planificación estratégica pública_caso problemas de seguridad comuna 10 de medellín 2015

7/25/2019 Planificacin Estratgica Pblica_Caso Problemas de Seguridad Comuna 10 de Medelln 2015

1/48

1

www. planificacionpublicaygobierno.blogspot.com

PROCESAMIENTO DE LA PROBLEMTICA DE SEGURIDAD YCONVIVENCIA CIUDADANA DE LA COMUNA 10 DE MEDELLN

Planificacin Estratgica Pblica (PEP)

Gloria Patricia Ramrez GlvisLuis Carlos Burbano Zambrano

Santiago de Cali, ColombiaEnero de 2016

Todos los derechos reservados. Queda prohibida la reproduccin, total oparcial de este documento, por cualquier medio, sin el previo y expreso

consentimiento de los autores. Se puede citar


2/48

2

Contenido

Introduccin..................................................................................................................................... 3

1. Principios Centrales de la Planificacin Estratgica Pblica- PEP....................................... 5

2. Los Ciclos de Planificacin Estratgica Pblica- PEP.......................................................... 13

3. El Anlisis Explicativo de Problemas del Plan de Accin.................................................. 17

3.1 Manifestaciones del Problema ................................................................................................ 20

3.2 La Dinmica de la Interaccin entre Manifestaciones, Causas y Consecuenciasdel Problema .................................................................................................................................... 24

3.3 Campos Situacionales del Problema ....................................................................................... 25

3.4 Diseo de la Red Explicativa del Problema ............................................................................ 26

3.5 Seleccin de Causas Crticas en la Red Explicativa del Problema ........................................ 27

3.6 Las Ventajas del Diseo de la Red Explicativa del Problema ................................................ 28

4. La Formulacin de Operaciones y Acciones del Plan........................................................ 30

4.1 Caractersticas de una Operacin ............................................................................................ 30

4.2 Tipos de Operacin ................................................................................................................... 31

4.3 EL Plan Dual ............................................................................................................................... 32

Problema 1: Elevado nivel de deterioro de la seguridad y convivencia ciudadana en laComuna 10- La Candelaria de Medelln.....33

Problema 2: Elevado nmero de hurtos de vehculos motorizados en la Comuna 10La Candelaria de Medelln. 40

Referencias Bibliogrficas..45


3/48

3

PROCESAMIENTO DE LA PROBLEMTICA DE SEGURIDADY CONVIVENCIA CIUDADANA DE LA COMUNA 10 DE

MEDELLN

Introduccin

En el presente documento presentamos el caso de aplicacin del Mtodo de PlanificacinEstratgica Pblica de Base (PEP-B) aplicado a la problemtica de seguridad y convivenciaciudadana de la Comuna 10-La Candelaria de Medelln. Este trabajo es el resultado de los talleresde discusin en grupo realizados en el marco de los diplomados sobre gestin de la participacinciudadanay de anlisis del contexto de los territoriosdirigidos a analistas, gestores comunitariosy comandantes de las estaciones de polica de las diferentes comunas de Medelln en los cuales

tuvimos la oportunidad de participar como docentes de los cursos de planificacin y formulacinde proyectos, promovidos por la Secretara de Seguridad de Medelln, la Polica Nacional y elInstituto Tecnolgico Metropolitano-ITM. Vale decir que este programa de capacitacin espionero en Colombia y responde a la necesidad de mejorar la formacin de nuestra fuerza policialpara hacer frente a los nuevos retos que imponen el agravamiento de los problemas de seguridady convivencia de las grandes ciudades del Pas.

En principio, los casos fueron preparados por los docentes con el propsito de ser utilizados comoherramienta pedaggica para facilitar la comprensin por parte de los alumnos de la forma comose deben aplicar los conceptos e instrumentos metodolgicos de la Planificacin Estratgica

Pblicaa problemas reales de seguridad y convivencia ciudadana los cuales deben enfrentar ensu trabajo institucional. En los diferentes talleres los alumnos realizaron valiosas contribucionesy observaciones que se fueron incorporando al anlisis inicial de los problemas propuestos porlos problemas. De esta forma, los resultados que se presentan en este documento contiene tantola propuesta inicial de los profesores como la sntesis de la discusin con 250 uniformados de laPolica Nacional que participaron en los cursos.


4/48

4

El conocimiento, experiencia y vivencia cotidiana en los problemas de seguridad y convivenciapor parte de los alumnos permiti la construccin de una visin integral y amplia tanto de lasexplicaciones causales de los casos de estudio como de las propuestas de accin. Igualmente, lapertinencia y complejidad de los casos facilit en trminos pedaggicos la comprensin de losconceptos y de las herramientas metodolgicas de la Planificacin Estratgica Pblicay su

posterior aplicacin a problemas de seguridad y convivencia ciudadana seleccionados por lospropios alumnos.

La Candelaria fue seleccionada como caso de estudio durante nuestros cursos en el Diplomadopor el hecho que a pesar que en esta Comuna slo habita el 3,5% de la poblacin total deMedelln, en su territorio es en dnde se presenta con mayor virulencia la problemtica dedeterioro de las condiciones de seguridad y convivencia ciudadana. En 2014, en la Candelaria secometieron el 18% de los homicidios de Medelln, el 37% de los hurtos a personas y el 20% dehurtos a vehculos. Igualmente, en este territorio se concentra un elevado nmero de delitoscontra la libertad individual, violencia intrafamiliar, explotacin de menores y violencia contra lamujer. Se puede afirmar que todas las modalidades del crimen y de la delincuencia se presentanen La Candelaria teniendo un peso definitivo en el comportamiento general de la seguridad deMedelln. Por lo tanto, los resultados de los planes municipales de seguridad de la AdministracinMunicipal dependen en buena medida de los logros obtenidos en la Comuna 10.

Como se puede observar en los anlisis explicativos de la problemtica del deterioro de laseguridad y la convivencia ciudadana que se presentan en este documento, la dinmicadiferenciada del comportamiento del crimen y la delincuencia de la Comuna 10 de Medellnresponde en buena medida a la circunstancia que en La Candelaria se asienta el principal centrocomercial y de servicios de la ciudad, de la Regin Metropolitana y del Departamento deAntioquia. Esto hace que en este territorio se den condiciones que facilitan la concentracin de

crmenes, los delitos y las contravenciones de alto impacto como son: el alto flujo vehicular deMedelln, la concentracin de actividades comerciales y de servicios, el elevado nivel de poblacinflotante, flujo de personas y la concentracin de vendedores ambulantes, bares, prostbulos, ollasde vicio y expendios de drogas ilcitas y la alta presencia de habitantes de la calle. Estosfenmenos exigen que la Comuna 10 tenga un tratamiento especial y diferenciado en la estrategiade seguridad y convivencia de las autoridades nacionales y municipales.

En los diferentes cursos sobre planificacin y participacin comunitaria se utilizaron dosproblemas especficos como ejercicios pedaggicos:

Problema 1: Elevado nivel de deterioro de la seguridad y convivencia ciudadana en laComuna 10- La Candelaria de Medelln

Problema 2: Elevado nmero de hurtos de vehculos motorizados en la comuna 10 LaCandelaria de Medelln.

Con el propsito de presentar de forma prctica el concepto de explicacin situacional, el primerose proces desde la perspectiva del Alcalde de Medelln y el segundo desde la ptica del


5/48

5

Comandante de la Estacin de Polica de La Candelaria. Esto posibilit que los alumnos pudiesencomprender las diferencias en cuando a la gobernabilidad que disponen cada uno de estosactores en el enfrentamiento de los problemas de seguridad y convivencia ciudadana, adems devalorar el concepto de plan dual y la necesidad de considerar los elementos polticos yestratgicos en los procesos de planificacin.

Adicional a los dos anteriores problemas mencionados, en los diferentes cursos los alumnosorganizados en grupos de trabajo seleccionaron y analizaron con la metodologa presentada porlos docentes otros problemas especficos de seguridad y convivencia ciudadana que padecen lascomunidades de los diferentes territorios de Medelln. A partir de estos problemas procesados,fueron formulados planes de intervencin mediante los conceptos de operacin y demandas deoperacin (plan dual).

Antes de presentar los resultados del procesamiento de los dos problemas anteriormentemencionados, en el siguiente punto del este documento destacamos los principales conceptosrelacionados con la herramienta metodolgica de la Planificacin Estratgica Pblicade Base (PEP-

B) que fueron presentados a los alumnos de los diplomados sobre gestin de la participacinciudadanay de anlisis del contexto.

1.Principios Centrales de la Planificacin Estratgica Pblica- PEP

La Planificacin Estratgica PblicaPEP, es un sistema de Planificacin que establece mtodosy herramientas de trabajo para la seleccin y explicacin sistmica causal de problemas queconforman la agenda de un actor y la consecuente formulacin de planes de accin paraenfrentarlos, as como el anlisis estratgico de viabilidad y la definicin de un sistema dedireccin que permita su realizacin. El PEP es una metodologa diseada por los especialistas enCiencias y Tcnicas de Gobierno Gloria Patricia Ramrez G. y Luis Carlos Burbano Z., a partir de losdesarrollos conceptuales sobre la planificacin Pblica del Austriaco John Friedman y lapropuesta de la Planificacin Estratgica Situacional diseada por el chileno Carlos Matus.


6/48

6

El sistema de planificacin propuesto por el PEP se fundamenta en el siguiente principio central:no todos los actores y ni en todas las circunstancias se puede o se deben aplicar los mismosmtodos de planificacin. El mtodo a ser aplicado depende del problema especfico deplanificacin que debe enfrentar un actor concreto el cual se encuentra situado en undeterminado nivel dentro de la macroestrucutra pblica. En trminos generales podemos

diferenciar cuatro tipos de problemas de planificacin que se presentan en el contexto de lagestin pblica:

i. Un dirigente pblico debe disear el proyecto de gran estrategia de largo plazo explorandoposibilidades para los prximos 10, 20, 30 o ms aos para fundamentar la accin presente.

ii. Un dirigente pblico debe alcanzar las metas de su proyecto de accin dentro del perodo degobierno de acuerdo con la direccin de largo plazo definida en la gran estrategia, para locual tiene que vencer la resistencia activa y creativa de otros actores, enfrentando laincertidumbre y la complejidad del juego social.

iii. Un gerente pblico debe alcanzar un objetivo parcial de un plan global con creatividad yresponsabilidad dentro de las directrices definidas por la alta direccin.

iv. Una organizacin de la base social o una comunidad debe formular planes participativos conel propsito de enfrentar problemas de alto valor en su nivel lidiando con la centralizacinde la macroorganizacin pblica, el conflicto y la incertidumbre.

Cada uno de los anteriores problemas exigen mtodos de planificacin y capacidades tcnicas delactor bien diferenciadas. No obstante, para mantener la coherencia e integralidad de un sistemade planificacin es necesario que los mtodos que se apliquen dentro de la macroeestrucutra de

la organizacin pblica posean fundamentos tericos comunes y utilicen principiosmetodolgicos consistentes, de lo contrario no es posible articular la planificacin de largo plazoo prospectiva con la planificacin de corto y mediano plazo aplicable al perodo de gobierno. Dela misma forma, sin mtodos de planificacin homogneos no es posible que la gestin gerenciallogre transformar en planes operacionales los objetivos y directrices superiores derivadas de losplanes superiores del nivel directivo. Finalmente, en la descentralizacin del poder hasta el nivelde las organizaciones comunitarias es indispensable que tanto estas como las organizacionespblicas apliquen mtodos de planificacin compatibles con el fin de facilitar los procesos deconcertacin y el establecimiento de acuerdos de cogobierno para el enfrentamiento de losproblemas sociales. De esta forma, con la finalidad de poseer un sistema integral de planificacin

pblica que enfrente de forma congruente los diferentes problemas de planificacin en losdistintos niveles del aparato pblico, nuestra propuesta terica-metodolgica abarca lassiguientes herramientas de planificacin las cuales responden a los mismos principiosconceptuales:

i. La Planificacin Prospectiva Pblica (PPP): conforman el conjunto de herramientasconceptuales y metodolgicas diseadas con el propsito de fundamentar el anlisis de granestrategia a largo plazo mediante la exploracin de caminos que nadie ha identificado y sobre


7/48

7

las cuales no se conocen an sus posibilidades. La Planificacin Prospectiva Pblica PPP esimportante en la medida en que permiten no slo ver ms all de la curva, sino ms all dedonde no existen caminos conocidos. En general, exige el dominio del avance de las cienciasy destaca la necesidad de contar con reflexin sistemtica, imaginativa y creativa sobre lasposibles amenazas y oportunidades que nos depara las transformaciones y rupturas de la

realidad presente en el futuro distante. Estos mtodos trabajan en plazos muy largos, 10, 20 o30 aos, y por eso mismo no se preocupan en los problemas actuales del juego poltico y social,sino que nos ayudan a responder interrogantes como: Qu sociedad queremos? Qu lugardeseamos ocupar en el mundo? Qu tipo de sociedad le heredaremos a nuestras prximasgeneraciones? Qu amenazas y oportunidades tenemos que enfrentar hoy si queremoscaminar en la direccin deseada?

ii. La Planificacin Estratgica Pblicade Nivel Directivo (PEP-D): teora y mtodo que respondea las necesidades que tiene un dirigente pblico de fundamentar el diseo y realizacin de suproyecto de gestin durante un determinado perodo de gobierno de acuerdo con loscompromisos asumidos con la poblacin y otros actores y con la direccionalidad de largo plazodefinida en la gran estrategia. El PEP-D es un mtodo diseado con el propsito de alimentarel proceso de toma de decisiones desde el nivel directivo del aparato pblico donde se debenenfrentar problemas de alta complejidad que deben tener un procesamiento poltico ytecnopoltico de alta calidad, para lo cual se tienen que utilizar mtodos que permitanplanificar por problemas, manteniendo la coherencia de una visin global con fundamento enun macroproblema que, a su vez, presupone la existencia de una gran estrategia. En estesentido, el PEP-D y la planificacin prospectiva son herramientas distintas perocomplementarias y no alternativas. La primera acta en el perodo de gobierno y la granestrategia se constituye en el faro orientador de la planificacin en el largo plazo. Sin granestrategia, los planes no tendrn visin global y estarn dominados por el inmediatismo y la

superficialidad. Sin planificacin estratgica de corto y mediano plazo, la planificacinprospectiva terminar, en el mejor de los casos, en buenos estudios acadmicos sin posibilidadde articularse efectivamente a la gestin pblica en el da a da.

iii. La Planificacin Estratgica Pblicade Nivel Gerencial (PEP-G): herramienta metodolgicaque cumple la tarea de apoyar a los gerentes y niveles descentralizados de las organizacionespblicas en los procesos de planificacin gerencial y operacional de acuerdo con las normasde descentralizacin y en correspondencia con los planes estratgicos globales. LaPlanificacin Estratgica Pblicase fundamenta en el principio que la planificacin y ladireccin no es una funcin exclusiva de la cspide de las organizaciones pblicas. Sin

direccin de calidad en todos los niveles de la organizacin no es posible el cumplimientoeficaz de las metas y objetivos institucionales. El enfrentamiento del macroproblema y losproblemas especficos que conforman el plan de gobierno requiere de procesos gerencialesque tornen realizables las operaciones y acciones generales desagregndolas en mdulosoperacionales menores hasta llegar a niveles que permita su gestin, monitoreo y evaluacin.En la mayora de los casos dicha desagregacin no es una tarea simple y dependiendo de lacomplejidad de las operaciones exige de procesamientos de segundo y tercer nivel de lossubproblemas o nudos crticos sobre responsabilidad de las respectivas esferas gerenciales.


8/48

8

La importancia del PEP-G reside precisamente en la necesidad que tiene una organizacin decontar con mtodos de planificacin por objetivos que permitan que los planes directivos setraduzcan en planes gerenciales descentralizados formulados de forma creativa e imaginativapor los mismos funcionarios que tendrn la tarea de ejecutarlos. Las herramientas deplanificacin gerencial son ms simplificadas que los mtodos de planificacin aplicados en

los niveles de la altas direccin los cuales son ms exigentes especialmente en lo que se refiereal procesamiento tecnopoltico y a la coherencia global con la gran estrategia y elmacroproblema. Adicionalmente, los mtodos de planificacin gerencial tambin se debenadecuar a las particularidades de diseo y evaluacin que presentan las respectivasoperaciones en cuanto a elementos y conocimientos tcnicos, econmicos, polticos uorganizativos. En este sentido, los mtodos de PEP-G deben ser flexibles a fin de adecuarse alas caractersticas de cada organizacin y a cada caso problemtico en particular.

iv. La Planificacin Estratgica Pblicade Nivel de Base (PEP-B): mtodo de planificacindiseado con el propsito de apoyar a las comunidades y organizaciones sociales (juntas deaccin comunal, organizaciones comunitarias, cooperativas, alcaldas menores, comitselectorales de base, sindicatos, etc.) en procesos de identificacin, priorizacin yprocesamiento situacional de problemas y en la formulacin de planes de accin paraenfrentarlos con los medios o recursos a su alcance. Es un mtodo que combina simplicidad ypotencia para enfrentar pocos problemas de baja interrelacin y baja complejidad, dondedomina el procesamiento prctico-operacional y la participacin activa de las personas yactores afectados. Su importancia reside en el hecho en que contribuye a la reflexinsistemtica, creando la disciplina de discusin en grupo y permitiendo identificar alternativasde solucin de forma creativa y participativa a los problemas. Tambin promueve la creacinde capacidad de gobierno en la base social generando una visin sobre la complejidad de losproblemas y un compromiso slido con las propuestas de accin que se requieren para su

enfrentamiento. El PEP-B es un mtodo de planificacin coherente con un modelo deGobierno Participativo con Poder de Decisin (gobierno comunitario) direccionado a laprofundizacin de la democracia poltica como una etapa superior ms all de la simpleparticipacin comunitaria. En este modelo, las organizaciones de base tienen lascompetencias necesarias para gestionar y operacionalizar el enfrentamiento de sus propiosproblemas con lo cual se posibilita la creacin de una instancia del gobierno vecinal ms abajode los Municipios, superando la idea de que el municipio es la ltima instancia de gobierno.

Los anteriores mtodos de Planificacin Estratgica Pblicase fundamentan en los principiostericos sobre los cuales se encuentran construidas las propuestas de la planificacin pblica del

austriaco John Friedman y de la Planificacin Estratgica Situacional diseada por el chilenoCarlos Matus. Estos principios pueden resumirse de la manera siguiente:

a)La planificacin es un proceso sistemtico e incesante de clculo que precede y preside laaccin.S el dirigente pretende conducir su proyecto con eficacia necesita reflexionar antes deactuar. La interaccin entre reflexin y la accin prctica es de ida y vuelta pues esta ltimacon sus limitaciones y resultados condiciona el clculo siguiente que a su vez precede y presideuna nueva reflexin para una accin subsiguiente. De esta forma, la accin prctica constituye


9/48

9

el momento decisivo tanto del proceso de gestin como del que nace de la planificacin. En elmomento presente de la accin estos dos procesos, clculo y accin, se confunden y se unenen las decisiones del da a da del dirigente pblico. As, se puede entender la planificacincomo una actividad que existe para el presente, til para fundamentar las decisiones en el daa da. Sin embargo, la eficacia de la accin de hoy slo se verificar en el futuro, inmediato o

distante, lo que obliga a simular y anticipar los resultados deseados e indeseados. El procesode gestin organizativa no es ms que la reflexin y el clculo transformado en decisiones conla capacidad de desencadenar los resultados deseados en las situaciones siguientes.

b)El dirigente pblico planifica inserto dentro una realidad en donde coexisten varios actores quegobiernan y planifican con distintos grados de capacidad y control sobre los problemas. Laplanificacin no es un monopolio de las organizaciones del Estado. Cualquier actor social queintenta alcanzar sus objetivos se encuentra en capacidad de realizar un clculo que precede ypreside la accin. Pero ninguno de los actores tiene absoluto control de todas las variablescrticas para el logro de los objetivos y metas definidos en el proceso de planificacin. A suvez, cada uno de los actores explica de forma diferente la realidad y desde esa explicacinparticular acta motivado por la defensa de sus valores, intereses e ideologa. Por lo tanto, noes posible un diagnstico nico y una verdad objetiva de la realidad. El diagnostico comoexplicacin vlida para todos debe ser reemplazado por la explicacin situacional donde cadauno de los actores construye su propia explicacin desde la posicin particular que ocupa enla realidad objeto de la planificacin. De esta forma, el clculo que fundamenta la accinplanificada no puede ser nico, sino que debe considerar las distintas visiones de los actoressociales que coexisten en la situacin y tienen intereses bien definidos sobre los problemasque se desean enfrentar. Como los actores son creativos nadie tiene la capacidad de predecircon exactitud sus comportamientos sino, apenas, prepararse de forma oportuna a fin dereaccionar velozmente antes los movimientos imprevisibles que se originan en la creatividad

de los actores sociales que actan en una realidad dominada por la incertidumbre. De loanterior se desprende que la planificacin como el clculo que precede y preside la accindebeincluir el problema de lidiar con los otros actores, venciendo lo que stos imponen al logro delas metas y objetivos del plan propio. En conclusin, el clculo que fundamenta la gestinplanificada no es un clculo enteramente tcnico ni enteramente poltico, sino que es unclculo tecnopoltico.

c) El clculo de planificacin se fundamenta en la capacidad de previsin y reaccin veloz ante elcambio situacional, las posibilidades de la prediccin del futuro son muy limitadas y en muchos

casos son nulas. El dirigente en la cabeza de un proyecto debe realizar su gestin en un mundo

en donde nada es claro, ntido y preciso. Es un mundo dominado por la nebulosidad y cargadode incertezas, sorpresas y conflictos que difcilmente pueden ser reducibles y predecibles conexactitud, haciendo que ninguno de los actores sociales posea absoluto control de losproblemas que intentan enfrentar. De esta forma, los actores deben intentar alcanzar susmetas y objetivos a pesar de las limitaciones de informacin para formular sus planes y realizarsus apuestas. Adems, como la realidad cambia de forma imprevisible y los actores actan deforma imaginativa, buena parte de la informacin que los actores necesitan para planificar coneficacia no puede ser comprada o adquirida con investigacin o espionaje porque no se sabe


10/48

10

con exactitud la accin siguiente que ser necesario realizar a fin de alcanzar los objetivospropuestos. No es posible comprar, investigar o espiar una informacin que los otros noposeen puesto que en la dinmica de la interaccin creativa entre los diversos actores ningunode ellos se encuentra en capacidad de establecer con absoluta seguridad su prxima accin.

As, la realidad est abierta a mltiples posibilidades pues no se puede anticipar con seguridadlo que acontecer en el futuro. El maana no solamente se encuentra determinado por muchasvariables inciertas, sino que adems son los propios actores los que generan esas variables atravs de sus propias acciones que tienen consecuencias que superan sus propsitos inicialese imaginacin. De esta forma, las circunstancias que nos afectaran en el futuro, las cualesdeterminan la eficacia de las acciones que realicemos hoy, dependen, en buena medida, devariables inciertas e inimaginables y sobre las cuales no poseemos la capacidad de enumerarcon precisin. La incertidumbre no acontece en todos los casos. En un plan de educacin, porejemplo, podemos realizar una buena prediccin de la poblacin en edad escolar quedemandar por cupos de educacin bsica durante los prximos cuatro aos, pero difcilmentepodremos saber con alguna exactitud el comportamiento del desempleo o la inflacin queafectar a las familias de los estudiantes durante el mismo perodo de tiempo. Sin embargo,podemos prever varias situaciones alternativas de comportamiento de estas variablesenmarcndolas dentro de un arco de posibilidades en donde pueden presentarse variassituaciones alternativas conllevando al diseo de varios planes para enfrentarlas. El plan deeducacin no puede formularse adivinando o prediciendo lo que ocurrir con la situacinsocioeconmica de las familias de los estudiantes. Esto supondra una apuesta determinsticaque fcilmente quedara rebasada por la realidad. Lidiar con la incertidumbre exige preverposibilidades para anticipar acciones alternativas y, por lo tanto, tomar decisiones de formaoportuna y eficaces. En consecuencia, estamos obligados a formular un Plan A para lascircunstancias optimistas y un Plan B para aquellas menos favorables. No obstante, el futuro

puede escapar al espacio de posibilidades constituido por A y B. Igualmente, las accionesefectivamente implantadas pueden ser insuficientes para lograr los objetivos propuestos.Qu sucede si el pas entra en un proceso profundo de recesin afectando no slo los ingresosde las familias sino tambin el presupuesto pblico destinado a la educacin? Con qufundamento definimos los escenarios y bajo qu elementos los elegimos? La respuesta a estosinterrogantes necesariamente demanda el desarrollo de capacidades de previsin y reaccinsobre el futuro que tambin debe incluir la capacidad para enfrentar sorpresas que soneventos de muy baja probabilidad, pero de alto impacto en el plan. Una huelga prolongada deprofesores puede traer consecuencias bastante negativas a los objetivos previstos del plan deeducacin. Para que el maana no me sorprenda sin planes es necesario tratar de prever la

manera cmo enfrentar en el futuro las posibles sorpresas con planes de contingenciareactivos o intentar disminuir su probabilidad de ocurrencia a travs de planes de contingenciapreventivos. La planificacin como un proceso sistemtico e incesante de clculo que precedey preside la accin abarca la capacidad de preparacin para actuar eficazmente frente a laocurrencia de sorpresas o de preverlas con la finalidad de intentar disminuir su impacto o suprobabilidad de ocurrencia.


11/48

11

d)El clculo de planificacin se fundamenta en la capacidad de previsin y reaccin veloz ante elcambio situacional, las posibilidades de la prediccin del futuro son muy limitadas y en muchos

casos son nulas. El dirigente en la cabeza de un proyecto debe realizar su gestin en laplanificacin como clculo que precede y preside la accin en un proceso constante deprealimentacin y realimentacin de las decisiones. El dirigente en el comando de su proyecto

acta hoy tomando decisiones y produciendo acciones que buscan determinados efectosdeseados sobre la realidad. Estos efectos tambin traen consecuencias sobre otros actores quede idntica forma son productores de hechos y acciones con incidencia en la misma realidadque se desea intervenir. El resultado combinado de todas esas acciones no slo impacta elpresente, se extienden en el tiempo y con frecuencia sus consecuencias aparecen en el futuro.Hoy puedo tomar una decisin que la juzgo como conveniente en relacin con la situacinpresente pero determinadas circunstancias futuras la pueden trasformar en inadecuadatrayendo efectos negativos sobre mis propsitos iniciales o mis condiciones de poder,reconocimiento, etc. En este caso, las circunstancias del maana transformaron una decisininicialmente positiva en una con resultados contrarios a los esperados. Adicionalmente, lasreacciones a mi decisin por parte de los otros actores incidir sobre mi situacinindependientemente de mi propia voluntad.

El futuro me afectar creando oportunidades o enfrentndome a problemas que incidirn enlos resultados de mis acciones de hoy. De esta forma, la eficacia de las acciones del presentedepender de las circunstancias del maana. Es necesario, entonces, prever las posibilidadesdel maana con el fin de anticiparme sobre lo que puedo hacer hoy para aprovechar lasposibles circunstancias favorables o evitar las dificultades que puede presentar el futuro. Laplanificacin como instrumento de prealimentacin de las decisiones de hoy trata,precisamente, de aplicar el clculo preventivo que nos permita no esperar a que el maanaocurra porque puede ser tarde frente a los problemas que pude haber evitado o las

oportunidades que no puedo aprovechar. En la prealimentacin, el futuro pesa en lasdecisiones presentes con visiones de distinta dimensin de tiempo que pueden ir desde unmes, un ao, a un cuatrienio, a una o dos dcadas, dependiendo de la situacin. Son diferenteslongitudes de horizonte de tiempo que tradas al presente permiten al actor definir ladireccionalidad de su gestin estableciendo lo que puede y debe hacer hoy con el propsitode lograr maana los objetivos propuestos. En el presente se realiza la accin, pero el futuroes el que seala el camino a seguir mediante el plan que simula tanto los efectos actuales ypotenciales de las decisiones como las posibles circunstancias que pueden afectar el logro delos objetivos de acuerdo con los clculos y apuestas realizadas en diferentes horizontes detiempo. De esta forma, el proceso de prealimentacin se concreta en planes de muy distintos

horizontes de tiempo, desde el corto y el mediano hasta largo plazo. Cada uno de estos tiposde plazos actan como referencias direccionales con distinto peso, contenido y significado enlas decisiones del presente.

Pero no es suficiente el clculo de prealimentacin puesto que no es totalmente seguro queel maana se encuentre efectivamente dentro del espacio de las posibilidades previstas en elplan y lo decidido ayer puede ser confirmado o rechazado por la realidad. Por lo tanto, esindispensable disponer de la capacidad de verificacin del cumplimiento de los objetivos y


12/48

12

metas inicialmente propuestas como un proceso que permita la correccin de lo inicialmenteplanificado a travs de un clculo de retroalimentacin que propicie tanto la correccinoportuna de la accin como el aprendizaje del pasado reciente. En cada nueva situacin,mediante el clculo eficaz de prealimentacin se detectarn oportunamente errores ydesviaciones que deben fundamentar las decisiones de correccin y el mejoramiento de los

clculos siguientes. Por consiguiente, a partir de esa nueva realidad se debe recomenzar elplan como una cadena articulada de eslabones de realimentacin y prealimentacin de laaccin presente, como un proceso incesante de clculo que precede y preside la accin.

El anlisis de prealimentacin y realimentacin que apoya el clculo en cada coyunturapresente del proceso de toma de decisiones, tiene que realizarse en sincrona con la velocidadcon que cambia la realidad. Para lograr esa sincrona el actor no puede simplemente apoyarsus clculos en la observacin directa de la realidad corriente, sino que debe intentaranticiparse a las posibles transformaciones futuras. Por lo tanto, se encuentra obligado arealizar previsiones sobre el comportamiento futuro de la realidad. Previsiones que en lamayora de las veces no sern seguras pues se encuentran influenciadas por las incertezas ynebulosidades propias del sistema social y por la ceguera situacional del mismo actor quelimita su capacidad de explicar y explorar la realidad.

En este sentido, con el propsito de aumentar la probabilidad del logro de los objetivosdefinidos en el plan, el clculo de prealimentacin se debe fundamentar en la anticipacinsimulada de la posible ocurrencia de eventos futuros a fin de utilizar dicha simulacin en laformulacin de acciones que permitan cambiar la realidad antes que los acontecimientosprevistos ocurran. Pero no es suficiente con mirar hacia el futuro, es necesario aprender de laexperiencia mediante la evaluacin sistemtica de los clculos pasados y del comportamientode la historia reciente con la finalidad de actualizar el plan antes que la velocidad de los

acontecimientos alteren la realidad y de esta forma poder actuar con conocimiento de la nuevasituacin.

Como se puede observar, la planificacin entendida como un proceso de prealimentacin yrealimentacin de la accin es una actividad incesante de formular, monitorear, evaluar yrehacer planes que slo culmina con la decisin concreta del da a da.

e)La planificacin permite la coherencia global de las acciones parciales de los actores sociales. El dirigente acta desde una determinada posicin del juego social y dependiendo de esaposicin particular debe interactuar en mltiples dimensiones de la realidad. En cada una deesas dimensiones el dirigente produce distintos hechos polticos, econmicos, gerenciales,comunicacionales, sociales, etc. La produccin de estos hechos se realiza desde las visiones,intereses y objetivos particulares del dirigente y no existe garanta de la coherencia de susresultados sobre la situacin global de la realidad social. Una determinada decisin econmicapuede generar resultados indeseados en los mbitos poltico o social. Igualmente, unadeterminada accin gerencial efectuada por los escalones inferiores de la organizacin quecomanda el dirigente puede contradecir los objetivos e intereses superiores. Tambin esnecesario que las acciones descentralizadas realizadas por las organizaciones de base no se


13/48

13

contradigan entre si y no sean incongruentes con la accin global de un gobierno local. Esteltimo caso puede suceder, por ejemplo, cuando un alcalde municipal tiene que intentar ponerorden en el crecimiento desorganizado de su ciudad evitando que en los diferentes territoriosy barrios las respectivas organizaciones comunitarias desde sus respectivas visionesparticulares promuevan la obras y acciones que se encuentren dentro de las directrices y

objetivos generales del ordenamiento urbano del municipio. En este ejemplo, el alcalde tieneque intentar poner orden en el crecimiento territorial de su ciudad, as como tambinenfrentar con visin global los problemas relacionados con educacin, salud, seguridad, entreotros.

Pero la coherencia de la accin global no se alcanza espontneamente, se requiere de unaracionalidad central que desde una perspectiva integral procese las acciones articulando lasdiferentes dimensiones e instancias de decisin que sean pertinentes a los problemasespecficos que se desean enfrentar. La planificacin como una herramienta de conduccin enun sistema de gobierno democrtico debe asegurar la coherencia global de las accionesparciales dentro de las instituciones pblicas y entre estas y los diferentes actores sociales.Dentro de las organizaciones pblicas, la planificacin operacional y gerencial de los nivelesinferiores homogneos tiene que ser congruente con la planificacin directiva superior. En laorientacin democrtica del sistema social, la planificacin debe ser un instrumento quepermita la definicin de acuerdos y consensos entre el Estado, la comunidad organizada y lasdistintas fuerzas polticas y sociales. Sin embargo, no debemos olvidar el principio central quela planificacin se constituye en una capacidad potencial de todas las fuerzas sociales y, por lotanto, las instituciones del Estado como instancia de orientacin y articulacin global no puedepretender monopolizar el gobierno y la planificacin.

2.

Los Ciclos de Planificacin Estratgica Pblica- PEP

Porque la realidad social es compleja y dominada por la incertidumbre los planes requieren derevisiones y ajustes constantes. De otro modo, no podrn alcanzar los objetivos propuestos yenfrentar de forma adecuada los problemas de la realidad social. En esa direccin, y siguiendo elraciocinio de Friedmann (1987), la planificacin es un proceso cclico en el que interactan en unasecuencia continua y sistemtica el conocimiento y la accin. El concepto de ciclo, del latn cyclus,significa que un determinado acontecimiento atraviesa por un perodo temporal que, una vezfinalizado, vuelve a iniciar. As, alude a fenmenos dinmicos que se reiteran y retroalimentancomo circuitos repetitivos o cadenas continuas que soportan uno al otro, en un momento en que

temporalmente un ciclo domina sobre el otro.

Esto contrasta con el concepto de etapa, la cual constituye una segmentacin rgida del procesode planificacin que sigue una secuencia lineal y direccionada, esto es: (i) diagnostico; (ii)formulacin; (iii) aprobacin; (iv) ejecucin, y (v) control y evaluacin. De esta forma, el procesotiene un inicio y un fin precisos y bien definidos, como si la realidad social comenzara en unmomento determinado y se agotara en otro momento estipulado. La Planificacin EstratgicaPblica(PEP) va en contra va de este postulado. Precisamente, el concepto de Ciclo se inspira en


14/48

14

Matus cuando presenta el proceso de planificacin como una secuencia de momentos que notienen comienzo ni fin definido. Para Matus (1987, p. 374), las caractersticas principales delconcepto de Momento1son:

a. No siguen una secuencia lineal establecida;

b.Es un encadenamiento continuo que no tienen comienzo ni fin definido;c. En un periodo de tiempo determinado algn momento es dominante respecto a los otros, pero

como apoyo a su clculo;d.Es un circuito repetitivo, pero con datos distintos, objetivos que pueden cambiar y

circunstancias diferentes;e. Cada momento puede exigir la aplicacin de mtodos diferentes de anlisis;f. Permite entender la complejidad y dinmica del sistema social.

En la misma lnea de Matus y Friedmann, Meny & Thoenig (1992) afirman que, de acuerdo conJones, el proceso del diseo de polticas pblicas es un ciclo flexible compuesto por cinco fasesprincipales que se superponen y retroceden en su secuencia cronolgica (p. 105), donde la fase

final puede convertirse en la fase inicial. El mismo Jones (1984) afirma que el ciclo del diseo dela poltica no finaliza en la fase de evaluacin, pues esta sufre reajustes continuos y el problemapuede volver a ser formulado y de esta forma regresar a la fase 1, o reconsiderar la calidad de laimplementacin y regresar a la fase 4.

En esta direccin, el proceso metodolgico de la PEP se compone de dos grandes ciclos:

- Ciclo del Conocimiento y,

- Ciclo de la Accin.

Slo cuando hay planificacin existe la accin, y slo existe la accin planificada cuando hayconocimiento. Esto significa que entre el conocimiento y la accin existe un proceso deprealimentacin (feedforward) y realimentacin (feedback). El clculo de prealimentacin seconcreta en los planes de accin, los cuales indican la accin que debe ser realizada en el presenteconforme un futuro ya sealizado en la direccionalidad definida en la agenda estratgica degobierno, estableciendo lo que puede y debe ser hecho hoy con el objetivo de alcanzar los finespropuestos. Por su parte, en el proceso de realimentacin es probado, a travs del monitoreo dela realidad y la evaluacin de la gestin, si las acciones planificadas y decididas en la agendaestratgica pueden ser confirmadas o refutadas a travs de la verificacin de su cumplimiento y siest en conformidad con los objetivos y metas propuestos (Ramrez, 2012).

i) El Ciclo del Conocimientocomprende tres ciclos:

1La planificacin estratgica situacional trabaja con cuatro Momentos: Momento Explicativo M1, Momento NormativoM2,

Momento Estratgico M3 y Momento Tctico-operacional M4. En la Planificacin Estratgica Situacional, los tres primerosMomentos se constituyen en las instancias de clculo y el ltimo momento representa la instancia de la accin.


15/48

15

Diseo Explicativo CC1: Es el momento en el que se analizan los problemas que han sidoidentificados y seleccionados en la agenda estratgica de gobierno desde la perspectivasituacional de un actor concreto que est dispuesto a enfrentarlos.

Diseo del Plan de Accin CC2: Se concentra en la definicin de la situacin objetivo en

contraposicin a la situacin inicial analizada en el Ciclo del Diseo Explicativo y en laformulacin del contenido propositivo del plan de accin o de la poltica pblica que seconcretan en un conjunto de acciones y demandas de accin con capacidad para enfrentar coneficacia y eficiencia las causas crticas de los problemas y alcanzar las metas definidas en lasituacin objetivo. A fin de evitar el determinismo que caracteriza a la planificacintradicional, en el Ciclo del Diseo del Plan de Accin se recurre al uso de tcnicas que permitanlidiar con la incertidumbre.

Diseo de la Viabilidad Estratgica CC3: Este Ciclo se centra en la relacin entre el DEBE SERy el PUEDE SER (Matus, 1997). O sea, en la construccin de la viabilidad del plan o de la polticapblica en relacin a cuestiones que pueden generar situaciones de conflicto poltico, tcnico,organizativo, etc. En este ciclo se reconoce la existencia de otros actores que tiene interesesdiferentes y valorizan los problemas o las oportunidades de forma diferente. As, cada actorconcibe e implementa sus propios planes de accin. En el momento de la viabilidad estratgicase analiza, evala y crean los medios para superar esas limitaciones de viabilidad del plan.

ii) El Ciclo de la Accin, en el cual se concreta efectivamente lo planificado en el Ciclo delConocimiento, y comprende dos ciclos:

Gestin Gerencial y Operacional CA1: En este proceso, las decisiones estratgicas sontraducidas en acciones ms especficas y operacionales que permitan el gerenciamiento del

plan o de la poltica pblica. A veces, es necesario un procesamiento de segundo y tercer nivelpara que el plan o poltica pblica pasen al nivel gerencial.

Monitoreo y Evaluacin por Resultados CA2: En este ciclo se realiza el proceso deconstruccin de los indicadores y seales que alimentarn el seguimiento de los tres ciclos delconocimiento y de la gestin gerencial y operacional del plan o poltica pblica. Este Cicloopera, por tanto, como un sistema sensor que proporciona informaciones relevantes quesern utilizadas como insumo esencial de la alta direccin y del nivel gerencial en la agendaestratgica para el acompaamiento de los resultados, la evaluacin de la gestin, la toma dedecisiones y la correccin y ajustes de los planes y polticas pblicas. En este ciclo opera

tambin el sistema de alta responsabilidad, donde el dirigente adopta un sistema de cobranzay prestacin de cuentas con el fin de cobrar responsabilidades sobre los resultados de losplanes y el desempeo de la gestin. La evaluacin por resultados se divide en dos tipos:evaluacin centralizada que es la que hace directamente el dirigente pblico y evaluacindescentralizada gerencialque es la hace cada uno de los funcionarios con responsabilidadesgerenciales dentro de la organizacin.


16/48

16

Ambos Ciclos, el del Conocimiento y el de la Accin ocurren simultneamente como un engranajedinmico, flexible y sistemtico, pero nunca rgido, como se muestra en la figura siguiente:

Los Ciclos del Proceso de la PEP

La articulacin de estos dos ciclos, del conocimiento y de la accin, se realiza a travs de la agendaestratgica, pues es donde se define la focalizacin tanto en el diseo como en la accin mismade gestin de gobierno. En la agenda se tratan las decisiones y gestin estratgicas de tipo

tecnopoltico tomadas por los dirigentes de la alta direccin e incluye las decisiones yorientaciones sobre elementos explicativos, normativos, estratgicos, de monitoreo y tctico-operacionales del plan de accin y/o de las polticas pblicas. Es as que aqu son definidos losobjetivos y las metas de gobierno que orientan el diseo de las metas ms especficas de losplanes de accin y polticas pblicas. En la agenda estratgica se realizan dos tipos de ajustes. Elajuste estratgico, en que el plan de accin o poltica pblica formulada en el Ciclo delConocimiento pasa por un filtro de valor de calidad para saber si cumple con las orientaciones ydecisiones estratgicas previamente dadas por la Alta Direccin. Y, el ajuste operacional, con elfin de verificar que el plan o la poltica pbica han sido desagregados operacionalmente para quepuedan pasar al nivel gerencial y operacional. Esta desagregacin se refiere a la descomposicinde las operaciones o estrategias en acciones, proyectos, actividades y tareas especficas con

responsables definidos. Ambos ajustes deben considerar los cambios que se requieran paraadaptar el plan y las propuestas de decisin a las circunstancias del momento. Recordemos queuno de los principios esenciales de la planificacin publica introducidos por Friedmann (1987) yMatus (1993) es que aunque el plan siempre est listo, no obstante, siempre se est haciendo;siendo necesarios los ajustes de ltima instancia y la adaptacin constante a los cambios de larealidad.


17/48

17

La Agenda Estratgica alimenta y realimenta la explicacin (CC1), el plan de accin (CC2) y laviabilidad estratgica (CC3), mediante la seleccin y priorizacin del enfrentamiento de losproblemas de gobierno y la toma de decisiones para el ajuste estratgico u operacional del plan ysu actualizacin permanente (CC2). Si el plan es un archivo y en el momento entra en situacindebe ser realizado entonces un ajuste estratgico en el que sean revisados no slo las cuestiones

tcnicas, sino tambin aquellos criterios polticos, de valores, intereses y hasta de la verificacinde la posicin ideolgica del actor. En el ajuste operacional se verifica el nivel de desagregacindel plan con el fin de orientar si es necesario un procesamiento de segundo y tercer nivel antes depasar al CA1 de la Gestin Gerencial y Operacional o de transformarlo en un mdulo gerencial,traducindolo en acciones ms especficas y operacionales y verificando si el plan est cubierto enel presupuesto anual. Esta es una tarea que es responsabilidad de la gerencia descentralizada. Sinembargo, esto puede ocurrir en varias unidades organizativas, no apenas en una sola.

Pero la Agenda Estratgica requiere de indicadores que faciliten el proceso de prealimentacin yrealimentacin, por lo que el monitoreo y la evaluacin (CA2) son el sistema sensor que va aproporcionar la base de la informacin para el seguimiento y verificacin del cumplimiento de lostres Ciclos de Conocimiento, verificando as tanto el cumplimento de la agenda diseada como laeficiencia y eficacia de la gestin gerencial y operacional (CA1). Por su parte, el CC3 ofrece lasinformaciones sobre el comportamiento de los actores sociales frente al problema, el plan y lasdecisiones tomadas en la agenda estratgica. Problemas generados por inviabilidad estratgica,pueden obligar a ajustar y actualizar el plan o la poltica pblica, lo que significa que es necesariovolver al Ciclo del Diseo Explicativo (CC1), o que sean hechos los ajustes operacionales decoyuntura en la Agenda Estratgica. La Agenda Estratgica tambin interacta con el proceso deMonitoreo y Evaluacin por Resultados (CA2) cuando se realiza el seguimiento y las evaluacionescentralizadas y descentralizadas, las cuales son transformadas en decisiones estratgicas quepueden exigir a su vez de la realizacin de ajustes y actualizaciones, para as volver al CA2 de

Monitoreo y Evaluacin por Resultados del plan con el fin de actualizar los indicadores, verificar elcambio de la realidad, actualizar el plan de accin o la poltica pblica, y verificar elcomportamiento de los actores.

Por motivos de limitaciones en el alcance del presente documento, a continuacin, vamos adestacar los elementos metodolgicos de las fases relacionadas con el procesamiento deproblemas del ciclo explicativo y de formulacin de las operaciones del plan de accin del ciclodel diseo del plan.

3. El Anlisis Explicativo de Problemas del Plan de Accin

Los problemas constituyen el centro de la Planificacin Estratgica Pblica. Primero, porque sonel foco de la accin prctica de la poltica y el gobierno; segundo porque la poblacin y lasorganizaciones los padecen y, por ltimo, la planificacin adquiere un contenido pragmtico yrealista cuando trabaja por problemas (Matus, 1994). Por lo tanto, la seleccin y anlisis deproblemas sociales complejos conforman las principales herramientas de la Planificacin


18/48

18

Estratgica Pblica. El plan por problemas requiere que cada uno de los problemas definidoscomo prioritarios por el actor social sea procesado a travs de un mtodo que precise susmanifestaciones e identifique sus causas y consecuencias. Con fundamento en el procesamientodel problema se definirn los operaciones y acciones que deben ser diseadas para atacar suscausas crticas y alcanzar los objetivos y metas propuestas. Igualmente, las operaciones debern

someterse al anlisis estratgico que con el fin de definir medios adecuados permitan superar lasrestricciones polticas, econmicas, organizativas y cognitivas que inviabilizan la materializacindel plan.

En la Planificacin Estratgica Pblicase aplicandiversos mtodos de anlisis sistmico causalde problemas como son el flujogramasituacional, el rbol de problemas y la redexplicativa de problemas, que en general sefundamentan en los desarrollos de la teora del

juego social de Carlos Matus (Matus, 2000). Lautilizacin de cada uno de estos mtodosdepende de la complejidad del problemaespecfico que se desea procesar y lascapacidades de planificacin del actor uorganizacin. En el caso de la problemtica de lainseguridad de la Comuna 10 de Medelln quetrata este documento se utiliz la metodologade laRed Explicativa del Problema,tcnica que

permite de forma simplificada reconstruir las situaciones y los procesos que generan el problemay en los que intervienen mltiples dimensiones que se articulan sistmicamente de numerosas

maneras. Estas dimensiones pueden ser de tipo social, poltico, organizativo, econmico-financiera, ambiental, culturales, entre otros.

Es de anotar que dependiendo de la perspectiva situacional del actor en el anlisis explicativo delproblema predominarn unas dimensiones sobre otras. Segn Matus (1987, p. 411), en laexplicacin situacional de un problema social intervienen generalmente tres tipos deperspectivas:

a. La perspectiva cientfica. Es el dominio de la razn cientfica en el que el investigador o elprofesional fundamenta tanto el conocimiento de sus propias teoras que pueden ser

econmicas, polticas, sociolgicas, de la ingeniera, biolgicas o ambientales, como tambin deldominio especfico de la realidad explicada, como por ejemplo teoras especficas sobreeducacin, salud, transporte, seguridad, entre otras;

b. La perspectiva burocrtica. Es el dominio de la razn burocrtica del funcionario incorporadoen una estructura organizativa pblica, basado en las prcticas organizativas y en los criterios dela cultura organizacional arraigada y de la normatividad que orienta el debe ser de la organizacin.


19/48

19

c. La perspectiva del dirigente poltico o del hombre de accin. Es el dominio de la razn vital ocentral del decisor poltico, basado en la comprensin transversal de los problemas que afectana la sociedad y en la preocupacin por los compromisos adquiridos con esta. Consciente, adems,de la limitacin de recursos que posee y de las relaciones de fuerza y acumulacin de poder enun entorno de competencia y conflicto permanente con otros actores sociales. Estos conflictos

pueden ser organizacionales, polticos, econmicos, entre otros.

En el anlisis situacional de los problemas no domina la razn pura, sino que domina alguna delas tres, combinndose y articulndose ineludiblemente, generando as una fuertecorrespondencia entre ellas. Por ejemplo, para entender el problema de la baja calidad de laeducacin es necesario basar la explicacin tanto en la razn cientfica que proporciona loselementos conceptuales sobre cmo debera ser la calidad de la educacin en un contextodeterminado, como en la razn burocrtica de la prctica profesional y la normatividad,combinado con la razn vital que explica los conflictos de poder y de intereses en elenfrentamiento del problema.

La Red Explicativa plasma la explicacin situacional resultado de la combinacin e integracin delas tres razones explicativas, dominada, en este caso, por la razn vital que proporciona el actorcentral, es decir, el dirigente pblico. Esta explicacin graficada permite (Matus, 1987, 403):

i) Diferenciar claramente al actor social que est haciendo la explicacin;

ii) Disear un modelo causal explicativo en el que en un formato se puede comprender eidentificar de forma explcita el conjunto de causas que estn generando la existencia y/oagravamiento del problema y cmo stas se interrelacionan. Esto facilita la identificacin delas causas ms crticas del problema y la interaccin de la discusin rpida y fluida entre el

dirigente y su equipo de gobierno (Matus, 1987). Esto obliga al anlisis sistemtico, riguroso,selectivo y preciso;

iii) Proporcionar conocimiento sobre el campo de control que tiene el actor sobre las distintascausas identificadas en la Red;

iv) Proporcionar conocimiento sobre el campo de control directo o indirecto que otros actoressociales tienen tambin sobre el problema;

v) Realizar un anlisis del problema basado en el conocimiento tecnopoltico. Es decir, que

adems de manejar bien el mtodo, la red explicativa se debe elaborar con la participacinde profesionales que tengan un amplio conocimiento tcnico y experiencia en los temasrelacionados con el problema que se est analizando y, de gran importancia, complementaresta construccin con personas que tengan el conocimiento poltico de la situacinproblemtica. Una gran dificultad que se presenta en el momento de realizar la explicacines la ceguera que generalmente poseen algunas personas que creen conocer el problema

porque llevan mucho tiempo relacionados directamente con esta realidad problemtica;


20/48

20

vi) Articular el anlisis cuantitativo con la reflexin cualitativa;

vii) Facilitar los ajustes que sean necesarios en el anlisis de acuerdo con los cambios de larealidad social. Esto muestra la flexibilidad de la tcnica que permite su actualizacin rpida;

viii)Mostrar las principales manifestaciones que evidencian la existencia y agravamiento delproblema, permitiendo en consecuencia identificar otros problemas que se estn generando(consecuencias del problema).

En la Red Explicativa del Problema se muestra de formagrfica cuatro elementos bsicos que se interrelacionan:Manifestaciones, Consecuencias, Causas y CamposSituacionales del Problema. Es necesario que en el anlisisdel problema se precisen sin ambigedad ni confusincules son cada uno de estos mbitos. Si lasmanifestaciones no son claras y se confunden con causas oconsecuencias, la explicacin del problema podr serdeficiente puesto que dentro del grupo de manifestacionesse ubicarn posiblemente causas crticas que en elmomento del diseo de las acciones no podrn seridentificadas y dejarn de ser enfrentadas. La RedExplicativa facilita la sistematizacin y obliga a la reflexinprofunda sobre las causas que generaron y estn

reproduciendo el problema, evitando as la tendencia superficial de preconcebir soluciones sinun anlisis de fondo de la realidad social.

LaRed Explicativa del Problemaofrece as una visin integral tanto de las manifestaciones queevidencian la existencia del problema como del modelo sistmico causal que lo produce,reflejando que no existe una imagen nica de la realidad social. Cada causa influye sobre otrascausas que a su vez son influenciadas por otras causas del sistema. De esta forma, la tcnica haceexplicitas estas interrelaciones causales basado en el razonamiento que el actor construye delproblema, el cual depende del conocimiento racional sobre el problema como de los intereses,valores e ideologas del actor (Matus, 1987).

A continuacin, se explicarn los cuatro elementos bsicos que intervienen en la construccin dela Red Explicativa del Problema: manifestaciones, consecuencias, causas y campo situacional del

problema.

3.1 Manifestaciones del Problema

La explicacin del problema inicia con la precisin de las Manifestaciones o Vector deManifestaciones del Problema VMP. El VMP facilita llegar a un acuerdo sobre la definicin delproblema, puesto que una misma realidad social puede tener diferentes interpretacionesdependiendo del actor desde el cual se sita la explicacin. De esta forma, el actor social hace su


21/48

21

propia descripcin de lo que considera un problema, mientras otros actores sociales a partir dela misma situacin podrn elaborar su propio listado de manifestaciones dependiendo de srepresenta para ellos una amenaza, una oportunidad o un problema. De ah que lasmanifestaciones de un problema son relativas al actor que lo declara.

Las manifestaciones se definen como los sntomas que evidencian el estado de salud en el cualse encuentra el problema. El VMP es verificable mediante los hechos que lo evidencian. Comoafirma Ackoff (2000) un sntoma es uno, de una serie de valores de una variable, que ocurregeneralmente cuando algo es excepcionalmente correcto o excepcionalmente incorrecto, perorara vez cuando las cosas son normalesUna fiebre es una temperatura anormalmente alta delcuerpo, nunca se asocia con buena salud, siempre se le asocia con mala salud (p. 239). Porejemplo, una baja tasa de cobertura de la educacin primaria es una seal de desatencin escolarde la poblacin infantil, as como un incremento de la tasa de homicidios es una manifestacin delas condiciones de seguridad ciudadana. Por tanto, las manifestaciones no son una explicacincausal del problema, sino que se constituyen en lo que evidencia la existencia del problema y, porende, en lo que debe ser explicado. En el VMP se realiza una enumeracin de elementos que serepresentan con la nomenclatura m minscula. La ltima manifestacin que se lista en todo

problema se denomina manifestacin de tendencia, puesto que es la que permite evaluar laevolucin de cada uno de las manifestaciones anteriores, y se suscribe con una flecha. Cuandoest se encuentra hacia arriba indica que el problema est mejorando, cuando indique hacia abajosignifica que el problema est agravndose y si es una flecha horizontal indica que el problema seha mantenido igual durante los ltimos tiempos.

Un elemento central de la identificacin de los sntomas o manifestaciones de un problema esque contribuyen a eliminar las ambigedades sobre su significado. Desde la perspectiva de laPlanificacin Estratgica Pblica, los problemas se bautizan con un nombre que tiene una

connotacin negativa, una carencia, una deficiencia. Pero ese nombre oculta muchasambigedades, que para eliminarlas es necesario precisar sus manifestaciones, es decir, precisarsu marcador. Si no sabemos precisar las manifestaciones del problema no sabemos de quproblema se trata, no conoceremos el problema. Slo cuando identificamos las manifestacionesdel problema pasamos de un simple malestar a un problema preciso.

Las manifestaciones de un problema se evidencian por los hechos concretos que lo hacenverificable y monitoreable. Tcnicamente la manifestacin de un problema se precisa por suvector de manifestaciones (VMP) el cual cumple con las siguientes funciones (Matus, 1994):

a. Cierra las distintas interpretaciones del nombre del problema a un solo significado preciso;b.Precisa el problema de forma claramente distinguible de otros problemas o situaciones;

c. Precisa lo que debe ser explicado (deben explicarse las causas que generan m1, m2, m3 );

d.Verifica el problema de manera monitoreable, a fin de acompaar su evolucin;

e. Define de antemano los indicadores de resultados terminales del plan y,

f. Verifica la eficacia de la accin para enfrentarlo; si el problema mejora o empeora.


22/48

22

El conjunto de manifestaciones que conforman el VMP de un problema deben cumplir lossiguientes requisitos (Matus, 1994):

a. Deben ser precisas y monitoreables;b. Cada manifestacin debe ser necesaria a la precisin del problema;

c. El conjunto de manifestaciones debe ser suficiente para cerrar las interpretacionesposibles a una sola;

d. Ninguna manifestacin debe referirse a causas o consecuencias;e. No debe haber relaciones causales directas entre las manifestaciones y,f. Ninguna manifestacin debe reiterar de otra manera lo dicho por otras manifestaciones.

La precisin del problema en el VMP es esencial pues determina los hechos que deben serexplicados mediante la identificacin e interrelacin de sus respectivas causas en la redexplicativa. Precisar con rigor las manifestaciones del problema es el paso previo para explicarlocon rigor.

Cules son los sntomas o manifestaciones que precisan el problema del Elevado nivel dedeterioro de la seguridad y convivencia ciudadana en la Comuna 10 La Candelaria de Medelln?La declaracin del problema apunta a que sus sntomas o manifestaciones se encuentranrelacionados con hechos sociales a travs de los cuales la poblacin sufre o siente de forma directael deterioro de la inseguridad y la convivencia ciudadana como son homicidios, hurtos, secuestros,extorsiones y contravenciones. Adicionalmente, las manifestaciones tambin deben precisar lacarga negativa del problema expresada en el elevado nivel de deterioro de la inseguridad y laconvivencia. En este caso especfico el elevado nivel de deterioro se encuentra relacionado con elhecho que histricamente la Comuna concentra los mayores ndices de inseguridad de la ciudad.

Teniendo en cuenta las anteriores observaciones metodolgicas, desde la perspectiva del Alcaldede Medelln, que fue el actor desde el cual se analiz el problema, podemos precisar lasmanifestaciones del problema (VMP) del Elevado nivel de deterioro de la seguridad y convivenciaciudadana en la Comuna 10 La Candelaria de Medelln de la siguiente manera:

m1= Candelaria es la Comuna donde se presenta el mayor nmero de casos de delitos contra lavida y la integridad personal en Medelln en los ltimos 10 aos:

- Tasa de Homicidios 2014: 138,1 (por cien mil habitantes).- No. de Homicidios a 2014: 118 casos (participacin del 18% del total de homicidios en

Medelln).

- No. de Homicidios 01 enero a 10 mayo de 2015: 26 casos. Una disminucin de 49% frente almismo periodo (51 casos).

m2=Candelaria es la Comuna que concentra el mayor nmero de casos de hurtos que se registranen Medelln, siendo las modalidades de hurtos ms comunes el halado y el atraco:

- No. de casos al 2014: 3.268 casos (22% del total de casos en Medelln).


23/48

23

- Entre los meses de enero a mayo de 2014 y de 2015 el comportamiento de las modalidades dehurto fue la siguiente:

m3= Elevada incidencia de delitos contra la libertad individual y otras garantas en la Comuna 10:

-En 2014 el nmero de casos denunciados fue el siguiente:

-Entre el perodo 01 de enero a 09 de mayo, se presentaron 23 casos de extorsin en el 2014

frente a 12 casos en igual perodo de 2015.

-Existe evidencia que ms del 90% de los casos de extorsin no son denunciados.

m4= Persistencia de casos de Violencia Intrafamiliar en la Comuna 10:

- En el ao 2014 se registraron:

i) 65 casos de violencia contra la mujer

ii) 35 casos de delitos sexuales

- Entre el perodo 01 de enero a 09 de mayo, se registraron 95 casos de violencia intrafamiliar

en el 2014 frente a 70 casos en 2015.

- Entre el perodo 01 de enero a 09 de mayo, se registraron 9 casos de delitos sexuales en el

2014 frente a 1 slo caso en 2015.

m5= m1 , m2 , m3 , m4

Cada una de las anteriores manifestaciones se encuentran dimensionadas a travs de indicadoresque permiten precisar la magnitud actual y tendencia en el tiempo del problema. A este conjuntode indicadores le llamaremos indicadores de resultadosterminales del problema. Es importante


24/48

24

observar que la descripcin de las manifestaciones y sus respectivos indicadores deben permitirel monitoreo y evaluacin posterior de la eficacia del plan.

3.2 La Dinmica de la Interaccin entre Manifestaciones, Causas y Consecuencias

del Problema

Las manifestaciones del problemadefinen los hechos que deben serexplicados. Las causas constituyen lasvariables, situaciones o hechos queexplican la existencia de lasmanifestaciones, sea en conjunto oindividualmente. Las consecuencias se

refieren al impacto del problema sobre lageneracin, manutencin yagravamiento de otros problemas. Estoselementos de la explicacin son siempre

relativos al espacio del problema, de tal forma que lo que en un problema es causa en otro puedeser una manifestacin y en un tercero una consecuencia (Matus, 1994). Por ejemplo, la violenciaintrafamiliar que es una manifestacin del deterioro de la convivencia ciudadana es una causa delbajo rendimiento y de la desercin escolar de los nios afectados por este fenmeno. A su vez, elbajo rendimiento y la desercin escolar que es una manifestacin de la baja calidad del sistemaeducativo trae como consecuencia el agravamiento de los problemas de inseguridad yconvivencia ciudadana. De este modo, la declaracin y anlisis de un problema exige la

delimitacin de sus fronteras destacndolo de los dems problemas que conforman su red derelaciones causales dentro de un sistema o situacin ms general.

El espacio del problema puede ser ampliado o reducido de acuerdo con el foco especifico depreocupacin del actor o por motivos de las limitaciones en su gobernabilidad. En el caso delproblema del Elevado nmero de hurtos de vehculos motorizados en la comuna 10 deMedelln, sus fronteras fueron reducidas en relacin con el problema mayor del deterioro de lascondiciones de seguridad y convivencia ciudadana en la ciudad. Como se puede observar, elprimero es uno de los mbitos del segundo y hace parte de sus manifestaciones. Fue por estehecho que el hurto de vehculos fue seleccionado como caso de estudio en el Diplomado, puesto

que el propsito era entender de forma ms precisa y detallada el proceso sistmico causal de unsubproblema de seguridad desde la gobernabilidad del Comandante de la estacin de Polica dela Candelaria, estableciendo las diferencias respecto a la gobernabilidad del Alcalde de Medelln.Efectivamente, al comparar las dos perspectivas de anlisis, Alcalde y Comandante de la Estacin,se puede observar claramente las grandes limitaciones organizativas e institucionales queimpiden a un comandante de una estacin de polica en la ciudad lograr objetivos operacionalesen relacin con el control de los diferentes tipos de delincuencia. Igualmente sucede con elAlcalde, que constitucionalmente es el responsable por la seguridad de su municipio pero que en


25/48

25

la prctica no dispone del control suficiente en cuanto las competencias institucionales efectivaspara cumplir con eficacia con dicho mandato.

3.3 Campos Situacionales del Problema

De acuerdo con los principios de la Planificacin Estratgica Pblicaque se basan en las nocionesde camposy habitusde Bourdieu (1989, 2002) y de la Teora del Juego Socialde Matus (2000), elactor central se encuentra inserto en un determinado campo o espacio de poder en el queconfluyen diferentes intereses y fuerzas, puesto que existen otros actores sociales con distintosobjetivos, motivaciones y grados de poder quienes pueden contraponerse o apoyar lospropsitos del actor central. De esta manera, el problema que intenta enfrentar el actor centraldefine un determinado espacio o campo de juego en donde existirn variables o causas que seencuentran bajo su control y sobre las cuales podr actuar de forma directa y otras sobre las queno detenta gobernabilidad o control porque dependen de otros actores para su enfrentamiento.Adicional a esto, los lmites del campo de accin del problema que el actor declara para serenfrentado, inevitablemente tiene lmites difusos, complejos y entrelazados con otros problemaso espacios de poder. Estos mltiples campos coexisten simultneamente y presentan dinmicasparticulares que siguen lgicas especficas. No obstante, a pesar de que las fronteras son difusas,por razones metodolgicas es necesario definir los lmites del problema como una convencinque permita diferenciarlo de otros problemas. Esto con el fin de que el anlisis del problema nose vuelva un proceso indefinido o interminable. De acuerdo con esta lnea de argumentacin,podemos diferenciar en la Red Explicativa del Problema los siguientes tres campos situacionales:

- Campo de Accin Propia: El actor central tiene control o dominio directo sobre las causasubicadas en este espacio. Puede tomar decisiones o actuar directamente sobre ellas porque

estn dentro de su competencia o porque tiene bajo su control directo los recursos crticosnecesarios para modificar la existencia de estas causas. El Alcalde de Medelln puede decidiraumentar la asignacin presupuestal destinada a los programas de seguridad del municipioporque tiene gobernabilidad sobre el presupuesto municipal.

- Campo de Demandas:El actor central no tiene control directo sobre las causas ubicadas eneste campo, solo puede tener influencia o compartir control o gobernabilidad con otrosactores o, tal vez, no tener ninguna influencia siquiera. La decisin y materializacin de estascausas dependen fundamentalmente de otros actores sociales. Por ejemplo, una de las causasde los altos ndices de inseguridad de la Comuna 10 sobre la cual el Alcalde de Medelln no

tiene ninguna gobernabilidad se refiere los deficientes e inadecuados sistemas organizativos,estratgico y operacional de la Polica Nacional que limitan su capacidad para elenfrentamiento de los problemas de seguridad de la ciudad. En este caso, el Alcalde slo puededemandar ante los actores que tienen injerencia directa sobre esta causa para que modernicela Polica Nacional.

- Campo Fuera del Problema:Se ubican las causas que estn fuera del mbito problemtico quese est analizando pero que impactan en la gestacin, manutencin o agravamiento del


26/48

26

problema que estamos procesando. Este tipo de causas pueden corresponder a otrosproblemas, otros actores y otros propsitos. Problemas como las deficiencias del sistemaeducativo, el desempleo, la pobreza y la constante migracin hacia la ciudad de poblacindesplazada son causas que contribuyen al agravamiento de los ndices de seguridad yconvivencia ciudadana pero que forman parte de problemas mayores y, por lo tanto, no estn

dentro de sus fronteras. El campo III es una convencin en la red explicativa del problema queestablece el dirigente y su equipo para dar un fin a la construccin de las cadenas causales y,de esta manera, no volver interminable el anlisis del problema.

3.4 Diseo de la Red Explicativa del Problema

Los cuatro elementos explicados anteriormente nos permiten ahora disear la Red Explicativa delProblema. La Red proporciona la informacin relevante que requiere el actor central para tomardecisiones y disear el plan de accin y/o poltica pblica: precisa las manifestaciones o sntomasdel problema; determina las consecuencias o generacin de otros problemas que se estnproduciendo producto de la existencia del problema que se desea enfrentar; identifica las causasque lo estn generando y ubica e interrelaciona las causas en los tres campos situacionales deacuerdo con el grado de control.

Lla representacin grfica de la Red Explicativa del Problema est compuesta por una serie deconvenciones que permiten la lectura comprensible y rpida de la explicacin del problema. Estasconvenciones son:

a. Toda causa o consecuencia identificada tiene una relacin directa o indirecta con el VMP;b.Cada causa es una causa explicativa del problema;

c. Cada causa y consecuencia debe ser elaborada con frases cortas, que precisen de forma claralo que se desea argumentar, sin ambigedad;

d.Cada causa debe ser rotulada con un nmero, de tal modo que facilite su ubicacin eidentificacin en la Red Explicativa;

e. Cada causa debe ubicarse en el campo correcto de espacio de control: I, II o III. Si alguna causase ubica en parte bajo gobernabilidad total y en parte fuera de gobernabilidad significa que lacausa est muy agregada y debe ser dividida en dos, de tal modo que se distinga bien de quines el control;

f. Las relaciones entre causas y de stas con las manifestaciones se indican con flechas cuyosentido muestra la direccin de la causalidad, y

g. Cada causa que se localice en el campo I y II debe tener una relacin de causalidad de entraday una causalidad de salida.

La Red Explicativa se representa grficamente de la forma en que se muestra en la siguientefigura:


27/48

27

Esquema General de la Red Explicativa del Problema

3.5 Seleccin de Causas Crticas en la Red Explicativa del Problema

Por motivos polticos, econmicos, organizativos, jurdicos, por no saber que se puede hacer, porcuestiones de tiempo, por razones prcticas, de motivacin y hasta emocionales, no es posibleque el actor central pueda actuar sobre todo el grupo de causas explicativas que han sidoidentificadas en la Red Explicativa del Problema. En este caso, es necesario que se seleccionenslo aquellas causas donde se pueda decidir u operacionalizar una accin concreta. A estas causasles denominaremos Causas Crticas CC. Sin embargo, para que una causa explicativa se

seleccione como CC y se fundamente en una de las acciones del plan, es necesario que cumplasimultneamente con las siguientes tres condiciones:

a. Tener un alto impacto sobre el VMP del problema (si la red explicativa se encuentra bienconstruida, cualquier causa debe cumplir esta primera condicin)

b.Ser un centro prctico de accin. Esto significa que cualquier actor pude actuar de formaprctica, efectiva y directa sobre la causa, sin necesidad de verse obligado a actuar sobre lascausas de la causa.

c. Debe ser polticamente oportuno actuar sobre la causa. Esto quiere decir que el dirigente y su

equipo deben explorar de forma preliminar la viabilidad poltica y la relacin costos-beneficiospolticos que se generarn en el posible enfrentamiento de dicha causa. A juicio del actor, elactuar sobre la causa puede generar ms costos que beneficios polticos que a la larga puedeninviabilizar el conjunto del plan u otros planes importantes. Esta ltima condicin implica un

juicio preliminar que no debe descartar causas sobre las cuales existan dudas sobre suoportunidad poltica, pues ms adelante, en el ciclo estratgico, se debe analizar con ms


28/48

28

profundidad y rigurosidad el problema de la viabilidad estratgica de la correspondienteoperacin.

3.6 Las Ventajas del Diseo de la Red Explicativa del Problema

Desde la perspectiva de la Planificacin Estratgica Pblica, analizar un problema a travs de laformulacin de su red explicativa significa construir un modelo explicativo sobre la gestacin,manutencin y tendencias de sus manifestaciones, precisando e interrelacionando las causasentre s y clasificndolas en los distintos campos o espacios situacionales. En sntesis, la redexplicativa del problema es una herramienta metodolgica que permite definir y diferenciar lascadenas causales conectndolas con los hechos que verifican la existencia del problema. Hay queresaltar que la red explicativa es un mtodo de anlisis situacional y, por lo tanto, lo primero quese hace en su aplicacin es identificar el actor que los explica. La precisin del actor define laperspectiva situacional desde la cual se construir la explicacin del problema y posibilita lalocalizacin de las causas dentro o fuera del espacio de gobernabilidad.

Todo lo anterior hace que la red explicativa sea un modelo extraordinariamente preciso y potentepara entender la dinmica de gestacin de un problema. En el caso del problema del elevadonivel de deterioro de la seguridad y convivencia ciudadana en la Comuna 10 de Medelln sepueden observar las grandes ventajas de la red explicativa al facilitar la interaccin veloz entre elAlcalde y su equipo asesor en el proceso de toma de decisiones, porque:

a)Ofrece una descripcin precisa de las manifestaciones del problema permitiendo dimensionarsu gravedad y tendencia. Igualmente, mediante los indicadores de las manifestaciones sepodrn establecer las metas de resultados del plan y posteriormente monitorear y evaluar laeficacia de la accin.

b)A travs de las consecuencias muestra el impacto del problema sobre otros problemassociales. En el caso del problema de inseguridad y convivencia de la Comuna 10 de Medellnlas consecuencias son las siguientes:

i. Prdida de credibilidad en las entidades encargadas de la seguridad;ii. Incremento de la vulnerabilidad social de las familias y personas vctimas de la delincuencia

y la violencia intrafamiliar;iii. Perdida de la legitimidad e institucionalidad del Estado;iv. Refuerzo de la criminalidad e ilegalidad como formas de vida y acumulacin de poder

econmico y social;v. Aumento de la percepcin de inseguridad y miedo de la ciudadana de ir al Centro,afectando las actividades econmicas de ese sector de la ciudad y,

vi. Limitacin en el ejercicio de los derechos y libertades ciudadanas y daos personas, familiasy empresas.


29/48

29

c) Facilita la interpretacin del problema mediante la definicin de las principales cadenas decausalidad que, a su vez, pueden orientar la definicin de grandes lneas estratgicas de accinen el plan. En el caso del problema de inseguridad y convivencia de la Comuna 10 de Medellnse pueden identificar y diferenciar las siguientes cadenas causales:

Cada una de las anteriores cadenas causales puede ser graficada con el fin de mostrar lacompleja trama de relaciones que existen entre la estructura causal de una cadena especficacon las restantes tres cadenas causales. Este anlisis lleva a un entendimiento integral del

problema evitando las interpretaciones parciales que regularmente fundamentan lasintervenciones de nuestras organizaciones pblicas en el mbito de la seguridad y convivenciaciudadana.

d) Muestra la gobernabilidad que el actor tiene sobre el problema y las exigencias en cuanto acooperacin de otros actores e instituciones (plan dual). Esto tambin muestra el grado dedificultad en el enfrentamiento del problema al permitir identificar si las principales causascrticas se encuentran dentro o fuera de la gobernabilidad. La red explicativa del problema deinseguridad y convivencia de la Comuna 10 de Medelln muestra que las causas crticas fuerade la gobernabilidad del Alcalde (CC11, CC12 y CC13) tienen un peso decisivo en la eficacia delplan.

d)Facilita la adaptacin permanente de la explicacin al cambio de la realidad mediante laactualizacin de forma veloz de los elementos que constituyen la red explicativa. Al contrariode la planificacin tradicional en donde dominan los documentos extensos y llenos deimprecisiones y en donde la actualizacin permanente del plan es una tarea casi queimposible.


30/48

30

4.La Formulacin de Operaciones y Acciones del Plan

En la Planificacin Estratgica Pblica, a la intervencin que se disea para cada causa crtica sele denomina OPERACIN. De esta forma, el plan estratgico est compuesto por un conjunto deoperaciones. Un plan o poltica pblica est compuesto por un conjunto coherente de

operaciones que responden a un grupo correspondiente de causas crticas. El proceso general esel siguiente (aunque, como veremos ms adelante, identificar operaciones es en realidad unproceso mucho ms complejo): del anlisis del problema surge la identificacin de las CC paradespus disear las operaciones que contrarrestarn la carga negativa o problemtica de cadaCC. As, el conjunto total de operaciones que fue diseado tendr el propsito final de atacar lascausas crticas y, por ende, modificar una realidad social que es insatisfactoria para el actor centraly que se evidencia en las Manifestaciones del Problema a travs de los indicadores de resultadoterminal.

Una operacin es un compromiso que hace el actor de realizar una o varias acciones con elpropsito de modificar una situacin problemtica y as alcanzar un resultado satisfactorio(Matus, 1987). Por tanto, una operacin como compromiso de hacer algo concreto se distingueclaramente de una recomendacin, de un objetivo, de un criterio de optimizacin o de unapropuesta general y ambigua. Este compromiso lo asume el dirigente pblico, aunque delegueresponsabilidades sobre sus funcionarios. Sin embargo, para que este compromiso se hagaefectivo es necesario que se hagan las siguientes precisiones:

a) Definir un responsable que se har cargo directo de su implementacin;b) Definir los beneficiarios o la poblacin objetivo de dicha operacin;c) Definir los recursos crticos que sern indispensables para implementar la operacin y

alcanzar los resultados propuestos;

d) Precisar los medios que sern utilizados;e) Prever en dimensin y alcance los resultados esperados, yf) Determinar el horizonte de tiempo en que deber implementarse la operacin y alcanzar los

resultados esperados.

Una operacin puede ser desagregada en varias acciones, proyectos y subacciones, hasta llegaral nivel de tareas y actividades. Cada uno de estos niveles de desagregacin debe tener unresponsable definido. Las operaciones se identifican con la sigla OP.

4.1 Caractersticas de una Operacin

Las operaciones como los mdulos bsicos y prctico de la Planificacin Estratgica Pblica tienenlas siguientes caractersticas (siguiendo el concepto de operacin de Matus, 1987, p. 477):

a) Son un mbito de actividad organizada con actores responsables bien definidos para sudiseo, implementacin, monitoreo y evaluacin;


31/48

31

b) Son un acto de produccin que puede requerir el uso variable de recursos crticos escasos(polticos, econmicos, organizacionales, cognitivos y jurdicos) que generarn una diversidadde productos (polticos, econmicos, organizacionales, cognitivos y jurdicos) e impactarsobre una variedad de resultados. Los resultados sern reflejados en el VMP y en las

manifestaciones de las Causas Crticas (MCC);

c) Una operacin es modular y flexible. Es decir, su diseo y dimensin puede ser ajustadosegn sea el contexto y el cambio situacional;

d) Pueden ser articuladas con las categoras del sistema de presupuesto.

e) Una operacin es una relacin recursos producto resultados. La relacin recursos-productos determina la eficiencia de la operacin y la relacin producto-resultadosdeterminan su eficacia.

4.2 Tipos de Operacin

El tipo de operacin depender del contenido del producto que predomine en la operacin. As,algunas operaciones pueden ser de contenido regulativo, econmicas, organizacionales, polticas,sociales, culturales, cognitivas, ambientales o pueden ser la combinacin de algunos de estoselementos.

En general, se distinguen cinco tipos de operaciones (Matus, 1997a, p. 104):

a) De produccin de hechos polticos. Referente a la aplicacin de poder poltico;b) De produccin de bienes y servicios. Referente a la aplicacin de recursos econmicos;c) De produccin de conocimientos. Referente a la aplicacin de conocimientos ya adquiridos;d) De produccin de reglas. Referente a la aplicacin de normas, leyes, reglamentos. Este tipo

de produccin de operaciones requiere gobernabilidad poltica y poder de competencias, ye) De sistemas y organizaciones. En este caso se combinan los recursos anteriores para que los

sistemas organizativos y las instituciones los apliquen.

Una operacin podr contener varios de estos tipos de produccin que exigirn diversidad de

recursos, aunque siempre dominar alguno. Por ejemplo, la OP10 que trata sobre lamodernizacin del sistema de planificacin municipal de la seguridad y la convivencia ciudadanaes exigente fundamentalmente en recursos cognitivos, organizativos y polticos. De estos tresrecursos el dominante es el cognitivo pues la modernizacin del sistema municipal de seguridady convivencia requiere la aplicacin de nuevas teoras y mtodos de planificacin y de una fuerteinversin en entrenamiento dirigido a los dirigentes y funcionarios pblicos relacionados con elproblema. Los recursos polticos, aunque importantes, no son dominantes en la medida en que


32/48

32

la implantacin de la operacin no supone conflictos

planificación estratégica pública_caso problemas de seguridad comuna 10 de medellín 2015

Documents