SOCIOLOGATeresa MontagutPolticasocialUna introduccin4. edicinC I E N C I A S S O C I A L E SNo hay democracia sin poltica social. Los pases avanzados slo pueden considerarse como tales si sus gobernantes se esfuerzan por reducir desigual-dadeseinjusticias,altiempoquefomentanla participacin de los ciudadanos en la cosa pblicay el inters comn. El mbito pblico nos atae a todos: gobiernos y ciudadanos. Nuestras prsperas economas nos permiten y obligan a la puesta envigordepolticassociales,tantohacianuestros propiosconciudadanoscomohaciaelexterior, como respuesta adecuada a la definitiva mundia-lizacineconmicaypoltica.Losestadosdel bienestar,consolidadosalolargodelsigloXX, entran en el XXI enfrentndose a polticas, ideolo-gas e ideas contrarias a la lgica de su funcin. Un nuevo escenario debilita, hoy, el papel de la poltica social.Polticasocialanalizademodosistemticolos diversos problemas y dificultades que surgen ante la puesta en marcha de la poltica social y las com-plejasrelacionesqueaparecenentrelosestados asistenciales y sus respectivas sociedades civiles, teniendo en cuenta las condiciones econmicas, las ideologas y las diversas presiones polticas a que se hallan sometidos. Gracias a su rigor conceptual sta es una introduccin ldica y completa a un campo de conocimiento cuyo estudio y cultivo es hoy fundamental para todos aquellos que se intere-san por el devenir de nuestras sociedades. OTROS TTULOSDe la democracia de masasa la democracia deliberativaHugo AznarJordi Prez LlavadorDiez textos bsicos de Ciencia PolticaVVAADecisiones pblicasBruno DenteJoan SubiratsConflictologaEduard VinyamataModelos de democraciaArend LijphartLos regmenes polticos del siglo XXSerge BersteinComportamiento poltico y electoralEva AnduizaAgust BoschHistoria del pensamiento socialSalvador Giner Teora sociolgica modernaSalvador Giner Anlisis y gestin de polticas pblicasJoan Subirats, Peter Knoepfel, Corinne Larrue y Frdric VaroneLas polticas sociales en las sociedadescomplejasPedro CastnManuel Herrera Fundamentos sociales de las economaspostindustrialesGsta Esping-AndersenPOLTICA SOCIALSOCIOLOGACIENCIAS SOCIALESC I E NC I A S S O C I A L E SImagendecubierta:MichaelUtech/iStockphotoDiseodecoleccin:MauricioRestrepo CMYKLomo 18 mm 16 x 24 cmSOCIOLOGA10087920 PVP 19,90 eTeresa MontagutTeresa Montagut es doctora en Sociologay licenciada en Econmicas por la Universidad de Barcelona donde imparte docencia en Poltica Social y en Sociologa Econmica.Su labor investigadora se centra en los estados del bienestar, sus transformaciones y el papel de la ciudadana, con una particular atencin al desarrollo de las entidades no lucrativasy a la ciudadana de las mujeres. Forma parte de la red de investigacin europea Third Sector European Policies. Poltica socialUna introduccin4. edicinTeresa MontagutSOCIOLOGAPrimera edicin en esta presentacin (actualizada):septiembre de 2014Ediciones anteriores: 2000 y 2008 2000, 2008 y 2014: Teresa MontagutDerechos exclusivos de edicin en espaolreservados para todo el mundo: 2000, 2008 y 2014: Editorial Planeta, S. A.Avda. Diagonal, 662-664 - 08034 BarcelonaEditorial Ariel es un sello editorial de Planeta, S. A.www.ariel.eswww.planetadelibros.comISBN 978-84-344-1870-7Depsito legal: B. 14.976 - 2014Impreso en Espaa por Book Print DigitalEl papel utilizado para la impresin de este libroes cien por cien libre de cloro y est calificado como papel ecolgico.No se permite la reproduccin total o parcial de este libro, ni su incorporacin a unsistema informtico, ni su transmisin en cualquier forma o por cualquier medio, sea ste electrnico,mecnico, por fotocopia, por grabacin u otros mtodos, sin el permiso previo y por escrito del editor.La infraccin de los derechos mencionados puede ser constitutiva de delito contra la propiedad intelectual(Art. 270 y siguientes del Cdigo Penal).Dirjase a CEDRO (Centro Espaol de Derechos Reprogrficos) si necesita fotocopiaro escanear algn fragmento de esta obra.Puede contactar con CEDRO a travs de la web www.conlicencia.com o por telfono en el 91 702 19 70 / 93 272 04 47.NDICENota a la cuarta edicin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9Prlogo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11Prefacio. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191.Qu es poltica social? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211.Gua bibliogrfica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 312.El Estado moderno y sus modalidades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 331.Orgenes del capitalismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 331.Capitalismo y Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 401.La lgica de la ciudadana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 421.Del Estado liberal al Estado del bienestar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 471.Gua bibliogrfica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 533.Poltica social y Estados del bienestar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 551.De la asistencia a los pobres a la legislacin social . . . . . . . . . . . . 551.Poltica social y Estados del bienestar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 581.La evolucin del Estado asistencial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 661.La gobernabilidad de las sociedades modernas . . . . . . . . . . . . . . . . 681.Gua bibliogrfica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 774.Teoras del Estado asistencial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 791.Las tipologas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 811.Teoras de la accin colectiva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 881.Crticas y defensas normativas al Estado del bienestar . . . . . . . . . 951.Gua bibliogrfica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1005.El bienestar en el mundo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1011.Mundializacin y bienestar social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1011.Gua bibliogrfica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1156.La transformacin del mundo social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1171.Los Estados del bienestar en los noventa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1171.Ideologa y poltica social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1211.Privatizacin y responsabilidad pblica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1271.Altruismo cvico y responsabilidad civil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1351.Gua bibliogrfica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1437.El Estado del bienestar en Espaa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1451.Capitalismo y democracia: la modernizacin espaola . . . . . . . . . 1451.Desarrollo de la poltica social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1571.El Estado del bienestar y su evolucin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1711.La proteccin social europea en el umbral del siglo XXI . . . . . . . . 2021.Gua bibliogrfica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2148.A modo de cierre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215Eplogo: Apuntes para una reflexin en plena crisis . . . . . . . . . . . . 2191.Hacia dnde nos dirigimos? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2191.La crisis econmica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2211.Puede modificarse la trayectoria? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232Bibliografa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 239NDICE 8NOTA A LA CUARTA EDICINEstelibro,escritoenelao2000,hatenidotresreedicionesan-teriores, la ltima de ellas en el ao 2008, antes de que las sociedadessufrieran los efectos de la crisis econmica iniciada en 2007. La oportunidad que me brinda la editorial de reeditarlo en 2014,aconsejaampliarsucontenidoconunanlisisdelacrisisquesede-sencaden y como se ve afectado el modelo poltico y las condicionesde vida de los ciudadanos. Se ha optado por mantener la estructura dellibro y aadir un eplogo con unos apuntes para una reflexin en ple-na crisis.TERESA MONTAGUTJunio 2014CAPTULO 1QU ES POLTICA SOCIAL?Polticasocialeslaintervencinpblicaqueincideenelbienes-tar de las personas, ya sea cambiando, manteniendo o facilitando suscondiciones de vida. Trata de mejorar el bienestar humano a travs dela cobertura de las necesidades de los ciudadanos en aspectos como laeducacin, la salud, la vivienda y la proteccin social en general. Unadefinicinoperativadepolticasocialeslaqueladefinecomoaque-llapolticarelativaalaadministracinpblicadelaasistencia,esdecir, al desarrollo de servicios y prestaciones que intentan paliar de-terminadosproblemassocialeso,deunaformamsmodesta,perse-guirobjetivosquegeneralmentesonpercibidoscomorespuestaata-lesproblemas.steeselenfoquequesedesarrollaapartirdeT.H.Marshall1yqueladefinecomolapolticadelosgobiernosencami-nadaatenerunimpactodirectoenelbienestardelosciudadanos,abase de proporcionarles servicios o ingresos. Ahora bien, como indi-ca Richard Titmuss,2cuando empleamos el trmino poltica socialnodebemosreaccionarautomticamenterevistindoloconunhalode altruismo, preocupacin por los dems, por la igualdad o por otrostemas parecidos, ya que, si bien los efectos finales de una poltica so-cialredistributivasuelenserlareasignacindepartedelosrecursosmateriales o culturales de los ricos a los pobres, o de los que ms po-seen a los menos favorecidos, tambin puede tener resultados distin-tos,comopruebanalgunosestudios:3puedereforzarlaposicindelos ms privilegiados, o bien puede trasladar recursos de las personasactivas a las que estn fuera del mercado laboral ya sea por jubila-1. T. H. Marshall (1965).2. R. Titmuss (1981).3. Como tendremos ocasin de ver ms adelante, el libro de Julian Le Grand, The Stra-tegy of Equality, es un ejemplo de ellos.cinoporfaltadeempleoenelinteriordeunmismogrupodein-gresos. Las primeras polticas sociales se remontan a los ltimos dece-nios del siglo XIX, en Europa, en donde nacen con el intento de paliarlos efectos que la industrializacin haba producido en las condicionesdevidadelostrabajadores,porello,ensusinicios,estvinculadaalmundo laboral y regula las condiciones de trabajo. Es en su desarrolloposterior que ampla su campo de accin y se va generalizando a todala poblacin. Unanlisismsdetalladodelconceptoproduceunaciertacon-fusin,yaquesibiensabemosaquhacereferencia,puedenhallar-secasitantasdefinicionescomoautoressehandedicadoaeseque-hacer.Lasdefinicionesayudanacomprenderlosconceptospero,aveces, tambin contribuyen a su complejidad. Sucede a menudo, queutilizandounamismaexpresinsehacereferenciaacosasdistintaso, cuanto menos, a un mismo fenmeno explicado con matices diver-sosqueleconfierenunimprecisosignificado.PolticaSocialesunodeesostrminosque,aunquesonampliamenteutilizados,notienenunanicadefinicin.Sibienhayconsensosobreelaspectodelquetrataenlalneadeloarribaexpresadoyellopermiteunaciertaoperatividad, no existe sin embargo acuerdo a la hora de definirla engran parte debido a que una cosa es buscar la delimitacin de lo queesydeloquenoes,yotra,queparalograrunbuenanlisisesim-prescindibleelconocimientoolainformacinacercadelosdiversosaspectos sociales que nos permiten comprender las estructuras de lassociedadesycmosevenafectadasporlapolticasocial.Lapolticasocial, incide sobre la distribucin de los recursos y por ello tiene unaltocontenidoideolgico,loqueexplicaquetengamosdiversasdefi-niciones y valoraciones distintas sobre el alcance de sus objetivos, desu lgica interna o, incluso, de sus funciones dependiendo de la con-cepcin del mundo o perspectiva de cada observador. En la construc-cin de cualquier modelo o la elaboracin de cualquier teora, vincu-ladadealgnmodoconlapoltica,encontramosdemodoinevitablelos aspectos normativos, esto es, lo que es o lo que debera ser, lo quedeseamosolaformadealcanzarlo.Nosloescuestindequetodapolticaserefiereavalores,sinoquetodoslosquediscutenproble-mas de poltica tienen sus propios valores. Las ciencias sociales ni es-tn, ni pueden estar, libres de valores. En la misma denominacin delostemasoenlaeleccindelascuestionesainvestigarserevelalaexistenciadepremisasvalorativas.Parasortearestesesgoyrealizarunanlisisriguroso,debenexponerseconlamayorclaridadposiblelaseleccionesdevaloresconlasqueseenfrentanlasdinmicasso-ciales,todostenemosprejuiciosyvalores,perotodostenemostam-bin derechos y deberes como ciudadanos, y ah aparece con crudezaPOLTICA SOCIAL: UNA INTRODUCCIN 22esasmltiplesmiradasyformasdeentenderlaintervencinsocial.Lapolticasocialcarecedesentidosiseconsideraneutralentrmi-nosdevaloracionesy,aunquepuedaargumentarsedemaneragene-ral que los objetivos de la poltica social son, de un lado, la coberturadelasnecesidadesydelotrosucontribucinalareduccindelastensionessociales,esprecisoconsideraresaspolticasoservicioscomounsistemadeproteccinquetieneunavariedaddeobjetivos,algunos en armona y otros en conflicto entre s. Aparecentambinotrasdificultadesalmomentodeanalizarlapolticasocial.Desdeunaperspectivaacadmica,esdifcilconside-rarlacomounadisciplinaconuncorpusdeconocimientopropio,msbiensetratadeunreadeestudioqueparasudesarrollotomaprestadosaspectosdevariasdisciplinas,enespecialdelasociologa,el trabajo social, la economa y la historia, y de modo menos directo,de la psicologa, la ciencia poltica, la filosofa o el derecho. Ello aadeese otro sesgo que proviene del enfoque que le confiere cada una de esasdisciplinas.As,laeconomaledarundeterminadosignificadomientrasquelasociologaderivarsuanlisishaciaotradireccinylomismopodramosirsealandoconrespectoalrestodelasciencias sociales. Aunque en otros lugares de este libro se van a tra-tarmsdetenidamentedeterminadosaspectosvinculadosalapolti-casocial,pareceinteresantedestinarunasanotacionesdeestaintro-duccinaexponeralgunasdelasaproximacionesquepuedenutili-zarse para su estudio.El hecho de entender el progreso como una consecuencia del de-sarrollo econmico ha comportado que una gran parte de los estudiossobrelaspolticassocialessehayanenmarcadoenestaperspectiva.Lapolticasocialesunmbitodelapolticaeconmica,porelloseencuentraenelncleodelarelacinentrelaintervencinpolticaylalgicadeldesarrolloeconmico,puntoclavedelconflictoentrepercepcioneseinteresesdelosdiversosactoressocialesydelacon-frontacin entre visiones distintas sobre el papel del Estado en lo eco-nmicoyenlosocial.Deahunadelasprincipalesdificultadesparahallarunanicaconcepcinsobresusignificado,comoseex-ponaanteriormente.Losestrechosvnculosqueunenlosdosmbi-tos, imposibilita el establecimiento de fronteras inequvocas y sita lapolticasocialjustoenelanlisisdelasrelacionesyconflictosrela-cionadosconladistribucindelosrecursos.Esenexoentrepolticaeconmicaypolticasocialproduceasimismoquelasdistintascon-cepcionesplanteensusignificadoenrelacinconlalegitimacindelasdemocraciasmodernasyelpapelqueesaspolticaspuedenjugaren la resolucin de la disyuntiva que aparece en el momento de hacercompatibleslosobjetivosdelaacumulacindelcapitalconlosdelaQU ES POLTICA SOCIAL? 23proteccin social,4y es aqu donde entran en confrontacin las diver-sas miradas: la incidencia de las ideologas en el diseo de las polti-cas econmicas configura un abanico de justificaciones y formulacio-nes que difieren mucho unas de otras.Cada poca elabora diversas maneras de formular un problemay diversas son las formas, tambin, de responder a sus interrogantes.Disponemos de elementos para poder identificar esas concepciones ysuvinculacinideolgica.As,paraunos,laintervencindelgobier-no a travs de las polticas sociales es una distorsin a las fuerzas li-bresdelmercado;paraotros,encambio,setratadeunmecanismoque perpeta el sistema capitalista. Un enfoque conservador que hoydenominaramosneoliberal,nosremiteapensarlapolticasocialcomounaintrusindelEstadoquealteraydistorsionalascondicio-nes del mercado, causando inflacin y desequilibrio. Su lgica indivi-dualistaexigelatotallibertadparatodaslaspersonasydesdeestaperspectivalapolticasocialesvistacomounaintromisindelEsta-do en la economa y en la vida de los individuos ya que coarta las ac-ciones individuales y no obliga a las personas a superarse frente a lasdificultades.Enelotroextremo,ydesdeunenfoquemarxista,sehavenido definiendo las polticas sociales como el conjunto de medidasque,sinafectarlasestructurascapitalistasdelasociedad,intentanamortiguarlascontradiccionesoefectosperversosqueenellasege-nerany,portanto,ayudanalmantenimientodelsistemacuyaacu-mulacin de capital por parte de una clase social es causa y fuente detodas las desigualdades sociales. La corriente socialdemcrata, por sulado, es la que promulga esa intervencin pblica y colectiva para pro-moverelbienestarsocialy,porello,defensoradelosobjetivosdelapolticasocial,vistoscomoelconjuntodemedidasquepretendenin-cidirenlascondicionesdelsistema,yquepalian,yhastapuedenre-solver, los conflictos que se generan a travs de una redistribucin delos recursos.Una visin economicista de la poltica social resulta a todas lucesinsuficiente para comprender el alcance de su repercusin debido a lacomplejidad del fenmeno. Su estudio no puede separarse del examende la sociedad como un todo, como un conjunto de variados aspectosculturales, econmicos y polticos que se entrelazan y que configuranunadeterminadaestructurasocial.Porello,elconocimientodeloscambiosproducidosenlapoblacinpasados,presentesytambinlos previstos para el futuro constituye un antecedente esencial paraPOLTICA SOCIAL: UNA INTRODUCCIN 244. Yellohapropiciadoqueendiversasocasionesseutilice,demaneraequvocaamientender,laexpresinpolticasocialyEstadodelbienestarindistintamentecomosisetratara de un mismo fenmeno.suanlisis.Losobjetivosdelosprogramasquesellevanacabosefundamentan en necesidades y problemas comunes a todo ser huma-no;sinembargo,todosistemadebienestarreflejalascaractersticasculturales y polticas de sus sociedades. En el estudio de la poltica so-cial deben estar presentes esos otros aspectos como la transformacindelasinstitucionesbsicas:lafamiliayeltrabajo;olaposicinso-cial de las mujeres y la forma de proveer los cuidados; o los cambiosenladesigualdadylasdivisionesdeclaseydeestatus;olosdemo-grficos, o la movilidad social, para citar los ms significativos. Todoellonosllevaaconsiderarsuvinculacinconesehazderelacionessocialesqueconstituyenlavidasocialy,porello,suvaloracinosuanlisisnopuedeescapardelosjuiciosdevalor.Laconcepcinquecada cual tiene de poltica social est influida de manera significativaporelmundodelasideas.Unadeterminadaconcepcindelasocie-dad, de sus pautas culturales, de sus derechos y obligaciones, e inclu-sodeloscriteriosdejusticiasocialqueladebendeguiar,conduceaunas polticas sociales concretas, eso es, a una forma de actuar fren-tealasnecesidadessociales.Laincidenciaensusignificadodeloselementos religiosos, culturales y polticos de cada observador y decadaresponsablegubernamentalesindiscutibleytambinloeselanlisis de sus consecuencias. La poltica social pretende paliar las necesidades humanas. Nece-sidadeshumanasqueresponden,encadacomunidadyencadapo-cahistrica,aundeterminadoniveldedesarrollosocial,estoes,aunaformapeculiardeorganizarlaproduccin,aunadeterminadaconcepcin de los valores y a unas formas particulares de relacin en-tre los individuos y la comunidad. Esas necesidades son un productooresultadodelaaccinhumana,evolucionanysetransformanfor-mandopartedelprocesohistrico:esentoncescuandohablamosdenecesidadessociales.Elprocesodeindustrializacindelassocieda-desmodernashavenidoproduciendoalolargodelosltimosdos-cientosaosnuevosriesgosalasposibilidadesrealesdeinclusinybienestar de las personas o de las familias pero, a su vez, nuevos com-promisoscolectivosparapaliaresascarencias.Lasnecesidadeshu-manasbsicashansidoconcebidascomoderechosmoralesqueseadquierencomomiembrosdeunadeterminadasociedadyporellose reconoce esa existencia de unas necesidades sociales que deben seratendidasmediantelapolticasocial.Elvnculoentrepolticasocialydesarrollodelosderechosdeciudadanapareceinnegable.Laex-tensindelaciudadanaaloshabitantesdeunadeterminadasocie-dadconelobjetivodeinclusinycohesinsocial,fueposibleconlaincorporacin de los derechos sociales a ese principio de ciudadana.Un antecedente de lo que hoy denominamos derechos sociales est re-QU ES POLTICA SOCIAL? 25lacionadoconlacuestinsocial,preocupacinquehizosuapari-cin a finales del siglo XIX de la mano del reformismo liberal. La mo-dernidadtrajoconsigolapreocupacinpormantenerunmnimodesolidaridadydejusticiasocialyaseaenformademayorigualdado de mayor libertad con los menos favorecidos. Elciudadanoeshoyunapersona,queporperteneceraunaco-munidad,selehanreconocidounconjuntodederechosytieneasuvezunconjuntodeobligacionesparaconesacomunidad.Esteeselenfoque de la ciudadana liberal de las democracias modernas, que seinstaura con el nacimiento del capitalismo. Suele recurrirse a la des-cripcinquehizoThomasH.Marshallensumuynombradaconfe-renciaenCambridgeen1949,Citizenshipandsocialclass,5paradefinirlosderechosdeciudadana.Marshallconcibilaciudadanacomo el conjunto de derechos civiles, polticos y sociales conseguidosporlosindividuos(porlaspersonas)deformaprogresivadesdelosinicios del capitalismo. El primer elemento, los derechos civiles, estcompuesto por aquellos derechos necesarios para el ejercicio de las li-bertadesindividualesqueprecisabaelnuevoordensocial,elcapita-lismo.Setratadelreconocimientodequetodaslaspersonassonli-bres e iguales frente a la ley establecida en el siglo XVIII mediante unconjunto de normas, de leyes, encaminadas a defender esas libertadesindividuales.Lalibertadjurdicaentrelaspersonas(Loshombresnacenypermanecenlibreseigualesdesdeelpuntodevistadeldere-cho), fue para la burguesa una conquista necesaria contra los privi-legios hereditarios, fundamento de la sociedad feudal europea y deotros medios de produccin en otros lugares. En el siglo XIX, hicie-ron su aparicin los derechos polticos. Significa el derecho a partici-par en el ejercicio del poder poltico, como miembro y elector del go-bierno (o sea de la autoridad poltica). El paso del sufragio censitario(donde slo podan votar los que estaban inscritos en el censo de pro-pietarios),alsufragiouniversal(maldenominadoporserslodesti-nado, en aquel momento, a la mitad de la poblacin: los trabajadoresmasculinos),permitiquelostrabajadoresseorganizaranpoltica-menteyeligierantambinasusrepresentantes.Setrat,pues,delagaranta de viejos derechos a nuevos sectores de poblacin. Y, a estosderechosprogresivamenteadquiridosyextendidos,seaadieronenelsigloXX losdenominadosderechossociales.Estetercerelemento,significa el reconocimiento de que el Estado debe garantizar unos ni-veles mnimos de bienestar y seguridad econmica que permitan a to-daslaspersonasvivirdeacuerdoconlosestndaresdevidaprevale-POLTICA SOCIAL: UNA INTRODUCCIN 265. Conferencia recogida en Marshall y Bottomore (1998).cientes en su sociedad. Representa la aparicin de unas necesidadessociales que deben ser cubiertas por el Estado y que abarcan las ac-tuacionespolticasenmateriadeeducacin,desalud,deocupacin,deviviendaydeserviciossociales.Esdecir,cubiertasatravsdelapoltica social en estos campos. Culeslaincidenciadelapolticasocialsobreelsistemacapi-talista? Existe una tensin entre el reconocimiento de la ciudadana ylaestructuradesigualdelassociedadesmodernas.Losderechosso-cialesmitigan,peronoeliminanlasdesigualdades.T.H.Marshallplantetambinestetemaenlamismaconferencia.Segnl,preci-samentelauniversalizacindelosderechosdeciudadanapermitemantenerelstatuquo deladesigualdadeconmica.Expusosuopi-nin basndose en las ideas de Alfred Marshall, economista de finalesdelsigloXIX,paraquienlassociedadescaminabanhacialagenerali-zacindelestatusdecaballero.EnsucomunicacinElfuturodelaclaseobrerapresentadaenCambridgeen1873,expusoqueerapreciso que los trabajadores no fueran mquinas sino caballeros, hacafalta civilizar a los trabajadores. Para ello, el Estado deba imponerde alguna forma su capacidad coercitiva, por ejemplo, obligando a losnios a asistir a la escuela, porque los que no han recibido educacinnopuedenapreciar,yportantonopuedenelegirlibrementelascosasbuenas que distinguen la vida de los caballeros de la vida de la clase tra-bajadora:setrata, deca,deobligarlosasubirelprimerpeldao,ydeayudarlos,siellosquieren,asubirmuchosms.6Yconello,latesisdeT.H.Marshalldequelaigualdadentantoqueciudadanosoigualdad civil con derechos es compatible con la desigualdad de cla-se.Enpalabrassuyas:amedidaqueavanzabaelsigloXX,crecalaconciencia de que la poltica democrtica necesitaba un electorado edu-cado, y la manufactura cientfica precisaba trabajadores y tcnicos for-mados.Laobligacindemejorarseycivilizarsees,pues,undeberso-cial, no slo personal, porque la salud de una sociedad depende del gra-do de civilizacin de sus miembros, y una comunidad que subraya esaobligacinhaempezadoacomprenderquesuculturaesunaunidadorgnicaysucivilizacinunaherencianacional.7Endefinitiva,laaparicin de unas necesidades sociales que deben ser satisfechas, y elreconocimientodequeelloesprecisamentefrutodeunosderechosadquiridos, en tanto que ciudadanos, han sido posibles y se han con-solidadobsicamentepordosvas,deunladofrutodelaspresionesluchasinclusoenalgnmomentodebuenapartedelostrabaja-QU ES POLTICA SOCIAL? 276. Recogida por Keynes en Alfred Marshall (1949), Obras escogidas, Mexico: FCE.7. Marshall y Bottomore, op.cit., (p. 35).doresodelasclasesogruposmenosfavorecidos,yenestesentidopueden ser entendidos como una conquista por parte de los ciudada-nos,pero,delotro,sontambinunanecesidaddelpropiosistemaeconmicoypolticoquerigeelmundomodernoyquenecesitadepersonas con suficiente educacin, formacin y bienestar para no in-terrumpir el crecimiento econmico.El diseo y la realizacin de la proteccin social necesitan del tra-bajo social y de los servicios sociales. Se suele llamar trabajo sociala la actividad dirigida a atender y cubrir las necesidades de personas,colectivos o sectores de la poblacin que se hallan en situacin de ca-rencia.Seocupadelbienestarylosinteresesdeaquellaspersonasogruposmsvulnerables,oquesufrendesigualdadesodesventajas;que son marginados o rechazados y que, a veces, pueden poner en pe-ligrolaanheladaconvivenciasocial.Tieneunadoblefuncin:deunlado,representauntrabajodirigidoalaproteccindelaspersonasms necesitadas y, del otro, se trata de una actividad que tiende a fa-vorecer una mejor adaptacin de las personas, familias y grupos en elmedio social en el que viven tratando de evitar, en lo posible, dificul-tadesdeconvivencia.Siendounaprofesinmuysensibilizadayconunagrandosisdepreocupacinporunasociedadmejor,losrespon-sables del trabajo social deben aceptar dos hechos: 1) que las deman-dasdeservicioquerecibenestnmsrelacionadasconlosfracasosque con los xitos de la poltica social, con independencia del tipo desociedad en la que trabajen, y 2) que cubren, tambin, una importan-te funcin de control social.El desarrollo del trabajo social se ha producido como consecuen-cia de la modernizacin. Aunque se trata de una actividad que apare-ce en el siglo XIX, vinculada a organizaciones caritativas, su organiza-cin como actividad profesional debe asociarse a los modernos Esta-dos asistenciales. Como hemos visto anteriormente, uno de los camposfundamentalesdelapolticasocialmodernaeselcampodelaasisten-cia social, esto es, la actividad de los gobiernos que, mediante las polti-casdeserviciossociales,permiteneldesarrollodeltrabajosocial.LosserviciossocialessonaquellosserviciosrelacionadosconlamediacinqueelEstadoejerceentrelosciudadanosyelaccesoalasoportunida-des de bienestar. Encontramos dos acepciones. En sentido amplio se re-fiereatodoelconjuntodeactividadesyprestacionesquecomprendenlos servicios de sanidad, seguridad social, educacin, vivienda, polticasdeocupacinylosserviciossociales(ensentidoestricto).Laacepcinms reducida es la que, entre otros pases, se usa en Espaa y se refierea la cobertura de necesidades individuales en mbitos como la infancia,laadolescencia,lavejez,lasdrogodependenciasolasdeficiencias,oanecesidades que presentan distintos colectivos como situaciones de po-POLTICA SOCIAL: UNA INTRODUCCIN 28breza, de marginacin, problemas tnicos (en esta acepcin, los servi-cios personales cubriran el enfoque ms amplio). Finalmente,lasdiversasprcticaspolticashandadopasoadi-versos modelos. Los primeros estudios que proponen una clasifica-cin de las polticas sociales se remontan al trabajo de Harold L. Wi-lenskyyCharlesN.Lebaux8de1965,quienes,estudiandolosdistin-tos Estados Unidos americanos, constatan dos formas de disearlas yconsideranqueseestabaproduciendounaevolucingradualdesdeun modelo, de poltica social residual a otro, de poltica social ins-titucional.Elloseradebidoaque,conelincrementodelaindus-trializacin, se reemplazara el papel del Estado en el campo asisten-cial por un sistema ms comprehensivo de servicios universales. Tomando esta tipologa, R. Titmuss9estudi la poltica social de lospases europeos, comparando en primer lugar Gran Bretaa y EstadosUnidos. Sus anlisis le llevaron a afirmar que, si bien estos ltimos ensumayorahabanpuestoenfuncionamientounapolticasocialdeltiporesidual,GranBretaahabaadoptadoelenfoqueinstitucional,puestoquestaformabapartedelaagendapolticadelgobierno.Ampliandosuestudioaotrospaseseuropeosencontrquenotodoslospasesseguandichosmodelos:lospasesescandinavoshabranadoptadoelmodeloinstitucional pero,encambio,otros,enespecialAlemania, eran pases en donde la relacin laboral de las personas, estoes, la ubicacin de cada individuo en el mercado laboral, era el criteriousadoparalarecepcindelosserviciosasistenciales,yconformabanun tercer modelo que l denomina del logro personal, pases en don-deelbienestarsocialestvinculadoalaeconomaydondelasnece-sidadessocialesestnenlabasedelmrito,laactividadlaboralylaproductividad.Ensntesis,ladistincindeTitmusseslasiguiente:a)El modelo residual.Esta formulacin se basa en la premisadequeexistendoscaminosnaturales(osocialmentedados)atra-vsdeloscualessesatisfacenadecuadamentelasnecesidadesdeunindividuo:elmercadoprivadoylafamilia.Lasinstitucionesdelbie-nestar social deberan intervenir nicamente en el caso de que hubie-ran desaparecido ambas vas, o, incluso entonces, de forma temporal.b)El modelo basado en el logro personal-resultado laboral.Estegrupo asigna una funcin importante a las instituciones de bienestarsocial como auxiliares de la economa, sosteniendo que las necesida-dessocialesdeberansatisfacersesobrelabasedelmrito,losresul-tados alcanzados en el puesto de trabajo y la productividad.QU ES POLTICA SOCIAL? 298. Wilensky, H. y Lebaux, C. (1965).9. Titmuss, R., op.cit.c)El modelo institucional redistributivo.Este modelo conside-ra al bienestar social como una institucin muy importante integradaenlasociedad,queproporcionaserviciosgeneralesfueradelmerca-do basndose en el principio de necesidad. Se apoya en parte en teo-rassobrelosefectosmltiplesdelcambiosocialyelsistemaecon-mico, y, en parte, en el principio de la igualdad social.Estos tres modelos de la poltica social constituyen, segn l, apro-ximacionesalasteoraseideasdeeconomistas,filsofos,estudiososde la ciencia poltica y socilogos. La tipologa de la poltica social deTitmusshavenidosiendoutilizadacomopuntodepartidadelasin-vestigacioneshastalosaosochenta.Posteriormente,apartirdelosaosnoventadelsigloXX,elpuntodereferenciaparaelestudiodelos estados del bienestar y de sus polticas sociales, es la clasificacindeGstaEsping-Andersensobrelostresmundosdelcapitalismodelbienestar. Como veremos ms adelante, la propuesta de Esping-Ander-senpermiteverelalcancedelsignificadodelosestadosdelbienestary la complejidad de estos regmenes que, ms all de su poltica social,entrelazanlasestructurassociales,polticasyeconmicas,yconello,diferenciar ambos conceptos.Para terminar esta introduccin al significado de la poltica sociales menester mencionar tambin los dilemas que se plantean en el mo-mento de decidir su diseo, pensar su modelo o encontrar el mejor ca-minoparaconseguirlosobjetivosdejusticiasocial.Anaquellosquecompartenlabsquedadeconseguirreducirlasdesigualdades,debenelegirentrevariasopcionesparaavanzarhaciaeseideal,debenserequitativasoigualitarias?Esoes,debenserpolticasuniversalesodebeaplicarseunadiscriminacinpositivaparadeterminadoscolecti-vosopersonas?Sehapodidocomprobarquecuandolaspolticasso-cialessedirigensloalosmsnecesitadosnohayestmulosuficienteparagarantizarunaaltacalidaddelosservicios.Laspolticasasisten-ciales siempre han sido mucho menos eficaces que las universales al es-tar basadas en la compasin ms que en la solidaridad. A no ser que losprogramas sean universales, es decir, que toda la ciudadana se benefi-cie, tales programas han demostrado no ser eficaces para reducir la de-sigualdad.Mas,quhacersilarelacinentrerecursosynecesidadesno est equilibrada? Y otro dilema que debe resolverse es el de si las ne-cesidades deben ser atendidas mediante la creacin de servicios o bienmedianteprestacionesenmetlico.Unayotraopcindanresultadosdistintos como muestran diversos estudios.10No es lo mismo recibir unPOLTICA SOCIAL: UNA INTRODUCCIN 3010. Vase,entreotros,Sarasa,S.:Unapropuestadeservicioscomunitariosdeaten-cin a personas mayores, Fundacin Alternativas, 2003.chequeocobrarunaayudaqueteneraccesoaundeterminadoservi-cio.Laprestacindirectadeserviciospuedeversecomounagarantade la atencin de las necesidades por parte del Estado, como un com-promiso pblico en el bienestar social general. Las prestaciones en me-tlico, por su lado, son un recurso para que pueda asumirse ms fcil-mente los trabajos de cuidado en el seno de las familias. La primera op-cin, crea ocupacin y la segunda opera en sentido contrario, estimulaalainactividaddelasmujeresenelmercadolaboral.Endefinitiva,ycomo se ha ido exponiendo a lo largo de esta introduccin, puede afir-marsequehayunarelacinentreundeterminadomodelodepolticasocialyladinmicadecadasociedad,incluyendoaqulaspautascul-turales, las estrategias polticas y las dinmicas histricas.Gua bibliogrficaPara ampliar los aspectos contenidos en este captulo, la obra deRichardTitmuss(1981)PolticaSocial,Barcelona,Ariel,originalpu-blicadoen1974,esunaexcelenteintroduccinalosdistintosaspec-tos de la poltica social. Para un anlisis riguroso sobre las necesida-des humanas, el libro de Len Doyal e Ian Gough (1994), Teora de lasnecesidadeshumanas,Madrid,Fuhem;Icaria,permiteseguirlasdis-tintasteorasacercadelasnecesidadeshumanas,ascomolabs-quedadeunasposiblesnecesidadessociales,objetivasyuniversales.VasetambinTrabajadoressociales:supapelycometidos,NationalInstitute for Social Work, Madrid, Narcea, 1995. La obra Poltica So-cial coordinada por Carmen Alemn y Jorge Garcs, ofrece una pers-pectiva global de los diversos temas relacionados a esa disciplina. Fi-nalmente, el libro de Joo Carlos Espada, Derechos sociales del ciuda-dano,editadoporAcentoEditorial,1999,presentaundebatesobrelos derechos sociales del ciudadano. QU ES POLTICA SOCIAL? 31