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Política fiscal en la región andina:orientación y resultados

Esta situación mu e s t ra que las refo rmas es-t a blecidas en el Consenso de Washington not rascendieron el propósito de la estabilidadmacroeconómica y que el t ri c k l e - d ow n no fuetan virtuoso como se espera b a .En este marco,los impera t i vos de reducir el Estado –para vo l-ve rlo más eficiente– y mantener cierto ordeny equilibrio fiscal se han traducido en un mayo rempobrecimiento de las arcas fi s c a l e s , una in-capacidad para atender demandas internas yuna mayor dependencia del crédito extern o.

Este desempeño en lo fiscal es revisado deforma general en este artículo, aunque pro-fundiza lo que ocurre en países como Ecua-dor y Venezuela, pues en ellos es posible ob-servar una fuerte relación entre la renta pe-trolera y los ingresos fiscales.

LA BRECHA FISCALComo ya se mencionó, la brecha fiscal cre-

ciente del sector público durante la décadade los noventa en los países andinos fue prin-cipalmente el resultado de reformas como:i Las dirigidas a limitar el rol del Estado,en la

idea de que su participación genera dis-

torsiones en el mercado –limita la librecompetencia– y que sus ineficientes ope-raciones generaron elevados gastos públi-cos colocando en riesgo la estabilidad deprecios y por tanto la estabilidad macroe-conómica.

i i Las que profundizaron la liberalización co-mercial y los procesos de pri v a t i z a c i ó n ,que mermaron los niveles de ingresos pú-blicos y la apert u ra del mercado de capita-l e s , que evidenciaron la fragilidad del siste-ma financiero y la alta sujeción de econo-mías de bajos ingresos a la dinámica de laeconomías desarr o l l a d a s . A lo anterior sesuman las refo rmas de la seguridad social yla descentra l i z a c i ó n , que generaron mayo-res gastos al Estado al asumir parte de losp a s i vos en el proceso de pri v a t i z a c i ó n .Estos elementos han determinado que la

situación fiscal de gran parte de los países dela región se agudice,generando mayores gas-tos y pocos ingresos.

Como mu e s t ra el cuadro 1, d u rante másde diez años el comportamiento fue volátil yd i ferenciado en las finanzas públ i c a s , e x p r e-

EL COMPORTAMIENTO FISCAL EN LA REGIÓN ANDINA:

LA BRECHA QUE NO SE REDUCE

En la década de los noventa, la economía en la región andina mostró inestabilidad en el cre-cimiento,en parte como resultado de las reformas estructurales y de los shocks externos.

A este comportamiento de inestabilidad económica, le acompañó un creciente déficit públi-co global en América Latina, principalmente desde 1997, alcanzando en 1999 en promedioun déficit fiscal de alrededor del 3% del Producto Interno Bruto (PIB)1, el nivel más alto de ladécada de los noventa. Si bien estas cifras agregadas ocultan situaciones extraordinarias decrecimiento económico o flujos de capital en determinados países, el magro resultado social2

es un factor común en gran parte de los países de la región.

BOLETÍN DE SEGUIMIENTO A POLÍTICAS PÚBLICAS - SEGUNDA ÉPOCA - AÑO III - Nº1

SEPTIEMBRE 2005

TRIBULACIONES FISCALES / En este número se pasa revista al comportamientode la brecha fiscal en los países de la región andina, con un análisis detallado deBolivia en este contexto. El denominado Consenso de Washington marcó el “deberser” de la política fiscal, durante estos últimos 20 años, para los países de la región,con resultados nada alentadores en materia de equilibrios fiscales ni en elmejoramiento de indicadores sociales.

sado en el balance global del sector públ i c ono financiero (SPNF). Sin embarg o, los nive-les de déficit fiscal de las gestiones 2002 y2003 permiten sostener que la situación delas finanzas públicas se ha deteri o rado en re-ferencia a lo registrado a principios de losn ove n t a .

A excepción de Venezuela y Ecuador, quemantienen un superávit, explicado principal-mente porque en los últimos años sus ingre-sos públicos se beneficiaron por el incremen-to en el precio del petróleo. Pero que en elcaso de Venezuela tiene como contrapartidaun comportamiento errático del déficit fiscalen la década de los noventa –la desviaciónestándar del déficit del SPNF es de 5,06–, aello se suma que a mediados de los noventaregistró el déficit más elevado de AméricaLatina, por encima del 13%.

Las polítias fiscales para la crisisLuego de la recesión económica que

a fectó a muchas economías durante 1998 y1999 –por ejemplo, los países de la regiónandina alcanzaron un déficit promedio de2,8 % durante 1999, a p r oximado al prome-dio de A m é rica Latina– varios países adop-taron medidas públicas con el fin de conte-ner y disminuir la brecha fi s c a l ; estas medi-das pueden ser resumidas en los siguientese l e m e n t o s :i Acorde a las “recomendaciones” del Fon-

do Monetario Internacional (FMI), los paí-ses redujeron su gasto público,disposiciónque quitó grados de libertad a la políticafiscal con el riesgo de profundizar o soste-ner el ciclo económico recesivo. Para elcontrol del gasto,principalmente se toma-ron medidas como la eliminación de do-bles pensiones, el incremento de la edad

VENEZUELA Y ECUADOR:EL PODER DEL PETRÓLEO En los últimos 3 años, el aumento progre-

sivo del precio del petróleo brindó mayor re-levancia estratégica al sector de hidrocarbu-ros, aspecto que ha beneficiado y seguirá be-neficiando a países que mantienen esta acti-v i d a d7; de fo rma para l e l a , también generópresiones en el gasto público y costos socia-les, especialmente en países no petroleros,que, en los últimos años, estos costos fueroncompensados medianamente por el incre-mento en los precios de sus productos bási-cos de exportación8.

La importancia del sector hidrocarburosen el PIB y su consecuente aporte a las finan-zas públicas ha logrado otorgar cierto gradode libertad a la política fiscal en algunos de lospaíses cuya matriz de ingresos depende alta-mente de este sector; sin embargo, pese aesta ventaja, no se han dejado de implemen-tar algunas “recetas tradicionales” para la re-ducción de sus brechas fiscales.A fin de ilus-trar todos estos elementos se elaborado unadescripción general de la política fiscal em-prendida en los últimos años en Venezuela yEcuador,debido al peso que tiene la actividadde hidrocarburos en su PIB y a la disponibili-dad de información.

En 1999, la situación de las economías deVenezuela y Ecuador se caracterizó por lapresencia de una aguda recesión económica,la peor sufrida en toda la década de los no-ve n t a , con un notable fo rtalecimiento delprecio de exportación del petróleo9. Poste-riormente, entre 2000 y 2004 se evidencióun comportamiento errático de la actividadeconómica, que estuvo acompañado de uncomportamiento similar del precio del barrildel petróleo y del precio de otros bienes deexportación.A fines de 2004, el aumento de

2 LA PAZ, SEPTIEMBRE 2005

Cuadro Nº 1

SALDO GLOBAL DEL SECTOR PÚBLICO NO FINANCIERO(% de PIB)

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003(p) Desviación Estándar

Bolivia -4,4 -4,2 -4,4 -6,1 -3,0 -1,8 -1,9 -3,3 -4,7 -3,5 -3,7 -6,9 -9,0 -7,9 2,13Colombia -0,6 0,1 1,6 0,2 0,1 -0,3 -1,7 -2,8 -3,7 -4,1 -4,0 -4,1 -3,5 -2,7 1,97Ecuador 0,5 -0,5 -1,1 -0,1 0,5 -1,0 -2,7 -2,1 -4,8 -3,9 1,5 0,4 0,6 1,2 1,92Perú -3,9 -3,1 -2,8 -3,1 -1,0 0,2 -0,9 -3,2 -3,2 -2,6 -2,3 -1,9 1,19Venezuela 1/ -3,6 -3,6 -5,8 -2,1 -13,3 -5,7 6,8 3,6 -4,3 0,7 4,3 -4,5 -1,0 0,2 5,06

Fuente: Elaboración propia en base a datos del ILPES-CEPALNota: (p) preliminar(1) corresponde al sector público reducido

de jubilación, un mayor control y fortaleci-miento de las finanzas municipales y unamayor transparencia fiscal. Pero quizás elajuste más significativo del gasto haya sidoa la inversión pública, pues, según la CE-PAL, este recorte podría agravar el ya cró-nico déficit de infraestructura de la regióny podría mermar el potencial crecimientode largo plazo de las economías.Para el ca-so de los países de la región andina, la ten-dencia global del gasto de capital declinógradualmente: en promedio el gasto decapital respecto al PIB se redujo de 8,4%en 1996 a 6,7% en 20033.

ii Se implementaron leyes de responsabili-dad fiscal en las que se fijaron límites máxi-mos a la expansión del gasto público y me-tas plurianuales de déficit

4.

iii Se gestionaron estrategias de reestructu-ración y compra de la deuda pública; en elprimer caso, se cambió deuda de cortoplazo por una de mediano y largo plazo;asimismo, se dio una tendencia al uso dedeuda interna, lo que debió reducir la ex-posición de los países a los vaivenes cam-biarios, empero, también generó elevadoscostos en el servicio.

iv Reformas tributarias dirigidas a incremen-tar los ingresos públicos5. Éstas se caracte-rizaron principalmente por el establ e c i-miento de nuevos instrumentos y penaspara reducir la evasión y elusión impositi-va, la creación de impuestos al flujo finan-c i e r o, m o d i ficaciones al IVA (alícuota yexenciones) y modificaciones de la alícuo-ta del impuesto a la renta (en 1998 la alí-cuota del impuesto a la renta en promediopara América Latina a personas naturalesy jurídicas fue de 29,8% y 30,4% respecti-vamente, en tanto que a julio del 2004 seregistro 28,8% y 26,6%)6.

precios y la reactivación de la demanda inter-na condujeron a un crecimiento favorable dela actividad económica, del 18% para Vene-zuela y 6,3% para Ecuador. Este crecimientofue mayor a la gestión anterior y al desempe-ño registrado en la década de los noventa10.

En términos de política económica, E c u a-dor orientó sus esfuerzos a sostener e im-pulsar un nu e vo esquema monetari o : e nenero de 2000 se sustituyó el Sucre por dó-lares ameri c a n o s , medida que fue acompa-ñada por reglas precautorias para el manejode las finanzas públ i c a s , como el control delgasto públ i c o, debido a que, en economíasd o l a ri z a d a s , la política monetaria tiene me-nos posibilidades de influir en el sector real.Una de las implicaciones de estas medidasfue que la política fiscal se constituyó en elp rincipal instrumento de política económicap a ra este país.

En el caso de Venezuela, la orientación dela política económica tuvo ajustes entre 2000y 2004; al principio se pretendió encaminaruna política fiscal expansiva (Ver recuadro)en la idea de canalizar los ingresos por la ven-ta de hidrocarburos a la reactivación de lademanda interna; sin embargo,debido a pro-blemas políticos, a la incertidumbre genera-da en el sector privado y a reformas en la po-lítica cambiaria se sobrevino una etapa rece-siva de la economía, compensada en los últi-mos tres años por el sostenido incrementodel precio del petróleo.

Como se observa en líneas generales enambos países existieron contextos económi-cos y políticos diferenciados, que llevaron enambos casos a asumir medidas fiscales apro-ximadamente similares (control del gasto eincremento de ingresos).

Ingresos públicosAmbos gobiernos sostuvieron un conjun-

to de medidas dirigidas a incrementar sus in-gresos no petroleros, principalmente enca-

minando reformas al sistema tributario. Deesta manera, las características de la estruc-tura de los ingresos públicos de estos dos pa-íses pueden ser resumidos en tres aspectos:i Pa rticipación elevada de los ingresos petrole -

r o s : A diferencia de otros países,Ve n e z u e l ay Ecuador mantienen una part i c i p a c i ó nmixta en las actividades en el sector hidro-c a r bu r o s , esto es,p a rticipan tanto el sectorp rivado como el estatal en parte de la ca-dena de hidrocarbu r o s ; esta fo rma de par-ticipación no solo significó acceder a regalí-as e impuestos por esta actividad, t a m b i é nr e p r e s e n t ó , t ra n s ferencias directas al sec-tor público por la venta de hidrocarbu r o s .En el caso de Ecuador, la participación delos ingresos petroleros en el total de ingre-sos públicos representa, en promedio,a l r e-dedor del 30,7%; i n fo rmación preliminarmostró que en 2003 estos ingresos crecie-ron en no menos del 19,7%.Pa ra Ve n e z u e-l a , la situación es aun más favo ra bl e, c o n s i-d e rando el superávit de operaciones deP DV S A , éstos representan alrededor de54% de los ingresos públ i c o s1 1; sin embar-g o, si se consideran los ingresos públ i c o spor el impuesto a la renta y a la ganancia dec a p i t a l , la participación de los ingresos pe-troleros en el total de ingresos públicos al-canzaría aproximadamente el 60%.Los extra o r d i n a rios ingresos genera d o spor el sector hidrocarbu r o s , aunque de ca-rácter inestable e imprevisibl e, condujo aque Venezuela y Ecuador instaura ran fo n-dos de estabilización con el fin de atenuar ele fecto sobre las cuentas públicas de las va-riaciones de los ingresos que proporcionala actividad hidrocarbu ri fe ra1 2. Estos fo n d o stambién sirv i e r o n , en el caso de Ecuador,p a ra comprar títulos de deuda públ i c a1 3.

ii Sistema tributario regresivo: Para Ecuador,los ingresos tributarios representan apro-ximadamente, en promedio, el 52% de losingresos públicos. En tanto que Venezuela

muestra una alta dependencia de sus in-gresos petroleros, pues, en promedio, laparticipación de los ingresos tributarios enlos últimos diez años es del 32% de sus in-gresos públicos.En ambos casos,el sistematributario es regresivo debido a que su es-t ru c t u ra se basa principalmente en im-puestos indirectos al consumo; para Ecua-dor, en promedio, el 76% de las recauda-ciones proviene de impuestos indirectos alconsumo,mientras que paraVenezuela es-ta proporción alcanza el 69%.En los últimos años ambos países han in-corporado algunas modificaciones en suestructura impositiva, que puede ser resu-mida en tres aspectos:

• Modificaciones al impuesto al valor agre-gado (IVA): como se observa en el cuadro2, en el caso de Ecuador y Venezuela la alí-cuota inicial fue del 10%, proporción queaumentó hasta alcanzar en el 2004 un 12%y 16% para Ecuador y Venezuela, respecti-vamente. Esta tendencia también se repi-tió en América Latina: de una tasa inicialpromedio de 10,9%, se incrementó, en ju-lio de 2004, a 14,6%.

• Creación de impuestos que gravan el flujofinanciero: En Ecuador se denominó im-puesto a la circulación de capitales. Fuecreado en diciembre de 1998, con una alí-cuota inicial de 1% –luego bajó a 0,8%14–que gravaba al valor de todas las operacio-nes y transacciones que se realizaban através del sistema financiero, sea en mone-da nacional o extranjera. En Venezuela seregistró el impuesto al débito bancario15,que entró en vigencia en 2002 con una alí-cuota inicial del 1%; sin embargo,medianteLey de 2004, junto a otras reformas, se es-tableció una alícuota de 0,5%, vigente has-ta el 31 de diciembre de 200516.

• Reformas a la administración tributaria di-rigidas a mejorar su eficiencia: Ecuador seconstituye en uno de los principales ejem-

3LA PAZ, SEPTIEMBRE 2005

Cuadro Nº 2

ALÍCUOTAS DEL IMPUESTOAL VALOR AGREGADOTasa general (%)

Fecha Tasa Jul- Oct- Mar- Sep- Jul- Jun- Mar- Jul- Dic- Jul- Jul-introducción inicial 92 93 94 95 96 97 99 00 02 03 04

Ecuador Jul-70 10 10 10 10 10 10 10 10 12 12 12 12Venezuela Oct-93 10 ... 10 10 10 10 16,5 16,5 15,5 15,5 16 16Prom. América Latina 10,9 12,1 12,0 11,7 13,1 13,5 14,0 14,2 14,2 14,2 14,5 14,6

Fuente:Tanzi (2000) para 1992 a 2000, Centro Interamericano de Administraciones Tributarias (CIAT) para 2002 y 2003 y datos oficiales de los países para 2004.

a la variación del precio del petróleo, losingresos fueron menores a los gastos pú-blicos.Por ello, los ajustes que se realizaronen el gasto público se enfocaron, en parte,en la reducción del gasto de capital. En elcaso de Venezuela, en el último lustro de ladécada de los noventa, la participación delgasto de inversión en el total del gasto pú-blico fue, en promedio, de 24%; a fines de2003,esta participación se redujo a 16%.Elimpacto de estas reducciones en la forma-ción bruta de capital fijo (FBKF) ha sido sig-nificativo: entre 2002 y 2003, la FBKF pasóde 14,1% a 9,5% del PIB.Ecuador también registró una reduccióndel gasto de capital. En 1999, la part i c i p a-ción de este gasto era de 24%,que en 2003se reduce a 22%; sin embarg o,esta cifra re-lativa oculta una caída del gasto de capitalen términos absolutos:entre 1997 y 2000la tasa de crecimiento promedio es negati-va (-11%), con una recuperación en su ri t-mo de crecimiento a fines del 2003 (1%).

c) La deuda pública: Frente a la carga de ladeuda pública, ambos países gestionaronmedidas dirigidas a su reestructuración yrecompra, con el fin de reducir el gasto enintereses (servicio) y ajustar el saldo dedeuda pública (interna y externa).En el caso de Ecuador, el control de ladeuda pública era una necesidad antes

plos del impacto de una reforma en la ges-tión tributaria, mediante Ley Nº 41, el 13de noviembre de 1997 fue creado el Ser-vicio de Rentas Internas; el resultado deesta medida se expresó en un aumento enla presión tributaria, que pasó del 8% a11,3% entre 1998 y 2002.

GastosConsiderando el periodo 2000-2003, la

orientación de la política fiscal en ambos paí-ses fue, inicialmente, distinta. Mientras queEcuador introdujo cri t e rios restri c t i vos algasto públ i c o, Venezuela pretendía aplicarmedidas expansivas; no obstante, al final elpropósito de la política fiscal convergió alcontrol y reducción del gasto público.

Respecto al comportamiento del gastopúblico en ambos países, las característicasmás importantes son las siguientes:

a) El gasto corriente: Al igual que en muchospaíses de la región,el gasto corriente man-tiene un elevado peso sobre el total delgasto públ i c o ; i n fo rmación preliminar a2003 da cuenta que paraVenezuela el gas-to corriente significa el 69% del gasto pú-blico, mientras que para Ecuador la pro-porción es un poco mayor, 78%. El gastocorriente tiene, como variables determi-nantes de su inflexibilidad, al pago de sala-

rios, el servicio de la deuda pública y el detransferencias públicas17.La imposibilidad de ajustar este tipo degastos, además de su crecimiento sosteni-do, dan cuenta de posibles efectos en elahorro público en el mediano y largo pla-zo, costo que por el momento es atenua-do por los ingresos por la venta de hidro-carburos.Para Ecuador, luego de que el pago de sa-larios alcanzara un crecimiento de aproxi-madamente 52% en 2001,su ritmo de cre-cimiento se redujo hasta alcanzar un 29%en 2003;a pesar de ello, la participación deesta partida en el total del gasto público en2003 fue de 35%,mayor al evidenciado enla gestión anterior (29%).En el caso de Venezuela, la orientación delgasto público fue más activa. En 2000, elpago de salarios creció en un 44% y lacompra de bienes y servicios creció a unritmo muy superior (77%). Como ya semencionó, este comportamiento fue fre-nado por problemas políticos en la gestión2002; esta situación pretendió ser com-pensada en el último trimestre de 2003–precios altos del petróleo mediante– através de la concesión de un bono especiala los empleados públicos.

b)El gasto de capital18: Debido al comporta-miento volátil de la actividad económica y


Cuadro Nº 3

EVOLUCIÓN DE LA DEUDA PÚBLICA

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004(p)

EcuadorDeuda pública (Mill $us) 13.857 14.491 14.237 15.675 16.767 14.168 14.174 14.159 14.509 14.564Deuda interna 1/ 1.478 1.863 1.658 2.435 3.015 2.833 2.801 2.771 3.016 3.492Deuda externa 12.379 12.628 12.579 13.241 13.752 11.335 11.373 11.388 11.493 11.072Deuda pública (% PIB) 68,6 68,1 60,2 67,4 100,6 88,9 67,4 58,2 53,3 48,9Deuda interna 1/ 7,3 8,8 7,0 10,5 18,1 17,8 13,3 11,4 11,1 11,7Deuda externa 61,3 59,4 53,2 56,9 82,5 71,1 54,1 46,8 42,3 37,2

VenezuelaDeuda pública (Mill $us) - 27.896 26.592 26.425 27.219 30.899 35.777 32.420 36.897 -Deuda interna - 2.387 2.642 2.985 4.399 9.085 13.252 9.881 12.736 -Deuda externa - 25.509 23.950 23.440 22.820 21.814 22.525 22.539 24.161 -Deuda pública (% PIB) - 45,2 30,9 28,4 28,2 26,2 29,9 41,0 42,9 -Deuda interna - 3,9 3,1 3,2 4,6 7,7 11,1 12,5 14,8 -Deuda externa - 41,3 27,9 25,2 23,6 18,5 18,8 28,5 28,1 -

Fuente:CEPALNota: Información elaborada en base a información de la oficina de crédito público,Ministerio de Finanzas de Venezuela, y el Banco Central y Ministerio de Economía y Finanzas del Ecuador(p) Preliminar.Último dato a septiembre de 2004.1/ Deuda interna del gobierno central.

Venezuela: gasto influido por crisis política

D u rante los primeros años de la adminis-t ración de Hugo Chave z , se promovió unmodelo de crecimiento impulsado por elE s t a d o,con una fuerte intervención del sec-tor público en la provisión de bienes y ser-v i c i o s , junto con unidades militares se cons-t ru yeron y reconstru yeron casas, se repara-ron escuelas, h o s p i t a l e s , a l b e rg u e s , por otrol a d o, dentro de las denominadas Leyes Ha-bilitantes (aprobadas entre 2000 y 2001), s eencaminaron refo rmar en el sector agra ri o,se favoreció a los pescadores art e s a n a l e s , s efacilitó el acceso al crédito para proye c t o sde cooperativas y asociaciones, la Ley deS e g u ridad Social garantizó una pensión mí-nima vital para todos a los 65 años, t a m b i é nse estableció una red de servicios de saludp ú blica gra t u i t a ,entre otras medidas de cor-te social.

A pesar de los precios relativamente altosdel petróleo, el comportamiento del gastopúblico en Venezuela fue mayor al del ingre-so, el déficit de 2001 fue causado principal-mente por una política fiscal expansionista; aesta gestión le continuó una aguda crisis po-lítica,que se manifestó de manera pronuncia-da en abril y diciembre de 2002.

Inicialmente el gobierno venezolano fuederrocado durante dos días para luego serrepuesto; en un segundo momento, los par-tidos políticos de oposición y entidades em-presariales y obreras convocaron a un paroque se prolongó desde diciembre de 2002hasta enero de 2003, provocando una brus-ca caída de la producción y las exportacionesde petróleo.A razón de todo lo anterior, lasgestiones 2001 y 2003 cerraron con un ba-lance fiscal negativo.

De no ser por esta crisis política – en laque es preciso recordar una part i c i p a c i ó ndel gobierno estadounidense fuert e m e n t ec riticada por su apuesta al derr o c a m i e n t odel presidente Hugo Chavez– el desempe-ño fiscal podría haber sido otro, el que hu-biese continu a d o, de la mano del precio al-to del petróleo, algo que no suele estarpresente en los manuales del FMI: la expan-sión del gasto.

que una posibilidad, pues el alivio de ladeuda pública posibilitaría mayores gra-dos de libertad a la política fiscal (su pri n-cipal instrumento de intervención públ i-ca en la economía real). La reestru c t u ra-ción de la deuda pública externa con losacreedores privados y la Ley de Respon-sabilidad y Transparencia Fiscal que esta-blecía reducir la deuda pública y el défi c i tfi s c a l1 9 l o g raron disminuir el saldo de deu-da extern a . Como se puede observar enel cuadro 3, en 1999 el saldo de deudae x t e rna era de $us 13.700 millones,m o n-to que se redujo a $us 11.000 millones en2 0 0 4 .Un elemento particular, y similar a lo queacontece en Bolivia, es que el gobierno deEcuador también recurre a la contrataciónde deuda interna con el Instituto Ecuato-riano de Seguridad Social (IESS), que pue-de invertir hasta el 50% de sus activos enel sector público20.A pesar del crecimiento en el saldo de ladeuda públ i c a , la participación de estemonto respecto al PIB se redujo, este indi-cador de solvencia paso de 68,6% a 48,95entre 1995 y 2004.ParaVenezuela la orientación de una polí-tica fiscal activa puede explicar en parte elaumento en el saldo de deuda interna; enla gestión 2000 el crecimiento de deuda

interna fue mucho mayor al registrado an-teriormente, llegando a duplicar el saldode la gestión anterior. Esta tendencia demayor endeudamiento y contracción de laactividad económica se tradujo en un de-terioro del indicador de solvencia:en 1999la relación deuda/PIB fue de 28,2%, mien-tras que en la gestión 2004 esta relaciónasciende a 42,9%.

CONCLUSIÓNA razón de todo lo anterior, en los últimos

cinco años, como en parte de la década delos noventa, el contexto externo ha propor-cionado beneficios que no han sido sosteni-bles en las economías de la región; esta vola-tilidad imprevisible se ha traducido en eleva-dos costos económicos y sociales.

Asumir que la situación económica estamejorando en los países de América Latina,por lo evidenciado en los últimos años, pue-de resultar una conclusión apresurada, si biense puede ser muy optimista al observar elc o m p o rtamiento positivo de las vari a bl e smacroeconómicas, se debe anteponer a ese“beneficio” el impacto en las condiciones devida de la población.

Lo recomendable en estas condiciones dedependencia, será dirigir la mirada y las eva-luaciones a los acontecimientos económicosy políticos de las principales economías del


mundo, solo así podremos evaluar si las eco-nomías de la región mantendrán los nivelesde crecimiento de los últimos años.

Aun con comportamientos económicospositivos, las finanzas públicas en los países dela región no han mejorado.Y es que los mé-todos de mejoramiento fiscal promov i d o spor el BM y el FMI –que buscaban fundamen-talmente transferir las empresas públicas alsector privado antes que mejorar las condi-ciones de las finanzas– les redujeron las posi-bilidades de ingresos por venta y compra debienes y servicios e incrementaron el pesode los impuestos indirectos y de créditos enlos ingresos públicos.

Cabe destacar que los países que tienenuna participación mayor en el control de larenta de los hidrocarburos (Venezuela yEcuador), los ingresos han mejorado, aunquepersisten los problemas en la eficiencia delgasto y de la inversión pública.

NOTAS1 El resultado financiero del gobierno central también

terminó la década de los noventa con el déficit más al-to de ese período (2,7% del PIB). Cf. CEPAL. EstudioEconómico de América Latina y el Caribe 1999-2000.Santiago de Chile.

2 En 1995 el desempleo en América Latina y el Caribefue de 8,5%,en tanto que en las gestiones 2002 y 2003el nivel de desempleo sobrepasa el 10%. La relaciónentre la proporción que recibe el 20% más rico y laque recibe el 20% más pobre se ha deteriorado, porejemplo: para Venezuela y Argentina esta relación en1990 fue de no menos del 13%, en 1999 esta cifra as-ciende a 18% y 16% respectivamente, el único paísque muestra que la relación se ha duplicado es el deBolivia, que pasó de 21 a 48% entre 1990 a 1999 res-pectivamente. Cf. Revista de la CEPAL Nº 80.

3 Países como Colombia y Venezuela redujeron enpromedio el gasto de capital medido respecto al PIBde un 11% a 8,4% de 1996 al 2003 respectivamente,en tanto que Bolivia, Ecuador y Perú registraron simi-

lar compor t a m i e n t o, en promedio de 6,7% a 5,5%respecto al PIB.

4 Los gobiernos de Argentina, Brasil, Ecuador y Perúhan aprobado leyes de responsabilidad fiscal. Cf.CEPAL Estudio económico de América Latina y elCaribe 1999-2000.

5 Pa ra el incremento de ingresos se vio: (a) combina-ción de nu e vos impuestos (3 países); (b) aumento delas tasas de impuestos en existencia (5 países); ( c )m e j o ras en la fi s c a l i z a c i ó n , recaudación y reducciónde la evasión (6 países); (d) eliminación de exe n c i o-nes y aumento de bases tri bu t a rias (4 países). C f . C E-PAL Estudio económico de A m é rica Latina y el Cari-be 2001-2002.

6 Ver www.eclac.cl7 Considerando la estructura del producto interno bru-

to (PIB), en el caso de Venezuela y Ecuador las activida-des de extracción de petróleo crudo, gas natural y ac-tividades de servicios relacionadas representan el 26%y 20% respectivamente; en tanto que para Bolivia, Pe-rú y Colombia la actividad no es muy representativa enel PIB, en Bolivia la participación es de aproximada-mente el 6,9%, en tanto que para los dos últimos nosobre pasa el 3,5%.Si observamos la exportación de productos hidrocar-bu ri fe r o s , en la gestión 2003 cifras de la CEPAL dancuenta que Venezuela registró un 80% de export a c i o-nes petrolera s , Ecuador mostró 43% sobre el total dee x p o r t a c i o n e s , en tanto que Bolivia, Perú y Colombiala participación es de 23%, 7,4% y 27%, r e s p e c t i v a-m e n t e.

8 Cf: “Balance preliminar de las economías de AméricaLatina y el Caribe 2004”, CEPAL.

9 Información de Energy Information Administration dacuenta que a principios de 1998 el precio de petróleofue de aproximadamente 10 $us, precio que aumentópaulatinamente hasta alcanzar un poco más de 30 $usel barril a fines de la gestión 2000 (Ver World Oil Mar-ket and Oil Price Chronologies: 1970-2003).

10 En la gestión 2003 Ecuador y Venezuela crecieron auna tasa de 2,3% y -9,7% respectivamente, y durante ladécada de los noventa la tasa promedio de crecimien-to fue aproximadamente 2,5% para ambos (el prome-dio de Venezuela es reducido debido a que en dosaños el crecimiento fue negativo y en un año fue deaproximadamente cero)

11 Información del sector público restringido, que estáconformado por : Gobierno Central Presupuestario,


PDVSA, Muestra de Empresas Públicas No Financie-ras, IVSS, FOGADE y FIV. La información fue obtenidadel Ministerio de Finanzas de Venezuela.

12 En Ecuador se creo el Fondo de Estabilización, Inver-sión Social y Productiva y Reducción del Endeuda-miento Público (FEIREP);mientras que en Venezuela secreo el Fondo de Estabilización Macroeconómica(FEM), creado en 2004. Fondos con características si-milares en la región existieron en: Chile, el Fondo deCompensación del Cobre (creado en 1985 y activadoen 1987); Colombia, el Fondo Nacional del Café (cre-ado en 1940) y el Fondo de Ahorro y Estabilización Pe-trolera (FAEP) (creado en 1995); México, el Fondo deEstabilización Petrolero (FEP) (creado en 2000).Balan-ce preliminar de las economías de América Latina y elCaribe 2004.

13 Por ley se estableció que el 70% de los recursos acu-mulados en este fondo debe destinarse a la recomprade la deuda pública externa

14 http: //www.sri.gov.ec/pages/guia_contribuyente/prin-cipales_impuestos/guia_icc/icc.html.

15 h t t p : / / w w w. s e n i a t . g ov. ve / p l s / p o r t a l / d o c s / PAG E / S E-N I AT _ CA / 0 2 I N F O R M AC I O N / 2 . 1 T R I B U TO S _ I N-T E R N O S / 2 . 1 . 2 I M P U E S TO S _ N AC I O N A L E S / 2 . 1 . 2 . 2 IM P U E S TO S _ I D B / I D B 0 1 _ D E F I N I C I O N E S _ BA S I-CAS.PDF

16 Otros países con actividades en el sector hidrocarbu-ros, también incorporaron un impuesto al flujo finan-ciero, en Colombia se modificó la alícuota de 3 a 4 pormil, resultado de la reforma tributaria iniciada en el2001,en el caso de Perú este impuesto entró en vigen-cia a principios del 2004, con una alícuota del 0,1%.

17 Según un informe de recomendaciones para la estra-tegia de asistencia al país de Ecuador, se sostiene quelos gastos públicos han sido extremadamente inflexi-bles,el 95 por ciento del presupuesto está asignado deantemano al servicio de la deuda, sueldos públicos ogastos por mandato legal, lo que deja apenas el 5 porciento para poder hacer los reajustes requeridos.Verwww.worldbank.org

18 En base a cifras de la CEPAL.19 Que estipuló que el 70% de los ingresos fiscales que se

genere con la puesta en marcha de la OCP (construc-ción del Oleoducto Crudo Pesado) deberían destinar-se al rescate de la deuda pública. Cf. Estudio económi-co de América Latina 2000-2001, 2001-2002, 2002-2003 y 2003-2004.

20 Cf. Estudio económico de América Latina 2003-2004

Durante la gestión 2004, este favorablecontexto externo se expresó positivamenteen los niveles de recaudación de renta inter-na y de ingresos por regalías; sin embargo,es-ta situación no ha remediado el aún elevadodéficit fiscal. En este sentido, si bien es ciertoque a mediados de los noventa este indica-dor alcanzó a 1,9% –el más bajo en este pe-ríodo – la presión del gasto público, la volati-lidad de los ingresos públicos y las fluctuacio-nes de la economía internacional han signifi-cado que en la gestión 2002 el déficit trepa-ra a 8,8%, el más alto en toda la región deAmérica Latina.

Luego de este pico, el déficit fue controla-do –en 2004 llegó a 5,5% – a través de polí-ticas de control del gasto público, medidasextraordinarias de recaudación de ingresostributarios y las donaciones recibidas del ex-terior.A pesar de estas acciones, que no hansolucionado los problemas estructurales enla composición del gasto y de los ingresospúblicos, hace suponer que el nivel de déficitserá una meta de difícil sostenimiento.

SENSIBILIDAD Y FRAGILIDADEN LOS INGRESOS PÚBLICOSFrente a la necesidad de dar grados de li-

b e rtad a la política fi s c a l , el problema del défi-cit debió ser encarado con medidas diri g i d a sa incrementar los ingresos públicos prove-nientes de la renta del capital. Sin embarg o,estas han apuntado a mantener la actual es-t ru c t u ra del sistema tri bu t a rio con medidasd i rigidas a mejorar la eficiencia recaudadora ycon la creación de impuestos extra o r d i n a-ri o s .

Por tanto, la población debió haber espe-rado una reposición -en forma de gasto so-cial- de aquellos recursos destinados al pagode tributos,principalmente en asignaciones aservicios esenciales como salud y educación.Los datos sobre estos dos tipos de gasto pú-blico, para el periodo 1995-1997, un prome-dio de 10,24% respecto del PIB,en tanto quelos impuestos pagados por consumidores

respecto al PIB para el mismo período fue-ron de 12,07%. En resumen, la pobl a c i ó naporto más de lo que recibió en serviciospúblicos esenciales.

Por otro lado, como se mencionó anteri o r-m e n t e, el ahorro público en los últimos añosfue insuficiente e incluso nulo para sostenerlos niveles de inve rsión en apoyo a la produc-ción e inve rsión social3. F i n a l m e n t e,habría quec o n s i d e rar que poco más del 60% de la pobl a-ción se encuentra en una situación de pobre-za y que el actual sistema tri bu t a rio es regresi-vo,por lo tanto,es posible afi rmar que las me-didas tri bu t a rias tienen un mayor efecto en elconsumo de gran parte de las familias.

En los últimos cinco años, al igual que entoda la década de los noventa, las recauda-ciones tributarias se constituyeron en la prin-cipal fuente de ingresos públicos. En prome-dio la participación de estos ingresos fue del45%.Para la presente gestión es de 54%.

Un segundo elemento que no ha variadoes la dependencia de los recursos externos.Si consideramos los desembolsos por crédi-to externo y las donaciones, la participaciónen promedio de este grupo llega a no menosdel 32% sobre el total de ingresos. Finalmen-te, la categoría de “Otros ingresos propios”


BOLIVIA:

FINANZAS PÚBLICAS ENARENAS MOVEDIZAS

El favorable comportamiento del precio de los bienes de exportación1, explicado por lacreciente demanda de las principales economías del mundo, dio como resultado un leve

crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB): de 1,68% en 2001 a 3,58% en 2004. En el fon-do, este comportamiento encubre la fragilidad y dependencia de la economía boliviana res-pecto de la política económica que emprendan las economías de EE.UU, China y Japón2.

Cuadro Nº 1

ESTRUCTURA DE LOS INGRESOS PÚBLICOS(En porcentajes)

Proyecto2000 2001 2002 2003 2004 2005(1)

Tributos 44,2 42,0 45,2 42,4 51,7 54,1Otros ingresos propios 33,0 26,0 21,9 18,2 14,1 15,2Desembolsos de deuda 17,1 26,1 26,8 32,1 27,4 23,9Donaciones 5,6 5,9 6,1 7,2 6,8 6,9Total 100 100 100 100 100 100

Fuente: Elaboración propia con base en información de la UPF,BCB,Viceministerio de Tesoro y Crédito Público,Ser-vicio de Impuestos Nacionales y PGN 2005.Nota: (1) Información construida con base en el PGN 2005, cifras que se prevé se modificarán debido a la aplica-ción de la nueva Ley de Hidrocarburos.

ha mostrado una paulatina reducción en suparticipación, pasando de 33% a 14% entrelas gestiones 2000 a 2004, situación que seexplica, principalmente, por la privatizaciónde refinerías lo que afectó los ingresos porventa de hidrocarburos.

Este escenario es el resultado de las refor-mas de la década de los noventa, principal-mente la privatización de las empresas esta-tales, que condujo a una disminución de los

ingresos por la venta de bienes y servicios4.Entre 1980 y 1986 la participación de estosingresos sobre el total de ingresos corrientesfue del 77%,mientras que entre 1997 y 2004la participación se redujo a 18%5.

Como se observa, la estructura de ingre-sos públicos no mostró grandes variaciones,pues se mantiene un sistema tributario re-gresivo y dependiente de las fluctuaciones dela actividad económica; alta dependencia delos recursos de financiamiento bilateral ymultilateral. Por lo evidenciado en los últimosaños, el sistema tributario ha sido auxiliadopor medidas excepcionales, d e n o m i n a d a sprogramas transitorios cuyo propósito fueatenuar la caída de los ingresos públicos.

RECAUDACIONES TRIBUTARIAS Y MEDIDAS EXCEPCIONALESLa participación de las recaudaciones tri-

butarias en los ingresos públicos está deter-minada en gran medida por el comporta-miento del mercado interno y la volatilidaddel mercado internacional.

Por ejemplo, en la gestión 2001, debido ala desaceleración económica mundial6 y a lac o n t racción de la actividad económica degran parte de los países de América Latina yel Caribe7, los niveles de recaudación tributa-ria para Bolivia se redujeron.Mientras que el2000 ésta creció a una tasa del 21,7%,a 2001su crecimiento fue de -1,41%. En términosabsolutos se recaudaron Bs 102 millonesmenos respecto a la gestión anterior, similarsituación a lo que sucedió con las recauda-ciones por renta aduanera, cuya tasa de cre-cimiento fue negativa, (-13,6%).

Analizando la estructura de los ingresostributarios, se observa una caída,en términosrelativos, en gran parte de los impuestos. Es-to se explica, en el caso de la renta aduanera,por las menores importaciones registradas yque tuvieron su efecto en la disminución delas recaudaciones por ICE (en 2001 el ICE tu-vo un comportamiento negativo de -85%).

Otras disposiciones que también tuvieronefecto en la disminución de ingresos tributa-rios fue la reducción del Gravamen Arance-lario (GA) para bienes producidos fuera dela Comunidad Andina de Naciones (CAN)8,en el marco de los compromisos asumidospor el Estado boliviano, principalmente conel MERCOSUR.

En resumen, además de factores internos(contracción de la demanda agregada) y defactores externos (la volatilidad de los pre-cios de bienes de exportación y la crisis eco-

nómica mundial), el proceso de apertura delos mercados ha empujado al Estado a for-mular acuerdos o medidas públicas que afec-taron los niveles de recaudaciones tributariasen el país.

Frente al paulatino y sostenido crecimien-to del gasto público, la urgencia por captarmayores ingresos ha llevado al gobierno a laaplicación de medidas de corte temporal yreformas dirigidas a sancionar la evasión y laelusión: (i) reforma al Código Tributario, ge-neró mayor presión tributaria por el temor alas sanciones penales, entre el 2000 al 2004aumentó de 13,96% a 15,18%, respectiva-mente9; (ii) la creación del Impuesto a lasTransacciones Financieras,que recaudó en elprimer semestre de su vigencia Bs 316 millo-nes10, representando el doble de recaudacio-nes por RC-IVA para similar periodo, y apro-ximadamente 34% de las recaudaciones porel IVA efectivo; (iii) programas para la capta-ción de recursos extraordinarios. El primerofue creado en la gestión 2001 mediante Ley2152, posteriormente, en la gestión 2003,mediante Ley 2492, se estableció el Progra-ma Tra n s i t o ri o, Vo l u n t a rio y Excepcional(PTVE) para el tratamiento de adeudos tri-bu t a rios en mora al 31 de diciembre de2002, que luego fue ampliado mediante LeyNº 2626. Estos programas, más las medidasdirigidas a la nacionalización de vehículos in-documentados, compensaron la caída en larecaudación de algunos tributos.

LOS INGRESOSPOR LA ACTIVIDAD HIDROCARBURÍFERAEn los últimos años, la elevación perma-

nente del precio del barril del petróleo haevidenciado la importancia estratégica delsector de hidrocarburos en economías quemantienen esta actividad, relevancia que pa-sa por su efecto en las finazas públicas y co-mo insumo energético esencial para la pro-ducción, beneficios que varían de acuerdo auna mayor o menor participación del Estadoen la cadena de hidrocarburos.

En el caso de Bolivia, los ingresos por rega-lías petroleras han mostrado un comporta-miento ascendente, que se explica en partepor el incremento del precio del barril delpetróleo y en su mayoría por el crecimientode los niveles de exportación de gas11. En1997 los ingresos por regalías fueron de $us77,7 millones, m i e n t ras que en la gestión2004 fue de $us 293 millones. Esta última ci-fra representó, aproximadamente el 48,2%de la inversión pública ejecutada en 2004,y el

53% de las recaudaciones por IVA en la mis-ma gestión.

Mediante Ley Nº 1606 se creó el Impues-to Especial a los Hidrocarburos y sus Deriva-dos (IEHD), dirigido a gravar la comercializa-ción de hidrocarburos o sus derivados en elmercado interno, sean éstos producidos in-ternamente o importados.El DS 24055 esta-bleció un monto fijo en bolivianos por litrodel producto comercializado o importado;es decir, se fijó precios de comercializaciónde un conjunto de productos.

Las diversas modificaciones en los preciospara el IEHD originaron un comportamientomuy particular en las recaudaciones por esteimpuesto. Inicialmente, los precios se incre-mentaban cada fin de año y respondían a re-querimientos fiscales. Posteriormente, a par-tir del Reglamento de Precios de 1997, losprecios internos de los productos dentro delIEHD se ajustan a los precios de los produc-tos con características técnicas y calidad, si-milares en el mercado internacional12, es de-cir, los precios internos varían según el com-portamiento de los precios del mercado in-ternacional.

La sujeción de los precios internos a losprecios internacionales ha llevado al gobier-no a formular medidas dirigidas a atenuar elefecto de las fluctuaciones del precio inter-nacional del petróleo en los precios del mer-cado interno.Estas medidas dieron lugar a unpasivo para las finanzas públicas y a un com-portamiento volátil de las recaudaciones porIEHD.

La info rmación oficial mu e s t ra que las re-caudación por IEHD se redujo paulatina-mente desde la gestión 2000, en la cual lasrecaudaciones crecieron en 417% respectoa la gestión anteri o r, dinámica que no se re-flejo en los siguientes años, r e g i s t rando dosmomentos con tasas negativas de creci-miento (-6,3% y -17,1% en la gestión 2001 y2 0 0 3 , r e s p e c t i v a m e n t e ) , y cerrando en lagestión 2004 con un crecimiento del 5,5%.

Sin embargo, a pesar de las medidas queafectaron las recaudaciones por IEHD, los in-gresos por este concepto mantienen ciertarelevancia en las recaudaciones tributarias.En la gestión 2004, estos recursos represen-tan el 49% de los impuestos recaudados porIVA e ICE importaciones, el 62% de las re-caudaciones en mercado interno por IVA enefectivo y representan 25% más que los re-cursos recaudados por impuestos en valoresmercado interno13.

El 2005 las actividades del sector hidro-carburos aportará con mayores recursos al


erario nacional, debido a la nueva Ley de Hi-drocarburos. Mientras en el presupuesto del2005, el gobierno proyectó la recaudaciónde un poco más de $us 90 millones con lacreación del Impuesto Complementario alos Hidrocarburos,14 esta cifra resultó insigni-ficante frente a los $us 264 millones que seprevé recaudar en la presente gestión con elImpuesto Directo a los Hidrocarbu r o s(IDH)15, monto que representa aproximada-mente el 54% del déficit fiscal de 2004. Noobstante, todavía existen algunos aspectospendientes, por ejemplo, el tratamiento quese dará a los campos marginales y pequeños,el que podría significar alguna modificaciónen el nivel de recaudación estimado.

Por otro lado, como se preveía, la distribu-ción de lo recursos por hidrocarburos fueuno de los aspectos debatidos en su formu-lación. En ese marco, los gobiernos munici-pales solicitaron acceder a los recursos delIDH;es decir, que este impuesto ingrese en labolsa de aquellos tributos que son co-parti-cipables a nivel municipal. Esta demanda fueacogida antes de la promulgación de la Leyde Hidrocarburos; sin embargo, la Ley apro-bada no atendió el pedido de los gobiernosmunicipales.

Si consideramos las previsiones de recau-dación por el IDH, éste estaría aumentandola participación de los impuestos que sonpagados por las empresas, si bien es cier t oque el gráfico refleja que las contri bu c i o n e sque realiza el consumidor tiende a disminu i r,esta conducta no se refleja en su presión tri-bu t a ri a , entre 1999 a 2004 la presión tri bu-t a ria era en promedio del 12,3%,c o m p o rt a-miento que se prevé será ligeramente supe-rior en 2005.

En el caso de tri butos pagados por lase m p r e s a s , la presión tri bu t a ria en promedioe ra de 5%, situación que daría un giro en2 0 0 5 , r e g i s t rando una presión del 9%, d e b i-do al IDH1 6.

¿DEPENDENCIA ETERNA?La inestabilidad de los ingresos propios del

Estado,más el creciente e inflexible gasto pú-blico, ha otorgado el carácter perdurable a lacontratación de deuda pública.La trayectoriadel déficit fiscal estableció en las gestionesprecedentes la necesidad de una mayor con-tratación de deuda, que se caracterizó poruna preferencia en la contratación de deudainterna. Esta situación se ha reflejado en unincremento en los desembolsos de deuda;entre 2000 y 2004, los desembolsos habríancrecido un poco más del 50%.

Otro tipo de ingresos externos que dispo-ne el gobierno son las donaciones, que ad-quirieron importancia por constituirse en uncolchón financiero para el gasto corriente ygasto de capital. Si observamos el cuadro Nº2 realizando el ejercicio de añadir las dona-ciones al componente de financiamiento17, eldéficit fiscal omitiendo las donaciones habríaalcanzado en la gestión 2002 la cifra de -11%,mientras que a fines del 2004 habría registra-do el 8%, déficit por encima de las metas fis-cales pactadas con el FMI.

Por lo anteri o r, es entendible la preocu-pación del gobierno para participar en es-pacios como el Grupo Consultivo de Pa r í s ,que además de ofrecer créditos extern o s , l e

proporciona una idea de los niveles de do-nación que podría recibir. La ausencia de es-tos recursos podría representar ajustes másduros en la política fiscal dirigida a reducir eld é fi c i t .

En resumen, la estructura de los ingresospúblicos propios supone fragilidad, volatili-dad e insuficiencia frente a la demanda degasto público y, por ende, mayor dependen-cia de los recursos externos. Sin embargo,enla gestión 2005,con la recaudación del IDH lacreciente demanda de gasto público podríaatenuarse.

Por regalías e impuestos petroleros el paísprevé recibir aproximadamente $us 622 mi-l l o n e s , es decir, más del 100% de la inve rs i ó n


Fuente: Elaboración propia con base en información del Servicio de Impuestos Nacionales,UPF e INE.Nota:En la elaboración de la estructura del sistema tributario boliviano se ha incorporado los recursos por renta aduanera (GAC) y re-galías (petroleras y mineras). Por lo anterior, las cifras de presión tributaria presentadas en este boletín son distintas a las que el Serviciode Impuestos Nacionales difunde en su página web.

Cuadro Nº 2

DÉFICIT FISCAL ANUAL Y SU FINANCIAMIENTO

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004Déficit fiscal % del PIB -4,7 -3,5 -3,7 -6,8 -8,8 -7,9 -5,5Financiamiento externo neto (participación %) 59 55 53 44 68 67 73Financiamiento interno neto (participación %) 41 45 47 56 32 33 27Déficit fiscal % del PIB (sin donaciones) -6,1 -5,3 -5,9 -9,2 -11,1 -10,8 -8,0Financiamiento externo neto (participación %)(1) 68 71 70 59 74 76 82Financiamiento interno neto (participación %) 32 29 30 41 26 24 18

Fuente: Elaboración propia con base en información de la Unidad de Programación Fiscal (UPF).Nota: (1) Considera las donaciones, debido a su carácter fundamentalmente externo.

Gráfico Nº 1ESTRUCTURA DEL SISTEMA TRIBUTARIO (1990-2005)

(En porcentajes)

Cuadro Nº 3

IDENTIFICACIÓN DE LAS PRINCIPALES PARTIDAS DE GASTO PÚBLICO Y SU PARTICIPACIÓN

2000 2001 2002 2003 2004 2005(1)

CUENTAS $us % $us % $us % $us % $us % $us %Sueldos y salarios e Indem. 820 24 810 24 796 24 817 23 839 24 883 22Bienes y servicios 897 26 687 20 509 16 589 17 245 7 543 14Servicio de deuda pública 455 13 493 15 553 17 777 22 839 24 842 21Pensiones 346 10 354 11 358 11 353 10 375 11 404 10Egresos de capital 594 17 679 20 665 20 654 18 799 23 784 20Transf corr. y otros gastos Corr. 324 9 340 10 381 12 359 10 412 12 516 13Total(2) 3.435 100 3.364 100 3.262 100 3.549 100 3.510 100 3.972 100

Fuente: Elaboración propia con base en información de la Unidad de Programación Fiscal,Tesoro General de la Nación y Presupuesto General de la Nación 2005.Notas: (1) Elaborado con base en el PGN programado 2005.

(2) Por la combinación de fuentes de info rmación y la disponibilidad de info rmación desagregada,este dato debe ser considerado una aproximación al total de gasto público.

p ú blica ejecutada en la gestión 2004, lo queevidencia la importancia estratégica de la ac-tividad del sector hidrocarbu r o s , que podríaincluso mejorar si se retoma la demanda ded i ve rsos sectores de la sociedad para nacio-nalizar los hidrocarbu r o s .

Además, la importancia de estos recursos,en la ejecución de las políticas de Estado, de-penderá del carácter complementario de es-tos sobre el actual nivel de ingresos externosy sobre el gasto productivo y social, es decir,de poco servirían los recursos del IDH si esque la cooperación reduce o anula sus nive-les de donación, o si el gobierno decidieradestinar una proporción mayor de ingresospropios al servicio de deuda.

El gasto público y su inflexibilidadLa expansión del gasto público es uno de

los mecanismos del Estado para dinamizarla economía intern a ; e m p e r o, éste siempreha sido mayor a los ingresos públ i c o s : l aproporción promedio del gasto e ingresosrespecto al PIB fue de 36% y de 31%en1990 y 2004, r e s p e c t i v a m e n t e. A ello sesuma que el comportamiento de los gastoses más regular que el de los ingresos (ladesviación estándar de la tasa de crecimien-to del gasto es de 7,9%, en tanto que para elingreso es de 9,7%). Debido a que estos úl-timos son inestabl e s , se ha optado por me-didas dirigidas a controlar determ i n a d a sp a rtidas de gasto (salari o s , renta de jubila-d o s , i nve rsión públ i c a , c o m p ra de Bs y $us yt ra n s ferencias públicas) y, en el caso deotros (servicio de la deuda), los esfuerzo sestuvieron encaminados a su reestru c t u ra-ción y a la adquisición de ingresos extern o sque aseguren su pago.

Por otro lado, habría que recordar que elcrecimiento o reducción del gasto públ i c oestá relacionado con tres factores básicos1 8.El pri m e r o,r e fe rido a la confi g u ración de lademanda de intervención públ i c a , que sig-n i fica que el Estado debería proporcionar,mediante sus instrumentos de política eco-n ó m i c a , m e j o ras en las condiciones de vidade la pobl a c i ó n ; el segundo, que contemplael problema del crecimiento del gasto pú-blico por el lado de la ofe r ta públ i c a , d e t e r-minada por la fo rma de desarrollo que elEstado asuma, y por la respuesta o inter-pretación de la demanda ciudadana, q u eg e n e ralmente tiene distorsiones debido alc o m p o rtamiento de los interm e d i a rios po-l í t i c o s ; y el tercero, que influye en los dosa n t e ri o r e s , que consiste en que el fi n a n c i a-miento y ejecución de cualquier progra m ap ú blico requieren del apoyo financiero pa-ra su ejecución, lo que puede dificultar oa c e l e rar su gasto. Es a partir de este últimofactor que la condicionalidad habría jugadoun rol importante en el crecimiento delgasto públ i c o.

Para Bolivia, la expansión o contracción dedeterminadas partidas de gasto ha estado in-fluenciada por estos tres aspectos, pero enmayor medida por la oferta pública y los pro-blemas de financiamiento.

El comportamiento del gasto público pue-de ser resumido en dos elementos:

- La inflexibilidad del gasto corriente y la in -versión pública la variable de ajuste.Cuando sehabla de inflexibilidad del gasto, se hace refe-rencia a la dificultad que tiene el gobierno pa-ra reducir o controlar ciertas partidas de gas-to. Entre los principales factores destaca elgasto en salarios19, pensiones y el peso de ladeuda pública expresada en el servicio. En la

gestión 2004, el peso de estas partidas en elgasto total fue del 58%.

El incremento salarial en el sector públicose ha constituido en una demanda socialconstante, que se expresa cotidianamenteen movilizaciones de diversos sectores, prin-cipalmente los de salud y educación. Segúnse pudo constatar, los salarios de maestros ymédicos representan en promedio el 42%del total de la masa salarial del SPNF20, parti-cipación que echa por tierra las afirmacionesreferidas a que el gasto en salarios de los sec-tores salud y educación, explicaría en granmedida la inflexibilidad del gasto público. Porotro lado, aun cuando representa aproxima-damente el 50% de la masa salarial del sectorpúblico, el salario de los maestros es reduci-do frente a las condiciones mínimas que de-be brindar a su familia. Por ejemplo,en la ges-tión 2003, el haber básico del personal do-cente que trabaja 72 horas osciló entre $us64 y $us 10121, cifra que recibe un incremen-to dependiendo de la categoría del docente.El incremento más elevado sería del 150%sobre el haber básico;sin embargo,el 55% dela planilla salarial está dentro de las dos cate-gorías más bajas (interino y quinta categoría),que reciben un aumento del 10% y 30%, res-pectivamente.

Frente al peso del gasto en remuneracio-nes en el gasto público total, en la gestión2004, además de las medidas de reduccióndel gasto corriente22, se incorporaron límitesa la remuneración de las autoridades del Po-der Ejecutivo23.

En el caso de pensiones, las medidas se di-rigieron a la identificación de rentas con pro-blemas en su califi c a c i ó n , indexación delmantenimiento de valor de las rentas aUFV´s y el desconocimiento de la renta míni-


ma de jubilación para aquellas personas quelogran su calificación o jubilación desde lagestión 200324. Pese a estas medidas, entre2003 y 2004 el gasto en pensiones se incre-mentó en un 10%25, aproximadamente el do-ble de la gestión precedente. Ese resultadoevidenció que el propósito trascendía la pre-tensión económica de reducir este gasto,convirtiéndose más bien en una señal políti-ca hacia la cooperación internacional.

Pese a las dificultades y connotaciones so-ciales que implica reducir o mantener los sa-larios o rentas de los jubilados, persiste la in-tención de reducir el gasto de pensiones en0,5% del PIB por año,que significa aproxima-damente $us 44 millones. Además, se pre-tende un ajuste a la planilla salarial del sectorpúblico,principalmente reducir el número deconsultores de la partida 252 y, al igual queen 1999, el BM ha recomendado revisar lastransferencias a las familias de veteranos dela Guerra del Chaco, las que el año 2004 es-tuvieron alrededor de $us 26 millones. Sinembargo, como se ve, su impacto en la re-ducción del déficit fiscal sería mínimo.

A lo anterior se suma el incremento delgasto en transferencias, que se explica princi-palmente por transferencias por emisión decertificados fiscales y a las universidades pú-blicas.

A diferencia de las anteriores asignacionesde gasto, la compra de bienes y servicios ser e d u j o, gasto que en la lógica del gobiern ofo rmaba parte de su estrategia de reactiva-ción de algunos sectores productivo s . En lagestión 2000 se registró por este conceptoun gasto de $us 897 millones,en tanto que en2004 fue de $us 245 millones, c o m p o rt a-miento que se pretende modificar en la ges-tión 2005,p r o g ramando un gasto de $us 543m i l l o n e s .

Debido a lo anterior y al peso de la deuda,uno de los mecanismos de ajuste del déficitfiscal fue la inversión pública, principalmentepor los disminuidos o nulos recursos inter-nos (ahorro público) que incidieron en elapalancamiento de recursos externos com-prometidos para determinados proye c t o s .Esto se tradujo en una reducción paulatinadel gasto de inversión, como se puede ob-servar en el cuadro Nº3. Entre 2001 y 2003,el gasto de capital se redujo, situación distin-ta en el año 2004 debido al apoyo de la coo-peración.

Este mismo comportamiento también sereflejó en la información emitida por el VIP-FE26. En la gestión 2001, la inversión públicaejecutada fue de $us 638 millones. Para el

año 2003 la ejecución se redujo a $us 500millones; este comportamiento se revirtióen la gestión 2004, alcanzando un nivel deejecución de $us 608 millones,explicado poruna relativa mayor disponibilidad de recur-sos externos –un 27%27 mayor–; lo anteriorp e rmitió una mayor ejecución en infra e s-tructura y saneamiento básico.

En cuanto al comportamiento de la inver-sión por sectores, se observa que el gasto eninfraestructura pasó de representar el 35%de la inversión pública en 2000 a aproxima-damente el 50% en 2004, comportamientoque fue acompañado por una reducción dela inversión social, de 49% a 37%, respectiva-mente. Similar conducta se reflejó en el pre-supuesto programado para 2005: 55% parainfraestructura y 27% para el área social. Enresumen, parte de la reducción de la inver-sión pública estaría siendo explicada por elsector social.

- La deuda pública y su peso. El sostenidodéficit fiscal ha conducido al Estado a la con-tratación de créditos externos e internos.Enel primer caso, la reducción del saldo de deu-da bilateral, debido primordialmente al pro-g rama de alivio HIPC, fue compensada oanulada por la contratación de nueva deudaexterna:entre 1998 y 2004 el monto contra-tado ascendió a $us 3.490 millones,principal-mente del BID,BM y la CAF. Esto ha significa-do que el saldo de deuda externa este próxi-mo a los $us 5.000 millones. Por otro lado,habría que mencionar que el FMI no es unode nuestros principales acreedores, ya queen la gestión 2004 su participación en el sal-do total de deuda fue del 6,2%. Sin embargoel Fondo mantiene injerencia en las decisio-

nes de política económica en el país y que seexpresa en la serie de acuerdos stand by quese tiene con este organismo.

En el caso del saldo de deuda intern a , s eo b s e rva dos peculiari d a d e s : (i) entre 1993 y2 0 0 0 , el principal acreedor del gobierno fueel sector públ i c o, es decir, el Banco Centra lde Bolivia (BCB). En promedio su part i c i p a-ción fue del 72%, situación que dio un giro ap a rtir de 2001, cuando se agudizó la situa-ción fiscal en Bolivia,m o s t rando por pri m e ravez un déficit corri e n t e2 8. Este contexto con-dujo al gobierno a duplicar las Opera c i o n e sde Mercado A b i e rto (OMAS), y por ende,e lsector privado se conv i rtió en el pri n c i p a lacreedor del Estado; (ii) a partir de la pri v a t i-zación del sistema de pensiones, los recurs o sque están en manos de las AFP se conv i rt i e-ron en una nueva fuente de fi n a n c i a m i e n t odel déficit fi s c a l . El crecimiento de la deudai n t e rna se debe justamente a la concesión enpréstamo de parte de los recursos del Fon-do de Capitalización Individual (FCI).El saldocon las AFP a marzo del 2005 representa 15veces más que el registrado en 19972 9.

El resultado final es un saldo de deuda pú-blica de aproximadamente el 87% del PIB de2004.

La contratación de deuda llevó a que elpago de la misma creciera y se constituyeraen uno de los principales factores de inflexi-bilidad del gasto público y de absorción deingresos públicos. Entre 2000 y 2004, el ser-vicio de deuda pública casi se habría duplica-do, principalmente por el servicio de deudainterna, que se prevé crecerá aun más cuan-do el Estado comience a pagar a las AFP elcapital del préstamo.


Gráfico Nº 2EVOLUCIÓN DEL SALDO DE DEUDA PÚBLICA (MILL DE $US)

En ambos casos,el servicio de la deuda in-terna y externa ha significado captar una pro-porción mayor de los ingresos públicos. En lagestión 2000,el servicio de deuda pública re-presentaba aproximadamente el 14% de losingresos públicos, porcentaje que aumentó afines de 2004 a 25% de participación del to-tal de ingresos públicos.

En resumen, la inestabilidad en los ingresospúblicos y la estructura inflexible del gastopúblico ha llevado al Estado a formular medi-das fiscales dirigidas a incrementar los ingre-sos y al control del gasto.Sin embargo, si bienalgunas de ellas contribuyeron a la reducciónde la brecha entre ingresos y gastos, los posi-bles efectos sociales que acompañan a estasmedidas opacan estos resultados económi-cos. Por tanto, la reducción del déficit debeefectuarse considerando las condiciones so-ciales, políticas y económicas de nuestro país;es decir, en la actual situación afectar a la po-blación con medidas tributarias y con el con-trol de determinadas partidas de gasto públi-co no ayudan a la reactivación de la deman-da interna.

Por lo anteri o r, y por los acontecimientosde octubre de 2003 y junio del 2005, las or-ganizaciones sociales han identificado quep a r te de la solución de la actual crisis que vi-ve el país es la nacionalización de los hidro-c a r bu r o s . Ello significa una política nacionalde desarrollo que utilice de fo rma sobera n alos beneficios que proporciona el uso y

control total de uno de los recursos natura-les estratégicos para nuestro país .Ta m b i é ns i g n i fica atacar el problema del déficit fi s c a lp a r tiendo de medidas que afecten la tasade ganancia de las empresas tra n s n a c i o n a-les con el fin de aumentar los ingresos públ i-cos y no así por medidas tri bu t a rias y deajuste de gasto.

9 Los valores fueron elaborados con base en informa-ción del Servicio de Impuestos Nacionales y del Insti-tuto Nacional de Estadística.

10 Cf. Boletín de Recaudaciones Tributarias por Banco yAnexo ITF, enero-diciembre 2004.

11 Por ejemplo, en la gestión 1999, el volumen de expor-tación de gas al Brasil fue de 77,69 MM PC/día, en tan-to que el 2004 se exportaron 1.062,24 MM PC/día.

12 Cf. “Cálculo de precios de los productos regulados”,Superintendencia de Hidrocarburos, La Paz, 2004.

13 No incorpora recaudaciones IVA e ICE en valores porimportaciones.

14 El proyecto de Ley del presidente Carlos Mesa, propo-nía la creación del Impuesto Complementario a los Hi-drocarburos.

15 Ver nota de prensa EL DIARIO (27/07/2005) “Impues-tos Nacionales recaudó 289,8 millones de bolivianos”.

16 En la elaboración de la estructura del sistema tributa-rio boliviano se ha incorporado los recursos por rentaaduanera (GAC) y regalías (petroleras y mineras), porlo anterior las cifras de presión tributaria presentadasen este boletín son distintas a las que el Servicio de Im-puestos Nacionales difunde en su página web.

17 Originalmente las donaciones se registran como un in-greso corriente, es decir, como un ingreso propio in-terno. Para observar el efecto de estas donaciones enla estructura de financiamiento del déficit y en el mis-mo nivel de déficit fiscal, se ha realizado el ejercicio deasignar los ingresos por donación al componente de fi-nanciamiento externo por su carácter externo. Esteejercicio significa reasignar estos ingresos de la estruc-tura de ingresos corrientes, dando como resultadouna modificación en el nivel de déficit fiscal.

18 Cf. “La Economía Política del Gasto Público en Espa-ña”, María Dolores Gadea Rivas, 1996.

1 9 El compor tamiento del gasto en dólares está influen-ciado por la depreciación promedio anual de cada

NOTAS1 El índice de precios de exportación, de base 2000, re-

gistró a 2004 un valor de 111,5%.2 Según un informe de la CEPAL, se prevé que en 2005

no se registrará el mismo desempeño económico queen la anterior gestión. La probable desaceleración delas economías japonesa y china, los efectos recesivos einflacionarios del alto precio del petróleo, la desacele-ración y desequilibrios de la economía estadouniden-se y su posible reflejo en las tasas de interés y el valordel dólar,más la posible adopción de medidas protec-cionistas, son los principales elementos que confor-man el escenario previsto.

3 En los últimos tres años, la tasa de crecimiento prome-dio del gasto de inversión en apoyo a la producción einversión social fue de -8,4% y -7%, respectivamente(datos elaborados en base a información en dólaresamericanos).

4 Cf. Bolivia: Evaluación de la economía 2000, 2001,2002, UDAPE, Pág. 30, 35, 38.

5 La cifra de 77% corresponde al documento “ C ri s i sF i s c a l : La Insolvencia del Estado Neolibera l ” , C a rl o sA r ze Va rg a s , C E D L A . M i e n t ras que el dato de 18% seha elaborado con info rmación de la UPF y conside-rando la metodología utilizada en el documento deC a rlos A r ze.

6 La desaceleración económica mundial fue la más bajaen una década, el crecimiento cayó de 3,8% en 2000 a1,3% en 2001. Cf. “Balance Preliminar de las Economí-as de América Latina y el Caribe 2001”, CEPAL.

7 Cifras de la CEPAL dan cuenta que entre 2000 y 2001la tasa de crecimiento de América Latina y el Caribe seredujo de 3,7% a 0,4%. Cf.“Apéndice: Balance prelimi-nar de las economías de América Latina y el Caribe2003-2004”.

8 C f . DS 25704 e info rme de Evaluación Económica2001, UDAPE.

g e s t i ó n , por ese motivo se registran tasas de creci-miento negativas entre 2000 y 2002, situación quepodría malinterp r e t a rse como una disminución deestos gastos.

20 Dossier Estadístico 1990-2004,Vol VII,UPF.21 Cf. “La Educación en Bolivia: indicadores, cifras y resul-

tados”, Ministerio de Educación, 2004.22 Se pretendía la reducción del 5% del total del gasto co-

rriente del PGN, reducción de los gastos reservadosen 58% (asignando en la gestión 2004 el monto de Bs.60 millones) y reducción en 10% de los gastos de con-sultoría (DS 27327, 27407 y 27450).

23 Cf. DS 27327. A rt 3: Se establece los siguientes nive-les máximos de remu n e ra c i ó n : Presidente de la Re-p ú bl i c a , Bs 26.900 .Ministros de Estado, Bs 19.900 .V i-c e m i n i s t r o s , Bs 17.900. Directores Genera l e s , B s1 6 . 9 0 0 .

24 Según información de la Confederación Nacional deJubilados y Rentistas de Bolivia.

25 La tasa fue calculada con base a Bs corrientes.26 Existen diferencias metodológicas en el registro del

gasto de inversión entre la Unidad de ProgramaciónFiscal (UPF) y el Viceministerio de Inversión Pública yFinanciamiento Externo (VIPFE). Para mayor detallever Memoria del BCB 2003.

27 En las gestiones 2002 y 2003 la tasa de crecimientopromedio de los recursos externos fue de 1,9%.

28 El déficit corriente es la diferencia entre ingresos co-rrientes y gastos corrientes, el resultado es considera-do como ahorro público que puede asignarse a la in-versión pública. En las gestiones 2001, 2002 y 2003 nose disponía de recursos propios que pudieran ser asig-nados al gasto de capital.

29 Información de la unidad de Programación fiscal (UPF)muestra que en 1997 el saldo con las AFP era de $us72,5 millones, en tanto que a marzo de 2005 la cifra esde $us 1.087,39 millones.


Cuadro Nº 4

SERVICIO DE LA DEUDA PÚBLICA(En millones de $us)

Cuentas 2000 2001 2002 2003 2004 2005Servicio de deuda pública 455 493 553 777 839 842Deuda interna 228 283 279 352 455 460Amortizaciones 142 164 156 223 296 296Intereses 86 120 123 128 159 164Deuda externa 227 210 274 426 384 382Amortizaciones 122 118 192 327 286 261Intereses 105 92 82 99 98 120

Fuente: Elaboración propia con base en información de la Unidad de Programación Fiscal,Ministerio de Hacienda y el Presupuesto General de la Nación 2005.

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