pobreza, gastos sociales y gobernabilidad: el caso...

Pobreza, gastos sociales y gobernabilidad: el caso dominicano (Hipótesis, notas y comentarios)

Wilfredo Lozano*

En este trabajo el autor se centra en un aspecto específico del complejo proceso de cambio que comenzó en la República Dominicana, como en otros países de la región, a comienzos de los años ochenta: el deterioro del nivel de vida que acompañó el proceso de ajuste y libera-lización económica y los impactos que ese deterioro ha tenido en el plano político. Para ello el artículo aborda, en primer lugar, las políticas económicas del Estado dominicano entre 1980y 1991, destacando sobre todo el manejo del gasto social. Luego presenta un breve panorama de la pobreza, particularmente en los centros urbanos, y en tercer término desarrolla algunas consideraciones críticas a fin de evaluar la cuestión de la pobreza como problema de gobernabilidad, tratando de discutir sus espejismos y principales nudos. A modo de conclusión, el autor se plantea la pregunta de ¿por qué los pobres aparecen en escena como objetos de políticas sociales explícitas precisamente en el momento en que el asistenáalismo estatal tiene menores posibilidades de mantener el gasto social dirigido hacia esos grupos de la población ? Entre los argumentos que desarrolla para responder a esa interrogante destaca el que se refiere a la pobreza como foco potencial de ingobernabilidad.

I n t r o d u c c i ó n

Hasta hace p o c o m á s de veinte a ñ o s e l t ema de l a pobreza en A m é r i c a L a t i n a estaba v incu l ado a u n a p r e o c u p a c i ó n mayor: e l desarro l lo . L o s pobres estaban c ier tamente a h í . L o s a b í a m o s . Pe ro su presencia e n l a escena h i s t ó r i c a e ra a sumida a p r o p ó s i t o de u n discurso, q u i z á s e l íp t i co, q u i z á s p o l í t i c a m e n t e sujeto a c r í t i ca s definitivas, pe ro e n todo caso d i s t in to al d e l c r u d o s e ñ a l a m i e n t o de " la masa de pobres". D o m i naba en ese entonces l a p r e o c u p a c i ó n p o r los "campesinos s in tierra", p o r los "minifundistas precarios", y, en e l m u n d o u rbano , los "marginales" se r o b a b a n l a escena. L a p o b r e z a a p a r e c í a así revestida de u n ropaje que engalanaba su presencia c o n u n a propuesta colectiva cuyos c o m p o n e n t e s l a c o l o c a b a n c o m o parte i n t eg ra l de u n a subje t iv idad pol í t i ca def inida po r muchos c o m o "discurso populista". L o s pobres pod í a n as í r econoce r se c o m o descamisados, p u e b l o , marg ina les . Y , e n c u a l q u i e r a de los casos, era c la ro que e l Es tado trataba de o rgan iza r u n d i scu r so q u e los c o n v e r t í a e n o b l i g a d a r e f e r enc i a de l a p o l í t i c a de masas. L a p o b r e z a e ra as í m o v i l i z a d a c o m o subjet ividad p o l í t i c a :

* Secretario general de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (Flacso) de Santo Domingo, República Dominicana.

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342 ESTUDIOS DEMOGRÁFICOS Y URBANOS

e n g ran m e d i d a e l p o p u l i s m o se sostuvo e n ese p r o c e d i m i e n t o , e n esa o p e r a c i ó n discursiva.

H o y las cosas h a n c a m b i a d o . R e c o n o c i d o s "los d e m o n i o s " que e l discurso popu l i s t a h a b í a desatado, resuel to e l h e c h o de su necesar io cautiverio y e x o r c i z a c i ó n , ¿ q u é q u e d a de los pobres c o m o "masa" m o -vi l izable en l a cua l ayer se a p o y ó e l popu l i smo? D e algo estamos seguros: en l a nueva s i t u a c i ó n , a l dejar de movil izarse c o m o "marginales", descamisados , y las i n c o n t a b l e s c a t e g o r í a s q u e e n c a d a p a í s se e m p l ea ron para e l m i s m o p r o p ó s i t o , los pobres p e r d i e r o n gran parte d e l espacio que les h a b í a p e r m i t i d o reconocerse , bajo los diversos c l i en -tel ismos, c o m o u n a "masa co lec t iva" , es dec i r , c o m o u n protosuje to p o l í t i c o . E n e l nuevo escenar io , los pobres a p a r e c í a n e n su s i m p l i c i d a d y a ter radora desnudez: l a pobreza .

C o m o todos sabemos, e l Estado popul is ta sostuvo su f u n c i ó n púb l i ca en mater ia de gastos sociales (salarios indirectos) no sobre la base de la c i u d a d a n i z a c i ó n de los contingentes laborales que apoyaban su base pol í t ica , sino sobre l a c l ientela (Weffort, 1993). D e esta suerte, l a c l ientela no organizaba en e l seno de las inst i tuciones estatales lo que P o u -lantzas (1976) d e f i n i ó c o m o "la l u c h a de clase en e l seno de l Estado". Más b i en s o s t e n í a u n a r e l a c i ó n vertical entre l a é l i te b u r o c r á t i c a y e l séqui to caudi l l i s ta c o n su base de masas. L a disputa social se t rocaba así en r e l a c i ó n clientelar. E n este escenario, los pobres a p a r e c í a n c o m o u n " c o n g l o m e r a d o " que d e b í a ser in tegrado al proceso de desar ro l lo , a l proceso de m o d e r n i z a c i ó n . E r a n , pues, marginales urbanos. E n consecuencia , n o c o n s t i t u í a n fuente a lguna de " ingobernabi l idad" . A lo sum o eran u n o b s t á c u l o para e l desarrol lo y l a m o d e r n i z a c i ó n .

S in embargo, l a interrogante que debe preocuparnos se s i túa precisamente en ese p u n t o c iego, e n ese espacio v a c í o de sent ido p o l í t i c o . ¿ P o r q u é , precisamente ahora que los pobres en su "hacer p o l í t i c o " se deshacen, en m e d i o de l a crisis de los par t idos t radicionales que asum í a n su " r e p r e s e n t a c i ó n " y ante e l descalabro de l a f o r m a estatal que los c o n v i r t i ó e n c l ientes , p o r q u é a h o r a - r e p e t i m o s - p r e o c u p a r n o s p o r su g o b e r n a b i l i d a d ? L a p r e o c u p a c i ó n es, d i g á m o s l o de u n a vez p o r todas, l í c i t a . S i n e m b a r g o , su respuesta e n m o d o a l g u n o q u e d a satisfecha a c u d i e n d o a l apelat ivo m o r a l , a l s e ñ a l a m i e n t o no rma t ivo , que nos advierte sobre l a m a g n i t u d y l a d r a m á t i c a s i t u a c i ó n de los pobres e n nuestras sociedades. L a c u e s t i ó n de sbo rda e l c a m p o ins t ru men ta l de las p o l í t i c a s sociales, d e l c á l c u l o sobre e l costo e c o n ó m i c o que i m p l i c a u n a estrategia de s u p e r a c i ó n de l a pobreza . L a c u e s t i ó n es, pues, de t ipo p o l í t i c o .

POBREZA, GASTOS SOCIALES Y GOBERNABILIDAD: E L CASO DOMINICANO 343

L a crisis de los ochen ta p rodu jo e n R e p ú b l i c a D o m i n i c a n a , c o m o en l a m a y o r í a de los p a í s e s de l a r e g i ó n , t ransformaciones signif icat ivas n o s ó l o e n e l p l a n o e c o n ó m i c o s ino t a m b i é n e n e l p o l í t i c o y soc ia l . M á s a l lá d e l impac to socia l de los ajustes e c o n ó m i c o s que s i g u i ó a l a crisis de l a d e u d a , a pa r t i r de 1982, e l ba lance final d e l p e r i o d o p rodu jo u n significativo r e a c o m o d o en cuatro aspectos fundamenta les de l a v i d a e c o n ó m i c a y social d o m i n i c a n a : 1) redujo l a capac idad o p o d e r de i n t e r v e n c i ó n d e l Es t ado e n l a r e g u l a c i ó n d e l p roceso de a c u m u l a c i ó n y, e n genera l , e n e l p roceso de r e p r o d u c c i ó n socia l ; 2) d e t e r i o r ó d r a m á t i c a m e n t e e l n ive l de v ida de l a p o b l a c i ó n en su con j u n t o , sobre todo e n sus grupos de menores ingresos; 3) puso e n crisis u n estilo de "hacer po l í t i c a " , cuya e x p r e s i ó n i n m e d i a t a fue e l deter ioro de l a l e g i t i m i d a d de los grandes par t idos de masas, e l su rg imien to de movimien tos populares urbanos fragmentados c o n u n a agenda ter r i t o r i a l de demandas frente a l Es tado y, finalmente, 4) f o r t a l e c i ó e l p a p e l de m e r c a d o , n o s ó l o c o m o obje t ivo-meta de l a l i b e r a l i z a c i ó n e c o n ó m i c a , de l a d e s e s t a t i z a c i ó n de l a e c o n o m í a , sino - q u i z á s c o n mayor i m p o r t a n c i a - c o m o " i d e o l o g í a " de l proceso de " i n d i v i d u a c i ó n " de la po l í t i c a y e l qu iebre de l discurso popul is ta (Lozano , 1992).

E n e l presente d o c u m e n t o nos concent ra remos e n u n aspecto espec í f ico de este comple jo proceso que se p ro longa hasta nuestros d ías . N o s r e f e r i m o s a l d e t e r i o r o d e l n i v e l de v i d a q u e a c o m p a ñ ó a los procesos de ajuste y l i b e r a l i z a c i ó n e c o n ó m i c a , y a los impac tos que de a l g u n a m a n e r a esto h a p r o v o c a d o e n e l p l a n o p o l í t i c o . P a r a tal p r o p ó s i t o , ana l i za remos , e n p r i m e r lugar , las p o l í t i c a s e c o n ó m i c a s d e l Estado en e l p e r i o d o 1980-1991, destacando e l manejo de los gastos sociales. E n seguida presentaremos u n breve p a n o r a m a de la pobreza en su e x p r e s i ó n b á s i c a m e n t e urbana . E n tercer lugar, presentaremos algunas consideraciones c r í t i cas a fin de evaluar l a c u e s t i ó n de l a p o b r e z a c o m o p r o b l e m a de g o b e r n a b i l i d a d , t ra tando de d i scu t i r sus espejismos y, a nuestro j u i c i o , p r inc ipa les nudos .

Estado, po l í t i ca e c o n ó m i c a y gastos sociales

De la crisis de la deuda a los programas de ajuste y la liberalización económica

Desde mediados de l a d é c a d a de los setenta l a e c o n o m í a d o m i n i c a n a v e n í a enfrentando serios problemas en su balanza de pagos, en u n i n i -


c ió c o m o consecuenc ia d e l b rusco aumen to de l a factura pe t ro le ra , y poster iormente c o m o p roduc to de u n acelerado proceso de endeudamien to externo ( G a r c í a y Va ld iv ia , 1985). D e esta forma, lo que a finales de los a ñ o s setenta c o m e n z ó p o r revelarse c o m o u n a crisis externa , t e r m i n ó p o r e n g l o b a r a t o d a l a e c o n o m í a , c o n s t i t u y é n d o s e a s í e n u n a ve rdadera crisis de a c u m u l a c i ó n . Esta ú l t i m a era l a e x p r e s i ó n de las p r o f u n d a s l i m i t a c i o n e s y c o n t r a d i c c i o n e s e c o n ó m i c a s y socia les e n las q u e se apoyaba e l m o d e l o de a c u m u l a c i ó n v igente desde los a ñ o s sesenta, e n c a m i n a d o a l a e x p a n s i ó n i ndus t r i a l sustitutiva, p e r o apoyado p o r e l d i n a m i s m o d e l eje a g r o e x p o r t a d o r ( L o z a n o , 1985) . E n los o c h e n t a , l a s i t u a c i ó n descr i t a se a g r a v ó m á s p o r e l h e c h o de que e n los mercados financieros internacionales e l c r é d i t o se redujo, a l t i e m p o que a u m e n t ó e x o r b i t a n t e m e n t e l a tasa de i n t e r é s ( G a r c í a y Va ld iv i a , 1985). A el lo se u n i ó e l deter ioro de los t é r m i n o s de in tercamb i o , a consecuenc i a d e l a u m e n t o d e l costo de las impor t ac iones - e n p r imer lugar de l p e t r ó l e o - pero sobre todo como producto de la crisis de las exportaciones tradicionales. C o n el lo l a fuente bás ica de l excedente que financiaba la e x p a n s i ó n industr ia l p r á c t i c a m e n t e d e s a p a r e c i ó . E l l o tuvo dos efectos inmediatos. E n p r imer lugar produjo u n a aguda escasez de capitales que h izo entrar en crisis al aparato industr ia l sustitutivo. E n segundo lugar , d e t e r m i n ó u n a aguda crisis d e l Estado, en mate r ia de gastos corr ientes y de i n v e r s i ó n , que lo condu je ron al abandono o red u c c i ó n de impor tantes rubros de los gastos sociales y, finalmente, l o p r e c i p i t ó a def in i r u n a po l í t i ca de r e c e s i ó n i n d u c i d a de l a e c o n o m í a .

C o m o h a n destacado algunos economistas (Ceara y Croes , 1993), l a t r a n s i c i ó n de la e c o n o m í a hac ia u n nuevo esquema de i n s e r c i ó n e n e l mercado m u n d i a l s igni f icó u n c a m i n o tortuoso, l l eno de cont radicciones, const i tuyendo t o d a v í a hoy u n proceso inacabado. E n tal sentid o , e n t é r m i n o s de p o l í t i c a e c o n ó m i c a p o d e m o s r e c o n o c e r cua t ro m o m e n t o s bás i cos :

1) Periodo 1979-1982. E n esta etapa hay u n a fuerte e x p a n s i ó n de l a d e m a n d a in te rna , median te e l i nc r emen to d e l gasto p ú b l i c o co r r i en te, d e l gasto soc ia l y d e l i n c r e m e n t o s ignif icat ivo d e l salar io rea l . E l p e r i o d o se caracter iza p o r l a h e g e m o n í a de l a p o l í t i c a popu l i s t a d e l PRD y c o r r e s p o n d e a l g o b i e r n o p r e s i d i d o p o r A n t o n i o G u z m á n . H a y tres aspectos que deben destacarse en esta etapa: a) l a p o l í t i c a de aum e n t o salarial y d e l gasto cor r ien te o p e r ó n o só lo c o m o u n a estrateg ia keynes iana de p o l í t i c a e c o n ó m i c a , a fin de es t imular e l v o l u m e n de l a d e m a n d a frente al deb i l i t amien to de l aparato p roduc t ivo loca l y d e l sistema expor tador ; e ra t a m b i é n e l resul tado de u n c a m b i o en e l


o r d e n p o l í t i c o . P o r l o p r o n t o , estuvo c o n d i c i o n a d a a l a p o l í t i c a de masas d e l p a r t i d o e n e l g o b i e r n o y d e l con jun to de pres iones de su base p o p u l a r y s ind i ca l , b) E n segundo lugar , p e r s e g u í a e s t imula r e l a u m e n t o de l a p r o d u c c i ó n , p a r t i c u l a r m e n t e ag ropecua r i a , y l a m o d e r n i z a c i ó n de l campo, dada l a h e g e m o n í a de las fracciones agrarias en el p o d e r (el p rop io presidente era u n acaudalado hacendado a g r í c o l a ) . c) E n tercer lugar , se m o v í a en u n c a m p o m i n a d o , e n tanto que se des a r r o l l ó en m e d i o de u n a crisis d e l sector expor t ador t r ad ic iona l , sobre t odo de l a e c o n o m í a azucarera. Cr is is esta ú l t i m a que , vista e n e l largo p lazo , n o era s implemen te l a e x p r e s i ó n de u n decl ive coyuntu-ra l de los precios d e l m e r c a d o m u n d i a l ; p o r e l con t ra r io , e ra la p u n t a de l i cebe rg de u n a p r o f u n d a crisis estructural d e l sistema expor t ador t r ad i c iona l . C u a n d o los empresar ios ( industr ia les y agrarios) n o resp o n d i e r o n d i n á m i c a m e n t e al e s t í m u l o de l a d e m a n d a y los ingresos fiscales dec l ina ron , e l recurso al endeudamien to externo fue e l camino al que de m a n e r a casi na tura l se d i r i g i ó e l Estado.

2) Periodo 1983-1986. L a anter ior estrategia de po l í t i c a e c o n ó m i c a , bau t i zada c o m o de " d e m a n d a i n d u c i d a " , e n e l c o n t e x t o de l a crisis d e l sector e x p o r t a d o r c o n d u j o a l a crisis fiscal. A e l lo se u n i ó e l fantasma de l a d e u d a ex te rna . E l resu l tado fue que e l n u e v o g o b i e r n o de l PRD, p res id ido aho ra p o r Salvador Jo rge B l a n c o , i n i c i ó u n Program a de Ajuste c o n e l FMI, cuya estrategia de c o n t r o l d e l dé f i c i t fiscal y de c o n t r o l de l a ba lanza de pagos, fue l a r e c e s i ó n i n d u c i d a , p o r med i o de l con t ro l de l gasto p ú b l i c o , l a l i be ra l i zac ión de precios y la deval u a c i ó n . C o n estas medidas se provocaba u n reacomodo de l esquema de alianzas po l í t i ca s en l a que se s o s t e n í a n los gobiernos populistas, p e r o p r i n c i p a l m e n t e se d a b a n pasos f i rmes p a r a u n a r a d i c a l t ransformac i ó n de l a f u n c i ó n estatal e n mate r ia de r e g u l a c i ó n d e l p roceso econ ó m i c o y de r e p r o d u c c i ó n social ( O ' C o n n o r , 1989). P o r lo p ron to , l a l i b e r a l i z a c i ó n de precios y e l proceso de d e v a l u a c i ó n d e l s igno monetario, e n u n con tex to de dec l ive d e l sistema e x p o r t a d o r t r ad i c iona l , condujo a u n a rad ica l der ro ta de l g r u p o expor tador t r ad ic iona l y de l empresar iado indus t r ia l en sus sectores menos competi t ivos.

E n tal s i t u a c i ó n , los grupos financieros comenza ron a ejercer u n a f u n c i ó n h e g e m ó n i c a en la e c o n o m í a , al convertirse en e l nuevo eje ar-t i cu lador de los emergentes sectores product ivos punta : l a e c o n o m í a expor tadora de servicios, en sus sectores tur í s t icos y en las l lamadas zonas francas indust r ia les (maqui ladoras) ( L o z a n o y Duar te , 1992). E l otro lado de ese proceso fue e l abandono de l a po l í t i ca social d e l Estad o que m o d i f i c ó la t rad ic iona l p o s i c i ó n de apoyo de l Estado a los gas-


tos reproductivos de las clases populares, mediante l a po l í t i ca de gastos sociales y los subsidios a los salarios, c o n l a p r o t e c c i ó n de precios agr í colas (Lozano y Duar te , 1992). L a h e g e m o n í a financiera de l gob i e rno de Salvador Jo rge B l a n c o condu jo finalmente a l a crisis i n t e r n a e n el par t ido de gob ie rno , a su rup tu ra c o n su base de masas y a l a crisis de gobernab i l idad c o n l a revuelta de abr i l de 1984, protagonizada p o r los barrios y sectores populares urbanos en los que e l PRD seis a ñ o s a t r á s hab í a e n c o n t r a d o l a base de apoyo c o n l a c u a l d e r r o t ó a B a l a g u e r e n 1978: los desempleados urbanos, los informales precaristas y en genera l los pobres de las ciudades (Lozano y F e r n á n d e z , 1990).

3) Periodo 1986-1990. L a crisis de gobe rnab i l idad de 1984 y l a fractura de l par t ido de gob ie rno condujo a l a vuelta a l pode r a J o a q u í n Balaguer en 1986. E n el contexto po l í t i co en que se d i o la t r a n s i c i ó n l a estrategia de po l í t i c a e c o n ó m i c a balaguerista se c o l o c ó en las a n t í p o d a de l anter ior gobierno. A la r e c e s i ó n Balaguer r e s p o n d i ó (como l o h izo en su m o m e n t o A n t o n i o G u z m á n de l PRD en el pe r iodo 1978-1982) c o n u n a agresiva p o l í t i c a de gastos p ú b l i c o s que, c ie r tamente , c o n d u j o a importantes desequil ibrios m a c r o e c o n ó m i c o s , c o m o veremos.

Ba laguer i n i c ió u n agresivo p r o g r a m a de inversiones p ú b l i c a s , sobre todo e n viviendas y carreteras que, en p r i n c i p i o , a y u d ó a pa l i a r e l grave p r o b l e m a d e l d e s e m p l e o ab ie r to (28 .7% a l a h o r a de t o m a r e l p o d e r ) . Pe ro ese a u m e n t o d e l gasto p ú b l i c o se a c o m p a ñ ó de u n d e t e r i o r o d e l gasto soc ia l en e d u c a c i ó n y sa lud . E s t i m u l ó l a e x p a n s ión d e l sector tur i smo y las zonas francas, pe ro p r o t e g i ó a los g rupos indust r ia les t radic ionales v incu lados a l sector sustitutivo de i m p o r t a c iones . N o se e n f r e n t ó a l a h e g e m o n í a d e l cap i t a l financiero, percj mantuvo u n a p o l í t i c a mone ta r i a que e s t i m u l ó l a i n f l ac ión al financiar par te d e l gasto p ú b l i c o c o n emis iones mone ta r i a s ( i n o r g á n i c a s ) s in respaldo en las reservas in ternacionales , d i s l o c á n d o s e así l a ac t iv idad bancar ia y comerc i a l (Ceara y Croes , 1993).

E n u n a palabra , l a p o l í t i c a e c o n ó m i c a de Ba laguer en este pe r io d o (1986-1990) e ra p resa de dos l ó g i c a s , c o m o b i e n h a n a p u n t a d o C e a r a y C r o e s (1993) : l a que i m p u l s a b a u n m o d e l o e c o n ó m i c o de e c o n o m í a abierta, l i b e r a l i z a c i ó n de precios y e x p o r t a c i ó n de servicios y l a que s o s t e n í a u n esquema de p r o t e c c i ó n loca l , expor tac iones trad i c iona le s y p r o t a g o n i s m o estatal. Esta d u a l i d a d era e l f ruto de u n a l u c h a entre sectores de l capi tal , pe ro t a m b i é n era e l resultado d e l esfuerzo d e l aparato estatal, e s p e c í f i c a m e n t e d e l estamento b u r o c r á t i co , p o r sobrevivir c o n u n gran p o d e r en l a nueva s i t u a c i ó n e c o n ó m i c a y social que se perf i laba. Balaguer mantuvo u n a estrategia de c o n t r ; 1


salarial que f avo rec í a a los dos sectores d e l capi ta l en l ucha . Las inversiones e n cons t rucc iones favorec ie ron n o s ó l o a las c o m p a ñ í a s constructoras, s ino t a m b i é n a su g r u p o pa lac iego y a l sector i m p o r t a d o r . E l l l a m a d o sector n o fo rma l de l capi ta l financiero fue desmante lado , p e r o los bancos m a n t u v i e r o n y acrecentaron su p o d e r e c o n ó m i c o .

S i n embargo, este esquema condujo a u n a nueva crisis e c o n ó m i c a y pol í t ica . P o r lo pronto , el n o pagar l a deuda externa no sólo a u m e n t ó su m o n t o , s ino que c e r r ó las puertas de l c r é d i t o extranjero. E n segundo lugar , las emis iones i n o r g á n i c a s d e l B a n c o C e n t r a l , t ras ladaron e l f i -n a n c i a m i e n t o de l a crisis fiscal d e l Es tado a l a i n f l a c i ó n y c o n e l l o a los consumidores , l o que se acrecentaba c o n l a desmedida p o l í t i c a de const rucciones . A l final de l per iodo , este esquema de po l í t i ca n o p o d í a ya sostener los servicios bás icos : e n e r g í a , agua, transporte (Lozano y Fern á n d e z , 1990). C o n el lo n o só lo se afectaba a los grupos populares y medios, s ino que las bases elementales de l a d i n á m i c a e c o n ó m i c a quedaban bloqueadas. L a crisis de gobernabi l idad estaba a la o rden de l d ía .

Pasadas las e l e c c i o n e s de 1990 y p a r a p o d e r c o n t i n u a r m a n t e n i é n d o s e en e l pode r , Ba l ague r t e r m i n ó a d o p t a n d o e l p r o g r a m a de l i b e r a l i z a c i ó n de l a e c o n o m í a y e s t a b i l i z a c i ó n m o n e t a r i a de ascend ien te neo l ibe ra l que é l h a b í a comba t ido en las elecciones. C o n e l l o se daba fin a las ambivalencias de l p e r i o d o anter ior , c o n e l t r iunfo de los nuevos sectores pun ta : e l tu r i smo y las zonas francas. Se i n c o r p o raba a h o r a a l e squema e l sector i m p o r t a d o r y, en c u a l q u i e r caso, l a h e g e m o n í a d e l capi ta l financiero quedaba asegurada. Se i n i c i a así e n los noventa u n p r o g r a m a de reformas estructurales complejas y dif íciles que se o r i e n t a n a varios objetivos e s t r a t é g i c o s : e s t a b i l i z a c i ó n m o netar ia y c o n t r o l de l a i n f l a c i ó n , aper tura de los mercados y pago de la d e u d a externa, entre otras medidas . 1

Pol í t i ca e c o n ó m i c a y gasto social

Dis t ingu i remos c o n Offe (1991), en l a g e s t i ó n p ú b l i c a d e l aparato estatal, tres c o m p o n e n t e s b á s i c o s : i ) e l con jun to de medidas , p r o c e d i mien tos , d i spos ic iones y leyes que o r g a n i z a n l a a c c i ó n estatal, y, e n par t icular , las agencias d e l gob i e rno centra l , a fin de regular , o r i en ta r

1 En términos más específicos las reformas iniciadas en el año 1990 persiguen como objetivos-meta: En primer lugar la estabilización monetaria, la modernización y centralización del capital báncario, así como el control de la inflación. Para ello diver-


y d i r i g i r las actividades realizadas p o r los agentes que ope ran en l a esfera de l a e c o n o m í a y en l a esfera de l a s o c i a l i z a c i ó n y r e p r o d u c c i ó n socia l ( famil ia , e d u c a c i ó n , sa lud) ; é s t a es l a esfera que n o r m a l m e n t e se define c o m o el nivel de las pol í t icas púb l i cas , entre las cuales la po l í t i ca e c o n ó m i c a ocupa u n lugar central . 2) E l á m b i t o de intereses sociales media tos que p e r m i t e n v incu la r a los func ionar ios p ú b l i c o s , p o l í t i c o s par lamentar ios y dir igentes de par t idos, a u n proyecto c o m ú n que e n e l p l a n o e c o n ó m i c o y soc ia l , i m p u l s a y sostiene d e t e r m i n a d o g r u p o de i n t e r é s en l a sociedad. 3) E n tercer lugar , debemos d is t ingui r e n l a a c c i ó n estatal l a r e f e r e n c i a o c o n s i d e r a c i ó n de los agentes soc ia les que tratan de i m p o n e r o t ro proyec to socia l y e c o n ó m i c o y que e n e l p l a n o p o l í t i c o se en f ren ta a las agencias estatales y a sus d i r i g e n t e s c o n med idas que van desde l a l u c h a pa r l amen ta r i a y l a m o v i l i z a c i ó n s o c i a l , has ta e l c o n f l i c t o p o l í t i c o a b i e r t o . E n r e a l i d a d , l a p o l í t i c a e c o n ó m i c a , en par t icu lar su c o m p o n e n t e social , en su d i s e ñ o e i m p l e -m e n t a c i ó n concre ta s iempre es e l resul tado de l a conf luenc ia de estos tres niveles. E n l o siguiente, trataremos de guiarnos p o r estas cons ideraciones, a p r o p ó s i t o d e l aná l i s i s de las medidas de p o l í t i c a social d e l Estado d o m i n i c a n o en los ú l t i m o s qu ince a ñ o s .

E n ma te r i a de p o l í t i c a e c o n ó m i c a l o p r i m e r o que debemos dist ingu i r en e l aná l i s i s es l a d i n á m i c a d e l gasto p ú b l i c o . P o d e m o s apreciar en e l p e r i o d o 1978-1994 dos m o m e n t o s bás icos : e l p r i m e r o cubre e l p e r i o d o 1978-1986, e l segundo e l p e r i o d o 1986-1992. N o es casual que ambos per iodos se co r re spondan c o n los sucesivos gobie rnos d e l PRD (1978-1986) y de Balaguer (1986-1994). 2

C o m o ya hemos s e ñ a l a d o , duran te los a ñ o s 1978-1982 l a estrategia d e l gasto p ú b l i c o persigue es t imular l a d e m a n d a in te rna , m e d i a n -

sos mecanismos se han comenzado a implementar: a) el control del medio circulante, b) la liberalización de precios, c) la devaluación del signo monetario, y d) una nueva ley bancada. En segundo lugar, las reformas persiguen la apertura de mercados y el fortalecimiento de la competitividad de la economía. Para ello se ha implementado un esquema de política económica que supone: a) un nuevo arancel que elimine la protección y apoye un esquema de producción local competitivo, b) un nuevo esquema de tributación, que logre elevar la presión tributaria a un 18% del PIB, simplifique los impuestos sobre la renta y aumente el impuesto al valor agregado (IVA), mejorando el aparato de recaudación fiscal, y c) una nueva ley de inversión extranjera que le permita al capital foráneo una igual posición en el mercado que al capital local. En tercer lugar se persiguen una serie de reformas en el plano social y laboral. Entre los mecanismos que al respecto se diseñan se incluye: a) un nuevo código de trabajo, b) la reforma del sistema educativo, y c) una ley de servicio civil.

2 Dado que sólo tenemos estadísticas sistemáticas hasta 1991, el análisis que sigue se refiere sólo al periodo 1978-1991.


te l a e x p a n s i ó n d e l gasto cor r ien te . E n esta etapa e l gasto p ú b l i c o l leg ó a a lcanzar 15.6% de l PIB p r o m e d i o d e l p e r i o d o en es tudio , d o n d e e l gasto c o r r i e n t e c o n c e n t r ó 6 7 . 7 % d e l gasto to ta l (10 .6% d e l PIB). L o s gas tos de c a p i t a l apenas c o n c e n t r a r o n 3 2 . 3 % d e l gas to t o t a l (5 .1% de l PIB) ( C e a r a y C r o e s , 1993).

Es ta estrategia de gastos r á p i d a m e n t e e n c o n t r ó serios o b s t á c u l o s , d e b i d o a p r o b l e m a s de b a l a n z a de pagos p r o v o c a d o s p o r l a b r u s c a c a í d a de las expor tac iones t radicionales . D e a h í que l a p o l í t i c a de gastos p ú b l i c o s r á p i d a m e n t e e v o l u c i o n ó h a c i a e l a u m e n t o de l a d e u d a externa. L a capacidad de t r i b u t a c i ó n efectiva de l Estado d e s c e n d i ó de 11 .3% en 1979 a 8.5% e n 1982, mien t r a s e l d é f i c i t fiscal se e levaba de 5.4% d e l PIB a 6.2% e n e l m i s m o p e r í o d o . 3

S i g u i e n d o e l esquema a n a l í t i c o apun tado a r r iba (Offe, 1991) e n esta etapa lo p r i m e r o que debemos r econoce r es e l fuerte c o m p r o m i so p o l í t i c o d e l g o b i e r n o c o n las pres iones de masa d e l p a r t i d o , que fue e l p r i n c i p a l de te rminan te de l a p o l í t i c a de gastos p ú b l i c o s o r i e n tada a l a e x p a n s i ó n d e l e m p l e o estatal y a l a u m e n t o de los salarios. S i n embargo , t ampoco p o d e m o s pe rde r de vista los c o m p r o m i s o s d e l e q u i p o de f u n c i o n a r i o s c o n los g rupos empresar ia les que le apoyaban , p r inc ipa lmen te l a f r acc ión agraria de l empresariado. Esto ú l t i m o c o n d u j o a u n a re la t iva l i b e r a l i z a c i ó n de p rec ios in t e rnos . I n d e p e n d ien temente d e l frágil e q u i l i b r i o de compromisos que esta estrategia s u p o n í a , en e l m e d i a n o p lazo las dos p o l í t i c a s e ran insostenibles en e l p l a n o e c o n ó m i c o , p r i nc ipa lmen te po rque e l sector expo r t ado r t radic i o n a l se e n c o n t r a b a e n u n a cr is i s de t i p o e s t r u c t u r a l y p o r q u e e l e q u i l i b r i o p o l í t i c o en que se s o s t e n í a e l g o b i e r n o r e d u c í a l a capac i dad estatal pa ra movi l iza r excedentes hac ia e l Estado p o r vía de l a t r i b u t a c i ó n , s in arriesgarse a desatar u n a espiral in f lac ionar ia . L a segund a c o n s e c u e n c i a de este es t i lo de p o l í t i c a e c o n ó m i c a fue l a v i r t u a l r u p t u r a d e l g o b i e r n o c o n su base p o l í t i c a , e l PRD. A finales d e l pe r io do , esta p o l í t i c a e c o n ó m i c a r e v e l ó sus con t rad icc iones : 1) l a base de masas d e l PRD se h a b í a a le jado d e l g o b i e r n o , es d e c i r d e l e q u i p o de funcionar ios , que a su vez eran t a m b i é n hombres d e l par t ido : l a d iv i s i ón in te rna era u n hecho ; 2) l a estrategia de i n d u c c i ó n de l a demand a e r a in sos t en ib l e e n u n c o n t e x t o de cris is d e l eje d i n á m i c o de l a e c o n o m í a , e l sector exportador. Esto produjo, a su vez, dos consecuen-

3 El déficit fiscal, como proporción del PIB, evolucionó en el periodo 1978-1991 como se detalla: 1979-1982: 5.9; 1983-1986: 5.3; 1987-1990: 5.6 (Banco Central, citado por CearayCroes, 1993).


cias perversas: a) e s t i m u l ó la in f lac ión y a u m e n t ó l a crisis fiscal de l Esta- ? do ; b) g e n e r ó t a m b i é n u n a l e j amien to d e l apoyo e m p r e s a r i a l a l gob i e r n o (Lozano, 1992).

Pese a l a d i v i s i ó n p o l í t i c a i n t e r n a e l PRD c o n s e r v ó e l p o d e r e n 1982. E l e q u i p o p o l í t i c o y t é c n i c o que l l e g ó al p o d e r era p rec i samente e l que le h a b í a h e c h o l a o p o s i c i ó n in t e rna al an ter ior g o b i e r n o pe-r r e d e í s t a , encabezado a h o r a p o r Sa lvador J o r g e B l a n c o c o m o p res i den t e . D i c h o e q u i p o d i s e ñ ó u n a es t ra tegia de p o l í t i c a e c o n ó m i c a exactamente inversa a l a d e l an te r io r gob i e rno : p rovoca r l a r e c e s i ó n c o m o mecan i smo e c o n ó m i c o que pe rmi t i e r a r educ i r e l déf ic i t fiscal y pagar l a d e u d a externa . E n ese contexto , los gastos de capi ta l d e l gob i e r n o sufr ieron l a m á s severa r e d u c c i ó n en l a d é c a d a (25% d e l gasto total) , los gastos corr ientes se redu je ron a su vez, representando 2 2 % d e l gasto total, y e l v o l u m e n total d e l gasto p ú b l i c o se redujo a 3% d e l PIB (Ceara y Croes , 1993).

Esta estrategia recesiva e n c o n t r ó apoyo en los grupos financieros, esencialmente po rque conso l idaba su h e g e m o n í a . A su vez, los emergentes sectores pun ta de l mode lo de a c u m u l a c i ó n alternativo al indust r ia l -exportador t rad ic iona l , apoyaron d i c h a estrategia; nos refer imos a l e m p r e s a r i a d o d e l sector t u r i s m o y a las empresas m a q u i l a d o r a s . Fue ese compac to apoyo de l empresar iado lo que p e r m i t i ó a l e q u i p o gube rnamen ta l i m p l e m e n t a r u n a estrategia que a todas luces t e n í a severas consecuencias para la p o b l a c i ó n , dada la brusca l ibe ra l i zac ión de precios que produjo, la inf lac ión inmedia ta que d e s a t ó , 4 la c a í d a de l gasto social y en general e l descenso de l nivel de vida que p r o v o c ó ( L o z a n o y F e r n á n d e z , 1990) . E n este con tex to , s in embargo , a u m e n t a r o n los ingresos de l Estado, sobre todo a consecuenc ia de l aumento de las recaudaciones imposit ivas a l c o m e r c i o y a l a p r o d u c c i ó n in ternos (30% d e l t o t a l de los i ng re sos to ta les ) . Es to p e r m i t i ó u n a l i g e r a r e d u c c i ó n d e l d é f i c i t fiscal que en e l p e r i o d o 1983-1986 fue de 5.3% d e l PIB. S i n e m b a r g o , i ndepend ien temen te de su fracaso en l a r e d u c c i ó n d e l dé f i c i t fiscal, l a estrategia recesiva tuvo u n alto costo p o l í t i c o . E n 1984 se p rodu jo u n a revuelta u rbana en los barr ios populares de Santo D o m i n g o que p r o n t o se e x t e n d i ó a todo e l p a í s , dejando u n saldo t r á g i c o de m á s de 100 muer tos y mi l la res de de tenidos y her idos . E n 1986 e l PRD p e r d i ó las e lecciones y nuevamente r e g r e s ó a l p o d e r J o a -

4 Hay que especificar, sin embargo, que si bien entre 1983 y 1985 la inflación mensual promedio se elevó de 9% en 1983 a 39.5% en 1985, en 1986 se contrajo hasta los niveles de 1979 (10%).

POBREZA, GASTOS SOCIALES Y GOBERNABILIDAD: EL CASO DOMINICANO 351

q u í n Ba laguer ( L o z a n o y F e r n á n d e z , 1990). E n su p r i m e r c a p í t u l o dom i n i c a n o , l a p o l í t i c a de ajuste daba sus frutos.

Ba laguer regresa p o r segunda vez a l p o d e r e n 1986 e n m e d i o de u n a grave crisis de l e g i t i m i d a d de los aparatos estatales, en g r an m e d i d a fruto de los fracasos de los gobie rnos d e l PRD, p r i n c i p a l m e n t e de la g e s t i ó n de Jo rge B l a n c o . C o n e l lo se i n i c i a e l tercer y ú l t i m o p e r i o d o objeto de nuestro aná l i s i s .

L a a d m i n i s t r a c i ó n balaguerista, c o m o ya hemos s e ñ a l a d o , in ten ta reactivar l a e c o n o m í a mediante u n a agresiva po l í t i ca de gastos p ú b l i c o s . S i n embargo, bajo su a d m i n i s t r a c i ó n fiscal se dan cambios fundamentales en e l manejo de l a crisis fiscal de l Estado y sus consecuencias en mater ia de gastos sociales, c o m o veremos abajo. E n p r i m e r lugar , bajo el f

pr imero de sus dos recientes gobiernos (1986-1990 y 1990-1994) hay u n reacomodo de la po l í t i ca fiscal que logra subordinar la po l í t i ca monetar i a . E l l o es u n a consecuenc ia d e l p o d e r cent ra l izador que adqu ie re la presidencia de l a R e p ú b l i c a en e l manejo de las pol í t icas p ú b l i c a s en su conjunto, y de l con t ro l directo que pasa a ejercer e l presidente del presupuesto nacional : entre 1983 y 1986 l a presidencia cont ro laba directamente 21.6% de l presupuesto (3% de l PIB), en 1987-1990 esta r e l a c i ó n aumenta a 51.9% (7.8% de l PIB) ( C e a r a y C r o e s , 1993).

E n segundo lugar Balaguer l og ra aumentar l a p r e s i ó n t r ibu ta r ia y co loca r los impuestos a las impor tac iones c o m o l a p r i n c i p a l fuente de ingresos d e l Estado (35.8% de los ingresos totales y 5.2% d e l PIB e n e l p e r i o d o 1987-1990). P e r o a ú n así c o n l a significativa e l e v a c i ó n de los ingresos fiscales, e l déf ic i t p ú b l i c o aumen ta e n e l p e r i o d o 1987-1990 a 5.6% d e l PIB.

E n este m a r c o es que p o d e m o s aprec iar l a i m p o r t a n c i a d e l gasto soc ia l en e l p e r i o d o 1978-1990, c o m o parte d e l proceso de in te rvenc i ó n estatal en e l proceso reproduc t ivo de l a fuerza de trabajo. S e g ú n l a c l a s i f i c a c i ó n f u n c i o n a l d e l gasto p ú b l i c o , a l o l a rgo d e l p e r i o d o 1978-1991 e l Es t ado d o m i n i c a n o h a estado gas tando a l r e d e d o r de 3 7 % de su presupuesto en gastos sociales ( e d u c a c i ó n , sa lud, v iv ienda y recursos h i d r á u l i c o s ) , l o cua l es re la t ivamente elevado cons ide ran d o l a d i m e n s i ó n de l a e c o n o m í a d o m i n i c a n a (cuadros 1, 2 y 3 ) . S i n e m b a r g o , a l ap rec ia r m á s de ce rca e l c o m p o r t a m i e n t o d e l gasto observamos u n p roceso m á s c o m p l e j o d e l que ofrece esta p r i m e r a i m p r e s i ó n . E n p r i m e r lugar , e n t é r m i n o s reales e l gasto social se h a i d o d e t e r i o r a n d o a l o l a rgo d e l p e r i o d o bajo es tudio ( cuad ro 1) . E n seg u n d o lugar, se aprecia u n a c a í d a tendencial de l gasto social per c á p i t a . E n tercer lugar, reconocemos u n cambio en l a c o m p o s i c i ó n in te rna de l


C U A D R O 1 Estructura del gasto gobierno central (porcentajes del gasto total)

Destino del gasto: Servicios Servicios Servicios Servicios

Años generales sociales económicos financieros Total

1980 19.9 37.2 37.3 5.5 100.0 1985 17.5 36.8 41.0 4.7 100.0 1989 10.2 41.7 38.7 9.3 100.0 1990 11.9 39.4 37.0 11.7 100.0 1991 11.5 32.9 31.3 24.2 100.0 1992 10.3 30.3 39.1 20.3 100.0

Fuente: Central de la R.D. Tomado de Santana y Rathe (1993).

C U A D R O 2 Gasto social del gobierno general por funciones (precios constantes de 1980, millones de RD$)

Funciones Años Educación Deportes Salud Asistencia social Trabajo

1980 144.7 8.1 107.9 80.9 1.7 1981 155.3 17.5 108.5 84.9 1.9 1982 149.1 6.1 101.8 82.6 2.2 1983 150.4 14.8 106.5 88.6 1.2 1984 137.3 14.7 95.1 80.6 1.2 1985 120.9 13.5 86.1 69.2 1.1 1986 124.8 28.7 79.7 84.8 1.1 1987 122.3 11.0 113.6 64.0 0.9 1988 131.7 10.8 140.5 50.8 0.8 1989 105.8 12.6 124.6 55.1 0.8 1990 80.6 8.6 111.8 36.2 0.6 1991 69.8 6.6 89.3 27.6 0.6

Funciones Alcantari Servicios Servicios Total

llado y agua muni comu servicios Años potable cipales nales Vivienda sociales

1980 27.4 40.2 10.4 21.3 442.6 1981 15.9 27.2 8.3 17.2 436.7 1982 7.7 37.6 6.9 20.3 414.4 1983 14.7 40.0 9.3 35.6 461.0 1984 9.6 51.4 11.4 15.5 416.8 1985 8.8 44.5 8.4 17.4 371.0

POBREZA, GASTOS SOCIALES Y GOBERNABILIDAD: E L CASO DOMINICANO

Continuación cuadro 2

353

Funciones Alcantari Servidos Servicios Total

llado y agua muni comu- servicios Años potable cipales nales Vivienda soáales

1986 11.7 40.0 6.2 14.3 391.4 1987 43.1 49.7 5.6 99.7 509.8 1988 86.8 49.2 5.0 114.5 590.8 1989 84.3 39.1 6.7 145.4 574.4 1990 62.9 26.5 2.8 68.5 398.4 1991 62.3 24.3 2.9 51.0 334.4

Fuente: Banco Central de la R.D. Tomado de Santana y Rathe (1993) y Ceara y Croes (1993). Reconstrucción del autor.

C U A D R O 3 Clasificación económica del gasto social del gobierno: (a precios de 1980, millones RD$)

Años Gastos 1980 1985 1989 1990 1991 1992

De operación: 281.2 262.4 215.8 185.4 178.3 213.4 Sueldos 194.6 188.8 139.9 126.7 119.5 146.0 Servicios 13.2 15.2 11.9 9.3 10.1 9.2 Suministros y otros 73.4 58.4 64.0 49.3 48.7 58.2

Inversión: 100.1 52.9 325.7 185.5 133.3 228.8 Construcciones 73.7 37.3 309.4 176.5 122.5 213.1 Equipos 5.8 5.3 8.0 4.7 4.8 10.7 Otros 20.6 10.3 8.3 4.2 6.0 5.0

Subsidios al sector privado: 61.3 55.7 32.9 27.5 22.7 27.8 Educación 15.9 9.8 8.0 6.3 5.7 -Deportes 0.0 5.4 0.4 0.4 0.1 -Salud 2.1 1.7 0.9 0.6 0.7 -Asistencia social 4.0 1.4 0.6 2.6 2.8 -

Transferencias: A personas 34.7 37.3 21.7 16.9 12.7 A instituciones 4.6 0.1 1.3 0.6 0.8 -Total 442.6 371.0 574.4 398.4 334.4 470.0

Fuente: Banco Central de la R.D., tomado de Santana y Rathe (1993).


gasto en e l pe r iodo : durante los a ñ o s 1978-1985 e l Estado apoya los gastos en e d u c a c i ó n y salud, mientras que en e l p e r í o d o 1986-1991 este in t e r é s se desplaza hac ia las inversiones en vivienda y en recursos h i d r á u licos (alcantarillado, presas, acueductos, etc.). Esto revela dos esquemas de p o l í t i c a e c o n ó m i c a m u y diferentes, pe ro t a m b i é n permi te apreciar dos estrategias de i n t e r v e n c i ó n en e l proceso de desarrol lo y en part i cular en e l proceso reproduct ivo de la fuerza de trabajo.

A p a r e n t e m e n t e es bajo los gob ie rnos de Ba laguer c u a n d o mayor a t e n c i ó n se h a pues to e n los gastos sociales . Es to se debe esenc ia l mente a su estrategia de invers iones e n v iv i enda y a lcan ta r i l l ado . E n ma te r i a de e d u c a c i ó n y sa lud , c o m o rubros sociales e spec í f i co s , fuer o n los g o b i e r n o s d e l PRD los que mayores gastos r e a l i z a r o n . Esto se aprec ia c o n c l a r i d a d en los cuadros 4 y 5, d o n d e se desglosa e l gasto p ú b l i c o e n t é r m i n o s func iona les y e c o n ó m i c o s . L a p o l í t i c a social de los gobiernos balagueristas en el pe r iodo 1986-1994 ha intensificado los gastos e n v iv i enda , y agua po tab le , d e p r i m i e n d o e l gasto e n educac i ó n y sa lud . A l m i s m o t i e m p o , l a r e s t r i c c i ó n d e l gasto co r r i en t e h a pena l i zado esencia lmente e l r u b r o de sueldos y salarios. Mien t ras los gobiernos p e r r e d e í s t a s man tuv i e ron los servicios personales en 40.5% (1979-1982) y 41.4% (1983-1986), los gobiernos balagueristas en los últ imos dos p e r í o d o s de su ejercicio (1987-1991) han reducido estos gastos a la mi tad respecto de l p e r í o d o anterior (cuadro 4) .

C U A D R O 4 Distribución económica del gasto público social global: 1979-91 (porcentaje)

Concepto 1979-1983 1983-1986 1991

Gasto corriente 83.5 88.2 55.3 S. personales 40.5 41.4 26.6 S. no-personales 1.6 2.6 1.6 Materiales 9.1 8.3 7.7 Aportes corrientes 32.1 36.0 19.3 Intereses 0.2 0.0 0.0 Gastos de capital 16.5 11.8 44.7 Maquinaria y equipos 1.3 0.8 1.4 Construcciones 6.6 4.3 34.6 Terrenos 0.1 0.2 0.3 Aportes sector públ ico y privado 8.4 6.3 8.3 Amortización deuda 0.0 0.0 0.0 Inversión financiera 0.0 0.1 0.2

Fuente: Onapres. Elaborado por Cieca, 1993.


C U A D R O 5 Gasto social del gobierno central como proporción del gasto social general (porcentajes)

Años Función del gasto 1980 1985 1990 1991 1992

Gastos intensivos en servicios: 89, .00 92.94 67, .01 66. .13 60.81 Educación 32. .69 32.60 20. .24 20, .86 25.34 Deportes 1, .83 3.92 2, .15 1, .97 2.60 Salud 24, .38 23.20 28, .06 26, .71 21.03 Asistencia social 18, .28 18.65 9, .08 8, .27 5.74 Trabajo 0, .38 0.31 0, .16 0. .17 0.32 Servicio municipal 9, .08 12.0 6. .64 7. .27 5.35 Servicio comunal 2, .35 2.26 0. .69 0. .87 0.43

Gastos intensivos en construcción : 11, .00 7.06 32. .99 33. .87 39.19 Vivienda 4, .81 4.68 17. .19 15. .24 12.38 Alcantarillado y agua potable 6, .19 2.38 15. .80 18. .63 26.79

Total 100, .00 100.00 100. .00 100. .00 100.0

Fuente: San tana y Rathe (1993).

A l aprec ia r de este m o d o e l c o m p o r t a m i e n t o d e l gasto socia l rec o n o c e m o s así a lgunos aspectos clave: 1) en e l p e r i o d o 1978-1986 e l Estado hace u n esfuerzo p o r apoyar c o n mayor in tens idad e l proceso reproduc t ivo de l a fuerza de trabajo, c u b r i e n d o salarios indi rec tos necesarios a l a fuerza de trabajo en su r e p r o d u c c i ó n co t id iana (salud), y para su ca l i f i cac ión e i n t e g r a c i ó n al proceso p roduc t ivo ( e d u c a c i ó n ) . 2) E n e l p e r i o d o 1986-1991 el Estado cambia su estrategia y los gastos sociales se d i r i gen en p r i m e r lugar a apoyar los programas de v iv ienda y p o c o a p o c o se i n c o r p o r a n los gastos e n recursos h i d r á u l i c o s . C o n este c a m b i o el Estado define u n a estrategia que p o r l a v ía de l a viviend a apoya m á s que a las clases trabajadoras a los g rupos med ios urbanos, que son los verdaderos beneficiar ios de los programas habi tacio-nales de l Estado (Mercedes , 1991). E n segundo lugar, apoya objetivos de alcance m a c r o e c o n ó m i c o , cuyo efecto en e l mejoramiento de l n ivel de v ida es de alcance media to (recursos h i d r á u l i c o s , canales de r iego, etc .) . Es a q u í d o n d e l a c r í t i c a de los economis tas se h a c o n c e n t r a d o ( C e a r a y Croes , 1993; San tana y Ra the , 1992 y 1993; Dauah j re et al, 1994), al s e ñ a l a r que c o n este g i ro e s t r a t é g i c o de l a p o l í t i c a social de l Estado n o só lo se h a deter iorado el nivel de v ida de la p o b l a c i ó n en su conjunto sino que se h a est imulado el aumento de la pobreza. A l g u n o s


p r á c t i c a m e n t e l legan a igualar e l debi l i tamiento de la po l í t i c a de gastos | sociales d e l Estado c o n los determinantes de l a pobreza en los ú l t i m o s a ñ o s (Santana y Rathe, 1993). E n esta cr í t ica , sin embargo hay dos matices que vale l a p e n a destacar: a) mientras los economistas estructura-listas (Ceara y Croes, 1993; San tana y Rathe, 1993) ex t ienden su c r í t i ca al Estado, en mater ia de gastos sociales y c rec imien to de l a pobreza , a todo e l p e r i o d o 1986-1991, los economistas monetaristas (Dauahjre et al, 1994) en t i enden que a par t i r de 1991 esta s i t u a c i ó n h a cambiado , deb ido sobre todo al con t ro l de l a in f lac ión que h a pe rmi t ido bajar los í n d i c e s de pobreza e indigencia ; b) sin embargo, ambos grupos entiend e n que es e l manejo de la po l í t i c a e c o n ó m i c a de l Estado, sobre todo l a po l í t i c a social y monetar ia , l a que pr inc ipa lmente inc ide en e l comportamiento de l a pobreza . A nuestro j u i c i o , l a c u e s t i ó n es, s in embargo , m á s comple ja . A n a l i c e m o s en p r i m e r lugar , e l c o m p o r t a m i e n t o de l a pobreza en los ú l t i m o s a ñ o s .

Pobreza y r e p r o d u c c i ó n social del trabajo

L a d e t e r m i n a c i ó n d e l peso cuanti tat ivo de l a pobreza es objeto inevitable de controversias entre los economistas, puesto que en cua lqu ie r c u a n t i f i c a c i ó n es ob l igada l a d e f i n i c i ó n de u n u m b r a l de pobreza definido a r t i f i c i a lmen te (Wool f , 1989: 15) , me jo r a ú n , es tab lec ido e n f u n c i ó n de u n c a n o n o valor "civi l izator io" . Las cifras c o n que contamos e n R e p ú b l i c a D o m i n i c a n a , a p r o p ó s i t o de l a m e d i c i ó n de l a pobreza, son objeto t a m b i é n de controversia . S i n embargo, b á s i c a m e n t e se h a n manejado dos m é t o d o s de m e d i c i ó n : e l de l a l í n e a de pobreza (LP) y e l de las necesidades bá s i ca s insatisfechas (NBI). 5 A m b o s proce-

5 El primero de estos métodos asume "la determinación de una canasta normativa de alimentos que, respetando los patrones de consumo de las familias, cubriría las necesidades mínimas de ingesta calórica y proteica, canasta que además tendría el menor costo posible..." (Ramírez, 1993: 25). Asimismo, el costo mensual per cápita de dicha canasta define la l ínea de indigencia: los hogares que es tén por abajo de este costo son indigentes. Por otro lado, a partir de la definición de un presupuesto mínimo de gasto familiar (alimentos, vivienda, vestido, etc.), calculado por mes y por personas, se define la línea de pobreza: los hogares cuyo índice per cápita esté por debajo de este presupuesto son pobres. El otro método (NBI) se apoya en la posición que ocupan los hogares a propósito de una serie de aspectos: agua potable y servicios sanitarios, energía eléctrica, hacinamiento, grado de dependencia económica de los miembros del hogar, escolaridad. Los hogares que ocupen una posición insatisfactoria en por lo menos uno de estos aspectos son pobres; los que no satisfacen dos o más serían indigentes (Ramírez, 1993).


d i m i e n t o s de m e d i d a a r r o j a n cifras d i f e ren tes , pues , e n e l f o n d o , mient ras e l m é t o d o LP l o que r emarca es e l acceso a medios de consum o , e l segundo l o hace c o n e l acceso a servicios. E n todo caso, e n l o re la t ivo a l a i n t e r v e n c i ó n de las p o l í t i c a s e c o n ó m i c a s d e l Es tado , e l p r i m e r m é t o d o destaca las cuestiones relativas a las p o l í t i c a s monetarias, de c o n t r o l de l a i n f l a c i ó n y de r e g u l a c i ó n salarial , mient ras que e l s e g u n d o destaca e s e n c i a l m e n t e l a r e p e r c u s i ó n de d e t e r m i n a d a s p o l í t i c a s sociales.

C o n e l m é t o d o LP p o d e m o s apreciar que entre 1984 y 1989 e l n ú m e r o d e hogares pobres se i n c r e m e n t ó de 39.2 a 51 .7%. L o in te resante o c u r r e a l c o m p a r a r e l c o m p o r t a m i e n t o de l a pobreza p o r z o n a s

C U A D R O 6 Proporción de hogares y población en situación de pobreza por zonas según método de línea de pobreza y de necesidades básicas insatisfechas, 1984 y 1989

Método Método de de línea de necesidades básicas

pobreza (LP) insatisfechas (NBI) Zona y categoría 1984 1989 1984 1989

Hogares: Todo el país:

Pobres 39.2 51.7 55.6 29.2 Indigentes 11.8 24.5 26.0 7.4

Zona urbana: Pobres 27.4 49.1 42.9 25.3 Indigentes 5.2 23.1 14.6 5.7

Zona rural: Pobres 51.6 58.6 68.9 39.2 Indigentes 18.70 28.3 38.1 11.8

Población: Todo el país

Pobres 47.3 57.3 61.3 33.8 Indigentes 16.2 30.3 31.3 10.5

Zona urbana: Pobres 35.2 55.7 49.7 30.9 Indigentes 7.9 28.9 18.2 7.8

Zona rural: Pobres 59.8 61.3 73.2 43.0 Indigentes 24.8 33.7 44.7 17.0

Fuente: Tomado de Ramírez (1993: 27).


ru ra l y u rbana : es en las zonas urbanas que se dan los mayores inc re mentos de l a pobreza y l a i nd igenc i a , pe ro es en l a z o n a ru r a l d o n d e mayores son las p ropo rc iones . Igual t endenc ia se observa a l cons iderar l a pobreza y l a i n d i g e n c i a en f u n c i ó n de l a p o b l a c i ó n (cuadro 6) .

C o n e l m é t o d o de NBI los resul tados son otros: las p r o p o r c i o n e s de hogares pobres d i s m i n u y e r o n de 55.6 a 29.2%, en e l p e r i o d o 1984-1989. P e r o a n ive l u r b a n o la d i s m i n u c i ó n fue sustancialmente m e n o r que a n i v e l r u r a l , a u n c u a n d o e n esta ú l t i m a las p r o p o r c i o n e s con t i n ú a n s iendo mayores. Iguales tendencias se observan c o n los hogares indigentes y c o n l a p o b l a c i ó n pobre e ind igen te (cuadro 6) .

Pa r a 1991 y 1992 hay datos que revelan que l a s i t u a c i ó n de los pobres h a b í a empeorado . R a m í r e z (1993) h a sistematizado los p r i n c i p a les datos a l respecto. L a m e n t a b l e m e n t e , su m e t o d o l o g í a n o p e r m i t e u n a c o m p a r a c i ó n a d e c u a d a c o n los ha l l azgos de los c u a d r o s 7 y 8. T a m b i é n R a m í r e z establece tres estratos de hogares: 1) los que t ienen necesidades mayormente insatisfechas (Nmains ) , 2) los que t ienen necesidades medianamente satisfechas (Nmeds) , y 3) los que t ienen necesidades mayormente satisfechas (Nmas) . Sus datos s e ñ a l a n que l a situac i ó n de los hoga re s e n r e l a c i ó n c o n los n ive les de s a t i s f a c c i ó n de neces idades b á s i c a s e r a e l s igu ien te : 1) N m a i n s , 33 .7%, 2) N m e d s , 38.4%, y 3) Nmas , 28% (cuadro 6) . E r a en e l suroeste d o n d e m á s preca r i a se p resen taba l a s i t u a c i ó n de los hogares , mien t r a s que en e l sureste e ra d o n d e p re sen t aban u n a m e j o r s i t u a c i ó n de servicios. E l norte o C ibao ocupaba u n a pos i c ión in termedia (cuadro 6). S i n embargo, e l m i s m o R a m í r e z nos presenta l a i n f o r m a c i ó n que permi te sostene r que entre 1980 y 1990 se ve r i f i có u n a m e j o r a i m p o r t a n t e de los

C U A D R O 7 Familias y personas en situación de pobreza, 1977-1986

Año

Línea de

pobreza (RD$)

Núm. familias bajo línea pobreza

Porcentaje Total de de familias personas bajo línea bajo línea pobreza pobreza

Porcentaje de personas bajo línea pobreza

1977 1983 1984 1985 1986

94.90 160.55 199.55 274.43 293.20

205 883 367 359 287124 351 356 359 291

23.30 30.00 27.30 27.39 27.38

1070 512 1 836 795 1417 658 1 732 185 1 771 304

22.7 30.8 23.2 27.7 27.7

Fuente: ONAPLAN-UNICEF, La situación de la infancia en la República Dominicana, 1986.

POBREZA, GASTOS SOCIALES Y GOBERNABILIDAD : E L CASO DOMINICANO 359

C U A D R O 8 Número de personas en situación de pobreza

Años El país Zona urbana Zona rural

1986 1 185 880 434 355 751 525 1989 1 691 742 949 240 741 502 1992 1 531 009 503 260 1 027 749

Fuente: Fundación Economía y Desarrollo, Encuesta de Ingresos y Gastos, 1994. Tomado de: Dauahjre et < %l (1992).

C U A D R O 9 Necesidades básicas según grados de satisfacción y subregiones, 1991

Grupos de hogares con necesidades básicas: mayormente medianamente mayormente insatisfechas satisfechas satisfechas

Regiones y subregiones (Nmains) (Nmeds) (Nmas)

Sureste Distrito Federal 11.8 39.8 48.4 Resto de Valdesia 42.7 39.9 17.4 Yuma 38.7 42.0 19.4

Norte Cibao Central 32.0 39.7 28.3 Cibao Oriental 50.8 37.2 12.0 Cibao Occidental 51.0 39.1 9.9

Suroeste Enriquil lo 59.7 30.2 10.0 E l Valle 59.2 32.3 8.5

E l país 33.7 38.4 28.0

Fuente: OPS-R.D. con base en resultados de la Encuesta Demográfica y de Salud, 1991 (Endesa).

C U A D R O 10 Carencia de servicios básicos

Carencia de El país Zona urbana Zona rural servicios básicos 1981 1991 1981 1991 1981 1991

Sin agua por tuberías 43.7 23.7 21.6 4.4 67.8 53.7 Sin servicios sanitarios 21.4 11.4 10.0 33.7 Sin energ ía eléctrica 39.3 21.9 10.6 2.8 70.6 51.6

Fuente: Endesa, 1991.


servicios b á s i c o s , e n servicios de agua, sanitarios y acceso a l a e n e r g í a e l é c t r i c a , a u n c u a n d o t o d a v í a hay comun idades que carecen de estos servicios b á s i c o s (cuadros 9 y 10).

E l cuadro 11 permite formarse u n a idea m á s exacta de l a s i t u a c i ó n de l a p o b r e z a e n 1990-1991. S i asumimos c o m o salario de p o b r e z a e n 1990 e l va lor de RD $ 120.00 mensuales (Ceara y Croes , 1993), ap rec i a r emos e n e l c u a d r o 10 que 81 .8% de los hogares q u e n o t e n í a n may o r m e n t e satisfechas sus neces idades b á s i c a s o b t e n í a n salarios e n e l l í m i t e d e l salar io de pob reza . A q u e l l o s hogares que t e n í a n med ia ta men te satisfechas sus necesidades b á s i c a s bajaban esta p r o p o r c i ó n a 6 7 . 6 % y los q u e m a y o r m e n t e las t e n í a n sat isfechas r e p r e s e n t a b a n

C U A D R O 11 Características sociodemográficas de los hogares pobres: 1991

Características sociodemográficas, de ingresos y ocupaciones por tipos de hogares

Grupos de hogares con: (Nmains) (Nmeds) (Nmas)

Vivienda: 100.0 100.0 100.0 Propia 71.5 61.9 58.9 Alquilada 10.9 28.5 32.0 Prestada o cedida 17.6 9.4 8.7

Tipos de familia: 100.0 100.0 100.0 Unipersonal 11.2 8.6 4.6 Nuclear 53.9 49.6 50.3 Extendida 25.1 29.3 27.8 Compuesta 9.8 12.4 17.2

Ingresos mensuales (RD$): 100.0 100.0 100.0 Ninguno 16.7 11.2 8.1 hasta 600 38.6 24.8 16.9

601-1200 26.5 31.6 24.5 1201-2000 11.2 17.5 18.8 2001-3000 4.0 8.0 13.0 3001 y más 3.0 7.0 18.8

Ocupaciones por ramas de actividad: 100.0 100.0 100.0 Agropecuaria 51.4 16.7 3.3 Manufacturas 6.9 17.4 13.4 Comercio 12.3 22.2 27.6 Construcción 3.2 3.3 3.5 Transporte 1.6 4.5 5.1 Finanzas 1.1 2.5 5.3 Servicios sociales 4.9 13.1 23.0 Servicios personales 18.2 19.6 17.9 Otras actividades 0.4 0.8 0.7

Fuente: Endesa, 1991. Tomado de Ramírez (1993). Elaboración del autor.


49.5%. E n todo caso, esta s imple referencia presenta u n a s i t u a c i ó n de d i s t r i b u c i ó n de ingresos m u y c r í t i c a , a u n e n los hogares pobres c o n mejor acceso a servicios b á s i c o s .

E n c ier to m o d o estos resultados d ivergen de los encont rados p o r Dahuaj re et al. (1994) que s e ñ a l a n u n a impor tan te d i s m i n u c i ó n de l a pob reza entre 1989 y 1992, e n t é r m i n o s de personas (cuadro 8 ) .

Pese a su aparente c o n t r a d i c c i ó n , a nuestro j u i c i o estos hal lazgos son consistentes c o n e l c o m p o r t a m i e n t o de e c o n o m í a y e n par t i cu la r de las p o l í t i c a s e c o n ó m i c a s y d e l m e r c a d o l a b o r a l e n e l p e r i o d o . E l c o m p o r t a m i e n t o de l a p o b r e z a y l a i n d i g e n c i a , m e d i d a e n f u n c i ó n d e l m é t o d o de NBI, r e v e l a q u e las p o l í t i c a s de i n v e r s i ó n es ta ta l e n A

agua, v iv ienda , a l can ta r i l l ado , acueduc to , etc., h a n t en ido u n efecto 1 pos i t ivo e n los hogares, a u n c u a n d o c o n t i n ú a n s i endo m u y elevadas 1 las proporc iones de pobres e indigentes. Es en e l m u n d o rura l donde esta po l í t i c a h a tenido mayor a c c i ó n , a part ir de l r econoc imien to de que es e n estas á r e a s d o n d e m á s d r a m á t i c a se presenta l a s i t u a c i ó n de l a pobreza y la indigencia . S in embargo, estos resultados positivos e n e l n i vel de las po l í t i cas de servicios bás icos chocan c o n los resultados a nivel de las po l í t i cas redistributivas de l ingreso, salar íales y de precios, puesto que m e d i d a p o r e l m é t o d o de LP l a pob reza h a aumentado , t an to e n las á r e a s u rbanas c o m o e n las rura les , sobre t o d o e n las p r i m e r a s . 6

A nues t ro j u i c i o , m á s que u n a d i s p a r i d a d de los m é t o d o s de m e d i da , a q u í r econocemos u n a d i spar idad de las po l í t i c a s e c o n ó m i c a s que inf luyen en la d e t e r m i n a c i ó n de l a pobreza, y, en consecuencia, u n a i m portante inconsistencia de las pol í t icas p ú b l i c a s de combate a l a pobreza. Es a q u í d o n d e se presentan las l imi taciones de u n anál is is de l a pobreza só lo en t é r m i n o s de medidas de pol í t ica e c o n ó m i c a , sin considerar e l compor t amien to de l a e c o n o m í a en su conjunto y en par t icu lar de l mercado laboral .

A u t o r e s estructuralistas c o m o S a n t a n a y Ra the (1993) sos t ienen u n a i n t e r p r e t a c i ó n d e l aumen to de l a p o b r e z a que p r á c t i c a m e n t e l a hace d e p e n d e r d e l c o m p o r t a m i e n t o de l a p o l í t i c a socia l d e l Es tado. Au to re s monetaristas c o m o Dauhajre et al. (1994), l a hacen depende r

6 El estudio de Dauahjre et al (1994), a este respecto no parece ser muy consistente, puesto que aprecia que fue precisamente en las áreas rurales donde entre 1989 y 1992 hubo un incremento relativo de la pobreza. Esto no se corresponde con los hallazgos aquí discutidos, ni con el volumen de las inversiones públicas en servicios básicos que han sido esencialmente rurales, ni tampoco con el comportamiento de la inflación, cuyos efectos en el mundo rural han sido menores.


de l a p o l í t i c a mone ta r ia . E n ambos hay u n v ic io m e t o d o l ó g i c o , pues to que a l fin y al cabo l a pob reza consti tuye u n comple jo p r oduc t o de las cond ic iones de estructura que se presentan en l a e c o n o m í a , de l a dist r i b u c i ó n d e l ingreso y d e l c o m p o r t a m i e n t o d e l m e r c a d o l abora l . Es c i e r to que e l Es t ado t iene u n p a p e l d e t e r m i n a n t e e n e l p roceso rep r o d u c t i v o de l a fuerza de trabajo, p e r o n o s i m p l e m e n t e en tanto y e n cuan to ejecutante de de t e rminadas p o l í t i c a s de gastos sociales o de c o n t r o l mone ta r io ( O ' C o n n o r , 1989).

E l p r o b l e m a cent ra l es, a nuestro j u i c i o , que l a p o l í t i c a social s ó l o cubre u n a parte de las p o l í t i c a s estatales respecto a l a r e p r o d u c c i ó n de l a fuerza de trabajo, l a relat iva a l salar io i n d i r e c t o . E n c a m b i o , l a p o l í t i c a m o n e t a r i a d i r ec t amen te inf luye en l a c a p a c i d a d adquis i t iva d e l salar io, e n l a m e d i d a en que de l a m i s m a se de r ivan e s t í m u l o s o cont ro les a l a i n f l a c i ó n . E n u n a e c o n o m í a d o n d e l a i n t e r v e n c i ó n d e l Es tado e n e l p roceso de r e g u l a c i ó n de l a fuerza de trabajo es d é b i l , sobre todo e n l o relat ivo a l a segur idad socia l y l a a c c i ó n s ind ica l , e l c o m p o r t a m i e n t o de los salarios reales n o puede verse só lo c o n d i c i o nado p o r l a d i n á m i c a de los precios ( in f l ac ión ) y l a p roduc t iv idad d e l trabajo, s ino t a m b i é n p o r l a ines tab i l idad m i s m a de l emp leo y e l grad o de f o r m a l i z a c i ó n de las relaciones laborales entre capi ta l y trabajo (Portes, Castells y B e n t o n , 1990).

Si apreciamos el p rob l ema de esta manera nos daremos cuenta de que en e l pe r iodo 1978-1992, se presentan dos tendencias en r e l a c i ó n c o n e l compor tamien to de l salario real y d e l nivel de v ida de los trabajadores, c o m o t a m b i é n respecto a l mercado laboral . L a p r i m e r a etapa cubre el pe r iodo 1978-1984 y l a segunda los a ñ o s 1986-1992. E n l a p r i mera etapa el n ive l de v ida de los trabajadores - m e d i d o en f u n c i ó n de l ingreso per c á p i t a real y c o n r e l a c i ó n a 1978- , 7 mantuvo u n impor tante inc remen to , que se sostuvo hasta 1984. E n esos a ñ o s los salarios m í n imos reales n o dif ieren significativamente de los salarios de pobreza, y en e l p e r i o d o 1981-1984 se co locan p o r enc ima . E n esta etapa (1978-1984) hubo , pues, u n a m e j o r í a de l nivel de v ida (gráficas 1, 2 y 3) .

E n esta etapa las libertades pol í t icas aumentaron. H u b o u n impor tante r e s u r g i m i e n t o d e l co rpora t iv i smo ob re ro , e l e v á n d o s e notablemente e l n ú m e r o de sindicatos. A u n cuando el grado de s ind ica l izac ión c o n t i n u ó siendo bajo, l a capacidad de p r e s i ó n de los sindicatos organi-

7 No puede olvidarse que toda la industrialización sustitutiva de importaciones se apoyó en una estrategia de restricción y control salarial, que mantuvo deprimido el salario real por más de una década (Lozano, 1985).


GRÁFICA 1

Ingreso per cápita, salario mínimo real y de pobreza (1978 = 100)

250

200

150 n a ^ ^ * —

1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 A ñ o s

Ingresos y salarios

•— Ingreso per cáp i ta ü Salario m í n i m o real • Salario de pobreza

Fuente: Banco Central y Ceara-Croes (1993).

G R A F I C A 2 índice de precios al consumidor, 1978-1992

1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 A ñ o s

—•— í n d i c e de precios al consumidor

1989 1990 1991



GRÁFICA 3 Inflación mensual acumulativa promedio, 1978-1991

1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991

Años —•— Tasa inflación


zados sobre e l par t ido de gob ie rno era alta (Duarte, 1986). E n tal c o n texto , l a e l e v a c i ó n de los salarios m í n i m o s , e l a u m e n t o d e l e m p l e o p ú b l i c o y, e n g e n e r a l , e l d e l gasto c o r r i e n t e d e l E s t a d o n o p u e d e apreciarse c o m o u n a s imple consecuenc ia de u n a m e d i d a de p o l í t i c a e c o n ó m i c a . E l l o fue e l f ruto de luchas sociales. P e r o l o que a q u í debemos destacar son los siguientes aspectos: 1) los aumentos salariales n o l o g r a r o n r educ i r significativamente e l n ive l de pobreza , 2) t ampoco l o l o g r a e l aumen t o d e l gasto social d e l Es tado en e d u c a c i ó n y sal u d , y 3) l a baja tasa de i n f l a c i ó n que se observa hasta 1983 t a m p o c o reduce e l n ive l de pobreza . L a c u e s t i ó n hay que desplazarla, pues, d e l n ive l de l a p o l í t i c a social y moneta r ia , hac ia e l c o m p o r t a m i e n t o genera l de l a e c o n o m í a , l a r ig idez en l a d i s t r i b u c i ó n d e l ingreso y e l c o m por t amien to d e l mercado labora l .

S i n e m b a r g o , e n este p e r i o d o n o p o d e m o s p e r d e r de vista q u e pese a l m a n t e n i m i e n t o de u n elevado n ive l de pobreza , hay u n a mej o r a relativa de l n ive l de v ida de l a p o b l a c i ó n . A q u í , pues, e l factor dete rminan te es l a l u c h a p o r los salarios, y l a es tabi l idad de los prec ios (la o t ra cara de l a m i s m a moneda) y só lo en m e n o r m e d i d a l a p o l í t i c a de gastos sociales d e l Estado. S i n embargo, esta s i t u a c i ó n t e n í a , c o m o ya s e ñ a l a m o s al p r i nc ip io de este trabajo, serias l imitaciones. E n p r i m e r lugar , se ve r i f i caba e n u n c o n t e x t o de crisis d e l aparato p r o d u c t i v o a g r o e x p o r t a d o r y, e n c ons e c ue nc i a , d r e n a b a l a c a p a c i d a d de exce-

POBREZA, GASTOS SOCIALES YGOBERNABILIDAD: E L CASO DOMINICANO 365

dentes que p o d í a con t ro l a r e l Es tado. A l a la rga e s t i m u l ó e l endeudam i e n t o ex te rno , l a crisis fiscal y l a i n f l a c i ó n . T o d o l o cua l c o n d u j o a los ajustes de 1984 y a l a revuelta p o p u l a r u rbana , en u n a pa lab ra a l a crisis de g o b e r n a b i l i d a d ( L o z a n o y F e r n á n d e z , 1990). E n segundo l u gar, si b i e n l a p o l í t i c a de e l e v a c i ó n de salarios y gastos corr ien tes p o r parte d e l Es tado a y u d ó a la mejora de l n ive l de v ida de l a p o b l a c i ó n , n o e s t i m u l ó las inversiones en e l aparato p roduc t ivo loca l c o m o se esperar ba . E n c o n s e c u e n c i a , e l e l evado d e s e m p l e o es t ruc tu ra l se m a n t u v o (21.4% p r o m e d i o entre 1980 y 1982 y 25.6% entre 1983 y 1983) (Ramí rez, 1993; Santana y Rathe, 1992). E n tercer lugar, a par t i r de los ajustes de 1984, pese a que se man t i enen elevados los gastos e n e d u c a c i ó n y sa- , l u d , hay u n descenso rea l d e l gasto social, pe ro sobre todo l a p o l í t i c a de I c o n t r o l fiscal y ajuste e c o n ó m i c o se i m p o n e a l a po l í t i c a social . C o n e l lo en l a b ú s q u e d a d e l equ i l i b r i o real de los precios e l impac to i n i c i a l de l ajuste los eleva, r o m p i e n d o en 1984 el man ten imien to de l n ive l de v ida a lcanzado p o r l a p o b l a c i ó n en los c i n c o a ñ o s anteriores (1978-1981). F i n a l m e n t e , n o p u e d e dejar de reconocerse que pese a que e l ingreso p e r c á p i t a se e l e v ó s ign i f ica t ivamente ent re 1978 y 1979, a pa r t i r de a h í p e r m a n e c i ó e s t á t i c o , l o que es ind ica t ivo de que l a p o l í t i c a e c o n ó m i c a d e l Es tado n o p e r s e g u í a tanto u n a eficaz estrategia redis t r ibut i -va d e l ingreso , s ino m á s b i e n man tene r u n a base de masas d e l aparato estatal en e l m e n o r n i v e l de concesiones laborales y de ingresos.

E l i m p a c t o de los ajustes en t re 1984 y 1986 m a r c a u n a e tapa de ines tab i l idad p o l í t i c a , descenso d e l n ive l de v ida a los niveles de 1978 e i n c r e m e n t o s ign i f i ca t ivo de l a p o b r e z a (San tana y R a t h e , 1993) . 1986 representa e l p u n t o m á s bajo de esta etapa t rans ic ional , pues es e l a ñ o d o n d e e l n ive l de v i d a t iene su mayor descenso, l a pob reza aum e n t a s ignif icat ivamente y, en t é r m i n o s p o l í t i c o s , hay u n c a m b i o de g o b i e r n o que le pe rmi te a Ba laguer regresar al poder . A par t i r de ese a ñ o se in ic ia otra etapa radicalmente diferente. Tres son los aspectos básicos a destacar a q u í : 1) Ent re 1986 y 1991 e l descenso de l n ive l de vida se estabiliza al alcanzado en 1978. 2) E l ritmo de incremento de los salar ios m í n i m o s reales n o l o g r a superar a l d e l salar io de pob reza , difer e n c i a que aumen ta s i s t e m á t i c a m e n t e , a l o que se une u n a p o l í t i c a sala r i a l restrictiva. 3) H a y u n rad ica l r e a c o m o d o de l a estructura de los gastos sociales, c o m o se h a anal izado. F ina lmente , 4) hay u n total reac o m o d o d e l m e r c a d o l a b o r a l cuyos i n d i c a d o r e s b á s i c o s son : a) u n a de l ibe rada p o l í t i c a de bajos salarios para atraer inversiones e n maqui ladoras , y b) u n a c rec ien te i n f o r m a l i z a c i ó n d e l m e r c a d o l a b o r a l . E l a u m e n t o de l a p o b r e z a aparece , pues, e n este escenar io n o s imple-


mente c o m o u n p r o d u c t o d e l r e a c o m o d o estatal e n su p o l í t i c a e c o n ó m i c a , e s p e c í f i c a m e n t e de sus gastos sociales. M á s b i e n es e l p r o d u c t o comple jo de: i) e l m a n t e n i m i e n t o de los graves p rob lemas estructurales d e l m e r c a d o l abo ra l pa r a absorber e l desempleo abier to; ii) l a i n -f o r m a l i z a c i ó n d e l mercado l abora l c o m o e x p r e s i ó n de la crisis d e l esq u e m a de i n d u s t r i a l i z a c i ó n ag roexpor tadora de l p e r i o d o anter ior ; iii) e l agravamiento de l a desigual d i s t r i b u c i ó n de l ingreso. A el lo se u n e n factores p o l í t i c o s condic ionan tes , c o m o son e l deb i l i t amien to d e l po der re iv indica t ivo de los sindicatos, a consecuenc ia de l a crisis d e l sector indus t r i a l sustitutivo, y l a i n f o r m a l i z a c i ó n de l mercado l abora l . E n este escenario, e l i n t e r é s estatal e n viviendas y recursos h i d r á u l i c o s , si b i e n es c ie r to que descu ida los gastos e n e d u c a c i ó n y sa lud, n o es e l p r i n c i p a l factor a cons iderar a l a h o r a de evaluar l a capac idad estatal de in te rven i r e n e l combate a la pobreza .

A h o r a b i e n , a l c o m p a r a r las p o l í t i c a s estatales en mate r i a soc ia l , mone ta r i a y labora l , así c o m o e l c o m p o r t a m i e n t o m i s m o de l a econom í a , p o d e m o s apreciar c ó m o e n ambos momentos , 1978-1986 y 1986-1992, las po l í t i c a s salariales fuertes, n o só lo n i p r i nc ipa lmen te e n m a teria de aumen to d e l e m p l e o p ú b l i c o o d e l gasto corr iente , s ino sobre todo de e l e v a c i ó n d e l salario real , t i enen m á s eficacia en l a e l e v a c i ó n de l n ive l de v ida y de consecuente descenso de l a pobreza que las po l í t icas de gastos sociales fuertes ( independ ien temen te de su e m p e ñ o en l a e d u c a c i ó n - s a l ü d o viviendas-recursos h i d r á u l i c o s ) y descenso d e l salario real , c o m o fue l a estrategia estatal en e l p e r i o d o 1986-1992.

Esto conduce a ot ro c o m p o n e n t e d e l debate: e l p o l í t i c o . Es c la ro que e n e l p e r i o d o de crisis d e l m o d e l o indus t r i a l - expor t ador (1978-1982), l a " lóg ica p o l í t i c a " d e l consenso de masas p r e d o m i n ó sobre l a " lógica e c o n ó m i c a " de l mode lo de a c u m u l a c i ó n . Cier tamente, m á s al lá de los fallos en la c o n d u c c i ó n de l a p o l í t i c a e c o n ó m i c a de l equ ipo de g o b i e r n o , nos parece que l a l ó g i c a redis t r ibut iva que estaba e n a lgun a m e d i d a inser ta en l a estrategia de e l e v a c i ó n d e l salario m í n i m o y a u m e n t o de l gasto corriente en esos a ñ o s , si b ien e levó en a l g ú n grado e l n ive l de v ida de l a p o b l a c i ó n , l og rando d i s m i n u i r los niveles de pobreza, su efecto perverso fue l a crisis fiscal, a consecuencia n o só lo d e l endeudamiento externo, sino de la crisis de l aparato industrial-exportador. E n esas condiciones las conquistas sociales alcanzadas en 1978-1982 se h i c i e ron a ñ i c o s a part ir de los pr imeros planes de ajuste e c o n ó m i c o c o n e l FMI (1982-1986). L a l ecc ión que de esa exper iencia se desprende es que en el largo plazo u n a pol í t i ca de r e d i s t r i b u c i ó n de ingresos por la vía de los aumentos del salario real y e l cont ro l de los precios, n o puede


sostenerse si n o se a c o m p a ñ a de u n a estrategia que resuelva e l p rob le m a de l a crisis fiscal, p e r o q u e p r i n c i p a l m e n t e log re sostener l a exp a n s i ó n de l a e c o n o m í a m a n t e n i e n d o u n a r e g u l a c i ó n d e l m e r c a d o que asegure l a e f i c i enc ia y l a c o m p e t i t i v i d a d . E n caso c o n t r a r i o esta p o l í t i c a n o só lo fracasa, s ino que revierte las conquistas salariales y sociales alcanzadas, e inc luso p o n e en pe l ig ro las conquistas d e m o c r á t i cas. E n l a base de l a crisis de los popu l i smos se encuen t ra este d i l e m a .

L a estrategia que d a p r i o r i d a d a l a " lóg ica de l a a c u m u l a c i ó n " tiene u n efecto exactamente inverso. Esta fue l a l ó g i c a manejada p o r e l Es tado e n e l p e r i o d o subs iguiente , bajo l a p r e s i d e n c i a de Ba lague r . E n p r i m e r lugar , es c la ro que las p o l í t i c a s de gastos sociales c o n pred o m i n i o e n las invers iones e n v iv i enda y recursos h i d r á u l i c o s t i enen p o c o efecto red i s t r ibu t ivo , las p r imeras ; y, a u n q u e necesarias las segundas , n o s i rven de n a d a si n o se i n t e g r a n a p lanes cohe ren te s de l a r g o p l a z o . E n e l i n t e r m e d i o , e l cos to s o c i a l de esta es t ra teg ia es e n o r m e : descu ido de las c o n d i c i o n e s b á s i c a s d e l f u n c i o n a m i e n t o de los servicios y p r á c t i c o e m p o b r e c i m i e n t o genera l izado de l a sociedad. L a l ó g i c a de a c u m u l a c i ó n , p o r o t ro lado , h a t en ido u n a d i r e c c i ó n que t iende a l a c a í d a s i s t e m á t i c a de los salarios, c o m o mecan i smo de compet i t iv idad in t e rnac iona l para atraer capi ta l extranjero. A l a larga esa l ó g i c a t e r m i n a d e v o r a n d o a su c reador : e m p o b r e c e a l a p o b l a c i ó n , pe ro t a m b i é n destruye las c o n d i c i o n e s b á s i c a s de l a c o m p e t i t i v i d a d : nos refer imos n o só lo a l a infraestructura e n e r g é t i c a o de transporte, s ino a l trabajador mi smo . E l o t ro p r o b l e m a es e l de l a crisis de gober-n a b i l i d a d que esta ú l t i m a l ó g i c a p roduce en l a sociedad, en l a m e d i d a en que u n esquema de este t ipo só lo se puede sostener p o r dos rutas posibles: 1) e l recurso a l autor i tar ismo p o l í t i c o , rev i r t iendo el proceso de d e m o c r a t i z a c i ó n , pues requie re de l a d e s m o v i l i z a c i ó n de los actores p o l í t i c o s y corporat ivos situados en los par t idos y en los sindicatos; 2) l a o t ra vía es l a de u n esquema de "democrac ia restr ingida", que en e l f o n d o só lo se sostiene e n u n t ipo de c u l t u r a p o l í t i c a au to r i t a r i a y c l i en te la r . L a vue l ta a l p o p u l i s m o "conservador" de B a l a g u e r e n los a ñ o s 1986-1992 representa esa o p c i ó n .

Gasto social, fuerza de trabajo y clientela po l í t i ca

C o m o se sabe ( O ' C o n n o r , 1989; O l ive i r a , 1989), l a p o l í t i c a social de l Estado m o d e r n o se d i r ige al financiamiento de gran parte de los costos reproduct ivos de l a fuerza de trabajo, pe ro bajo l a f o r ma de gastos


sociales cubre , en p r i n c i p i o , a toda l a p o b l a c i ó n . E n las democrac i a s occidentales de alto n ive l de desarro l lo , e l f o n d o p ú b l i c o h a l l egado a cons t i tu i rse e n u n a c o n d i c i ó n es t ruc tura l d e l p roceso r e p r o d u c t i v o de l a fuerza de trabajo, dada l a casi absoluta a s a l a r i z a c i ó n de las act ividades product ivas, e l p o d e r de los s indicatos y las comple j idades mis mas de l a o r g a n i z a c i ó n soc ia l ( O l i v e i r a , 1989) . Es to h a supues to u n e q u i l i b r i o de c o m p r o m i s o s entre los s indicatos, e l empresa r i ado y e l estamento b u r o c r á t i c o , d e l cua l d e p e n d i ó hasta los a ñ o s sesenta l a estab i l idad p o l í t i c a e n O c c i d e n t e (Przeworski y Wal le rs te in , 1989).

E n l o relativo al proceso de r e p r o d u c c i ó n social de l a fuerza labora l , la i n t e r v e n c i ó n estatal en e l Estado de bienestar fue cubr i endo u n c o n j u n t o de costos reproduc t ivos p o r l a v ía de los gastos sociales (educac ión , salud, transporte, tiempo de ocio , etc.), que en la p r á c t i c a asumier o n l a f o r m a de salar ios i n d i r e c t o s . A d e m á s , e l Es tado de b i enes t a r c u b r i ó cada vez m á s los costos reproductivos de l a fuerza laboral en periodos inactivos (desempleo y retiro) p o r m e d i o de la seguridad social . S in entrar en l a d i scus ión de l a crisis fiscal de l Estado que esta s i t u a c i ó n provocaba en el largo plazo ( O ' C o n n o r , 19^9), de la p r e s i ó n recibida p o r el Estado en materia de demandas sociales y l a impos ib i l idad de l m i s m o de asumirlas (p rob lema de l a gobernabi l idad) (Offe, 1991), l o que e n este m o m e n t o deseamos destacar son tres cuestiones: a) bajo tales c i r cunstancias e l proceso de r e p r o d u c c i ó n social de l trabajo se a p o y ó crec ientemente e n e l p o d e r estatal pa ra c u b r i r sus costos indi rec tos bajo formas n o salariales; 8 b) esto d e p e n d í a de l a pe rmanenc ia y estabi l idad de re lac iones formales entre e l capi ta l y e l trabajo (Portes, Castel ls y B e n t o n , 1990), que p e r m i t í a l a c o n t i n u i d a d de l proceso rep roduc t ivo sobre la premisa de l equ i l ib r io po l í t i co descrito: e l compromiso democ r á t i c o (Przeworski y Wal lers te in , 1989); y c) l a base mater ia l en l a que descansaba este esquema de relaciones sociales y pol í t i cas d e p e n d í a de u n a con t inua product iv idad de l trabajo (Oliveira, 1989; K i n g , 1989).

E n l a per i fer ia capitalista, e l p o d e r in terventor de l Estado, s iendo de u n a igua l o mayor i m p o r t a n c i a p o l í t i c a que en e l O c c i d e n t e desa-

8 En este punto vale la pena destacar la tesis de Oliveira (1989) en función de la cual en la medida en que el trabajo asalariado desmercantilizaba su reproducción social, al cubrir el salario indirecto cada vez un mayor espacio social del proceso reproductivo, la ley del valor perdía efectividad, siendo ello uno de los ejes de la crisis fiscal del Estado de bienestar. Sólo queremos destacar aquí que si bien es novedosa la hipótesis de Oliveira, no podemos dejar de lado el hecho de que dicha desmercantilización deftrabajo creaba a su vez nuevas demandas en el plano precisamente mercantil: servicios, infraestructura, investigación tecnológica, etcétera.


r r o l l a d o , se h a sostenido sobre premisas s o c i o p o l í t i c a s distintas. P o r lo p r o n t o , bajo l a m o d a l i d a d popu l i s t a que a s u m i ó e l p a p e l 4 e l Estad o en l a estrategia de i n d u s t r i a l i z a c i ó n l a t i n o a m e r i c a n a o r i e n t a d a a l a s u s t i t u c i ó n de impor t ac iones , l a i n s t i t u c i ó n estatal sostuvo su func i ó n p ú b l i c a e n mate r ia de gastos sociales (salarios indi rec tos) n o sobre l a base de l a c i u d a d a n i z a c i ó n de los con t ingen tes labora les que apoyaban su base p o l í t i c a , s ino sobre l a c l i en te l a (Weffort , 1993). E l p o d e r de i n t e r v e n c i ó n estatal e n l a cobe r tu ra de los l l amados salarios ind i rec tos era m u c h o m e n o r y m u c h o m á s inestable su p e r m a n e n c i a . M u c h o s de estos costos reproduc t ivos , c o m o los relativos a l a educac i ó n y a l a salud, e ran cubier tos s ó l o pa ra u n a f r a c c i ó n m u y p e q u e ñ a de l a clase trabajadora; otros, bajo l a f o r m a de subsidios, e ran sumam e n t e p r eca r io s y de m a l a c a l i d a d ( t r anspor te ) , m ien t r a s o t ros pena l izaban a impor tantes sectores p roduc t ivos (a los campes inos y prod u c t o r e s a g r o p e c u a r i o s bajo l a f o r m a de p r e c i o s de g a r a n t í a q u e subsidiaban bienes y salarios u rbanos "baratos"). A s i m i s m o , l a segurid a d s o c i a l s i e m p r e tuvo p o c a c o b e r t u r a ( L o z a n o y D u a r t e , 1992; D u a r t e , 1986) , y l a e s t a b i l i d a d de las fo rmas salar iales s i e m p r e fue m u y precar ia , a sumiendo e l l l a m a d o sector i n f o r m a l u n p a p e l determinan te , all í d o n d e e l Estado dejaba u n espacio inc ie r to e n e l proceso de r e p r o d u c c i ó n d e l trabajo y e l cap i t a l n o g e n e r a b a fuentes de e m p l e o . F i n a l m e n t e , l a fuente de f i n a n c i a m i e n t o d e l Es t ado n o se sostuvo sobre u n estable m e c a n i s m o de t r i b u t a c i ó n y l a p roduc t i v idad d e l trabajo fue e n t é r m i n o s generales baja, o p o c o d i n á m i c a (Ceara y Croes , 1993) . E n este escenar io e l gasto socia l n o p o d í a ser, pues, e l p r i n c i p a l cor re la to d e l salario ind i r ec to , s ino e l ins t rumento de creac i ó n de l e g i t i m a c i ó n s o c i a l d e l s i s t ema p o p u l i s t a . E s t o f u n c i o n ó mientras se p u d o financiar e l m o d e l o e c o n ó m i c o en que se a p o y ó l a i n d u s t r i a l i z a c i ó n d i r i g i d a hac ia e l m e r c a d o in te rno : e l sistema exportador . P e r o , desde e l m o m e n t o e n que l a base ma t e r i a l e n que descansaba l a for taleza de este t ipo de Es tado e n t r ó e n crisis, se a g r i e t ó e l p o t e n c i a l mov i l i z ado r d e l p o p u l i s m o frente a l a masa de trabajadores u rbanos , l a c l i en te l a d e j ó de tener u n a d i r e c c i ó n p o l í t i c a estable y, e n genera l , e l proceso de r e p r o d u c c i ó n social de l trabajo se desart i c u l ó ( T o u r a i n e , 1989).

E n e l O c c i d e n t e capitalista l a crisis d e l Estado de bienestar gener ó diversas respuestas d e l cap i t a l y de los trabajadores: d e l l a d o d e l p r i m e r o se fo r ta lec ie ron procesos de i n f o r m a l i z a c i ó n d e l trabajo com o estrategia de "hu ida" a l a camisa de fuerza d e l s ind ica l i smo (Portes, Castel ls y B e n t o n , 1990), mient ras l a i n t e r n a c i o n a l i z a c i ó n de los


r r o l l a d o , se h a sostenido sobre premisas s o c i o p o l í t i c a s distintas. P o r lo p r o n t o , bajo l a m o d a l i d a d popu l i s t a que a s u m i ó e l pape l de l Estad o en l a estrategia de i n d u s t r i a l i z a c i ó n l a t i n o a m e r i c a n a o r i e n t a d a a l a s u s t i t u c i ó n de i m p o r t a c i o n e s , l a i n s t i t u c i ó n estatal sostuvo su func i ó n p ú b l i c a e n mate r ia de gastos sociales (salarios indi rec tos) n o sobre l a base de l a c i u d a d a n i z a c i ó n de los con t ingen tes labora les que apoyaban su base p o l í t i c a , s ino sobre l a c l i en te l a (Weffort , 1993). E l p o d e r de i n t e r v e n c i ó n estatal e n l a cobe r tu ra de los l l amados salarios ind i rec tos era m u c h o m e n o r y m u c h o m á s inestable su p e r m a n e n c i a . M u c h o s de estos costos reproduc t ivos , c o m o los relativos a l a educac i ó n y a l a salud, e ran cubier tos s ó l o pa ra u n a f r a c c i ó n m u y p e q u e ñ a de l a clase trabajadora; otros, bajo l a f o r m a de subsidios, e ran sumam e n t e p reca r io s y de m a l a c a l i d a d ( t r anspor te ) , m ien t r a s o t ros pena l izaban a impor tantes sectores p roduc t ivos (a los campesinos y prod u c t o r e s a g r o p e c u a r i o s bajo l a f o r m a de p r e c i o s de g a r a n t í a q u e subsidiaban bienes y salarios u rbanos "baratos"). A s i m i s m o , l a segurid a d s o c i a l s i e m p r e tuvo p o c a c o b e r t u r a ( L o z a n o y D u a r t e , 1992; D u a r t e , 1986) , y l a e s t a b i l i d a d de las fo rmas salar iales s i e m p r e fue m u y precar ia , a sumiendo e l l l a m a d o sector i n f o r m a l u n pape l determinan te , allí d o n d e e l Es tado dejaba u n espacio inc ie r to e n e l proceso de r e p r o d u c c i ó n d e l trabajo y e l c ap i t a l n o g e n e r a b a fuentes de e m p l e o . F i n a l m e n t e , l a fuente de financiamiento d e l Es t ado n o se sostuvo sobre u n estable m e c a n i s m o de t r i b u t a c i ó n y l a p roduc t iv idad d e l trabajo fue e n t é r m i n o s generales baja, o p o c o d i n á m i c a (Ceara y Croes , 1993). E n este escenar io e l gasto social n o p o d í a ser, pues, e l p r i n c i p a l corre la to d e l salario ind i rec to , s ino e l ins t rumento de creac i ó n d e l e g i t i m a c i ó n s o c i a l d e l s i s t ema p o p u l i s t a . E s t o f u n c i o n ó mient ras se p u d o financiar e l m o d e l o e c o n ó m i c o en que se a p o y ó l a i n d u s t r i a l i z a c i ó n d i r i g i d a hac ia e l m e r c a d o in te rno : e l sistema exportador . P e r o , desde e l m o m e n t o e n que l a base ma te r i a l e n q u e descansaba l a for taleza de este t ipo de Es tado e n t r ó e n crisis, se a g r i e t ó e l po t enc i a l mov i l i zado r d e l p o p u l i s m o frente a l a masa de trabajadores u rbanos , l a c l i en te l a d e j ó de tener u n a d i r e c c i ó n p o l í t i c a estable y, en genera l , e l proceso de r e p r o d u c c i ó n social d e l trabajo se desart i c u l ó (Toura ine , 1989).

E n e l O c c i d e n t e capitalista l a crisis d e l Estado de bienestar gener ó diversas respuestas d e l cap i t a l y de los trabajadores: d e l l a d o d e l p r i m e r o se fo r ta lec ie ron procesos de i n f o r m a l i z a c i ó n d e l trabajo com o estrategia de "hu ida" a l a camisa de fuerza d e l s ind ica l i smo (Portes, Castel ls y B e n t o n , 1990), mient ras l a i n t e r n a c i o n a l i z a c i ó n de los


procesos produc t ivos le q u i t ó l a "base n a c i o n a l " a l Estado y sobre todo a los trabajadores (O l ive i r a , 1989) pa ra c o n t i n u a r sos teniendo e l " c o m p r o m i s o d e m o c r á t i c o " . T o d o esto, j u n t o a l a crisis fiscal d e l sector p ú b l i c o , f o r t a l e c i ó opc iones que en e c o n o m í a a s u m í a n e l p rog ra m a n e o l i b e r a l , y, e n m a t e r i a p o l í t i c a , e l c r e d o c o n s e r v a d o r ( K i n g , 1989). L a s e ñ o r a Tha tche r , l a Dama de Hierro, es e l mejor e jemplo de este p r o g r a m a de ataque al Estado de bienestar. D e l l ado de los trabajadores , h u b o u n a relativa p é r d i d a de p o d e r de l s indica l ismo t rad ic iona l , los par t idos socialistas p e r d i e r o n g r an parte de su e l ec to rado y muchas conquistas sociales fueron recortadas o senci l lamente desaparec i e ron . E n genera l h u b o u n g i ro conservador en las sociedades europeas. C o n todo , e l desp lazamiento hac ia e l cent ro de las d e m o c r a cias o c c i d e n t a l e s , y l a a d o p c i ó n d e l c r e d o n e o l i b e r a l e n m u c h o s estados, n o l i q u i d ó las bases d e l E s t a d o de b ienes ta r y e l m a n t e n i mien to de l c o m p r o m i s o d e m o c r á t i c o ( K i n g , 1989).

L a cr is is de los p o p u l i s m o s l a t i n o a m e r i c a n o s se v e r i f i c ó e n u n contexto m u y diferente. E n p r i m e r lugar , se sostuvo en u n proceso de t rans ic iones d e m o c r á t i c a s en toda l a r e g i ó n (de gob ie rnos autor i ta rios de t ipo mi l i ta r , pe ro t a m b i é n de los r e g í m e n e s civiles t í p i c a m e n te popul is tas) , en m e d i o de u n a grave crisis e c o n ó m i c a que m o d i f i c ó e l c u a d r o soc ia l de l a r e g i ó n . Las t rans ic iones d e m o c r á t i c a s en m u chos casos p r á c t i c a m e n t e coex i s t i e ron c o n t rans ic iones e c o n ó m i c a s neol ibera les , que i m p u l s a r o n procesos de aper tura y m o d e r n i z a c i ó n e c o n ó m i c a , pe ro cuyos costos sociales aumen ta ron los niveles de po breza e n muchas exper iencias de m o d e r n i z a c i ó n (Toura ine , 1989).

L a expe r i enc i a d o m i n i c a n a n o se aleja demasiado de este esquema . P e r o se i m p o n e n prec is iones . E n este caso, l a t r a n s i c i ó n e c o n ó m i c a neo l ibe ra l no l a d i r ige u n g r u p o p o l í t i c o emergente y m o d e r n i -z a d o r , s ino u n c a u d i l l o conservador : Ba lague r . E l resu l tado de este proceso, a part ir de 1991 fue u n mode lo h í b r i d o , pues en tanto se p ro c e d í a a u n a serie de reformas "modern izadoras" d e l Estado (véase l a no t a 2 ) , en ma te r i a a rance la r ia , fiscal, m o n e t a r i a y l abo ra l , e l p res i dente fo r t a l ec í a u n a o p c i ó n po l í t i c a que hemos def in ido c o m o de democrac ia restringida de ascendiente autoritario y clientelista. E n el caso d o m i n i c a n o l a t r a n s f o r m a c i ó n de los mercados h a p reced ido a l a dem o c r a t i z a c i ó n de l a soc i edad . Este p roceso t iene, s in e m b a r g o , i m por tan tes c o n s e c u e n c i a s e n e l m a n e j o de las p o l í t i c a s socia les y l a c u e s t i ó n de l a pobreza .

E n p r i m e r lugar, los cambios en l a esfera de l a e c o n o m í a , al t iempo de debi l i ta r e l ya res t r ingido p o d e r de los sindicatos, desregulaban


las relaciones entre e l capi tal y e l trabajo, for taleciendo al sector informa l y l a e x p a n s i ó n de l a s u b c o n t r a t a c i ó n en las zonas francas (maquiladoras) . Esto, na tura lmente , r e d u c í a e l p o d e r n e g o c i a d o r de l trabaj a d o r a n ive l ind iv idua l y c o m o sector social. C o n el lo, l a tendencia a la c a í d a de los salarios reales n o e n c o n t r ó l a mi sma resistencia que e n los finales de 1970, c o m o t a m b i é n l a esp i ra l i n f l a c i o n a r i a de finales de los ochen ta n o g e n e r ó respuestas radicales c o m o las de ab r i l de 1984. E l p o d e r de n e g o c i a c i ó n de los trabajadores n o fue m i n a d o en esta o c a s i ó n s i m p l e m e n t e c o n e l recurso d e l au to r i t a r i smo p o l í t i c o , s ino sobre todo c o n el de l individual ismo e c o n ó m i c o ( O ' C o n n o r , 1989) y la d e s r e g u l a c i ó n de las relaciones obrero-patronales ( informal idad y sub-c o n t r a t a c i ó n ) (Portes, Castells y B e n t o n , 1990).

A nues t ro j u i c i o , estas nuevas rea l idades e c o n ó m i c a s y sociales ayudan a expl icar los " éx i to s " y los "fracasos" d e l Estado en mater ia de gastos sociales desde finales de los o c h e n t a a nues t ros d í a s . L a preg u n t a q u e p u e d e o r i en t a r esta par te de l a d i s c u s i ó n es m u y s imp le : ¿ p o r q u é el Estado da u n gi ro en e l manejo de los gastos sociales y deja de apoyar importantes rubros c o m o e d u c a c i ó n , salud y transporte, para apoyar v iv ienda y recursos h i d r á u l i c o s , precisamente en e l m o m e n to en que los efectos de l a in f l ac ión eran m á s fuertes en los salarios y e l n ive l de v ida de l a p o b l a c i ó n se h a b í a de ter iorado significativamente? A s i m i s m o , ¿ p o r q u é desciende abruptamente e l gasto social en los noventa e n e l contexto de los ajustes?

L a r e s p u e s t a q u e m u c h o s e c o n o m i s t a s d o m i n i c a n o s d a n a l a c u e s t i ó n establece que e l lo es e l resul tado de u n t ipo de p o l í t i c a econ ó m i c a que el presidente defiende, la cual de a lguna manera a p o y a r í a invers iones or ientadas h a c i a e l fo r t a l ec imien to de l a inf raes t ructura necesaria para e l despegue d e l desarrol lo (el m o d e l o de N u r k s e ) . Esta a r g u m e n t a c i ó n p o d í a ser razonable al p r i n c i p i o de los a ñ o s setenta, en e l m o m e n t o e n que tomaba auge la i n d u s t r i a l i z a c i ó n sustitutiva de impor t ac iones . P e r o hoy d í a es m u y endeb le . O t ro s economistas hab l a n de u n a " lóg ica" de a c u m u l a c i ó n dua l en l a que coexis ten dos estrategias de a c u m u l a c i ó n : l a o r ien tada a l mercado in te rno ( industr iales y a g r a r i o s ) y l a v i n c u l a d a a l m e r c a d o e x t e r i o r e n l a v e n t a de servicios ( tur ismo y m a q u i l a ) . E l p r o b l e m a de esta a r g u m e n t a c i ó n es que n o e x p l i c a c laramente u n a in terrogante c ruc ia l : ¿a q u i é n favorece l a r e d u c c i ó n d e l gasto social? S i n embargo, parte de l a respuesta se encuen t r a a q u í , c o m o veremos abajo.

S i n p re t ende r agotar a q u í u n a e x p l i c a c i ó n c o m p l e t a d e l asunto, nues t ra h i p ó t e s i s sostiene, en p r i m e r lugar , que esta r e d u c c i ó n d e l


gasto social debe verse en e l t i empo c o m o proceso. D e esta manera , l a r e d u c c i ó n d e l gasto soc ia l fue e n u n p r i m e r m o m e n t o (1986-1989) u n p r o d u c t o d e l a neces idad de r e d u c c i ó n presupuesta l . S i n embar go, l uego e n e l m i s m o p e r i o d o p res idenc ia l (1986-1991) Ba laguer se o r i e n t ó a l m a n t e n i m i e n t o de u n p r o g r a m a de grandes inversiones e n v iv ienda . Es a q u í d o n d e in te rv iene l a p o l í t i c a : 1) son los gastos sociales los que t i enen m e n o r capac idad de defensa e n l a sociedad c iv i l , e n e l con tex to d e l r e a c o m o d o p o l í t i c o y social de los noventa , 2) es c o n estos gastos frente a los cuales e l ejecutivo tiene mayor po t enc i a l i dad de manejo d i sc rec iona l , 3) estos dos puntos d e p e n d e n de u n tercero: u n a clase trabajadora s in p o d e r de c o n t e s t a c i ó n social , e n d i s o l u c i ó n , envuel ta e n u n proceso de ace lerada i n f o r m a l i z a c i ó n de sus act ividades, n o p o d í a o p o n e r a esta p o l í t i c a m u c h a resistencia. A s i m i s m o , n o p o d e m o s o lv idar que las inversiones en c o n s t r u c c i ó n favorecen a l estamento b u r o c r á t i c o estatal, cuyas relaciones c o n los grupos financieros y las c o m p a ñ í a s constructoras son fuertes.

D e todos modos , a b a n d o n a d o a su suerte este a rgumen to n o resuelve los p r o b l e m a s de g o b e r n a b i l i d a d a que c o n d u c e este t i po de p o l í t i c a e c o n ó m i c a . ¿ C u á l e s otros mecanismos de l eg i t im idad se organ i z a n a l c o n s t r e ñ i r s e e l p o t e n c i a l de apoyo estatal a l p roceso de rep r o d u c c i ó n socia l de los g rupos trabajadores, que p e r m i t a n r e o r i e n t a r l a f u n c i ó n d e l g a s t o p ú b l i c o h a c i a p r i o r i d a d e s q u e n o se e n c u e n t r a n d i r ec t amen te re lac ionadas c o n e l p roceso de r e p r o d u c c i ó n social? A nuestro j u i c i o , e n ausencia de l a fuerza corpora t iva de l a sociedad, y ante l a crisis de los part idos de masas, l a estrategia de la c l i en t e l a y l a p r e b e n d a se co r r e sponde a rmon iosamen te c o n e l c o n servadur ismo p o l í t i c o , l a i n f o r m a l i d a d d e l mercado l abora l u r b a n o y los rec lamos terri toriales puntuales de los pobladores .

A modo de c o n c l u s i ó n

L a p r e g u n t a m á s impor t an t e que debemos hacernos es ¿ p o r q u é los pobres aparecen en escena c o m o objetos de po l í t i c a s sociales exp l í c i tas prec isamente en e l m o m e n t o en que e l asistencialismo estatal tiene menores pos ib i l idades pa ra e l m a n t e n i m i e n t o de p o l í t i c a s de gastos sociales d i r ig idas hac ia ellos?

A q u í d e b e m o s r e c u p e r a r l a r e f l e x i ó n p l an t eada a l p r i n c i p i o de este trabajo. A l o la rgo de casi u n siglo de e x p a n s i ó n d e l capi ta l i smo en l a r e g i ó n l a pobreza h a asumido u n rostro cambiante . Bajo e l Esta-


do o l i g á r q u i c o - e n Santo D o m i n g o hasta la d ic tadura de T r u j i l l o - en g ran m e d i d a su p resenc ia se t r a d u c í a c o m o e l p r o b l e m a de la t ierra . Terra tenientes , minifundis tas precar ios y peones a g r í c o l a s construyer o n u n m u n d o d o n d e las bases d e l p o d e r y las med iac iones p o l í t i c a s que lo o r g a n i z a b a n e ran claras: e l p o d e r sobre l a t ier ra , e l p a t r i m o -n ia l i smo social , e l e jercicio elitista de l a p o l í t i c a . E l Estado p o s o l i g á r -q u i c o de fac tura p o p u l i s t a t radujo e l p r o b l e m a de l a p o b r e z a c o m o m a r g i n a l i d a d y neces idad de o r q u e s t a c i ó n de u n proyec to n a c i o n a l de desar ro l lo (Castells, 1987). E n nuestros d í a s , e l Estado pospopul is -ta en f o r m a c i ó n t raduce e l p r o b l e m a de l a p o b r e z a c o m o e x p r e s i ó n de l a b ú s q u e d a de g o b e r n a b i l i d a d . L a clave d e l asunto se e n c u e n t r a en l a pa labra " f o r m a c i ó n " .

V o l v a m o s a l caso d o m i n i c a n o . E n e l escenario de los noven ta no p o d e m o s o lv ida r que "los p o b r e s " c o n t i n ú a n cons t i t uyendo p a r a e l estamento p o l í t i c o popul i s t a en d i s o l u c i ó n (¿o t r a n s f o r m a c i ó n ? ) , y en par t icu la r para e l p o d e r d e l caud i l lo conservador (Balaguer) su espac io de n e g o c i a c i ó n c o n los nuevos actores p o l í t i c o s y e c o n ó m i c o s . E n este sent ido, p o d r í a sostenerse que los nuevos sectores de l capi ta l encuen t r an en l a p o l í t i c a social d e l Estado u n o b s t á c u l o a l a e x p a n s i ó n de u n m o d e l o e c o n ó m i c o alternativo. U n a p r i m e r a c o n c l u s i ó n se i m p o n e : l a p o b r e z a resu l t a as í u n p r o b l e m a de g o b e r n a b i l i d a d c o m o consecuenc ia y resul tado de l nuevo e q u i l i b r i o p o l í t i c o de fuerzas econ ó m i c a s y sociales que se i m p o n e n en el escenario pospopul is ta .

R e c u p e r e m o s a q u í l a h i p ó t e s i s suger ida ar r iba: en Santo D o m i n go desde finales de los a ñ o s ochen ta se l ib raba u n a sorda l u c h a entre u n emergente empresa r iado v i n c u l a d o al me rcado m u n d i a l , a t r avés d e l tur i smo, las zonas francas y las impor tac iones , c o n los sectores in dustriales y agrarios or ientados hac ia e l mercado in ter ior . E n este escenar io se aprec ian varias cuestiones:

1) L o s sectores industr ia les e inc luso agrarios h a n estado m á s in teresados que los grupos emergentes l igados a l a nueva e c o n o m í a de servicios en que e l Estado con t inua ra subs id iando parte de los costos reproduc t ivos de las clases trabajadoras, p r i n c i p a l m e n t e p o r q u e el lo faci l i taba u n a p o l í t i c a de salarios bajos. Pe ro t a m b i é n po rque los grupos trabajadores c o n quienes se v incu l aban t e n í a n u n relat ivo p o d e r s i n d i c a l , a d e m á s d e l h e c h o de las re lac iones laborales m á s o menos formales que d e f i n í a n los v í n c u l o s capital-trabajo en e l sector industr ia l . E n consecuencia , se encon t raban interesados, al igua l que e l estamento p o l í t i c o - b u r o c r á t i c o en e l poder , en que el Estado mantuviera u n g ran p o d e r de i n t e r v e n c i ó n en l a e c o n o m í a y en l a sociedad. E n


l a e c o n o m í a p o r q u e les aseguraba l a p r o t e c c i ó n m o n o p o l i s t a frente a los i m p o r t a d o r e s ; e n l a s o c i e d a d p o r q u e ayudaba a su estrategia de costos salariales bajos.

2) L o s emergentes sectores v incu lados a l a e c o n o m í a de servicios t i e n e n u n a p o s i c i ó n d i s t in ta . E s t á n in teresados e n l a r e d u c c i ó n d e l p o d e r de i n t e r v e n c i ó n d e l Es t ado e n l a e c o n o m í a . M a n t i e n e n u n a dis t in ta r e l a c i ó n c o n los trabajadores: a) su v í n c u l o es m e n o s f o r m a l , b) n o e s t á n pres ionados p o r e l p o d e r de los sindicatos, c o m o es e l caso de las maqui ladoras , c) en e l caso de l tur i smo sus empleados t i enen niveles salariales m u y altos y u n n ive l de ca l i f i cac ión p r o m e d i o elevad o . P r e f i e r e n u n Es tado c o n recursos e c o n ó m i c o s l i m i t a d o s y p o c o n ive l de c o m p r o m i s o en mate r ia social . P o r e l lo , e n l a m e d i d a en que abogan p o r u n a r e d u c c i ó n de l a capac idad de i n t e r v e n c i ó n d e l Estado en l a e c o n o m í a y en l a sociedad, de hecho , a ú n cuando les sea i n diferente, c o m p r o m e t e n su " s i m p a t í a " c o n u n a p o l í t i c a social de bajo per f i l .

D e todos modos , en e l escenario de los noventa los pobres se encuen t ran disueltos en e l nuevo espacio p o l í t i c o que se a r t icu la bajo l a d i r e c c i ó n d e l nuevo sector de servicios y ante u n Estado e n signif icat ivo re t roceso e n su c a p a c i d a d de respuesta a l p r o b l e m a de l a r ep ro d u c c i ó n socia l . Así , pues, tal parece que los emergentes sectores d e l capi tal n o p u e d e n ar t icular p o r sí mismos, sin e l apoyo estatal, po l í t i cas h e g e m ó n i c a s hac i a los nuevos sujetos laborales. P o r e l con t r a r io , e l eje de a c u m u l a c i ó n (la p r o d u c c i ó n y venta de servicios pa ra e l mercado m u n d i a l ) en to rno al cua l g i ra su act ividad t iende a marg inar los y a c r e a r u n a m a y o r e x c l u s i ó n y p o l a r i z a c i ó n s o c i a l . E s t a es u n a fuente p o t e n c i a l de i n g o b e r n a b i l i d a d , e n l a m e d i d a e n que e l ordenamien to de l a e c o n o m í a cont r ibuye a aumentar los niveles de exc lus ión social , al in fo rmal iza r e l mercado l abora l e inestabil izar los puestos l a b o r a l e s ( m a q u i l a ) , p e r o a l m i s m o t i e m p o d e m a n d a d e l a r e d u c c i ó n de l poder de i n t e r v e n c i ó n de l Estado en la e c o n o m í a y l a soc iedad . D e esta fo rma l a pobreza surge c o m o p r o b l e m a de gobernabi -l i d a d a p r o p ó s i t o d e l proceso de e x c l u s i ó n social que e l nuevo esquem a de i n s e r c i ó n en l a e c o n o m í a m u n d i a l i m p o n e a los p a í s e s c o m o la R e p ú b l i c a D o m i n i c a n a .

E n segundo lugar, e l Estado d o m i n i c a n o n o parece tener ya igua l capac idad negoc iadora frente a sindicatos y empresarios c o m o en los a ñ o s setenta, o en l a s i t u a c i ó n popul i s ta de p r inc ip ios de los ochenta . E n tales condic iones , los t é r m i n o s de l a gobe rnab i l i dad resul tan difusos, pues a n ive l l abora l n o existen mediac iones corporativas eficaces,


y a n ive l p o l í t i c o se p r o d u c e u n creciente d is tanciamiento de los part idos de su base de masas. Este es, q u i z á s , e l p r i n c i p a l p r o b l e m a que erige a l a p o b r e z a e n fuente de i n g o b e r n a b i l i d a d : la p o c a capac idad de los nuevos sectores h e g e m ó n i c o s ( tu r i smo, zonas francas, cap i ta l financiero) p a r a de f in i r med iac iones eficaces pa ra l a m o v i l i z a c i ó n y apoyo p o l í t i c o s e n to rno a u n proyecto de desarrol lo que inc luya a los g rupos trabajadores.

A d v e r t i m o s a s í q u e l a t r a n s f o r m a c i ó n s o c i a l y e c o n ó m i c a de R e p ú b l i c a D o m i n i c a n a en los noventa se ver i f ica en m e d i o de u n creciente proceso de i n t e r n a c i o n a l i z a c i ó n que consp i ra con t ra l a organi z a c i ó n de expresiones corporativas de los trabajadores que faci l i ten l a c o n s t r u c c i ó n de u n c a m p o negoc iador .

F ina lmen te , l a crisis m i s m a de l e g i t i m i d a d de l a "democrac ia rest r ing ida" que hoy vive R e p ú b l i c a D o m i n i c a n a co loca c ier tamente a l a pobreza como u n foco potencia l de ingobernabi l idad . Pero en tanto se mantenga u n mismo nivel de d i spe r s ión de los principales actores colectivos, existentes o en proceso de f o r m a c i ó n , e l Estado m a n t e n d r á todavía u n gran margen de n e g o c i a c i ó n para manejar, po r la vía clientelar e ideo lóg ica , e l con t ro l de la pobreza c o m o campo de conflicto po l í t i co .

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