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LA REFORMA TRIBUTARIA EN EL MARCO DEL NUEVO ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL Y DE

LOS PROCESOS DE INTEGRACIÓN ECONÓMICA

Eduardo Jorge Prats

Esquema introductivo Marco constitucional de la tributación en la República

Dominicana. Fundamento constitucional del régimen económico. Principios constitucionales aplicables a la

tributación. Principios constitucionales que vinculan a la

Administración Tributaria. Limitaciones constitucionales e internacionales a la

tributación. Vías jurisdiccionales en materia constitucional

relacionados a la Administración Tributaria. Casos jurisdiccionales en materia de legalidad

tributaria.

MARCO CONSTITUCIONAL DE LA TRIBUTACIÓN EN LA REPÚBLICA DOMINICANA.

Primera parte

Fundamento constitucional del régimen económico

La Constitución de la República Dominicana orienta el régimen económico nacional “hacia la búsqueda del desarrollo humano”, fundamentándole “en el crecimiento económico, la redistribución de la riqueza, la justicia social, la equidad, la cohesión social y territorial y la sostenibilidad ambiental, en un marco de libre competencia, igualdad de oportunidades, responsabilidad social, participación y solidaridad” (art. 217). Este fundamento del régimen económico sirve a la vez como fundamento del régimen tributario nacional, en tanto la tributación funciona como la principal herramienta de recaudación del Estado, brindándole los medios para fungir como ente activo en el fomento del desarrollo de las personas sujetas a su jurisdicción.

Principios constitucionales aplicables a la tributación

Reconociendo que la tributación no tiene como objetivo enriquecer al Estado a costa de los individuos, sino lograr un beneficio común, colectivo y público, la Constitución dominicana basa el régimen tributario “en los principios de legalidad, justicia, igualdad y equidad para que cada ciudadano y ciudadana pueda cumplir con el mantenimiento de las cargas públicas”. Estudiemos brevemente el significado de cada uno de estos principios y sus repercusiones en la actividad tributaria del Estado…


1) Principio de legalidad en materia tributaria:

El artículo 40 numeral 15 de la Constitución establece el principio general de legalidad, esto al disponer que “a nadie se le puede obligar a hacer lo que la ley no manda ni impedírsele lo que la ley no prohíbe. La Ley es igual para todos: sólo puede ordenar lo que es justo y útil para la comunidad y no puede prohibir más de lo que le perjudica”. Aplicado a la materia tributaria, el principio de legalidad significa que no puede haber tributo sin Ley del Congreso Nacional que lo establezca (principio de la reserva de ley tributaria, art. 93.1.a), que dicha ley no debe ser aplicada retroactivamente ni a situaciones jurídicas surgidas conforme a una legislación anterior (principio de la seguridad jurídica), y que dicha ley debe ser razonable y debe ser aplicada por la Administración Tributaria y los jueces razonablemente (principio de razonabilidad). Veamos brevemente cada una de estas ramificaciones…



Exige de la ley, como mínimo, el establecimiento de: Reserva de ley • i) El presupuesto de hecho que activa el tributo; • ii) El sujeto pasivo del tributo; y, • iii) El monto a ser pagado.

Se manifiesta desde dos perspectivas distintas: Seguridad Jurídica • i) Estabilidad de las situaciones jurídicas; y, • ii) Certeza de las consecuencias de los actos y hechos jurídicos.

Implica que para que una ley sea constitucional es preciso un cierto contenido de justicia: Razonabilidad

• Razonable: Quien gana más, pague más que quien gana menos. • Arbitrario: Que los negros paguen tributo y los blancos no.



Precisiones sobre la reserva de ley: De la reserva de ley tributaria, se infiere la imposibilidad de establecer tributos mediante decreto reglamentario del Presidente de la República o a través de la facultad normativa de la Administración Tributaria. La función del reglamento obedece únicamente a facilitar la aplicación de la ley y normar aquellas situaciones en donde no existe ley previa. De ahí que el reglamento no pueda crear, modificar o extinguir derechos y obligaciones, lo cual es atribución exclusiva del Congreso Nacional, ni tampoco extender o limitar el alcance de la ley como tampoco suplir la ausencia legislativa o poner donde la ley no ha puesto. BARNICHTA GEARA, Edgar. Derecho Tributario Administrativo. Santo Domingo:

Editora Corripio, 1989, p. 132.



Precisiones sobre la seguridad jurídica: i. Estabilidad de las situaciones jurídicas: Irretroactividad de la ley: “La ley sólo dispone y se aplica para lo porvenir. No tiene efecto retroactivo sino cuando sea favorable al que esté subjúdice o cumpliendo condena” (art. 110). Se prohíbe retrotraer la aplicación de un texto legal nuevo. La razón de la prohibición es clara. Si se permitiese la retroactividad de la ley, no hay dudas de que se quebrantar la estabilidad jurídica al aniquilar las ventajas que se creían adquiridas por la legislación anterior. ii. Certeza: Seguridad jurídica propiamente dicha, en virtud de la cual “[e]n ningún caso los poderes públicos o la ley podrán afectar o alterar la seguridad jurídica derivada de situaciones establecidas conforme a una legislación anterior” (art. 110). Esta certeza puede ser finalizada en dos ámbitos específicos: el de la exención tributaria y el del pago del tributo.



Precisiones sobre la razonabilidad: Establece la Constitución un criterio o patrón de razonabilidad que exige que exista cierta sustancial y razonable relación entre el acto (ley, acto administrativo, sentencia) y la seguridad, salubridad, moralidad y bienestar de la comunidad. El sentido común y el sentimiento racional de justicia de los hombres permiten apreciar lo que es razonable y lo que es arbitrario. La Constitución suministra criterios, principios y valoraciones que, integrando su ideología, permiten componer y descubrir en cada caso el criterio de razonabilidad. Se trata de una cláusula de amplio alcance equivalente a la cláusula del debido proceso de la Constitución norteamericana, la cual ha servido en dicho ordenamiento, al igual que en el argentino, para que los tribunales fijen normas de razonabilidad a los poderes impositivos, de control de servicios públicos, de policía y de dominio eminente del Estado. En otras palabras, el criterio constitucional de razonabilidad aparece como una norma cuyo contenido puede ser llenado por el juez dependiendo del entorno socioeconómico y cultural del momento de la evacuación de la sentencia.


2) Principio de justicia tributaria:

• Surge de la función misma del Estado, al igual que del fundamento del régimen económico nacional, antes mencionado, como bien se desprende de los artículo 8 y 217 de la Constitución.

• Tiene una extraordinaria relevancia en materia tributaria, pues el sistema tributario no es más que el conjunto armónico de prestaciones pecuniarias que han de ser satisfechas por una colectividad al Estado, en la forma, tiempo y cuantía que la ley establezca, con sujeción a un criterio de justicia. En tanto que el sistema tributario es obra de derecho, en esa misma medida su único fundamento es la idea de justicia en la distribución de las cargas públicas.


2) Principio de justicia tributaria:

Se desdobla de: Igualdad (arts. 39 y 40.15)

• i) Una igualdad “en” la ley (la igualdad no impide discriminar entre contribuyentes, siempre que el criterio para establecer categorías distintas sea razonable y los contribuyentes comprendidos dentro de las mismas reciban igual trato); y,

• ii) Una igualdad “en la aplicación de” la ley (a todo individuo le debe ser aplicada la ley de la misma manera en que se aplica a otros individuos en iguales circunstancias)..

De su fundamento se infiere que el fin de todo tributo es satisfacer el interés general, por ende: Finalidad (art. 8)

• i) La tributación no tiene como objetivo enriquecer al Estado, sino lograr un beneficio común, colectivo y público; y,

• ii) Todo tributo, en consecuencia, debe responder a un fin de interés público.

Si se deben respetar la igualdad y finalidad, entonces: Generalidad

• i) Todos los individuos deben pagar el tributo, debiendo este ser general; • ii) Esta generalidad puede ser social () y territorial ().


2) Principio de justicia tributaria: Precisiones sobre el principio de igualdad (relacionadas con el principio de seguridad jurídica): • Este principio es desarrollado de manera especial en relación a las personas jurídicas por el

artículo 221, disponiendo el mismo que “[l]a actividad empresarial, pública o privada, recibe el mismo trato legal. Se garantiza igualdad de condiciones a la inversión nacional y extranjera, con las limitaciones establecidas en esta Constitución y las leyes”.

• Sin embargo, la Constitución, de manera inmediatamente posterior, establece una excepción al principio de igualdad, reconociendo que “[l]a ley podrá conceder tratamientos especiales a las inversiones que se localicen en zonas de menor grado de desarrollo o en actividades de interés nacional, en particular las ubicadas en las provincias fronterizas”.

• Un ejemplo de este tipo de tratamientos, contemplado por la Constitución en su artículo 244, radica en la potestad del Congreso Nacional de otorgar exenciones de impuestos a través de contratos o concesiones.


2) Principio de justicia tributaria: Precisiones sobre el principio de igualdad (relacionadas con el principio de seguridad jurídica): • La formulación de estos contratos, según lo dispuesto por el artículo 244

de la Constitución, obedece a un proceso de conocimiento y aprobación por parte del Congreso Nacional, detentando los mismos, por efecto de la ratificación legislativa que la Constitución exige para su perfeccionamiento, fuerza de ley.

• Este ha sido el razonamiento de la Suprema Corte de Justicia, reconocido a través de su jurisprudencia constante, la cual ha tratado el tema en los siguientes términos...


2) Principio de justicia tributaria: Precisiones sobre el principio de igualdad (relacionadas con el principio de seguridad jurídica): S.C.J. Sentencia de fecha 29 de septiembre de 1999. B.J.1066: “Considerando, que en virtud de lo previsto por la Ley No.1486 del 1938, sobre Representación del Estado en los actos jurídicos, el Presidente de la República procedió a otorgar poder especial en fecha 3 de julio de 1997, al administrador general de Bienes Nacionales, para que en nombre y representación del Estado Dominicano, suscribiera un contrato de permuta condicional con la firma Manuel Fernández Rodríguez & Co., C.por.A., contrato que fue suscrito el 19 de agosto de 1997 y aprobado por el Congreso Nacional, en fechas 7 y 12 de enero de 1998, respectivamente, mediante resoluciones del Senado y de la Cámara de Diputados de la República Dominicana con lo cual se le dio estricto y formal cumplimiento a las disposiciones del citado artículo 55, numeral 10, así como al artículo 37, numeral 19, de la Constitución Dominicana, que faculta al Congreso para ‘aprobar o no lo contratos que le someta al Presidente de la República de conformidad con el inciso 10, del artículo 55 y con el artículo 110’; por lo que con esta aprobación, dicho contrato adquirió fuerza de ley para las partes contratantes, en virtud del principio general previsto por el artículo 1134 del Código Civil Dominicano” (Resaltado nuestro).


2) Principio de justicia tributaria: Precisiones sobre el principio de igualdad (relacionadas con el principio de seguridad jurídica): Asimismo, mediante sentencia de fecha 15 de agosto de 2001, la Suprema Corte de Justicia consideró que “[t]al y como fue decidido precedentemente, el contrato firmado entre el Estado Dominicano (sic) y C (sic), para la explotación del servicio de telecomunicaciones adquirió fuerza de ley al momento de su concertación y su posterior ratificación por el Congreso Nacional, de acuerdo a lo previsto por la Constitución para este tipo de convenio”.


2) Principio de justicia tributaria: Precisiones sobre el principio de igualdad (relacionadas con el principio de seguridad jurídica): • Dada la fuerza de ley que reviste a estos contratos, es necesario afirmar

que los mismos no pueden ser modificados vía reforma tributaria, debiendo cualquier modificación tendente a afectarles ser efectuada directamente sobre los contratos, respetándose así el procedimiento a través del cual los mismos fueron aprobados.

• Es también de orden resaltar que, de derogarse exenciones impositivas, los derechos adquiridos de los beneficiarios de las mismas se verían afectados, siendo necesario resarcirles económicamente, por verse vulnerado el principio de equilibrio económico que caracteriza la actividad de contratación pública.


2) Principio de justicia tributaria: Precisiones sobre el principio de finalidad: La finalidad esencial de todo tributo es transferir recursos desde el sector privado al sector público en tanto que es deber de todo individuo contribuir en proporción a su capacidad contributiva con las cargas públicas. Ahora bien, para entender, en toda su extensión, la finalidad de los tributos, conviene que distingamos entre sus tres categorías: • Impuestos; • Tasas; y, • Contribuciones especiales.


2) Principio de justicia tributaria: Precisiones sobre el principio de generalidad: i. Generalidad social: Se puede gravar un sector en beneficio de toda la sociedad y viceversa, mas nunca un sector en beneficio de otro

ii. Generalidad territorial: La Constitución confiere a los Ayuntamientos el poder de establecer arbitrios (art. 200). En todo caso, cuando el Ayuntamiento impone un arbitrio, la igualdad no queda violada si un municipio lo establece y otro no. los Ayuntamientos pueden imponer arbitrios, siempre y cuando se respete la uniformidad y generalidad que derivan de la igualdad tributaria y no colidan con impuestos nacionales o la Constitución y las leyes.

Principios constitucionales que vinculan a la Administración Tributaria

En tanto Administración Pública, la Administración Tributaria se ve vinculada por los principios establecidos por la Constitución en su artículo 138, siendo estos los siguientes:

EFICACIA

JERARQUÍA

OBJETIVIDAD

IGUALDAD

TRANSPARENCIA, PUBLICIDAD Y

PARTICIPACIÓN

ECONOMÍA Y COORDINACIÓN


1) Principio de eficacia: “[E]s un derecho humano el obtener todas las garantías que permitan alcanzar decisiones justas, no estando la administración excluida de cumplir con este deber. Las garantías mínimas deben respetarse en el procedimiento administrativo y en cualquier otro procedimiento cuya decisión pueda afectar los derechos de las personas”. Corte I.D.H., Caso Baena Ricardo y otros. Sentencia de 2 de febrero de 2001,

serie C. No. 72, párrafo 129.


1) Principio de eficacia: • Exige de la Administración que su acción sea eficaz, es decir, que alcance

los fines perseguidos, siendo estos básicamente la protección de los derechos de la persona.

• No implica el desconocimiento de los límites formales, procesales y materiales derivados del principio del Estado de Derecho y establecidos por el ordenamiento jurídico.

• Resulta ser un mandato supranacional y constitucional, siendo la Convención Americana sobre Derechos Humanos un instrumento internacional de derechos humanos, parte del Bloque de Constitucionalidad, como bien establece la Suprema Corte de Justicia en la Resolución 1920-2003.

• Contiene lo siguientes sub-principios: i)Instrumentalidad; ii) Economía procedimental; iii) Simplicidad; iv) Uniformidad; v) Antiformalismo; vi) Celeridad; vii) Información; y, viii) Racionalidad.


2) Principio de jerarquía: • Es la técnica organizatoria que permite garantizar la sumisión de la Administración

a las decisiones de los órganos superiores.

• Solo una estructura vertical permite la constitución en el seno de la organización de una cadena de relaciones entre sus unidades, transmisora eficazmente de las directrices que vienen de las instancias políticas o superiores. Esto no impide, sin embargo, la existencia de organismos autónomos y descentralizados (artículo 141) y organismos reguladores de los servicios públicos y de determinados sectores económicos creados para tales fines (art. 147.3)

• Garantiza la división racional de tareas entre las unidades que conforma a la Administración y, en consecuencia, la dependencia de unos con relación a otros, la subordinación o imbricación de unos con otros, de manera que se produzca el resultado único perseguido, o sea, el cumplimiento del fin de la organización administrativa.


3) Principio de objetividad: • El principio de legalidad de la Administración significa que ésta debe

servir con objetividad, con imparcialidad, los intereses generales, ya que debe actuar o abstenerse de actuar en la forma que manda el ordenamiento jurídico, con abstracción de los intereses políticos particulares que en un momento determinado pretendan imponerse.

• Ello no significa que la Administración de un Estado democrático como el dominicano no actúe sometida a las directrices de quien ocupe el Poder Ejecutivo. Lo que significa es que la Administración es un instrumento de concreción y gestión de la política que en cada caso determine el Poder Ejecutivo, pero su acción debe someterse a los criterios objetivos fijados por el ordenamiento jurídico.


4) Principio de igualdad: • Al igual que el principio de igualdad tributaria, anteriormente descrito,

responde a lo dispuesto por los artículos 40.15 y 39 de la Constitución. • Todos debemos ser tratados de modo igualitario por la Administración,

que vela por la fiel ejecución de las leyes. Pero no se trata solo de la igualdad formal de recibir “la misma protección y trato de las instituciones, autoridades y demás personas” y de gozar “de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin discriminación” (artículo 39), sino también la igualdad real.

• La Administración debe también adoptar las medidas necesarias “para prevenir y combatir la discriminación, la marginalidad, vulnerabilidad y la exclusión” (artículo 39.3) y debe asimismo garantizar “mediante legislaciones y políticas públicas, el ejercicio de los derechos económicos y sociales de la población de menores ingresos y, en consecuencia, prestará su protección y asistencia a los grupos y sectores vulnerables”(artículo 61.2).


5) Principio de transparencia, publicidad, y participación: • La transparencia y la publicidad están estrechamente vinculados entre sí

y con un valor administrativo constitucionalmente implícito: la participación.

• La participación, derivada de la transparencia y la publicidad, así como del derecho fundamental a un debido proceso administrativo, es, tal como establece el Tribunal constitucional español “un principio inherente a una Administración democrática y participativa, dialogante con los ciudadanos”, pero , además, constituye “una garantía para el mayor acierto de las decisiones” (STC.102/1995).

• En la medida en que el principio de Estado Social conduce a una Administración socialmente vinculada, el rol del Poder Ejecutivo en la elaboración y definición de políticas publicas mediante el ejercicio de su potestad reglamentaria se incrementa.


5) Principio de transparencia, publicidad, y participación: • Esto conduce necesariamente a la participación ciudadana en la elaboración de unos

reglamentos que, por demás, no necesariamente desarrollan leyes previas pues la potestad reglamentaria ejecutiva es autónoma en nuestro ordenamiento constitucional.

• El derecho a la participación ciudadana en los procedimientos administrativos no se reduce a la audiencia de los interesados, exigida expresamente por el artículo 138.2 de la Constitución, pues el derecho fundamental a un debido proceso administrativo no se restringe al derecho a ser oído, también desarrollado por el artículo 23 de la Ley No. 200-04, Ley General de Libre Acceso a la Información Pública.

• La respuesta a las alegaciones debe producirse durante el desarrollo del procedimiento, debiendo ser dadas a conocer a quien alegaron e incorporadas al expediente. Que no se deje la respuesta a las alegaciones para la motivación de la decisión es garantía de que se produce un fructífero intercambio interactivo entre los ciudadanos y la Administración.

• Esto no impide, sin embargo, que la motivación de la decisión administrativa incluya respuestas a las alegaciones, principalmente cuando estas respuestas cambiaron con posterioridad al trámite participativo.


6) Principios de economía y coordinación: • La actuación administrativa no solo debe ser eficaz sino que debe ser también

eficiente. Hay que alcanzar los objetivos de una Administración socialmente comprometida, como exige la clausula del Estado Social, pero ello debe ser del modo más eficiente y óptimo, sin despilfarro de recursos, de un modo racional y, por tanto, razonable.

• Como el Presidente dirige la Administración y como debe velar por el buen funcionamiento de todas sus unidades, no basta con que se cumplan los mandatos u ordenes de los jerarcas de la Administración, sino que se requiere una efectiva coordinación que haga posible la acción conjunta racionalizada y eficaz de todos y cada uno de los elementos que la componen.

• En otras palabras, no basta con que la Administración cuente con una estructura

jerárquicamente organizada sino que se requiere, además, que la Administración disponga de una organización coordinada que actúe coordinadamente.


La aplicación de estos principios a la Administración Tributaria es ordenada por la Constitución buscando asegurar que la recaudación tributaria se lleve a cabo respetando los derechos fundamentales de los particulares, velando, a la vez, por la eficiencia del sistema tributario como un todo coordinado. “Cuando nos referimos a una administración tributaria eficiente no solamente hacemos alusión a los casos en que el contribuyente debe soportar las consecuencias de una deficiente obtención, administración, planificación y control de los recursos, así como al aumento irracional de tasas y base imponible de algunos impuestos; sino que implica también eficiencia en el desarrollo de la norma tributaria. Lo primero se refiere a la eficiencia operacional de los organismos encargados de la aplicación de la norma tributaria y lo segundo a la eficiencia de las entidades creadoras de dichas normas”. VALERA, Miguel. “Estado de derecho en materia tributaria”. Revista Estudios Jurídicos. Vol. X

No. 3. 2001. Septiembre-Diciembre. p. 55

LIMITACIONES CONSTITUCIONALES E INTERNACIONALES A LA TRIBUTACIÓN

Segunda parte

Limitaciones constitucionales e internacionales a la tributación

El numeral 5 del artículo 26 de la Constitución dominicana establece que “[l]a República Dominicana promoverá y favorecerá la integración con las naciones de América, a fin de fortalecer una comunidad de naciones que defienda los intereses de la región. El Estado podrá suscribir tratados internacionales para promover el desarrollo común de las naciones, que aseguren el bienestar de los pueblos y la seguridad colectiva de sus habitantes, y para atribuir a organizaciones supranacionales las competencias requeridas para participar en procesos de integración”. El numeral 1 de este mismo artículo dispone que La República Dominicana “[r]econoce y aplica las normas del derecho internacional, general y americano, en la medida en que sus poderes públicos las hayan adoptado”, dejando dicho, a través de su numeral 2, que “Las normas vigentes de convenios internacionales ratificados regirán en el ámbito interno, una vez publicados de manera oficial”.


Con estas afirmaciones, la Constitución formaliza una política de integración internacional y multiregional con amplias incidencias a nivel interno, esto en base a lo dispuesto por el artículo 26 numeral 2, anteriormente citado. Como resultado de esta política, la República Dominicana ha suscrito diversos tratados internacionales, tendentes a dar cumplimiento a estas disposiciones constitucionales, algunos de estos siendo: - Acuerdo de Libre Comercio RD-CARICOM entre la República Dominicana y

la Comunidad del Caribe. - Acuerdo entre el CARIFORO y la Unión Europea o EPA. - Tratado de Libre Comercio entre la República Dominicana y

Centroamérica. - Tratado de Libre Comercio entre la República Dominicana, Centroamérica

y los Estados Unidos (DR-CAFTA).


Dado el impacto de estos convenios sobre la economía dominicana, los mismos suponen una limitante evidente a la hora de ser formuladas las políticas tributarias nacionales, en tanto las mismas inciden directamente sobre los costos de sectores involucrados en la concreción de estos acuerdos, como lo es el importador o exportador. En la actualidad, es una realidad, tanto a nivel de República Dominicana como a nivel internacional, que la alteración de las políticas tributarias dentro de un país pueden afectar directamente el cumplimiento de convenciones como las mencionadas, en tanto las mismas son capaces de hacer de los preceptos contenidos en dichos tratados impracticables, siendo la misma Constitución quien precisa el cumplimiento de buena fe de las disposiciones convencionales.

VÍAS JURISDICCIONALES EN MATERIA CONSTITUCIONAL RELACIONADAS A LA

ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA

Tercera parte

Vías jurisdiccionales en materia constitucional relacionadas a la Administración Tributaria

El control jurisdiccional de la Administración Tributaria busca limitar a la Administración, garantizando el respeto a todos los principios tributarios anteriormente desglosados. “A esta altura, resultaría necesario recordar que, en la economía de nuestro sistema constitucional, el ciudadano tiene dos instrumentos de control directo de la gestión del poder: uno de ejercicio discontinuo y fugaz, el sufragio; y otro de concreción permanente y estable, la tutela jurisdiccional efectiva”. GARCIA PULLES, Fernando. “El proceso contencioso administrativo como instrumento de

control”. En Derecho procesal administrativo 1. Buenos Aires: Hammurabi. 2004. p. 161. Este control es de especial relevancia en lo que respecta a la Administración Tributaria, en tanto la misma “envuelve necesariamente un poder con capacidad destructiva: porque existe un límite a partir del cual ningún ciudadano, ninguna institución y ninguna propiedad puede resistir ser gravada”.

Corte Suprema de Justicia de los Estados Unidos, caso McCulloch v. Maryland, 17 316, 1819.


En nuestro país, el control jurisdiccional de la Administración Tributaria se divide en:

1) Control contencioso-administrativo:

• Previsto por la Constitución en su artículo 139, disponiendo este que “[l]os tribunales controlarán la legalidad de la actuación de la Administración Pública. La ciudadanía puede requerir ese control a través de los procedimientos establecidos por la ley”.

• Según el artículo 139 del Código Tributario, todo contribuyente, responsable, agente de retención, agente de percepción, agente de información, fuere persona, natural o jurídica, investida de un interés legítimo, tiene derecho de interponer el Recurso Contencioso Tributario en contra de las resoluciones de la Administración Tributaria, los actos administrativos violatorios de la ley tributaria, y de todo fallo o decisión relativa a la aplicación de los tributos nacionales y municipales administrados por cualquier ente de derecho público, o que en esencia tenga este carácter, siempre y cuando emanen de la Administración o de los órganos administradores de impuestos, en el ejercicio de sus facultades legalmente reguladas y que constituyan un ejercicio excesivo, o desviado de su propósito legítimo, de facultades discrecionales conferidas por las leyes tributarias, los reglamentos, normas generales, resoluciones y cualquier tipo de norma de carácter general aplicable, emanada de la administración tributaria en general, que le cause perjuicio directo.

• Es ejercido en nuestro país por el Tribunal Superior Administrativo, de acuerdo al artículo 1 de la Ley de Control Jurisdiccional, No. 13-07.


2) Control constitucional:

• La Constitución, en sus artículos 184 al 189, instaura el control constitucional de la Administración Tributaria, siendo el mismo ejercido por el Tribunal Constitucional (control concentrado) y por los tribunales ordinarios (control difuso).

• El artículo 185 de la Constitución y los artículos 36 y 37 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y de los Procedimientos Constitucionales, No. 137-11, (en adelante “LOTCPC”), facultan al Tribunal Constitucional a conocer, entre otros, “[l]as acciones directas de inconstitucionalidad contra las leyes, decretos, reglamentos, resoluciones y ordenanzas, a instancia del Presidente de la República, de una tercera parte de los miembros del Senado o de la Cámara de Diputados y de cualquier persona con interés legítimo y jurídicamente protegido”

• Es en base a esta atribución que el Tribunal Constitucional, frente a un conflicto entre una norma administrativa y la Constitución, y como ente garante de los derechos e intereses de la sociedad y los particulares, tiene la facultad de suprimir el acto inconstitucional a través de sentencia de carácter vinculante para la Administración Tributaria y oponible a terceros, esto según lo dispuesto en el artículo 184 de la Constitución.


Los tribunales ordinarios también tienen competencia, según la Constitución, para conocer de excesos y violaciones cometidas por la Administración Tributaria en contra de normas constitucionales, esto por vía de:

La excepción de inconstitucionalidad (arts. 188 de la Constitución y 51 de la LOTCPC

•Cuestión de la inconstitucionalidad es incidental. •Cuestión de la inconstitucionalidad es previa. •Cuestión de la inconstitucionalidad debe ser pronunciada de oficio por el juez. •El efecto relativo de la decisión judicial.

La acción de amparo (art. 72 de la Constitución y 65 de la LOTCPC)

• La Constitución no distingue entre autoridades públicas, refiriéndose, por tanto, a los actos realizados por toda instancia del Estado, entre ellos, la Administración Tributaria.

• La acción de amparo procede siempre que el particular no cuente con otro recurso sencillo, rápido y efectivo (art. 70 LOTCPC).

• La existencia de vías alternas no es suficiente para declarar el amparo inadmisible . Estas vías alternas deben ser tanto o más efectivas que el amparo.


1) Excepción de inconstitucionalidad: • Cuestión de la inconstitucionalidad es incidental. “La Suprema Corte de Justicia, ni tribunal alguno, está capacitada por la Constitución para decidir acerca de los alegatos de inconstitucionalidad de las leyes, decretos, reglamentos o actos de los poderes públicos en vistas de instancias directas, como la que ha sido elevada en el presente caso; que para los fines del artículo 46 de la Constitución [actual artículo 6], es preciso reconocer que, para que un alegato cualquiera de inconstitucionalidad pueda ser tomado en consideración por los tribunales, es condición indispensable que el alegato sea presentado como un medio de impugnación o de defensa en el curso de una controversia entre partes, que deba decidir el tribunal ante el cual el alegato de inconstitucionalidad sea propuesto”. S.C.J. 9 de mayo de 1961. B.J. 610.1130; en el mismo sentido: S.C.J. 4 de agosto de

1916. B.J. 73.4 y 1 de septiembre de 1916. B.J. 74.2


1) Excepción de inconstitucionalidad: • Cuestión de la inconstitucionalidad es previa. “Todo tribunal ante el cual se alegue la inconstitucionalidad de una ley, decreto, reglamento o acto, como medio de defensa, tiene competencia y está en el deber de examinar y ponderar dicho alegato como cuestión previa al resto del caso”. Esta característica se encuentra actualmente positivizada en el artículo 52 de la LOTCPC. S.C.J. 16 de diciembre de 1983. B.J. 877.3876; S.C.J. 17 de diciembre de

1987. B.J. 924.2969.


1) Excepción de inconstitucionalidad: • Cuestión de la inconstitucionalidad debe ser pronunciada de oficio por el

juez. “En presencia de una ley, resolución, reglamento o acto contrarios a la Constitución (…) puede y debe pronunciar su nulidad aunque no la hayan promovido las partes envueltas en el mismos, esto es de oficio, sin el cumplimiento de ninguna formalidad, de cualquier naturaleza que sea, que al proceder de ese modo los jueces no están invadiendo atribuciones de otros organismos, ni volando los principios fundamentales de la separación de los Poderes, sino dando cabal cumplimiento a las facultadas que se le otorgan para examinar y ponderar no solo la regularidad de las leyes, sino también sus alcances y propósitos”.

S.C.J. 16 de diciembre de 1983. B.J. 887.3976


1) Excepción de inconstitucionalidad: • El efecto relativo de la decisión judicial. “La autoridad erga omnes de las sentencias dictadas bajo el control difuso sólo debe ser admitida en los casos en que el más alto tribunal haya tenido la última palabra sobre la cuestión de la constitucionalidad mediante su decisión sobre el recurso en casación de que haya sido apoderada, y a la vez haya pronunciado la nulidad de la ley incriminada. A sus sentencias desestimatorias dictadas bajo el control difuso no debe reconocérseles ese carácter a causa de que se impediría a otros litigantes el libre acceso a la ley sustantiva y obstaculizaría la implantación de una interpretación evolutiva que adapte el texto de la Constitución a situaciones históricas cambiantes”. PELLERANO GOMEZ, Juan Ml. El control judicial de la constitucionalidad. Santo

Domingo: Capeldom, 1998. p. 30.


2) Acción de Amparo: • Admisibilidad siempre que no existan otras vías legales que brinden una ‘tutela

idónea’. “Considerando, que tanto el amparo como el recurso de revisión del amparo son garantías constitucionales instituidas para la protección inmediata de derechos fundamentales que resulten vulnerados o amenazados por acciones u omisiones arbitrarias e ilegítimas de toda autoridad pública o de particulares, siempre que se demuestre que el daño concreto y grave ocasionado por estas actuaciones solo puede eventualmente ser reparado acudiendo a la vía urgente y expedita de estos procesos constitucionales como forma de hacer cesar la turbación ilícita a derechos fundamentales reconocidos por la Constitución Considerando, que en consecuencia, dichas garantías, constituyen remedios excepcionales cuya utilización está reservada para aquellos casos en que la carencia de otras vías legales aptas para proteger estos derechos fundamentales pueda afectar la efectividad de los mismos; de donde resulta que si las vías judiciales ordinarias presentan una tutela idónea y suficiente que permitan dar una solución adecuada y rápida a las pretensiones invocadas por el agraviado, la vía excepcional y sumaria del amparo es improcedente” (Resaltado nuestro).

S.C.J. 21 de septiembre de 2011. Inédita

CASOS JURISDICCIONALES EN MATERIA DE LEGALIDAD TRIBUTARIA

Cuarta parte

Casos jurisdiccionales en materia de legalidad tributaria

Asociación de Bancos Comerciales (ABA) v. Dirección General de Impuestos Internos (DGII): Norma General No. 13-2011 emitida por la DGII, , designando como agentes de retención a las Entidades de Intermediación Financiera (EIF’s), cuando estas paguen intereses de cualquier naturaleza a personas jurídicas. Esta norma: • Viola el derecho al debido proceso administrativo, en tanto la norma no

fue en ningún momento publicada por la DGII a consulta pública, como bien ordena la Constitución dominicana en su artículo 69.10 y la Ley No. 200-04, Ley General de Libre Acceso a la Información Pública.

• Viola el derecho a la legalidad en tanto el artículo 309 del Código Tributario prohíbe la creación de agentes de retención mediante normas reglamentarias.

• Viola el principio de legalidad, al ser inobservado el artículo 309 del Código Tributario, al disponer por la vía administrativa algo que solo puede hacer por Ley.


• Viola el principio de legalidad al pretender modular las disposiciones de la Ley Monetaria y Financiera, No. 183-02 (LMF).

• Viola el derecho a la seguridad jurídica, en tanto quebranta el principio de confianza legitima que debe ser observado por la administración, introduciendo cambios intempestivos en el operar del sistema financiero y en la estructura de sus operaciones, atentando el mismo en contra del panorama de estabilidad al cual tiene derecho las EIF’s, al igual que al derecho a que las actuaciones de la administración sean razonables. o Este instrumento es irrazonable en la medida en que se desvía el fin de la norma

tributaria, no pudiendo dicha reglamentación imponer a las Entidades Financieras una obligación expresamente prohibida por el artículo 309 de la Ley Tributaria.

o También es irrazonable en tanto conmina a las EIF’s a violar lo dispuesto por el artículo 3, al igual que por el artículo 56 literal b) de la LMF, sobre los cauces propios de transmisión de la información y el secreto bancario

o Igualmente irrazonable resulta la norma, vista desde la perspectiva de los cambios que la misma exige a la luz del tiempo que brinda a las EIF’s para hacerlos efectivos.

o En conclusión, resulta irrazonable, por contribuir todo lo antes dicho a socavar la base de ahorro en República Dominicana.


En fecha 11 de noviembre de 2011, la primera sala del Tribunal Superior Administrativo decisión al suerte de dicha acción de amparo: - En la misma se acoge la argumentación de la ABA y compartes, y se rechaza el medio

de inadmisión por supuesta existencia de otras vías judiciales planteado por la DGII y el Procurador General Administrativo, considerando el Tribunal que “para declarar la presente acción de amparo inadmisible, es requisito fundamental, no sólo que existan otras vías judiciales a las cuales pueda acudir el accionante en amparo, sino que las mismas sean efectivas a los fines de obtener la protección del derecho fundamental invocado”.

- Sin embargo, este mismo Tribunal en su fallo, rechaza en cuanto al fondo la Acción de Amparo interpuesta por ABA y Compartes, contra la Norma General 13-2011, emitida por la DGII, por no considerar que existiera vulneración a derecho fundamental alguno.


Inconstitucionalidad e la Ley 236-05 que modifica la Ley 28-01 que crea la Zona Especial de Desarrollo Fronterizo: Esta norma modificó el artículo 2 de la Ley 28-01, que estableció un régimen de exenciones absoluto para las empresas que operasen en la frontera, por un período de 20 años, obligando a las empresas acogidas al régimen de exención tributaria originalmente pautado a retener el o cobrar ITBIS a sus clientes, mediante. En fecha 07 de marzo de 2007, la Suprema Corte de Justicia, en su rol de control constitucional, declaró no conforme a la Constitución el artículo 2 de la Ley modificada y el artículo 45 del Reglamento de aplicación de la misma, fundamentando dicha declaratoria en el hecho de que la modificación que hacía la Ley 236-05 no era más que una transgresión del legislador al régimen jurídico ya creado, por lo que la modificación constituía la supresión de incentivos fiscales bajo os cuales se instalaron las referidas empresas.


Inconstitucionalidad e la Ley 236-05 que modifica la Ley 28-01 que crea la Zona Especial de Desarrollo Fronterizo: No obstante lo anterior, la DGII se ha mantenido desde el 2007 exigiendo que estas empresas agreguen a su precio final el ITBIS y funjan como agentes de retención, precisamente contrario al espíritu de la sentencia de la Suprema Corte de Justicia.

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