáreas.

Ampliación del Parque Ecológico del Humedal Torca-Guaymaral y del Parque Ecológico

de Montaña La Conejera.

Incorporación, reconocimiento y articulación con la Reserva Forestal Productora del Norte

Thomas Van-Der Hammen: 1395 hectáreas

Capítulo 3 77

Borde sur: “Se realizará la recategorización de áreas protegidas ubicadas en las localidades de

Usme y Ciudad Bolívar, implementando las nuevas categorías de Reserva Distrital de

Ecosistemas, y Reserva Campesina de Producción Agroecológica. Se incluirán, en dicha

recategorización, los ecosistemas estratégicos que se identifiquen en el proceso de delimitación

del ecosistema de páramo establecido por el Instituto Humboldt y el Ministerio de Ambiente.”

(SDP, 2013)

Borde occidental: Se plantea un manejo del riesgo con visión regional del Río Bogotá, para lo

cual:

Se crea el Parque Especial de Protección por Riesgo Río Bogotá (PEPRB) conformado por

el río Bogotá, su ronda hidráulica y la zona de manejo y preservación ambiental.

La Zona de Manejo y Preservación Ambiental (ZMPA) del Río Bogotá en su totalidad se

clasifica como suelo rural y de protección.

Renovación urbana: Desde el punto de vista de la adaptación al cambio climático la renovación

urbana constituye una estrategia para evitar la expansión descontrolada de la ciudad hacia los bordes

y la conurbación. En este sentido, el POT Decreto 190 define el tratamiento de renovación urbana

como aquel que busca la transformación de zonas desarrolladas de la ciudad que están siendo

subutilizadas con el objeto de aprovechar al máximo su potencial (Art. 374). Es decir, el tratamiento

de renovación urbana establece los mecanismos, procedimientos, características y condiciones con

las que se debe actuar para construir en áreas ya construidas y que están siendo subutilizadas

(construir sobre lo construido). En este sentido, con el POT Decreto 364 se amplían las áreas de la

ciudad que pueden ser urbanizadas (o reurbanizadas) bajo este tipo de tratamiento, básicamente con

el objeto de avanzar en la estrategia de redensificación del centro ampliado de Bogotá D.C.

Urbanismo y Construcción Sostenible: Tanto el POT Decreto 190 como el POT Decreto 364

establecen lineamientos y programas de ecourbanismo y/o construcción sostenible. Sin embargo, en

el segundo, estos se constituyen en un instrumento de gestión y planeación encaminado a reducir la

vulnerabilidad ante el cambio climático llamado Política de Ecourbanismo y Construcción

Sostenible.

Reubicación de familias asentadas en áreas de riego no mitigable: En el POT Decreto 190, por

mandato del artículo 12 de la Ley 388 de 1997, se establece el subprograma de reasentamiento

(creado en 1996) por alto riesgo no mitigable (Art. 292). Con relación a esta medida, la diferencia

que se observa en el POT Decreto 364 es la inclusión del concepto de reparación o reconstrucción

de vivienda (reasentamiento en sitio) para el cual se establecen dos instrumentos: el subsidio distrital

de vivienda en especie y el banco de materiales.


implementación

Como se mencionó anteriormente, el POT Decreto 364 estuvo vigente por un periodo de siete meses

(agosto 2013 – abril 2014). En consecuencia, el desarrollo y crecimiento urbano de la ciudad en los

últimos quince años ha sido orientado por el POT Decreto 190. A continuación, en la tabla 3-4, se

presenta un cuadro comparativo que resume los aspectos relacionados con la adaptación al cambio

climático presentes implícita o explícitamente en estos dos planes de ordenamiento territorial.

Tabla 3-5: Comparación entre POT Decreto 190 y el POT Decreto 364 (Elaboración propia).

Aspecto de adaptación al

cambio climático

POT Decreto 190 de 2004

(vigente) POT Decreto 364 de 2013 (suspendido)

Lineamientos de política para la adaptación al cambio

climático

No se definen políticas orientadas directamente al cambio climático.

Lineamientos de ordenamiento del suelo, reducción de la vulnerabilidad, gestión del riesgo, aumento de la capacidad institucional

y comunitaria, estructura ecológica principal, etc.

Usos del suelo Monofuncional Mezcla de usos

Modelo de ciudad Dispersa Compacta

Conurbación Se debe evitar. No se observan medidas concretas.

Se debe evitar. Redensificación del centro ampliado.

Perspectiva regional Modelo abierto y desconcentrado. Red de ciudades.

Modelo abierto y desconcentrado. Red de ciudades.

Medidas de adaptación basada en ecosistemas

No se contempla el cambio climático bajo ningún enfoque.

Definición de usos del suelo, delimitación de áreas de reserva y suelo de protección, ecourbanismo y construcción sostenible, movilidad sostenible, etc.

Estructura ecológica principal

77.873 hectáreas que corresponden al 47% del territorio distrital. No incluye la Reserva Forestal Van Der Hammen. Y otras áreas.

117.773 hectáreas que corresponden al 72%

del territorio distrital. Declaración de nuevas áreas protegidas. Redeimitación, ampliación y recategoriazación de áreas protegidas existentes.

Río Bogotá

Eje integrador de la estructura ecológica principal. Descontaminación, dragado y construcción de jarillones, recuperación

ecológica de áreas aledañas.

Uno de los ejes de la estructura ecológica principal. Mejoramiento de la calidad del agua, reducción de riesgos de inundación y

creación de áreas multifuncionales.

Control de bordes Se señalan en forma general pero sin estrategias claras de control.

Se prohíben nuevas construcciones en los cerros orientales: parque Borde Oriental de los Cerros Orientales, Reserva T. Van Der Hammen como estrategia para la transición urbano-rural del norte de la ciudad, creación del Parque Especial de Protección por Riesgo Río Bogotá, etc.

Actividad minera Se permiten en los parques minero industriales de Mochuelo, Tunjuelito y Usme.

Se prohíbe nuevas minas en el perímetro urbano y se establece régimen de transición para regular las existentes.

Renovación urbana Se establecen definiciones y características y condiciones del tratamiento de renovación urbana

Se amplían las áreas de la ciudad que pueden ser urbanizadas (o reurbanizadas) bajo este tipo de tratamiento

Urbanismo y construcción sostenible

No contempla ninguna estrategia concreta

Se concibe como instrumento de gestión y planeación y como subprograma del programa de responsabilidad y compensación ambiental

Reasentamiento de familias ubicadas en áreas de riesgo no mitigable

En cumplimiento del artículo 12 de la Ley 388 de 1997 se define el Subprograma de reasentamiento (creado en 1996). Zonas de Tratamiento especial por riesgo. Hace

parte Mejoramiento integral de barrios

Estrategia del subprograma de gestión de riesgos Áreas prioritarias de Intervención en Gestión de Riesgos. Reasentamiento en

sitio.

Capítulo 3 79

3.2.4 Otros acuerdos y decretos distritales

Siguiendo con el análisis de las normas distritales relacionadas con el cambio climático, y en especial

con la adaptación, a continuación se analizan otros acuerdos y decretos expedidos para tal fin.

Diecisiete años después de firmarse el Convenio Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio

Climático (CMNUCC), se expide la primera norma de Bogotá relacionada con el tema: el Acuerdo

Distrital 391 de 2009, por medio del cual se ordena a la administración local, sin estipular plazo, la

formulación un Plan Distrital de Mitigación y Adaptación al Cambio Climático y se dictan sus

lineamientos. El plan ordenado deberá incluir, entre otras, las siguientes medidas: estructuración de

la línea base de emisores, emisiones, e inmisiones39; observación del clima y de los GEI, sistema de

alertas, escenarios climáticos, nuevos hábitos, pulmones verdes y fijadores de carbono, diseño y

construcción sostenible, medidas de adaptación, transporte limpio, eficiencia energética,

aprovechamiento del agua, separación en la fuente, divulgación y educación, indicadores

ambientales para evaluación. Este plan se vendría a expedir el 22 de diciembre de 2015, cinco años

y medio después.

Un campo de intervención relevante para la adaptación al cambio climático es la gestión del riesgo

en desastres. Dentro de las normas para la gestión del riesgo y la atención de desastres que ha

establecido la administración del distrito capital están el Decreto Distrital 423 de 2006, el Decreto

Distrital 255 de 2013; y las concebidas explícitamente para la adaptación al cambio climático: el

Acuerdo Distrital 546 de 2013 y los Decretos Distritales 172, 173 y 174 de 2014.

El Decreto 423 de 2006 es aquel por el cual se adopta el Plan Distrital para la Prevención y Atención

de Emergencias para Bogotá D.C –PDPAE- (vigente hasta el momento), diseñado para un periodo

de diez años en armonía con el POT Decreto 190 de 2004 y el Plan Distrital de Desarrollo de ese

entonces (2004-2008). Por otra parte, el plan en mención no hace ninguna referencia a la prevención

y atención de desastres derivados de las condiciones de cambio climático. Iincluye definiciones,

escenarios (clasificados en territoriales y sectoriales), programas y metas, articulación con los planes

de desarrollo, ordenamiento territorial y de gestión ambiental y ejecutores y financiadores del plan,

entre otras, disposiciones. Sin embargo, aunque el plan contempla algunos escenarios de

emergencias (en áreas rurales, en áreas urbanas, en la construcción, en la industria, etc.) no

contempla ningún escenario de emergencia derivado de los cambios del clima, ni mucho menos un

39 Inmisión: es la transferencia de contaminantes del aire desde la atmósfera libre a un receptor tal como un ser humano, planta o edificio.


implementación

programa enfocado en esta problemática. Tampoco aparece en las definiciones del plan el término

cambio climático.

Continuando con el análisis normativo de decretos distritales relacionados con la adaptación al

cambio climático, se aborda el Decreto 255 de 2013 por el cual se establece el procedimiento para

la ejecución del programa de reasentamiento de familias que se encuentran en condiciones de alto

riesgo no mitigable en Bogotá D.C.

El reasentamiento podrá realizarse mediante alguna de las siguientes modalidades: relocalización

transitoria40, reubicación41, reparación o reconstrucción de la vivienda42 (Art. 2). Otro aspecto

importante que se define en el Decreto 255 de 2013 es el valor único de reconocimiento (VUR), el

cual se define (Art. 6) como el instrumento financiero mediante el cual se facilitará a las familias

ubicadas en alto riesgo no mitigable (remoción en masa, inundación, desbordamiento, crecientes

súbitas o avenidas torrenciales), en estratos 1 y 2 o su equivalente jurídico, el acceso a una solución

de vivienda de reposición en el territorio nacional y que representa los derechos reales de dominio o

de posesión que recaigan sobre las viviendas. El VUR equivale a 50 salarios mínimos legales

mensuales vigentes al momento de su reconocimiento, el cual será asignado por la Caja de la

Vivienda Popular.

Así, el Decreto 255 de 2013 recoge los principales planteamientos del POT Decreto 364 (suspendido

en abril de 2014) y compila las normas sobre asentamiento en una sola norma. En este sentido, el

reasentamiento de familias por alto riesgo pasa de ser un subprograma del programa de mejoramiento

integral de barrios a ser una estrategia del subprograma de gestión de riesgos. Otro de los cambios

en el procedimiento es la inclusión del concepto de reparación o reconstrucción de vivienda

(reasentamiento en sitio) y para el cual se establecen dos instrumentos: el subsidio distrital de

vivienda en especie y el banco de materiales (IDIGER & OIM, 2015, p. 76). Por otra parte, el Decreto

255 de 2013 busca reducir el procedimiento y simplificar los requisitos para acceder a una vivienda.

Sin embargo, algunas normas rectoras del reasentamiento (Ley 2 de 1991, Ley 9 de 1989 y Ley 1523

40 Relocalización transitoria: Consiste en el traslado temporal de una familia que ha sido afectada por una emergencia o un riesgo inminente, con el fin de proteger su vida, mientras se logra una solución definitiva a su condición de riesgo a través de la reubicación o reparación o reconstrucción de la vivienda (Decreto 255, 2013, art. 4). 41 Reubicación: Consiste en el traslado definitivo de una familia a una vivienda de reposición, por encontrarse en una zona de alto riesgo no mitigable por procesos de remoción en masa; o en condición de riesgo por inundación, desbordamiento, crecientes súbitas o avenidas torrenciales. La Caja de la Vivienda Popular realizará el acompañamiento integral a las familias hasta que accedan a una solución de vivienda definitiva (Decreto 255, 2013, art. 5). 42 Reparación o reconstrucción de viviendas: Consiste en la intervención física de una vivienda, ya sea estructural o de obras menores, para su protección o estabilización, que haya sido afectada por una emergencia o riesgo inminente y no se encuentre ubicada en zonas de alto riesgo no mitigable. Corresponde al FOPAE, o quien haga sus veces, la implementación de esta modalidad de reasentamiento (Decreto 255, 2013, art. 10).

Capítulo 3 81

de 2012), de carácter nacional y de superior jerarquía, establecen tramites obligatorios que no se

pueden omitir. (IDIGER & OIM, 2015, p. 78). Una limitación en el Decreto 255 de 2013 es que no

se evidencia lo dispuesto en la Ley 1523 de 2012 (Art. 40) sobre la constitución de reservas de tierras

para hacer posible los reasentamientos de familias que se encuentran en condiciones de alto riesgo

no mitigable.

El 27 de diciembre de 2013 expidió el Acuerdo 546 de 2013 por el cual se transforma nominalmente

el anterior Sistema Distrital de Prevención y Atención de Emergencias (SDPAE) en el Sistema

Distrital de Gestión del Riesgo y Cambio Climático (SDGR-CC), cuyo objeto es:

“articular las políticas, estructuras, relaciones funcionales, métodos, recursos, procesos y

procedimientos de las entidades públicas y privadas, las comunidades y la ciudadanía [...], con el

propósito común de generar sinergia en los procesos que integran la gestión de riesgos y cambio

climático de Bogotá, D.C.” (Art. 2)

Las entidades integrantes del SDGR-CC, son todas las entidades y organismos de los sectores central

y descentralizado de Bogotá, D.C. y las entidades de carácter privado en las cuales tenga

participación el distrito; y tendrán representación en el SDGR-CC las entidades públicas del ámbito

nacional y regional con jurisdicción en el distrito capital, las organizaciones privadas y las

organizaciones comunitarias y ciudadanas cuyo objeto social incluya la gestión de riesgos y/o

cambio climático (Art. 3).

Otro cambio que incorpora el acuerdo es la creación del Fondo Distrital para la Gestión de Riesgos

y Cambio Climático de Bogotá, D.C. (FONDIGER), concebida como una cuenta especial, con

independencia patrimonial, administrativa, financiera, contable y estadística; administrada por el

IDIGER (Instituto Distrital para la Gestión del Riesgo en Desastres, antes FOPAE), sin personería

jurídica para el cumplimiento del objeto y alcance del SDGR-CC (Art. 12). También, mediante el

Acuerdo 546 de 2013 se establece que el Sector Ambiente estará integrado por la Secretaría Distrital

de Ambiente, cabeza del sector, y por los siguientes establecimientos públicos adscritos: El Jardín

Botánico "José Celestino Mutis" (JBB) y el Instituto Distrital de Gestión de Riesgos y Cambio

Climático “IDIGER” (Art. 32).

Posteriormente se expidieron los Decretos Distritales 172, 173 y 174 de 2014, reglamentarios de las

disposiciones del Acuerdo 546 de 2013. El Decreto 172 de 2014 organiza las instancias de

coordinación y orientación del SDGR-CC y define los lineamientos para su funcionamiento, como

son la dirección, la cual estará a cargo del Alcalde Mayor; las responsabilidades y los mecanismos

de participación ciudadana en el sistema. El Decreto 173 de 2014 reglamenta la naturaleza, las

funciones, los órganos de dirección y administración del IDIGER, como entidad encargada del

Sistema Distrital de Gestión de Riesgos y Cambio Climático (SDGR-CC). También se fijan las

funciones especiales del IDIGER en casos excepcionales de riesgo inminente. Las funciones y


implementación

formas de intervención del IDIGER en el campo de la adaptación al cambio climático se analizarán

en el siguiente subcapítulo: Plano Funcional Organizacional. Por otra parte, el Decreto 174 de 2014

reglamenta el funcionamiento del Fondo Distrital para la Gestión del Riesgo y Cambio Climático de

Bogotá D.C. (FONDIGER), cuyo objeto es “obtener, recaudar, administrar, invertir, gestionar y

distribuir los recursos necesarios para la operación del SDGR-CC, bajo esquemas interinstitucionales

de cofinanciación, concurrencia y subsidiariedad, para el desarrollo de los procesos de gestión de

riesgos y cambio climático.” (Art. 2).

El urbanismo es otro ámbito fundamental en la adaptación al cambio climático, especialmente la

orientación que señala “construir sobre lo construido”, factor que constituye la renovación urbana.

Aunque las normas de urbanismo están íntimamente ligadas a las directrices de ordenamiento

territorial, tienen especificidades propias que necesariamente se desarrollan en normas

independientes. En el caso de Bogotá D.C., en diciembre de 2014 se expide el Decreto 562 de 2014

por el cual se reglamentan las condiciones urbanísticas para el tratamiento de renovación urbana, se

incorporan áreas a dicho tratamiento, se adoptan las fichas normativas de los sectores con este

tratamiento y se dictan otras disposiciones, derogando del Decreto Distrital 159 de 2004 por el cual

se adoptaban las normas urbanísticas comunes a la reglamentación de las Unidades de Planeamiento

Zonal (UPZ).

Este decreto, que recoge las disposiciones urbanísticas del suspendido POT Decreto 364, reglamenta

las normas urbanísticas aplicables a las zonas con tratamiento de renovación urbana43 definidas en

el POT Decreto 190 de 2004 (Art. 373, 374, 375 y 376), de acuerdo con sus modalidades. Asimismo,

adopta las normativa para el tratamiento de renovación urbana en la modalidad de reactivación44

(Art. 1), estimula la localización de los habitantes en las zonas centrales que dispongan mejor

infraestructura pública para construir en altura (dotación de soportes urbanos), controlando la

expansión hacia los extremos de la ciudad (zonas de riesgo de inundación y remoción en masa y

zonas alejadas de los centros de empleo y estudio). También establece mecanismos para controlar la

conurbación con los otros municipios vecinos e incorpora nuevas zonas de la ciudad al tratamiento

de renovación urbana en la modalidad de reactivación (Art. 2). La Densificación del centro ampliado

43 Tratamiento de renovación urbana: es aquel que busca la transformación de zonas desarrolladas de la ciudad que tienen condiciones de subutilización de las estructuras físicas existentes, para aprovechar al máximo su potencial de desarrollo. Estas zonas se encuentran en una de las siguientes situaciones: 1. Deterioro ambiental, físico, o social; conflicto funcional interno o con el sector inmediato. 2. Potencial estratégico de desarrollo de conformidad con el modelo de ordenamiento territorial …” (Decreto 190, 2004, Art. 373). 44 Modalidad de reactivación: una de las dos modalidades de renovación urbana, la otra es redesarrollo, y se aplica en “sectores donde se requiere la habilitación y mejoramiento parcial del espacio público con sustitución parcial y paulatina del espacio edificado. Incluye intensificación en la utilización del suelo y de las condiciones de edificabilidad (ocupación y construcción) (Decreto 190, 2004, Art. 374).

Capítulo 3 83

y construcción en altura se establece mediante la incorporación de áreas de la ciudad al tratamiento

de renovación urbana en la modalidad de reactivación de acuerdo a lo establecido en el Plano No. 1,

parte integrante del Decreto 562 de 2014 (Ver B. Anexo).

Según la SDP (2015b), las medidas de renovación urbana del Decreto 562 de 2014 dan la posibilidad

a los habitantes antiguos de participar en los beneficios de la renovación sin ser expulsados y se les

mantiene el estrato que tenían para que no les suban los servicios públicos, aspecto que contribuye

a la reducción de la segregación social.

El Decreto 562 de 2014 estuvo vigente durante aproximadamente catorce meses, hasta el 22 de

febrero de 2016, fecha en la cual fue derogado mediante el Decreto Distrital 079 de 2016, el cual no

se analizará en esta investigación por encontrarse fuera del periodo de estudio (2007-2015).

El 16 de diciembre de 2014 se expide el Decreto Distrital 566 de 2014 por el cual se adopta la Política

Pública de Ecourbanismo y Construcción Sostenible de Bogotá D.C. proyectada para el periodo

2014-2024 y liderada por las Secretarias de Hábitat y de Ambiente. El objeto de este decreto es

orientar las actuaciones de urbanismo y construcción de Bogotá D.C. hacia un enfoque de desarrollo

sostenible en el marco de la construcción de un territorio resiliente que se adapta y mitiga el cambio

climático.

El decreto contiene definiciones y principios, entre los que se destacan los de Ecourbanismo45 y

Construcción Sostenible46; y se estructura en tres ejes-líneas de acción: prácticas sostenibles47,

fortalecimiento institucional y gestión público privada y Cultura y educación ciudadana para la

sostenibilidad.

Finalmente, el 22 de diciembre de 2015, la administración distrital “Bogotá Humana” expide el

primer plan de la ciudad, cuya elaboración había sido ordenada cinco años y medio antes mediante

el Acuerdo No. 391 de 2009, enfocado principalmente en la gestión del riesgo ante el cambio

climático: el Decreto 579 de 2015, por el cual se adopta el Plan Distrital de Gestión de Riesgos y

Cambio Climático para Bogotá D.C (PDGR-CC), aprobado por el Concejo de Bogotá mediante

Acuerdo No. 2 de 22 de diciembre de 2015 para el periodo 2015- 2050. En este sentido, El PDGR-

45 Ecourbanismo: Conjunto de decisiones y actuaciones de planificación, desarrollo, construcción y adecuación de las ciudades, orientadas hacia el desarrollo sostenible, para minimizar los impactos ambientales donde la relación de los ambientes naturales y construidos es equilibrada y sus infraestructuras utilizan sus recursos de manera segura y eficiente. 46 Construcción Sostenible: Conjunto de acciones de construcción que garantizan el uso eficiente, el aprovechamiento

sostenible de los recursos y el mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes. Implica, adoptar nuevas prácticas en el ciclo de vida de las edificaciones, de diseño, construcción y procesos de operación que reduzcan el mantenimiento, disminuyan el consumo energético, promueva la energía renovable y reduzca al máximo las emisiones y residuos. 47 Prácticas Sostenibles: Son actuaciones que incorporan técnicas y soluciones que propenden el desarrollo sostenible.


implementación

CC se concibe como el instrumento de planificación y Gestión del Sistema Distrital de Gestión del

riesgo y del Cambio Climático (SDGR-CC), que orienta su actividad y la integra con los demás

procesos de ordenamiento ambiental, territorial y de desarrollo de la ciudad. Así mismo, orienta la

formulación de componentes y los programas de gestión de riesgos y de cambio climático, así como

la priorización de las inversiones del FONDIGER y de las instituciones que conforman el SDGR-

CC (Art. 2).

El Decreto 579 de 2015 establece, entre otras cosas, la articulación de los lineamientos, metas y

estrategias del PDGR-CC con los instrumentos de planeación y gestión del distrito, como son el POT

y Plan Distrital de Desarrollo (Art. 4). Además, dispone que cada alcaldía local deberá formular

Planes Locales de Gestión del Riesgo y del Cambio Climático (PLGR-CC) para cada cuatrienio.

Teniendo en cuenta la fecha de su expedición (22 de diciembre de 2015), el Decreto 579 de 2015 no

generó incidencia en la adaptación al cambio climático de la ciudad de Bogotá D.C. durante el

periodo de estudio (2007-2015).

En la figura 3-4, se presenta una línea de tiempo que muestra la producción de normas relacionadas

con el cambio climático expedidas por la nación y el distrito capital; y analizadas en páginas

anteriores. En ésta se evidencia que la producción normativa relacionada con el tema en cuestión se

incrementó notablemente, primero a nivel nacional y luego a nivel distrital, a partir la situación de

emergencia económica, social y ecológica derivada de la temporada invernal (ola invernal) que

afectó al país entre los años 2010 y 2011. Actuación que demuestra que, desde el componente

normativo, la intervención del Estado (nación y distrito) en materia de adaptación al cambio

climático ha sido reactiva.

Capítulo 3 85

Figura 3-4: Línea de tiempo de eventos jurídico-normativos (Elaboración propia)


implementación

3.2.5 Conclusiones del análisis normativo

La política ambiental colombiana tiene una visión sectorial y economicista del ambiente, pues lo

concibe como una serie de partes desagregadas susceptibles de constituirse en recursos naturales

para abastecer las cadenas productivas de la economía. A Así, la incorporación de elementos

concretos para afrontar el cambio climático en la normatividad nacional colombiana se ha dado, en

primer lugar, como reacción a los eventos climáticos extremos recientes que han dejado grandes

pérdidas económicas y sociales; y en segundo lugar como respuesta al discurso mundial sobre el

cambio climático, especialmente el que proviene de la ONU.

La política colombiana para la gestión del riesgo en desastres, definida y orientada por la Ley 1523

de 2012, excluye de los componentes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo en Desastres al

ambiente y/o sus componentes ambientales (hidrosfera, atmósfera, criósfera, etc.). Lo cual pone de

manifiesto su carácter sectorial y la omisión de los principios ambientales de sistemicidad y realidad.

El ordenamiento del territorio es uno de los factores más importantes para la adaptación al cambio

climático. En este sentido, la legislación ambiental colombiana, aunque reconoce ciertos elementos

ambientales como el derecho al ambiente sano, desliga el ordenamiento del territorio del

ordenamiento ambiental del territorio. En el caso de Bogotá D.C., desde la Constitución Política se

impone la idea que la división del territorio por localidades debe hacerse únicamente de acuerdo a

las características sociales, omitiendo de esta forma las características ambientales.

La importancia que el gobierno de turno les da a las políticas para afrontar el fenómeno climático y

su respectiva evolución se refleja en los presupuestos de inversión. En los tres últimos planes

nacionales de desarrollo se evidencia un gran salto presupuestal en materia de cambio climático que

se presenta después del primer periodo de gobierno del presidente Santos llamado “Prosperidad

Democrática” (2010-2014), lapso de tiempo en el cual el país sufrió los impactos negativos de la

temporada invernal 2010-2011.

En los últimos tres planes departamentales de desarrollo, la dimensión ambiental, aunque se incluye

entre sus objetivos y ejes estratégicos, cuenta con la menor inversión presupuestal con relación a

otros aspectos del desarrollo. La distribución del presupuesto indica que el interés principal de los

tres últimos gobiernos departamentales ha sido asegurar e impulsar el crecimiento económico antes

que la protección y la conservación y/o preservación ambiental. Por otra parte, solo el plan

departamental de desarrollo 2012-216 señala la necesidad de considerar el cambio climático en el

ordenamiento del desarrollo, sin embargo, la iniciativa no se desarrolla.

Capítulo 3 87

En los últimos dieciséis años el ordenamiento del territorio de la ciudad ha sido orientado por el POT

Decreto 190 de 2004. Un POT que no contempla el cambio climático en su visión de ciudad. Como

resultado tenemos una ciudad vulnerable a los impactos negativos de los eventos climáticos

extremos, como se evidenció en la temporada invernal 2010-2011. En este contexto, el POT Decreto

364 de 2013 trató de materializar algunos lineamientos de política pública relacionados con aspectos

relevantes para la adaptación al cambio climático como son: la mezcla de usos del suelo, el modelo

de ciudad compacta, el control de bordes y conurbación, la adaptación basada en ecosistemas, la

protección, recuperación y ampliación de la estructura ecológica principal, el control de la actividad

minera urbana y medidas de urbanismo sostenible (redensificación del centro ampliado, construcción

en altura, mayores cargas urbanísticas, edificabilidad, etc.), entre otros. Sin embargo, el POT Decreto

364 solo fue un “conato” de adaptación ya que estuvo vigente solo por un periodo de siete meses

(agosto 2013 – abril 2014). Al cabo de los cuales volvió a regir, en materia de ordenamiento

territorial, el POT Decreto 190.

3.3 Análisis organizacional

Las acciones de política pública tienen como marco un conjunto de funciones ordenadas y

materializadas a través de organizaciones o entidades que se establecen en distintos niveles y con

diversos propósitos. Sin embargo, las funciones del estado no se agotan en el fenómeno

organizacional (Lozano, 2008, p.33).

El objetivo de este análisis es identificar, mediante el plano funcional organizacional48, los campos

en los que el Estado interviene para resolver problemas socialmente relevantes, como en este caso la

vulnerabilidad de la ciudad de Bogotá D.C a los impactos negativos del cambio climático.

Por su parte, las organizaciones disponen de una estructura de grupos formales llamados unidades

organizacionales (subsecretarías, direcciones, secciones, oficinas, etc.) que obedecen a jerarquías

verticales y operan con funciones específicas. Estas se constituyen en un espacio funcional alrededor

de un ámbito de intervención y son espacios de visibilidad y enunciabilidad para ciertos tipos de

problemas y reclamos” (Lozano, 2008, p.33).

48 Plano funcional organizacional: Conjunto de funciones de las organizaciones articuladas directamente a las acciones que se adelantan sobre un ámbito intervenido (Lozano, 2008). Ver capítulo 2. “Elementos para el análisis de las políticas públicas de adaptación al cambio climático”.


implementación

3.3.1 Orden nacional

En el orden nacional se identifican varias organizaciones relacionadas con la política pública de

adaptación al cambio climático. En primer lugar, está el Ministerio de Ambiente y Desarrollo

Sostenible (MADS), entidad encargada, entre otras cosas, de diseñar y formular la política nacional

ambiental y establecer las reglas y criterios del ordenamiento ambiental del territorio. En los últimos

años sus funciones han sido modificadas y/o agregadas en varias oportunidades, especialmente

después de la ola invernal 2010-2011, cuando mediante el Decreto 3750 de 2011, se le encarga, entre

otras funciones, la de orientar, en coordinación con la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo

en Desastres (UNGRD), las acciones tendientes a prevenir el riesgo ecológico. Su unidad

organizacional relacionada con el cambio climático es la Dirección de Cambio Climático, creada en

el año 2011 mediante el decreto antes mencionado. Entre las funciones de esta dependencia se

observa que la mayoría están enfocadas con la mitigación al cambio climático y no existe una

separación clara con respecto a las que tienen que ver con la adaptación. Antes de la creación de la

Dirección del Cambio Climático (2013) existía al interior del Ministerio de Ambiente, Vivienda y

Saneamiento una unidad llamada Grupo de Mitigación del Cambio Climático, cuyo enfoque, como

su nombre lo dice, era solamente la mitigación (Lampis, 2012, p.1).

En segundo lugar, está el Departamento de Planeación Nacional (DNP), un ente administrativo que

depende directamente de la Presidencia de la República con la misma categoría de un ministerio,

pero sin iniciativa legislativa. Se encarga de la planeación estratégica del país en los campos social,

económico y ambiental a través del diseño, la orientación y evaluación de las políticas públicas, la

planeación de la inversión pública y la definición de los marcos de actuación privada. Aunque entre

sus funciones no figura ninguna relacionada directamente con el cambio climático se entiende que

la entidad tiene que ver con el tema por su naturaleza y función principal de planeación. La unidad

organizacional del DNP encargada del tema de cambio climático es la Subdirección de Desarrollo

Ambiental Sostenible la cual entre sus funciones están las de adelantar acciones relacionadas con la

conservación y el manejo de áreas protegidas y estratégicas, el recurso hídrico y la prevención y

control de la degradación ambiental y el cambio climático (DNP, 2015).

En tercer lugar, está el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales (IDEAM),

organismo de apoyo técnico y científico del MADS cuya función principal es la de generar

conocimiento, producir información confiable sobre el estado y las dinámicas del ambiente, para

facilitar la definición y ajuste de las políticas ambientales (IDEAM, 2015). En cuanto al cambio

climático, además de representar al país ante los organismos internacionales como la Organización

Meteorológica Mundial (OMM), y el IPCC; suministra información ambiental para la elaboración

Capítulo 3 89

de los planes de ordenamiento territorial, asesora a las corporaciones autónomas en la regulación,

mejoramiento y recuperación de cuerpos de agua, cuencas hidrográficas y coberturas vegetales; y se

articula al Sistema Nacional de Gestión del Riesgo en Desastres –SNGRD-49mediante el suministro

de todo tipo de información hidrológica, meteorológica y ambiental (Decreto 291, 2004). Para los

asuntos relacionados con el cambio climático el IDEAM tiene la Subdirección de Meteorología,

unidad organizacional encargada básicamente de la producción y suministro de información

climática a través de modelos, predicciones, alertas, pronósticos, bases de datos meteorológicos, red

de estaciones, etc., para entidades públicas y privadas y para la ciudadanía en general; y de coordinar

las actividades técnicas de observación como parte de los programas de vigilancia meteorológica

mundial de la OMM y de otros organismos internacionales (Decreto 291, 2004).

La siguiente entidad nacional con funciones vinculadas a la adaptación al cambio climático en el

ámbito de la gestión del riesgo es la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo en Desastres

(UNGRD). Creada el 3 de noviembre de 2011, es la encargada de dirigir y coordinar el Sistema

Nacional de Gestión del Riesgo en Desastres –SNGRD-, establecido mediante Ley 1523 del 24 de

abril de 2012 (antes Sistema Nacional de Atención y Prevención de Desastres –SNDPAD-). Esta es

una unidad administrativa especial del nivel descentralizado orgánica de la rama ejecutiva y adscrita

al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República (UNGRD, 2015). Aunque entre

las funciones de la entidad no hay ninguna que haga alusión al cambio climático, todas guardan

relación directa con la prevención y atención de desastres “asociados con fenómenos naturales y

humanos no intencionales” (Decreto 4147, 2011), entre los cuales están los generados por las

condiciones de un clima cambiante (inundaciones, sequias, deslizamientos, incendios, etc.). Sus

unidades organizacionales misionales son la Subdirección de Manejo de Desastres, la Subdirección

del Conocimiento del Riesgo y la Subdirección de Reducción del Riesgo.

El SNGRD en todos sus niveles (nacional, departamental y municipal) está conformado por un

consejo para la gestión del riesgo y una variedad de entidades agrupadas en tres categorías (comités):

conocimiento, reducción del riesgo y manejo de desastres (Decreto 4147, 2011).

Teniendo en cuenta la importancia de las áreas protegidas50 en el proceso de adaptación al cambio

climático, la siguiente entidad en considerar es Parques Nacionales Naturales de Colombia (PNNC).

49El SNGRD “es el conjunto de entidades nacionales del orden público, privado y comunitario que, articuladas con las políticas, normas y recursos, tiene como objetivo llevar a cabo el proceso social de la gestión del riesgo con el propósito

de ofrecer protección a la población...” (UNGRD, 2015). 50 Área protegida: Es el área definida geográficamente, que haya sido designada, regulada y administrada a fin de alcanzar los objetivos específicos de conservar in situ la diversidad biológica y ecosistémica representativa del país, proveer y mantener bienes y servicios ambientales, proteger el patrimonio cultural y el hábitat natural (PNNC, 2015, p. 4).


implementación

Entidad que además de coordinar el Sistema Nacional de Áreas Protegidas51 (SINAP) tiene como

función administrar el Sistema de Parques Nacionales Naturales52 en el marco del ordenamiento

ambiental del territorio. La primera estrategia que realiza Parques Nacionales Naturales sobre el

cambio climático se presenta en el año 2011 y está encaminada a proponer lineamientos sobre la

gestión y el conocimiento del fenómeno para guiar la toma de decisiones en las áreas protegidas a

nivel territorial. (PNNC, 2011, p. 4)

A nivel territorial existen seis direcciones técnicas de PNNC (Amazonía, Andes Occidentales, Andes

Nororientales, Caribe, Orinoquía y Pacífico), la cuales, en materia de cambio climático, nombran

sus delegados para la conformación de un Comité Nacional de Cambio Climático de Parques

Nacionales Naturales de Colombia liderado por la Subdirección de Gestión y Manejo de Áreas

Protegidas (PNNC, 2011, p. 22).

Desde que la ONU puso en la agenda de discusión mundial la problemática derivada del

calentamiento global por causas antrópicas, los estados, en mayor o menor medida y de distinta

forma, han incluido acciones para enfrentar el problema en sus lineamientos de política pública. En

Colombia las organizaciones estatales del orden nacional encargadas de implementar la política

frente al cambio climático han hecho en general un mayor énfasis en las acciones de mitigación, es

decir, en reducir las emisiones de GEI, más que en las acciones de adaptación. Hasta hace poco

tiempo (2013), el mismo Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible no contemplaba en su

estructura organizacional una unidad encargada del tema de la adaptación ya que consideraba que la

respuesta frente al cambio climático era la mitigación, para lo cual si tenía un grupo de trabajo. De

la misma forma, Parques Nacionales Naturales solo vino a considerar la adaptación al cambio

climático como una variable en sus instrumentos de planeación y gestión a partir del año 2011

(PNNC, 2011, p. 21). Estos cambios institucionales lamentablemente coinciden con las

consecuencias trágicas en términos económicos, sociales y ambientales que dejo para el país la

temporada invernal acaecida entre los años 2010 y 2011.

51 EL Sistema Nacional de Áreas Protegidas es “el conjunto de las áreas protegidas, los actores sociales e institucionales y las estrategias e instrumentos de gestión que las articulan, …” (Decreto 2372, 2010, Art. 3). Fue creado en 1994. Las áreas protegidas del sistema se categorizan en públicas y privadas. Las públicas son: las del Sistema de Parques Nacionales Naturales, las Reservas Forestales protectoras, los Parques Naturales Regionales, los Distritos de Manejo Integrado, los Distritos de Conservación de Suelos y las Áreas de Recreación. Las áreas protegidas privadas son las reservas naturales de la sociedad civil (Decreto 2372, 2010, Art. 10). 52 Los parques nacionales naturales son aquellas áreas extensas que permite su autorregulación ecológica y cuyos ecosistemas en general no han sido alterados substancialmente por la explotación u ocupación humana, y donde las especies vegetales y animales, complejos geomorfológicos y manifestaciones históricas o culturales tienen valor científico, educativo, estético y recreativo de carácter nacional (Decreto 2811, 1974, Art. 329).

Capítulo 3 91

3.3.2 Orden regional (Cundinamarca – Bogotá D.C.)

Considerando que la adaptación al cambio climático es un proceso sistémico que debe integrar las

urbes con las regiones, a nivel del departamento de Cundinamarca existen organizaciones y redes

organizacionales que buscan, entre otros aspectos, orientar y coordinar las acciones de mitigación y

adaptación al cambio climático. Entre estas están la Secretaria de Ambiente de Cundinamarca, la

Corporación Autónoma Regional CAR y el Plan Regional Integral de Cambio Climático (PRICC).

La Secretaría de Ambiente de Cundinamarca no registra funciones concretas respecto al cambio

climático, sin embargo, contempla aspectos que se enmarcan en campos de intervención para tal fin.

Entre estos están: la gestión del riesgo y la prevención y atención de desastres mediante el diseño e

implementación del Sistema de Información Ambiental Departamental y el aporte de orientaciones

ambientales para ser incorporadas en los programas y proyectos públicos y privados (Decreto

Ordenanzal 008, 2013, art. 268); la formulación de políticas para la protección del ambiente en

general; el acompañamiento y la orientación en el diseño e implementación de sistemas de acueducto

y saneamiento básico en el departamento. La unidad organizacional encargada de estos aspectos

(campos de intervención) es la Dirección de Ecosistemas Estratégicos y Sostenibilidad Ambiental

del Territorio, llamada antes del 2015 Dirección del Patrimonio Ambiental y Apoyo a la Gestión del

Saneamiento Básico.

Por otra parte, la Corporación Autónoma Regional53 de Cundinamarca (CAR), como máxima

autoridad ambiental del departamento, tiene la función de administrar el ambiente y sus componentes

renovables en su jurisdicción (Ley 99, 1993, Art. 23). Aunque en sus funciones generales no se

menciona el cambio climático, la CAR Cundinamarca juega un papel muy importante en el proceso

de adaptación, ya que entre sus funciones está la de reservar, alinderar y administrar las reservas

forestales y parques naturales de carácter regional, los distritos de manejo integrado, los distritos de

conservación de suelos, y reglamentar su uso y funcionamiento. Sumado a eso también tiene la

función de administrar las reservas forestales nacionales en el área de su jurisdicción (Ley 99, 1993,

Art. 31, núm. 16). Para el cumplimiento de estas funciones la CAR en su estructura interna dispone,

desde el 21 de octubre de 2014, de la Dirección de Gestión del Ordenamiento Ambiental y Territorial

(Acuerdo 022 CAR, 2014, Art. 13, núm. 13). Antes estas funciones las desempeñaban la

53 Las Corporaciones Autónomas Regionales son “entes corporativos de carácter público, creados por la ley, integrados por las entidades territoriales que por sus características se constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica” (Ley 99, 1993, Art. 23).


implementación

Subdirección de Administración de los Recursos Naturales y Áreas Protegidas y la Subdirección de

Desarrollo Ambiental Sostenible (Acuerdo CAR 044, 2005, Art. 17 y 19).

A nivel regional una importante apuesta para enfrentar el cambio climático es el Plan Regional

Integral de Cambio Climático (PRICC), uno de los modelos piloto mundiales para fortalecer la

capacidad de los gobiernos regionales de constituir territorios resilientes que enfrenten los retos del

cambio climático. Impulsado por Naciones Unidas y el Gobierno Español e integrado por el IDEAM,

el PNUD Colombia, la Alcaldía Mayor de Bogotá, la Gobernación de Cundinamarca, la CAR,

CORPOGUAVIO, el Instituto Alexander Von Humbolt, PNNC, MADS y el DNP; se constituye

como una plataforma de integración interinstitucional que tiene como objetivo fortalecer el diseño e

implementación de proyectos de mitigación y adaptación desde una perspectiva regional; y generar

la investigación aplicada y conocimiento técnico orientado a la toma de decisiones para enfrentar el

cambio climático (IDEAM & PNUD, 2014). El PRICC a su vez es un proceso en construcción, hasta

ahora sus más valiosos aportes consisten en la elaboración de los estudios más completos que existen

relacionados con el cambio climático en la región, que contribuyen a la planeación y formulación de

políticas públicas desde una perspectiva regional, cada uno de ellos dedicado a un tema específico

(escenarios de riesgo, emergencias y desastres, extremos climáticos, riesgo y ordenamiento, riesgo

hidroclimático, fenómeno del Niño y de la Niña, GEI, mitigación, adaptación, etc.) y la formulación

de un portafolio de 23 proyectos de inversión (IDEAM & PNUD, 2014).

Sin embargo, siguiendo a Lombo (2014), existen algunos factores que hacen del PRICC un proyecto

débil: al ser un plan de asistencia técnica no puede asegurar recursos económicos para la ejecución

de los proyectos, dejando esta responsabilidad económica en manos de los diferentes líderes políticos

de la región. Además, no está enmarcado en alguna norma legal que vincule a su cumplimento; la

continuidad no es segura durante los cambios de administraciones y esto implica que se requiere de

la voluntad política para el desarrollo e inclusión del PRICC y sus resultados en la planeación

territorial frente al cambio climático, situación que pone en evidencia la incertidumbre sobre el futuro

del PRICC.

3.3.3 Orden distrital (Bogotá D.C.)

A nivel distrital las entidades encargadas de diseñar, formular y ejecutar las políticas públicas de

adaptación al cambio climático se pueden categorizar, sin ser exhaustivos, por sus funciones en

cuatro grandes grupos, que a su vez se constituyen en campos de intervención estatal: las de

ordenamiento territorial, las de urbanismo, las gestoras del riesgo y atención de desastres, y las de

protección de la estructura ecológica principal y de la biodiversidad.

Capítulo 3 93

En primer lugar, está la Secretaría Distrital de Ambiente (SDA), entidad que tiene la función

principal de formular “participativamente” la política ambiental del distrito capital” (Acuerdo 257,

2006, Art. 103), y, por tanto, liderar las funciones que se enmarcan en los cuatro campos de

intervención antes mencionados.

Antes de la reestructuración de los organismos distritales del 30 de noviembre del 2006, la entidad

que cumplía las funciones ambientales en Bogotá D.C. era el Departamento Administrativo del

Medio Ambiente (DAMA), el cual mediante el Acuerdo 25754 de ese mismo año, se transformó en

la Secretaría Distrital de Ambiente. Entidad que recoge las funciones del DAMA e incorpora nuevas

entidades. Con respecto al cambio climático, este acuerdo no lo contempla explícitamente, sin

embargo, asigna funciones a la SDA que guardan relación con la adaptación al fenómeno climático.

Entre estas están las que tienen que ver con la protección de la estructura ecológica principal y de la

biodiversidad, la operación del sistema de información ambiental, la orientación ambiental del plan

de ordenamiento territorial (POT) y el desarrollo urbano con perspectiva regional. Con respecto a la

prevención y atención de desastres, la SDA solo asume la función de participar en la elaboración y

el diseño de los lineamientos referentes al tema (Acuerdo 257, 2006, Art. 32). Un mandato que

conlleva a una reducida intervención de la entidad en la ejecución.

El 27 de diciembre de 2013 se da otro cambio organizacional en la SDA. Mediante el Acuerdo 546

de 2013 se establece que el Sector Ambiente se integra por la SDA, cabeza del sector, y por los

siguientes establecimientos públicos adscritos: el Jardín Botánico “José Celestino Mutis” (JBB) y el

Instituto Distrital de Gestión de Riesgos y Cambio Climático (IDIGER), anteriormente FOPAE;

organismos que antes eran adscritos a la misma SDA y a la Secretaria Distrital de Gobierno,

Seguridad y Convivencia (Decreto 652, 1990, Art. 2). Bajo el marco de este mismo Acuerdo también

se modifican dos funciones de la SDA concernientes al liderazgo, formulación y aprobación de

políticas públicas sobre el cambio climático en Bogotá D.C., quedando así:

… “7. Liderar la formulación de políticas, planes y programas de gestión de riesgos y cambio

climático”; 8. Aprobar, en los asuntos exclusivamente ambientales y en los que hagan relación a la

gestión del riesgo y cambio climático, los lineamientos, políticas, planes, programas y proyectos elaborados por otras entidades del Distrito Capital. (Acuerdo 546, 2013, Art. 32)

Al interior de la SDA también se han surtido cambios organizacionales en los últimos años. Mediante

el Decreto Distrital 109 del 16 de marzo de 2009 la Dirección de Planeación y Gestión Ambiental,

unidad organizacional que hasta ese entonces tenía por objeto “la formulación y ejecución de

políticas, planes programas y proyectos de conservación, restauración y manejo sostenible de los

54 Mediante el Acuerdo Distrital 257 de 2006 se hace la más grande modificación en forma conjunta de la estructura, organización y funcionamiento de los organismos y entidades del distrito capital de las últimas décadas.


implementación

ecosistemas, en especial los estratégicos…”, se divide en dos direcciones de carácter misional: la

Dirección de Planeación y Sistemas de Información Ambiental, cuyas funciones principales son el

diseño y formulación de políticas, estrategias, planes y proyectos ambientales y la organización del

sistema de información ambiental (Decreto 109, 2009, Art. 13); y la Dirección de Gestión Ambiental,

unidad organizacional sobre la que recaen la mayoría de funciones relacionadas con la estructura

ecológica principal y biodiversidad, el ecourbanismo, el ordenamiento territorial y la atención y

prevención de desastres (componentes de la adaptación al cambio climático) (Decreto 109, 2009,

Art. 21).

En los campos del ordenamiento territorial y del urbanismo (aspectos componentes de la adaptación

al cambio climático), una entidad con gran incidencia es la Secretaria Distrital de Planeación (SDP).

Entidad que tiene como función principal la de “orientar y liderar la formulación y seguimiento de

las políticas y la planeación territorial, económica, social y ambiental del Distrito Capital,

conjuntamente con los demás sectores.” (SDP, 2015c). En este sentido, entre las funciones generales

que afectan la vulnerabilidad ante el cambio climático, y que hacen parte del conjunto de funciones

asignadas por el Consejo Distrital mediante el Acuerdo 257 de 2006 (mediante el cual se reestructuró

la organización sectorial administrativa del distrito); están: coordinar la elaboración, ejecución y

seguimiento de los planes de desarrollo distrital y locales; coordinar la elaboración, reglamentación,

ejecución y evaluación del Plan de Ordenamiento Territorial (POT); al igual que la regulación del

uso del suelo (SDP, 2015c).

En el ámbito de la gestión del riesgo y la atención de desastres el distrito dispone de una entidad

especializada: el Instituto Distrital para la Gestión del riesgo y Cambio Climático (IDIGER).

Surgido de la transformación del Fondo de Prevención y Atención de Emergencia de Bogotá

(FOPAE) mediante el Acuerdo 546 de 2013 (Art. 8), el IDIGER se constituye como un

establecimiento público distrital adscrito a la Secretaría Distrital de Ambiente especializado en la

“gestión de riesgos que incluye conocimiento de riesgos, reducción de riesgos y manejo de

situaciones de emergencia, calamidad y/o desastre (Acuerdo 546, 2013, Art. 11)”. A través de este

mismo acuerdo también se transforma el Sistema Distrital para la Atención de Emergencias

(SDPAE) en el Sistema Distrital de Gestión de Riesgos y Cambio Climático (SDGR-CC).

El FOPAE desde su creación, mediante Acuerdo 11 de 1987 del Concejo del Distrito Especial de

Bogotá, era un fondo de recursos financieros para apoyar las eventuales emergencias. Más tarde,

según el Decreto 652 de 1990 que lo reglamenta, el FOPAE se convirtió en “un establecimiento

público, […], con personería jurídica, patrimonio independiente y autonomía administrativa, de

duración indefinida” (Art. 2), cuya función principal consistió en “prestar el apoyo económico que

sea requerido para la prevención y atención de emergencias y calamidades” (Decreto 652, 1990, Art.

Capítulo 3 95

8). Establecimiento que hacía parte del SDPAE (Decreto 332, 2004, Art. 21) y que con el transcurso

del tiempo fue adquiriendo funciones de prevención y atención de emergencias. Y para esto disponía

de tres unidades organizacionales: la Subdirección Técnica y de Gestión, la Subdirección de

Emergencias, y la Subdirección Técnica de Gestión, Investigación y Desarrollo.

Al transformarse el SDPAE en el SDGR-CC y el FOPAE en el IDIGER, también se crea un fondo

para atender las emergencias, calamidades y/o desastres: el Fondo Distrital para la Gestión de

Riesgos y Cambio Climático de Bogotá, D.C. (FONDIGER), una cuenta especial del distrito capital,

con independencia patrimonial, administrativa y financiera; administrada por el IDIGER (Decreto

174, 2014, Art. 1) que tiene el objeto de “obtener, recaudar, administrar, invertir, gestionar y

distribuir los recursos necesarios para la operación del Sistema Distrital de Gestión de Riesgos y

Cambio Climático…” (Decreto 174, 2014, Art. 2).

Ahora bien, el IDIGER, como ya se dijo, es una entidad especializada, que contempla en sus estatutos

múltiples funciones relacionadas directa y explícitamente con la adaptación al cambio climático,

especialmente las que tiene que ver con la gestión del riesgo y la atención de emergencias, desastres

y/o calamidades. Las más importantes son (Decreto 173, 2014, Art. 2):

Ejercer la Secretaría Técnica del Consejo Distrital para la Gestión de Riesgos y Cambio

Climático55.

Actuar como autoridad técnica distrital en materia de la gestión de riesgos. Esto implica: realizar

estudios, actualizar el inventario de zonas de alto riesgo e inventario de familias en condición de

riesgo no mitigable, impartir lineamientos para la elaboración de los análisis específicos de

riesgos, emitir conceptos y diagnósticos técnicos de riesgo, gestionar las declaratorias de estados

de alerta, emitir conceptos de viabilidad de proyectos de inversión, impartir lineamientos sobre

los planes de gestión del riesgo escolares y comunitarios, llevar el registro de voluntarios en

primera respuesta y expedir distintas certificaciones sobre gestión del riesgo.

Velar por la ejecución y continuidad de los procesos de la gestión de riesgos que incluye

conocimiento de riesgos (indicadores, evaluación y seguimiento), reducción de riesgos y manejo

de situaciones de emergencia, calamidad y/o desastre.

55 Instancia de orientación y coordinación del SDGR-CC que podrá establecer comités técnicos y comisiones técnicas para la coordinación de los procesos de conocimiento, reducción de riesgos, manejo de desastres y mitigación y adaptación al cambio climático de conformidad con el parágrafo 2 del artículo 29 de la Ley 1523 de 2012 (SIRE, 2015). Ver más: http://www.sire.gov.co/consejo-distrital


implementación

Formular y dirigir la Estrategia Distrital de Respuesta56 (EDR) en las diferentes situaciones de

emergencia, calamidad y/o desastre.

Articular con los diferentes actores que conforman el SDGR-CC la implementación de las

medidas para la mitigación y adaptación frente al cambio climático.

Formular, articular y hacer el seguimiento a la ejecución del Plan Distrital de Gestión de Riesgo

y cambio climático.

Coordinar la estrategia de reasentamiento de familias en alto riesgo no mitigable, la ejecución

obras de mitigación de riesgos por remoción en masa e inundación y la recuperación integral de

suelos de protección por riesgo, etc.

Administrar el Sistema de Información para la Gestión de Riesgos y Cambio Climático (SIRE)

que contiene los siguientes módulos: registro, información de planes y proyectos, información

de alertas tempranas, información de la gestión local e información para la promoción y

desarrollo de la Red Social y Comunitaria de Riesgos.

Coordinar y promover las estrategias de educación, capacitación y divulgación en gestión de

riesgo y cambio climático que permita la transformación cultural.

Estructurar, administrar y poner en marcha el Banco de Proyectos de Gestión de Riesgos y

Adaptación al Cambio Climático.

Para el cumplimento de las anteriores funciones, el IDIGER, como se muestra en su estructura

organizacional (C. Anexo), cuenta con tres unidades misionales: la Subdirección de Análisis del

Riesgo y Efectos del Cambio Climático, la Subdirección de Resiliencia y Coordinación de

Emergencias y la Subdirección de Participación para la Gestión de Riesgos y Cambio Climático

(IDIGER, 2015a).

La Subdirección de Análisis del Riesgo y Efectos del Cambio Climático tiene a cargo los procesos

de identificación, estudio, análisis y monitoreo de amenazas, vulnerabilidades y riesgos; diseño de

obras para la reducción de riesgos; estudio y análisis de los efectos del cambio climático, diseño de

obras para la adaptación al cambio climático; emisión de conceptos técnicos, diagnósticos y

certificaciones de riesgo y asistencia técnica en las situaciones de riesgo y emergencia; la

Subdirección de Resiliencia y Coordinación de Emergencias se encarga de los procesos de

preparación para la atención de emergencias y desastres, gestión de riesgos para las aglomeraciones

de público, fortalecimiento de la resiliencia frente a los efectos del cambio climático y sistema de

56 La Estrategia Distrital de Respuesta (EDR), según lo establecido en el Decreto 172 de 2014, es el instrumento que definirá los lineamientos bajo los cuales el SDGR-CC realizará el proceso de manejo de emergencias, calamidad y desastre en el Distrito Capital, Está sujeta a la actualización del Plan de Emergencias de Bogotá D.C.

Capítulo 3 97

drenaje pluvial sostenible; y a la Subdirección de Participación para la Gestión de Riesgos y

Cambio Climático le corresponden los procesos de reasentamiento de familias en alto riesgo no

mitigable, participación social y comunitaria en gestión del riesgo y cambio climático; coordinación

y seguimiento de los Consejos Locales de Gestión del Riesgo y Cambio Climático y las estrategias

de educación y comunicación (IDIGER, 2015a).

Otra entidad distrital que tiene funciones en el campo de la gestión del riesgo y la atención de

desastres es el Cuerpo Oficial de Bomberos de Bogotá D.C., en adelante Bomberos de Bogotá.

Entidad constituida como unidad administrativa especial, del orden distrital, del sector central,

adscrita a la Secretaría Distrital de Gobierno, de carácter técnico y especializado que tiene por objeto

dirigir, coordinar y atender, en forma oportuna, las distintas emergencias relacionadas con incendios,

explosiones e incidentes con materiales peligrosos (Acuerdo 257, 2006, Art. 52). En materia de

adaptación al cambio climático, la prevención y atención de incendios forestales, que se propagan

con mucha facilidad en condiciones de sequía, representa un aspecto de vital importancia. Es en

estos incidentes en los que Bomberos de Bogotá, en coordinación con las demás entidades

especializadas en la gestión del riesgo y la atención de emergencias, desempeñan su principal función

en el ámbito de la adaptación al cambio climático. Sus unidades organizacionales misionales

(operativas) son: la Subdirección de Gestión del Riesgo, la Subdirección Operativa57 y la

Subdirección Logística.

Por otra parte, en el campo de la protección, conservación, preservación y recuperación de la

estructura ecológica principal y de la biodiversidad (componentes de la adaptación al cambio

climático), la entidad distrital de mayor relevancia es el Jardín Botánico de Bogotá (JBB). Un

establecimiento público adscrito, después del año 200658, a la Secretaría Distrital de Ambiente que

se constituye como un Centro de Investigación y Desarrollo Científico con énfasis en ecosistemas

alto andinos y de páramo. Su función principal es contribuir a "la conservación de la flora del Distrito

Capital, a la sostenibilidad ambiental de su territorio y al aprovechamiento de su patrimonio genético

mediante la investigación científica, la transferencia tecnológica y la educación ambiental” (JBB,

2015).

En cuanto a las funciones concernientes la adaptación al cambio climático, el JBB dispone de tres

unidades organizacionales: la Subdirección Científica que actualmente desarrolla la investigación

57 La Subdirección Operativa está integrada por 17 estaciones: Caobos, Chapinero, Centro Histórico, Bellavista,

Bicentenario, Ferias, Central, Puente Aranda, Restrepo, Marichuela, Kennedy, Candelaria, Venecia, Suba, Garcés Navas, Fontibón, Bosa; y seis unidades especiales: Acuático, MATPEL, Forestales, Caninos, Rescates y USAR. Ver más: http://www.bomberosbogota.gov.co/content/view/1462/80/ 58 Antes del año 2006 el JBB se encontraba adscrito a la Secretaría de Obras Públicas (Decreto 40, 1993, Art. 1).


implementación

sobre el manejo de las coberturas vegetales urbanas para la adaptación al cambio climático que busca

generar conocimiento en cuanto a que especies vegetales es conveniente utilizar para casos de

inundación; la Subdirección Técnica Operativa encargada, a través su Oficina de Arborización, de

implementar y mantener las coberturas vegetales urbanas de la ciudad y la Subdirección Educativa

y Cultural, a cargo de los temas de educación ambiental (preservación, conservación, recuperación,

especies nativas, visitas guiadas, etc.).

La siguiente entidad con funciones vinculadas a la adaptación al cambio climático es la Secretaría

Distrital de Hábitat (SDH), creada mediante el Acuerdo 257 del 30 de noviembre de 2006. La misión

de la SDH es “garantizar la planeación, gestión, control, vigilancia, ordenamiento y desarrollo

armónico de los asentamientos humanos de la ciudad en los aspectos habitacional, mejoramiento

integral y de servicios públicos…” (Acuerdo Distrital 257, 2006, Art. 111). Dentro de sus funciones

generales que tienen que ver con la adaptación al cambio climático (ordenamiento territorial y

urbanismo) están las de formular y coordinar la ejecución de políticas, planes y proyectos de

renovación urbana, el mejoramiento integral de asentamientos y reasentamientos, la actualización

del inventario inmobiliario de vivienda usada (lotes y casa lotes) para reasentamientos, la prestación

de servicios públicos domiciliarios y el ecourbanismo; lo anterior en coordinación con las entidades

adscritas y vinculadas a la SDH y demás secretarias distritales (SDA, SDP, Secretaria Distrital de

Gobierno, etc.).

Mediante el Decreto 121 de 2008 se modificó la estructura organizacional y las funciones de las

unidades organizacionales de la SDH. Sin embargo las funciones generales de la entidad no sufrieron

cambios sustanciales. El cambio organizacional y funcional consistió en que se suprimió la

Subsecretaría Distrital del Hábitat con todas sus Direcciones (Política del Hábitat, Gestión;

Servicios Públicos, Mejoramiento Integral, Participación y Atención al Ciudadano y Vigilancia y

Control de Vivienda), y se distribuyeron sus funciones en las nuevas unidades organizacionales

creadas por el mismo decreto: Subsecretaría de Planeación y Política (con funciones sobre gestión

del suelo, información sectorial, servicios públicos; y programas y proyectos), Subsecretaria de

Coordinación Operativa (con funciones sobre apoyo a la construcción, barrios, operaciones; y

participación y relaciones con la comunidad), Subsecretaría de Gestión Financiera (con funciones

sobre recursos públicos y privados), Subsecretaría de Inspección, Vigilancia y Control de Vivienda

y Subsecretaría Jurídica.

Con respecto a las entidades adscritas y vinculadas a la SDH existen algunas que tienen funciones

en el campo del urbanismo, el ordenamiento territorial y la prevención de desastres (por el tema de

reasentamientos de familias en condiciones de riesgo no mitigable), componentes de la adaptación

al cambio climático. En el caso de las adscritas está la Caja de Vivienda Popular –CVP-

Capítulo 3 99

(establecimiento público) y en el caso de las vinculadas están la Empresa de Renovación Urbana -

ERU- (empresa industrial y comercial del distrito), Metrovivienda (empresa industrial y comercial

del distrito) y la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá -EAAB-ESP- (empresa de

servicios públicos) (Acuerdo 257, 2006, Art. 114).

En el proceso de reasentamiento de familias que se encuentran en situación de alto riesgo no

mitigable (por remoción en masa, inundación, desbordamiento, crecientes súbitas, etc.) en los

estratos 1 y 2 en Bogotá D.C., la Caja de Vivienda Popular desempeña la función de realizar el

acompañamiento integral en todo el proceso, a las familias hasta que accedan a una solución de

vivienda definitiva (Decreto 255, 2013, Art. Art. 5). Sin embargo, antes del año 2008 esta función

no era explicita en sus estatutos, ya que solo se refería a “proporcionar a las familias de más bajos

ingresos que carezcan de alojamiento conveniente, los medios necesarios para que puedan obtenerlo,

…” (Acuerdo 002, 2001, Art. 6). Fue hasta el año 2008, mediante el Acuerdo Distrital 002 de 2008,

que se concretó la función de la Caja de Vivienda Popular consistente en “Reasentar a las familias

que se encuentren en alto riesgo no mitigable en concordancia con la política de hábitat del Distrito

y a la priorización de beneficiarios establecida por la Dirección de Prevención y Atención de

Emergencias (ahora IDIGER) ..." (Acuerdo 003, 2008, Art. 4). La unidad organizacional a cargo de

esta función es la Dirección de Reasentamientos.

El proceso de reasentamientos de familias en condiciones de riesgo no mitigable no ha tenido

cambios sustanciales desde 1996 (Torres, 2003) hasta la fecha; y consiste básicamente en las

siguientes etapas:

1. Registro por parte del IDIGER de las familias sujetas a reasentamientos por al riesgo no

mitigable (Decreto 255, 2013, Art. Art. 3), esta función antes del año 2013 la cumplía el DPAE

(Dirección de Prevención y Atención de Emergencias);

2. Relocalización transitoria de las familias afectadas con el fin de proteger su vida, a cargo del

IDIGER durante el primer mes, a partir del cual será asumida por la Caja de Vivienda Popular

mientras se consigue una solución definitiva a la situación de riesgo (Decreto 255, 2013, Art.

Art. 4); y

3. Reubicación de las familias afectadas en viviendas de reposición (Decreto 255, 2013, Art. 5).

Por otra parte, en el campo del ordenamiento territorial y del urbanismo (componentes de la

adaptación al cambio climático), particularmente en el aspecto de renovación urbana59, las entidades

59 Renovación urbana: Es aquel tratamiento que busca la transformación de zonas desarrolladas de la ciudad que tienen condiciones de subutilización de las estructuras físicas existentes, para aprovechar al máximo su potencial de desarrollo. Estas zonas se encuentran en una de las siguientes situaciones: 1. Deterioro ambiental, físico, o social; conflicto funcional


implementación

con funciones al respecto son Metrovivienda y la Empresa de Renovación Urbana (ERU). La primera

actúa como operador inmobiliario y tiene la función principal de promover el mercado de tierras y

la construcción y adquisición de viviendas de interés social para el desarrollo de proyectos de

vivienda con el objeto de garantizar a los sectores más vulnerables y desfavorecidos una vivienda y

un hábitat digno (con servicios públicos, zonas de recreación, áreas para equipamientos urbanos, y

en general, de espacios que promuevan el ejercicio efectivo los derechos humanos integrales)

(Metrovivienda, 2015). La entidad no ha tenido cambios sustanciales en su organización y funciones

desde el 8 de diciembre de 1998 fecha en la que se creó mediante el Decreto Distrital 15 de 1998.

La unidad organizacional encargada directamente las funciones relacionadas con la renovación

urbana es la Dirección de Operaciones Estratégicas y Proyectos. Es de aclarar que, la función

general de Metrovivienda es promotora y por tanto tiene la prohibición expresa de construir

viviendas (Acuerdo 15, 1998, Art. 4).

La ERU, complementando la función promotora de Metrovivienda, tiene como misión de formular

y desarrollar proyectos urbanísticos (viviendas, parques, instalaciones educativas, etc.) de

transformación y revitalización en sectores deteriorados de sectores de la ciudad para elevar la

calidad de vida de sus habitantes (ERU, 2015). El Acuerdo 33 de 1999, mediante el cual se creó la

entidad, establece en su artículo 4 como su función principal la de “Gestionar, liderar, promover y

coordinar la formulación y puesta en marcha de programas de renovación urbana en sectores

deteriorados del suelo urbano, en sus modalidades de redesarrollo60 y reactivación61 […] y participar

en la ejecución de sus proyectos e intervenciones a través de sistemas de actuación pública o mixta,

…”. La ERU no ha tenido cambios funcionales ni organizacionales desde su creación. Sin embargo,

existe un proyecto de la Secretaría Distrital de Hábitat que busca incorporar Metrovivienda a la

entidad (fusión) esto debido a superposición, similitud y repetición de algunas de sus funciones y

procesos, concentrando la gestión inmobiliaria en una sola empresa (ERU, 2016). Las unidades

interno o con el sector inmediato. 2. Potencial estratégico de desarrollo de conformidad con el modelo de ordenamiento territorial …” (Decreto 190, 2004, Art. 373).

60 Redesarrollo: Modalidad de renovación urbana aplicable a sectores donde se requiere un reordenamiento para generar un nuevo espacio urbano, con sustitución total o parcial de los sistemas generales, del espacio edificado, e introducción de nuevos usos con un aprovechamiento constructivo más alto, generando el espacio público requerido (Decreto 190, 2004, Art. 374). 61 Reactivación: Modalidad de renovación urbana aplicable a sectores donde se requiere la habilitación y mejoramiento

parcial del espacio público con sustitución parcial y paulatina del espacio edificado. Incluye intensificación en la utilización del suelo y de las condiciones de edificabilidad (ocupación y construcción) (Decreto 190, 2004, Art. 374).

Capítulo 3 101

organizacionales que cumplen las principales funciones de la ERU son la Dirección Técnica, la

Dirección Corporativa y la Dirección comercial.

La siguiente entidad vinculada a la Secretaria Distrital de Hábitat que tiene funciones en los ámbitos

de los servicios públicos domiciliarios de agua potable, aguas residuales, drenaje pluvial y

recolección de residuos sólidos; y de la protección de la estructura ecológica principal, es la Empresa

de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá D.C. (EAAB-ESP). Creada en 1955, la empresa como

funciones principales las de captar, almacenar, tratar, conducir y distribuir agua potable; recibir

conducir, tratar y disponer las aguas servidas; y recoger, conducir, regular, y manejar las aguas

lluvias y aguas superficiales que conforman el sistema de drenaje pluvial de la ciudad.

En el año 2012 a la EAAB-ESP registra un cambio funcional establecido mediante el Acuerdo 12 de

la empresa expedido en 2012. Este consiste en la ampliación del alcance de su objeto social a

cualquier lugar del ámbito nacional e internacional. También, mediante este mismo acuerdo, le es

incorporada la función de “recolección, transporte, transferencia y tratamiento de residuos sólidos”,

esto incluye las actividades de barrido y limpieza de vías y áreas públicas. (Acuerdo 12, 2012, Art.

1). A raíz de esta modificación funcional, en el año 2013, al interior de la entidad se surten una serie

de cambios en sus unidades organizacionales establecidos por el Acuerdo 11 de 2013. Entre estos

cambios los más importantes son: la agregación de la primera función explícita sobre el tema del

cambio climático a la unidad organizacional llamada Gerencia Corporativa Ambiental, la cual

consiste en “Coordinar el diseño e implementación de la estrategia corporativa frente al cambio

climático y la incorporación de lineamientos de mitigación, adaptación y gestión del riesgo”

(Acuerdo 11, 2013, Art. 71) en los diferentes planes, programas y proyectos de la empresa; y la

creación de la Gerencia Corporativa de Residuos Sólidos, unidad organizacional que desde el año

2012 se encarga de la función de “recolección, transporte, transferencia y tratamiento de residuos

sólidos”. En este mismo año (2013) según lo dispuesto en el Acuerdo 15 de la Junta Directiva EAAB

la empresa EAAB-ESP pasa a llamarse Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Bogotá.

Los organismos de control juegan un papel importante en la implementación de cualquier tipo de

política pública, pues ponen en evidencia, a través de sus auditorías, las falencias y problemas en la

ejecución de los programas y proyectos; y en el cumplimiento de los objetivos propuestos. En Bogotá

D.C., este papel lo desempeña la Contraloría de Bogotá, “organismo de carácter técnico, dotado de

autonomía administrativa y presupuestal, que vigila de la gestión fiscal del Distrito Capital y de los

particulares que manejen fondos o bienes del mismo, …” (Acuerdo 519, 2012, Art. 2).

En el año 2012, mediante el Acuerdo 519, las funciones y estructura orgánica de la Contraloría de

Bogotá se modifican. De estos cambios, el de mayor relevancia para nuestro estudio es la

incorporación del concepto “valoración de costos ambientales” como fundamento para “ejercer la


implementación

vigilancia de la gestión fiscal del sector público distrital” (Acuerdo 519, 2012, Art. 5). Esta

valoración es positiva porque puede acarrear medidas para evitar los costos ambientales derivados

de las acciones y decisiones distritales que afecten negativamente a los componentes del ambiente

como son las áreas protegidas, los cuerpos de agua, la biodiversidad y los suelos, fundamentales para

una adaptación al cambio climático basada en ecosistemas.

En la figura 3-6 se presenta una línea de tiempo donde se muestran los principales eventos

organizacionales y funcionales de las entidades nacionales y distritales presentados en el periodo

2007 – 2015 en relación con la adaptación al cambio climático.

Capítulo 3 103

Figura 3-5: Principales eventos organizacionales de Bogotá D.C. (Elaboración propia).


implementación

Al analizar el plano funcional organizacional de 20 organismos (cinco nacionales, tres regionales y

doce distritales; y alrededor de 30 unidades organizacionales (22 distritales) se identificaron cuatro

principales campos de intervención en los cuales la administración de Bogotá D.C. ha implementado

acciones para reducir la vulnerabilidad de la ciudad y adaptarla al cambio climático: el ordenamiento

territorial, el urbanismo y la construcción, la gestión del riesgo y la atención de desastres; y la

estructura ecológica principal y la biodiversidad. Campos de intervención que pueden ser

desagregados en subcampos, como lo muestra la tabla 3-5.

Tabla 3-6: Campos y subcampos de intervención (Elaboración propia).

Campo de intervención Subcampos

Ordenamiento territorial Modelo de ciudad (campacidad, dispersión)

Usos del suelo

Bordes

Conurbación

Urbanismo y construcción Ecourbanismo

Construcción sostenible (techos y muros verdes)

Renovación urbana

Agua potable (taponamiento de boquillas de bocatomas,

suministro de agua para apagar incendios forestales)

Saneamiento básico

Drenaje pluvial

Gestión del riesgo y atención de desastres Sistemas de información meteorológica

Alertas tempranas

Reasentamiento de familias en condiciones de riesgo no

mitigable

Atención emergencias ambientales (incendios forestales,

inundaciones, etc.)

Estructura ecológica principal y biodiversidad Cuerpos de agua (humedales, corrientes hídricas)

Cobertura vegetal

En la figura 3-5 se muestra en forma esquemática la interacción de las distintas entidades distritales

con funciones relacionadas con la adaptación al cambio climático y los campos en los cuales

intervienen.

Capítulo 3 105

Figura 3-6: Diagrama de interacción de entidades distritales y campos de intervención (Elaboración propia).


implementación

3.3.4 Conclusiones del análisis del plano funcional organizacional

La adaptación al cambio climático transversaliza múltiples campos de actuación de la autoridad

estatal, en este caso de la administración distrital de Bogotá D.C.

Hasta la temporada invernal del 2010-2011 en Colombia las organizaciones estatales del orden

nacional encargadas de implementar la política frente al cambio climático hicieron un mayor énfasis

en las acciones de mitigación antes que en las de adaptación.

En el orden nacional se observa una clara tendencia a concentración de las facultades para el

otorgamiento de las licencias ambientales de los proyectos que más impacto ambiental negativo

generan en el gobierno central.

Con el objeto de adaptar la ciudad de Bogotá D.C. al cambio climático en el orden distrital, durante

el periodo 2007 – 2015, se transformó una entidad (IDIGER), se creó otra (FONDIGER) y se

modificaron en sus funciones seis. Además, se crearon dos unidades organizacionales y se

restructuraron en sus funciones seis.

Los principales campos de intervención identificados en las funciones de las organizaciones

(entidades) y unidades organizacionales del distrito capital para la adaptación al cambio climático

son el ordenamiento territorial, el urbanismo y la construcción, la gestión del riesgo; y la estructura

ecológica principal y la biodiversidad.

3.4 Análisis de proyectos

Las intervenciones que realizan las entidades distritales de Bogotá D.C se pueden categorizar en

programas y proyectos. Los programas se definen como la articulación de un conjunto de proyectos

que se orientan a la resolución de una serie de problemas relacionados, por lo general en un ámbito

sectorial, lo cual implica una visión global. Los proyectos son la unidad operacional de planeación,

y mediante la cual ésta se materializa. Vinculan recursos financieros, físicos, humanos, etc., para

resolver problemas específicos en un periodo determinado (Rose, 1998). En este sentido, los

proyectos brindan información en el nivel operacional sobre el proceso de implementación y

ejecución de una política, pues develan de forma expresa información sobre presupuesto, objetivos

y población objeto.

El objetivo de este análisis es identificar aspectos estructurantes relacionados con un conjunto de

proyectos que contribuyen a la implementación de directrices de la política pública de adaptación al

cambio climático en la ciudad de Bogotá D.C. Entre estos aspectos están ciertas transformaciones

Capítulo 3 107

que pueden verse reflejadas en los cambios en el presupuesto de los proyectos, la población objeto

y el ámbito geográfico cubierto, entre otras variables. También puede ayudar a explicar cómo se

transforma la concepción del problema que se pretende solucionar.

Para el caso de la ciudad de Bogotá D.C. la información básica de los programas y proyectos de

inversión es administrada desde el Banco Distrital de Programas y Proyectos (BDPP). Definido por

el Decreto Distrital 449 de 1999 como un sistema de información, actualizada y confiable, de las

actividades seleccionadas como viables y que han sido previamente evaluadas social, técnica y

económicamente; además de registradas y sistematizadas (art. 4). Para que un programa o proyecto

ingrese al presupuesto de inversión debe estar inscrito y registrado en el Banco y para esto deben ser

coherentes y guardar una relación efectiva con el Plan de Desarrollo Distrital (Decreto 449, 1999,

art. 5). El BDPP cuenta con un instrumento denominado Ficha de Estadísticas Básicas de Inversión

(Ficha EBI). Esta consiste en un resumen esquemático de todos los proyectos de inversión del distrito

y que sirve para que la administración y la ciudadanía en general conozcan la información básica de

cualquier proyecto (Decreto 449, 1999).

Bajo la perspectiva de “afrontar el cambio climático y a ordenar la ciudad en torno al agua”, el

distrito capital para el año 2015 adelanta 45 proyectos de inversión (ver D. Anexo), además de otros

proyectos en conjunto con el gobierno nacional. Algunos de estos proyectos se orientan a la

mitigación del cambio climático (como son los de movilidad y de residuos sólidos), otros a la

adaptación (reasentamiento de familias, reducción del riesgo, fortalecimiento de la capacidad

institucional para la atención de emergencias, etc.) y otros son transversales a ambos aspectos

(ecourbanismo, recuperación y mejoramiento la cobertura vegetal urbana y de la estructura ecológica

principal, nodos de biodiversidad, salud ambiental, etc.).

Para efectos de este análisis, se han seleccionado nueve proyectos (y dado el caso algunos proyectos

que les antecedieron) de adaptación bajo los siguientes criterios: contemplar una importante

asignación presupuestal, enmarcarse en los campos de intervención identificados en el plano

funcional organizacional, tener objetivos dirigidos hacia la adaptación basada en ecosistemas (AbE),

y que, de acuerdo a su formulación, eventualmente pueden generar cambios ambientales y sociales

en pro de reducir la vulnerabilidad de la ciudad frente al cambio climático. Estos proyectos, la

entidad ejecutora y su campo de intervención se muestran en la tabla 3-6.


implementación

Tabla 3-7: Principales proyectos de adaptación al cambio climático (Elaboración propia).

Planes, programas y proyectos (No.)

Enti

dad

Campo de intervención

Ord

enam

iento

ter

rito

rial

Urb

anis

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Const

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Ges

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1. Proyecto de mejoramiento de la cobertura

vegetal (863) JBB X X X

2. Proyecto de investigación y conservación de la flora y ecosistemas de la región capital (864)

JBB X X

3. Proyecto modelo de ocupación de las franjas

de transición urbano-rural tipo ecobarrio

(construcción sostenible) (806)

SDH X X X

4. Proyecto de reasentamiento de familias

localizadas en zonas de alto riesgo no mitigable

(3075)

CVP X X

5. Proyecto de mitigación y manejo de zonas de

alto riesgo para su recuperación e integración

al espacio urbano y rural (780)

IDIGER X X

6. Proyecto de reducción y manejo integral del

riesgo de familias localizadas en zonas de alto

riesgo no mitigable (788)

IDIGER X X

7. Proyecto de modernización del Cuerpo

Oficial de Bomberos de Bogotá (412) COB X

8. Proyecto Nodos de Biodiversidad (SN) JBB X X X

9. Convenio interadministrativo 967-2013 JBB -

EAAB X X

3.4.1 Proyecto de mejoramiento de la cobertura vegetal (JBB)

Bogotá D.C. es una ciudad en riesgo ambiental y social, producto de sus dinámicas de crecimiento

y desarrollo y del desequilibrio entre lo que el ambiente ofrece y lo que los habitantes piden,

consumen y desechan (Rúa, 2014, p. 71). “Construida con criterios de urbanismo que han dado

prelación al paisaje urbano basado en obras de cemento y pavimento, antes que a espacios verdes”

(JBB, 2012, p. 3), con una baja disponibilidad de cobertura vegetal, situación que se evidencia en el

hecho de que solo se cuente con un árbol por cada seis habitantes, cifra que se encuentra por debajo

de los estándares internacionales (JBB, 2012, p. 3). Para enfrentar esta problemática, desde el año

1998 la administración distrital, a través del JBB, emprendió una serie de programas y proyectos

Capítulo 3 109

para promover la conservación, recuperación, mejoramiento y protección de las zonas verdes de la

ciudad (JBB, 2012, p. 6).

En el marco de esta intervención distrital, durante el periodo 1998-2000 se plantaron 108.075 árboles

y se sustituyeron aproximadamente 30.000 que estaba en condiciones fitosanitarias inadecuadas o

que representaban riesgo para la ciudadanía. Entre los años 2001-2003 se plantaron 87.651 nuevos

árboles y se hizo el mantenimiento de 169.000 árboles jóvenes (JBB, 2012, p. 7). En el lapso 2004-

2008, entre otros avances, se plantaron 53.033 árboles en distintas localidades y se reconoció la

agricultura urbana como una alternativa socio-ambiental y alimentaria (JBB, 2004, 2005, 2006,

2007). Durante el periodo 2008-2012 se sembraron 240.000 individuos vegetales de especies nativas

con fines de restauración ecológica y se intervinieron 341 hectáreas de la estructura ecológica

principal y suelo rural del distrito capital (JBB, 2012).

En el año 2012, bajo los lineamientos del Plan Distrital de Desarrollo 2012-2016 “Bogotá Humana”,

los distintos proyectos62 que adelantaba el JBB en torno a la cobertura vegetal se unificaron,

armonizaron y restructuraron en uno solo llamado “Intervención territorial para el mejoramiento de

la cobertura vegetal del Distrito Capital” identificado con el número 863. Este proyecto, ejecutado

por la Subdirección Técnica Operativa, se enmarca en el programa “recuperación, rehabilitación y

restauración de la cobertura ecológica principal y de los espacios del agua”. Su objeto es “Contribuir

a la mitigación y adaptación del cambio climático, a la recuperación del ciclo hídrico, […]; mediante

la ampliación, el mantenimiento y la mejora de la cobertura vegetal de la ciudad...”, y se proyectó

para un periodo de cinco años (2012-2016). (SDP, 2016, p. 4).

El proyecto 863 está dirigido a beneficiar a toda la ciudad (7´776.845 habitantes de la comunidad en

general de 19 localidades, grupo etario sin definir); y consiste básicamente en el desarrollo de las

siguientes estrategias: planificación, información y sistematización del arbolado y jardinería

urbanos; manejo del arbolado antiguo y joven; jardinería urbana; producción de material vegetal y

manejo de colecciones vivas.

Durante el periodo 2008-2012 la Subdirección Técnica Operativa del JBB ejecutó un monto

presupuestal de 40.427 millones de pesos (resultado de trasladar $37.382 millones del año 2012 al

año 201563) distribuido en dos proyectos (319 y 7059). Cantidad que ascendió en el siguiente periodo

62 Proyecto 319 “Investigación y formación para el aprovechamiento de los usos potenciales de especies vegetales andinas

y exóticas de clima frío a través de cultivos urbanos” y proyecto 7059 “Planificación y fomento de la arborización de la ciudad, para un mejor hábitat”. 63 Traslado a valor presente de una suma de dinero establecida tiempo atrás mediante el método de indexación por IPC. Valor presente = Valor inicial * (IPC actual/IPC inicial)


implementación

de gobierno distrital (2012-2016) a un valor de 66.522 millones de pesos concentrados en el proyecto

863. Como puede observarse, la diferencia presupuestal en los dos periodos de gobierno distrital es

de aproximadamente 26.095 millones de pesos, tal como se ve en la tabla 3-7

Tabla 3-8: Comparación inversión proyectos de cobertura vegetal adelantados por la

Subdirección Técnica Operativa del JBB (Elaboración propia).

Plan de Desarrollo 2008-2012 "Bogotá Positiva: para vivir mejor"

No. Nombre del proyecto Flujo Financiero Total

periodo 2008 2009 2010 2011 2012

319

Investigación y formación para el

aprovechamiento de los usos

potenciales de especies vegetales

andinas y exóticas de clima frío a

través de cultivos urbanos

463 1.825 1.591 1.252 1.720 6.851

7059

Planificación y fomento de la

arborización de la ciudad, para un

mejor hábitat

2.015 9.990 5.724 6.434 6.368 30.531

* Cifras en millones de pesos Total 37.382

Valor a 2015 40.427

Plan de Desarrollo 2012-2016 "Bogotá Humana"

No Nombre del proyecto Flujo Financiero Total

periodo 2012 2013 2014 2015 2016

863

Intervención territorial para el

mejoramiento de la estructura

ecológica principal del D.C.

5.098 9.615 10.135 26.174 15.500 66.522

* Cifras en millones de pesos

Diferencia 26.095

Capítulo 3 111

Figura 3-7: Número de árboles por hectárea e intervenidos en Bogotá D.C. (SDP, 2015).

3.4.2 Proyecto de investigación y conservación de la flora y ecosistemas

de la región capital (JBB)

En marco del programa “Recuperación, rehabilitación y restauración de la cobertura ecológica

principal y de los espacios del agua” el JBB de Bogotá ejecuta a partir del año 2012 el proyecto No.

864 denominado “Investigación y conservación de la flora y ecosistemas de la Región Capital como

estrategia de adaptación al cambio climático”. Este proyecto, al igual que el anterior, surge de la

reunificación, armonización y reformulación de los proyectos64 que antes del 2012 desarrollaba la

64 Proyecto No. 318 “Uso sostenible de los recursos vegetales del Distrito Capital y la región”, proyecto No. 638 “Restauración, rehabilitación y/o recuperación ecológica de áreas alteradas en el Distrito Capital y la región” y proyecto No. 2006 “Conservación de la flora de bosque andino y páramo del Distrito Capital y la región”


implementación

Subdirección Científica de la misma entidad encaminados a la conservación, recuperación y uso

sostenible de la flora en todo el territorio de la ciudad.

Este proyecto busca resolver la limitada capacidad de adaptación al cambio climático que tiene la

flora alto andina, resultado de estar sometida durante muchas décadas a los fenómenos de presión

natural y antrópica, situación que ha conllevado a la pérdida de biodiversidad (SDP, 2016, p. 1). En

este contexto, el proyecto 864 tiene como objetivo principal “generar conocimiento para la

conservación, el manejo y la gestión apropiada de la diversidad florística en la región capital” (SDP,

2016, p. 1) y para esto cuenta con un presupuesto de 41.230 millones de pesos con un horizonte de

ejecución de cinco años (2012-2016). Según el JBB, el proyecto está dirigido a beneficiar a toda la

ciudad (aproximadamente 7.571,345 personas de todas las localidades) (SDP, 2016, p. 1).

En la tabla 3-8 se muestra la inversión presupuestal de los proyectos que ejecutó la Subdirección

Científica en el periodo 2008-2012, la cual corresponde a $14.197 millones de pesos (resultado de

trasladar $13.128 millones del año 2012 al año 2015), en contraste con la inversión realizada en el

periodo 2012-2016: 41.230 millones de pesos. En este contexto, la diferencia presupuestal de este

proyecto entre los dos periodos de gobierno es de aproximadamente 27.033 millones de pesos.

Tabla 3-9: Comparación de la inversión de proyectos de la Subdirección Científica del JBB

(Elaboración propia).



periodo 2008 2009 2010 2011 2012

318

Uso sostenible de los recursos

vegetales del distrito capital y la

región

104 357 252 238 242 1.193

638

Restauración, rehabilitación y/o

recuperación ecológica de áreas

alteradas en el distrito capital y la

región

103 2.141 1.861 2.059 2.640 8.804

2006

Conservación de la flora de bosque

andino y páramo del distrito capital y

la región

471 838 953 734 135 3.131

* Cifras en millones de pesos Total 13.128

Valor a 2015 14.197

Capítulo 3 113


No Nombre del proyecto Flujo Financiero Total

periodo 2012 2013 2014 2015 2016

864

Investigación y conservación de la

flora y ecosistemas de la región

capital como estrategia de adaptación

al cambio climático

3.061 7.132 7.191 10.846 13.000 41.230

* Cifras en millones de pesos

Diferencia 27.033

3.4.3 Proyecto modelo de ocupación de las franjas de transición urbano-

rural tipo ecobarrio (SDH)

Los ecobarrios son una de las formas en que se presentan los modelos de asentamientos humanos

llamados ecoaldeas. Según Leal, citando a la Global Ecovillage Network (GEN), las ecoaldeas se

definen como “una comunidad urbana o rural cuyos miembros tratan de adquirir un estilo de vida de

alta calidad sin tomar de la Tierra más de los que ella da”. Esta definición abarca todo asentamiento

humano que propenda por un estilo de vida sustentable. Incluye comunidades intencionales, aldeas

indígenas, vecindarios urbanos, comunidades agrarias, etc. (Leal, 2010, p. 80).

La experiencia de los ecobarrios se inició en Bogotá D.C. en el año 2001 con un proyecto financiado

por el gobierno distrital llamado Ecobarrios, cuyo objeto era “…transformar nuestras comunidades

en barrios ecológicos, donde el bienestar social y ambiental pueda ser desarrollado a través de la

transformación de los comportamientos, la participación y la capacidad de los individuos para ser

agentes de un nuevo desarrollo” (Rojas & Ome, 2012). Este proyecto, del cual se conoce poco, se

implementó en 180 barrios y continuó hasta el año 2003, año en el cual se suspendieron los apoyos

gubernamentales (Rojas & Ome, 2012).

Después de año 2003, según Lozano (2016), referente local de la Subdirección de participación y

Relaciones Exteriores de la SDH, solo hasta el año 2010 se volvió a invertir en el tema por parte del

distrito. Pero esta vez, a través de un nuevo proyecto de inversión (489) llamado “Corredor ecológico

y recreativo de los cerros orientales”. Proyecto que si bien promovía algunas prácticas ambientales

(viveros, reforestaciones, huertas comunitarias, educación ambiental, etc.) en los territorios de borde

oriental, su principal objetivo era “…la construcción del primer tramo del Corredor Ecológico y

recreativo de los Cerros Orientales, generando una apropiación adecuada por parte de la ciudadanía”

(SDP, 2013, p. 2). Para el año 2012 el proyecto se encontraba en la etapa de diseños.


implementación

Con el Plan Distrital de Desarrollo 2012-2016 “Bogotá Humana” se vuelven a proponer las

intervenciones públicas con participación social para consolidar ecobarrios y ecoveredas, pero en

esta ocasión para constituirlos como franjas de transición estratégicas (Alcaldía Mayor de Bogotá,

2012, p. 189), como parte de la política distrital llamada “Modelo de ocupación de territorios de

borde oriental”. Es decir, como mecanismo de control de bordes de la ciudad para contener el

crecimiento urbano y la conurbación. Bajo este nuevo enfoque se inicia en el año 2015 la ejecución

del proyecto 806 llamado “Modelo de ocupación urbana tipo ecobarrio, y su aplicación a un proyecto

piloto”, en adelante Proyecto Piloto de ecobarrios.

Figura 3-8: Delimitación del territorio de borde oriental (SDH, 2015, p. 21).

El Proyecto Piloto de Ecobarrios es ejecutado por la Subdirección de Barrios de la Subsecretaría de

Gestión Operativa, unidad organizacional de la Secretaria Distrital de Hábitat. El monto presupuestal

del proyecto es de 3.941 millones de pesos y su ejecución está planeada desde mayo de 2015 hasta

junio de 2016. La población objeto se encuentra localizada en las áreas del borde oriental,

específicamente en los barrios Villa Rosita y Las Violetas de la UPZ65 La Flora, localidad de Usme.

Las características que definen esta población son: la mayoría (64%) ganan menos del salario

mínimo, población de ascendencia campesina que migro hacia la ciudad y sus principales

ocupaciones son estudiantes, sector de la construcción y ventas ambulantes. (SDH, 2015).

65 UPZ: Unidad de Planeamiento Zonal. Son el nivel intermedio de planificación entre los barrios y las localidades.

Capítulo 3 115

3.4.4 Proyecto de reasentamiento de familias localizadas en zonas de alto

riesgo no mitigable (CVP)

Este proyecto es inscrito oficialmente en el año 2001 y se identifica con el número 3075. La entidad

encargada de liderar su ejecución es la CVP. Las responsabilidades de la CVP con respecto al

proyecto son las de elaborar el proceso de reasentamiento, hacer acompañamiento integral, adquirir

los predios en alto riesgo y hacer seguimiento y monitoreo (Decreto 239, 2003). De otra parte, el

FOPAE (hoy IDIGER) es el encargado de la identificación y priorización de familias, de la

demarcación y señalización de predios y gestionar el cambio de uso de suelo.

El objetivo principal del proyecto es garantizar la protección del derecho a la vida de los hogares

ubicados en la zona de alto riesgo no mitigable por fenómenos de remoción en masa, los cuales

requieren ser reasentados a una alternativa habitacional legal y económicamente viable,

técnicamente segura y ambientalmente salubre (SDP, 2015, p. 2).

Según la Contraloría de Bogotá (2007), en el periodo de gobierno 2004-2008 este proyecto ejecutó

93.366 millones de pesos con unos ritmos de ejecución son relativamente altos (ente el 91% y el

98%), con excepción del año 2007 (65%). Para el periodo de gobierno 2008-2012 se programaron

para este proyecto 100.971 millones de pesos, de los cuales se ejecutaron el 77,5% que corresponde

a 81.766 millones de pesos con un resultado de 3.023 familias reasentadas (Contraloría de Bogotá,

2013, p. 50).

En cuanto al periodo 2012-2015, el presupuesto programado para el proyecto fue del orden de

225.197 millones de pesos, de los cuales se ejecutaron 196.767 millones de pesos que equivale al

77,9% del valor programado. En este periodo solo se reasentaron 1.585 familias (Contraloría de

Bogotá, 2013, p. 50).

Según la Contraloría de Bogotá (2014), los porcentajes de ejecución de los presupuestos y de las

metas físicas de este proyecto son rezagados, especialmente para el periodo 2012-2015, en el cual

solo se cumplió con el 49,5 % de la meta física de 3.232 familias programadas, contemplada en el

Pan Distrital de Desarrollo. Esta entidad también señala que, el proyecto de reasentamientos ha

presentado serios inconvenientes por falta de: presupuesto, viviendas y suelo para construir,

provocando que el proceso sea lento con respecto a la adquisición, además las ofertas no tienen la

aceptación de los afectados, por cuanto las condiciones del cambio son inferiores a las que tenían.

Así mismo, en algunos casos, no se ofrecieron alternativas a los habitantes que no eran propietarios

o poseedores, como los arrendatarios.


implementación

3.4.5 Proyecto de mitigación y manejo de zonas de alto riesgo para su

recuperación e integración al espacio urbano y rural

Debido a sus características geológicas, tectónicas, geomorfológicas y climáticas; sumado a los

procesos derivados del modelo desarrollo socioeconómico y cultural (expansión urbana, segregación

social, contaminación de las estructuras hídricas, etc.), la ciudad de Bogotá D.C. presenta una alta

vulnerabilidad ante la ocurrencia de procesos de remoción en masa (deslizamientos de tierras y

rocas), avenidas torrenciales, inundaciones y sismos en un gran porcentaje del territorio y por ende

de la población, particularmente en las áreas de la ciudad que circunscriben los cerros orientales y la

estructura ecológica principal (rondas hídricas) que hacen parte de las localidades de Usme, Ciudad

Bolívar, Rafael Uribe Uribe, San Cristóbal, Chapinero, Santa Fe, Usaquén y Suba. (SDP, 2015, p.1).

Problemática que se evidenció especialmente en la temporada invernal 2010-2011.

Ante este tipo de riesgos, los últimos gobiernos distritales han venido ejecutando acciones para

mitigarlos a través del FOPAE, ahora IDIGER. Las principales se enmarcan en una serie de

proyectos que con el paso del tiempo han sido modificados, restructurados o reformulados. En este

sentido, durante la administración distrital 2004-2008 “Bogotá Sin Indiferencia” el FOPAE ejecutó

el proyecto No. 7031 llamado “Manejo integral para la reducción de riesgos en el distrito capital”,

enfocado en la “asistencia técnica y planeación participativa de acciones de mitigación de riesgo y

apoyo técnico en situaciones de emergencia” (Contraloría de Bogotá, 2008, p. 6), y con una inversión

cuatrienal de 11.741 millones de pesos (Contraloría de Bogotá, 2008, p. 25). Con el plan distrital de

desarrollo 2008-2012 “Bogotá Positiva” el proyecto fue reformulado, convirtiéndose en el proyecto

No. 560 “Reducción del riesgo público en los ámbitos urbano y regional” 66 cuyo objeto principal

era generar sensibilización, divulgación y manejo del riesgo público a través del fortalecimiento y

operativización del SDPAE (Contraloría de Bogotá, 2012, p. 36). Con el Plan de Desarrollo Bogotá

Humana el proyecto 560 se trasformó en tres proyectos: 780, 788 y 793 (Contraloría de Bogotá,

2013, p.27)

De estos, el proyecto 780 denominado “Mitigación y manejo de zonas de alto riesgo para su

recuperación e integración del espacio urbano”, ejecutado por la Subdirección Técnica y de Gestión

del IDIGER, es el que tiene como objeto ejecutar acciones conjuntas para mitigar el riesgo en

determinadas zonas de la ciudad susceptibles de afrontar eventos de remoción en masa y/o

inundación, entre otros.; y darle a estas zonas un manejo urbanístico que permita su recuperación e

66 En el marco del plan de desarrollo 2012-2016 “Bogotá Humana” el proyecto 560 se trasformó en tres proyectos: 780, 788 y 793 (Contraloría de Bogotá D.C., 2013, p. 27).

Capítulo 3 117

integración al espacio urbano y rural. La población beneficiaria del proyecto es de alrededor de

1´435. 324 habitantes de las zonas de alto riesgo (SDP, 2015, p.1). Para esto, la administración

distrital asignó al proyecto 780 un presupuesto de 31.969 millones de pesos para ser ejecutados desde

junio 2012 hasta junio de 2016. Durante este periodo, el año que más registra inversión es el 2014 y

corresponde a un monto de 22.205 millones de pesos (SDP, 2015, p.3). Las principales acciones

contempladas en el proyecto son: asistencia técnica ante emergencias, y formulación, coordinación

y ejecución de intervenciones urbanísticas (obras públicas) encaminadas a la recuperación de suelos

de protección por riesgo y al mantenimiento de quebradas y canales (SDP, 2013, p.3).

Teniendo en cuenta la trasformación del proyecto 560 (2012) en los proyectos 780, 788 y 793, y con

base en la información suministrada por las fichas EBI de mencionados proyectos, se presenta la

tabla 3-9, donde se muestran las inversiones realizadas en estos proyectos durante la ejecución de

los planes de desarrollo de los periodos 2008-2012 y 2012-2016.

Tabla 3-10: Inversiones distritales realizadas en los proyectos 560, 780, 788 y 793 del IDIGER

(Elaboración propia)



periodo 2008 2009 2010 2011 2012

560 Reducción del riesgo público en los

ámbitos urbano y rural 8.037 7.095 8.722 6.722 6.000 36.576

*Cifras en millones de pesos Total 36.576

Valor a 2015 39.555



periodo 2012 2013 2014 2015 2016

780 Mitigación y manejo de zonas de alto

riesgo para su recuperación e

integración del espacio urbano

1.576 3.999 22.205 617 3.572 31.969

788 Reducción y manejo integral del riesgo

de familias localizadas en zonas de

alto riesgo no mitigable

738 1.483 13.803 371 729 17.124

793 Consolidación del sistema distrital de

gestión del riesgo 1.341 1.043 987 1.001 2.095 6.467

*Cifras en millones de pesos 55.560

Por otra parte, desde el año 2009 hasta el 2016, los distintos gobiernos distritales, a través del

IDIGER (antes del FOPAE); han venido desarrollando, en forma simultánea con los proyectos


implementación

anteriormente descritos, el proyecto 570 llamado “Recuperación de la zona de alto riesgo del sector

Altos de la Estancia de la localidad de ciudad Bolívar”; trasformado en el año 2012 en el proyecto

812 “Recuperación de la zona declarada suelo de protección por riesgo en el sector Altos de la

Estancia … ” (Contraloría de Bogotá D.C., 2013, p.4). La inversión en estos proyectos durante la

ejecución de los planes de desarrollo 2008-2012 y 2012-2014 fue de 36.021 millones de pesos

(Contraloría de Bogotá D.C., 2010, p. 26) y 6.881 millones de pesos (SDP, 2015, p. 3)

respectivamente.

3.4.6 Proyecto de reducción y manejo integral del riesgo de familias

localizadas en zonas de alto riesgo no mitigable

Generalmente las familias o individuos con baja disponibilidad de activos materiales e inmateriales,

en otras palabras en condiciones de pobreza, afectados por el riesgo o la ocurrencia de fenómenos

externos, como inundaciones, deslizamientos, conflictos armados, etc., y que han sido reasentados

en lugares distantes; sufren una nueva condición de “revictimización” debido a la ruptura del tejido

social, la discriminación, la segregación social, el aislamiento, la continuidad de las condiciones de

pobreza y la incertidumbre sobre el futuro, entre otros factores (SDP, 2015, p.1).

Ante esta problemática, la administración distrital 2012-2016 “Bogotá Humana” formula e inicia en

el año 2012 el proyecto 788 llamado “Reducción y manejo integral del riesgo de familias localizadas

en zonas de alto riesgo no mitigable” (producto de la restructuración y armonización del proyecto

560 de la administración inmediatamente anterior), que tiene por objeto fortalecer el desarrollo de

los procesos de reasentamientos humanos de zonas de alto riesgo no mitigable por remoción e

inundación ((SDP, 2015, p.1). El proyecto consiste básicamente en la priorización de la atención

distrital para las familias e individuos de mayor vulnerabilidad social, el acompañamiento y el

suministro de ayuda humanitaria de carácter pecuniario, distinta a la que proporciona la Caja de

Vivienda Popular, a las familias reasentadas; y en el manejo integral de las suelos

desocupados67((SDP, 2015, p.2).

Sobre la base de lo anterior, este proyecto se enmarca en el programa “Gestión integral del riesgo”

que hace parte del eje estratégico “Un territorio que enfrenta el cambio climático…”, y está dirigido

a atender durante un periodo de cinco años (2012-2016) a una población de aproximadamente 16.512

67 Estos suelos pasan a categorizarse como “suelos de protección por riesgo” y son sometidos a un tratamiento especial de recuperación

Capítulo 3 119

personas cualquier rango de edad que hayan sido reasentadas por habitar en zonas de alto riesgo no

mitigable. Para esto dispone de un presupuesto asignado de 17.124 millones de pesos.

Cabe destacar que, los proyectos ejecutados por el FOPAE, y que antecedieron al proyecto 788, no

contemplaban en sus líneas de acción la priorización, acompañamiento y suministro de ayuda

económica orientada a reducir la vulnerabilidad social de las familias y personas reasentadas por

estar localizadas en zonas de alto riesgo no mitigable. Por tanto, en términos de presupuesto y

resultados, no es posible contrastar el proyecto 788 con los proyectos que le antecedieron. En este

sentido, solo cabe agregar que la mayor ejecución presupuestal se dio en el año 2013 y ascendió a

13.803 millones de pesos.

Al culminar el periodo de gobierno distrital 2012-2016, el proyecto, según pronunciamiento de la

Contraloría de Bogotá (2016), alcanza el 99,5% de los resultados con una ejecución de recursos

(eficiencia) del 41,8%. Esta baja ejecución se debió a que no se dio cumplimiento satisfactorio a una

de las metas del proyecto consistente en reubicar 305 familias a través de la modalidad de adquisición

predial, de las cuales solo fue posible reubicar 111 familias (Contraloría de Bogotá, 2016, p. 12).

3.4.7 Proyecto de modernización del Cuerpo Oficial de Bomberos de

Bogotá

Las condiciones de sequía derivadas del cambio climático resecan a las especies vegetales y,

dependiendo de sus características, las vuelven, en mayor o menor medida, susceptibles de ser

combustibles, es decir, literalmente “pasto de las llamas”. En la ciudad de Bogotá ante estas

situaciones (y en otras relacionadas con materiales peligrosos, rescate y salvamento) la primera

autoridad encargada de intervenir o primer respondiente es el Cuerpo Oficial de Bomberos de Bogotá

D.C. (COB). Con el objeto de estar preparados adecuadamente para atender las emergencias que son

de su competencia, el COB adelanta el proyecto 412 “Modernización del Cuerpo Oficial de

Bomberos de Bogotá D.C”, el cual durante la administración distrital 2012-2016 se enmarcó en el

eje estratégico “Un territorio que enfrenta el cambio climático y se ordena alrededor del agua” y en

el programa “recuperación, rehabilitación y restauración de la cobertura ecológica principal y de los

espacios del agua”. En líneas generales el proyecto de modernización consiste en la construcción de

infraestructura (dos estaciones y una academia), la adquisición de máquinas, vehículos y equipos

tecnológicos especializados y en la contratación de recurso humano (SDP, 2015, p. 3).

Este proyecto ha sido considerado en el presente análisis en vista del alto presupuesto que le ha sido

asignado en los dos últimos gobiernos distritales, especialmente en el gobierno de la “Bogotá

Positiva”. Con base en la información presupuestal contenida en los planes operativos anuales de


implementación

inversiones y en la ficha EBI del proyecto, se presenta la tabla 3-10 la cual muestra las distintas

asignaciones presupuestales que el distrito ha hecho al proyecto 412.

Tabla 3-11: Inversiones distritales realizadas en el proyecto 412 (Elaboración propia).

No. Nombre del proyecto

Plan de Desarrollo 2008-2012

"Bogotá Positiva: para vivir

mejor"

Plan de Desarrollo 2012-2016

"Bogotá Humana"

Flujo Financiero Flujo Financiero

2008 2009 2010 2011 2012 2012 2013 2014 2015 2016

412

Modernización del

Cuerpo Oficial de

Bomberos de Bogotá

D.C. 25

.00

0

22

.80

3

30

.16

1

32

.00

0

33

.50

0

22

.24

4

24

.40

1

25

.89

9

26

.82

9

19

.87

0

*Cifras en millones de pesos 143.464 119.243

3.4.8 Proyecto Nodos de Biodiversidad

Los nodos de biodiversidad son espacios urbanos o rurales que se constituyen en refugios para la

protección y preservación de la biodiversidad68. El Proyecto “Nodos de Biodiversidad: investigación

y apropiación social de la región capital”, ejecutado por el Jardín Botánico de Bogotá (JBB), se inició

en abril de 2014 con una vigencia de tres años y con un monto presupuestal aprobado de 14.650

millones de pesos que provienen de las siguientes fuentes de financiación: JBB con un aporte de

2.713 millones de pesos, Fondo de Ciencia y Tecnología del Sistema General de Regalías por un

valor de 11.150 millones de pesos, Instituto Alexander Von Humbolt (IAVH) con 400 millones de

pesos y SDA con 387 millones de pesos. La población objeto del proyecto son 2´805.362 habitantes

con edad de siete años en delante de las localidades de San Cristóbal, Sumapaz, Usme, Engativá,

Suba, Ciudad Bolívar y Bosa.

El objetivo principal del proyecto es “promover un sistema de nodos de biodiversidad como modelo

para la investigación, la apropiación social, la valoración y el aprovechamiento de los servicios eco

68Según el Convenio Internacional sobre la Diversidad Biológica (CDB), la biodiversidad se refiere a “la amplia variedad de seres vivos sobre la Tierra y los patrones naturales que la conforman, resultado de miles de millones de años de evolución

según procesos naturales y también de la influencia creciente de las actividades del ser humano”. La biodiversidad comprende la variedad de ecosistemas y las diferencias genéticas dentro de cada especie que permiten la combinación de múltiples formas de vida, y cuyas mutuas interacciones con el resto del entorno fundamentan el sustento de la vida sobre el planeta (CBD, 1992).

Capítulo 3 121

sistémicos de la región capital” (JBB, 2015). Para esto, busca consolidar ocho nodos como refugios

de biodiversidad; siete de estas áreas están en el distrito capital y un área de importancia regional,

localizados de la siguiente forma:

1. Nodo Tropicario localizado en el Jardín Botánico de Bogotá

2. Nodo Las Mercedes en la localidad de Suba, área rural

3. Nodo Presa Seca Cantarrana en la localidad de Usme

4. Nodo Humedal Tibanica en la localidad de Bosa

5. Nodo de Agrobiodiversidad en la localidad de Usme

6. Nodo Cerros Orientales en la localidad de San Cristóbal

7. Nodo Sumapaz en la localidad de Sumapaz

8. Nodo Páramo de Guacheneque en el municipio de Villapinzón (nacimiento del Río Bogotá)

Los resultados del proyecto obtenidos desde su inicio (abril 2014) hasta la fecha 15 de octubre de

2015 son: Nodo Usme: Selección de dos predios con potencial ambiental y adquisición en modalidad

de comodato. Nodo Las Mercedes: Reintroducción de individuos vegetales de especies nativas en

áreas prioritarias de restauración: 13561 árboles sembrados en 17 hectáreas con siete diseños

florísticos. Nodo Cantarrana: Reintroducción de individuos vegetales de especies nativas en áreas

prioritarias de restauración: 1891 árboles de 32 especies sembrados en 5 hectáreas con cuatro diseños

florísticos y diseño e implementación de parcelas “Arboretum subxerofitico”. Nodo Sumapáz:

Análisis técnico e áreas potenciales para el nodo y preselección de tres predios. Nodo Cerros: Diseño

de dos tipos de intervención en el marco de la operación estratégica Rio Fucha: Sendero ecológica

de la cuenca alta y una unidad demostrativa de agricultura urbana. Nodo Tropicario: Aprobación de

los diseños arquitectónicos y estructurales del nuevo Tropicario. Obtención de la licencia de

construcción para iniciar obras de construcción. Actualmente (febrero 2017) se encuentra en obras.

En forma general los resultados alcanzados por el proyecto son la siembra de 15.452 árboles de

especies nativas en 22 hectáreas que corresponden a áreas prioritarias de restauración.

3.4.9 Convenio interadministrativo 967-2013 JBB - EAAB

Históricamente los procesos de desarrollo urbano de la ciudad de Bogotá D.C. se han hecho

depredando ecosistemas nativos (bosques, paramos, humedales, etc.). Antes del 2014 las labores

desarrolladas en los humedales eran efectuadas por empresas privadas las cuales durante un tiempo

de vigencia realizaban acciones de mantenimiento, gestión social y educación ambiental, pero una

vez finalizadas los humedales perdían los procesos adelantados (JBB, 2015).


implementación

Dada la importancia que tienen los ecosistemas de humedal en la EEP como ejes articuladores de la

configuración urbana y como espacios del agua, que en sequia se convierten en reservorios y en

épocas de altas precipitaciones se constituyen en áreas de acumulación y amortiguamiento,

fundamentales para la adaptación al cambio climático; la administración distrital 2012-2016 “Bogotá

Humana” ha emprendido el Convenio Interadminsitrativo 967 de 2013 entre el JBB y la EAAB,

cuyo objeto consiste en “aunar esfuerzos para realizar manejo adaptativo y mantenimiento de las

Zonas de Manejo y Preservación Ambiental (ZMPA) y ronda hidráulica de los once humedales del

distrito capital como ecosistemas estratégicos en el ciclo hidrológico y la conservación de la

biodiversidad”. Este convenio inició a ejecutarse el 14 de febrero de 2014 y tiene vigencia hasta abril

de 2016, y contempla una inversión de 5.319 millones de pesos, de los cuales el JBB aporta 493

millones de pesos y la EAAB 4.826 millones de pesos de las vigencias fiscales 2013, 2014 y 2015.

Bajo este convenio los humedales objetos de intervención son: Torca y Guaymaral, Cordoba, La

Conejera, Tibabuyes (Juan Amarillo), Jaboque, Capellanía, La Vaca, El Burro, Techo y Tibanica, y

las principales actividades son: acciones de manejo adaptativo; manejo silvicultural y mantenimiento

de la vegetación existente incluyendo el control de especies invasoras; procesos de gestión social y

de la educación ambiental dirigidas a la conservación de los humedales, sensibilización de la

problemática ambiental, apropiación del territorio, a la identificación y disminución de conexiones

erradas de los usuarios del sistema de alcantarillado, pluvial y sanitario en los humedales.

Es de aclarar que este convenio no es el único esfuerzo adelantado por la administración de la

“Bogotá Humana” para la recuperación integral de los humedales con una perspectiva de cambio

climático, también han ejecutado acciones la Secretaria Distrital Ambiente, el IDIGER y el Fondo

de Desarrollo Local (SDH) (Tabla 3-11).

Tabla 3-12: Acciones distritales para la recuperación de humedales (2012-2016).

Según la Alcaldía Mayor de Bogotá (2015, p. 78), para diciembre de 2015 se han recuperado

integralmente 70 ha de humedales, superando la meta propuesta en el Plan Distrital de Desarrollo

Capítulo 3 123

2012-2016 que contemplaba 40 ha de humedales recuperados. Adicionalmente se agregaron 9,4 ha

en los humedales Tibanica, Tibabuyes, La Vaca y El Burro y 14 que se encuentran en proceso para

ser agregadas a los humedales Córdoba y Capellanía.

Figura 3-9: Comparación de algunos proyectos de inversión periodos 2008-2012 y 2012-2016 (Elaboración propia).

Teniendo en cuenta que una de las variables que reflejan la intensión de los gobiernos de turno en

resolver un determinado problema socialmente relevante son los presupuestos en la figura 3-8 se

presenta un gráfico comparativo de aquellos asignados a los proyectos referenciados en este análisis.

3.4.10 Conclusiones del análisis de proyectos

Entre los años 2012 y 2013 la mayoría de los proyectos existentes relacionados con los campos de

la gestión del riesgo y la atención de desastres, el ordenamiento territorial, el urbanismo y la

protección de la cobertura vegetal y de la estructura ecológica principal sufren importantes cambios

en cuanto a enfoque, integración, objetivos, población beneficiaría, incremento de presupuesto y

cobertura; e incorporación de la variable ambiental del cambio climático desde su formulación.

$0

$20.000

$40.000

$60.000

$80.000

$100.000

$120.000

$140.000

$160.000

Proyectos 2008-2012Cifras en millones de pesos trasladados a

2015

$0

$20.000

$40.000

$60.000

$80.000

$100.000

$120.000

$140.000

$160.000

$180.000

$200.000

$220.000

Proyectos 2012-2016Cifras en millones de pesos


implementación

Las áreas protegidas de los Cerros Orientales desde hace mucho tiempo se han considerado

susceptibles de intervención urbanística, bien sea para satisfacer necesidades habitacionales o para

desarrollar obras destinadas a la movilidad y a la recreación ecológica; considerando ciertas medidas

de precaución y conservación para disminuir el daño ambiental. Sin embargo, a partir del año 2012

el enfoque de precaución en el manejo de estas áreas cambia por el de prevención y preservación.

Una postura que limita en gran medida todo tipo de intervenciones urbanísticas e implica la

implementación de una directriz de política pública encaminada a la contención del crecimiento de

la ciudad hacia las áreas protegidas. En este contexto, el Proyecto Piloto de Ecobarrios, aunque

incipiente aún, constituye una buena alternativa para generar sentido de pertenencia, cohesión y

empoderamiento de las áreas protegidas adyacentes por parte de las comunidades que los habitan.

Contribuyendo de esta forma a evitar la urbanización de estos territorios que además de ser áreas

protegidas son, en gran parte, suelos de protección por riesgo.

Si bien es cierto que la medida de los reasentamientos de familias ubicadas en condiciones de alto

riesgo no mitigable es fundamental para la adaptación al cambio climático y que el proyecto de

reasentamientos que desde el año 2003 lidera la CVP ha registrado incrementos en presupuesto y

cobertura; también ha presentado serios inconvenientes. Los principales son la demora en la

adquisición de predios, la inconformidad generada por las nuevas viviendas y la falta de reserva de

tierras. En este sentido, se infiere que para tratar de menguar esta problemática se crea el proyecto

de reducción del riesgo y atención integral a familias reasentadas del IDIGER, complementario de

la acción de la CVP. Un proyecto incipiente, pero que se fundamenta en el bienestar humano y la

dignidad de las familias reasentadas.

3.5 Discusión sobre la intervención distrital a partir de

documentos

En este subcapítulo se pretende dar cuenta, a través de un análisis documental, que refleja las

posiciones al respecto de algunos académicos, instituciones y organismos no gubernamentales y

supranacionales; de los problemas asociados a la implementación de la política de adaptación al

cambio climático, sus causas y consecuencias (diagnóstico), y, en algunos casos, identificar las

alternativas de cambio y propuestas de reforma (prospectiva) (Lozano, 2008, p. 104).

Para efectos de lo anterior, fueron analizados un total de 16 documentos (D. Anexo) de naturaleza

académica, de información oficial, de consultoría, de interventorías, etc., los cuales en conjunto se

sintetizan a continuación.

Capítulo 3 125

3.5.1 Problemas identificados

En todos los documentos analizados se hace visible un consenso en torno a la enunciación del cambio

climático como un problema común que refleja una realidad alarmante. Sin embargo, hay dos

grandes problemas referidos a la política de adaptación al cambio climático y que son relevantes

para el análisis del proceso de implementación, en tanto ayudan a visualizar los elementos de

conflicto inmersos en la política y sus afectaciones durante el proceso de implementación. El primero

es la controversia alrededor de la verdadera intención de los gobiernos en la política de adaptación

al cambio climático; y el segundo son las falencias institucionales y organizacionales que el Estado

ha tenido para la gestión del problema de cambio climático.

Con relación al primer problema, hay serias diferencias en torno al tratamiento que el gobierno

colombiano le ha dado al tema. Este es un gran punto de debate entre las posiciones institucionales

y las académicas. Así, los documentos de naturaleza académica, como tesis y artículos de revistas

indexadas, denuncian la falta de acción efectiva del Estado colombiano para enfrentar el problema y

argumentan que hay una falta de preocupación del gobierno nacional respecto al tema y que esto se

materializa en la falta de unos lineamientos claros para enfrentar el problema del cambio climático.

”… no existe una política pública en referencia al riesgo de amenaza ante situaciones climáticas y

cuando se presenta un evento catastrófico la atención a damnificados se usa con réditos políticos

dada la carencia de unas reglas de juego claras frente a ello” (Gaitán, 2014).

De otro lado, el gobierno presenta en los planes nacionales de desarrollo 2010-2014 y 2014-2018

una serie de acciones institucionales orientadas a la solución del problema. Así mismo, varias

entidades como el IDEAM ponen en manifiesto que hay un tratamiento del problema en sus distintas

dimensiones (Posada, 2007).

Pese a que la posición del gobierno es clara en el sentido de ver al cambio climático como un

problema socialmente relevante; en documentos posteriores a la temporada invernal del año 2010-

2011, se hace explícito que el tratamiento al problema no era lo suficientemente fuerte, por lo cual

se hizo una reorientación de los lineamientos correspondientes a la política de adaptación al cambio

climático y se asignaron recursos para el desarrollo de nuevos proyectos en el marco de la política.

De otro lado la Contraloría General de la República hace cuestionamientos al Gobierno Nacional en

torno al tratamiento del problema de adaptación al cambio climático y afirma que las pérdidas que

dejó la ola invernal del año 2010-2011 es el resultado de una ausencia de medidas oportunas de

adaptación al cambio climático (Contraloría General de la República, 2014).

Otra causa de la controversia sobre la voluntad del gobierno nacional para afrontar el fenómeno

climático, es la contradicción que existe entre los postulados del gobierno en materia ambiental y el


implementación

modelo de desarrollo económico imperante. Distintas posiciones académicas consideran que el

modelo de desarrollo económico de corte extractivista es lesivo para el desarrollo de una política de

adaptación al cambio climático. Según Rodríguez y García (2013) se presenta un debilitamiento de

la institucionalidad ambiental derivada de los procesos de urbanización, minería, actividad

agropecuaria, etc. “Las políticas del desarrollo tomaron o profundizaron un rumbo de tal naturaleza

que hoy constituyen un factor que dinamiza el deterioro ambiental, haciendo al territorio

crecientemente más vulnerable al cambio climático.” (Rodríguez y García 2013). De otro lado,

también argumentan que esta contradicción afecta la capacidad del gobierno para enfrentar el

problema del cambio climático. La eficacia de las políticas públicas de adaptación al cambio

climático del país está determinada en gran parte por la voluntad política y la capacidad institucional

existente para desterrar las causas subyacentes de los fenómenos que están aumentando la

incapacidad social y ambiental para enfrentar el clima cambiante (Rodríguez y García 2013).

Frente a esta posición, no hay una respuesta explícita por parte del gobierno, pero es evidente que

en los planes nacionales de desarrollo 2010-2014 y 2014-2018 muestra una voluntad de armonizar

el ambiente con el desarrollo económico, por medio de instrumentos como la gestión sostenible de

los procesos productivos y el desarrollo de un sistema de gestión integral de riesgo (Plan Nacional

de Desarrollo, 2010).

Desde la perspectiva de organizaciones internacionales como la ONU, los gobiernos a nivel mundial

no contaban en la primera década del siglo XXI no se encontraban interesados en el cambio climático

el cual constituía un asunto de marginal; tampoco contaban con las herramientas necesarias para

enfrentar los impactos del cambio climático.

El mundo de políticas públicas aún no está motivado por los impactos del cambio climático. La

formulación de políticas está dominada por prioridades y grupos de interés que compiten entre sí, y

decisiones internas que, con frecuencia, no están relacionadas con el cambio climático. Entre los

muchos ejemplos que pueden mencionarse están las elecciones políticas, […] y las crisis fiscales.

(PNUD, 2005).

Esta posición va muy en la línea de los problemas identificados por los académicos, en torno a las

intenciones reales del Estado respecto al problema del cambio climático. Allí, una de las causas

fundamentales de esa falta de interés, tiene que ver con las escasas herramientas que el mismo Estado

ha dispuesto para afrontarlo. En Colombia, esta situación cambia en parte con la movilización de

recursos que se hizo luego de la temporada invernal del 2010-2011. Así, el tratamiento de problema

pasó de ser identificado como una ausencia de institucionalidad a ser nominado como un asunto de

contradicciones entre instituciones del mismo Estado en torno a la manera de enfrentar el problema.

Capítulo 3 127

De esta manera, se abre el debate sobre el segundo problema: las falencias y las fallas institucionales

en la implementación de las medidas contempladas en la política de adaptación al cambio climático.

En este debate hay posiciones que defienden el accionar del Estado como la de Comstock, Santelices

y Vanamali (2012), quienes argumentan que el Estado colombiano ha hecho una buena tarea para

enfrentar el problema del cambio climático:

Más allá de los números y de las estadísticas, está claro que el Gobierno colombiano ha identificado la

adaptación y mitigación del cambio climático como un desafío de país, y ha tomado las medidas del

caso. Esto es posible, en parte, porque la ciudadanía también está altamente involucrada en el tema y

está consciente de cuán importante es tomar medidas para el cambio climático (Comstock, Santelices,

Vanamali, 2012).

Contrariando esta posición, Julieth Lombo (2014) expone que hay serias falencias en los

lineamientos de política en materia de adaptación al cambio climático y esto tiene serias afectaciones

sobre las acciones desarrolladas por el Estado en sus distintos niveles (nacional, regional, local). “No

existe claridad sobre la terminología y cómo es asumida en el contexto nacional, por lo cual se

considera pertinente un replanteamiento debido a que la adaptación […] resultó ser un tema

relativamente novedoso pero esencial en la toma de decisiones...”. Se evidencia que, aunque

Colombia presenta un compromiso ante el cambio climático existen deficiencias en la

implementación de las políticas públicas (Lombo, 2014).

Por otra parte, el segundo gran consenso de los documentos tratados, es que la ciudad de Bogotá

D.C. tiene la mejor experiencia en cuanto a políticas de adaptación al cambio climático. Centros de

pensamiento como Fedesarrollo afirman que a nivel nacional, Bogotá D.C. es una de las ciudades

que más avanzó en la adaptación al incorporar en enfoque del cambio climático al POT Decreto 364

(actualmente suspendido) y en Plan Distrital de Desarrollo 2012-2016 (Fedesarrollo, 2013). Sin

embargo, en la ciudad se hacen evidentes los múltiples choques y tensiones entre la política de

adaptabilidad al cambio climático y los múltiples intereses de diversos actores. Al respecto, Naranjo

(2014) afirma:

Los intereses antagónicos que tocan la protección de los suelos de la ciudad de Bogotá, son de tal

susceptibilidad, que afectan intereses gremiales muy fuertes y hace más evidente la debilidad

institucional que representa en la ciudad el Instituto Agustín Codazzi, frente a la facilidad de obtención

de permisos de construcción o de legalidad sobre predios mediante las tristemente célebres figuras

notariales en la ciudad.

Esta posición pone a consideración las limitaciones que enfrentan los gobiernos locales para la

implementación de directrices de política ambiciosas con un horizonte de largo plazo; pues éstas al

entrar en conflicto con intereses económicos y políticos de diversos actores, se pueden ver

enfrentadas a obstáculos como pleitos judiciales y trabas administrativas en los concejos locales.

Esta situación se constituye en el gran desafío que enfrentará la política de adaptación en los


implementación

próximos años. Al respecto, Naranjo (2014) señala “Debe haber una integración de las políticas

públicas con relación a la vulnerabilidad, mediante apuestas gubernamentales […] sostenidas en el

tiempo, las cuales integren a la decisión gubernamental el concepto académico.”

A manera de síntesis, las posturas expuestas anteriormente muestran un panorama complejo en el

cual navegan las acciones de implementación de la política de adaptación al cambio climático. De

un lado, la indefinición del gobierno central con respecto a la construcción de políticas fuertes, con

una perspectiva de largo plazo y vinculantes. En segundo lugar, el dimensionamiento del problema

por parte del Estado es limitado y esto se materializa en recursos insuficientes y en intervenciones

sectoriales desarticuladas, que dificultan la consolidación de unas estrategias claras para enfrentar el

problema. En tercer lugar, hay restricciones estructurales para las intervenciones en materia de

adaptación, entre las cuales están el modelo de desarrollo económico (de corte neoextractivista) y un

contexto donde diversos actores con recursos altos de poder tratan de limitar los efectos de la política

(caso del POT Decreto 364 de Bogotá D.C.).

3.5.2 Causas y consecuencias de la problemática

En cuanto a las causas del problema ambiental en cuestión, los textos analizados convergen en

señalar al aumento de la producción antrópica de gases de invernadero como la principal. Por otra

parte, señalan que la mayoría de países al igual que las ciudades colombianas enfrentan dificultades

para el desarrollo de estrategias regionales de adaptación, debido a la ausencia de un enfoque

territorial integral de largo plazo, que les permita generar intervenciones conjuntas entre zonas

periurbanas, rurales y urbanas; y a la subordinación de las políticas ambientales a las políticas

económicas (AFD, 2013). Esta posición señala que una de las grandes limitaciones en materia de

implementación de la política de adaptación al cambio climático, tiene que ver con los mecanismos

de planeación y ejecución conjunta entre diversos entes estatales, que deben tener en cuenta que la

dimensión global del problema supera el ámbito de intervención territorial (departamentos,

municipios, distritos especiales).

En el caso de Bogotá, a partir del año 2012 se hace visible un afán de fortalecimiento de la política

de adaptación al cambio climático, que se traduce en un financiamiento amplio y adecuado

(Fedesarrollo, 2013) y en una concepción del problema de adaptación, como transversal a todas las

acciones del distrito. Esto se materializa con la construcción de un Plan de Ordenamiento Territorial

y un Plan Distrital de Desarrollo fundamentados sobre la necesidad de que múltiples intervenciones

distritales apunten a la mitigación y adaptación del cambio climático. Sin embargo, desde el año

2012 ya se identificaba como problemático el asunto de la desarticulación institucional para enfrentar

Capítulo 3 129

el cambio climático. Situación que impide una implementación efectiva de las medidas adoptadas

desde el nivel local y regional. Así mismo, no era claro para la época el compromiso del sector

público y el sector privado para la optimización de estas políticas (Secretaria Distrital de Relaciones

Internacionales, 2012).

Esta visión es contrastada por un estudio del Ministerio Federal para el Medio Ambiente, la

Conservación de la Naturaleza y la Seguridad Nuclear de Alemania, que analiza el proceso de

cambio climático en Colombia. Este estudio recalca que el gobierno colombiano al tratar el problema

del cambio climático como un problema económico y social, ha permitido el desarrollo de

herramientas de trabajo que promueven la coordinación entre distintas entidades gubernamentales y

los sectores sociales, lo que ha generado toda una serie de iniciativas importantes de adaptación y

mitigación del cambio climático (Comstock, Santelices, Vanamali, 2012). De este debate se destaca

que para efectos de la implementación de la política de adaptación y mitigación del cambio climático,

hay un tratamiento social y económico del problema, que deviene en una orientación de la política,

caracterizada por la generación de equipos de trabajo de múltiples disciplinas, de múltiples

instituciones, que desde una perspectiva economicista dan lineamientos sobre diversos aspectos,

como lo es la construcción de vivienda social urbana.

Sin embargo, la anterior posición sobre de la orientación de la política a nivel nacional, es interpelada

en el caso de Bogotá D.C. En el sentido de que su administración 2012-2016 adopta un enfoque

distinto poniendo de manifiesto que la orientación a nivel nacional no promueve una efectiva

articulación de la política. Esta tensión se puso en evidencia en los distintos pronunciamientos que

el Ministerio de Vivienda hizo entre el 2013 y 2014 con respecto a la inconveniencia de POT Decreto

364 para el desarrollo de la vivienda social en Bogotá D.C. En el portal web del Ministerio de

Vivienda lo señala así:

“Las cifras del sector muestran que durante la vigencia de la Modificación Excepcional del POT de

Bogotá, MEPOT, expedida por la actual administración, la dinámica de licenciamiento cayó ostensiblemente. Antes de la adopción de la MEPOT, en la ciudad se aprobaban en promedio 464

licencias y 3.401 unidades viviendas al mes. En contraste, desde la expedición del Decreto 364 de 2013,

el licenciamiento se redujo a la mitad y solo se aprobaron 249 nuevas licencias, para un total de 1.289

unidades de viviendas en 7 meses” (Ministerio de Vivienda, 2014)

Adicionalmente el ministro añade: “Bogotá viene registrando cada vez más bajos niveles de

actividad (se estima que la ciudad está operando a menos de la mitad de su capacidad potencial) en

un contexto de creciente producción de vivienda en el resto del país” (Ministerio de Vivienda, 2014).

Esta polémica en torno a los impactos del modelo de ciudad contemplado en el POT Decreto 364,

se dio también entre actores económicos muy importantes como CAMACOL (Cámara Colombiana

de Construcción) y FENALCO (Federación Nacional de Comerciantes); y la Alcaldía de Bogotá


implementación

D.C. Puede ubicarse como punto central del conflicto, el hecho de que el nuevo POT significaba

condicionamientos económicos a las empresas del sector de la construcción y del sector comercio

que afectaban sus utilidades, como lo fueron los impedimentos distritales para el desarrollo de

proyectos de vivienda en zonas declaradas por el mismo POT como de riesgo no mitigable y de

conservación de la estructura ecológica, y las restricciones para la expansión urbana. Por otro lado,

el proyecto de POT suscitó una discusión muy fuerte en el Concejo de Bogotá, en donde era visible

la férrea oposición de la mayoría de concejales; situación que llevó a la administración distrital a

expedir el POT por decreto. Este hecho, según la entonces presidenta de CAMACOL Martha

Moreno, cerró las vías de concertación sobre el POT Decreto 364 y abrió una nueva etapa de

conflicto. Al respecto, la presidenta de CAMACOL se pronunció así:

No nos estamos oponiendo al POT para generar menor espacio público o pagar menos impuestos. Nos

oponemos a esa modificación porque es ilegal haberla adoptado por decreto, luego de haber sido negada

por el Concejo. Es ilegal cerrar las puertas de la concertación y la participación ciudadana. ( El Tiempo,

2013).

Esta oposición de diversos sectores, derivó en una serie de demandas pidiendo la nulidad de POT

Decreto 364, bajo el argumento de que su expedición por decreto era ilegal en tanto no fue aprobada

por el Concejo de Bogotá. Una de estas demandas próspero y en el año 2014 mediante el auto CE

624 de 2014, el Consejo de Estado suspendió de manera provisional el Plan.

Este hecho, que afectó gravemente la implementación de las medidas adoptadas en el marco del Plan

Distrital de Desarrollo 2012-2016, particularmente el campo de intervención de ordenamiento

territorial, dentro de la política de adaptación al cambio climático, muestra dos grandes hechos. En

primer lugar, refuerza el argumento de que el principal problema que enfrenta la implementación de

la política a nivel distrital, es que su enfoque tiene puntos de tensión con los lineamientos nacionales

y esta situación deviene en problemas de articulación institucional. Así mismo, los documentos

analizados coinciden en señalar que los choques entre los ámbitos de intervención de los entes

territoriales afectan directamente la ejecución de medidas para afrontar el cambio climático. Es decir

que, en algunas dimensiones de la política, Bogotá D.C. tiene unas orientaciones que pueden ser

diferentes a las del gobierno nacional. Esto trae como consecuencia que muchas de las medidas

implementadas desde el distrito capital tengan efectos limitados, en tanto el problema general de

cambio climático supera sus fronteras espacio temporales y su ámbito de intervención.

En segundo lugar, las medidas contempladas en el POT Decreto 364 generaban una estructura de

conflicto, caracterizada por una férrea oposición de sectores económicos al Plan y su articulación

con actores institucionales como el Ministerio de Vivienda. Esta confluencia de intereses entorno a

Capítulo 3 131

una causa, tuvo puntos de materialización más allá del debate, como múltiples acciones judiciales,

que terminaron con la declaración de nulidad del Plan. Este hecho fue uno de los grandes obstáculos

en materia de implementación y muestra como un enfoque de política, puede ser bloqueado

institucionalmente por coaliciones de actores de diversa naturaleza, cuyos intereses económicos se

intersectan.

3.5.3 Alternativas propuestas

Las alternativas propuestas a los problemas identificados anteriormente, coinciden en al menos dos

puntos fundamentales. El primero tiene que ver con la necesidad de fortalecer las capacidades

institucionales en materia de adaptación al cambio climático. El segundo es el mejoramiento de la

participación ciudadana real (principio de participación), que permita generar consensos entre

académicos, sociedad civil, sector productivo y gobierno e influir en las decisiones alrededor de unos

mínimos básicos que debe tener una política de adaptación al cambio climático garantizando una

construcción colectiva de las acciones de la política.

En el ámbito de lo institucional, el problema de la desarticulación, señalado como una de las

principales barreras de la implementación, puede ser superado en gran medida, si se cambia la

concepción sectorialista que se tiene la política ambiental. Para el caso de Bogotá D.C., es

imprescindible la generación de espacios de concertación con el gobierno nacional y entidades

territoriales cercanas, que permita superar las diferencias en las concepciones de la política, para

evitar que estas se conviertan en elementos problemáticos a la hora de implementar.

En Bogotá D.C, luego del año 2012, la visibilidad e importancia que se le da a la adaptación al

cambio climático ha impuesto grandes retos en materia de tecnificación. La adopción de nuevos

indicadores, instrumentos de monitoreo, alertas tempranas y evaluación, son un ejemplo de las

herramientas e instrumentos técnicos necesarios para hacer más efectivas las medidas de la política

de adaptación. Al respecto, el IDIGER (2014) señala que es necesario “Ampliar el rango de

indicadores de afectaciones de los desastres que tradicionalmente se usan, pero en especial, crear

indicadores de las condiciones de riesgo de la ciudad que sean medibles y comparables entre

localidades y en diferentes momentos para comprender su evolución temporal”.

3.5.4 Conclusiones de la discusión sobre la intervención

Hay dos problemas fundamentales que afectan el proceso de implementación de la política de

adaptación al cambio climático. El primero es la tensión entre concepciones diferentes sobre la

voluntad real del gobierno nacional frente a la del problema. Por un lado, hay posiciones que


implementación

defienden el papel del gobierno en la materia, argumentado que su enfoque de carácter económico y

social provee un escenario decisional adecuado para el tratamiento del mismo y que esto denota una

preocupación real del gobierno. De otro lado, hay posiciones, especialmente académicas, que

afirman que el cambio climático es considerado como un problema de segundo orden y su

tratamiento está supeditado al desarrollo de políticas consideradas de mayor relevancia, como lo es

el crecimiento económico.

De lo anterior, se desprende un segundo problema que tiene que ver con la capacidad institucional

para enfrentar el cambio climático, en donde se destaca la falta de coordinación y desarticulación

entre instituciones del gobierno nacional y las acciones de las entidades territoriales, derivadas del

enfoque sectorialista y subordinado a lo económico de la política ambiental colombiana.

Colombia presenta gran vulnerabilidad ante el cambio climático y el gobierno en materia de

adaptación efectiva no ha realizado bien la tarea. Esto se debe, según algunos autores, a que el

modelo de desarrollo económico es incompatible con una política de adaptación bajo el enfoque de

sostenibilidad fuerte (como se indicó en la sección 1.2.2, Adaptación basada en ecosistemas, p. 22),

ya que ésta queda supeditada a las lógicas de mercado y a las necesidades del modelo.

En el ámbito de lo institucional, la principal causa de las fallas en la implementación de la política

en Bogotá D.C., tiene que ver con que su enfoque difiere con el enfoque del gobierno nacional y con

el de otros entes territoriales, lo que implica que las medidas adoptadas por el distrito tienen efectos

limitados en el espacio y en el tiempo. No se debe perder de vista que el problema ambiental del

cambio climático supera cualquier división político-administrativa y periodo de gobierno; y por tanto

si no hay coordinación entre las entidades territoriales y nacionales, no es posible generar acciones

que permitan afrontar las adversidades del clima cambiante con efectividad.

Así mismo, en los últimos años, algunos campos de intervención de la política como el del

ordenamiento territorial y el del urbanismo y la construcción, estuvieron determinados por las

dinámicas del conflicto suscitadas por la expedición del POT Decreto 364 de 2013 y su posterior

suspensión. Esta situación fue determinante para la implementación de la política de adaptación al

cambio climático, porque limitó el marco jurídico en el que se inscribían las acciones de la política

e impuso límites a la administración distrital con respecto a su autonomía y poder frente a la

definición de lineamientos de política, especialmente en los campos antes mencionados.

Capítulo 3 133

3.6 Trayectoria y directrices de política

El mapa analítico de la figura 3-10 sintetiza los hechos relevantes de la trayectoria de la

implementación de la política de adaptación y mitigación del cambio climático en Bogotá D.C. De

él se puede deducir que hay tres hitos69 de política que a su vez marcan tres periodos, estos son la

expedición del Plan de Ordenamiento Territorial (POT) del año 2004, la temporada invernal del año

2010-2011 y la expedición del POT Decreto 364 del año 2013, actualmente suspendido.

El periodo 2004-2011, que tiene como punto de partida el POT Decreto 190 de 2004 y termina en el

año 2010-2011 con la ola invernal, se caracteriza por un abordaje del cambio climático como un

asunto menor que se debe tratar desde un enfoque de precaución ante el riesgo-amenaza. Por otro

lado, en este periodo el gobierno nacional da los primeros pasos en el reconocimiento del cambio

climático como problema socialmente relevante y articula algunas acciones para enfrentarlos. En el

ámbito distrital, con la reforma organizativa del distrito del año 2006, el DAMA se transforma en la

SDA, hecho que aumentó la capacidad administrativa del distrito para el tratamiento de los temas

ambientales. En este periodo se identifican las siguientes directrices de política pública:

Al igual que en el nivel nacional, en Bogotá se considera al cambio climático un asunto

menor, frente a temas como el crecimiento económico, la explotación minero energética o

el conflicto armado interno.

Ordenar y planificar el territorio de acuerdo a instrumentos de planeación urbana que no

contemplan el tema del cambio climático, como lo es el POT Decreto 190, vigente aún.

Modelo de ciudad dispersa, con pocos niveles de protección del suelo de áreas de la EEP.

Construcción de vivienda social en áreas de riesgo, generalmente de riesgo no mitigable.

Abordaje de los temas ambientales desde el enfoque de la sostenibilidad débil, bajo el cual

lo económico prevalece sobre lo ambiental.

69 Hito: hecho muy importante que se constituye en un punto de referencia.


implementación

Figura 3-10: Mapa de trayectoria de la política pública (Elaboración propia).

Capítulo 3 135

En el año 2011, se da una de las temporadas invernales más intensas de los últimos años, que produjo

cerca de tres millones de damnificados y 800 mil afectados. Este hecho coyuntural evidenció las

falencias de los sistemas de atención de desastres nacionales y distritales y puso en el debate público

la dimensión del problema de los eventos meteorológicos extremos intensificados por el cambio

climático. A partir de este hecho, se generó un gran aumento de las acciones del Estado para enfrentar

el problema y de la producción normativa y de documentos de política (leyes, decretos, planes,

proyectos, y CONPES), así mismo se pone un enfoque de cambio climático a diversas problemáticas

ambientales.

En el caso de Bogotá, el periodo 2011-2013 se caracteriza porque se producen importantes cambios

en materia de proyectos, entre los cuales están la unificación y ampliación de algunos relacionados

con el campo de biodiversidad y la estructura ecológica. En este periodo se distinguen los siguientes

mandatos de política pública:

Tendencia a concentrar las facultades para el otorgamiento de licencias de los proyectos que

más impacto ambiental y social generan en el gobierno central.

Tanto a nivel nacional como distrital, no se considera al ambiente y sus componentes como

parte integral del Sistema de gestión del Riesgo de Desastres (SNGRD).

Tendencia a hacer aumentos estructurales de los montos en los proyectos liderados por la

Secretaría Distrital de Ambiente (SDA) y de sus establecimientos adscritos (JBB, IDIGER).

Restructurar la organización de la SDA con la adición de nuevas funciones relacionadas con

la gestión del riesgo y el cambio climático.

Continua la prevalencia del crecimiento económico privado sobre la protección al ambiente

y la adaptación al cambio climático.

El ordenamiento del territorio y la planificación urbanística sigue regido por normas que no

contemplan el cambio climático.

El año 2013, en el cual suceden dos hechos relevantes: la expedición del POT Decreto 364 y la

implementación del Plan Distrital de Desarrollo “Bogotá Humana”; los cuales marcan un hito

importante en la implementación de la política, porque a partir de ahí el problema de cambio

climático se vuelve central en la agenda política de la ciudad. Esto implica que las intervenciones en

múltiples sectores tengan en cuenta ampliamente la problemática ambiental.

El periodo 2013-2015 tiene como principal característica un aumento estructural en la financiación

de los proyectos asociados a la política pública en cuestión (proyectos que incluso llegaban a tener

una financiación superior a los 100.000 millones de pesos), pero con ritmos de ejecución

presupuestal bajos en algunos años, llegando incluso a ejecuciones presupuestales inferiores al 30%

en algunos proyectos. De otro lado, en el ámbito nacional el modelo de desarrollo económico tiene


implementación

implicaciones en la política de adaptación al cambio climático en la ciudad, en la media que riñe

directamente con las directrices de la misma y origina choques importantes, que promueven un

ambiente de poca cooperación entre las entidades distritales y las del orden nacional.

Otra gran característica del periodo es que, de la mano de los grandes aumentos en los montos

presupuestales de los proyectos asociados a la política, hubo un cambio organizacional trascendental,

en donde el FOPAE se transforma en el IDIGER, entidad que adquiere nuevas funciones con

respecto a la gestión del riesgo, en el marco del Sistema Distrital de Gestión del Cambio Climático.

Un hecho relevante del periodo es la gran polémica que causo la expedición del Plan de

Ordenamiento Territorial, la cual logro movilizar sectores económicos e institucionales

(especialmente en el nivel nacional). De allí derivo un escenario de antagonismos entre la

administración distrital y actores del sector privado como CAMACOL, que derivo en varias

demandas ante el Consejo de Estado pidiendo la nulidad del POT Decreto 364. Estas demandas

produjeron que en el año 2013 el Consejo de Estado decidiera suspender el plan. Este hecho produjo

grandes dificultades para la implementación de las acciones de gobierno previstas en el plan de

desarrollo distrital 2012-2016. Se identifican en este periodo las siguientes directrices de política:

Introducir nuevos enfoque y medidas de adaptación al cambio climático: usos combinados

del suelo, modelo de ciudad compacta, control de bordes y conurbación, adaptación basada

en ecosistemas, protección, recuperación y ampliación de la estructura ecológica principal;

control de la minería urbana, redensificación del centro ampliado, construcción en altura,

mayores cargas urbanísticas a constructores, etc.

Construcción de un marco legal para garantizar solides y continuidad de las políticas de

adaptación.

Reestructuración organizacional para unificar las medidas de control del riesgo y del cambio

climático en la SDA y mejorar la coordinación interinstitucional.

Aumentar el número de familias reasentadas por habitar en zonas de riesgo no mitigable.

Incorporar el cambio climático a los instrumentos de planificación y gestión urbanística

como un pilar estructurante (Plan Distrital de Desarrollo 2012-2016, POT Decreto 364, Plan

Distrital de Gestión del Riesgo y Cambio Climático).

Incremento notable de los presupuestos destinados a los proyectos de protección,

recuperación y ampliación de la EEP y la biodiversidad.

Reducción del presupuesto para el proyecto de modernización del Cuerpo de Bomberos de

Bogotá.

Cambio del enfoque de precaución por el de prevención y conservación con respecto al

manejo de los Cerros Orientales.

Capítulo 3 137

A nivel nacional continua la tendencia de concentrar las facultades para el otorgamiento de

licencias de los proyectos que más impacto ambiental y social generan en el gobierno central.

3.7 Panorama actual

Para el año 2017 en adelante, y ante el cambio de gobierno distrital, se vislumbra que las medidas

de adaptación al cambio climático pasen de nuevo a ser un asunto menor. A continuación se plantean

algunos aspectos que dan cuenta de este cambio en la política de adaptación.

Una vez posicionada la administración distrital 2016-2020 Bogotá Mejor para Todos, ésta procedió

a derogar del Decreto 562 de 2014 que reglamentaba el tratamiento de renovación urbana en la

ciudad, caracterizado por estimular la localización de los habitantes en las zonas centrales,

controlando así la expansión hacia los extremos, hacia zonas de riesgo inundación y remoción en

masa; y así mismo controlando la conurbación. Derogación hecha con el pretexto principal de que

la construcción en altura en el centro de la ciudad no era viable por no contar con redes de servicios

públicos domiciliarios con capacidad suficiente.

Hay hechos como la intención de la intervención urbanística de la Reserva Thomas Van Der Harmen

y la construcción de un corredor ecológico y recreativo (de tipo vehícular) en los cerros orientales,

que hacen pensar que habrá un cambio de enfoque en la política de preservación, donde para algunos

proyectos específicos se prevé, en el mejor de los casos, una orientación hacia la precaución y la

sostenibilidad débil, y en el peor, un total desmontaje del proyecto.

En lo que tiene que ver con el proyecto de inversión Modelo de ocupación de las franjas de transición

urbano-rural tipo Ecobarrio, éste fue desmontado totalmente del conjunto de proyectos de inversión,

Ni siquiera se menciona en el Plan Distrital de Desarrollo 2016-2020, en donde solo se hace alusión

al Plan de Manejo para el Área de Ocupación de la Franja de Adecuación de los Cerros Orientales,

en cumplimiento de las obligaciones establecidas por el fallo 2535 de 2006 del Consejo de Estado.

En cuanto a los proyectos (863, 864 y 865) liderados por el JBB en el periodo de gobierno 2012-

2016 para la conservación, recuperación y protección de la EEP y de la biodiversidad, cuyo

presupuesto ascendía en conjunto a 129.664 millones de pesos; en el periodo de gobierno 2016-2020,

éstos son desmontados y reemplazados por cinco proyectos (315, 1119, 1121, 1124 y 1139), para los

cuales se programa una inversión de 117.066 millones de pesos de acuerdo a sus respectivas fichas

EBI. Presentándose así una reducción del 10% en el presupuesto de inversión del JBB.


implementación

Con respecto al reasentamiento de familias localizadas en zonas de alto riesgo no mitigable, se

observa que mientras en el periodo de gobierno 2012-2016 se reasentaron 1.585 familias, de 3.232

programadas, con la ejecución de 208.245 millones de pesos (196.767 millones de pesos del proyecto

3075 y 11.478 millones de pesos del proyecto 788) (Contraloría de Bogotá, 2016, p. 12), proceso

caracterizado por su reducido cumplimiento de metas físicas y un porcentaje de ejecución

presupuestal del 77,9%; en el periodo 2016-2020 se pretende reasentar 4.286 familias de 8.233

inventariadas, con un presupuesto de 208.436 millones de pesos (186.630 millones de pesos para el

proyecto 3075 [SDP, 2016] y 21.806 millones de pesos para el componente de reasentamientos de

familias del proyecto 1158 Reducción del riesgo y adaptación al cambio climático, que reemplaza

el proyecto 788 [SDP, 2016]).

Por otra parte, el proyecto 780 denominado Mitigación y manejo de zonas de alto riesgo para su

recuperación e integración del espacio urbano-rural ejecutado por el IDGER, que contaba con un

presupuesto de 31.969 millones de pesos; bajo la administración 2016-2020 fue desmontado y

reformulado como un componente menor del proyecto 1158 Reducción del riesgo y adaptación al

cambio climático llamado construcción de obras de mitigación y adecuación, con un presupuesto de

14.926 millones de pesos. Evidenciándose aquí una reducción del 53% en el presupuesto.

Conclusiones y recomendaciones

Conclusiones

Existe el consenso, salvo algunas excepciones, de que cambio climático de origen antropogénico es

una realidad y de que los asentamientos humanos deben prepararse para afrontar sus impactos. Sin

embargo, en ciertos ámbitos, se ha tratado de despolitizar el tema con el argumento que es un

fenómeno natural que requiere intervenciones técnicas para mitigar (reducir emisiones de GEI) y

reducir la vulnerabilidad biofísica, omitiendo que sus causas, consecuencias y medidas requeridas

para afrontarlo implican voluntad y decisiones políticas, movilización de recursos y planeamiento a

largo plazo. Esta es la visión que la mayoría de instituciones colombianas ha tenido para tratar el

problema y corresponde al enfoque riesgo-amenaza, en el cual se ve al sistema climático como un

adversario que hay que dominar.

El cambio climático es un tema transversal a la mayoría de aspectos que configuran la vida

contemporánea, su alcance va desde las grandes emisiones de CO2 hasta la decisión de donde

construir vivienda. Por tanto, el cambio climático a parte der ser un fenómeno físico es un fenómeno

político, susceptible de ser instrumentalizado por muchos actores políticos. De su forma de

concebirlo dependen las decisiones que afectan a todos. Por otra parte, es necesario indicar que la

importancia dada por parte de un determinado gobierno (nacional, regional o local) a la mitigación

y a la adaptación al cambio climático se ve reflejada en el presupuesto asignado para tal fin. Su

carácter dinámico, irreversible y continuo, que sobrepasa la longevidad humana, implica decisiones

políticas integrales y sostenidas de largo plazo. Si bien las medidas de reducción de GEI son

importantes para tratar de evitar que el calentamiento global se acentúe en el largo plazo aún más, la

prioridad de los conglomerados urbanos debe ser adaptarse preventivamente para los impactos de un

fenómeno climático que desborda la acción política local.

Desde que Naciones Unidas puso en la agenda de discusión mundial la problemática derivada del

calentamiento global por causas antrópicas, los estados, en mayor o menor medida y de distinta

forma, han incluido acciones para enfrentar el problema en sus lineamientos de política pública. En

Colombia las organizaciones estatales del orden nacional encargadas de implementar la política

frente al cambio climático han hecho mayor énfasis en las acciones de mitigación, es decir, en reducir

las emisiones de GEI, más que en las acciones de adaptación. Hasta hace poco tiempo (2013), el

mismo Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible no contemplaba en su estructura


implementación

organizacional una unidad encargada del tema de la adaptación, ya que consideraba que la respuesta

frente al cambio climático era la mitigación, para lo cual si tenía un grupo de trabajo. De manera

general, las instituciones colombianas introdujeron cambios estructurales y funcionales después de

la temporada invernal acaecida entre los años 2010 y 2011, que dejó para el país consecuencias

trágicas en términos económicos, sociales y ambientales. Por ejemplo, Parques Nacionales

Naturales, entidad encargada de administrar las áreas protegidas a nivel nacional, solo vino a

considerar la adaptación al cambio climático como una variable en sus instrumentos de planeación

y gestión a partir del año 2011.

La incorporación de elementos concretos para afrontar el cambio climático en la normatividad

nacional colombiana se ha dado en primer lugar como reacción a los eventos climáticos extremos

recientes, como lo fue la temporada invernal 2010-2011, que han dejado grandes pérdidas sociales

y económicas; y en segundo lugar como respuesta al discurso mundial sobre el cambio climático,

especialmente el que proviene de la ONU.

La política ambiental colombiana considera al ambiente como una serie de partes desagregadas

susceptibles de constituirse en recursos naturales para abastecer las cadenas productivas de la

economía. En línea con lo anterior, la política colombiana para la gestión del riesgo en desastres,

definida y orientada por la ley 1523 de 2012, excluye al ambiente de los componentes del Sistema

Nacional de Gestión del Riesgo en Desastres y/o sus componentes ambientales (clima, hidrosfera,

atmósfera, criósfera, etc.). Lo cual pone de manifiesto su visión sectorial y economicista del

ambiente, lo cual denota la omisión de los principios ambientales de sistemicidad y realidad.

En los tres últimos planes nacionales de desarrollo se evidencia un gran salto presupuestal en materia

de cambio climático que se presenta después del periodo de gobierno llamado “Prosperidad

Democrática” (2010-2014). Cabe agregar que, si bien los Planes Nacionales de Desarrollo 2010-

2014 y 2014-2018, por un lado han contemplado medidas para enfrentar el cambio climático, por

otro también han establecido una serie de lineamientos de crecimiento económico al torno al

concepto de las “locomotoras” (explotación minero-energética, la producción agropecuaria y la

generación de vivienda y desarrollo urbano.), que van en algunos aspectos en contravía de la

adaptación al cambio climático; como por ejemplo el desarrollo de grandes proyectos de “interés

nacional” (MIN - PINE) de infraestructura de vivienda de interés social y prioritario en áreas que los

POT eventualmente tengan delimitadas como de reserva, suelo de protección o de alto riesgo; y

distantes de los principales centros de empleo, lo que implica mayores tiempos de desplazamientos

y mayor consumo de combustibles fósiles.

Conclusiones y recomendaciones 141

El ordenamiento ambiental territorial es uno de los principales elementos de la adaptación al cambio

climático. Sin embargo, desde la Constitución de 1991 se señala que el criterio para dividir el

territorio de Bogotá D.C. por localidades deben ser las “características sociales” de la población.

Omitiendo de esta forma los componentes ambientales (el agua, la estructura ecológica, la

biodiversidad, etc.) como variables que deben considerarse para la ordenación del territorio.

Situación que ha derivado, en el caso de Bogotá D.C., en la segregación social y la exclusión de los

más pobres hacia determinados territorios, que por lo general están en condiciones de riesgo por

remoción en masa, desbordamiento y/o inundación. En este sentido, la legislación ambiental

colombiana desliga el ordenamiento del territorio del ordenamiento ambiental del territorio.

En los últimos planes departamentales de desarrollo de Cundinamarca se observa que la parte

ambiental, aunque hace parte de sus objetivos y/o ejes estratégicos, cuenta con la menor inversión

de recursos financieros con relación a los otros aspectos del desarrollo; y además, solo el plan

departamental de desarrollo 2012-2016 señala la necesidad de incluir el cambio climático en

ordenamiento del territorio y en la gestión del riesgo, aunque la iniciativa no se desarrolla

explícitamente. La distribución del presupuesto indica que el interés principal de los tres últimos

gobiernos departamentales ha sido asegurar e impulsar el crecimiento económico antes que la

protección y la conservación y/o preservación ambiental. Por otra parte, solo el plan departamental

de desarrollo 2012-216 señala la necesidad de considerar el cambio climático en el ordenamiento del

desarrollo, sin embargo, la iniciativa no se desarrolla. En este sentido, concebir las decisiones

ambientales en función de los intereses económicos corresponde a la visión instrumentalista del

ambiente propia de la sostenibilidad débil.

Bogotá D.C. es una ciudad vulnerable a los impactos negativos de los eventos climáticos extremos,

como se evidenció en la temporada invernal 2010-2011. En este contexto, el POT Decreto 364 de

2013 trató de materializar algunos lineamientos de política pública en concordancia con las

orientaciones emitidas por el IPCC en su Quinto Informe, relacionados con aspectos relevantes para

la adaptación al cambio climático como son: la mezcla de usos del suelo, el modelo de ciudad

compacta, el control de bordes y conurbación, la adaptación basada en ecosistemas, la protección,

recuperación y ampliación de la estructura ecológica principal, el control de la actividad minera

urbana y medidas de urbanismo sostenible (redensificación del centro ampliado, construcción en

altura, mayores cargas urbanísticas, edificabilidad, etc.), entre otros. Sin embargo, el POT Decreto

364 tan solo fue un “conato” en materia de adaptación ya que estuvo vigente solo por un periodo de

siete meses (agosto 2013- abril 2014). Al cabo de los cuales volvió a regir, en materia de

ordenamiento territorial el POT Decreto 190. Un POT que en los últimos quince años ha orientado


implementación

el ordenamiento del territorio de la Bogotá D.C. y que no contempla el cambio climático en su visión

de ciudad.

La adaptación al cambio climático transversaliza múltiples campos de actuación de la autoridad

estatal, en este caso de la administración distrital de Bogotá D.C. Al analizar el plano funcional

organizacional de 20 organismos (cinco nacionales, tres regionales y doce distritales; y alrededor de

30 unidades organizacionales (22 distritales) se identificaron cuatro principales campos de

intervención, sin ser los únicos, en los cuales la administración de Bogotá D.C. ha implementado

acciones para reducir la vulnerabilidad de la ciudad y adaptarla al cambio climático: el ordenamiento

territorial, el urbanismo y la construcción, la gestión del riesgo y la atención de desastres; y la

estructura ecológica principal y la biodiversidad.

Con el objeto de adaptar la ciudad de Bogotá D.C. al cambio climático, durante el periodo 2007-

2015, en el orden distrital, además de la expedición del POT Decreto 364, se adelantaron otras

acciones y transformaciones organizacionales. Entre estas están la trasformación del IDIGER como

entidad técnica especializada en la gestión del riesgo y cambio climático, la creación de un fondo

financiero FONDIGER, el desarrollo y restructuración de proyectos de inversión destinados a

ampliar, proteger y recuperar la estructura ecológica principal y la biodiversidad; realizar obras de

mitigación de los riesgo de inundación y remoción en masa, el acompañamiento integral de las

familias reasentadas por alto riesgo no mitigable, densificar y revitalizar el centro ampliado, evitar

la expansión de la ciudad hacia sus bordes a costa de los componentes ambientales que ahí se

encuentran, etc.

Entre los años 2012 y 2013, en Bogotá, la mayoría de los proyectos existentes relacionados con los

campos de la gestión del riesgo y la atención de desastres, el ordenamiento territorial, el urbanismo

y la protección de la cobertura vegetal y de la estructura ecológica principal sufren importantes

cambios en cuanto a enfoque, integración, objetivos, población beneficiaría, incremento de

presupuesto y cobertura; e incorporación de la variable ambiental del cambio climático desde su

formulación.

Si bien es cierto que la medida de los reasentamientos de familias ubicadas en condiciones de alto

riesgo no mitigable liderado por la CVP desde el año 2003 es fundamental para la adaptación al

cambio climático, ésta ha registrado incrementos en presupuesto y cobertura; también es cierto que,

ha presentado serios inconvenientes. Los principales son el bajo cumplimiento de metas físicas,

especialmente en el periodo 2012-2016 (donde solo se reasentaron el 49, 5% de las familias

programadas), la demora en la adquisición de predios, la inconformidad generada por las nuevas

viviendas y la falta de reserva de tierras. En este sentido, se infiere que para tratar de menguar esta


problemática se crea el proyecto de reducción del riesgo y atención integral a familias reasentadas

del IDIGER, complementario de la acción de la CVP. Un proyecto incipiente, pero que se

fundamenta en el bienestar humano y la dignidad de las familias reasentadas.

En la implementación de las políticas de adaptación se identificaron dos problemas generales. El

primero es la tensión entre concepciones diferentes frente a la incorporación real del problema en la

agenda de gobierno. Por un lado, hay posiciones que defienden el papel del gobierno en la materia,

argumentado que su enfoque de carácter económico y social provee un escenario decisional

adecuado para el tratamiento del mismo y que esto denota una preocupación efectiva del gobierno

en la materia. De otro lado, hay posiciones, especialmente académicas, que afirman que el cambio

climático y su tratamiento está subordinado al desarrollo de políticas más relevantes y prioritarias

dentro de la agenda pública; y por tanto es un problema menor. El segundo problema que tiene que

ver con la capacidad institucional para enfrentar el cambio climático, en donde se destaca la falta de

coordinación y desarticulación entre instituciones del gobierno nacional y las acciones de las

entidades territoriales.

Colombia no ha realizado bien la tarea en términos de adaptación efectiva al cambio climático. Esto

se debe, según algunos autores, a que el modelo de desarrollo económico es incompatible con una

política de adaptación en el marco de la sostenibilidad fuerte, ya que ésta queda supeditada a las

lógicas de mercado y a las necesidades del modelo económico.

En el ámbito de lo institucional, la principal causa de las fallas en la implementación de la política

de adaptación en Bogotá D.C., tiene que ver con que el enfoque adoptado por la administración

distrital 2012-2016 difiere del enfoque del gobierno nacional y con el de otros entes territoriales, lo

cual implica que las medidas adoptadas por el distrito tienen efectos limitados, en cuanto que el

problema ambiental del cambio climático supera cualquier división político-administrativa y, por

tanto, si no hay coordinación entre la acción de las entidades territoriales, no hay acciones lo

suficientemente fuertes para llevar la situación a niveles manejables.

En los últimos años algunos campos de intervención de la política como el de ordenamiento

territorial y el de urbanismo y construcción, estuvieron determinados por las dinámicas de conflicto

derivadas de la expedición del POT Decreto 364 en el año 2013 y su posterior suspensión. Esta

situación afectó negativamente la implementación de la política de adaptación al cambio climático,

porque limitó el marco jurídico en el que se inscribían las acciones de la política y a la administración

distrital, con respecto a su autonomía y poder frente a la definición de lineamientos de política,

especialmente en el campo de urbanismo y construcción.


implementación

Ahora bien, teniendo en cuenta las problemáticas y obstáculos derivadas de la implementación de

las distintas medidas para adaptar la ciudad de Bogotá al cambio climático, como lo fue la suspensión

del POT Decreto 364, bajo el marco de esta tesis se considera que estas políticas, si bien estaban

basadas en los ecosistemas y eran concordantes con los principios ambientales y con las

recomendaciones provenientes de IPCC, en la práctica fueron parcialmente convenientes por su

limitación espacio temporaly, a su vez, divergen parcialmente de las directrices de política de orden

nacional, supeditada al modelo económico neoliberal y extractivista.

Por otra parte, con respecto a su continuidad el panorama es incierto. La nueva administración

distrital (2016-2020) mediante distintos pronunciamientos ha dado muestras de que considera al

cambio climático como un problema menor frente al aspectos que considera prioritario como lo es

la expansión urbana hacia los bordes que por el momento constituyen suelos de protección y de

reserva natural, entre otros. Si esto se materializa, claramente implicaría un retroceso en cuanto a la

reducción de la vulnerabilidad social y biofísica ante el cambio climático y ergo en la adaptación al

mismo.

Recomendaciones

Considerando que la adaptación al cambio climático en un proceso político complejo que

transversaliza múltiples campos de intervención del Estado, no todos abordados en esta

investigación, como son la salud, la educación y la seguridad alimentaria, entre otros; se recomienda,

desde una perspectiva holística y sistémica, ampliar su análisis a estos campos, de tal forma que cada

vez haya una mayor aproximación al fenómeno biofísico y a las acciones propias de cada ciudad

para reducir la vulnerabilidad de los sistemas humanos-naturales ante sus impactos.

En la formulación del problema, diseño, implementación y evaluación de las políticas públicas de

adaptación al cambio climático se recomienda incluir como aspectos estructurantes los principios

ambientales del Estado Ambiental de Derecho.

En el caso de Bogotá D.C., se recomienda mantener, mejorar y ampliar las acciones y medidas

distritales emprendidas en los últimos años para afrontar al cambio climático, desde la perspectiva

de la adaptación basada en ecosistemas (AbE), como son la conservación y protección de las áreas

de valor adaptativo (estructura ecológica principal, Reserva Thomas Van Der Hammen, Cerros

Orientales, etc.) y la implementación de acciones puntuales para la gestión del riesgo ante el cambio

climático; y no retroceder al enfoque riesgo-amenaza de fenómeno climático, bajo el cual

tradicionalmente se ha se ha abordado como un asunto menor.


Mejorar el proceso de reasentamiento de familias ubicadas en zonas de alto riesgo no mitigable,

medida de suma importancia para la gestión del riesgo, el cual presenta serios inconvenientes,

principalmente en lo relacionado con el cumplimiento de las metas físicas.

Con respecto a las políticas de adaptación implementadas por administración distrital 2016-2020,

las cuales no se estudian a fondo en esta tesis, se sugiere perfeccionar y continuar su análisis, de tal

forma que se pueda determinar si en realidad se dará un giro y/o retroceso al abordaje y tratamiento

del problema, o si, por el contrario, éstas permitirán que se reduzca de una forma más efectiva la

vulnerabilidad de la ciudad ante el cambio climático.

A. Anexo: Mapa EEP. POT Dec. 364 de 2013

B. Anexo: Mapa áreas de renovación

urbana. Decreto 562 de 2014

70

70 Las áreas en color amarillo representan las zonas que se incorporan al tratamiento de renovación urbana. Las áreas en rosado representan los sectores de renovación urbanas previos al Decreto 562 de 2014 (SDP, 2014).

C. Anexo: Estructura Organizacional

IDIGER

D. Anexo: Listado de programas, entidades

y proyectos del eje estratégico “Un territorio

que enfrenta el cambio climático y se ordena

alrededor del agua” (2012-2016)

Programa de recuperación, rehabilitación y restauración de la estructura ecológica principal

y de los espacios del agua

Jardín Botánico José Celestino Mutis

863 Intervención territorial para el mejoramiento de la cobertura vegetal del Distrito Capital 864 Investigación y conservación de la flora y ecosistemas de la Región Capital como

estrategia de adaptación al cambio climático

865 Armonización de las relaciones ecosistema-cultura para disminuir la vulnerabilidad de la región capital frente a los efectos del cambio climático

Secretaría Distrital de Ambiente

131 Participación ciudadana y educación ambiental como instrumentos de gestión para la apropiación social de los territorios ambientales del Distrito Capital

820 Control ambiental a los recursos hídrico y del suelo en el Distrito Capital

821 Fortalecimiento de la gestión ambiental para la restauración, conservación, manejo y

uso sostenible de los ecosistemas urbanos y las áreas rurales del Distrito Capital Secretaría Distrital del Hábitat

417 Control a los procesos de enajenación y arriendo de vivienda

807 Redefinición del modelo de ocupación de las franjas de transición urbano-rural

Programa de estrategia territorial regional frente al cambio climático


811 Planeación ambiental con visión regional para la adaptación y mitigación al cambio

climático en el Distrito Capital Secretaría Distrital de Planeación

803 Planificación urbanística e instrumentos de gestión territorial para contribuir en la

adaptación al cambio climático en Bogotá D. C. Secretaría Distrital del Hábitat

806 Diseño e implementación de programas de construcción sostenible

Programa Movilidad Humana

Instituto de Desarrollo Urbano

543 Infraestructura para el Sistema Integrado de Transporte Público

809 Desarrollo y sostenibilidad de la infraestructura para la movilidad 810 Desarrollo y conservación del espacio público y la red de ciclo-rutas

Instituto Distrital de Recreación y Deporte

845 Pedalea por Bogotá Secretaría Distrital de Movilidad

339 Implementación del plan maestro de movilidad para Bogotá

348 Fortalecimiento a los servicios concesionados 585 Sistema distrital de información para la movilidad

Políticas públicas de adaptación al cambio climático en Bogotá D.C. Un análisis de la

implementación

967 Tecnologías de información y comunicaciones para lograr una movilidad sostenible en

Bogotá

1165 Promoción de la movilidad segura y prevención de la accidentalidad vial

6219 Apoyo institucional en convenio con la Policía Nacional 7132 Sustanciación de procesos, recaudo y cobro de la cartera

7253 Generar movilidad con seguridad comprometiendo al ciudadano en el conocimiento

y cumplimiento de las normas de tránsito

7254 Modernización, expansión y mantenimiento del sistema integral de control de tránsito Unidad Administrativa Especial de Rehabilitación y Mantenimiento Vial

408 Recuperación, rehabilitación y mantenimiento de la malla vial

Programa de gestión integral de riesgos Caja de Vivienda Popular

3075 Reasentamiento de hogares localizados en zonas de alto riesgo no mitigable

Instituto de Desarrollo Urbano 762 Atención integral del riesgo al sistema de movilidad y espacio público frente a la

ocurrencia de eventos de emergencia y catastróficos

Instituto Distrital de Gestión de Riesgos y Cambio Climático

729 Generación y actualización del conocimiento en el marco de la gestión del riesgo 780 Mitigación y manejo de zonas de alto riesgo para su recuperación e integración al

espacio urbano y rural

785 Optimización de la capacidad del Sistema distrital de gestión del riesgo en el manejo de emergencias y desastres

788 Reducción y manejo integral del riesgo de familias localizadas en zonas de alto riesgo

no mitigable

789 Fortalecimiento del sistema de información de gestión del riesgo - SIRE para la toma de decisiones del Sistema Distrital de Gestión del Riesgo

790 Fortalecimiento de capacidades sociales, sectoriales y comunitarias para la gestión

integral del riesgo 793 Consolidar el sistema distrital de gestión del riesgo

970 Recuperación de suelos de protección por riesgo

Secretaría Distrital de Integración Social 738 Atención y acciones humanitarias para emergencias de origen social y natural

Unidad Administrativa Especial Cuerpo Oficial de Bomberos

412 Modernización Cuerpo Oficial de Bomberos

Unidad Administrativa Especial de Rehabilitación y Mantenimiento Vial 680 Mitigación de riesgos en zonas alto impacto

Programa Basura Cero

Secretaría Distrital de Ambiente 826 Control y gestión ambiental a residuos peligrosos, orgánicos y escombros generados en

Bogotá

Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos 584 Gestión integral de residuos sólidos para el Distrito Capital y la región Bogotá Humana

ambientalmente saludable


574 Control de deterioro ambiental en los componentes aire y paisaje 819 Evaluación, control, seguimiento y conservación de la flora, fauna silvestre y arbolado

urbano

961 Gestión integral a la fauna doméstica en el Distrito Capital

Bibliografía

Secretaría Distrital de Salud / Fondo Financiero Distrital de Salud

885 Salud ambiental

Programa Bogotá, territorio en la región

Secretaría Distrital de Planeación

799 Fortalecimiento institucional para la integración regional

E. Anexo: Documentos analizados en la

discusión sobre la intervención

(Subcapítulo 3.5)

1. Estado del conocimiento de la biodiversidad en Colombia y sus amenazas. Gonzalo Andrade

(2011)

2. Vulnerabilidad y adaptación al cambio climático. BID (2010)

3. Proceso nacional de cambio climático en Colombia. CCAP (2012)

4. Panorama del cambio climático en Colombia. CEPAL (2013)

5. Adaptación al cambio climático en Colombia. Contraloría General de la República (2014)

6. La adaptación al cambio climático en Colombia. Carlos Costa (2007)

7. Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático. DNP (2011)

8. Ciudades y cambio climático en Colombia. Fedesarrollo (2013)

9. El cambio climático en la agenda política de Bogotá. Gabriel Gaitán (2014)

10. Gestión del cambio climático en Ecuador y Colombia. Andrés Pérez (2012)

11. Marco de políticas de adaptación al cambio climático. PNUD (2005)

12. Cambio climático en Colombia. Estimación de inversiones. PNUD (2011)

13. Integración del cambio climático en los procesos nacionales de desarrollo y en la

programación de países de las Naciones Unidas. PNUD (2012)

14. Análisis de políticas de adaptación al cambio climático en Colombia. Juan Restom (2012)

15. Amenazas, riesgos, vulnerabilidad y adaptación al cambio climático UNODC (2008)

16. 33 experiencias de adaptación al cambio climético. AFD (2013)

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5034 de diciembre 28 de 2012. Bogotá D.C.

Acuerdo 546 de 2013. Transformación del SDPAE en el SDGR-CC. Publicado en el Registro

Distrital 5269 de diciembre 30 de 2013. Bogotá D.C.

Acuerdo CAR 022 de 2014. Por el cual se determina la estructura interna de la Corporación

Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR), se asignan las funciones y responsabilidades de

las dependencias que la conforman y se dictan otras disposiciones. Bogotá D.C.

Acuerdo CAR 044 de 2005. Por el cual se determina la estructura interna de la Corporación

Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR), con sus dependencias, y se dictan otras

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