política para una economía globalizada y...
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CENTRO DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS NACIONALES
Diagnóstico del área comercial y propuestas para una economía globalizada y
competitiva
Lineamientos de Política Económica, Social y de
Seguridad 2012-2020
Guatemala, 28 de mayo de 2011
Documento preparado por el Centro de Investigaciones Económicas Nacionales (CIEN). Su contenido
(información, metodología, procesos y procedimientos) está sujeto a los respectivos derechos de autor.
Cualquier reproducción del mismo, sea total o parcial, y sin importar el medio que se utilice para ello,
requiere de la autorización previa, expresa y por escrito de la Junta Directiva del CIEN. Este documento fue
preparado por Erasmo Sánchez, Sigfrido Lee y Wendy De León.
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1. Presentación del Área Económica ......................................................................................................... 4
1.1 Antecedentes .................................................................................................................................... 4
1.2 Diagnóstico ..................................................................................................................................... 4
1.3 Marco conceptual ............................................................................................................................ 6
1.4 Retos del crecimiento económico .................................................................................................... 7
2. Resumen ejecutivo ................................................................................................................................... 9
3. Introducción . ......................................................................................................................................... 11
4. Diagnóstico Comercial ........................................................................................................................... 13
4.1 Antecedentes ........................................................................................................................................... 13
4.2. Diagnóstico situacional comercial. ....................................................................................................... 14
4.3. Comercio Exterior ......................................................................................................................... 15 4.3.1. Incrementar las exportaciones de productos guatemaltecos .................................................... 16 4.3.2. Diversificar la oferta exportable .............................................................................................. 17 4.3.3. Ampliar los destinos de la oferta exportable ............................................................................ 19 4.4. Importaciones de bienes ........................................................................................................... 19
5. Inversión extranjera directa .................................................................................................................. 20
6. Servicios ................................................................................................................................................. 22
7. Descripción del marco institucional ...................................................................................................... 23
7.1. Competitividad: un conflicto de visiones ....................................................................................... 24
8. Instrumentos de Política Comercial: políticas de desarrollo productivo ............................................. 27
8.1. Políticas de Desarrollo Productivo de amplio impacto (Horizontal) ........................................... 29 8.1.1. Intervención Pública ................................................................................................................. 29 8.1.2. Intervención de Mercado .......................................................................................................... 30
8.2. Políticas de Desarrollo Productivo para sectores específicos (Vertical) ..................................... 30 8.2.1. Intervención Pública ................................................................................................................. 30 8.2.2. Intervención de Mercado .......................................................................................................... 31
8.3. Análisis por Recursos .................................................................................................................... 31
9. Instrumentos de comercio exterior ........................................................................................................ 32
9.1. Acuerdos comerciales .................................................................................................................... 33
9.2. Promoción de inversiones ............................................................................................................. 35
9.3. Comercio de servicios ................................................................................................................... 36
10. Guatemala no es comercialmente competitiva. ..................................................................................... 38
11. Conclusiones del diagnostico. ............................................................................................................... 40
12. Propuesta Lineamientos de Política Pública Para Una Economía Globalizada Y Competitiva. ... 41
3
12.1. Necesidad de reenfocar la política comercial de Guatemala ........................................................ 41
12.2. Objetivos comerciales para una economía globalizada y competitiva ......................................... 42
13. Propuesta para asumir la competitividad como elemento fundamental de la política comercial. ...... 43
13.1. Competitividad Sistémica .............................................................................................................. 43
13.2. Acciones para llegar a consensos. ................................................................................................ 45 13.2.1. Visión de Competitividad .................................................................................................... 45 13.2.2. Agenda de Competitividad .................................................................................................. 46
14. Propuesta de ampliar los objetivos actuales y reevaluar instrumentos existentes ............................... 47
14.1. Alinear instrumentos de comercio exterior, border-out, con la política de competitividad .......... 48
14.2. Alinear instrumentos de facilitación de comercio en frontera (At-The-Border). .......................... 51
14.3. Alinear instrumentos dentro de la frontera (Border-In) ................................................................ 52
15. Propuesta para establecer una la estructura organizacional comercia eficiente. ............................... 54
16. Identificación de puestos clave para la propuesta ................................................................................ 56
Bibliografía ...................................................................................................................................................... 58
Anexos ............................................................................................................................................................. 62
1. Presentación del Área Económica
1.1 Antecedentes
Durante las últimas dos décadas, el crecimiento de Guatemala se puede considerar como
modesto. El Producto Interno Bruto –PIB- apenas ha logrado mantener una trayectoria
de crecimiento de aproximadamente 3%, escasamente por arriba de la tasa de
crecimiento de la población de 2.6% y muy vulnerable a las condiciones externas del
país. A este ritmo de crecimiento económico, el país duplicaría sus ingresos en más de
20 años, mientras otros países en desarrollo lo están haciendo en menos de una década.
Sin embargo, y todavía más importante, cuando se compara este crecimiento con las
tasas de pobreza y otras necesidades sociales, el mismo resulta insuficiente.
Los Lineamientos de Política Económica, Social y de Seguridad 2012-2021 proponen,
en el Área Económica, como objetivo principal “mejorar el crecimiento económico”. El
mismo se presenta tomando en cuenta los principales factores del crecimiento: 1)
inversión en capital físico; 2) mano de obra; 3) capital humano; 4) y, productividad total
de los factores. Asimismo, es importante resaltar que este crecimiento económico debe
ser sostenible o, dicho de otra manera, por lograr mejores tasas de crecimiento en el
corto plazo no debe comprometerse la estabilidad macroeconómica.
A continuación se presenta un breve diagnóstico y un marco conceptual en lo que se
basa la investigación realizada en el Área Económica.
1.2 Diagnóstico
Uno de los principales retos que afronta Guatemala consiste en elevar la productividad
del guatemalteco para ayudar a solucionar los problemas de pobreza y subdesarrollo. Si
bien, es importante contar con una política social que permita el rol subsidiario del
Estado para grupos vulnerables, es necesario crear las condiciones para generar riqueza
en el país. Por ello, los lineamientos de política económica en el ámbito
macroeconómico están orientados a alcanzar y superar el crecimiento potencial del país.
El diagnóstico realizado por el CIEN inicia por reconocer las principales limitaciones al
crecimiento económico y realiza un análisis de los resultados observados en las últimas
décadas.
En términos generales, en los últimos 20 años el nivel de producción per cápita del país
no ha despegado. Al compararlo con otros países y regiones geográficas, Guatemala no
ha crecido de forma significativa y la producción per cápita se encuentra por debajo de
la media de crecimiento de América Latina. Incluso se ha visto superada por países que
tenían condiciones similares a las del país, como lo fue Malasia antes de 1970 y la
República de Corea en 1960.
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Gráfica 1: Comparación de crecimiento económico entre distintos países y
regiones, cifras en porcentaje
Fuente: elaboración propia en base a información del Banco Mundial (2010)
Históricamente la tasa del crecimiento económico de Guatemala ha sido modesta y esto
explica porque la economía guatemalteca se ha estancado comparada con otras
economías similares. Una parte de este crecimiento se explica por una mayor cantidad
de trabajadores o de inversión; en ambos casos, elevando la capacidad productiva en el
país. Otra fuente de crecimiento es la acumulación de capital humano de los
trabajadores guatemaltecos para que sean más capaces de producir, sin alterar la
cantidad de inversión ni de empleo en el país. La última fuente de crecimiento
económico se llama productividad total de los factores (PTF) y proviene de ser capaces
de potencializar la capacidad productiva del país sin modificar la cantidad de empleo,
inversión o educación en el país.
Al desagregar el crecimiento económico de Guatemala, según los factores descritos
anteriormente, se distinguen los siguientes resultados (CIEN, 2010):
La contribución del capital (inversión en bienes físicos) es la más importante en
el país y ha explicado más de un 50% del crecimiento económico en los últimos
60 años de historia.
El capital humano es una variable relevante al crecimiento económico. Al omitir
esta variable, se sobreestima la contribución del empleo o de la productividad al
crecimiento económico.
La productividad de los factores o productividad del país ha mostrado una
contribución al crecimiento cercano a cero. Los mayores incrementos de la
productividad total de los factores (PTF) se dieron en la década anterior al
terremoto de 1976.
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A partir de este análisis, existen cuatro preocupaciones sobre el crecimiento económico
de Guatemala: a) la contribución del empleo al crecimiento económico ha sido baja
después de la década de 1980, b) el capital humano ha contribuido poco al crecimiento
económico a pesar del alto rendimiento observado en el país, c) la baja productividad de
los factores de producción en Guatemala, d) el capital físico ha sido el principal motor
de crecimiento económico en los últimos 60 años, pero hoy las condiciones
macroeconómicas del país pueden poner en riesgo el financiamiento de su futura
inversión. A continuación se explicará cada tema en detalle.
Gráfica 2: Contribución de los factores de producción al crecimiento económico en
los últimos 60 años de la historia guatemalteca, cifras expresadas en porcentaje.
Fuente: elaboración propicia con base en información del BANGUAT (2010).
1.3 Marco conceptual
En él Área Económica se han preparado propuestas de lineamientos de política pública
en los campos siguientes: Fiscal; Laboral; Economía Globalizada y Competitiva;
Economía Rural y Mitigación de Impacto del Cambio Climático; Infraestructura;
Vivienda; y, Micro, Pequeñas y Medianas Empresas. Cada uno de estos campos
contribuye de distinta manera a cada uno de los factores de producción identificados
para mejorar el crecimiento económico de Guatemala.
Sin embargo, más que las contribuciones puntuales, existe el reto de elevar la
productividad total de los factores o, dicho de otra manera, “cómo producir más con lo
mismo”. Para esto, se propone una visión integradora de cada uno de los elementos de
propuesta dentro del marco de la competitividad sistémica. Ésta consta de cuatro
dimensiones: a)meta b)macro c)meso y d)micro, las cuales se describen en la siguiente
gráfica (Política de Comercio Exterior, 2002).
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Gráfica 3: Esquema de Competitividad Sistémica.
Fuente: Esser,K / W. Hillebrand / D. Messner / J. Meyer-Stamer (1994)
El nivel Meta se refiere al conjunto de valoraciones de la sociedad acerca de la
importancia de la competitividad –conciencia colectiva-; el nivel Macro envuelve las
políticas que dan forma a las “condiciones generales” de la economía –leyes y variables
macroeconómicas-; el nivel Meso, es el espacio en el cual se desarrolla el marco
institucional donde colaboran el Estado y la sociedad en la construcción de un adecuado
marco institucional; y, el nivel Micro, donde las empresas buscan la eficiencia y la
cooperación entre ellas.
1.4 Retos del crecimiento económico
Para generar un cambio significativo, que permita a Guatemala retomar las sendas de
crecimiento económico, es necesario discutir los siguientes puntos:
Generar las condiciones para elevar la productividad en Guatemala de forma
general y sostenida. En la historia, los períodos con mayor nivel de
productividad en el país van, en su mayoría, de la mano de condiciones
internacionales favorables, como altos precios de los bienes de exportación del
país. El reto a plantear en los lineamientos de política económica es generar un
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impulso en la productividad desde los fundamentos de la economía del país para
que sea sostenible y generacionalmente transferible.
Sentar las bases de largo plazo para elevar el nivel de capital humano de la
población. Para esto, es importante invertir en el capital humano como una
política que busque captar los retornos que existen en el mercado para que las
familias guatemaltecas puedan beneficiarse. Para ello, el reto principal es reducir
las barreras de entrada al acceso de educación de calidad y financiarlas de forma
sostenible.
Crear las condiciones para elevar el empleo en el corto plazo y elevar el
crecimiento económico por medio de esta vía. Es importante crear políticas que
permitan ampliar los mercados laborales formales, para impulsar el crecimiento
económico por parte del sector laboral. Para esto, es importante contar con un
marco consistente entre la atracción de inversión nacional e internacional de alto
impacto económico en el país.
Propiciar un ambiente macroeconómico estable para sostener el endeudamiento
en bienes de inversión. Actualmente el mayor riesgo es una contracción en las
tasa de inversión, ante la caída en el ahorro privado y la expansión de la deuda
pública. Este efecto ha generado una presión sobre el déficit fiscal y la cuenta
corriente. Si no se sientan las bases para que el sector privado ahorre y el
gobierno modere su gasto, entonces estamos ante las puertas de un desbalance
macroeconómico que puede ajustarse mediante una contracción en la inversión,
lo cual presionará el crecimiento económico hacia la baja.
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2. Resumen ejecutivo
Al analizar la situación comercial de Guatemala, se evidencia que sigue siendo un país
relativamente cerrado a la economía global, a pesar de esfuerzos enfocados al comercio
exterior. Las exportaciones en términos reales siguen representando sólo una cuarta
parte del Producto Interno Bruto desde los 80s. Las mejoras observadas a la fecha se
explican por cambios en los registros de las exportaciones y no por un mejor
aprovechamiento de instrumentos o mercados internacionales. Adicionalmente,
Guatemala sigue exportando a los mismos países que en décadas pasadas; sus
principales socios comerciales siguen siendo Estados Unidos y Centroamérica. A pesar
de los Tratados de Libre Comercio, hoy se exporta apenas 8% más que en el año 1996;
lo cual nos indica que a pesar de firmar acuerdos los mismos no necesariamente son
aprovechados en todo su potencial.
La competitividad del país sigue rezagada dado que no hay visión de largo plazo y no
están claros sus alcances. Según el Banco Mundial, Guatemala se ha convertido en el
país más caro para hacer negocios a nivel mundial (ocupando el puesto 139 de 139
países) y la violencia e inseguridad tienen un costo muy alto (más de $2,386 millones
de dólares al año). Al comparar el Índice de Competitividad Global (ICG) de
Guatemala con otros países de la región, el país queda por debajo de los estándares
mundiales.
Los instrumentos previos de comercio no han evolucionado con la visión de
competitividad. El país cuenta con una heterogénea mezcla de políticas, mutuamente
inconsistentes e insuficientes para el logro de los objetivos globales de la política
comercial. El 87% del total de recursos asignados a la Política Comercial se destinan a
la promoción de exportaciones, dejando pocos fondos a los otros objetivos comerciales.
Guatemala no ha priorizado la atracción de inversión dentro de su política comercial.
En la última década, la promoción de inversión fue sólo el 0.5% del total de recursos
asignados a la Política Comercial y el crecimiento de la Inversión Extranjera Directa ha
sido moderada.
Para crear las condiciones para propiciar una estructura productiva capaz de competir a
nivel global con estándares mundiales es necesario asumir a la competitividad como
elemento fundamental de la política comercial. Para ello, se propone llegar a consensos
acerca de la competitividad de Guatemala e introducirlos a una Agenda de
Competitividad. Posteriormente, se podrán alinear los instrumentos con la visión de
competitividad, incluyendo temas obviados hasta la fecha, tales como la inversión
extranjera directa, calidad y encadenamientos productivos. Adicionalmente, se debe
generar una reestructuración organizacional para que haya una entidad responsable de
liderar hacia el cumplimiento de la competitividad.
Las principales conclusiones de este documento nos evidencian lo siguiente:
No somos competitivos. Guatemala cuenta con condiciones de una economía
abierta y globalizada más aun así poco competitiva. Como resultado no se han
aprovechado estas condiciones, como lo podemos ver reflejado en el escaso
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aumento de las exportaciones; continuamos con una concentración de destinos
de nuestras exportaciones e importaciones a pesar de haberse suscrito diversos
acuerdos comerciales creando las condiciones para la apertura económica
Carecemos de una visión definida de la competitividad sistémica así como de
sus alcances. Aunque existe un consenso generalizado, tanto del sector privado
como público, sobre la importancia de la competitividad, ha existido un disenso
sobre su naturaleza y alcances, habiéndose implementado visiones distintas a lo
largo del tiempo. Esta indefinición conceptual ha repercutido en una dilución de
esfuerzos y sub-ejecución de su potencial.
En la actualidad no contamos con una estructura definida que articule la
competitividad con objetivos, funciones e incentivos de instituciones
comerciales. Es necesario construir una estructura que defina claramente quien
debe proponer (establecer objetivos y políticas), validar (revisar adecuar y
validar políticas), coordinar (diseño de incentivos y coordinación público-
privada y público-público) y ejecutar
Existen fallas de coordinación entre los instrumentos y políticas actuales para
llevar a cabo la competitividad. Estos instrumentos no han sido revaluados y
alineados con políticas públicas enfocadas a una visión de competitividad de
país
Este documento forma parte del proyecto de Lineamientos de Política Económica,
Social y de Seguridad 2012-2020, preparado por el Centro de Investigaciones
Económicas Nacionales –CIEN-, como una contribución a la discusión de política
pública de frente a las elecciones políticas del 2011.El propósito del presente
documento es presentar recomendaciones de utilidad para los actores en la toma de
decisiones de política pública, que contribuyan crear las condiciones para propiciar una
estructura capaz de competir a nivel global con estándares mundiales. Para alcanzar
este objetivo proponemos las siguientes acciones u objetivos operativos:
Asumir la competitividad de forma sistémica e inversión como elementos
fundamentales de la política comercial. Es necesario llegar a consensos de cómo
se entenderá la competitividad, de cuáles van a ser sus alcances; y en especial
definir la visión a largo plazo.
Alinear y afinar instrumentos y políticas actuales para alcanzar una economía
competitiva y globalizada enfocados en tres áreas principales: a) Instrumentos
de índole de comercio exterior (Border Out) entre estos: la promoción de
mercados externos y la atracción de inversión extranjera, políticas de acceso a
mercados e instrumentos de promoción de comercio. b) de facilitación en
frontera (At The Border) enfocados a eficiencia de logística y tramitología en
puntos aduanales y c) aquellos de dentro de frontera (Border In) los cuales crean
las condiciones adecuadas en el territorio nacional para alcanzar la
competitividad.
Diseñar e implementar una estructura organizacional eficiente que proponga,
valide, coordine, ejecute la política y acciones para la competitividad nacional.
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3. Introducción .
El objetivo de este documento es presentar recomendaciones de utilidad para los actores
en la toma de decisiones de política pública, que contribuyan a crear las condiciones
para propiciar una estructura capaz de competir a nivel global con estándares mundiales.
Estas propuestas se derivan del diagnóstico presentado en este documento sobre la
situación del comercio exterior en Guatemala, el cual incluye el análisis de sus
condiciones así como de la política pública actual y sus instrumentos. En la sección
final se proponen lineamientos de política pública basados en dicho diagnóstico.
La política de comercio exterior, en el caso de Guatemala, cobra una relevancia
preponderante por su importancia como uno del los principales condicionantes del
desarrollo económico. Por un lado, enmarca los instrumentos a utilizarse para
promover el desarrollo económico y, por otro, sirve de orientación a otras políticas
económicas. Particularmente, vale la pena resaltar el rol que la búsqueda de la
competitividad ha tenido en este esquema. Este principio básico ha prevalecido en el
marco de la política de comercio exterior como un consenso comúnmente aceptado
entre sector público, sector privado y sociedad en general.
De igual manera se puede hablar de otros consensos, como la importancia de la apertura
comercial como un fin y un medio que nos permitirá lograr un mayor desarrollo
económico. Desde su incorporación primero al GATT y luego a la OMC (1995),
Guatemala al lado del resto de Centroamérica, fortaleció la integración regional e
implementó una acelerada desgravación arancelaria y no arancelaria. Todavía quedan
retos importantes en estos tres campos, pero la orientación de la política hacia la
apertura ha sido consistente a lo largo del tiempo.
Como economía pequeña y abierta, la política de comercio exterior se ha orientado
hacia el aprovechamiento de las oportunidades que la globalización presenta.
Guatemala lleva más de dos décadas apostando por la apertura económica, lo que ha
dado como resultado una recuperación de la economía, tibia pero sostenida desde 1986
hasta el presente. Sin embargo, la mayoría de instrumentos de comercio exterior se han
enfocado en la exportación de mercancías, dejando en segundo plano temas como la
importación de mercancías, el desarrollo del comercio de servicios y la atracción de
inversión extranjera directa.
Por otro lado, a pesar que existe consenso sobre la necesidad de contar con una visión
de competitividad, en la práctica no están claros sus alcances y los instrumentos para
lograrlo han resultado insuficientes o inconsistentes. En este sentido el liderazgo del
Ministerio de Economía por medio del Programa Nacional para la Competitividad –
PRONACOM-, ha marcado el camino hacia la competitividad en este esfuerzo de
política pública.
Desde sus inicios el CIEN ha sostenido que la libertad para comerciar es principio
fundamental de una sociedad libre y un medio necesario para el desarrollo económico.
Asimismo, el CIEN ha promovido la competitividad sistémica como una visión integral
para instrumentalizar la política económica y de comercio exterior. En este documento
se presenta el diagnóstico del desempeño del comercio exterior teniendo estos
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principios como marco de referencia y se introducen los antecedentes de la política
pública respecto al comercio exterior. Seguidamente, se presenta el diagnóstico de la
situación comercial desde la perspectiva del comercio de mercancías, la atracción de
inversión extranjera directa y el comercio de servicios. Subsecuentemente se describe
el marco institucional sobre el cual se ha construido la política de comercio exterior; en
esta sección se resalta el rol que la competitividad ha tenido en la formulación de
políticas a pesar de los conflictos en los alcances esperados, y se analizan los
instrumentos para implementar la política de comercio exterior entendidos como
políticas de desarrollo productivo.
Este documento presenta propuestas de lineamientos para la política pública enfocadas
en que Guatemala sea una economía globalizada y competitiva. Se enfoca en
implementar la visión de competitividad sistémica como visión a largo plazo; propone
alinear los instrumentos con la visión de competitividad y la reestructuración
organizacional para liderar la competitividad en Guatemala.
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4. Diagnóstico Comercial
4.1 Antecedentes
Durante la segunda mitad del siglo XX, a raíz de la vulnerabilidad de Centroamérica
ante eventos externos, los países centroamericanos adoptaron una serie de acuerdos con
el fin de integrar sus políticas económicas, en especial de comercio exterior. Ello llevó
a la integración del Mercado Común Centroamericano –MERCOMUN–, que fue
disuelto durante la década de los 70. En la década de los 90 existieron reiterados
esfuerzos por mejorar la integración de las políticas de comercio exterior, lo cual
provocó el cambio de objetivos y la renovación de algunas instituciones.
Hasta la década de los 50, el modelo de comercio internacional de la región había sido
relativamente “libre,” en el sentido que no existía una política explícita respecto al
mismo. Dada la estrecha relación comercial de Latinoamérica con Estados Unidos y
Europa, la Gran Depresión había causado graves problemas económicos por lo que
después de la Segunda Guerra Mundial, surge en la región un nuevo modelo de
desarrollo fundamentado en la sustitución de importaciones.1
Es así como, durante la década de los 50, y por influencia de la Comisión Económica
para América Latina de las Naciones Unidas (CEPAL), los países centroamericanos
deciden promover una política de sustitución de importaciones. Sin embargo, a
diferencia de otras economías latinoamericanas más grandes, se consideraba que estos
países tenían mercados internos demasiado pequeños como para promover industrias
que pudieran alcanzar suficientes economías de escala. Por tanto, se propuso crear un
área de libre comercio entre los cinco países. Los pilares del Mercado Común
Centroamericano (MERCOMUN) fueron la sustitución de importaciones y la
integración económica. El MERCOMUN quedó integrado en 1963 con la participación
de los cinco países centroamericanos.2
El MERCOMUN promovió la industrialización de la región y aumentó el comercio
intrarregional. Sin embargo, también aumentó la dependencia con respecto al
financiamiento externo –principalmente oficial y bancario –para financiar los procesos
de industrialización e inversión en infraestructura, generó un alto déficit en cuenta
corriente, apreció el tipo de cambio real indujo al subdesarrollo de otros sectores
económicos (agricultura), aumentó el desempleo y condujo a la asignación deficiente
del capital generado mediante el proteccionismo. Debido tanto a razones económicas
internas y externas como a factores de debilidad institucional, el MERCOMUN fracasó
como modelo de desarrollo.
Durante los 70s y principios de los 80s existió mayor heterogeneidad en las políticas
seguidas en distintos países. Esta época se caracterizó por políticas populistas seguidas
de programas de ajuste estructural, además de disparidad de las políticas de desarrollo y
comercio. La convulsión en las políticas económicas ocasionó una reducción del
1 Los precios de exportación se redujeron más rápidamente que los de importación, y los términos de
intercambio cayeron entre 21% y 45% en los países considerados individualmente; las afluencias de
capital casi desaparecieron; la caída en los precios de exportación aumentó sustancialmente la carga real
de la deuda externa; y los países desarrollados se volvieron más proteccionistas (Corbo, 1986). 2 El Tratado de Integración Centroamericana se firmó en 1960, pero no fue ratificado por los cinco países
centroamericanos hasta 1963. Lizano (1975).
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comercio intrarregional, aumento de desequilibrios fiscales y comerciales, y una
desaceleración del crecimiento económico de la región.
A comienzos de los 80s la mayoría de países de la región estaban en recesión y sufrían
inestabilidad política, al punto que existían conflictos armados internos en Guatemala,
El Salvador y Nicaragua. La gravedad de la situación política y económica llevó a los
presidentes de la región a firmar las Declaraciones de Esquipulas I y II en 1986 y 1987,
respectivamente. Su objetivo principal fue promover la paz y la democracia en la
región, pero incluyeron también acuerdos en el área económica y comercial.
Particularmente en la Declaración de Esquipulas II, los gobiernos centroamericanos
reconocieron que mientras existiera pobreza, no podía haber paz en la región. Por ello,
incluyó argumentos para superar la crisis y reactivar la actividad económica; definir un
ataque directo a la pobreza; y proteger el ambiente.
Desde mediados de los 80s hasta el 2000 se ejecutó una estrategia de promoción de
exportaciones con el Sistema de Integración Centroamericano (SICA). La principal
diferencia entre el SICA y el MERCOMUN es el espíritu con que se intenta lograr la
integración. Esta vez no se promueve la industrialización de la región a través de altos
aranceles y barreras al comercio, sino que se enfatiza una mayor apertura al resto del
mundo. Es importante la integración puesto que, como bloque, los países interesados
pueden tener una posición más ventajosa al momento de negociar tratados o acuerdos de
libre comercio con otros países y regiones. Durante esta época se llevó a cabo un
proceso de pacificación y democratización de la región. Después de la incorporación de
Guatemala primero al GATT y después a la OMC (1995) se llevaron a cabo procesos de
desgravación arancelaria, coordinación de políticas y ciertas exoneraciones fiscales para
promover nuevas industrias. Además, se mejoró la estabilidad macroeconómica, se
recuperó el comercio regional y hacia el exterior, y también aumentó el crecimiento
económico.
Durante los últimos veinte años, se pueden diferenciar desde el punto de vista de
Guatemala, tres estrategias como los principales instrumentos de política de comercial:
(a) participación en el proceso de integración centroamericana; (b) apertura comercial,
inicialmente como un proceso unilateral, y luego de forma multilateral por medio de la
negociación de tratados de libre comercio; y (c) incremento de la competitividad del
país.
4.2. Diagnóstico situacional comercial.
Desde mediados de los años 80, Guatemala definió tres objetivos principales de
comercio exterior: (a) incrementar las exportaciones de productos guatemaltecos; (b)
diversificar la oferta exportable; y (c) ampliar los destinos de la oferta exportable. Se
evaluará el desarrollo del comercio en tales áreas para ver si el país ha alcanzado dichos
objetivos. Adicionalmente, para entender la integración del mercado nacional en la
globalización es necesario ver más allá del comercio de mercancías, por lo que también
se analizará el comportamiento del sector de servicios y, seguidamente, el de la
inversión extranjera directa.
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4.3. Comercio Exterior
Hacia la primera mitad de la década de 1980, la actividad económica en Guatemala se
había deteriorado significativamente. Siguiendo Maul y Lee (2003),3 entre las décadas
de 1950 y 1970 Guatemala tuvo tasas de crecimiento económico crecientes, pasando de
niveles cercanos al 3% a valores anuales promedio por encima del 6% (ver Gráfica 1).
Sin embargo, en 1980 se observa un primer quiebre estructural.4 Durante este período
el crecimiento económico se redujo significativamente, incluso alcanzando tasas
negativas. A partir de la década de los 90 la tasa de crecimiento se recuperó, aunque el
promedio anual se ha mantenido en 3.7%, sin alcanzar las tasas experimentadas durante
la década de 1970.
En 1986, se propuso como mecanismo de desarrollo la apertura comercial (Acuerdo de
Esquipulas II). Asimismo, coincidieron con este esfuerzo el apoyo de Estados Unidos
con la Iniciativa de la Cuenca del Caribe –ICC- y de la Unión Europea con el Sistema
General de Preferencias –SGP-. La región respondió al esfuerzo con la firma del
Convenio de Tegucigalpa que creaba el Sistema de Integración Centroamericano –
SICA-.
Gráfica 1. Tasa de Crecimiento Económica de Guatemala -observada y tendencia-
(Porcentajes).**
Fuente: Cálculos propios con información del BANGUAT.
**La línea de mayor variabilidad representa el crecimiento económico anual. La línea de menor
variabilidad representa la tendencia en tres períodos de la economía guatemalteca.
Por su lado, Guatemala respondió con una serie de instrumentos para aprovechar estas
oportunidades. Ya se ha mencionado que los instrumentos que se diseñaron tenían tres
objetivos: (a) incrementar las exportaciones de productos guatemaltecos; (b) diversificar
3 Usando Pruebas de Chow se identifican quiebres estructurales en la tendencia de crecimiento de largo
plazo de Guatemala, ubicándolas en 1980 y 1988. Con esto se definen tres períodos claramente
diferenciados. Para identificar las tendencias se realizó una regresión de mínimos cuadrados ordinarios
de la tasa de crecimiento económico respecto a splines correspondientes a cada uno de los períodos. 4 Aunque no es interés demostrarlo en este estudio, se pueden suponer varias razones para el quiebre
estructural observado en 1980: el modelo de sustitución de importaciones implementado hasta entonces
resultó insostenible, la guerra interna y los golpes de Estado que sucedieron en estos momentos y
condiciones internacionales desfavorables al país.
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la oferta exportable; (c) y, ampliar los destinos de la oferta exportable. Además de
promover el crecimiento económico y la creación de empleo, estos objetivos respondían
a una serie de circunstancias. Primero, aprovechar las nuevas oportunidades que, en su
momento, se presentaban en la ICC y el SGP, ya que los beneficios no incluían
productos tradicionales como café, azúcar o banano. Segundo, con la diversificación se
pretendía reducir el efecto de los eventos externos sobre los ciclos económicos internos,
especialmente los movimientos de los precios de los principales productos de
exportación.5
4.3.1. Incrementar las exportaciones de productos guatemaltecos
El primer propósito comercial de Guatemala, resultante de los procesos de
modernización de la economía nacional a mediados de la década de los 80s, fue
incrementar las exportaciones de productos guatemaltecos. Inicialmente, se describirá
el desarrollo del nivel del comercio, seguidamente, como proporción del PIB.
Gráfica 2. Valor de Exportaciones por Régimen de Exportación
(Millones de US dólares)
Fuente: Banco de Guatemala.
Como muestra la Gráfica 2, el valor de las exportaciones guatemaltecas se ha
incrementado a una tasa anual promedio por arriba de 11% durante los últimos cinco
años. Por su lado, las exportaciones bajo el Decreto 29-89 (Ley de Fomento y
Desarrollo de la Actividad Exportadora y de Maquila) se incrementaron a una tasa
promedio de 7%--menor que el promedio general de crecimiento, condición agravada
por una tendencia creciente a decrecer6. La presión sobre las exportaciones,
particularmente en la industria de vestuario y textiles, se debe a una migración
productiva hacia China y otros países asiáticos. Las exportaciones bajo el Decreto 65-
5 Algunas frases comunes en el coloquio nacional solían ser: “si al café le va bien, a Guatemala le va
bien” y “el mejor Gobierno es un buen precio del café”.
6 Debemos de considerar que el año 2009 fue un año atípico de crisis económica mundial la cual
repercutió en la economía nacional.
17
89 son aquellas comprendidas dentro de la Ley de Zonas Francas y representan un
menor porcentaje dentro de las exportaciones totales.
Respecto al primer objetivo, se puede concluir con algunas limitaciones que en términos
nominales se ha cumplido. Sin embargo, cuando se hace un análisis de la proporción de
las exportaciones respecto al PIB, no se percibe un crecimiento significativo de las
exportaciones durante las últimas dos décadas.
Las exportaciones totales han continuado creciendo en términos nominales, incluso a
tasas de dos dígitos por varios años. Sin embargo, usando las cuentas nacionales con
base de 1958, el porcentaje de exportaciones en relación con el PIB real se ha
mantenido entre 16% y 20% desde mediados de los 80s, registrando una tendencia al
límite inferior desde el 2000. Usando las cuentas nacionales con el año base 2001, el
porcentaje de exportaciones en términos del PIB se incrementa a un rango entre 25% y
28%, aunque mostrando una tendencia decreciente desde el año 2001.7La Gráfica 3
muestra las exportaciones como porcentaje del Producto Interno Bruto (PIB) de
Guatemala. Incluso en este último caso las exportaciones como proporción del PIB
permanecen relativamente pequeñas, en comparación con otros países de Latinoamérica
o en otras regiones, como Asia.
Gráfica 3. Exportaciones como porcentaje del Producto Interno Bruto –PIB- de
Guatemala
Fuente: BANGUAT
4.3.2. Diversificar la oferta exportable
El segundo objetivo de la política comercial, diversificar la estructura de las
exportaciones, ha mostrado resultados más interesantes8. Como se puede ver en la
7 El PIB calculado con base 2001 y siguiendo una metodología reciente, da como resultado un valor
estimado de las exportaciones dentro del PIB mayor que con la metodología antigua (año base 1958). Por
tanto, como resultado del cambio metodológico las exportaciones representan un mayor porcentaje de la
economía en las nuevas cuentas nacionales. 8 Durante mucho tiempo, el comercio exterior de Guatemala dependió de la exportación de un pequeño
grupo de productos agropecuarios, conocidos como “tradicionales”: café, azúcar, carne, algodón,
cardamomo y banano. Está situación llegó al extremo de acuñar frases como “no hay mejor presidente
que un buen precio del café”. La economía era tan volátil como el precio internacional de dichas
exportaciones.Actualmente existe un interés de política pública por la especialización aprovechando las
18
Gráfica 4, la estructura de las exportaciones ha cambiado significativamente. En 1986,
poco más del 70% de las exportaciones eran productos tradicionales como café, banano,
azúcar, y otras materias primas; para el 2009 ese porcentaje se había reducido a 28% y
la canasta de bienes tradicionales cambió para incluir productos nuevos, como el
petróleo por ejemplo. Este cambio, además, ha implicado una transición productiva
hacia sectores de mayor valor agregado.
Gráfica 4. Estructura de las exportaciones, por tipo de producto
Porcentaje
Guatemala ha experimentado un crecimiento importante en sectores nuevos de
exportación, varios de los cuales surgieron a partir de importantes inversiones
extranjeras. El país ha sido capaz de diversificar sus exportaciones, pasando de agro-
exportaciones tradicionales (café, banano, azúcar y cardamomo) a productos que
incluyen vestuario y confección, petróleo, frutas y vegetales, productos alimenticios
procesados y minerales. Las industrias “no tradicionales” mencionadas anteriormente
sobrepasaron el valor de las exportaciones de productos tradicionales en el 2002.
Este proceso de diversificación y ampliación de industrias no tradicionales surge
inicialmente gracias a los beneficios del ICC y de otros instrumentos de promoción de
exportaciones, como los Acuerdos 29-89 y 65-89.9 En ese aspecto, una de las mayores
historias de éxito es la industria textil, ya que el vestuario y confección se han
convertido en la principal exportación de Guatemala desde el 2002. Las exportaciones
textiles, que anteriormente eran insignificantes, experimentaron un auge y subieron de
$9.2 millones en 2001 a $1,228.9 millones en 2002, alcanzando un máximo en 2004 por
valor de $1,636 millones. Desde 2009, las exportaciones textiles han disminuido
ligeramente, pero aún representan el 15.3% del total de exportaciones, el mayor
componente individual. Aunque hay muchos actores locales en la industria, empresas de
ventajas del país. La diferencia es que la misma se busca en industrias de alto valor agregado, con menor
volatilidad. 9 Entre los productos que se pueden considerar exitosos dentro del ICC, se pueden mencionar: el montaje
electrónico y electromagnético; artesanías, regalos y accesorios decorativos; productos de madera, incluso
muebles y materiales de construcción; artículos de recreo (deportes y juguetería); pescado y mariscos
frescos y congelados; productos de frutas tropicales y verduras durante el invierno; comida típica y
especial; horticultura ornamental; otros (Montenegro, 2005).
1986 2009
Estructura de las Exportaciones
Fuente: BANGUAT, Según ingreso de divisas
19
Corea del Sur han invertido en manufactura textil bajo el régimen de maquilas. Sus
productos se enfocan al mercado de Estados Unidos, práctica que se fortaleció con la
ratificación del CAFTA-DR.10
4.3.3. Ampliar los destinos de la oferta exportable
El tercero de los objetivos de la política comercial guatemalteca es la diversificación por
destino de las exportaciones. Este objetivo responde a la necesidad de reducir la
volatilidad en la economía por la alta dependencia del mercado estadounidense.
Efectivamente, cómo se podrá apreciar más adelante, Guatemala ha tenido una política
activa para negociar y firmar tratados comerciales con otros países. Sin embargo, es
importante cuestionarse la efectividad de esta política y las posibilidades de Guatemala,
dado su tamaño, de aprovechar múltiples mercados al mismo tiempo.
La Tabla 1 divide las exportaciones por país o región geográfica. Esta tabla muestra
que el objetivo de diversificación geográfica no necesariamente se ha logrado. Los
Estados Unidos continúa siendo el mercado de exportación dominante y su
participación en exportaciones totales incluso se ha incrementado durante la última
década. Centroamérica y otros destinos de exportación han mantenido sus porcentajes
de exportación, mientras México y Taiwán han mostrado alguna mejoría. En contraste,
Europa ha perdido terreno como un mercado de exportación, registrando una caída de
13% a 6% en la última década. Un análisis simple de concentración, utilizando el
índice de Herfindahl, sugiere que la concentración geográfica se ha incrementado a
pesar de la existencia de políticas que proponen la diversificación de los destinos de
exportación.
Tabla 1: Estructura de Exportación por Destino Geográfico
Valor en US$ y porcentaje de exportaciones totales
País/Región 1996 2000 2006 2009
Centroamérica 577,981.38 28% 815,347.99 30% 1,644,227.50 27% 1307132.90 30%
Taiwan 1,326.98 0% 5,604.41 0% 13,610.60 0% 10755.30 0%
Canadá 37,741.20 2% 63,067.07 2% 99,855.10 2% 70766.30 2%
EstadosUnidos 743,926.74 37% 971,224.16 36% 2,781,851.20 46% 1730745.90 40%
México 79,983.77 4% 120,182.60 4% 354,778.10 6% 187546.70 4%
Europa 267,711.26 13% 288,342.84 11% 379,133.90 6% 252329.00 6%
Asia 75,979.62 4% 157,585.35 6% 226,444.40 4% 291498.30 7%
Otros 100,805.52 5% 134,223.03 5% 183,144.20 3% 243289.10 6%
LA y Caribe 131,126.42 6% 143,456.51 5% 342,117.80 6% 217746.30 5%
Total 2,030,733.80 100% 2,699,033.96 100% 6,025,162.80 100% 4311809.80 100%
ÍndiceHerfindahl 0.24 0.24 0.30 0.27
Fuente: Banco de Guatemala.
4.4. Importaciones de bienes
Al hablar del comercio exterior es importante hacer mención no solamente de las
exportaciones de Guatemala, sino que también de las importaciones del país. Aunque el
enfoque no se ha centrado en éstas últimas, ha existido apertura comercial que ha
repercutido en el desempeño de las importaciones.
10
La obligación de Guatemala de cumplir con el acuerdo de subvenciones y medidas compensatorias de
la OMC para el 2015, representa un desafío clave para la industria .
20
En términos nominales, las importaciones de Guatemala han aumentado de forma
constante durante la última década. Al igual que en el caso de las exportaciones, al
evaluar las importaciones como porcentaje del Producto Interno Bruto existe una
tendencia decreciente (de 41% en 2002 a 33% en 2009)11
. A pesar de tal decaimiento,
las importaciones siguen siendo mayores que las exportaciones del país, por lo cual se
han registrado constantes déficits en la balanza comercial del país.
5. Inversión extranjera directa
A lo largo de su historia moderna, Guatemala ha estado abierta a la inversión extranjera.
Desde finales del siglo XIX la inversión extranjera directa (IED) ha entrado en la
mayoría de sectores económicos y moldeado la economía del país profundamente. Sin
embargo, un conflicto interno que duró 36 años, apagó el crecimiento y obstaculizó la
inversión hasta 1996, cuando se firmaron los Acuerdos de Paz. A partir de esa fecha la
IED ha mostrado un crecimiento acelerado, posiblemente atribuible a la estabilidad
política, administración macroeconómica estable y compromiso con reformas orientadas
al mercado.
A finales del siglo XIX el sector agrícola fue el principal receptor de IED, inicialmente
con inversiones alemanas en café y luego, en 1901, con la entrada de la United Fruit
Company (UFCO). La economía de Guatemala empezó a industrializarse en la década
de 1960 y por primera vez atrajo IED significativa en manufactura. La Ley de
Promoción Industrial de 195912
y la creación del Mercado Común Centro Americano
(MCCA) en 1960 marcaron condiciones favorables para la inversión.
Fuertes choques macroeconómicos afectaron la economía en la década de los ochenta,
sumiéndola en una recesión. La economía comenzó a recuperarse tras dos años de
recesión con la creación de la Iniciativa de la Cuenca del Caribe (ICC) en 1984, que
ampliaba el acceso preferencial de productos de Guatemala para el mercado de los
Estados Unidos. Las tasas de crecimiento real del PIB empezaron a subir de 0.5% en
1984 a 3.9% en 1989. Además, fue ratificada una nueva Constitución y se restauró la
democracia en 1985. La aerolínea estatal Aviateca fue privatizada en 1989 y, ese mismo
año, el Congreso aprobó las nuevas leyes de zona franca y maquila, aportando
incentivos a los inversionistas extranjeros en manufactura de exportación.
La estabilidad política y económica han producido un incremento de flujo de IED desde
1997, no obstante las moderadas tasas de crecimiento del PIB que han promediado 3.9%
en la etapa posterior a la guerra civil, comparadas con 4.4% para Centro América. El
desempeño de Guatemala en la atracción de la IED en la última década ha mejorado
sostenidamente. La privatización de entidades propiedad del estado es responsable de
gran parte de la entrada de IED en años recientes, especialmente en los sectores de
electricidad y telecomunicaciones.
Excluyendo las privatizaciones, la entrada de IED comenzó a levantarse en otros
sectores tales como alimentos y bebidas, textiles, minorista y minería. Diversos factores
11
Debemos de considerar que el año 2009 fue un año atípico de crisis económica mundial la cual
repercutió en la economía nacional. 12
La Ley 1317 de 1959 eliminó muchas de las restricciones a la inversión extranjera y ampliaba los
incentivos a la inversión que importaba todos los insumos y simplemente los ensamblaba en Guatemala.
21
contribuyeron al rápido crecimiento de IED incluidos: 1) la adopción en 1998 de la Ley
de Inversiones;13
2) la Ley de Libre Negociación de Divisas en el 2001; 3) los esfuerzos
de promoción de la agencia de promoción de inversiones "Invest In Guatemala" y el
"Programa Nacional de Competitividad – PRONACOM" en el 2004; y 4) la
liberalización comercial (UNCTAD, 2010).
Después de unirse a la Organización Mundial de Comercio (OMC) en 1995, Guatemala
comenzó a negociar una serie de tratados de libre comercio (TLC) con socios
comerciales importantes..Estos acuerdos comerciales usualmente incluyen un capítulo
integral sobre protección a la inversión y han alentado la inversión extranjera,
garantizando acceso al mercado y derechos de propiedad intelectual.14
Gráfica 5: Inversión Extranjera Directa, 1990-2007 (millones de US dólares)
Fuente: Banco de Guatemala
Guatemala tiene fortalezas que pueden aprovecharse para la atracción de IED: es la
economía más grande de Centro América15
; se beneficia de una posición geográfica
estratégica como punto natural de cruce entre Sur y Norte América; y ofrece buena
infraestructura vial y de telecomunicaciones –respecto a sus vecinos-, que le puede
convertir en un centro de operaciones regional atractivo para la IED. Guatemala tiene
el potencial para atraer más IED para desarrollar al país como un centro regional de
negocios que exporte a Centroamérica y a los estados del sur de México. Comparada
con la mayoría de países de la región, Guatemala ofrece una economía bastante
diversificada, el sector manufacturero está razonablemente desarrollado y hay potencial
para que los suministradores locales se integren en cadenas de valor internacionales.
Según la conferencia de las Naciones Unidas sobre el Comercio y Desarrollo, el
Gobierno ha definido una meta para atraer $1.5 miles de millones anuales de flujo de
13La ley de inversiones de 1998 que aún sigue en vigor, fue instrumental para abrir la economía a la IED
(capítulo II). 14Las inversiones con el Sistema de Cuentas Nacionales 1956 estaban subestimadas ya que únicamente
tomaban en cuenta las primeras inversiones y las inversiones que entraban por medio del sistema
financiero. 15A no ser que se especifique lo contrario, Centro América se refiere a los países en el istmo: Belice, Costa
Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá.
22
IED para el 2013.16
Aunque Guatemala muestra potencial y ofrece oportunidades de
negocios para mayores flujos de IED, necesita tratar ciertos desafíos para poder traducir
inversión a desarrollo. Estos incluyen niveles de pobreza altos marcados por grave
desigualdad de ingresos, altos niveles de crimen e inseguridad y un sistema educativo
débil.
6. Servicios
En Guatemala ha habido un cambio de paradigma de pensar en el comercio
internacional únicamente en términos de bienes y pasar a incluir también a los servicios.
Se ha concretado una diversificación de la oferta exportable hacia los servicios a pesar
que el marco de políticas públicas todavía está orientado al fomento de la exportación
de bienes.
Como muestra la Gráfica 6, en los últimos 50 años, el sector servicios ha representado
poco más de la mitad del PIB, pasando de 51% en 1950 a 59% en 2007. En la
actualidad, los servicios privados, el comercio al por mayor y menor, y el alquiler de
vivienda son las actividades económicas principales dentro del sector servicios.
Cabe recordar la rica diversidad de actividades que conforman el sector de los servicios,
el cual incluye al turismo, los servicios financieros, los call center, “business process
outsourcing” (BPO), que puede traducirse como la “tercerización de procesos
empresariales”, y turismo médico. El relativo abandono de políticas públicas
específicas para el sector servicio contradice su importancia en la economía nacional.
Las Políticas de Desarrollo Productivo (PDP) no han sido destinadas particularmente a
la promoción del sector servicios (exceptuando al sector turismo). Éstos se han
enfocado en su mayoría al sector agropecuario y a la industria. Sin embargo, en la
Agenda Nacional de Competitividad (2007) se establecen dos clúster pertenecientes al
sector servicio: el turismo y los call centers y BPO.
Gráfico 6. Evolución de la composición del PIB, 1950-2009
Fuente: elaboración propia con información del BANGUAT. El cálculo se realiza
utilizando el SCN con año base 2001.
16
Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo: Análisis de Política de Inversión
Documento: API Guatemala. UNCTAD (2010).
23
La industria de los call centers y BPO tiene un acelerado ritmo de crecimiento a nivel
mundial. Existen fuentes que estiman que para el año 2006 existían entre 5 y 7 millones
de plazas, de las cuales 7% estaban localizadas en Latinoamérica. La industria de los
call centers crece aceleradamente a nivel mundial y se ha comprobado que Guatemala
no escapa a dicha tendencia, en congruencia con la estrategia de apertura adoptada por
el país. El desarrollo de los call centers incentivaría a un eventual incremento en el
capital humano y atendería las necesidades de empleo de algunos segmentos de la
población relegados anteriormente, aceleraría y descentralizaría el desarrollo de
infraestructura, retroalimentaría una reducción en el nivel de riesgo-país y,
eventualmente, se convertiría en fuente generadora de recursos para bienes públicos.El
mercado mundial de BPO crece a un ritmo acelerado y en pequeña escala, Guatemala ya
está participando en el proceso. En el particular caso de la producción de software se
estima que en el 2006 había en Guatemala 280 empresas activas que empleaban
alrededor de 5,000 trabajadores especializados (AGEXPORT, 2010).
Guatemala enfrenta una competencia importante por parte de algunos países asiáticos en
cuanto a escala salarial. No obstante, es previsible que a mediano y largo plazo las
brechas salariales vayan disminuyendo, por lo que una visión coherente del desarrollo
del sector de call centers y BPO requiere hacer énfasis en aspectos que fortalezcan el
valor añadido en Guatemala. Adicionalmente, Guatemala cuenta con algunas ventajas
con respecto a competidores en otras regiones; por ejemplo, en dichos países los costos
de garantizar la continuidad del servicio eléctrico y las telecomunicaciones son
suficientemente elevados como para erosionar el diferencial en costos laborales.
La infraestructura disponible ofrece amplio potencial de crecimiento, pero la fuerte
concentración de infraestructura en los centros urbanos del país representa riesgos para
los clientes e inversionistas. Otro reto importante es el desarrollo de recursos humanos
con las destrezas necesarias y los conocimientos especializados requeridos para ingresar
a determinados nichos de mercado de alto valor agregado.
El impacto diferencial de la exportación de servicios frente a la economía tradicional
tiene múltiples implicaciones en un modelo de desarrollo sostenible: conservación de
distintos entornos ecológicos y culturales; la posibilidad de un desarrollo
descentralizado; mayor demanda por mano de obra calificada, incentivada, creativa y
orientada al cliente; transferencia tecnológica y de conocimientos para el desarrollo de
sectores conexos; y más empleos para la juventud (Cuevas&Bolaños, 2007).
7. Descripción del marco institucional
La política de competitividad de Guatemala durante los últimos 50 años ha atravesado
varias etapas. En los 50s, por medio de la sustitución de importaciones, en los 80s por
medio de la promoción de exportaciones y, a partir de los 90’s, una apertura basada en
la negociación de tratados comerciales. Durante los últimos 25 años, ha prevalecido
una noción de la importancia de la globalización y la necesidad de ser competitivos. Sin
embargo, esta misma política también ha tenido muchos matices: a mediados de los 90s
por medio del desarrollo de clusters y, luego, con la introducción de un enfoque de
competitividad sistémica.
Las diferentes políticas propuestas a través de los años se han enfocado en distintos
aspectos de los mercados internacionales. Por ejemplo, en los 80s se promovió la
24
exportación industrial y de manufactura. Más recientemente, el alcance de la política se
ha ampliado para incluir el desarrollo de los servicios, tales como los call centers y
servicios de BPO. Uno de los problemas que existen con el marco institucional para la
política comercial es que los instrumentos aplicados en períodos anteriores no son
necesariamente consistentes con las políticas más recientes.
7.1. Competitividad: un conflicto de visiones
Esta sección analiza los elementos de política que ha tenido cada visión de
competitividad que ha tenido Guatemala. Al final se concluye que dentro de las mismas
han existido contradicciones en las distintas políticas, lo cual ha disminuido la
efectividad de éstas sobre la competitividad nacional.
Como se mencionó anteriormente, a mediados de los 80s, una visión de apertura
económica influenció fuertemente la política pública, motivando un cambio de
orientación de sustitución de importaciones (predominante de los 50s a los 70s) a la
apertura comercial y la promoción de exportaciones. El primer instrumento para
implementar el cambio en la orientación de política fue una reducción acelerada en los
aranceles de importación. Otros instrumentos utilizados fueron la ley 29-89 y 65-89
apoyaron la reorientación de la política.
Durante los 90s emergió una nueva visión de política en Guatemala, influenciada por el
concepto de clusters industriales, de Michael Porter, promovidos por el Instituto
Centroamericano de Administración de Empresas (INCAE). El Programa Nacional
para la Competitividad, PRONACOM, nació del Proyecto Regional de Competitividad
que tenía el objetivo de establecer en Centroamérica una plataforma donde la
productividad, la inversión y el comercio internacional serían factibles en condiciones
competitivas con las regiones más desarrolladas del mundo.
En un inicio, el programa definió los siguientes componentes: clima de negocios, apoyo
a la empresa y clusters.17
En el área de clima de negocios se identificaron las siguientes
actividades, consideradas de alta prioridad: promoción de inversiones; sistema
estadístico nacional; sistema nacional de calidad; cadena de transporte; capacitación
técnica; y ley de competencia. Por otra parte, PRONACOM identificó dos programas de
apoyo a las empresas: el Programa de Financiamiento para Inversión Empresarial,
consistente en un esquema de co-financiamiento destinado a promover la innovación y
el aprendizaje dentro de las pequeñas y medianas empresas; y el Programa Micronet,
que preveía el establecimiento de 10 centros de computadoras en red, los cuales estarían
a disposición de los pequeños y medianos empresarios. Respecto a los clusters, se
identificaron cuatro: turismo, agroindustria alimentaria, forestal, y vestuario y textiles.18
Sin embargo, por razones políticas, PRONACOM suspendió sus actividades a partir del
2000. Mientras tanto, entre el 2000 y el 2003 aparecieron nuevas propuestas de
competitividad, ampliamente apoyadas por el sector privado,19
basadas en un concepto
17
Los clustersse entendían como concentraciones geográficas de compañías interrelacionadas de
abastecedores especializados, de proveedores de servicios y de empresas, en industrias conexas e
instituciones asociadas. Todos ellos trabajan y operan en campos particulares que compiten, pero que
también cooperan. 18
En fechas posteriores e han identificado otros más, como plantas ornamentales, agroindustria,
manufacturas, emprendimiento, energía, turismo de salud, call centers y BPO, y tecnología. 19
Tanto la Cámara de Industria de Guatemala-CIG- y la–AGEXPORT- (previamente llamada Asociación
de Gremiales de Exportadores de Productos No Tradicionales -AGEXPRONT-), en sus propuestas de
25
de Competitividad Sistémica (Messner, 1997), influenciado por la experiencia europea.
Este concepto se basa en una interacción de distintos niveles: meta, macro, meso y
micro. El nivel Meta se refiere al conjunto de valoraciones de la sociedad acerca de la
importancia de la competitividad –conciencia colectiva-; el nivel Macro envuelve las
políticas que dan forma a las “condiciones generales” de la economía –leyes y variables
macroeconómicas-; el nivel Meso, es el espacio en el cual se desarrolla el marco
institucional donde colaboran el Estado y la sociedad en la construcción de un adecuado
marco institucional; y, el nivel Micro, donde las empresas buscan la eficiencia y la
cooperación entre ellas.
Asimismo, la competitividad sistémica también promueve mecanismos para identificar
y suplir la deficiencia de bienes públicos y eliminar las barreras al crecimiento
económico. En general, busca responder a la pregunta ¿qué tipo de estructura
organizacional, conjunto de normas sociales, límites y formas de funcionamiento del
mercado, relación entre estado y sociedad, y condiciones generadoras de eficiencia
productiva, son necesarias para que se desarrolle la competitividad de las empresas?
(CIEN, 2002).
En el 2002, el Gobierno elabora una nueva Política de Comercio Integral -2002-, donde
la competitividad se vuelve el objeto de la política de comercio exterior, ya que la
globalización exige a las empresas nacionales el mismo nivel de competitividad para
competir en el mercado internacional y para competir en el mercado local con los
productores extranjeros. El objetivo de la política se centra en potencializar la
competitividad de todos los factores de la economía.
Los objetivos específicos fueron: desarrollar las condiciones económicas, de
infraestructura y servicios que fomenten la competitividad, estimulen la inversión y el
desarrollo productivo; impulsar un modelo de modernización productiva; impulsar un
programa de promoción y mercadeo que contribuya eficientemente a abrir nuevos
mercados, diversificar la oferta exportable e incrementar las ventas en el exterior;
acelerar el desarrollo de la capacidad productiva local; facilitar el libre acceso en forma
permanente de la producción nacional a los mercados internacionales; fomentar y
garantizar la competencia entre los productos locales y los importados; ofrecer al
consumidor opciones que le permitan obtener el mayor valor por sus recursos; y
establecer condiciones en el comercio exterior acordes con la sostenibilidad del medio
ambiente.
Con el cambio de Gobierno en el 2004, la Política de Comercio Integral quedó sin
efecto. Por otro lado, ese mismo año PRONACOM reinicia actividades, pero con un
nuevo marco legal. La propuesta de PRONACOM para implementar la competitividad
queda recogida en la “Agenda Nacional de Competitividad 2005-2015, hacia una
Guatemala próspera, solidaria y equitativa –AGN (2005). La misma hace una
amalgama de las propuestas de competitividad al estilo de “clusters” à la Porter (1998),
y la competitividad sistémica de la Política Integral de Comercio Exterior (2002).
Asimismo, define un esquema basado en los niveles macro, que incluye el meta, el
micro, y el meso. Sin embargo, la propuesta final se basa en atender una serie de
estrategias que pretenden reducir fallas de mercado específicas, y fortalecer una serie de
política pública del 2003, presentan la competitividad sistémica como marco de referencia. El momento
no es trivial, ya que estas son propuestas que presentaron a los distintos partidos políticos que participaron
en las elecciones presidenciales del 2003.
26
“posicionamientos” que pueden reinterpretarse como una mezcla de los clusters
identificados hasta el momento y otros nuevos.
Gráfica 7. Esquema de la Agenda Nacional de Competitividad 2005-2015.
Fuente: Ministerio de Economía.
Además de los problemas de coordinación, esta última agenda buscaba mejorar la
calidad del recurso humano, fortalecer la institucionalidad del Gobierno; garantizar la
protección del medio ambiente; fortalecer y complementar la inversión en investigación
y desarrollo; mejorar la infraestructura productiva y tecnológica del país; y, apoyar el
aparato productivo y exportador del país fortaleciendo clusters y otras actividades como
encadenamientos productivos y asociatividad.
Al final, aunque la visión de competitividad sistémica incorpora como uno de sus
componentes el apoyo a los clusters, los esfuerzos de PRONACOM en la práctica
otorgaron igual o más peso a las acciones para fortalecer los “posicionamientos” que a
la suma del resto de actividades. Esto provocó una dilución de esfuerzos, lográndose un
impacto mínimo sobre las fallas de mercado que se intentaba reducir. Asimismo, desde
esta plataforma se redujeron muy poco las restricciones al crecimiento que ya habían
sido identificadas.
Por otro lado, se reconocen como exitosos dos resultados de los esfuerzos realizados por
PRONACOM en el período 2004-2007. Primero, posicionar a nivel meta la
competitividad como un eje de la política de desarrollo, logrando que distintos actores
públicos y privados, se comprometieran con dicha meta. En segundo lugar, apoyar la
coordinación entre agentes del sector público, entre estos y con el sector privado, para
lograr acciones que favorecieran la competitividad (Cuevas, Lee y Pineda, 2008). Sin
embargo, es cuestionable la sostenibilidad de dichos logros ante los cambios Gobierno y
de prioridades políticas.
En el 2008, con el cambio de la administración pública, una nueva visión surge en
PRONACOM. La misma se fundamente en lograr cambios estructurales que permitan
elevar de manera significativa la tasa de crecimiento económico y, mediante este
proceso, reducir las tasas de pobreza (PRONACOM 2010a, PRONACOM 2010b y
PRONACOM 2010c). Entre estos cambios estructurales se proponen inversiones
27
significativas en áreas de infraestructura, como energía, o proyectos privados intensivos
en capital, como la minería o explotación de petróleo.
Para lograr todo esto, PRONACOM ha propuesto el “Programa de Apoyo a Inversiones
Estratégicas y Transformación Productiva” (PRONACOM 2010c). El mismo cuenta
con el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo y se integra con cinco
componentes (anexo 1). Este proyecto tiene un financiamiento de por US$29 millones
que está pendiente de ejecución.
Sin embargo, a diferencia de las anteriores generaciones de políticas articuladas desde
PRONACOM, no se presenta de manera explícita un marco conceptual, integral y
consistente, que anteceda la propuesta de políticas específicas. Asimismo, durante el
2008 y el 2009 las actividades del programa disminuyeron significativamente, ante la
falta de financiamiento una vez que concluyó el financiamiento brindado previamente
por el Banco Mundial. Como se ha mencionado, se propuso un nuevo proyecto con el
BID que aún está pendiente de realizarse.
8. Instrumentos de Política Comercial: políticas de desarrollo productivo
Las políticas de desarrollo productivo (PDPs) son políticas cuyo objetivo es incrementar
la tasa de crecimiento y la competitividad de una economía. Al igual que otros países,
Guatemala ha abandonado las políticas de sustitución de importaciones, pero aún
mantiene PDPs como incentivos a las exportaciones y a la IED, beneficios fiscales para
ciertos sectores, programas de promoción de exportaciones, programas de promoción de
clusters, y estrategias a favor de la información y tecnología de comunicación, entre
otros. Ante la orientación que estas políticas han tenido, efectivamente se han
convertido en los instrumentos de la política comercial.
La política de desarrollo económico en Guatemala prácticamente ha sido sinónimo de
una política comercial (Cuevas, Lee y Pineda, 2008). Sin embargo, las diferentes
políticas comerciales ideadas para promover el desarrollo económico que se han
implementado no han sido capaces de lograr dicho desarrollo, al menos de una forma
clara y sostenida. La diversidad de las Políticas de Desarrollo Productivo (PDP) que
observamos en la actualidad es producto de los diferentes paradigmas que han existido
en el país en los últimos treinta años, lo cual dificulta que cada una de las políticas esté
en sintonía y contribuya al logro de objetivos en común.
El conjunto de PDPs existentes en Guatemala busca resolver los problemas que causan
fallas de mercado, como la ausencia de bienes públicos, las externalidades o el abuso
del poder de mercado. Las PDPs se basan en instrumentos diversos como incentivos
fiscales, el apoyo a micro, pequeñas y medianas empresas-MIPYME-, la promoción de
clusters, o la promoción de exportaciones e inversión.
Históricamente, es un hecho que la política económica ha estado divorciada de la
política social. Quizás el esfuerzo más importante efectuado a la fecha para vincular
expresamente la política social con la política económica es la Agenda Nacional de
Competitividad presentada en el año 2005. En ella se proponía un plan estratégico para
28
el país, para el cual el Programa Nacional de Competitividad –PRONACOM- jugaría un
rol como facilitador y daría seguimiento a las acciones propuestas.20
La Agenda reconoce que para crecer económicamente a una tasa elevada y sostenida es
necesario tomar acciones encaminadas a eliminar las barreras estructurales al
crecimiento. Ello es un avance significativo debido a que se reconoce que las políticas
de desarrollo productivo solo podrán ser exitosas a medida que exista vinculación entre
la política social y la política económica orientadas a mejorar la competitividad.La
Tabla 2 muestra una clasificación de las PDP identificadas en una matriz de 2x2 que
combina la dimensión horizontal/vertical21
y el mecanismo de intervención
(intervención pública, es decir provisión directa por parte del Gobierno y es de
naturaleza complementaria al mercado; y la intervención de mercado, es decir
intervención por parte del Gobierno que afecta los incentivos en el mercado y, por lo
tanto, sus resultados).
20
La Agenda trabaja en seis ejes estratégicos en áreas como nutrición, educación, salud y capacitación, en
la facilitación de trámites administrativos y la modernización del Estado, programas de sostenibilidad
ambiental, ampliación de la descentralización y promover el desarrollo desde lo local, el desarrollo de
infraestructura y el impulso de sectores productivos con un alto potencial competitivo y exportador. 21
El término “horizontal” se interpreta como algo que atañe a varios sectores económicos, mientras que el
término “vertical” hace referencia a situaciones pertinentes a un sector económico en particular.
29
Tabla 2. Matriz de PDPs, 2000-2007
Fuente: (Cuevas, Lee, Pineda. 2008).
8.1. Políticas de Desarrollo Productivo de amplio impacto (Horizontal)
8.1.1. Intervención Pública
Esta sección describe a las PDP situadas en el cuadrante horizontal/público. Este tipo
de políticas ha sido poco común en Guatemala, pero ha ganado alguna importancia en la
última década. Existen básicamente tres componentes: (a) promoción de inversión y
competencia; (b) entrenamiento de recurso humano; y, (c) integración regional.
Entre los períodos de 1990-1999 y 2000-2007, la promoción de inversiones y
competencia fue fortalecida por medio de la creación de instituciones cuyo objetivo era
promover la competitividad y atraer inversión extranjera. Específicamente, el Programa
Nacional de Competitividad –PRONACOM- fue creado en 1998 y era responsable por
la implementación de políticas verticales inspiradas en un enfoque de clusters, que
comenzó a implementar hasta el año 2004. Invest in Guatemala es responsable por la
atracción de inversión extranjera, aunque el Programa de Agregados Comerciales,
Inversión y Turismo-PACIT también juega un rol en ésta área. En cambio, el
Ministerio de Economía- MINECO- estableció el Programa de Inversión y
Competencia, el cual se encarga de certificaciones, incentivos de exportación, asistencia
al consumidor y promoción de inversiones.
30
El Instituto Técnico de Capacitación y Productividad- INTECAP- es responsable por
implementar la política nacional para el desarrollo técnico y laboral de la nación. Este
instituto tiene actividades a servicio del sector de agricultura, industria, comercio y
servicios, en todas las áreas ocupacionales. El proceso de integración Centroamericana
es apoyado por un marco institucional y político que no depende completamente en las
políticas de un solo país, por lo cual no se discutirá más en este informe.
8.1.2. Intervención de Mercado
Esta sección describe los PDPs que quedan en el cuadrante horizontal/ intervención de
mercado e incluye algunas de las más importantes políticas que están siendo
implementadas en Guatemala, tanto en términos de los recursos que se le dedican como
la presencia en la mente del público, como la promoción de exportaciones. El
instrumento comúnmente utilizado para promover las exportaciones es el de incentivos
fiscales y la creación de zonas económicas especiales. Entre finales de los 1990s y el
periodo post-2000, el cambio más significativo es el creciente número de tratados de
libre comercio que han sido firmados.
Otro PDP en este cuadrante es la política de ciencia y tecnología, que es responsabilidad
del Consejo Nacional para la Ciencia y Tecnología-CONCYT. Proveen financiamiento
para actividades de desarrollo científico y tecnológico, recursos humanos, transferencia
de tecnología, agricultura e investigación alimentaria, salud pública e innovación
técnica.
Además, queda incluida aquí la política de apoyo para micro, pequeña y medianas
empresas bajo la responsabilidad del Ministerio de Economía, que provee acceso al
crédito, garantiza fondos y asistencia técnica. Adicionalmente, lleva a cabo actividades
para promover la coordinación e integración de mercados locales.
8.2. Políticas de Desarrollo Productivo para sectores específicos (Vertical)
8.2.1. Intervención Pública
El cuadrante vertical/ intervención pública parece es el menos poblado de los cuatro
cuadrantes de la matriz 2x2. Sin embargo, algunos PDPs han sido identificados que
promueven el turismo y el café. Adicionalmente, algunas de las actividades de
PRONACOM pueden ser clasificadas en el cuadrante vertical/ intervención pública,
específicamente las políticas de cluster en apoyo a los sectores del vestuario y textiles,
manufactura, turismo, forestal, agro-industria y centros de contacto y desarrollo de
software.
El turismo es uno de los sectores más importantes para Guatemala, desde el punto de
vista de las PDP y es considerado prioritario en la Agenda Nacional de Competitividad
(PRONACOM, 2005). La política de turismo es responsabilidad del Instituto
Guatemalteco de Turismo- INGUAT-, que desarrolla actividades que promueven el
turismo ecológico, recreativo, deportivo, de negocios y cultural.
El único actor nuevo que surgió luego del 2000 fue la agencia responsable de la
promoción de inversiones, Invest in Guatemala. En principio, dicha agencia es de
carácter horizontal, pero en la práctica, las políticas se enfocan en sectores considerados
prioritarios para el desarrollo.
31
8.2.2. Intervención de Mercado
El cuadrante vertical/ intervención de mercado es el más poblado en la matriz de 2x2.
También es el cuadrante que ha tenido menos cambios entre 1990 y el periodo post-
2000. La mayoría de las PDPs en este cuadrante corresponden al sector agropecuario,
lo cual refleja el interés práctico del gobierno en las industrias tradicionales.
El Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentos – MAGA- implementa políticas
dirigidas a micro, pequeñas y medianas empresas. Dado que la coordinación entre el
MAGA y el Ministerio de Economía ha sido prácticamente inexistente en esta materia,
en esencia existen dos políticas de gobierno que apoyan a las MPYMEs.
Históricamente, algunos productos han recibido algunos beneficios especiales,
incluyendo protección arancelaria y no arancelaria. Por ejemplo, tanto el café como el
azúcar tienen una larga historia de protección y apoyo gubernamental en Guatemala.
Aparte de las PDPs centradas en la agricultura, el área forestal y ganadería, también
existen algunas PDPs enfocados en otros sectores como energía y minas.
8.3. Análisis por Recursos
Del conjunto de PDPs, la promoción de exportaciones es la que recibió mayor cantidad
de recursos, seguida por la capacitación del INTECAP y luego los PDPs para apoyo de
MPYMEs. En términos relativos, los PDPs que promueven la competitividad e
inversión reciben poca cantidad de recursos. Los programas que promueven ciencia y
tecnología son los que recibieron menos recursos para el período del 2000-2007. Visto
desde la perspectiva de sectores económicos, el sector de agricultura es el que se
beneficia más de los gastos en PDPs, aunque sea el tercero en importancia en términos
de su valor agregado (detrás de la industria de manufactura y servicios).22
Gráfica 8: Asignación de recursos de políticas de desarrollo productivo
(2000-2007)
Fuente: (Cuevas, Lee, Pineda. 2008)
22
Se ha mencionado que el MAGA controla una variedad de instrumentos y un presupuesto importante
dentro del sector público. El componente denominado Desarrollo Comercial y Productivo recibe una
asignación presupuestaria de alrededor del 20% de los recursos del MAGA y, dentro del mencionado
rubro, la distribución de fertilizantes recibe la mayor asignación presupuestaria (29% del presupuesto
total).
32
En cuanto a los cuadrantes, el correspondiente a “horizontal/ intervención de mercado”
es el que concentra la mayor cantidad de recursos utilizados para implementar los PDPs.
Esto es mayormente el resultado del costo de una política de promoción de
exportaciones basada en deducciones fiscales y el impacto de Tratados de Libre
Comercio en los ingresos gubernamentales. Sin embargo, si únicamente se toman en
cuenta los gastos directos del gobierno, resulta que el cuadrante más importante al que
se destina 57% de los recursos es el cuadrante “vertical/ intervención de mercado.”
Esto coincide con el hecho que es el cuadrante que mayor cantidad de PDPs tiene (Ver
anexo 2 para el detalle del gasto).
9. Instrumentos de comercio exterior
Esta discusión se concentrará en los siguientes instrumentos de promoción de
exportaciones: la Ley de Fomento y Desarrollo de la Actividad Exportadora y de
Maquila (Decreto 29-89), la Ley de Zonas Francas (Decreto 65-89), y la Ventanilla
Única de Promoción de Exportaciones. A partir de 1999 surge un cuarto instrumental
basado en tratados de libre comercio que se aborda en otro apartado.
La promoción de exportaciones se efectúa mediante dos actividades principalmente: la
provisión de incentivos fiscales y servicios no financieros a los exportadores. Este tipo
de actividades se sitúan en el cuadrante horizontal/intervención pública, debido a que
son acciones generales (no están destinadas a ningún sector específico sino a la
actividad exportadora); sin embargo, son intervenciones de mercado dado que influyen
sobre los incentivos de mercado a favor de invertir en actividades destinadas a la
exportación que, en la ausencia del instrumento, quizás no se realizarían. Dentro de los
principales instrumentos para la promoción de exportaciones que otorgan incentivos
fiscales encontramos:
Ley de Fomento de la Actividad Exportadora y de Maquila, Decreto 29-89.23
Promoción de Zonas Francas24
: Ley de Zonas Francas, Decreto 65-89, Ley
Orgánica de la Zona Libre de Industria y Comercio Santo Tomás de Castilla –
ZOLIC-, Decreto 22-73; y Ley Orgánica de la Zona Franca de Industria y
Comercio de Puerto Champerico, Decreto 27-96.
Ambos instrumentos están orientados en fortalecer la producción de mercancías no
tradicionales para ser exportadas fuera de la región centroamericana. Este tipo de PDP
busca incentivar el rubro de inversión (nacional y extranjera) en el país y potenciar las
exportaciones. La aplicación de estos instrumentos se basa en los supuestos beneficios
generados por la atracción de inversión extranjera y la promoción de exportaciones,
dentro de los que se encuentran la generación de empleo y las externalidades positivas
derivadas al resto de la economía (en forma de transmisión tecnológica, know-how,
nuevas ideas, entre otros). Ahora bien, como lo menciona Rodríguez-Clare (2005), la
23
Originada en 1989, otorga incentivos fiscales a los negocios guatemaltecos los cuales se dedican a
producir o ensamblar bienes destinados para la exportación o reexportación. Se exceptúa la exportación
de café en cualquier forma: cardamomo en cereza, pergamino y oro; ajonjolí sin descortezar; banano
fresco; ganado bovino de raza fina y ordinaria; carne de ganado bovino fresca, refrigerada o congelada;
azúcar de caña refinada, sin refinar y melaza; algodón sin cardar; petróleo crudo sin refinar y madera en
troza, rolliza, tabla y tablón. 24
Otorga incentivos fiscales a las personas individuales o jurídicas ubicados en una zona franca que se
dediquen indistintamente a la producción o comercialización de bienes para la exportación o
reexportación, así como a la prestación de servicios vinculados con el comercio internacional.
33
existencia de dichos beneficios no implica que sean necesariamente las medidas
adecuadas a tomar.
Competir internacionalmente por la atracción de inversión extranjera, especialmente
mediante incentivos fiscales, también puede ser perjudicial en la medida que los países
tendrán que otorgar cada vez más beneficios a fin de atraer la mayor cantidad de
capitales posibles, distorsionando la recaudación tributaria. Sin embargo, este tipo de
instrumentos en sus inicios pudo haber colaborado para que Guatemala iniciara la
implementación de estrategias de apertura al mundo, ayudando a aminorar el riesgo de
invertir en el país al establecer las reglas del juego en un horizonte temporal. En
cualquier caso, los incentivos fiscales para las exportaciones vencerán, dentro del marco
de la OMC, a partir del año 2015.25
Existen PDPs no financieros destinados a fortalecer las exportaciones y el comercio.
Los principales son el Programa de Integración y Comercio Exterior26
y la Ventanilla
Única para las Exportaciones.27
La implementación de instrumentos que permiten
acceder a nuevos mercados es importante en el sentido que permite generar mayores
oportunidades de inversión. Ahora bien, la idoneidad de estos instrumentos estará
determinada por la capacidad que tenga el país para implementarlos y si, derivado de
ello, se crea nuevo comercio o simplemente existe una desviación de éste.28
Las
actividades encaminadas a reducir los trámites a las exportaciones (y a los negocios en
general) son esenciales para fomentar la creación de nuevas empresas.29
9.1. Acuerdos comerciales
Un avance importante en la integración de Guatemala en el comercio internacional fue
la suscripción del GATT (General Agreement of Trade and Tariffs) en 1991. Esto
permitió la incorporación inmediata a la Organización Mundial del Comercio en julio
1995 cuando ésta se creó. Esto establece el marco general que define las relaciones
comerciales multilaterales con el resto del mundo.
Por otro lado, en 1991, los países centroamericanos firmaron el Protocolo de
Tegucigalpa a la Carta de la Organización de los Estados Centroamericanos (ODECA),
que actualiza algunos de los propósitos originales de la creación de ODECA.
Asimismo, se firmó el Protocolo al Tratado General de Integración Económica
Centroamericana (Protocolo de Guatemala), en el cual los “Estados Parte se
25
Conforme la Decisión del Consejo General de la OMC (WT/L/691), del 27 de julio de 2007, Guatemala
cuenta con un plazo de transición para eliminar las subvenciones a la exportación que no cumplan con el
Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias que expira definitivamente el 31 de diciembre
del 2015. Vale la pena mencionar que, al momento de elaborar este documento, existe en el Congreso de
la República una iniciativa para modificar el Acuerdo 69-89, sobre Zonas Francas. Supuestamente, el
mismo es producto de un consenso entre sector privado, Ministerio de Economía y la Comisión de
Economía del Congreso. Todavía está pendiente de superar el proceso de aprobación antes de convertirse
en ley. 26
Programa destinado a establecer procedimientos para la aplicación de los convenios y tratados
comerciales y orienta a los productores para cumplir y aprovechar las oportunidades derivadas de los
tratados. 27
Es un mecanismo que conecta al exportador con las entidades responsables de otorgar permisos para la
exportación. Ello facilita los trámites a la exportación y centraliza las gestiones en un único punto de
enlace. 28
Es decir que, derivado de su implementación, no se beneficie a sectores con poca capacidad de
crecimiento ni se perjudique a aquellos con mayor potencial. 29
En el entendido que no son medidas aisladas sino que van acompañadas de otras medidas estructurales
destinadas a mejorar el clima de inversión en el país.
34
comprometen a alcanzar de manera voluntaria, gradual, complementaria y progresiva la
Unión Económica Centroamericana, cuyos avances deberán responder a las necesidades
de los países que integran la región”.30
El esfuerzo de la integración centroamericana ha sido persistente desde la década de los
50s pero, en raras ocasiones se ha logrado pasar de la declaración política a la práctica.
El Protocolo de Tegucigalpa estableció que la institución encargada de ejecutar y
coordinar los mandatos de las Cumbres de Presidentes de Centroamérica y las
decisiones del Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores sería la Secretaría de
Integración Centroamericana (SICA). Esto ha permitido de una manera real, aunque en
muchos casos de manera lenta y descoordinada, que muchos de los esfuerzos se
traduzcan en una integración económica. Sobresalen los avances particulares del
triángulo norte (Guatemala, Honduras y El Salvador). El 12 de diciembre de 2007, los
países suscribieron el Acuerdo Marco para el Establecimiento de una Unión Aduanera
Centroamericana que contiene los elementos jurídicos para que efectivamente se
consolide una Unión Aduanera. A la fecha, sólo El Salvador y Guatemala lo han
ratificado y están trabajando para que próximamente se consolide la misma. Se espera
que, en la medida que ésta se consolide, los demás países procedan a incorporarse a la
misma.
Por otro lado, hasta 1999 la mayoría de esfuerzos se centraban en involucrar a otros
países en el esfuerzo de integración regional. En este año, la política comercial da un
giro importante pues, a partir de entonces, la política se reorienta hacia una de apertura
negociada, cuyo objetivo fue lograr un ingreso preferencial hacia mercados distintos al
Centroamericano.
El TLC con México presentaba, en su momento, un avance importante en la estrategia
comercial del país. Aunque se trataba del vecino inmediato al norte de Centroamérica,
históricamente el comercio había sido relativamente bajo, lo que fue percibido como
una oportunidad desaprovechada por los países de la región, siendo México una de las
economías más grandes de Latinoamérica.
Adicionalmente, Guatemala ha negociado tratados de libre comercio con países como
República Dominicana (2001), Taiwán (2006), Estados Unidos-CAFTA DR- (2006),
Panamá (2009), Colombia (2009), y Chile (2010), que están firmados y ratificados. Por
otro lado, se encuentran en negociación con Canadá, CARICOM; y la Unión Europea,
pendiente de ratificar. Existe un acuerdo comercial que está firmado, pero no en
vigencia el cual es el que se firmó en junio de 2006 entre Guatemala y Belice. Sin
embargo, cabe resaltar que dichas negociaciones también se han caracterizado por la
falta de coordinación regional, donde han prevalecido los intereses nacionales sobre los
objetivos propuestos en la integración regional. El anexo 3 muestra los tratados
comerciales de Guatemala actualmente en vigencia.
En todos los Tratados se ha mencionado explícitamente el tema de comercio de
servicios. Además, debe subrayarse la importancia de los capítulos desarrollados en el
CAFTA-DR sobre temas laborales y comercio electrónico. Por último, debe señalarse
la previa existencia del TLC entre Centroamérica y República Dominicana, al igual que
los tratados de integración económica centroamericana que continúan vigentes. Aparte
de los tratados de libre comercio, Guatemala también cuenta con doce Acuerdos de
30
www.sicanet.org.sv.
35
Promoción y Protección Recíproca de Inversiones, aunque sólo los acuerdos con Suecia
y Corea del Sur mencionan explícitamente la exportación de servicios.
La apertura negociada ha tenido una ventaja sobre la modalidad unilateral, ya que
incorpora temas que de otra manera no se mencionaban, como el comercio de servicios,
definiendo una reglamentación alrededor de temas como el medio ambiente, mercado
laboral, servicios y propiedad intelectual, entre otros. Por un lado, los tratados
multilaterales presentan mayores restricciones pero, por otro, establecen reglas claras de
intercambio con los principales socios comerciales.
9.2. Promoción de inversiones
Esta actividad tiene como objeto coadyuvar al fomento de la industria y el comercio,
impulsando acciones que contribuyan a promover la inversión productiva, facilitando al
inversionista el cumplimiento de los aspectos legales y mejorar las condiciones bajo las
cuales compite la producción nacional.
Existen cinco actores importantes dentro de esta actividad:
El Ministerio de Economía, específicamente el Programa de Inversión y
Competencia bajo la responsabilidad del vice-ministerio respectivo, bajo el cual
se llevan acciones relacionadas con la normalización y acreditación, el
laboratorio de metrología, la administración de los regímenes de incentivos para
la exportación establecidos en la ley, la Dirección de Atención y Asistencia al
Consumidor y Atracción de Inversiones.
El Programa Nacional de Competitividad –PRONACOM-. Es la instancia
facilitadora de la Agenda Nacional de Competitividad, cuyas funciones31
son
impulsar acciones y políticas que mejoren las condiciones para la inversión
productiva en el país; apoyar la conformación de conglomerados productivos y
de servicios, identificados como potencialmente competitivos, y dar seguimiento
para su fortalecimiento y desarrollo; y, apoyar la formación de Agendas de
Desarrollo Local, a nivel municipal o regional, orientadas a fomentar el
desarrollo humano y productivo sostenible.
Invest in Guatemala. Es la agencia encargada de promover a Guatemala como
destino para inversión. Responde a PRONACOM y enfoca sus esfuerzos en los
siguientes sectores: Agroindustria, Manufactura, Turismo, Call
Centers/BPO/ICT, Transporte y Logística, y Vestuario y Textiles. Invest in
Guatemala tiene las siguientes responsabilidades: (a) coordinación de
actividades oficiales referentes a la promoción de inversión extranjera; (b)
asistencia de negocios internacionales y la reducción de costos de instalar una
oficina en el país; y (c) proveer información de Guatemala, desde indicadores
macroeconómicos a estudios específicos para sectores.
31
Funciones contenidas en el Acuerdo Gubernativo 306-2004.
36
Programa de Agregados Comerciales, Inversión y Turismo –PACIT-, el cual
trabaja en algunas embajadas de Guatemala con el objeto de promover el
comercio, la inversión y el turismo.
Este tipo de actividades (exceptuando la identificación y apoyo a sectores específicos)
se clasifican en el cuadrante horizontal/ intervención pública, ya que las mismas son
medidas generales provistas directamente por el sector público. Su accionar se orienta
en lograr que los posibles inversores tengan información del país y decidan desarrollar
proyectos productivos y, en el caso de PRONACOM, ser la institución bandera de la
competitividad nacional.
El caso particular de los clúster o encadenamientos productivos impulsados por
PRONACOM merece especial atención. Este tipo de actividades se sitúan en el
cuadrante vertical/intervención pública.32
Se basan en la idea que las empresas son más
productivas en la medida que forman parte de un grupo interrelacionado de empresas de
un sector similar, que se unen para generar economías de escala relacionadas con temas
como la capacitación técnica, investigación y desarrollo y acceso a información, entre
otros. Ahora bien, aunque pueden existir eficiencias relacionadas con los clúster
(economías de aglomeración), el desafío principal se encuentra en el proceso de
“selección” de los sectores que la política pública cree como “ganadores.”
Otro de los factores que contribuyeron al crecimiento de la IED que cabe mencionar la
Ley de Inversión Extranjera directa de 1998 (Decreto 9-98). Esta ley busca promover la
IED con el fin de que exista transferencia de tecnología, generación de empleo y
crecimiento en el país, garantiza igual tratamiento a los inversionistas locales y
extranjeros, garantiza la propiedad privada, la libertad de comercio, el acceso a divisas,
evita la doble tributación, abre la posibilidad del arbitraje internacional para solucionar
controversias, establece la creación de la ventanilla única para inversiones, al igual que
reformas de legislación vigente.
Guatemala cuenta con una red de tratados bilaterales de inversión (TBI) que cubren a
los principales países de donde proviene la IED. Para finales de 2009, era miembro de
19 tratados de inversión con países en América Latina, Europa y Asia (anexo 4). De
ellos, 12 TBI fueron firmados con países europeos fuente de IED y siete con países en
vías de desarrollo, todos de América Latina excepto la Provincia China de Taiwán y la
República de Corea. La mayoría de los TBI han sido firmados y ratificados a partir del
2000. El Mercado Común Centro Americano (MCCA) y CAFTA-DR también
contienen capítulos integrales que incluyen la gama estándar de garantías que los TBI
contienen.
En general, los TBI en vigor en Guatemala tienen formato similar y contienen
tratamiento y estándares de protección aceptados internacionalmente. Sin embargo, su
contenido específico a menudo es diferente, demostrando una falta de consistencia entre
tratados al igual que la ausencia de un modelo estructurado para negociaciones.
9.3. Comercio de servicios
Las PDP existentes no han sido destinadas particularmente a la promoción del sector
servicios (exceptuando el turismo). De hecho, ya se ha mencionado que las PDPs se
han enfocado en su mayoría en el sector agropecuario y a la industria. Sin embargo, en
32
Está misma lógica aplica para la elección de los sectores prioritarios por parte de Invest in Guatemala.
37
la Agenda Nacional de Competitividad se establecen dos clúster pertenecientes al sector
servicio: turismo y call centers / BPO.
El sector turismo ha sido catalogado como uno de los más importantes para la economía
nacional. Desde 1967 se creó el Instituto Nacional de Turismo –INGUAT- y en 1974 se
promulgó la Ley de Fomento Turístico Nacional,33
cuyos beneficios fueron derogados
en 1997.34
En la Agenda Nacional de Competitividad este sector tiene valor estratégico.
El INGUAT tiene bajo su cargo la promoción del turismo nacional e internacional y, a
su vez, es el ente regulador del sector.35
En la actualidad el INGUAT realiza actividades
encaminadas a fomentar diferentes tipo de turismo como el ecológico, el recreativo,
deportivo, empresarial y cultural.36
El éxito de las políticas de apoyo al turismo depende
de cómo se complementan con otro tipo de políticas como la generación de
infraestructura la seguridad ciudadana y de su capacidad de lograr mayor coordinación
dentro del sector.
La Ley de de Fomento y Desarrollo de la Actividad Exportadora y de Maquila (Decreto
29-80) y la Ley de Zonas Francas 65-89 no desarrollan explícitamente el tema de
exportación de servicios. Sin embargo, existen empresas de servicios que se han
acogido al Decreto 29-89 y al 65-89, aunque es evidente que, si el sector servicios es
tomado como prioritario por las autoridades sería necesario modificar ambos
instrumentos, a fin de dar una mayor cabida a la exportación de servicios.
Si bien ha existido ausencia de PDPs para este sector, aún existen obstáculos que
dificultan su accionar. Cuevas y Bolaños (2007) identifican las siguientes barreras:
En la planilla de una empresa, 90 % del personal debe ser guatemalteco y 85 %
de los salarios pagados a dichos trabajadores.
Persisten las limitaciones para traer personal extranjero al país, excepto en el
caso de personal “especializado y altamente calificado”.
No existen compromisos por parte de Guatemala en el Acuerdo General de
Comercio y Servicios –GATS37
- con respecto a los Empresarios Visitantes
(Business Visitors) que negocian la venta de un servicio, concluyen un contrato
de servicios o establecen presencia comercial.
Guatemala no ha acordado la apertura sobre oferentes de servicios contractuales
en el GATS, cuando los trabajadores de una empresa viajan hacia Guatemala
para realizar el servicio.
33
En ella se otorgaba incentivos, principalmente fiscales para la promoción del sector. En varias
ocasiones se han presentado iniciativas en el Congreso para otorgar nuevos incentivos a la industria, pero
éstas no han sido aprobadas. 34
Los beneficios fiscales que otorgaba la Ley fueron derogados mediante la Ley de Supresión de
Exenciones, Exoneraciones y Deducciones en Materia Tributaria y Fiscal (Decreto 117-97). 35
Se encarga del registro y supervisión de las empresas relacionadas con el turismo. 36
Para aumentar el número de visitantes al país el INGUAT creó la Marca País Guatemala Alma de la
Tierra, ha participado en ferias turísticas internacionales, ha conformado Comités de Autogestión
Turística y se impulsó el turismo deportivo, entre otras actividades. 37
El GATS fue el resultado de la Ronda de Uruguay y forma parte del marco normativo en Guatemala
desde enero de 1995. GATS es un acuerdo marco que establece reglas y cronogramas de compromisos de
liberalización de todos los servicios, con excepción de los servicios gubernamentales y el transporte
aéreo.
38
En cuanto a liberalización de servicios profesionales, Guatemala no adquirió
ningún compromiso específico en el GATS.
Adicionalmente, Guatemala ha otorgado mayor acceso a los mercados de servicios en
los Tratados de Libre Comercio que ha firmado, sin embargo no existe homogeneidad
entre ellos.38
10. Guatemala no es comercialmente competitiva.
La Encuesta de Opinión Ejecutiva realizada por el Foro Económico Mundial mide el
Índice de Competitividad Global (GCI) y otros factores comerciales que permiten
comparar la competitividad de distintos países. Los esfuerzos por hacer los países más
competitivos permitirán mejorar el potencial de crecimiento a mediano y largo plazo, lo
cual disminuirá los desbalances fiscales y mejorará los retornos obtenidos por
inversionistas, favoreciendo la inversión en el país. La competitividad proviene del
conjunto de instituciones, políticas y factores que determinan la productividad de un
país.
El GCI se basa en tres categorías, las cuales son: 1) requerimientos básicos
(instituciones, infraestructura, ambiente macroeconómico y salud y educación); 2)
mejoradores de eficiencia (educación superior, eficiencia del mercado de bienes,
eficiencia del mercado laboral, desarrollo del mercado financiero, preparación
tecnológica, tamaño de mercado); 3) factores de innovación y sofisticación
(sofisticación de negocios, innovación).
38
Para mayor detalle ver Cuevas y Bolaños (2007).
39
Para el año 2010-2011 el ranking GCI en un grupo de 139 países fue de 78 para
Guatemala, 68 para Colombia, 56 para Costa Rica y 30 para Chile.
Los factores que se identificaron como los más problemáticos para hacer negocios en
Guatemala fueron la criminalidad y robo, la corrupción, la inestabilidad política, una
burocracia gubernamental e infraestructura ineficiente y mano de obra con baja
escolaridad. Dichos factores se estimaron ser más problemáticos que las tasas o
regulación fiscal, acceso a financiamiento y regulación laboral. En cuanto al costo que
impone a los negocios el crimen y la violencia, Guatemala fue el puesto más bajo (139
de 139), es decir, que es el país que impone mayores gastos a los empresarios por la
violencia (la violencia e inseguridad tienen un costo de más de US$2,386 millones de
dólares al año).
La prioridad de Colombia es la mejora de la competitividad para la
atracción y mantenimiento de la inversión tanto interna como extranjera.
Esta estrategia se centra en tres ejes: 1) Fortalecer la estabilidad
económica y jurídica del país; 2) Continuar la estrategia de Integración
Dinámica; y, 3). Seguir mejorando los incentivos para los inversionistas
(OMC, 2006).
La política de atracción de inversión extranjera directa de Costa Rica se
ha enfocado en cuatro áreas específicas: la industria electrónica, el
sector de dispositivos médicos, los servicios basados en la tecnología de
información y el turismo. Esta estrategia ha generado un crecimiento
importante en las oportunidades de empleo y a la vez una transferencia
intensiva de tecnologías y conocimientos, lo cual ha permitido
incrementar la productividad y el volumen de remuneraciones durante
los últimos años. El objetivo primordial del país será continuar con el
establecimiento de compañías nacionales y extranjeras de alto valor
agregado, que promuevan la diversificación productiva y el desarrollo de
nuevos productos, que contribuyan a la transferencia de conocimientos y
tecnología y que estimulen el proceso de encadenamientos productivos.
La meta a mediano plazo es lograr una inversión anual de US$1.500
millones (OMC,2007).
Chile considera que la inversión extranjera es esencial para el
crecimiento y parte integral de su política de apertura económica.
Otorga el trato nacional a los inversores extranjeros, con raras
excepciones en sectores como la pesca, el transporte aéreo y marítimo, y
los servicios audiovisuales. Chile tiene en vigor un gran número de
acuerdos bilaterales para promover y proteger las inversiones extranjeras
y para evitar la doble imposición (OMC, 2009).
40
Gráfica 9. Componentes del Índice de Competitividad Global para países
seleccionados, 2011.
Fuente: Elaboración propia con datos del Foro Económico Mundial.
Para el año 2011, en el ranking Doing Business del Banco Mundial, Guatemala tenía el
puesto 132 en protección al inversionista y 101 en cumplimiento de contratos de entre
183 países. Para atraer mayores flujos de inversión es importante contar con ciertos
elementos básicos, tales como certeza jurídica, seguridad y un ambiente
macroeconómico estable.
11. Conclusiones del diagnostico.
Las principales conclusiones derivadas del anterior diagnostico son las siguientes:
No somos competitivos. Guatemala cuenta con condiciones de una economía
abierta y globalizada más aun así poco competitiva. Como resultado no se han
aprovechado estas condiciones, como lo podemos ver reflejado en el escaso
aumento de las exportaciones; continuamos con una concentración de destinos
de nuestras exportaciones e importaciones a pesar de haberse suscrito diversos
acuerdos comerciales creando las condiciones para la apertura económica
Carecemos de una visión definida de la competitividad sistémica así como de
sus alcances. Aunque existe un consenso generalizado, tanto del sector privado
como público, sobre la importancia de la competitividad, ha existido un disenso
sobre su naturaleza y alcances, habiéndose implementado visiones distintas a lo
largo del tiempo. Esta indefinición conceptual ha repercutido en una dilución de
esfuerzos y sub-ejecución de su potencial.
41
En la actualidad no contamos con una estructura definida que articule la
competitividad con objetivos, funciones e incentivos de instituciones
comerciales. Es necesario construir una estructura que defina claramente quien
debe proponer (establecer objetivos y políticas), validar (revisar adecuar y
validar políticas), coordinar (diseño de incentivos y coordinación público-
privada y público-público) y ejecutar
Existen fallas de coordinación entre los instrumentos y políticas actuales para
llevar a cabo la competitividad. Estos instrumentos no han sido revaluados y
alineados con políticas públicas enfocadas a una visión de competitividad de
país
12. Propuesta Lineamientos de Política Pública Para Una Economía Globalizada
Y Competitiva.
12.1. Necesidad de reenfocar la política comercial de Guatemala
Desde los 80’s, la política de comercio exterior de Guatemala se ha caracterizado por la
promoción de exportaciones. Los tres principales objetivos de la política de comercio
exterior han sido (1) el incremento del comercio; (2) la diversificación de la oferta
exportable; y (3) la diversificación de destinos. De los tres objetivos, la diversificación
de la oferta exportable es la que ha logrado mayores resultados. Sin embargo, no se
puede decir que Guatemala se haya convertido en un país orientado hacia los mercados
externos39
, además, no solamente no se han diversificado destinos sino que se ha ido
creando una mayor concentración. Los objetivos de la política de comercio exterior,
sobre la diversificación de productos y destinos deben ser sometidos a un
cuestionamiento, no sólo por su idoneidad sino por su congruencia en la práctica40
.
Para lograr los objetivos planteados, se han definido una serie de instrumentos o
políticas de desarrollo productivo (PDPs)41
. La concentración de políticas en
promoción de exportaciones, genera incentivos artificiales para este sector específico y
deja varios componentes comerciales fuera. Como consecuencia, la política actual de
promoción de exportaciones ha sido insuficiente para tomar en cuenta la importancia en
el desarrollo de la oferta de servicios42
y la atracción de inversión extranjera directa43
.
A medida que el país logre atraer mayor cantidad de capital al país, podrá
39
Las exportaciones como proporción del PIB siguen siendo bajas relativamente. 40
Respecto a la diversificación de productos, aunque sigue vigente, en la práctica las políticas de competitividad basadas en clusters indican más bien una especialización. Por otro lado, después del esfuerzo de negociar y aprobar múltiples tratados comerciales, actualmente existe más un interés por fortalecer dichos mercados que continuar abriendo nuevos frentes de negociación. 41
Las distintas visiones del comercio exterior y de competitividad se han realizado por medio de distintas
políticas de desarrollo productivo, verticales y horizontales; de intervención pública y de mercado. Sin
embargo, en la medida que ha evolucionado la visión sobre la competitividad, los instrumentos previos no
se han desmantelado ni adaptado adecuadamente. Como resultado, al día de hoy el país cuenta con una
heterogénea mezcla de políticas, mutuamente inconsistentes y, en todo caso, insuficientes para el logro de
los objetivos globales de la política comercial. Por ejemplo, se destinan recursos hacia esfuerzos
inconsistentes con la actual visión de la política pública. 42
Los sectores de servicios donde se ha encontrado algún apoyo se reducen al turismo y a call centers / BPO 43
Respecto a la atracción de inversiones, los programas como Invest in Guatemala han sido poco efectivos. Guatemala ha subutilizado su capacidad de atracción de inversión extranjera directa al país, tomando en cuenta su relativa importancia dentro de la región centroamericana.
42
simultáneamente lograr otras metas de comercio que se ha propuesto. Como por
ejemplo, el de elevar el nivel de exportaciones. El resultado ha sido que los objetivos
generales queden subordinados a objetivos específicos. Por lo tanto, es necesario
especificar cuáles son los intereses de la política de comercio exterior antes de continuar
repitiendo por inercia los mismos objetivos propuestos hace ya casi 25 años.
Durante las últimas dos décadas, la competitividad ha sido el marco común en la
definición de la política comercial para lograr sus objetivos. El principal ente encargado
de la implementación de la competitividad ha sido el Ministerio de Economía, por
medio del Programa Nacional para la Competitividad –PRONACOM-44
.
Sin embargo, aunque existe un consenso generalizado, tanto el sector privado como
público, sobre la importancia de la competitividad, ha existido un disenso sobre su
naturaleza y alcances, habiéndose implementado visiones distintas a lo largo del tiempo.
Esta indefinición conceptual ha repercutido en una dilución de esfuerzos y sub-
ejecución de su potencial.
A medida que ha evolucionado la visión sobre la competitividad, los instrumentos
previos no se han desmantelado ni adaptado adecuadamente. Como resultado, al día de
hoy el país cuenta con una heterogénea mezcla de políticas, mutuamente inconsistentes
y, en todo caso, insuficientes para el logro de los objetivos globales de la política
comercial. De igual manera, la estructura organizacional se caracteriza por falta de
liderazgo, problemas de coordinación, problemas de incentivos para apropiación de
objetivos dentro de las instituciones y por ende, falta de cumplimiento de sus objetivos
en la práctica. La falta de accountability de los programas de competitividad ante el
Ministerio de Economía ha estancado la ejecución de proyectos dado que es a través de
éste que deben obtener sus fondos, pero sin el respaldo de la responsabilidad de calidad
del gasto, factor por el cual el Ministerio no dinamiza la aprobación de los fondos de
trabajo que dichas entidades solicitan. Por ello, es necesario mejorar la coordinación
institucional y mejorar el sistema de rendición de cuentas por las acciones que ejecutan.
El resultado global ha sido que Guatemala no sea comercialmente competitiva.
12.2. Objetivos comerciales para una economía globalizada y competitiva
Guatemala no es comercialmente competitiva dado que no existe visión clara de
competitividad a largo plazo, los instrumentos son incoherentes con el objetivo e
inconsistentes entre sí, y la estructura organizacional ha sido ineficiente en liderar hacia
objetivos globales para alcanzar la competitividad de Guatemala.
Nuestro principal objetivo, para que Guatemala sea una economía globalizada y
competitiva, es: crear las condiciones para propiciar una estructura productiva capaz de
competir a nivel global con estándares mundiales. Para lo cual, se proponen los
siguientes objetivos operativos:
1. Competitividad. Asumir la competitividad como elemento fundamental de la
política comercial.
2. Instrumentos. Ampliar objetivos actuales para incluir temas obviados (IED,
calidad, encadenamientos) y reevaluar instrumentos existentes para alinearlos con
dichos objetivos.
44
Es necesario definir cuál será el manejo de la promoción de comercio e inversiones, particularmente la interrelación del PRONACOM con CONAPEX, INVEST, PACYT y DACE.
43
3. Estructura organizacional. Aclarar objetivos, funciones e incentivos de
instituciones comerciales (evaluar rol de entidades comerciales existentes).
Para estas acciones de implementación de objetivos operativos se proponen en una línea
cronológica a accionar con los siguientes plazos: inmediato (180 días), corto (dos
años), Mediano (cuatro años) y Largo (diez años). Basados en acciones a tomar a la
entrada del nuevo gobierno, acciones a desarrollar en la ventana de plena ejecución de
la nueva administración, acciones a finalizar en la conclusión de la próxima
administración y aquellas acciones que deberían trascender más de dos
administraciones.
Acciones de Implementación de Objetivos Operativos
1. Competitividad: Asumir la competitividad,
comercio e inversión como elementos
fundamentales de la política comercial.
2. Instrumentos: Ampliar objetivos actuales
para incluir temas obviados (IED, calidad,
encadenamientos) y reevaluar
instrumentos.
3. Estructura organizacional: Aclarar
objetivos, funciones e incentivos de
instituciones comerciales (Evaluar el rol de
PRONACOM, CONAPEX, MINECO,
MAGA, INVEST y PACYT).
1.1. Llegar a consensos acerca de la competitividad de Guatemala y el rol que jugará en el desarrollo comercial
2.1. Alinear instrumentos de comercio exterior (Border Out) con la politica de competitividad2.2. Alinear instrumentos de facilitación de comercio en frontera (At-The-Border) 2.3. Alinear instrumentos dentro de la frontera (Border-In)
3.1. Diseñar e implementar una estructura organizacional eficiente para impulsar la competitividad
A medida que Guatemala logre implementar la competitividad sistémica y adecuar las
políticas e instrumentos comerciales hacia dicho objetivo, la economía nacional será
más competitiva y globalizada a la vez, ya que se cumplirán los objetivos anteriores
enfocados al comercio exterior.
13. Propuesta para asumir la competitividad como elemento fundamental de la
política comercial.
13.1. Competitividad Sistémica
El enfoque de competitividad sistémica requiere de una meta comercial clara con visión
de largo plazo. Adicionalmente requiere de la construcción de consensos mínimos
acerca de las prioridades que guiarán las condiciones comerciales generales y
enmarcarán las políticas horizontales. De tal forma, se podrán crear condiciones, como
mínimo, similares a las que existen en el resto del mundo. La competitividad sistémica
consta de cuatro dimensiones: a)meta b)macro c)meso y d)micro, las cuales se describen
en la siguiente gráfica (Política de Comercio Exterior, 2002).
44
Gráfica 10. Esquema de Competitividad Sistémica
Fuente: Esser,K / W. Hillebrand / D. Messner / J. Meyer-Stamer (1994)
El nivel Meta se refiere al conjunto de valoraciones de la sociedad acerca de la
importancia de la competitividad –conciencia colectiva-; el nivel Macro envuelve las
políticas que dan forma a las “condiciones generales” de la economía –leyes y variables
macroeconómicas-; el nivel Meso, es el espacio en el cual se desarrolla el marco
institucional donde colaboran el Estado y la sociedad en la construcción de un adecuado
marco institucional; y, el nivel Micro, donde las empresas buscan la eficiencia y la
cooperación entre ellas.
a) Meta: Requiere de consensos mínimos, tales como la importancia de los
mercados como asignadores de recursos, las instituciones necesarias para el
funcionamiento del mercado y el rol que jugará el gobierno en la promoción y
desarrollo de la competitividad.
b) Macro: Definirá las condiciones generales que permitan la eficiencia de las
políticas de orden general (incentivos, restricciones, oportunidades y
expectativas), al igual que las instituciones que estarán involucradas (gobierno,
congreso, ministerios, banco central, sistema de justicia). Las políticas marco
incluyen el ámbito cambiario, monetario, financiero, fiscal, arancelario y de
seguridad y justicia.
c) Meso: Definirá el entorno para el desarrollo y perfeccionamiento de las
empresas. Incluye políticas selectivas, tales como: políticas de importación,
fortalecimiento del clima de negocios (infraestructura), fortalecimiento
empresarial (formación de clusters, promoción de comercio exterior), apertura
45
comercial (acceso a mercados y promoción de inversiones; negociación de
tratados comerciales y administración de tratados).
d) Micro: Implica la reorganización interna, la coordinación y cooperación entre
empresas y la implementación de mejores prácticas internacionales.
Es importante llegar a consensos acerca de qué se entenderá como competitividad para
el país y el rol que jugará en el desarrollo comercial. Es necesario recodar que la
competitividad abarca más que solo las políticas anteriores que estaban enfocadas a
comercio exterior. Al reorganizar las políticas, instrumentos e instituciones hacia el
logro de la competitividad se podrán cumplir los objetivos comerciales actuales.
13.2. Acciones para llegar a consensos.
Las dos acciones más importantes dentro de éste objetivo son: a) establecer una visión
de competitividad a largo plazo basada en consensos; y, b) reevaluar y actualizar la
Agenda de Competitividad.
13.2.1. Visión de Competitividad
Para establecer una visión de competitividad a largo plazo es necesario llevar a cabo una
serie de acciones dentro de un plazo inmediato (180 días), corto plazo (2 años) y
mediano y largo plazo (4 a 10 años).
De forma inmediata, 180 días, es necesario llevar a cabo diálogo intersectorial para
discutir visión comercial de país a largo plazo e identificar los objetivos comerciales
que harán más eficiente al aparato productivo nacional. Adicionalmente, es necesario
llegar a consensos de los alcances e implicaciones de la competitividad sistémica (nivel
meta, macro, meso y micro). Finalmente, se deben establecer las prioridades que
enmarcarán las políticas horizontales (de distintas áreas) para propiciar un aparato
productivo competitivo.
A corto plazo (2 años), se divulgarán los objetivos comerciales basados en
competitividad (previamente consensuados y establecidos) por medio de un programa
nacional pro-competitividad. Esto permitirá alinear visiones hacia un objetivo común
tanto del sector público, como del sector privado y del público en general. De igual
forma, una vez establecida la visión de competitividad nacional, es de importancia
dialogar de la visión de competitividad a nivel regional. Esto requiere el
establecimiento de objetivos concretos y líneas de acción para ejecutar los objetivos,
incluyendo los plazos, identificar entidades responsables e indicadores de cumplimiento
que serán utilizados. Para que esto sea exitoso es necesario contar con el apoyo de otros
países de la región para garantizar que las acciones se implementen de forma conjunta.
Adicionalmente, se requiere de una estrecha coordinación de alcance de objetivos entre
la política comercial y la política de relaciones exteriores.
A mediano y largo plazo (4 y 10 años) será necesario monitorear las contribuciones a la
competitividad regional de forma constante, siempre alineando los esfuerzos con
mejorar la competitividad interna. No se debe dejar a un lado la competitividad interna
al incursionar en el mejoramiento de la competitividad regional, ambas deben ir de la
mano.
46
13.2.2. Agenda de Competitividad
Durante el 2004, el Programa Nacional para la Competitividad (PRONACOM)
identificó los siguientes sectores productivos con mayor potencial de crecimiento en
Guatemala y que podían servir para potenciar la generación de mayores oportunidades
económicas para los guatemaltecos: forestal, agroindustria, manufactura liviana,
vestuario y textiles, turismo y servicios relacionados con telecomunicaciones. Para
lograr el crecimiento de estos sectores, la Agenda Nacional de Competitividad,
identificó una serie de retos para fortalecer la infraestructura productiva y tecnológica
de Guatemala, los cuales son:
a) Sector energético: garantizar la disponibilidad sostenible de fuentes energéticas
de calidad, a precios competitivos
b) Infraestructura vial: ampliar y mejorar la infraestructura vial interna conectando
de manera eficiente la actividad productiva de todo el país con el mercado
c) Sistema aeroportuario nacional: modernizar el sistema aeroportuario nacional
d) Sistema portuario nacional: modernización del Sistema Portuario Nacional
e) Conectividad: disminuir los rezagos en la brecha digital que limita el acceso a
las tecnologías de la información en áreas rurales
f) Sistema ferroviario: evaluar la modernización del sistema ferroviario como
alternativa de transporte, tanto internamente como su interconexión con México
y El Salvador
g) Financiamiento de la infraestructura: impulsar la modernización de la
infraestructura productiva.
De forma inmediata (180 días), se propone realizar una revisión de la Agenda Nacional
de Competitividad y reenfocarla hacia una visión de competitividad sistémica, donde se
enfatice principalmente el brindar las condiciones generales para propiciar un aparato
productivo que pueda competir a nivel mundial con estándares mundiales. Luego es
necesario revisar las políticas, instrumentos y estructuras comerciales para garantizar
coherencia entre ellas.
A corto plazo (2 años), se implementará la Nueva Agenda de Competitividad que será
elaborada. Esta debe responder a los objetivos a largo plazo que se plantean. Es
necesario establecer mecanismos de seguimiento y retroalimentación, con indicadores
sobre la implementación de la Agenda de Competitividad para garantizar que se cumpla
de forma óptima.
En el mediano plazo (4 años), se realizará una evaluación de los avances de la Agenda
de Competitividad y los resultados de implementar mejoras. También se
institucionalizará el proceso de mejora continua en la política de competitividad.
47
1.1. Llegar a consensos acerca de la competitividad de Guatemala y el rol que jugará en el desarrollo comercial
1. Competitividad: Asumir la competitividad como
elemento fundamental de la política comercial.
Inmediato (180 días)Plazo
Corto (2 años)
Mediano (4 años)
Largo (10 años)
• Institucionalizar proceso de mejora continua en la política de competitividad
• Evaluar los avances de la Agenda de Competitividad y los resultados de implementar mejoras.
• Evaluar y modificar Agenda de Competitividad.
• Implementar Agenda competitividad que responda a los objetivos de largo plazo.
• Fomentar la competitividad como una visión de país en distintas áreas (comercial, económica, educativa, salud, infraestructura, seguridad, laboral).
• Establecer mecanismos de seguimiento con indicadores sobre la implementación de la Agenda de Competitividad
Para implementar la Agenda de Competitividad, es primordial que en todos los plazos
se fomente de forma continua la competitividad como una visión de país en distintas
áreas. Es decir, el área comercial, económica, educativa, salud, infraestructura,
seguridad, laboral deben estar alineados con una visión común.
14. Propuesta de ampliar los objetivos actuales y reevaluar instrumentos existentes
Como se mencionó anteriormente, los instrumentos comerciales existentes están
desalineados con los objetivos comerciales y son inconsistentes entre sí. Por ello se
requiere de una alineación de instrumentos con la política de competitividad,
adicionalmente se requiere ampliar los instrumentos actuales enfocados principalmente
en: a) el comercio exterior o fuera de la frontera, border-out; b) incluir instrumentos de
facilitación de comercio en la frontera, at-the-border; y, c) instrumentos dentro de la
frontera, border-in, los cuales son parte de la política industrial interna. La gráfica 11
resume las principales líneas de políticas en cada uno de los sectores antes
mencionados.
48
Gráfica 11. Ampliación de instrumentos comerciales de Guatemala
Fuente: Elaboración propia.
14.1. Alinear instrumentos de comercio exterior, border-out, con la política
de competitividad
Alinear los instrumentos de comercio exterior, border-out, con la política de
competitividad implica una serie de acciones, entre las cuales se encuentran:
• Elaborar una política de comercio exterior competitiva. Para poder hacer
esto es necesario que de forma inmediata (180 días), se elabore una política de
comercio exterior que sea coherente con la visión global de competitividad. De
igual forma, se deben identificar los elementos de un marco institucional
estratégico coherente con la competitividad. A mediano plazo (4 años), serán
evaluados los logros de la política comercial y propondrán mejoras a la misma
para evitar que ésta se vuelva a estancar.
• Evaluar, depurar y renovar los instrumentos para la promoción de
comercio y reasignar presupuesto correspondiente. De forma inmediata, 180
días, se evaluarán los instrumentos comerciales actuales, identificando qué se ha
logrado, es decir el impacto que han ocasionado, y qué se ha dejado de hacer.
Es importante reconocer que incentivos en uso actual, como el 29-8945
y 65-89
han caído en una ruta de ser obsoletos después del Acuerdo Sobre Subvenciones
y Medidas Compensatorias de la OMC; y que, de conformidad con lo
establecido por dicha institución, a partir del 31 de diciembre de 2015 no se
podrán conceder ni mantener los subsidios fiscales a las exportaciones
industriales. Por lo cual, se evaluará el uso de los actuales instrumentos, así
como la adaptación de nuevos instrumentos, conocidos como “instrumentos de
45
El tema del Draw Back ya está contemplado en otra legislación (Kyoto).
49
tercera generación”. Con la finalidad de reasignar el presupuesto
posteriormente, se debe evaluar el marco legal y modificar legislación relativa a
la asignación del presupuesto comercial (específicamente revisar aquellos rubros
destinados al INGUAT e INTECAP).
En el corto plazo, 2 años, se deben rediseñar y mejorar los instrumentos
comerciales para orientarlos a nuevos objetivos, en base al análisis previo.
Dados los cambios legislativos, se podrá reasignar el presupuesto de
instrumentos comerciales (basado en prioridades comerciales que fueron
identificadas para el logro de la competitividad). Se establecerán los
mecanismos de evaluación continua para los instrumentos y también dejará clara
su contribución al mejoramiento de la competitividad del país.
• Políticas de acceso a mercados. Dentro de estas políticas se incluye la
administración de tratados, los acuerdos de alcance parcial, brindarle
continuidad a OMC, promover el Mercado Común Centroamericano MCCA y la
Unión Aduanera Centroamericana UA-CA, participación en parques industriales
y corredores tecnológicos, al igual que el establecimiento de mecanismos de
resolución de conflictos comerciales a nivel internacional. De forma inmediata,
(180 días), se requiere evaluar la efectividad a nivel nacional de acuerdos
comerciales firmados hasta la fecha por Guatemala (identificar las ventajas y
desventajas de haberlos firmado). De igual forma, es importante evaluar las
capacidades actuales de negociación y administración de acuerdos comerciales.
Es importante evaluar la utilización de acuerdos de alcance parcial (para
desechar instrumentos comerciales de tercera generación).
A corto plazo (2 años), se propone mejorar políticas de acceso a mercados
(administrar tratados comerciales actuales, continuidad a las resoluciones y
negociaciones de la OMC, promover MCCA y UA-CA, participación en parques
industriales y corredores tecnológicos). En este mismo plazo se puede
implementar “reingeniería” de negociación de acuerdos comerciales para un
mejor desempeño y adaptación a las necesidades actuales.
Para que se mejore el acceso a mercados, hay ciertos esfuerzos que se deben de
hacer de forma continua en todos los plazos. Uno de dichos esfuerzos es
fortalecer las capacidades para implementar acuerdos comerciales ya que
muchas veces se enfoca le da mayor énfasis a la firma de los acuerdos y no en su
administración y es allí donde se utilizan las ventajas comerciales que se
acordaron al momento de la firma. Cuando existe algún conflicto comercial,
deben de existir mecanismos para que los Estados solventen los problemas que
surgen, por lo cual se propone fortalecer la defensa comercial y los mecanismos
de solución de conflictos. Adicionalmente, se debe mejorar la capacidad de
reacción y monitoreo para neutralizar violaciones no arancelarias en temas de
salud, agricultura, laboral, medio ambiente, etc. Finalmente, se propone
capacitar a negociadores y administradores de tratados, al sector privado y a los
usuarios de los tratados para hacer un mejor aprovechamiento de los mismos.
• Promover mercados externos y atracción de inversiones. Para esto es
necesario evaluar el plan de atracción de inversiones, en el muy corto plazo,
replantearlo dentro del marco de la competitividad e implementarlo a más tardar
dentro de los primeros dos años. Puede ser provechoso considerar subcontratar
50
el servicio de atracción de inversiones a un tercero y compensarlo según los
resultados obtenidos.
Inmediato (180 días)
2.1. Alinear instrumentos de comercio exterior (Border Out)
Plazo• Elaborar una política de
comercio exterior coherente con la visión global de competitividad• Evaluar instrumentos
comerciales actuales (qué hemos ganado?, qué hemos dejado de hacer?) y medir su impacto
Corto (2 años)
Mediano (4 años)
Largo (10 años)
2. Instrumentos: Ampliar objetivos actuales para incluir temas
obviados (IED, calidad, encadenamientos) y reevaluar
instrumentos.
• Identificar los elementos de un marco institucional estratégico coherente con la competitividad
•Rediseñar y mejorar instrumentos comerciales para orientarlos a nuevos objetivos.
• Establecer mecanismos de evaluación continua de los instrumentos y su contribución al mejoramiento de la competitividad
• Evaluar marco legal y modificar legislación relativa a la asignación de presupuesto comercial (INGUAT, INTECAP)
•Reasignar presupuesto de instrumentos comerciales (basado en prioridades comerciales).
Evaluar logros de la política comercial y proponer mejoras
Inmediato (180 días)
2.1. Alinear instrumentos de comercio exterior (Border Out)
Plazo
•Mejorar políticas de acceso a mercados (administrar tratados comerciales actuales, continuidad a OMC, promover MCCA y UA-CA, participación en parques industriales y corredores tecnológicos)
Corto (2 años)
Mediano (4 años)
Largo (10 años)
2. Instrumentos: Ampliar objetivos actuales para incluir temas
obviados (IED, calidad, encadenamientos) y reevaluar
instrumentos.
•Capacitar a negociadores de tratados, administración tratado, sector privado, usuarios)
• Evaluar la utilización de acuerdos de alcance parcial (para desechar instrumentos comerciales de tercera generación)
• Evaluar capacidades para negociar y administrar tratados comerciales
• Implementar “reingeniería de negociación de acuerdos comerciales”
• Fortalecer las capacidades para implementar acuerdos comerciales incluyendo la defensa comercial y mecanismos de solución de conflictos.•Mejorar capacidad de reacción y monitoreo para neutralizar violaciones –no
arancelarias (ejemplo: arveja china) en Salud, Agricultura, Laboral, Medio Ambiente.
• Evaluar plan de atracción de inversiones
• Evaluar la efectividad a nivel nacional de acuerdos firmados hasta la fecha en Guatemala (identificar las ventajas y desventajas de haberlos firmado).
• Implementar plan de atracción de inversiones
51
14.2. Alinear instrumentos de facilitación de comercio en frontera (At-The-
Border).
Alinear instrumentos en la frontera se refiere a facilitar la logística y tramitología en el
puerto, al igual que la homologación de los procesos y la normativa comercial. Lo que
se incluye en éste último son los registros fito-zoosanitarios, tributarios (administrados
por la Superintendencia de Administración Tributaria- SAT), ambientales y a la
estandarización de registros SIECA. El simplificar la regulación es favorable para el
comercio dado que las regulaciones excesivas ocasionan aumentos innecesarios en los
costos de transacción que favorecen el contrabando y hacen el proceso menos eficiente.
La simplificación normativa debería ser una prioridad.
De forma inmediata (180 días), habría que evaluar cuáles son los mayores obstáculos e
ineficiencias comerciales en las fronteras y puertos. Estas pueden ser de carácter
arancelario o no arancelario. También será necesario identificar la tramitología y
normativa que sea innecesaria o redundante, unificar lo que sea conveniente y luego
simplificar lo que permanecerá, de manera que sea sencillo cumplir con la normativa.
En el corto plazo (2 años), podrán comenzar a implementarse algunas de las mejores
prácticas mundiales de facilitación de comercio en frontera (comparación entre países).
De corto a mediano plazo (2 a 4 años) se podrá llevar a cabo la facilitación de requisitos
y tramitología comercial. Será necesaria una reestructuración de normativa que afecte
al comercio (registros fito-zoosanitarios, tributarios & aduaneros (SAT), ambientales,
estandarización de registros- vinculados a instituciones como SIECA y el Sistema
Nacional de Calidad (SNC).
En el largo plazo (10 años), se debe lograr la estandarización de registros SIECA. Esto
requiere que se armonice la normativa productiva entre países; estandaricen los costos y
los beneficios de los trámites.
Inmediato (180 días)Plazo
• Evaluar cuáles son los mayores obstáculos e ineficiencias comerciales en las fronteras (arancelarias y no arancelarias)• Identificar
normativa y tramitología innecesaria o redundante.
Corto (2 años)
Mediano (4 años)
Largo (10 años)
2. Instrumentos: Ampliar objetivos actuales para incluir
temas obviados (IED, calidad, encadenamientos) y
reevaluar instrumentos.
2.2. Alinear instrumentos de facilitación de comercio en frontera (At-The-Border)
• Facilitar la requisitos y tramitología comercial•Reestructuración de normativa que afecte al
comercio(registros fito-zoosanitarios, tributarios & aduaneros (SAT), ambientales, estandarización de registros-SIECA y SNC)
• Lograr estandarización de registros SIECA
•Plan de implementación de mejores prácticas mundiales de facilitación de comercio en frontera
52
14.3. Alinear instrumentos dentro de la frontera (Border-In)
Esta parte de la propuesta ha sido olvidada dentro de la política comercial actual y
consta del desarrollo de mercados internos y está más enfocada en la política industrial
nacional que, entre otras cosas conlleva a la descentralización de la economía. Se
sustenta en la creación de condiciones para la atracción de inversión extranjera directa
(innovación, Investigación y Desarrollo R&D, IT), la facilitación de encadenamientos
productivos, estrategias que eleven la calidad (certificaciones y acreditaciones) y
medidas de alcance horizontal que tienen que ver con la competitividad (propuestas
separadas del área de economía, seguridad o social). Las medidas de alcance
horizontal benefician la competitividad, pero no únicamente al área comercial, sino que
al área laboral, educativa, bienestar, infraestructura, etc. Para apoyar el desarrollo
interno es necesario el apoyo a los mecanismos de solución de controversias privadas.
De forma inmediata (180 días), se propone convocar a los consejos del sistema nacional
de calidad y empezar a definir una política nacional de calidad. También se deberán
identificar los puntos comerciales estratégicos que podrían servir para descentralizar la
economía. Dicha descentralización contribuirá en conjunto a mejorar las condiciones de
vida en el área rural del país.
Es necesario elaborar un plan para la atracción de inversión al país y una agenda para
mejorara el clima de negocios. Otras acciones dentro de este plazo incluyen: fortalecer
la mesa de riesgo país, establecer una política de competencia nacional, evaluar el rol
de instancias de sector público encargados de innovación, investigación y desarrollo e
IT, como por ejemplo: CONACYT; y empezar a coordinarlas dentro del marco de
competitividad.
Adicionalmente, se deben coordinar planes de medidas horizontales enfocadas en la
competitividad, incorporando distintas áreas como la comercial, económica, educativa,
salud, infraestructura y seguridad. Para apoyar el desarrollo comercial de las empresas
se deben fortalecer mecanismos de resolución de conflictos comerciales (privado-
privado).
A corto plazo (2 años), se deberá fortalecer el Sistema Nacional de Calidad (SNC),
promover mercados internos a través de servicios de información de mercados, reactivar
la atracción de inversión con modalidades innovadoras entre las que pudiera ser posible
el “outsourcing” con compensación sujeta a rendimiento e implementar una política de
competencia regional. También se obtendrá financiamiento para la implementación de
proyectos en tecnología, así como de innovación y tecnología de información (IT).
A mediano plazo (4 años), se propone mejorar los puntos más débiles de las
calificadoras internacionales de negocios (costo de hacer negocios, costo de seguridad,
infraestructura, costo de hacer valer contratos, etc.). Se ejemplifica el caso del
indicador Doing Business del Banco Mundial y el Índice de Competitividad Global, del
Foro Económico Mundial. Se propone que en los próximos años se mejoren los puntos
más débiles de los índices internacionales de negocios.
Para que la descentralización económica conlleve a mayor urbanización es necesario
mejorar algunas condiciones de carácter horizontal, tales como la salud y la educación.
La gráfica a continuación agrupa algunos datos del Índice de Competitividad Global del
Foro Económico Mundial, mencionado anteriormente, para ciertos países seleccionados.
53
Gráfica 12. Componentes de Índice de Competitividad Global
Fuente: Foro Económico Mundial.
Los tres componentes básicos de dicho índice son:
a) Requerimientos básicos: instituciones, infraestructura, ambiente
macroeconómico, educación primaria y salud.
b) Mejoradores de eficiencia: educación superior y capacitación, eficiencia de
mercados de bienes, eficiencia de mercado laboral, desarrollo del mercado
financiero, tecnología y tamaño de mercado. Esta es la categoría de factores,
donde Guatemala se encuentra más rezagado respecto a los demás países.
c) Innovación y sofisticación de factores: sofisticación de negocios e innovación.
Inmediato (180 días)Plazo
Corto (2 años)
Mediano (4 años)
Largo (10 años)
2. Instrumentos: Ampliar objetivos actuales para incluir
temas obviados (IED, calidad, encadenamientos) y
reevaluar instrumentos.
2.3. Alinear instrumentos dentro de la frontera (Border-In)
• Evaluar rol de instancias de sector público encargados de innovación en R&D e IT (CONACYT)
•Obtener financiamiento para implementar proyectos de adaptación de tecnología inversión en R&D e IT.
•Apoyar medidas de alcance horizontal por medio de política nacional de competitividad.
• Fortalecer mecanismos de resolución de conflictos comerciales (privado-privado)
• Coordinar planes de medidas horizontales enfocadas a la competitividad (comercial, económica, educativa, salud, infraestructura, seguridad)
• Facilitar condiciones para encadenamientos productivos
54
Inmediato (180 días)Plazo
Corto (2 años)
Mediano (4 años)
Largo (10 años)
2. Instrumentos: Ampliar objetivos actuales para incluir
temas obviados (IED, calidad, encadenamientos) y
reevaluar instrumentos.
Alinear instrumentos dentro de la frontera (Border-In)
• Identificar puntos comerciales estratégicos que podrían servir para descentralizar la economía
• Elaborar plan para la atracción de inversión al país.• Elaborar una agenda
para mejorara el clima de negocios.• Fortalecer mesa de
riesgo país.• Establecer política de
competencia nacional.
• Fortalecer la gestión del SNC.
•Promover mercados internos a través de servicios de información de mercados
•Hacer subcontratación (outsourcing) de la atracción de inversión con compensación sujeta a rendimiento.
• Implementar política de competencia regional
•Mejorar los puntos más débiles de las calificadoras internacionales de negocios (costo de hacer negocios, costo de seguridad, infraestructura, costo de hacer valer contratos, etc).
• Fortalecimiento de capacidades a empresarios para elevar los estándares de calidad de productos y servicios guatemaltecos.
•Convocar consejos del sistema nacional de calidad y definir una política nacional
15. Propuesta para establecer una la estructura organizacional comercia eficiente.
En la actualidad se carece de una estructura definida e eficiente para implementar la
competitividad en el país, así como el cumplimiento de los objetivos comerciales,
resultando en una falta de liderazgo y problemas de incentivos dentro de las
instituciones.
Actualmente los esfuerzos de implementar la competitividad han sido liderados sin
éxito por el PRONACOM, lo cual refleja una serie de problemas de incentivos y
coordinación que existen con otras entidades, especialmente con el Ministerio de
Economía. Dentro de éstos se pueden mencionar falta de rendición de cuentas, intereses
desalineados y fallas de coordinación.
Uno de los mayores problemas que enfrenta PRONACOM para la ejecución de sus
proyectos es la falta de recursos. Sin embargo, no puede obtener recursos de fuentes
externas por si sola, sino que depende del Ministerio de Economía. A pesar que existe
un préstamo otorgado para la finalidad de promover la competitividad, los fondos no
están siendo utilizados para el logro de este fin, dado que el Ministerio de Economía no
puede verificar de forma directa su buena utilización, pero es el último responsable del
uso de estos fondos. Será necesario garantizar que la entidad que se quede a cargo de
liderar la competitividad cuente con suficientes recursos para los proyectos que
realizará.
Es necesario aclarar los objetivos, funciones e incentivos de instituciones comerciales
actuales, evaluando el rol de PRONACOM, CONAPEX, MINECO, MAGA, INVEST,
PACIT, CONACYT, CONCYT y la mesa riesgo país.
55
Es necesario diseñar e implementar una estructura organizacional eficiente para
impulsar la competitividad. Para ello debe establecerse qué entidad quedará a cargo de
las siguientes funciones:
Proponer: Establecer objetivos y políticas comerciales, lo cual es la obligación del
gabinete económico del Estado.
Validar: Luego que éstos han propuesto leyes, es necesario que se revisen, adecuen a las
necesidades empresariales y validen dichas políticas.
Coordinar: Una vez se hayan validado los planes, es necesario que el ente coordinador
se encargue del diseño de incentivos, coordinación privado-público y entre público y
público para el cumplimiento de los planes.
Ejecutar: Finalmente, las políticas serán ejecutadas directamente por las entidades
mencionadas o alguna entidad nueva o por medio de la subcontratación.
Gráfica 14. Proceso de implementación de políticas comerciales
Fuente: Elaboración propia.
En el plazo inmediato, 180 días, se identificarán los puntos débiles del sistema
organizacional y definirán con claridad las funciones (responsabilidades y
accountability) de cada institución. Luego se podrán iimplementar estructuras
organizacionales claras (roles de liderar, validar, coordinar y ejecutar). Una parte
importante de esto es la determinación de aquellas funciones que puedan ser
subcontratadas de forma eficiente.
Por ejemplo, una propuesta para mejorar la atracción de inversiones es considerar
subcontratar (outsourcing) el servicio de atracción de inversiones y otorgar
compensación en base a rendimientos obtenidos (porcentaje de flujos anuales
adicionales obtenidos, ajustados por la inflación y factores estacionales o de naturaleza
eventual). Las instituciones actualmente encargadas de la promoción de inversión se
fusionarán y encargarán únicamente de monitorear los resultados y servir como ente
facilitador y coordinador con otras instituciones.
El sistema de incentivos que se elabore debe ser eficiente y acorde a la realidad
institucional de cada entidad. Se evaluarán y reestructurarán organizaciones y definirán
las instituciones públicas (ministerios, secretarías, fondos sociales, etc.) que la liderarán,
coordinarán y ejecutarán y la relación entre ellas.
En el corto plazo (2 años), se debe asegurar que todas las instituciones estén
debidamente inscritas y que queden claras sus funciones. En el mismo plazo, se
asignarán fondos (presupuesto) de acuerdo a funciones que cada institución desempeñe.
Algo que ayudaría a la estructura organizacional, independientemente de quién
desempeñe que rol, es un mejor sistema de información interinstitucional. También se
sugiere darle capacitación del personal clave.
56
En el corto a mediano plazo (de 2 a 4 años), se debe alcanzar una eficiente coordinación
de entidades vinculadas con aspectos comerciales (Ministerio de Salud, Ministerio de
Trabajo, MAGA, DIACO, SAT).
A mediano y a Largo (4 a 10 años), se deben evaluar periódicamente los resultados
obtenidos de cada institución (implementando sistemas de retroalimentación).
Inmediato (180 días)
3.1. Diseñar e implementar una estructura organizacional más eficiente
Plazo
• Identificar los puntos débiles del sistema organizacional •Definir con claridad las
funciones (responsabilidades y accountability) de cada institución.• Implementar estructura
organizacional clara (roles de liderar, validar, coordinar y ejecutar)•Determinar funciones que se
pueden subcontratar eficientemente.• Elaborar sistema de incentivos
eficiente.•Definir las instituciones
públicas (ministerios, secretarías, fondos sociales, etc.) que la liderarán, coordinarán y ejecutarán y la relación entre ellas.• Evaluar y reestructurar
organizaciones
•Asegurar que las instituciones estén debidamente inscritas y que queden claras sus funciones.
•Mejorar sistema de información inter-institucional•Capacitación de
personal clave.
Corto (2 años)
Mediano (4 años)
Largo (10 años)
3. Estructura organizacional: Aclarar objetivos, funciones
e incentivos de instituciones comerciales.
• Lograr eficiente coordinación de entidades vinculadas con aspectos comerciales (Ministerio de Salud, Ministerio de Trabajo, MAGA, DIACO, SAT).
• Evaluar periódicamente los resultados obtenidos de cada institución (implementando sistemas de retroalimentación)
•Asignar fondos (presupuesto) de acuerdo a funciones.
16. Identificación de puestos clave para la propuesta
Para implementar la mayoría de propuestas desarrolladas anteriormente, es necesario
identificar las instituciones que jugarán un papel fundamental en el proceso, así como
puestos claves. En el listado a continuación se identifican puestos estratégicos clave
para la implementación.
Ministerio de Economía – MINECO
Viceministro de Pequeña y Mediana Empresa.
Viceministro de Integración y Comercio Exterior
Viceministro de Inversión y Competencia
Dirección de administración de comercio (DACE)-Director
Sistema nacional de calidad (SNC)-Director
Director ejecutivo & comisionado entidad de promoción comercio, inversión,
competencia.- (A definir).
Registro garantías mobiliarias (RGM)-Registrador
Registro de la propiedad,-Registrador
Coguanor,OGA,CRETEC,CENAME-Secretarios
57
Dirección de competencia
Dirección de servicios al comercio y a la inversión
Dirección administración de comercio exterior
Dirección de política comercial externa.
Registro mercantil
Dirección VUPE & OPA
Superintendencia de Administración Tributaria- SAT, Superintendente
Gerentes empresas portuarias.
Subdirecciones de operaciones portuarias
Subdirecciones de seguridad instalaciones portuarias.
Aduanas
Intendente aduanas.
Encargados de departamentos: normativo, operativo, inteligencia aduanera,
gestión aduanera e informática.
Fiscalización
Intendente de fiscalización.
Otros puestos clave
OIRSA-Director De País.
Dirección de regulaciones, Jefatura alimentos, medicamentos, laboratorio nacional de
salud – Ministerio De Salud Publica.
Registros Agroquímicos, Fito-zoosanitarios –Visar, Maga
MARN, MINTRAB, Director migración, MICIVI.
58
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62
Anexos
Anexo 1. Programa de Apoyo a Inversiones Estratégicas y Transformación
Productiva.
Apoyo al diseño e implementación de mejoras en los climas de inversión y de
negocios en el entorno productivo privado a través de:
o Respaldar intervenciones para fortalecer aspectos de clima de inversión y
el entorno productivo nacional.
o Servicios de asistencia técnica y actividades de formación de consensos en
temas clave (calidad institucional, de inocuidad animal y vegetal;
infraestructura logística; formación y capacitación de RRHH, reformas a
leyes, etc.)
Apoyo a la estructuración y promoción de proyectos de inversión estratégica a
través de:
o Respaldar a entes Gubernamentales para consultorías y eventos de
concientización y formación de consensos.
o Apoyar la estructuración técnica y financiera de una cartera de proyectos
estratégicos en los sectores prioritarios e implementar estrategias de
promoción a nivel nacional e internacional.
Puesta en marcha de un programa de fomento empresarial y encadenamientos
productivos a través de:
o Ofrecer un conjunto de Servicios de Desarrollo Empresarial para mejorar
la productividad y competitividad empresarial en sectores productivos
líderes a nivel territorial. Estos servicios abarcarán, entre otros:
Consultorías especializadas y algunos gastos administrativos de
seguimiento y evaluación.
Programas de capacitación y asistencia técnica para mejorar la
productividad de las empresas.
Certificaciones.
Apoyo al desarrollo de institucionalidad para la competitividad a nivel territorial a
través de:
o Mejorar las condiciones de competitividad a nivel territorial, involucrando
actores de alcance nacional y local, públicos y privados. Estos esfuerzos se
llevarán a cabo por medio de:
Consultorías especializadas de ejecutivos a nivel territorial como
gestores y ejecutores de los planes del programa.
Fortalecimiento de las capacidades técnicas del PRONACOM para el
diseño y evaluación de Servicios de Desarrollo Empresarial (SDE).
Creación de un sistema de información de SDE para el MINECO que
sistematice y provea una plataforma de consulta al público en general.
Fortalecimiento Institucional, Monitoreo y Evaluación:
o Inversión en gastos administrativos y de monitoreo y evaluación que
permita a PRONACOM cumplir con las obligaciones del programa.
Fuente: PRONACOM, 2010c.
63
Anexo 2: Proporción de recursos designados por cuadrante (2000-2007)
incluyendo exenciones de impuestos e ingresos de tarifas no percibidos46
Transversalidad
Horizontal –H- Vertical –V-
Actividad
Millones
de
Quetzales
Sector/Actividad
Millones
de
Quetzales
Intervención
Pública
Política de Capacitación a
Recursos Humanos
(INTECAP)
Inversión y Competencia:
Q. 1,406
Q. 243
Turismo: INGUAT Q. 511
Programa de Inversión y
Competencia MINECO (Sin
PRONACOM)
Q. 118
PRONACOM e Invest in
Guatemala47
Q. 118
PACIT Q. 7
Integración Regional (SICA
y SIECA) Q. 32
Intervención
de Mercado
Promoción de
Exportaciones:
Q.
40,852 Sector: Agricultura Q. 3,482
Decreto 29-89 Q.
30,500 Ciencia y Tecnología Q. 199
Zonas Francas Q. 8,300 Ciencia y Tecnología
Agrícola: ICTA Q. 107
Programa de Integración y
Comercio Exterior Q. 240 ENCA Q. 92
Tratados de Libre Comercio Q.
1,48448
SMES Policy (MAGA): Q. 500
Política MYPES (MINECO): Q. 199
Fideicomiso Fondo de
Inversión Social
Guateinvierte/Dacrédito
Q. 150
Fondo de Desarrollo de la
Microempresa y Pequeña
Empresa
Q. 46 FONAGRO Q. 152
Programa Global de Crédito
Microempresa y Pequeña
Empresa
Q. 39
Apoyo Financiero para
Micro y Pequeños
Productores de Café
Q. 198
Programa de Promoción de
Inversiones e Intercambios
Comerciales en apoyo a
MIPYME
Q. 59 Otras Políticas Agrícolas Q. 2,783
46
No se incluyeron los incentivos para la generación de energía renovable, los hidrocarburos y el sector
minero, debido a que no existe información detallada sobre el gasto fiscal que presentan estas políticas. 47
No se separó la política de cluster explícitamente debido a que los datos presupuestarios no permitieron
llegar a ese nivel de desagregación. 48
Únicamente se encontró información para los años 2005 y 2006.
64
Transversalidad
Horizontal –H- Vertical –V-
Actividad
Millones
de
Quetzales
Sector/Actividad
Millones
de
Quetzales
Programa de Desarrollo
Institucional y de Políticas en
Apoyo de la Micro, Pequeña y
Mediana Empresa
Q. 15
Apoyo Financiero para
Medianos y Grandes
Productores de Café
Q. 298
Otros Q. 40 PINFOR Q. 781
Ciencia y Tecnología Q. 201 PARPA Q. 200
PROFRUTA Q. 71
Programa Desarrollo
Integral con Potencial de
Riego y Drenaje
Q. 410
Entrega de Fertilizantes Q. 1,023
Fuente: cálculos propios.
Anexo 3. Tratados comerciales vigentes para Guatemala.
Acuerdos Multilaterales:
Tratado/ Socio(s) Fecha de Firma Fecha de Vigencia
Miembros de la Organización
Mundial de Comercio OMC 21-jul-95 21-jul-95
Uniones Aduaneras: Tratado/
Socio(s) Fecha de Firma Fecha de Vigencia
Mercado ComúnCentroamericano
(MCCA) 13-dic-60 13-dic-60
Acuerdos de Libre
Comercio:Tratado/ Socio(s) Fecha de Firma Fecha de Vigencia
Colombia - Triángulo Norte
(Colombia - El Salvador,
Guatemala y Honduras)
09-ago-07 13-nov-2009
Taiwan 22-sep-05 1-jul-2006
DR-CAFTA 05-ago-04 01-jul-2006
Panamá (Centroamérica - Panamá) 06-mar-02 22-jun-2009
México - Triángulo Norte (México
- El Salvador, Guatemala y
Honduras)
29-jun-00 15-mar-2001
Chile (Centroamérica-Chile) 18-oct-99 5-may-2010
República Dominicana
(Centroamérica -República
Dominicana)
16-abr-98 4-oct-2001
Acuerdos de Alcance Parcial:
Tratado/ Socio(s) Fecha de Firma Fecha de Vigencia
Venezuela 30-oct-85
Colombia 01-mar-84
Fuente: SICE, Sistema de Información de Comercio Exterior de la Organización de
Estados Americanos.
65
Anexo 4. Tratados bilaterales y regionales de inversión firmados por Guatemala
TRATADOS PAISES SOCIOS (fechas)
Vigentes
Chile
(13.10.01)
Provincia
China de
Taiwán
(01.12.01)
Cuba
(10.08.02)
República
de Corea
(17.08.02)
Holanda
(01.09.02)
Argentina
(07.12.02)
España
(21.05.04)
República
Checa
(29.04.05)
Suiza
(03.05.05)
Suecia
(01.07.05)
MCCA
(06.01.06)
CAFTA-
DR
(01.03.06)
Alemania
(29.10.06)
Finlandia
(06.01.07)
Francia
(28.01.07)
Bélgica -
Luxemburgo
(01.09.07)
Italia
(15.01.08)
Israel
(15.01.09)
En
negociación Marruecos Reino Unido Rumanía Rusia Tailandia Ucrania
Esperando
firma,
ratificación
o entrada en
vigor
Canadá
República
Checa
(renegociación)
Firmado
20.08.09
Austria
Firmado
16.01.06
Acuerdo de
Asociación
Europea
… …
Fuente: UNCTAD y Dirección de Política Comercial Extranjera de Guatemala/CAZM.
Anexo 5: Producto Interno Bruto por Destino del Gasto, 2001-2009
Millones de Quetzales constantes a Precios del 2001
PIB Medido por el Destino del Gasto
-50,000
0
50,000
100,000
150,000
200,000
250,000
300,000
350,000
400,000
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Mil
lon
es d
e Q
( P
reci
os
2001
)
6. Importación de bienes y servicios
5. Exportación de bienes y servicios
4. Variación de existencias
3. Formación bruta de capital (Construcción y Maquinaria y Equipo)
2. Gastos en consumo del gobierno general
1. Gastos en consumo final de los hogares
Fuente: BANGUAT.