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POLÍTICAS DE APOYO EN UN CONTEXTO GLOBALIZANTE

¿QUÉ POLÍTICA INDUSTRIAL YTECNOLÓGICA PRECISAN LAS

PEQUEÑAS Y MEDIANASEMPRESAS? (*)

MARÍA CALLEJÓN

Catedrática de Economía AplicadaUniversidad de Barcelona

El objetivo de la política industrial es acelerar el proceso de cambio estructural hacia actividadesde mayor productividad. Las economías y el propio sistema económico mundial ganan en sofis-ticación y complejidad, y crece la conciencia que los mecanismos de mercado son cada díamás útiles, pero también cada día más insuficientes para confiarles la tarea de dirigir el cambio.

La política industrial, incluyendo la política de inno-vación, debe proporcionar incentivos y coordina-ción a los agentes económicos para avanzar conti-nuamente en sofisticación.

La política industrial ha sido recuperada sobre nuevasbases, tratando de usarla para gobernar el avancetecnológico y competitivo, y tratando de evitar quegenere comportamientos buscadores de renta, inefi-ciencia y burocracia. El desarrollo de la capacidadinnovadora es lo que más preocupa a todos y el prin-cipal componente de la política industrial. La políticaindustrial implica la adopción de una estrategia amedio plazo, con priorización de sectores y activida-des, y medidas que lleguen al detalle sectorial.

Las pequeñas y medianas empresas constituyen elgrueso de la producción, tanto en España como enotros países, y por tanto son también las protagonis-tas de cualquier política industrial. Las empresas

constituyen un colectivo heterogéneo en función desu tamaño y tipo de actividad. En función del tama-ño las empresas pueden ser grandes, medianas, pe-queñas y microempresas, normalmente con necesi-dades diferentes, y las medidas de política industrialdeben buscar el impacto deseado en cada grupodefinido por tamaño-sector.

En España existen, tanto a nivel estatal como a nivelautonómico, un buen número de programas de apo-yo a las pymes en las áreas de financiación, innova-ción, internacionalización y creación. El paso siguien-te debería ser la estructuración de la intervenciónpública dentro de un modelo de política industrial amedio plazo, con objetivos definidos, que encuadrela actuación pública y oriente las decisiones de lasempresas.

Los indicadores comparativos internacionales máspreocupantes para las empresas españolas atañen

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a la capacidad innovadora y la capacidad expor-tadora. Son problemas asociados en buena parte altamaño y las capacidades de gestión empresarial.La política industrial debería apoyar el crecimientoempresarial, y ser más selectiva en el apoyo a la crea-ción de empresas. La cualificación de recursos hu-manos, en particular la formación profesional, es lagran tarea pendiente e imprescindible.

España ha contado con un gran esfuerzo público enI+D durante los últimos años que ha mejorado nota-blemente las bases del desarrollo científico y tecno-lógico. La tarea pendiente es el avance de la capa-cidad innovadora de las empresas. Junto con lasmedidas de oferta de conocimientos ya plenamen-te asentadas, convendría adoptar políticas de inno-vación basadas en la demanda.

UN CONTEXTO ECONÓMICO AMPLIADO

La experiencia de episodios pasados y las tendenciasque se vienen observando indican que el modelo deeconomía nacional, y sobretodo de economía inter-nacional, que se configura tras la crisis financiera de2008 va a presentar rasgos muy diferentes a la etapaanterior. Para prosperar, las empresas pequeñas ograndes tienen que entender y manejar el entornoeconómico y su dinámica. El proceso de globaliza-ción y crecimiento de la competencia internacionalno es nuevo y arranca con bastante anterioridad a lacrisis pero, en opinión de prácticamente todos losexpertos, se intensificará en los próximos tiempos.

La mayoría de gobiernos de los países avanzadosoccidentales están preparando sus estrategias depolítica económica para una etapa donde el mante-nimiento de los niveles de bienestar va a depender–mucho más que antes– de la capacidad innovado-ra del sistema productivo, y de su capacidad de explo-tar oportunidades en los mercados internacionales.Todo ello con trayectorias tecnológicas e innovacio-nes ahorradoras de recursos naturales, que se perci-ben muy limitados con relación a la población mun-dial (Aghion et al. 2009).

Junto con la evidencia de que la competenciainternacional –y quizás las reglas de juego– ha cam-biado, también se ha hecho patente que los princi-pios de la política económica han de ser diferentes.La confianza en la eficiencia del mercado se hareducido considerablemente. Países como EstadosUnidos o Reino Unido, que han defendido durantedécadas las reglas de libre juego de mercado,practican –y propugnan– ahora el activismo delgobierno para enfrentarse a una situación económi-ca mundial que se visualiza muy compleja. Dondeantes se descalificaba la política industrial como

perniciosa, ahora se proclama su necesidad (UK Go-vernment, 2009).

Tras varios siglos dominados sucesivamente por GranBretaña y por Estados Unidos (Pax Britannica y Pax Ame-ricana), actualmente resurgen actores poderosos, anti-guos y nuevos, en Asia, Europa y América. Se trata depotencias económicas históricas o emergentes que,en muchos casos, ponen por delante su propio des-arrollo antes que el acatamiento a reglas internacio-nales (comercio, propiedad intelectual, medio am-biente) que han sido establecidas acuerdo con los in-tereses de poderes hegemónicos anteriores.

Las estrategias de innovación del futuro poco van atener que ver con las del pasado y la política indus-trial de hoy debe encarar los problemas y fracasosde mercado de hoy, como se verá más adelante.

¿QUIÉNES SON LAS PYMES?

Las empresas son los agentes que determinan lacompetitividad de una economía y por tanto seconstituyen en uno de los objetivos primarios de lapolítica económica. Las empresas no constituyen uncolectivo homogéneo y la política industrial –inclu-yendo la política de innovación– tampoco puedeser un programa simple. Para mejorar su eficacia lapolítica industrial del futuro deberá diversificar su ar-senal de objetivos e instrumentos, así como sus basesanalíticas (Audretsch y Callejón, 2007).

Tradicionalmente los programas públicos han distin-guido entre pequeñas y medianas empresas (pymes)y grandes empresas. La Unión Europea (UE) ha fijadola línea de separación en los 250 empleados con elcriterio principal de que por debajo de ese tamañoes difícil que las empresas ostenten poder de mer-cado y amenacen la libre competencia dentro dela UE. Los países miembros de la UE no solamentecuentan con margen para establecer programasde apoyo a las pymes, sino que la Comisión Europeapromueve activamente medidas en apoyo de laspyme (EC, 2008a).

El criterio del tamaño quizás ha colocado en unsegundo plano la gran heterogeneidad del colectivoempresarial. El término pyme abarca más del 98 porciento de las empresas, y ese dato en sí mismo seña-la que para generar análisis relevantes para la políticaeconómica e industrial, hay que desagregar el con-junto. Conviene tener en cuenta dos aspectos; en pri-mer lugar que el gran número pymes es una caracte-rística normal, no singular o específica de determina-dos países o regiones; en segundo lugar que dentrodel colectivo de pymes el hecho dominante es laheterogeneidad a todos los niveles.

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¿QUÉ POLÍITICA INDUSTRIAL Y TECNOLÓGICA PRECISAN…?

Estabilidad de la distribución por tamaños

La distribución por tamaños de las empresas se hademostrado muy estable a lo largo del tiempo y elespacio, como se observa en los abundantes análi-sis realizados desde que Gibrat (1931) llamó la aten-ción sobre el hecho. Los tamaños de las empresassiguen una distribución de Pareto, y el crecimientode las empresas según tamaño también sigue pau-tas agregadas altamente estables (Teitelbaum yAxtell, 2005). En definitiva, lo normal en los países delentorno institucional europeo-occidental es que elporcentaje de pymes sea muy elevado y de valorparecido. A pesar de ello con frecuencia se desta-ca el hecho como si fuera particular y significativode uno u otro país o región.

La heterogeneidad empresarial es relevante en cate-gorías como el tamaño, el sector y la intensidad deconocimientos. Las empresas con 5 empleados omenos poco tienen que ver con las empresas demás de 50 empleados en capacidad de gestión eimpacto en su mercado. El tipo de actividad es asi-mismo determinante en el modelo de innovación yen el modelo de negocio. Y los sectores difieren en laintensidad de conocimientos y empleo cualificadoque necesitan. Todas las empresas pueden benefi-ciarse de programas y normativas públicas pero nonecesitan ni utilizan los mismos.

Cantidad o calidad

Durante años los gobiernos europeos y la ComisiónEuropea se han concentrado en facilitar la creaciónde empresas cuando en muchos países el problemaprincipal es la insuficiencia de tamaño y el crecimien-to de las empresas creadas. Los programas de crea-ción indiscriminada de empresas deberían ser susti-tuidos por instrumentos de apoyo a las nuevas em-presas innovadoras. La innovación en modelo de ne-gocio, en organización y en gestión determina el éxitoempresarial. Convendría, por tanto, diseñar progra-mas de apoyo a la gestión innovadora.

No se trata de diseñar una política industrial parapymes y una política de innovación para pymes. Noexiste un colectivo homogéneo de pequeñas y me-dianas empresas, sino una gran diversidad de em-presas con necesidades diferentes según el merca-do donde operan. Hay que insistir que la políticaindustrial y tecnológica moderna debe ser comple-ja con instrumentos orientados a colectivos específi-cos. En todo caso son las grandes empresas las querepresentan el caso especial, por su escaso núme-ro, su capacidad de gestión e influencia, y su parti-cular interés económico como puntas de lanzapara el resto del colectivo (Callejón y Ortún, 2009).

TEORÍA Y PRAXIS

Una característica propia de la política industrial es lanotable distancia existente entre la identificación deobjetivos y el análisis de pautas deseables de desarro-llo social y empresarial, por una parte, y las medidasque realmente se pueden tomar, por la otra parte. Lasactuaciones en política económica suelen resultardecepcionantemente ineficaces con relación a losobjetivos identificados. La principal razón de ese des-ajuste es que las decisiones de producción se tomandescentralizadamente por muchísimas empresas, ylos gobiernos no pueden, ni saben, coordinar millonesde decisiones simultáneas con instrumentos muygenerales. Los gobiernos solamente pueden tratar deinfluir en la coordinación del mercado corrigiendo fra-casos, introduciendo incentivos para los agentes, ointerviniendo directamente en la producción o el con-sumo. El tema es cómo diseñar la intervención públi-ca condicionada a las limitaciones existentes en unaeconomía de mercado. La necesidad de una actua-ción pública orientadora y coordinadora se reconoce,pero hace falta encontrar la fórmula adecuada.

¿Cómo se aborda en España la política industrial, ode competitividad, para las pequeñas y medianasempresas? ¿Hay margen para mejorar la actuaciónpública? El alto grado de descentralización político-administrativa en España implica que muchos pro-gramas de apoyo a la competitividad de las pymesean diseñados y gestionados por las ComunidadesAutónomas. Afortunadamente, en general se obser-va bastante contagio entre las medidas de los go-biernos regionales y locales, lo que acota la diversi-dad y permite aportar análisis y recomendacionesválidos para todos.

A escala supranacional, de la Unión Europea, tam-bién es notable el parecido y la convergencia demedidas aplicadas a pequeñas y medianas empre-sas entre países miembros. En uno y otro caso laconvergencia observada se explica como respues-ta a las directrices europeas que se concretan enestímulos (fondos estructurales) y limitaciones (políti-ca de competencia). Las diferencias entre paísessuelen residir en la intensidad de las medidas y la efi-ciencia en su gestión y aplicación.

La política industrial, entendida como el núcleo dela política de competitividad, influye simultánea-mente en dos áreas de naturaleza diferente: lasempresas y la estructura productiva. En las empresaslo importante es la capacidad de innovación y ges-tión (Callejón y Castany, 2008). La estructura produc-tiva conviene que sea lo más flexible y avanzadaposible. Mientras las intervenciones públicas queafectan primordialmente a las capacidades empre-sariales requieren adaptación y proximidad a las

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condiciones específicas locales; las medidas estruc-turales se diseñan y aplican con ventaja a un nivelsuperior.

¿Cuál es el margen de mejora del diseño y aplicaciónen política industrial? Países miembros de la UniónEuropea como el Reino Unido, antes reacios a la inter-vención pública, y la propia Comisión Europea, venactualmente bastante mayor margen a intervencio-nes tradicionalmente englobadas en política industrial.Donde anteriormente se adoptaban medidas indivi-duales o imperfectamente articuladas, actualmentese configuran estrategias ambiciosas que combinaninnovación, formación, oferta de servicios, financia-ción de proyectos e internacionalización (UK Gover-nment, 2010).

NATURALEZA DE LA POLÍTICA INDUSTRIAL

Aunque el concepto de política industrial siempre hatenido un sentido amplio que ha tolerado la ambi-güedad y la coexistencia de concepciones diferen-tes, existe ya cierto acuerdo en que su objetivo bási-co es impulsar la competitividad de la estructuraproductiva y del conjunto de las empresas. Y, másconcretamente, el objetivo de la política industrial esacelerar el proceso de cambio estructural haciaactividades de mayor productividad (Hausmann,Rodrik y Sabel, 2008).

Conviene aclarar que aquí entendemos el término«industrial» en sentido anglosajón, como actividad pro-ductiva objeto de intercambio (tradeable), y no comosector secundario estricto. Sabemos que muchas acti-vidades productivas, en particular de servicios, se en-cuentran estrechamente vinculadas al sector manu-facturero, y por tanto son sensibles a los mismos facto-res e incentivos que impulsan el esfuerzo competitivo yla innovación. Además, cada día es más borrosa ladivisoria entre industria y servicios, bien por razones tec-nológicas (TIC’s), bien por razones de modelo denegocio, que integra producción y distribución (bienesde consumo, IKEA, ZARA).

Por ejemplo, en España el sector manufacturerorepresenta el 22,5 por ciento del PIB (datos de 2005),pero al añadir los servicios destinados a la produc-ción el porcentaje se eleva al 59 por ciento (Baró,2009). Incluso actividades como la construcción y elturismo –que se clasifican oficialmente fuera de laindustria– compiten a escala internacional y requie-ren o van a requerir estrategias sofisticadas, por loque resultaría difícil justificar que la política industrialsea ajena a ellas.

La esterilidad de las discusiones, que se han prolon-gado durante años, sobre la naturaleza y adecua-

ción de la política industrial puede ser debida a dosrazones. En primer lugar al rechazo de la economíatradicional a la intervención pública en la asigna-ción de los recursos; y en segundo lugar a que lasbases racionales y el contenido de la política indus-trial cambia y evoluciona en respuesta a las condi-ciones económicas. El caso es que no siempre sehabla de lo mismo. En cada período económico lapolítica industrial ha debido adoptar los principiosrectores y el tipo de instrumentos identificados comonecesarios en función de los fallos de mercadoobservados (Audretsch, 2007).

Si a mediados del siglo XIX algunos países recurríanal proteccionismo de sus industrias «nacientes», aprincipios del siglo XX los gobiernos europeos apoya-ban inversiones a gran escala en la industria pesadasurgida de la segunda revolución industrial. Desdehace varias décadas la política industrial se ha vol-cado en la I+D, y actualmente se persigue la inno-vación en todos los frentes; necesaria para gestionaragotamiento de los recursos naturales y posicionar-se en la «economía verde» (Aghion et al. 2009). Laincorporación al mundo avanzado de los BRIC, yotros que les siguen de cerca, está significando lareelaboración y potenciación de políticas industria-les tanto en los países avanzados, que hasta hoy nolas necesitaban, como en los demás países que noestán dispuestos a seguir siendo dependientes inde-finidamente.

Fracasos de mercado en política industrial

La teoría moderna de la política industrial se desarro-lla en Japón, en la segunda mitad del siglo XX, y rela-tivamente al margen del cuerpo teórico occidental,porque es en dicho país donde mayor estructuracióne impacto adquiere la práctica de la política indus-trial. En realidad la teoría sigue a la praxis. No sorpren-de, por tanto, que desde Japón llegue inicialmente elcuerpo de análisis económico más completo en polí-tica industrial. Los fallos de mercado más relevantespara la política industrial son (Ono, 2002; Itoh, et al,1991):

� Economías de escala en la producción.

� Inversión en I+D.

� Economías externas entre empresas.

� Estructura productiva (especialización) inadecua-da.

Mientras suele existir acuerdo respecto de los tres pri-meros el cuarto fallo genera profunda división deopiniones. Hasta hace muy poco tiempo todavía pre-

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dominaba la idea de que la división del trabajo, laestructura productiva de cada país, debía ser deter-minada por su ventaja comparativa.

En actividades con grandes economías de escala,pueden darse dos situaciones extremas: que la in-versión privada espontánea sea insuficiente, o queel mercado alcance elevada concentración y altopoder de mercado en pocas empresas. El primercaso puede darse hoy en determinadas infraestruc-turas o proyectos que exigen concurso de muchosinversores –como el proyecto 22@ en Barcelona depromoción de actividades avanzadas– y requiereincentivos y coordinación. El segundo caso se corri-ge con regulaciones para la defensa de la compe-tencia. La fuerza de la globalización y la consiguien-te ampliación de los mercados está reduciendo lanecesidad de políticas de defensa de la competen-cia. Una manifestación del efecto pro-competitivode la globalización es el considerable aumento dela rotación entre las empresas integrantes de la listaFortune 500 y similares.

El fracaso de mercado en la inversión en I+D y la pro-ducción de conocimientos para realizar innovacionesconstituye desde Arrow (1962) la justificación másaceptada de la política industrial.

Las externalidades interempresariales son la razón dela política de promoción de clusters (Callejón y Costa,1996; Trullén, 2006) también de amplia aceptación,particularmente en la UE (EC, 2008b).

La razón básica de la política industrial es, sin embar-go, ocuparse de la estructura productiva. En presen-cia de progreso tecnológico y de oportunidades des-iguales de avances de la productividad entre secto-res, unos países se benefician y otros empeoran rela-tivamente con el libre comercio en función de suespecialización. La vieja teoría de la ventaja compa-rativa estática no tenía en cuenta que algunos de lospaíses que intercambian se quedan con la especiali-zación «buena» (textiles en Inglaterra) mientras otrospermanecen en la especialización «mala» (vino enPortugal) (Gomory y Baumol, 2009).

Avance la de la estructura productiva. El modelo deproducción

La política industrial de Japón, como la de Corea yChina, quizás Irán actualmente, se ha basado enabandonar actividades de baja intensidad en cono-cimientos para abrazar actividades innovadoras. Yresulta altamente improbable que el mecanismoautomático el mercado, cuyo sistema de precios yde asignación de recursos opera en el margen,pueda operar los transvases en la asignación de

recursos que implica la transformación estructural.La transformación del sistema productivo, requierepropósito, decisión y coordinación a gran escala. Enrealidad lo que demuestra el modelo de equilibriogeneral es que el mercado es compatible con infi-nitos óptimos de Pareto diferentes en función decada asignación inicial de recursos posible. Si lasociedad elige un punto concreto en la frontera deposibilidades de producción (o una determinadaestructura de producción), debe operar previamen-te las transferencias globales de recursos que permi-tan al mercado operar en ese punto.

Desde List (1841) ha existido una línea de pensamien-to que insiste en la conveniencia de diseñar una polí-tica industrial orientada a lograr el avance de la es-tructura productiva del país hasta la frontera tecnoló-gica, con el propósito situar a la economía al frentedel sistema internacional y con elevada renta per ca-pita. Actualmente otra potente línea de investigacióneconómica sostiene que el tipo de estructura produc-tiva, es decir, la especialización productiva de un país,determina su potencial tecnológico y su crecimiento.Y que un país es lo que exporta (Hausmann, Hwang, yRodrik, 2007; Ono, 2002). En una economía global eltipo y sofisticación de exportaciones identifica lacapacidad tecnológica y competitiva de las econo-mías. Constituyen el principal indicador de competiti-vidad.

La forma lógica de avanzar económicamente espartir de las competencias existentes, de lo que sesabe producir, para avanzar en cada actividad haciala incorporación de mayores conocimientos y sofisti-cación. Las oportunidades de mercado señalaránqué actividades se desarrollarán con mayor intensi-dad.

La política industrial no puede resumirse en un pro-grama amplio y general. Debe seleccionar el grupode actividades que un país es capaz de desarrollary asegurar que existen los inputs necesarios paradesarrollar las actividades prioritarias, incluidos losconocimientos, pero también las capacidadeshumanas y los recursos e infraestructuras físicas. Lapolítica industrial debe ser específica y sectorial.

El principal problema de la política industrial, comode cualquier otra política económica, es la elevadaposibilidad de generar clientelismo, y la captura porgrupos de interés de quienes gestionan los recursospúblicos. Se trata claramente de un problema seriopara la eficacia de la política económica, y nadafácil de evitar. Conviene por tanto establecer y res-petar una serie de principios generales para amorti-guar los incentivos a los comportamientos de bús-queda de rentas públicas (Hausmann, Rodrik y Sa-bel, 2008):

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1—| Diálogo estructural abierto entre agentes partici-pantes; el sector privado debe auto-organizarse.

2—|Imponer transparencia estricta para evitar loscomportamientos de búsqueda de rentas.

3—|Priorizar los bienes/inputs públicos; así se justifica ylegitima la intervención pública.

4—|Las intervenciones deben concentrarse solamen-te en aumentar la productividad; nunca debe com-pensarse a sectores por su baja productividad, nisubsidiar comunidades locales por medio de la polí-tica industrial y el sostenimiento de actividades endeclive. Otros programas específicos y claros pue-den ocuparse de mitigar los costes sociales en talescasos cuando sea necesario.

5—|Conviene establecer criterios para determinar siuna actuación ha tenido éxito o no. Nunca seguir conactuaciones cuya utilidad no se demuestra.

En la mayoría de los casos los propios gobiernos de-bieran reformar su funcionamiento interno para ase-gurar el cumplimiento de los principios mínimos an-teriores.

POLÍTICA DE INNOVACIÓN IMPULSADA POR LADEMANDA

Hace tiempo que en economía y en política econó-mica se tuvo la evidencia de que la capacidadinnovadora de un país y de sus empresas constituyeel elemento nuclear de la competitividad, del man-tenimiento de un nivel elevado de renta y bienestarpara sus ciudadanos. La política de I+D ha sido laparte central de la política industrial durante años;incluso la única política industrial «aceptada». Porejemplo, en la UE las ayudas a la I+D han permane-cido substancialmente fuera de las prohibiciones alas ayudas de estado que afectan a otras ayudaspúblicas. Debido a esas restricciones en otras áreas,los gobiernos se han concentrado en apoyar la I+D.Solamente en tiempos recientes se observa un des-plazamiento del interés hacia la innovación y la polí-tica de innovación.

Entre los motivos de tal desplazamiento también caberesaltar que bastantes estudios encuentran que lacorrelación entre gasto empresarial en I+D e inno-vación, siendo generalmente positiva, no es tan ele-vada como cabría esperar (OECD, 2008). El hechoes que la atención se ha volcado en otros factores,distintos de la oferta de I+D, que estimulan la inno-vación empresarial. El informe de Booz-Allen-Ha-milton (2006) destaca los factores organizativos quedeben acompañar la comercialización de innova-

ciones por la empresa; y también la orientación alcliente.

Modelo lineal de innovación

Diez años después de la adopción de la Agenda deLisboa, y especialmente tras la adopción del objeti-vo del 3 por ciento en I+D en Barcelona en 2002, seha observado que el progreso realizado es desigualy que la estrategia de innovación debería mejorar-se. La discusión más interesante se refiere al papelde la innovación estimulada por la demanda en laspolíticas de innovación (Edler, 2007).

Durante años se ha hablado de la «paradoja euro-pea» para reflejar la lentitud e insuficiencia de latransferencia del conocimiento científico y tecnoló-gico hasta el mercado, hasta la innovación. Se harepetido muchas veces que mientras Europa osten-ta un reconocido liderazgo en la ciencia y en el im-pulso al desarrollo de la ciencia y la tecnología,parece menos eficiente en convertir los descubri-mientos científicos en innovaciones social y comer-cialmente valoradas. Según Lundvall (2007) buenaparte de los estudios sobre el sistema de innovaciónincorporan residuos del modelo lineal, y debido a esaperspectiva analítica distorsionada aparecen térmi-nos como la «paradojas de la innovación», simple-mente porque no tienen en cuenta elementos expli-cativos muy significativos de la relación entre éxitoeconómico e innovación. Entre esos elementosexplicativos aparece en primer lugar la demandade innovaciones por parte de los mercados.

Durante años las políticas se han concentrado enmejorar la oferta de conocimiento casi exclusivamen-te. Se han analizado y se han aplicado diversosesquemas en distintos países para acelerar la transfe-rencia desde universidades hasta empresas; pero lasmejoras han sido decepcionantemente exiguas enopinión de algunos, y no se ha conseguido alcanzarel vibrante ritmo innovador que se observa en algunasuniversidades y muchas empresas de Estados Unidos,el país tomado como ejemplo.

Se ha confiado quizás demasiado que el conoci-miento generado en el sistema científico, la ofertade conocimientos, pueda ser transferido y utilizadofácilmente, a bajo coste, por las empresas paragenerar innovaciones comerciales. Esa visión hadominado hasta hoy en las políticas de innovación,y no ha sido únicamente en España (Plan Nacionalde I+D+i, 2008-2011), sino en la mayoría de paísesde la UE. La conciencia de que el principal incenti-vo de la innovación empresarial, que es la deman-da, ha tenido un papel insuficiente en los esquemasde política de innovación, se está abriendo paso.

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Políticas de impulso a la demanda deinnovaciones

Las políticas de innovación basadas en la demandadebieran operar junto con, y no en lugar de, las políti-cas tradicionales de oferta. De acuerdo con Edler(2009) la lógica de las políticas de impulso a la de-manda de innovaciones descansa en cuatro pilares:

1. Política de innovación: superación de fracasos demercado.

2. Objetivos y necesidad de políticas de alcancesocietario.

3. Política industrial/económica: modernización.

4. Política industrial/económica: fomentar la produc-ción innovadora local y la creación de potencial demercados líderes (lead markets).

Para que las empresas tengan incentivos en gastar másrecursos en innovación deben contar con perspecti-vas de demanda favorables. Las innovaciones han derecortar su tiempo de llegada al mercado y tambiénhace falta que las actividades emergentes puedancrecer rápidamente. La mejora de las condiciones delmercado constituye el objetivo de las políticas deinnovación basadas en la demanda. La innovacióncon posibilidad de éxito es aquella que orienta su dise-ño –conceptual y técnicamente– a cubrir las necesi-dades de aquellos clientes tempranos que, a conti-nuación, van a establecer las tendencias de la de-manda.

La Comisión Europea está intentando compensar elsesgo hacia la política de innovación basada en laoferta de conocimientos con una serie de progra-mas y propuestas orientadas a la demanda. Elejemplo más claro es el programa «Lead MarketsInitiative» (LMI) aprobado en 2007 (EC 2007a) dirigi-do a potenciar la demanda en mercados caracte-rizados por presentar grandes externalidades combi-nadas con un importante potencial de crecimientoa escala global.

Mercados líderes. Un mercado líder o lead marketse define en el Informe de Competitividad 2006 dela CE como «un mercado donde se usa intensiva-mente por primera vez una innovación que poste-riormente cosecha éxito internacional independien-temente de dónde fuera inicialmente inventada». Elprograma LMI selecciona actividades productivasque resulten de especial interés debido a todos oparte de los siguientes factores: escala del merca-do, oportunidades de innovación esperadas, y la po-sibilidad de que empresas europeas adquieran lide-razgo internacional-global en dichas actividades.

El programa LMI ha identificado seis actividades pro-ductivas como objetivo: servicios de salud (eHealth),textiles de protección, construcción sostenible, reci-claje, productos biotecnológicos y energías renova-bles. El análisis cuantitativo y cualitativo utilizado enla elección de los seis “lead markets” incorpora lassiguientes consideraciones:

� Que la intervención pública necesaria para aumen-tar la innovación en esos mercados se base en latracción de la demanda en mayor grado que en elempuje tecnológico.

� Amplitud del mercado para maximizar el impac-to debido a la interconexión de productos y servicios.

� Los intereses estratégicos societarios y económi-cos de la UE.

� La importancia del impacto de la coordinaciónde los instrumentos de política de innovación paraacelerar el crecimiento del mercado.

� Evitar las prácticas de selección de ganadores(picking winners).

Los cálculos realizados por los servicios de la CE nodejan de ser altamente optimistas ya que se estimaque el volumen de cada uno de los mercados líde-res puede duplicarse o triplicarse entre 2006-2020,alcanzando un valor superior a los 300 mil millonesde euros, y un empleo de 3 millones de personas en2020. Entre el 10 y el 50 por ciento de ese creci-miento se estima atribuible al establecimiento delprograma LMI.

En el conjunto de medidas seleccionadas paraapoyar el desarrollo de los LMI se encuentra en pri-mer lugar las compras públicas, seguidas de lasmedidas de estandarización y regulación, así comola financiación de proyectos, la gestión de patentesy el apoyo a clusters.

Compras públicas.El interés por las políticas deinnovación impulsada por la demanda ha enfoca-do la atención hacia las compras públicas. En la UElas compras públicas suponen en torno al 16 porciento del PIB y constituyen la única fuente de deman-da directamente controlable por el gobierno. Tradi-cionalmente las compras públicas han estado aso-ciadas a la provisión de bienes públicos de diversaíndole (transporte, gestión de residuos, servicios desalud y educación y otros muchos) y no se han aso-ciado al estímulo de la innovación, pero está claroque también pueden usarse con esa intención.

Durante años los expertos europeos han aludido coninterés al ejemplo de Estados Unidos y a los impor-

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tantes spillovers que sobre la innovación civil han teni-do las compras públicas de innovaciones militares. LaCE ya publicó en 2007 varios documento de estímuloy buenas prácticas de las compras públicas precom-petitivas como forma de política de innovación desdela demanda (Wilkinson Report, 2005; CE, 2007b); y conel programa LMI las compras públicas aparecencomo el instrumento privilegiado.

Las cifras en compras públicas de los principales paí-ses son efectivamente significativas (cuadro 1). En2002 para la OCDE en su conjunto la parte destinadaa compras públicas se estimaba en un valor cercanoal 20 por ciento del PIB, y fuera de la OCDE la parteestimada era del 14,5 por ciento del PIB (OCDE, 2002).

En Europa las compras públicas suponen el 16 porciento del PIB, lo que implica una elevada capaci-dad de influencia en la demanda de ciertos merca-dos. En el área de las TIC el gasto público europeosupone el 20 por ciento del mercado. El Reino Unidoes el país con mayores compras públicas en TICseguido de Francia y Alemania (CE, 2007c).

El mercado federal de compras públicas en EstadosUnidos –incluyendo defensa– tiene un tamaño simi-lar al de la UE. Pero la parte destinada a compras deI+D es menor en Europa. En 2004 un 15 por cientode las compras públicas federales estadounidensesse destinaban a comprar I+D. La distribución aproxi-mada siendo: 90 por ciento a defensa y espacio y10 por ciento a investigación civil. En cambio en laUE la parte del presupuesto compras públicas desti-nado a I+D era inferior al 1 por ciento, siendo el 51por ciento civil y el 49 por ciento destinado a defen-sa y espacio en proyectos colaborativos.

El diferencial existente entre Europa y Estados Unidosen la parte de compras públicas dedicado a I+Dpuede ser y es interpretado como una oportunidadde gran calado todavía no explotada en la UniónEuropea.

Pese a la notoria diferencia entre Estados Unidos y laUE en la utilización de las compras públicas parafinanciar la I+D, algunos expertos desconfían de queesta palanca de política de innovación pueda ser tanpotente y rápida como parece esperarse de ella. Talcomo señalan Uyarra y Fleming (2009) las compraspúblicas solamente suelen ser eficaces en una pe-queña parte de los casos (defensa especialmente) yen cambio se prestan fácilmente a ser mal utilizadas;particularmente por gestión deficiente, por proteccio-nismo miope, o por su utilización en apoyo de supues-tos campeones nacionales.

Los sectores productivos son muy distintos y las com-pras públicas impactan de forma muy diferente en

cada uno de ellos. Los mismos autores adviertenque la utilización de estándares corre el riesgo dereforzar pautas existentes, dificultar futuros cambios,y la llegada de nuevos agentes. Esta es una posibili-dad indeseable que ha planeado siempre sobre elestablecimiento de estándares y regulaciones deproducto, aunque en general las empresas, sobreto-do primeros entrantes, parecen mostrarse favorablesa su adopción.

Instrumentos de la política de innovación basadaen la demanda. El cuadro 2 muestra cómo operandos instrumentos del lado de la demanda, y otrosdos instrumentos del lado de la oferta, con respectoa distintas variables. Todavía son escasos los trabajosque se ocupan de la efectividad de las políticas deinnovación por tracción de la demanda. El trabajode Aschhoff y Sofka (2009) es uno de ellos. Sus resul-tados - limitados a datos de Alemania - no apuntana una ventaja absoluta de las compras públicas res-pecto a los instrumentos de oferta de conocimientos

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CUADRO 1COMPRAS PÚBLICAS EN PORCENTAJE DEL PIB

FUENTE: Sheppard (2009).

SLO 15.34 9.46 2.79 2.98

GBR 13.08 9.00 3.29 0.10

HUN 18.31 8.56 7.38 2.05

POL 10.69 6.55 4.31 0.00

SWE 14.60 6.25 9.00 0.04

NOR 11.44 5.61 6.06 0.00

TUR 7.47 5.58 1.13 0.00

POR 7.24 4.83 2.59 0.13

ISL 12.92 4.81 5.07 2.11

CZE 17.03 4.45 6.53 5.18

GRE 7.29 4.32 0.84 1.30

FIN 9.64 4.22 7.44 1.22

KOR 9.13 3.94 5.10 0.90

USA 8.80 3.71 5.11 0.00

NLD 8.96 3.68 4.90 0.37

NZL 7.28 3.66 3.80 0.00

DNK 10.63 3.34 7.20 0.09

FRA 9.05 3.24 4.22 1.60

AUT 12.16 2.75 5.70 3.70

IRE 10.08 2.73 7.11 0.12

ITA 7.99 2.72 4.90 0.43

ESP 8.74 2.63 4.44 1.64

BEL 5.37 2.48 1.95 0.30

SWI 8.60 2.08 6.24 0.12

AUS 8.85 2.07 5.81 0.00

JAP 9.35 1.85 7.59 0.08

CAN 11.47 1.69 8.80 0.20

GER 7.32 1.52 5.39 0.40

País General Central Local Social



en el estímulo de la innovación empresarial, excep-to para el caso de los colectivos de pequeñas em-presas en regiones o sectores relativamente deprimi-dos. No obstante hacen falta más estudios antes dealcanzar conclusiones más afinadas.

La encuesta entre empresas del Innobarometer 2009encuentra, en cambio, mayores efectos sobre la inno-vación de las políticas de demanda (estándares yregulaciones) que de las políticas de oferta (gráfico 1,en página siguiente). Lo cierto es que la innovación esun proceso sistémico complejo que utiliza canales muydiversos y puede seguir muchas pautas diferentes,todas ellas con elevada incertidumbre. A esta diver-sidad se debe probablemente que los estudios em-píricos encuentren dificultades en identificar resultadosclaros sobre la importancia relativa de los factores queinfluyen en el éxito de las innovaciones.

Puesto que las empresas pueden encontrar suscanales e incentivos a introducir innovaciones en elmercado a través de circunstancias diversas y difícil-mente predecibles, lo racional es utilizar tantos instru-mentos de estímulo como sea posible dentro de loslímites razonables en la utilización de recursos. Porejemplo, desde que el Reino Unido ha emprendidola vía de la política industrial activa se busca el estí-mulo a la innovación con un nuevo arsenal demedidas simultáneas Evans (2009):

� Compras públicas innovadoras

– Planes de compras por departamentos

– Diseminación de buenas prácticas

– Apoyo a la investigación en nuevos productos yservicios

� Regulación

– Simplificación regulatoria

– Intercambio de buenas prácticas con reguladoresindependientes (telecomunicaciones, agua, etc.)

� Mayor papel de organismos tecnológicos convisión estratégica (Technology Strategy Board)

– Plataformas de innovación y otros programasorientados a «retos productivos».

� Incentivos financieros par las universidades

– «Vales» de adquisición de proyectos para laspequeñas y medianas empresas

– Orientación continuada en la transferencia y ex-plotación de tecnología

� Cualificación profesional

– Mayor financiación procedente y orientada porlas empresas

– Apoyo a la formación profesional

� Innovación en el sector público

– Atención a los consumidores y clientes comofuentes de innovación

� Innovación regional

– «Vales» de innovación

– Alineamiento de la financiación con los progra-mas nacionales basados en la demanda de inno-vaciones.

375 >Ei 147

CUADRO 2CARACTERÍSTICAS DE CUATRO INSTRUMENTOS DE POLÍTICA DE INNOVACIÓN

FUENTE: Aschhoff y Sofka (2009).

Compras públicas

RegulaciónInstituciones de investigación y universidades

Subsidios a la I+D privada

Selección por Estado Nadie Empresa Estado

Principal objetivo del gobierno

Bienes públicos y finespolíticos por el estímulo a la demanda

Influir en comportamiento de agentes privados

Generación y provisión de conocimientos

Estímulo de la I+Dempresarial

Inputs para las empresas Dinero Nada Conocimiento Dinero

Principal incentivo para la empresa Ventas Obligatoriedad ConocimientosReducción del coste/riesgo

Impacto sobre el éxito empresarialDisminución del riesgocomercial

Disminución del riesgocomercial

Oportunidad tecnológica

Reducción del coste

Horizonte temporal Directo, corto plazo Directo, corto plazo Continuo, largo plazo Medio plazo

Riesgo asociadoDemandaidiosincrática

«Igualitarismo»Conocimiento idiosincrático

Expulsión de la inver-sión privada en I+D


M. CALLEJÓN

Una política industrial compleja con declinaciónsectorial y de otros tipos plantea importantes cues-tiones de economía política. Los gobiernos tambiéndeben dotarse de la sofisticación organizativa y delos incentivos internos adecuados para diseñar ygestionar las medidas.

CONCLUSIONES

Una nueva política industrial más selectiva, y unapolítica de fomento de la innovación estimulada porla demanda son las dos nuevas formas de interven-ción por las que se apuesta entre los países de la UE.Se entiende que los apoyos públicos deben selec-cionar aquellas actividades que hayan mostradomayor capacidad de crecimiento y de competir enmercados abiertos con potencial (Mas-Colell, 2010).

Dentro del conjunto de economías europeas el siste-ma productivo español se encuentra en un nivel inter-medio. Ni muy cerca ni muy lejos de la frontera tec-nológica y de la competitividad. El riesgo de que laestructura productiva española no avance suficiente-mente deprisa para mantener y mejorar su posiciónes elevado. Varios países de la UE del Este de Europapresentan niveles de educación de la población con-siderablemente más altos que España (OECD, 2009),con la ventaja latente consiguiente.

Conviene por lo tanto adoptar estrategias cuidado-samente diseñadas de política industrial y tecnológi-ca desde ahora. Otros países europeos de tradiciónpoco intervencionista ya lo han hecho (Reino Unido),y la Comisión Europea perdió la prevención hacia ala política industrial ya en 2004, y recientemente haadoptado programas decididamente orientados asostener el desarrollo y crecimiento de determina-das actividades (Lead Markets Initiative).

Una política industrial que realmente incida en elavance de la estructura productiva ha de ser inevi-tablemente selectiva y debe contar con programassectoriales detallados. El riesgo de fomentar com-portamientos de búsqueda de rentas siempre existi-rá. Por tanto tan importante es tener en cuenta losfracasos de mercado como los problemas de eco-nomía política. No debería emprenderse un progra-ma ambicioso de política industrial sin establecerpreviamente el marco organizativo de su gestión porlos organismos públicos y privados y dotarle deabsoluta transparencia.

El cambio relevante en las propuestas actuales depolítica de innovación es la potenciación de las polí-ticas basadas en la tracción de la demanda. Desdehace pocos años el ámbito de la investigación haconstatado que resulta difícil identificar pautas detransmisión de los conocimientos desde los organis-mos científicos hasta las innovaciones empresaria-les. En ningún caso se interpreta que la investigacióncientífica no sea absolutamente fundamental parael progreso económico y humano. Se trata de evi-denciar que los caminos hacia la innovación pue-den ser largos, tortuosos y plagados de riesgo eincertidumbre. Los incentivos de las empresas paraintroducir innovaciones son tanto mayores cuantomayor es la demanda que perciben y anticipanpara sus innovaciones.

La exploración de las políticas de innovación basadasen la tracción de la demanda constituye una línea deinvestigación reciente. La medida más inmediata es lautilización de la compras públicas –en torno al 16 porciento del PIB en la UE– para estimular la inversión eninnovación por parte de las empresas. Las compraspúblicas presentan limitaciones utilizadas como polí-tica de innovación. El análisis se orienta también aidentificar las fuentes y procesos de formación de

148 375 >Ei

GRÁFICO 1

POLÍTICAS CON UN IMPACTOPOSITIVO EN LA INNOVACIÓN

FUENTE:Innobarometer 2009.

18

22

10

30

35

Cambios en la normativa fiscal: desgravaciones a la I+d o la innovación

Cambios en las ayudas públicas: subvenciones,préstamos, contratación de personal

Servicios de intermediarios: agencias de transferencia de conocimientos, oficinas de patentes

Nuevas obligaciones de otras regulaciones o estándares técnicos e industriales

Nuevas obligaciones de regulaciones o estándares medioambientales



demanda temprana en el mercado (von Hippel1998).

(*) Este trabajo se encuadra en el proyecto ECO2009-08735, del Ministerio de Ciencia e innovación.

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375 >Ei 149

GRÁFICO 2

FACTORES CON UN IMPACTOPOSITIVO EN LA INNOVACIÓN

FUENTE:Innobarometer 2009.

30

16

49

49

53

Nuevas tecnologías para ser explotadas

Nuevas demandas del gobierno:compras públicas

Nuevas oportunidades para entrar en nuevos mercados o aumentar las ventas en mercados

existentes

Nuevas demandas de clientes

Aumento de la presión competitiva


M. CALLEJÓN

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