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Perspectivas de Análisis de la
Reforma Municipal en Chile Enero de 2012 ________________________________
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Contenido Introducción .................................................................................................................................. 4
El marco de discusión .................................................................................................................... 6
A) El Estado del Arte. Proyectos, reflexión y debate de la reforma municipal ...................... 8
B) Análisis jurídico relativo a la problemática del sistema municipal. La Constitución y las
leyes ........................................................................................................................................ 29
Conclusiones ............................................................................................................................... 60
C) Análisis comparado de la reforma municipal. América Latina y su experiencia ............ 62
Conclusiones ............................................................................................................................... 73
D) La relación de la reforma municipal con los medios de comunicación: La imposibilidad
de instalar la discusión en los ciudadanos. ............................................................................. 73
Conclusiones ............................................................................................................................... 79
Nudos Críticos ............................................................................................................................. 81
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Introducción
El sistema municipal en la actualidad carece de las herramientas adecuadas y de los recursos
necesarios para cumplir con lo que la normativa dispone y aún más con lo que la ciudadanía
espera de esta institución. La realidad municipal y las condiciones para satisfacer las
demandas ciudadanas no coinciden con su nivel de autonomía, ni con sus recursos ni sus
atribuciones, haciendo urgente dar un nuevo impulso al proceso de profundizar la
descentralización política y administrativa de nuestro país, de este modo, aprovechar las
potencialidades, fortalezas y la riqueza inherente del sistema político a nivel local, superando
sus falencias y limitaciones.
La urgente modernización que se propone, debe hacerse cargo de la heterogeneidad municipal
incorporando un cambio profundo que transforme las administraciones municipales en
verdaderos gobiernos locales, que supere las barreras y trabas organizacionales y prepare una
gestión del cambio a nivel global.
Sabido es que existen problemas de recursos y de financiamiento, pero también de una
imprescindible capacitación y formación de los recursos humanos, una mejora sustantiva de
las competencias municipales, en suma, enfrentar de modo directo y completo los serios
problemas en las capacidades de gestión local.
De ahí surge la necesidad de concretar cambios profundos, cambios que involucren un
proyecto de país innovador, y que sea capaz de articular un amplio consenso entre todos los
actores políticos y sociales.
El sistema municipal, en su versión actual, no permite cambios temporales, ni ajustes
menores, es decir, la continuidad de los procesos hasta hoy llevados a cabo por las autoridades
del sector. El cambio mayor, que esperamos que se desarrolle a partir de ahora, es la
conformación de un proceso político y administrativo de modernización municipal o una gran
reforma estructural del sistema municipal chileno.
Este cambio debe ser paradigmático y formar parte de las obras transformadoras del
bicentenario de la República, partícipe de una serie de modernizaciones a los sectores políticos
e institucionales de nuestro país. Bajo el entendido de que si existe un lugar donde la
democracia consigue su mayor expresión, donde la democracia se ejerce en su mayor poder
de legitimidad, es en el espacio local, puesto que ninguna otra instancia entrega mayores
vínculos o sociabilidad como las comunas y su institucionalidad municipal. Los municipios son
el estado más cerca de las personas, y una modernización de él implica también una
modernización de nuestro sistema político, que vaya de la mano con una profundización de
nuestra democracia.
En este sentido, señalamos aquí que la estrategia de desarrollo de la reforma municipal
considera dos vertientes, por una parte, la necesidad imperiosa del fortalecimiento de la
democracia y su consiguiente consolidación junto a otras reformas políticas pendientes, y por
otra parte, un mejoramiento de la calidad de vida de los ciudadanos, o sea, una contribución
capital al desarrollo humano. De esta forma, ya diversas instituciones han buscado contribuir a
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este respecto, buscando mejorar la información, la supervisión y la mejor gestión de las
políticas a nivel local, haciéndose parte del modelo de gestión comunal desde las
universidades y centros de estudios, lo que ha permitido la generación de propuestas que
contribuyen a mejorar el sistema político nacional. La conclusión de todos estos aportes es que
solamente con la existencia de verdaderos gobiernos locales, transformadores y
solucionadores de problemas, el espacio local se convierte en el espacio ideal para profundizar
la democracia y mejorar la calidad de vida de las personas, constituyéndose en el primer paso
para avanzar al bicentenario junto a una democracia de calidad.
En otras palabras, la transición a la democracia es un proceso que ha finalizado, de ello se
deriva que la modernización municipal se manifieste como una transformación de segundo
nivel, que favorezca la consolidación de ella; una reforma de perfeccionamiento, pues ya no se
espera un adecuado funcionamiento de las instituciones, hay que procurar que ellas funcionen
bien, con eficacia, y que logren prestigiarse y sean el sustento de los avances sociales del siglo
XXI.
En definitiva, cualquier modernización municipal propuesta, requiere de un proceso liderado
por las autoridades del gobierno central pero con una participación amplia de los municipios, y
que se incluya dentro de una programación y planificación acorde a su viabilidad política. Se
requiere un sistema de cambios graduales y sistemáticos, que consideren las evidentes
modificaciones legales y la creación de plataformas jurídicas en el mismo período; como
también modificaciones sustanciales en la gestión pública y en el aparato gubernamental, que
tengan como meta los tres siguientes años de gobierno, logrando en ese momento político la
gestión de cambios profundos y de modificaciones institucionales de envergadura.
La modernización municipal es un elemento clave de la consolidación democrática puesto que
otorga mayores grados de legitimidad y de consenso a nuestro régimen político. De lo
contrario las dificultades permanentes de esta organización terminan dañando la
institucionalidad política y la cultura vigente del sistema democrático. La encrucijada de la
transición ya superada, referida a la reconstrucción de símbolos democráticos, al problema de
los derechos humanos, al consenso civil militar, entre otros temas; permitieron que todos los
sectores políticos confiaran en la viabilidad y rigurosidad de las bases del sistema democrático.
Finalizada esta etapa se necesitan ajustes de importancia que posibiliten la creación de
modelos de instituciones políticas que permitan su perdurabilidad y efectividad. Basándose en
experiencias internacionales de fortalecimiento de la democracia y de la profundización de
reformas en otros sectores del país, como el sistema procesal penal o el sistema previsional,
resulta esencial la adaptación de las prácticas políticas, de los consensos y mecanismos
político-institucionales, a los nuevos tiempos de los gobiernos locales debido a la minimización
de los conflictos y a la búsqueda de acuerdos que traen como consecuencia la conformación
de un gobierno responsable y limitado.
En este sentido, la influencia del sistema municipal es un aspecto central de la consolidación
del sistema democrático. John Stuart Mill ha señalado que el valor más importante que un
gobierno puede poseer es promover la virtud e inteligencia de sus ciudadanos, siguiendo ese
axioma, es posible afirmar que el proporcionar oportunidades para que todos participen en la
vida política de forma que la democracia sea capaz de fomentar independencia, amistad cívica
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y un sentido de lo público, justifica la superación de las barreras existentes en el plano local,
para pasar a una nueva etapa de desarrollo. Las autoridades políticas con un poder adecuado,
con equilibrio y autonomía frente a las otras estructuras del estado, con la capacidad de actuar
por sí mismas y de favorecer los intereses de su comunidad, en suma, con derechos y
obligaciones que contribuyen al desarrollo de la democracia local, son también agentes
centrales de este proceso transformador y deben formar parte de las opciones de reforma
planteadas en esta propuesta.
Las incertidumbres de la transición quedaron atrás. El municipio pasa a formar parte de un
nuevo punto de partida institucional. En primer lugar, para la consolidación democrática y el
fortalecimiento del régimen político, se hace necesaria una mejora de las capacidades
directivas y de la gestión del estado como agente de desarrollo, en segundo lugar, una mayor
activación de la sociedad civil, y en tercer lugar, una mayor fortaleza del sistema de partidos
políticos. Todos los cuales tienen su máxima expresión en el espacio local, es en ese lugar
donde materializan sus acciones y propenden hacia el desarrollo. En el entendido que la
mejora de la redistribución de los ingresos, del acceso a las oportunidades, de la superación de
las desigualdades, suponen una redefinición del papel del estado y dentro de esto, una agenda
municipal que sea la base de la densificación el poder local, que se encumbre como una
respuesta política eficaz frente al escepticismo y la desconfianza, dicho de otro modo, el
fortalecimiento de la democracia pasa por una mejora de sus estructuras intermedias o
primordiales, como el municipio, por un mejor estado, por la unidad de la sociedad, por una
mejor representación y por una mayor participación. Si estos deseos se cumplen, un gobierno
local moderno debe ser su agente de desarrollo.
El perfeccionamiento de la democracia que incluye la reforma al sistema municipal es hoy
posible porque es sentidamente deseable por la mayoría de los sectores sociales y por el
conjunto significativo de la clase política. Se ha pasado de la necesidad a la urgencia, del
discurso sobre el cambio a un plan maestro que lo considera y discute.
El marco de discusión
Un nuevo marco legal debiera considerar al municipio como un complejo multidimensional,
una estructura que sostiene múltiples expectativas al servicio de los nuevos requerimientos
sociales, los que necesitan de una nueva institucionalidad. Una que se encuentre enmarcada
en una nueva normativa constitucional y legal.
Las actuales deficiencias que produce el excesivo centralismo, nos alientan a reflexionar sobre
el modelo de Estado que necesitamos para los próximos años. Las desigualdades que generan
el Estado Unitario, y la complejidad del Estado Federal para la realidad de Chile hacen avanzar
más decididamente en la búsqueda de otro modelo.
Por ello, como una forma de enmarcar el análisis de los diferentes estudios, propuestas e
investigaciones sobre las temáticas municipales, fijando un punto de partida desde donde se
iniciará la discusión, la reflexión y el debate, hemos considerado la vuelta a la democracia, el
inicio de los gobiernos de la concertación, como un elemento clave desde donde podemos
comenzar la búsqueda bibliográfica pertinente para nuestro diagnóstico y los posibles nudos
críticos que entraban el proceso de reforma al sistema municipal.
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Dos aspectos parecen pertinentes para justificar el punto de partido de la reflexión. Por una
parte, el término del régimen militar, que marca el inicio de grandes trasformaciones sociales,
políticas y económicas, en 3 grandes planos: el de la sociedad en general, el del Estado y el de
los ciudadanos. Una sociedad con nuevos y exigentes requerimientos, un Estado que
experimenta la pérdida de su gravitación en cuanto a las decisiones del individuo y ciudadano,
son sólo algunas de las fuentes de los cambios, un ciudadano instalado en la reflexividad y el
post modernismo, lo que significa que cada persona debe definir por sí misma las elecciones,
valores y relaciones con que construyen y determinan su proyecto de vida. El resultado de la
valorización social, de la autonomía personal, de la pérdida de la autoridad de las tradiciones y
del aumento de alternativas en los modos de vida. (PNUD, 2002). Por otra, durante éstas
últimas décadas, han existido numerosos intentos de materializar lo por nosotros propuesto
en este informe. No se puede hacer caso omiso de las diversas mesas de trabajo impulsadas
por las distintas subsecretarías de cada gobierno ni del desarrollo científico promovido por
diversos centros de pensamientos y universidades. Todo ello da cuenta de la existencia de
distintos proyectos e iniciativas con objetivos de fondo comunes que deben ser rescatados.
Dicho esto, se puede sostener que el presente documento es un esfuerzo conjunto en el cual
convergen diversas miradas que analizan el escenario municipal actual, tanto nacional como
internacional, con el objetivo de dar luces a la posible Reforma Municipal a ser impulsada en
un futuro cercano.
Para esto el texto se organiza en cuatro dimensiones o miradas distintas, constituyendo cada
una de ellas cuatro aristas del diagnóstico final. Cada una de ellas constituye, por cierto, líneas
de investigación que pueden ir desarrollándose y profundizándose en un segundo momento,
pero que para estos efectos, sólo se consideraron como la puerta de entrada hacia nudos
críticos que se encuentran presentes en la problemática de reforma municipal. A continuación
se describe brevemente cada una de ellas:
a) El Estado del Arte. Proyectos, reflexión y debate de la reforma municipal
El diagnóstico pretende determinar cómo ha sido tratado el tema y cuáles son las tendencias
en el plano nacional. Para ello se llevó a cabo la búsqueda y recopilación de diversas fuentes
de información y de diversas instituciones relacionadas con la temática en cuestión. Se
consideraron aquellos actores de la esfera nacional y organizaciones internacionales que están
generando conocimiento respecto a la gran temática de la descentralización del estado y de la
modernización municipal, y se presentan en breve sus principales diagnósticos, propuestas y
tendencias.
b) Análisis jurídico relativo a la problemática del sistema municipal. La Constitución y las
leyes
El análisis consiste en un recorrido histórico sobre la legalidad municipal en Chile, lo que a su
vez permite ser una radiografía al sistema jurídico que regula actualmente el sistema
municipal, y así servir de base a un futuro debate sobre posibles modificaciones normativas
necesarias para un proceso de reforma. Esto último resulta fundamental, toda vez que los
estudios comparados nos reiteran la necesidad de traducir las necesidades de reforma al
lenguaje legal, de tal manera que el proceso tenga un respaldo jurídico.
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c) Análisis comparado de la reforma municipal. América Latina y su experiencia
Esta dimensión permite conocer la experiencia en procesos de reforma municipal de países
que guardan alguna similitud con el nuestro, por su cercanía cultural, por el tipo de procesos
políticos que han experimentado y por lo reciente de sus procesos de reforma municipal,
inscritos dentro de procesos más amplios de modernización del Estado. En base a la
experiencia internacional se pueden observar los aciertos y los desaciertos, los facilitadores y
los obstaculizadores, y con ello, ser una herramienta de orientación vital al momento de
pensar en la reforma municipal nacional.
d) La relación de la reforma municipal con los medios de comunicación: La imposibilidad
de instalar la discusión en los ciudadanos.
Constituye una síntesis del análisis sobre la presencia del tema Reforma Municipal en los
medios de prensa escrita nacional, durante los últimos años de desarrollo en Chile. La
metodología utilizada en la interpretación de los textos se realiza bajo el esquema de análisis
de contenido, dado que permite un conjunto de procedimientos interpretativos de los
productos comunicativos como los mensajes, contextos, emisores, canales, etc. y que a partir
de técnicas de medida, cuantitativas y cualitativas es posible elaborar y procesar datos
relevantes sobre las condiciones mismas en que se han producido aquellos textos. Como punto
de inicio resulta importante indagar sobre la presencia del tema en la agenda setting, es decir
observar si ha logrado visibilidad en el espectro informativo y quiénes son los que se han
referido a la materia en diversos contextos. Esto para observar cuánta importancia se le otorga
a la reforma nacional en los medios de comunicación y así dar cuenta del nivel de
posicionamiento dentro de la agenda nacional.
A) El Estado del Arte. Proyectos, reflexión y debate de la reforma
municipal
“El salto al desarrollo requerido para que Chile se instale estructuralmente entre los países
avanzados del mundo, se encuentra bloqueado por un haz de desigualdades anudadas por la
concentración económica, política y territorial del poder”.
Esta es el famoso y rotundo enunciando que el Sr. Joan Prats i Catalá (Prats, 2008) pronunció
respecto a los desafíos pendientes de Chile para pasar a ser parte los así llamados “países
desarrollados”. Y justamente es lo que reafirma lo que los innumerables estudios desarrollados
por diferentes expertos en la materia han venido sosteniendo durante los últimos años. En
este sentido, al revisar exhaustivamente los diferentes estudios, investigaciones, documentos,
ensayos, y columnas de opinión (por nombrar solo algunos) llevados a cabo por organismos de
distinta índole, color, y sello a nivel nacional, se puede sostener que en general los
diagnósticos son los mismos, y que todo ya ha sido propuesto. Se puede sostener también que
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la tendencia que se ha dado a nivel mundial es la de modernizar los gobiernos locales como
forma de potenciar la descentralización en pos del desarrollo. De esta forma, y teniendo como
telón de fondo la experiencia internacional, es que planteamos que se debe dejar de hacer
caso omiso a la importancia de modernizar los municipios como forma de instaurar un modelo
de desarrollo determinado. Se revela entonces la urgencia de llevar a cabo una reforma
estructural y paradigmática de los gobiernos centrales y locales.
Sin embargo, a pesar que la importancia de la modernización municipal para el país es
indiscutible, todavía no existe un relato aunado respecto al tipo de reforma municipal que
debe llevarse a cabo. Si bien existen diferentes estudios, propuestas e investigaciones, éstas se
encuentran dispersas en la esfera del conocimiento y no forman parte de un mismo engranaje.
Es por esta razón que se hace fundamental elaborar un recorrido por aquellos actores de la
esfera nacional que están generando conocimiento respecto a la gran temática de la
descentralización del estado y de la modernización municipal. De esta manera se podrá
conocer en breve sus principales diagnósticos, propuestas y tendencias, con el objetivo de
poder en un segundo momento cristalizarlos en un solo relato.
Al revisar la bibliografía correspondiente y al recorrer los diversos agentes involucrados a la
temática que aquí se trata, se pueden agrupar en 10 tipos de perfiles distintos según las
características y enfoque de su quehacer en el campo municipal. Éstos son:
1) Institutos políticos: Son aquellas instituciones que desarrollan su labor investigativa y
de generación de conocimiento enmarcadas a algún partido político particular.
2) Centros de pensamiento universitario: Son aquellos organismos que se desarrollan bajo
el alero de alguna institución universitaria
3) ONGs: Son los Organismos No Gubernamentales, que se caracterizan por regularse
bajo criterios propios y particulares con el objetivo de velar por el bienestar común.
4) Organismos Internacionales: Son las instituciones que como su nombre lo indica tienen
presencia a nivel internacional, y se encargan en general del bienestar de las naciones
asociadas.
5) Organismos Públicos: Son aquellos que se enmarcan dentro del quehacer del estado,
por lo tanto se rigen por sus normas y leyes.
6) Comisiones de Trabajo: Son las comisiones que surgen dentro de distintas
candidaturas presidenciales y que se forman con el objetivo de elaborar el programa
de gobierno respectivo.
7) Partidos Políticos: Son los diferentes partidos políticos que constituyen el panorama
político nacional.
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8) Organismos Asociativos Municipales: Son las organizaciones formadas a partir de la
asociatividad de distintos elementos. En este caso, las asociaciones se dan entre los
municipios del país por un lado, y por otro, entre los funcionarios municipales.
9) Sociedad Civil: Es aquella información que se enmarca dentro de la opinión ciudadana
respecto a la temática de descentralización del estado o modernización municipal. Esta
es recogida en distintas fuentes como encuestas de opinión pública, investigaciones y
estudios.
10) Discursos Presidenciales: Corresponde a la información contenida en los dos últimos
discursos presidenciales sobre la reforma municipal, modernización del estado o
descentralización del país.
Posterior a la identificación y caracterización de los diferentes agentes, se procederá a
someterlos a una clasificación espacial. Es decir que se posicionarán dentro de una matriz que
contiene, por un lado, el cruce de las variables “Trayectoria de los actores” y “Grado de
sistematicidad de las propuestas”. Y por otro, el cruce de la variable “Municipalización-
Regionalización”, y la variable política “Derecha- Izquierda”. La “Trayectoria de los actores” se
refiere a la experiencia laboral que tiene cada uno de los agentes en cuestión; el “Grado de
sistematicidad de las propuestas”, se relaciona con el nivel de sistematicidad en que cada
agente trabaja la modernización del estado y la reforma municipal; la variable
“Municipalización- Regionalización” tiene que ver con la posición en que se ubica cada actor en
cuanto al contenido de sus propuestas, es decir, si sus propuestas poseen un carácter más
municipalista o más regionalista; y por último, la variable “Derecha- Izquierda”, se relaciona
con la postura política de cada uno de los agentes. Es importante mencionar que esta
clasificación se realiza sólo a partir de la revisión bibliográfica, por lo que en modo alguno se
constituye como una caracterización conclusiva de los agentes relacionados a los temas de
modernización del estado y de reforma municipal. De esto modo, es simplemente útil para la
visualización de los distintos agentes en relación a sus pares y en relación a variables
determinadas.
A continuación se presenta una caracterización y descripción de los diferentes agentes claves,
insertos en los 10 tipos de perfiles, que están produciendo conocimiento respecto al tema en
cuestión:
1) Se encuentran 6 institutos políticos, de los cuales cuatro representan a la línea
política de la centro izquierda (Expansiva, CEP, Chile 21, El quinto poder), y dos a
la derecha del país (Libertad, Libertad y Desarrollo).
Expansiva se posiciona como una plataforma que vincula y pone en contacto a profesionales
de diferentes disciplinas en torno a la discusión, análisis y propuestas sobre políticas públicas
del país. Presenta diversos documentos sobre descentralización, entre los cuales destaca en
primer lugar “Reformas Políticas: los avances y lo que falta” 2005, de Patricio Navia y Cristóbal
Aninat, en el cual se analizan los alcances de la reforma constitucional del 2004 y se proponen
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reformas políticas que aún están pendientes en seis áreas: sistema electoral (critica al sistema
binominal y propuesta de un sistema electoral uninominal), participación ciudadana,
inscripción automática y voto voluntario), descentralización (elección directa de intendentes
manteniendo el centralismo fiscal. Dado que existe una variada gama de decisiones que tiene
más sentido realizar a nivel local que en forma centralizada, es necesario aumentar el nivel de
atribuciones del gobierno regional con el fin de dotarlo de una mayor capacidad de definición
de las políticas y objetivos regionales. Actualmente, los Intendentes cumplen con una doble
representación: actúan a nombre del Ejecutivo ante las regiones así como de ellas ante este.
Ahora bien, aunque muchos Intendentes se esfuerzan por lograr ambos objetivos, en la
práctica muchas veces resulta imposible. Esto, porque, en última instancia, los Intendentes
dependen de la confianza del Presidente. Por lo tanto, su lealtad más importante es con el
Ejecutivo, y no así con las regiones. De esto se desprende que si bien resulta útil mantener la
idea de los Intendentes como representantes del Presidente ante las regiones, el centralismo
fiscal del país permite que eso se sostenga aun si los intendentes fueran electos
democráticamente), límites a la reelección de parlamentarios y otros puestos de elección
popular, poderes y atribuciones del Poder Ejecutivo y Legislativo y transparencia en el
financiamiento. En segundo lugar se encuentra un estudio sobre reforma municipal realizado
en conjunto con el Centro de Políticas Públicas de la PUC, “La Reforma Municipal en la Mira”
que trata la heterogeneidad municipal y la compleja tarea que deben enfrentar para cubrir
todas las áreas implicadas en las diferentes comunas. El estudio busca diferenciar los niveles
de complejidad comunal, es decir, las dificultades con que los municipios tienen que enfrentar
sus tareas en forma cotidiana en las cinco áreas consideradas claves en: baja complejidad,
complejidad media, complejidad alta y complejidad extrema; diagnosticar las formas en que el
municipio responde a las cinco áreas clave, distinguiendo el nivel de condiciones para la
calidad de su gestión; elaborar un modelo que permita medir la brecha entre complejidad y
condiciones para la calidad de gestión, proponer la categoría de municipios prioritarios,
identificándolos en la Región Metropolitana. Por otro lado el sitio presenta distintas columnas
de opinión y documentos tipo ensayo sobre descentralización y modernización del estado, no
así sobre reforma municipal.
El CEP es de carácter académico y está dedicado a los temas públicos que incumben a la
sociedad chilena. Su finalidad es el estudio y difusión de los valores, principios e instituciones
que sirven de base a una sociedad libre. El tema de la Reforma municipal es tratado
escasamente. Cuentan con una revista llamada Revista “Estudios Públicos. Revista de
Humanidades y Ciencias Sociales”, en la que se abordan diversas temáticas que abarcan
diferentes temas, desde medio ambiente y urbanismo, política, cultura y sociedad, hasta
temas de justicia, finanzas y empresas, entre otros. Entre ellos existe una sección llamada
Política y Gobierno: Instituciones y procesos, donde aparecen temas sobre finanzas
municipales, realidad y capacidad municipal, sin embargo son documentos anteriores al año
2000 y no hacen referencia a la modernización municipal. El tema de la descentralización del
estado como forma de impulsar el desarrollo del país posee mayor tratamiento. Se encuentra
un número de documentos específicos respecto a por ejemplo a la descentralización del
sistema de salud y educacional, pese a que no hay publicaciones recientes.
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Tanto Chile 21, posicionado como un espacio para debatir sobre los grandes temas públicos
desde una mirada progresista, como El Quinto Poder, comunidad orientada centralmente a
estimular la participación ciudadana y la acción política, tratan el tema en columnas de opinión
pero no presentan ningún estudio o informe sobre modernización municipal o
descentralización.
El Instituto Libertad, cuenta en su sitio web con un ítem específico llamado “Perspectiva
Regional- Municipal”. Sin embargo, la información contenida trabaja algunas líneas temáticas
pero sobre todo en formato columna de opinión, y no en estudios o investigaciones. Se puede
sostener, a grandes rasgos y a través de los textos publicados, que el Instituto Libertad
considera la descentralización como fundamental para el desarrollo del país. En ese sentido
plantea que la pobreza no se va a terminar en Chile mientras no exista un eficiente sistema de
servicios sociales descentralizados y basados en una visión moderna de calidad de servicio.
Además, sostienen que para una efectiva descentralización social el eje central son las
Municipalidades, pero para que esto sea una realidad y no solo una ilusión se debe hacer
cambios fundamentales en la estructura y financiamiento actual. En este sentido se entrevé
una postura cercana a la Reforma Municipal, pese a que no ha sido manifestada
explícitamente en el sitio web.
El instituto Libertad y Desarrollo trabaja el tema de la reforma municipal y la descentralización
en documentos tipo ensayo ubicados en el ítem “Temas Públicos”, y no en estudios o
investigaciones acabadas sobre la materia. Se encuentran documentos interesantes, como por
ejemplo el llamado “Reformas para la Descentralización”, que plantea que resulta
imprescindible que la llamada “revolución descentralizadora”, mencionada por el Presidente
Piñera en su discurso presidencial del 2010, tenga como eje central y base, el fortalecer las
capacidades de gestión de los municipios y gobiernos regionales. La entrega de mayor
autonomía, recursos y responsabilidades por parte del gobierno central a los municipios y
gobiernos regionales sólo es aconsejable en la medida que éstos sean capaces de responder
eficientemente a los nuevos desafíos. Sostienen que el fortalecimiento de la capacidad de
gestión en el caso de los municipios pasa necesariamente por entregarles flexibilidad en
materia de contratación de personal, pues ello permitiría que los municipios tengan las
herramientas para contar con los funcionarios necesarios para desarrollar su gestión. Respecto
al financiamiento sostienen que la multiplicidad de fondos concursables y diversas instancias
de priorización e injerencia en los proyectos, no necesariamente asegura un eficiente destino
de los recursos. Por ello, se debiera traspasar directamente a los municipios estos recursos de
inversión para que ellos determinen la tipología de proyectos a financiar. El rol del gobierno
central sería entregar directrices respecto de la rendición de cuenta del destino de estos
recursos, velando para que efectivamente se destinen a inversión y no se desvíen a gasto
corriente. Respecto a la elección de autoridades, se plantea que no resulta aconsejable
avanzar hacia una mayor descentralización política, en el sentido de elegir directamente a los
consejeros regionales, si previamente no se ha implementado una revolución
descentralizadora en lo administrativo y fiscal. En general consideran que para avanzar hacia
una mayor descentralización, en un contexto de modernización del Estado, así como para
contar con municipios con mayores atribuciones y más capaces de enfrentar y dar solución a
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las diversas y múltiples necesidades locales, necesariamente se requiere sacar adelante una
reforma profunda al sector municipal. Ella debe enfocarse en modernizar su gestión, aumentar
sus niveles de eficiencia y reducir eventuales espacios de corrupción, entre otros. Todo esto
con el objetivo final de contar con un Estado que le retorne a la ciudadanía, mayores y mejores
servicios por los impuestos y derechos recaudados. Otro documento interesante encontrado
en el ítem Informes Económicos es el de Bettina Horst, “Modernización del Estado:
Descentralización y Fortalecimiento de los Gobiernos Locales” quien sostiene que una reforma
al estado y a los municipios requiere por sobre todo voluntad política. Asimismo propone diez
aspectos necesarios de reformar para la modernización municipal.
1. Flexibilizar y descentralizar la gestión al interior del municipio con la finalidad de contar con
el capital humano idóneo para llevar adelante una eficiente administración local acorde a las
necesidades propias de cada comuna.
2. Entregar mayores atribuciones a los municipios urbanos en materia de gestión de ciudades.
3. Transferir directamente a los municipios los recursos que en la actualidad son administrados
por el gobierno central y que financian obras de infraestructura de impacto local.
4. Entregar mayores atribuciones a los municipios en materia de determinación de impuestos
locales, especialmente en la del impuesto territorial.
5. Rediseñar el Fondo Común Municipal cerrando todos los espacios de discrecionalidad en la
distribución de los recursos por parte de la autoridad central.
6. Entregar información respecto de los programas del gobierno central que son
implementados por los municipios y entregarles a estos últimos mayores atribuciones en su
ejecución.
7. Aumentar la transparencia y establecer más herramientas de rendición de cuentas de la
gestión llevada adelante por los municipios.
8. Reducir espacios que eventualmente permitan prácticas corruptas y/o admitan el
clientelismo.
9. Fortalecer y transparentar el rol de fiscalización del Concejo Municipal y de la Contraloría.
10. Promover una mayor participación ciudadana.
Cuentan además con una página con desagregación comunal de datos (básica).Se observa de
este modo que el Instituto Libertad y Desarrollo cuenta con una postura clara en pos de la
descentralización del estado y la modernización municipal, pese a que plantean instaurar una
reforma paulatinamente y paso por paso, sin modernizar todas las aristas municipales.
Al observar el comportamiento de los institutos políticos es posible elaborar un mapa visual
que permite esbozar una panorámica general de cómo se ubican los diferentes institutos
políticos según su trayectoria, tendencia política, sistematicidad de propuestas, y afección a la
reforma municipal (municipalistas) o a la descentralización del estado (regionalistas). Cabe
rescatar que el mapa no pretende en modo alguno ser exhaustivo en cuanto al
comportamiento de los institutos políticos, sino que es más bien una herramienta visual que es
construida a partir de la bibliografía revisada.
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2) Existen 6 centros de pensamiento universitario que tratan temáticas de
descentralización y de modernización municipal. (CEDER, CEUR, IDER, ICHEM,
Centro de políticas públicas de la Universidad Católica, y el Centro de Sistemas
Públicos de Ingeniería Industrial de la Universidad de Chile).
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El CEUR (Centro de Estudios Urbanos Regionales Universidad Bio Bio), al igual que el CEDER, se
hace cargo de las problemáticas propias de su región a través del desarrollo de investigaciones
académicas, formación de recursos humanos, consultorías, entre otros. En su sitio web existe
un pool interesante de links, estudios y opiniones sobre la temática de la descentralización y el
desarrollo territorial, en la cual se observa la urgencia con la que son concebidas. Sin embargo
no es muy sistemático en el tema de la reforma, más bien realiza un seguimiento solo de la
temática de la descentralización. Cuenta con un interesante estudio que dispone de una
propuesta conceptual y metodológica para la medición del proceso de descentralización y
regionalización de Chile. La propuesta tiene la aspiración de lograr posteriormente la
construcción de un Índice de Regionalización (IR) para cuantificar los avances y retrocesos del
proceso, desde una perspectiva distintiva y multivariada, que abarque tanto el área pública
como privada, en niveles de variables tanto del centro como de la periferia regional.
En el sitio del IDER (Instituto de Desarrollo Local y Regional UFRO) se encuentra escaso
contenido sobre modernización municipal o temáticas municipales, sin embargo se encuentran
diversos proyectos y documentos para el fortalecimiento de las capacidades de la región de la
Araucanía. En la sección de opiniones se encuentran algunas que hacer referencia a la
necesidad de la descentralización para el desarrollo local de las regiones, pero no resalta en
particular ninguno de ellos.
En el sitio del CEDER (Centro de estudios del Desarrollo Local y regional) de la Universidad de
Los Lagos, que tiene como objetivo atender las necesidades e intereses de la X y XI región, se
encuentra la revista LIDER desde el año 1992 (Revista Labor interdisciplinaria de Desarrollo
Regional) en la que se publican diversos artículos sobre desarrollo local y temáticas
municipales específicas de la región en cuestión. Sin embargo no resaltan estudios que traten
la cuestión municipal en general.
El Centro de Sistemas Públicos de Ingeniería Industrial de la Universidad de Chile está
enfocado en el tema de la modernización del Estado, y presenta una visión compleja sobre el
tema de la descentralización y la reforma municipal. Tienen documentos muy interesantes y
variopintos en su web, sobre temas municipales. Presenta miradas desde políticas públicas y
economía política sobre descentralización, reforma municipal en su gama amplia y temas
municipales en general. En general plantean que el proceso descentralizador chileno aparece
entrampado en un círculo vicioso de raíz política y de múltiples aristas. Los partidos políticos
no tienen mayor interés en resolver estos problemas, por temor a generar competidores
locales. Los Intendentes y Secretarios Regionales Ministeriales, así como los candidatos al
Congreso y los Municipios, se han designado hasta ahora en Santiago, esencialmente por
criterios de balance político partidista. Por su parte, muchos Alcaldes recurren al clientelismo
como forma de asegurar la siguiente reelección, lo cual empeora los problemas de gestión. Se
plantea que los cuatro pasos que se deben seguir ordenadamente para la descentralización
del país son: el fortalecimiento del capital humano, la desconcentración presupuestal
administrativa, la descentralización fiscal, y la descentralización política. Esto porque es sabido
que la descentralización no es la panacea, y hay que contemplar los pros y los contras de la
16
medida. Además, no hay una adecuada rendición de cuentas a los ciudadanos locales, ni
tampoco hay muchas organizaciones de la ciudadanía local que exijan esta rendición de
cuentas. Otro artículo interesante es la propuesta para la creación de un sistema de alta
dirección pública municipal (SADPM), para lo que se plantea conocer las percepciones
municipales respecto a la formación, selección y evaluación de sus directivos, además de las
competencias necesarias con que deben cumplir los directivos respecto a los municipios.
El ICHEM presenta en su sitio web una serie de noticias, columnas de opinión, estudios,
documentos de trabajo, y además una revista llamada “Revista Iberoamericana de Estudios
Municipales” que aluden a la temática municipal y a la descentralización como forma de
desarrollar el país. Plantean claramente la urgencia de impulsar la reforma municipal en Chile
entendiendo el fortalecimiento de los municipios y la reversión de la inequidad de las
capacidades existentes como una tarea ineludible, pues en ellos descansa, en gran parte, el
aseguramiento de los procesos de gobernabilidad y calidad de nuestra democracia. De este
modo el ICHEM se posiciona como un centro de pensamiento propositivo respecto a los
diferentes aspectos que contemplaría una reforma municipal en Chile. Sostienen que el
principal problema que enfrentan las municipalidades chilenas es la débil autonomía y la
excesiva intromisión del gobierno central y los ministerios sectoriales, tanto en las
competencias locales compartidas como, incluso, en las consideradas exclusivas. Los
ministerios establecen políticas estandarizadas diseñadas centralmente y hacen de los
municipios meros ejecutores, con muy limitada flexibilidad para ajustar esas políticas.
Describen como un segundo y severo problema, las reducidas capacidades financieras
municipales en relación con la amplitud de las competencias, con las variadas tareas que les
asigna el gobierno central y con las crecientes demandas de la ciudadanía. Recuérdese que las
municipalidades cuentan con el 13% de los recursos del gobierno general con los que deben
financiar al 54% del personal del Estado. Y como un tercero, el marcado sesgo sectorial de las
políticas públicas nacionales, donde cada ministerio establece sus propias políticas y asigna
tareas a los municipios sin suficiente coordinación con otros ministerios y sin tener en cuenta
las limitaciones de personal y recursos, en especial, de las municipalidades intermedias y
pequeñas. De este modo, se desperdicia el potencial de desarrollo endógeno presente en los
territorios y se desincentivan los emprendimientos locales que pueden generar “empleo
decente” e ingresos propios.
El Centro de Políticas Públicas de la Universidad Católica trabaja el tema municipal y local de
manera coordinada con otros centros de estudios y municipios. Aparecen productos de sus
vínculos institucionales en documentos de su base de datos. Así, junto a expansiva realizan el
estudio complejo de reforma municipal (“la Reforma Municipal en la mira”); y han participado
junto al centro de sistemas públicos de ingeniería de la Universidad de Chile, y la ASCHM en
seminarios sobre reforma y descentralización. Tienen un programa llamado PuenteUC, que
relaciona a la Universidad con Municipios del país, en una relación simbiótica de aprendizaje
entre alumnos, funcionarios y autoridades municipales.
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Los centros de pensamiento universitario se posicionan como un bloque que genera
conocimiento técnico sobre la temática de la modernización del estado y la reforma municipal.
En este sentido, todos ellos se encuentran insertos dentro de un pensamiento que aboga por
la descentralización y modernización del aparato público. Sin embargo, para llevarlo a cabo,
algunos de ellos tienden a tener una visión en la que prima una mirada gerencialista, en la que
se aboga por desarrollar lo local pero aumentando los mecanismos de control existentes hoy
en día. En cambio, otros, optan por elevar los niveles de autonomía y libertad, otorgándole
mayores capacidades a las bases.
El siguiente mapa sitúa los centros de pensamiento en relación a las variables expuestas más
arriba.
18
3) Se encuentran 2 ONGs (Libertades Ciudadanas, Cordillera) que de alguna manera
tratan la temática municipal.
La primera es Libertades Ciudadanas. En su sitio web se encuentran diversos documentos que
aluden a temáticas municipales y desarrollo territorial, sin embargo son documentos y
estudios que no han sido realizados por la corporación, sino que toman prestadas estudios y
documentos de diversas fuentes y organismo que han escrito sobre el tema. Se desprende
entonces que pese a no generar conocimiento respecto a las temáticas en cuestión está
interesados en ellas.
La segunda es la ONG CORDILLERA, que analiza el quehacer del nivel local municipal. Una de
sus líneas de acción es “Gobierno Local y Participación”, por lo que tiene como objetivo
acercar a la ciudadanía a los municipios y viceversa. En coherencia con sus objetivos, existen
en el sitio diversos documentos sobre participación ciudadana comunal. Entre ellos el set
“Espacios y herramientas de participación ciudadana en el Municipio” y el “Planes de
desarrollo comunal y participación ciudadana: ¿instrumentos de participación o participación
instrumental? Pese a la generación de conocimiento y a la promoción del desarrollo local, no
tratan el tema específico de la modernización o reforma municipal. Más bien apuestan por una
mirada desde el desarrollo local a partir de incrementar los niveles de participación social.
Ambas ONGs se localizan dentro de una perspectiva localista en la que se defiende la
importancia de brindar mayores niveles de autonomía al nivel local- municipal para poder
desarrollar los territorios y al mismo tiempo, al reforzar los vínculos de cercanía entre
municipio- vecino- aumentar los niveles de participación ciudadana.
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Se presenta el mapa que grafica las posiciones de las dos ONGs según las variables en un inicio
descritas.
20
4) Existen 4 Organismos Internacionales (CEPAL, PNUD, FLACSO) que trabajan temas
de descentralización y modernización municipal.
En el sitio de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) se encuentran diversos
estudios sobre municipalidades, gestión, financiamiento, desarrollo local, entre otros, entre las
que se destaca el de Patricia Cortés del año 2005, “El sistema municipal y la superación de la
pobreza y precariedad urbana en Chile”. Su objetivo es identificar las capacidades, fortalezas y
debilidades que presenta el sistema municipal del país, para desarrollar y colaborar en
acciones y programas para la superación de la pobreza. La principal conclusión del análisis es
reconocer que a partir de los esfuerzos impulsados desde los gobiernos de la Concertación, el
Estado Chileno ha demostrado efectividad en términos de superación de la pobreza, sin
embargo, la concentración del ingreso continúa siendo un problema grave. Es evidente que no
basta sólo con políticas sociales con las familias como centro. Resulta fundamental desarrollar
condiciones para que los territorios aprovechen sus potencialidades o aquellas que les ofrece
su entorno, de manera que se dinamicen sus economías, se mejoren las oportunidades de
generación de empleo e ingreso para sus pobladores y, por tanto, las municipalidades puedan
efectivizar un mayor esfuerzo fiscal para atender las respectivas demandas sociales. Se puede
decir que no habrá superación de la pobreza mientras no se gesten condiciones estructurales
para la promoción del desarrollo local. El tema pendiente es revertir las brechas sociales y
territoriales persistentes en el país. La tesis que aquí se sostiene es que justamente éste es el
principal desafío actual para consolidar la gobernabilidad democrática y asegurar el paso
definitivo de Chile al mundo desarrollado. De esta forma, pese a que los estudios y
documentos encontrados no son recientes, la CEPAL reconoce la necesidad de descentralizar
el país como forma potenciar el desarrollo social chileno.
En el sitio web del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo aparecen documentos e
investigaciones sobre modernización municipal, sin embargo no son documentos recientes. En
primer lugar se encuentra un documento de trabajo “Descentralizar el Estado desde la Región”
que propone ideas para el fortalecimiento de la democracia y el desarrollo armónico del país1.
En segundo, “Descentralización para el desarrollo humano en Chile: Lecciones y Desafíos del
Proceso”, que es la sistematización de una mesa de trabajo realizada en 1999 en la sede del
PNUD para analizar el proceso de descentralización en Chile después del retorno a la
democracia en 1990. El objetivo fue reflexionar sobre las lecciones aprendidas y los desafíos
pendientes2. En resumen se plantea que el modelo vigente de gestión pública tiene serias
limitaciones y deficiencias, como por ejemplo la no correspondencia ente la integralidad de los
problemas y el carácter sectorializado con que se diseñan las políticas públicas y con el que se
ordena administrativamente el aparato público para dar solución a ellos; o que las metas
ministeriales son fijadas en función de los objetivos segmentados de cada institución y no en
función de metas inter-institucionalmente compartidas. Se sostiene que para hacer frente a
este tipo de deficiencias se necesita una fuerte dosis de voluntad política por parte del
gobierno central y de las regiones y comunas de Chile. No se propone la reforma municipal
1 http://www.pnud.cl/publicaciones/Descentralizar-el-Estado.pdf
2 http://www.pnud.cl/publicaciones/Descentralizar-idh.pdf
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propiamente tal, sino que más bien un cambio en lo relacionado con la programación y gestión
sobre la base de la idea de organizar la oferta pública nacional desde la demanda
regional/local, expresada a través de “programas integrados de desarrollo”. Así, se plantean un
conjunto de medidas que rediseñen el sistema municipal actual, sin hablar de reforma
propiamente tal.
En el sitio de la Facultad Latinoamericana de las Ciencias Sociales (FLACSO) aparece
escasamente el tema de modernización del Estado, sin embargo se encuentran 2 libros que
dicen relación con la temática en cuestión. El primero “Diálogos para la descentralización.
Fomentando la cooperación entre Bolivia, Chile y Perú” (2009), contribuye al fortalecimiento
de capacidades institucionales a través de la cooperación horizontal en materia de
descentralización en un ejercicio participativo entre el mundo gubernamental, el sector
privado y la sociedad civil3. El segundo “Nociones de una ciudadanía que crece” (1998) permite
observar que la estrategia de modernización en marcha en Chile, está siendo impulsada por los
actores políticos desde el Estado y por los grupos dominantes de poder económico, del
conocimiento, de la cultura y de la información. Pero el grueso de la ciudadanía o de la
sociedad civil permanece, todavía, al margen. En otras palabras, en Chile, por mucho que se ha
extendido el mercado y se ha redimensionado el Estado, esos procesos todavía no repercuten
en un fortalecimiento y un engrosamiento real de la ciudadanía4. De esta forma la FLACSO
tampoco posee un tratamiento determinado sobre modernización municipal, pese a que si lo
hace en torno a la modernización del Estado, y así en torno a la descentralización.
Los tres organismos internacionales se pronuncian frente a los temas de modernización del
estado y reforma municipal coyunturalmente, es decir, que intervienen en el campo de
acuerdo a la contingencia sociopolítica del momento, y de acuerdo a intereses personales. Es
decir, la modernización del estado y la municipal, son concebidas como una más dentro de la
infinidad de temáticas que trabajan este tipo de organismos para el desarrollo de los países.
De este modo, se puede sostener que no cuentan con un relato definido respecto al tema,
pues no lo trabajan sistemáticamente a lo largo del tiempo, pese a que sí cuentan con una
posición al respecto.
El siguiente mapa ubica a los organismos internacionales respecto a las variables tratadas en el
resto de los mapas.
3 http://www.flacso.cl/home/index.php/es/libros/246-dialogos-para-la-descentralizacion-fomentando-
la-cooperacion-entre-bolivia-chile-y-peru 4 http://www.flacso.cl/home/index.php/es/libros/743-nociones-de-una-ciudadania-que-crece-
22
23
5) Se encuentra un Organismo Público dedicados a la materia
La Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo (SUBDERE) es el organismo que
promueve el desarrollo territorial, que entrega apoyo y asistencia a las regiones, y que
fomenta y apoya el fortalecimiento de la institucionalidad municipal, de manera de facilitar la
coordinación de los servicios públicos con los municipios y entre éstos. Además administra el
Fondo Común Municipal (FCM), colabora con la gestión territorial de los municipios mediante
el Programa de Mejoramiento Urbano (PMU), manteniendo la cobertura de los planes de
empleo municipal, y administra el Sistema Nacional de Información Municipal (SINIM). De este
modo se puede sostener que no han sido en vano los esfuerzos que ha hecho el estado en
materia modernizadora municipal. En el sitio web se encuentran diversos documentos y
estudios que analizan la historia de la descentralización en Chile, para que a partir de ello se
pueda avanzar en el proceso y decidir hacia dónde queremos ir. En la actualidad la SUBDERE
genera el Manual de Gestión Municipal, el Fondo de Gestión Municipal, la Carpeta Municipal,
el Banco de Buenas Prácticas Municipales, el Sistema de Información Integrada de Datos
Sociales —junto a Mideplan— y la creación y actualización del Sistema Nacional de Indicadores
Municipales. En este sentido se reconoce la urgencia de avanzar hacia un Estado Regional, en
el que se distinga la heterogeneidad comunal y se evalúe instaurar un marco legal para
contemplar aquellas diferencias. El documento más reciente en la materia data del año 2009 y
es la síntesis de tres mesas de trabajo para discutir y generar acuerdos en torno a la
construcción de un nuevo modelo institucional regional, una reforma municipal que responda
a la heterogeneidad de los municipios y una línea de trabajo con el propósito de diagnosticar
las capacidades presentes en los territorios para profundizar los procesos de descentralización
de manera endógena. El objetivo de implementar esta discusión corresponde a la creación de
una estrategia que, bajo el concepto de “Políticas para la Descentralización”, permitió
sistematizar y difundir los avances obtenidos en materia de descentralización durante el
gobierno de Bachelet y, al mismo tiempo, acordar los lineamientos generales y los pasos
necesarios para seguir profundizando el proceso en curso. Algunas de las propuestas indican
que se debe avanzar en la construcción de un proyecto territorial colectivo que incluya y sea
respetuoso de los intereses locales, incentivar la atracción y mantención de capital humano
acorde con las necesidades de cada región, y establecer reglas e incentivos para el
fortalecimiento de la articulación de actores en pos del desarrollo territorial. Así también, para
avanzar hacia un proceso de descentralización real es necesario entender que las distintas
reformas no deben efectuarse de manera separada y aislada. En este sentido, las lógicas
regionales y locales deben ser complementarias, pues tienen en el territorio una misma unidad
de acción. Además, en las tres mesas se planteó la necesidad de una ley marco, que contenga
los lineamientos y orientaciones necesarias para agilizar y hacer coherente el proceso
descentralizador del país. En suma, en el sitio se tratan temáticas sobre Reforma Municipal,
descentralización y modernización municipal. Existen diversos documentos, estudios,
columnas de opinión que se encargan de las políticas descentralizadores del país y que evalúan
el funcionamiento, financiamiento, y la gestión municipal. En resumidas cuentas la SUBDERE
propone la descentralización como forma de modernizar el Estado. Se puede sintetizar su
planteamiento en 5 grandes líneas: a) Transferencia de Competencias: Pasar de competencias
24
compartidas a exclusivas, mayor autonomía de las competencias compartidas vía proceso de
acreditación entre el sector y cada municipio, y rendición de cuentas de nuevas
responsabilidades. b) Descentralización Fiscal: Aumento progresivo y sostenido de los ingresos
que administra el municipio en función de las nuevas responsabilidades, revisión de
exenciones municipales, mayor flexibilidad en la fijación de tasas y tributos, las nuevas tareas y
programas traspasados contarán con el financiamiento debido, revisión profunda de la
educación y salud municipalizada, incremento del aporte fiscal al FCM, rediseño operacional
del FCM. c) Fortalecimiento de Capacidades Municipales: Adecuación de plantas y organización
interna respetando derechos laborales, selección de cargos estratégicos a través de sistema de
alta dirección pública, creación de Academia de Gestión Regional y Municipal para la
formación y capacitación de funcionarios, aumento de recursos al Sistema Nacional de
Capacitación Municipal. d) Transparencia y Control Ciudadano: Mayores facultades a los
concejales, fortalecimiento de unidades de control interno; nuevo sistema de sanaciones para
autoridades locales. Se observa a partir de esto que la SUBDERE se posiciona claramente a
favor de la descentralización y de la modernización y/o reforma municipal.
De este modo, se puede sostener que la SUBDERE cuenta con una larga trayectoria en el
desarrollo de sus propuestas –pues es el organismo por excelencia encargado del desarrollo
regional del país- y por ende, dispone de un trabajo sistemático en relación a la temática aquí
en cuestión. Además cabe resaltar que no se enmarca dentro de una posición política
particular pues esta varía según el gobierno de turno, pese a que mantiene compromisos,
obligaciones y responsabilidades básicas la naturaleza de sus características. La SUBDERE tiene
relación con todo el resto de los otros agentes claves aquí descritos, pues interactúa con todo
aquél que de alguna u otra forma desarrolle conocimientos o estrategias en pos del desarrollo
regional y local.
6) Se encontraron 3 Comisiones de Trabajo que trabajan la temática en cuestión
Los Grupos Tantauco –grupo de profesionales que trabajaron durante dos año para la
elaboración del programa de gobierno del presidente Sebastián Piñera- cuenta con dos claras
líneas de trabajo. Por un lado realiza un diagnóstico general de la situación actual de las
municipalidades chilenas, esto en relación a la fiscalización, a los principales problemas que
afectan su buen funcionamiento, y a los diferentes traspasos y servicios de las que son
responsables las municipalidades. Por otro, realizan una propuesta para el mejoramiento del
funcionamiento municipal, que cuenta con cuatro ejes. El primero dice relación con el
reconocimiento de la heterogeneidad municipal. Esto es en cuanto a crear y trabajar según
tipologías municipales de acuerdo a las distintas características y realidades territoriales-
asociativismo. El segundo, tiene que ver con promover la autonomía municipal en relación a:
las plantas municipales (aprobación de la ley 121), a la existencia de ministerios normativos y
no operativos (evitar la duplicidad de funciones), a derogar la ley de urbanismo y tránsito en
favor de los municipios, y al traspaso de los fondos sectoriales. El tercero es lo relativo al
financiamiento. Se propone en primer lugar, permitir el endeudamiento sólo para algunos
municipios. En segundo, que las patentes mineras sean invertidas en las mismas comunas. En
25
tercero que exista compensación por impuestos territoriales y por derechos de aseo. En
cuarto aumentar el aporte al Fonda Común Municipal, y en quinto y último lugar, rediseñar el
FCM. El cuarto eje abarca grandes temas como por ejemplo salud, educación, empleabilidad y
seguridad, pero no se proponen grandes cambios en ninguno de ellos. Así los grupos Tantauco
apuestan claramente por la modernización municipal y la descentralización del estado.
Se sabe que el grupo Océanos Azules- grupo de profesionales que trabajó en la elaboración del
programa de gobierno del candidato a la presidencia Eduardo Frei- trabaja la temática de la
modernización municipal y la descentralización del estado a partir del programa de gobierno
de Eduardo Frei en el año 2009. Sin embargo no se ha podido recabar información ni
documentos que esbocen su postura respecto al tema.
El Consorcio para la Reforma del Estado propone un conjunto de reformas a nivel local con
metas claras para la descentralización del país. Pese a no proponer explícitamente la reforma
municipal, sostienen que una reforma del estado no puede dejar de lado el proceso
descentralizador, pues eso conllevaría al estancamiento de las políticas públicas del país. En
sus planteamientos se establecen 3 grandes líneas de diseño municipal que permitan
modernizar el sistema. Estas son: a) Una “organización interna” pro eficiencia y democracia,
con herramientas e instrumentos que faciliten su gestión. b) Un sistema de evaluación del
desempeño institucional pertinente, confiable y significativo, no distorsionador, que oriente la
gestión y facilite el apoyo y la rendición de cuentas. c) Una mejor estructura de Personal con
mayor profesionalización de los recursos humanos y flexibilidad en su gestión. Plantean una
serie de otros temas como por ejemplo propuestas concretas para la autonomía y el
financiamiento de los municipios, y un nuevo sistema integral de gestión municipal. En suma,
plantean como urgente el establecimiento de una nueva estructura organizacional para las
municipalidades chilenas para que puedan adaptarse y sean flexibles en los nuevos procesos
de modernización del estado.
Estos tres tipos de actores, que se enmarcan dentro de las llamadas “comisiones de trabajo”,
se posicionan dentro del mapa general de actores, de manera coyuntural, es decir, trabajan la
temática de la descentralización y modernización del estado esporádicamente, según la
contingencia sociopolítica y según demandas externas. Por lo mismo son actores que no
cuentan con sistematicidad en sus propuestas ni con trayectoria en el tiempo, pero que sin
embargo, disponen de poder e injerencia política, pues son ellos los agentes técnicos detrás de
los distintos programas de gobierno.
7) Partidos Políticos
En ninguno de los sitios web de los distintos Partidos Políticos (Unión Democrática
Independiente- Renovación Nacional- Partido Demócrata Cristiano- Partido Por la Democracia-
Partido Socialista- Partido Regionalista de los Independientes -Partido Radical Social
Demócrata- Partido Humanista- Partido Comunista-) se encuentran estudios o documentos
sobre reforma municipal o descentralización. En algunos (PRI- PH- PC- PPD) se presentan
26
columnas de opinión o postulados dentro de sus principios que indican la importancia de la
descentralización y la modernización municipal para potenciar el desarrollo regional y local del
país. Sin embargo no es suficiente para clasificarlos en una posición determinada respecto al
tema.
8) Existen dos Organismos Asociativos Municipales, la Asociación Chilena de
Municipalidades (ACHM) y la ASEMUCH (Confederación Nacional de Funcionarios
Municipales)
Se observa que la ACHM presenta en su sitio web algunas reflexiones sobre la necesidad de
impulsar una reforma municipal como vía para el desarrollo del país. Aparecen básicamente
recomendaciones de comportamiento legal y reflexiones jurídicas con respecto a temas
específicos. Se encuentran presentaciones sobre el tema adjudicadas a la institución, en
seminarios convocados por otros actores (como por ejemplo el Centros de Políticas Públicas de
la Universidad Católica y el Centro de Sistemas Públicos de la Universidad de Chile). Se observa
la clara propuesta de impulsar la Reforma Municipal. Los principales ejes temáticos de la
Reforma son: a) Facultades y Competencias: Paso de administraciones comunales a gobiernos
locales; institucionalización de la participación de la sociedad civil; transferencia de programas
sociales (debidamente financiados), promulgar una Ley Marco de descentralización, mayores
competencias socio-culturales. b) Financiamiento: Capacidad emprendedora municipal para
fortalecer alianza público-privada; educación y salud financiados en un 100% desde el Estado;
políticas de modernización en recursos humanos (dignificación de funciones de trabajadores
municipales); gestión territorial con el debido compromiso ambiental; asociativismo municipal
que permite hacer economía de escala en los servicios erogados. c) Participación Ciudadana
que permita al ciudadano ser responsable de sus derechos y deberes.
Por su parte la ASEMUCH se posiciona como un actor político relevante para impulsar la
Reforma Municipal del país, ya que contempla a la gran mayoría de los funcionarios
municipales del país. Sin embargo la información disponible en la web es mínima y si bien tiene
un apartado preciso referido a la reforma municipal en su banner, este contiene sólo
información referida al artículo 110 de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades (Ley
18695). Se abordan temas respecto de la organización interna, del personal y de la carrera
funcionaria, de la creación y supresión de empleos, de materia de remuneraciones, de
negociación colectiva, y de capacitación y perfeccionamiento. La principal preocupación del
sector es que la futura reforma municipal pueda entregar un marco de modos, requisitos y
limitaciones para el perfil de competencia de funcionarios municipales, que pueda significar la
salida de “miles de colegas” de sus puestos de trabajo. En este sentido, la propuesta sólo
abarca las temáticas de la incumbencia de los funcionarios municipales, y no proponen
reflexiones, propuestas o líneas de acción en general.
Estos dos organismos se caracterizan por constituirse como organismos para la defensa de los
intereses municipales. Al mismo tiempo se constituyen como interlocutores entre la SUBDERE
y los miembros del sector municipal. A pesar de contar con sistematicidad y trayectoria en sus
propuestas, transitan entre distintas tendencias políticas según la contingencia. Por lo mismo,
27
pese a inscribirse en una posición que es partidaria a la reforma del estado y a la municipal, sus
propuestas varían en diferentes matices. En este sentido, se puede sostener que las
propuestas de la ASEMUCH emergen con el objetivo de velar por los intereses de los
funcionarios municipales y para proteger las condiciones sociolaborales de los mismos, más
allá de defender una postura determinada en cuanto a lo que la reforma municipal respecta.
En cambio, a través de la bibliografía revisada, se observa que las propuestas de la ACHM se
caracterizan por ser localistas y al mismo tiempo generenciales en lo que se refiere a la gestión
municipal.
9) Respecto a la información recabada sobre Opinión Pública/ Sociedad Civil.
No existe mayor información sobre la posición específica que tiene la opinión pública en
cuanto a la necesidad de modernizar las municipalidades chilenas. Solamente se encuentran
diferentes encuestas que en ciertas preguntas logran evaluar el quehacer municipal. En esta
línea, en el sitio web del CEP se encuentra un estudio llamado “Percepciones acerca del
municipio. Continuidad y Cambios”, que analiza los principales resultados de la temática
municipal incluida en la encuesta nacional de opinión pública efectuada por el CEP durante el
segundo semestre de 1995. Los resultados indican que a pesar que el sistema municipal
maneja recursos que no alcanzan al 10% del sector público centralizado, los resultados de la
encuesta indican que su presencia en todos los rincones del país hace que sea la "cara visible y
cercana" del Estado. De esta manera, el 62% de las personas encuestadas afirmó que el
municipio es la institución que tiene mayor capacidad para solucionar los problemas locales.
En relación con las preocupaciones locales, la lucha contra la pobreza y la delincuencia son las
tareas prioritarias que la opinión pública les asigna a las autoridades municipales a lo largo de
todo el país. En otras palabras, se le pide al municipio que provea ciertos servicios que no se
han obtenido adecuadamente por otras vías.
Finalmente, en lo que concierne a la gestión municipal, en general se tiende a considerar que
ésta se ha mantenido igual en los últimos cuatro años. Sin embargo, en comunas de mayor
tamaño poblacional la población reconoce avances en la gestión municipal, mientras que en
las pequeñas hay mayor escepticismo al respecto. En base a estos datos se observa que pese a
existir información respecto a las percepciones ciudadanas sobre los municipios, hasta hoy no
existe información acerca de la opinión de la ciudadanía respecto a la estructura y organización
del sistema municipal.
10) Discursos Presidenciales
Se observa que el discurso presidencial del 2010 abarca las temáticas referidas a la
descentralización del Estado y a la modernización municipal. Sebastián Piñera anunció para su
gobierno una profunda revolución descentralizadora, que consistía en transferir poder efectivo
a las regiones y a los municipios, a través de la transferencia de funciones, atribuciones y
recursos, desde el gobierno central a los gobiernos regionales y comunales, en un contexto de
mayor flexibilidad y autonomía en su gestión y plantas de personal, respetando los legítimos
28
derechos de los funcionarios municipales. Además anunció la implementación de la elección
directa de los consejeros regionales, y un principio de doble subsidiariedad. Es decir que
aquellas tareas que sean realizadas de mejor manera por los gobiernos regionales que por el
gobierno central, serán de competencia de las regiones. Y en la misma lógica, las tareas que
sean realizadas de mejor manera por los municipios que por los gobiernos regionales, serán
de competencia de los municipios. Además se anunció la promoción de mejor gestión y
transparencia, a través de la Academia de Gestión Regional y Municipal, que por medio de
convenios con las universidades e institutos regionales, formarán y capacitarán a los
funcionarios municipales. Se declara la constitución de un sistema de alta dirección pública
para los cargos claves a nivel regional y comunal, además del fortalecimiento de la
participación y la fiscalización de los consejos comunales y de la comunidad.
El discurso presidencial para el año 2011 repite varios de los puntos abordados en el año
anterior. Sebastián Piñera sostiene que se está avanzando en materia de regionalización,
aclarando que cada región tiene su propio Plan de Desarrollo Regional (instrumentos que
fueron elaborados con las regiones y que se hacen cargo de los principales desafíos de cada
una de ellas y comprometen altos niveles de inversión). Además se declara que el 2011 el
FNDR duplicó sus recursos (840 mil millones de pesos). Se anuncia al igual que en el año
anterior que se modernizarán los gobiernos regionales y comunales incorporando la elección
directa de los consejeros regionales, y que se incorporará la Alta Dirección Pública para cargos
claves, al mismo tiempo de otorgar cursos de formación y capacitación para los funcionarios
municipales.
A través de los discursos presidenciales se observa que la modernización municipal y la
descentralización es un tema que no puede dejar de ser tocado pues tiene directa relación con
el desarrollo territorial local del país, así como también con la calidad de la democracia. Sin
embargo, se observa cómo las medidas anunciadas por el presidente en esta materia se
repiten en los discursos de ambos años, lo que lleva a intuir que no se ha tenido la voluntad
política necesaria para realizar avances contundentes en ninguno de los puntos pendientes.
Al revisar los agentes que se involucran de alguna u otra manera con el tema de la
modernización del Estado y la Reforma Municipal, se observa que, en general, son muy pocos
los que trabajan sistemáticamente elaborando estudios o investigaciones en la materia, y más
bien pareciera que esbozan sus perspectivas y análisis de acuerdo a contingencias
sociopolíticas particulares. Pese a esta dispersión del conocimiento sobre la temática
municipal y la falta de existencia de un relato común que logre hilvanar las diferentes posturas
de los distintos agentes relevantes, no existen posturas directamente contrarias en la
temática. Esto, en el sentido que todas ellas creen indispensable la modernización del aparato
estatal para el desarrollo del país, a pesar de la gama de matices que existe en cuanto al modo
de llevarla a cabo.
Se espera que a partir de la identificación de los principales agentes inmiscuidos en el tema
municipal, y del reconocimiento de sus estudios e investigaciones desarrollados en el tiempo,
se pueda caracterizar quiénes son, y cómo son sus propuestas, para así establecer el primer
29
paso para generar una red de asociatividad entre quienes consideran la reforma del estado
como una necesidad primigenia para el desarrollo de la nación. De este modo, en un futuro
cercano, se podrá construir un relato sólido y contundente que permitirá posicionar la
reforma municipal dentro de la agenda nacional con la importancia que merece.
B) Análisis jurídico relativo a la problemática del sistema
municipal. La Constitución y las leyes
Para encabezar un proceso de reforma municipal que permita crear una municipalidad
moderna y eficiente, en la que rijan los principios de transparencia, participación ciudadana y
gestión moderna, es necesario someter a evaluación la normativa municipal y decidir si ésta
está preparada para enfrentar este proceso de cambios. Solo así se podrá comenzar con
reformas constitucionales y legales, que preparen la senda de modernización de nuestras
comunas. De esta manera, el presente apartado busca hacer una radiografía al sistema jurídico
que regula actualmente el sistema municipal chileno y servir de base a un futuro debate sobre
posibles modificaciones normativas necesarias para un proceso de reforma.
El objetivo de la presente dimensión es determinar lo que el Municipio ha sido y lo que es en la
actualidad, con el fin de discutir sobre lo que el Municipio puede llegar a ser. Se busca
entender las bases constitucionales actuales del sistema municipal chileno mediante el estudio
de su evolución histórica y el análisis del ordenamiento municipal vigente. El estudio del
pasado nos ayudará, sin lugar a dudas, a comprender el presente y a proyectar el futuro,
gracias a lo cual las instituciones jurídicas podrán lograr la evolución necesaria para el mejor
cumplimiento de sus fines
Breve Historia del Sistema Municipal Chileno
A diferencia de otros países, en Chile el municipio responde a un concepto de orden político y
administrativo del Estado y no a una organización funcional de origen natural para atender las
necesidades comunales. Se diferencia así de la ciudad que expresa un concepto
sociogeográfico de origen natural. Si bien el valor del municipio varía en cada país,
identificamos una serie de características comunes que tienen su origen en Roma y que con los
años sufrieron un proceso histórico, político y jurídico que les brindó su identidad y actual
estructura.
Como lo señala el preámbulo de la Carta de la Autonomía Municipal Iberoamericana, firmada
en Caracas, Venezuela, el 22 de noviembre de 1990, “el municipio iberoamericano tiene su
origen en el municipio aparecido en Castilla por los siglos X y XI, desde donde fue trasplantado
con renovada savia y vigor a las tierras americanas, desempeñando un protagonismo
sociopolítico de primer rango en los momentos claves de la fundación de las ciudades y en el
30
proceso emancipador, que alumbraría las nuevas repúblicas constituyentes de la comunidad
hispana de naciones” (Transcrito por Hernández, 2003: 302 y s.).
En América la situación de los municipios sufrió una evolución bastante distinta a la vivida en
Europa (el municipio o ayuntamiento español en Europa se encontraba en esa época en plena
decadencia), a pesar de haber sido un sistema completamente importado desde la península,
que no fue influenciado por la organización que poseían los pueblos originarios a la llegada de
los conquistadores. Los españoles no sólo cumplieron una tarea evangelizadora, sino que
diseminaron sus leyes por el continente creando instituciones y una normativa desconocida
hasta ese entonces, que regula la vida de Latinoamérica hasta nuestros días. Es así como
identificamos en el municipio americano un origen legal, como lo fueron las designaciones de
los cabildos, símbolo del poder civil. El trazado de la ciudad y la fundación del cabildo eran para
Ponce (1946) casi simultáneos, lo cual “... tenía que suceder así, porque los fundadores de las
ciudades coloniales eran personas que tenían ya conocimiento de estas instituciones y habían
vivido en España a su amparo y beneficios” (p. 18).
La tradición jurídica española arraigada en el continente americano y la costumbre del trabajo
de los cabildos, como organizaciones a través de las cuales la comunidad podía expresar su
voluntad en casos de necesidad y en los que la voz del rey no podía ser escuchada con la
inmediatez requerida, los transformaron en las catapultas a través de los cuales se lanzaron los
primeros gritos de independencia. Fue así como, según Ponce (1946), “el Cabildo de Santiago
fue el promotor de nuestra independencia y en los Cabildos de la Colonia fue donde hicieron
escuela la mayoría de los hombres que sirvieron a la República. La Municipalidad es, ayer como
hoy, inspiradora del civismo, es la cuna de la democracia” (p. 26). Fue así como los cabildos
crearon libertad para los países de América, tal como en la Edad Media crearon libertad en las
ciudades.
Chile se caracteriza en sus primeros años de vida independiente en una constante búsqueda
de regulación política, teniendo que pasar por muchos ensayos y textos constitucionales que
no lograron satisfacer las necesidades democráticas de la población o fueron incapaces de
adaptarse a un pueblo con una escasa educación cívica, pero, a su vez, celoso de su libertad de
autogobernarse.
Cabe señalar que el congreso de 1811 tomó dos iniciativas importantes en temas de
participación y gobierno local. En primer lugar, incitó al pueblo a dar su opinión sobre los actos
de gobierno, ordenando incluso que las actas de las sesiones de los cabildos se colocaran en
lugar público. En cuanto a la administración local, dispuso la elección popular de los cargos del
cabildo, prohibiendo en lo sucesivo su venta en pública subasta, con lo cual se les devolvió
forma democrática (Campos, 1992: 409).
El 17 de marzo de 1814 se ratificó, en pleno conflicto armado con España y con la finalidad de
radicar en una sola persona las facultades de gobierno, un nuevo reglamento constitucional
para el gobierno provisorio sin hacerse mención importante de los cabildos. Sin embargo, es el
primer texto constitucional chileno que utiliza la palabra municipalidad. Si bien no las define ni
31
hace mención alguna sobre su organización, señala en el artículo 5 que ellas junto al Senado
serán las responsables de decidir la continuación o nueva elección del Director Supremo.
El Proyecto de Constitución Provisoria para el Estado de Chile, sancionado y jurado
solemnemente el 23 de octubre de 18185, fue el que por primera vez se preocupa de la
organización de las municipalidades, dedicándole en el Capítulo VI “De los Cabildos” 11
artículos. Dictado bajo el gobierno del Director Supremo Bernardo O´Higgins y sólo después de
algunos meses de la declaración de independencia, buscó dar al cabildo una forma
constitucional. Sin embargo, y con el fin de impedir todo intento de rebelión en contra del
gobierno, la constitución consagró un gran control del gobierno sobre los cabildos, dejándolos
bajo la dependencia directa del gobernador o teniente gobernador respectivo, los que debían
tratarlos con la atención debida.
Posteriormente, se promulga una nueva constitución el 29 de diciembre de 1823, que se
transformó en la primera constitución aprobada por una asamblea constituyente. Redactada
casi en su totalidad por Juan Egaña, su contenido reproduce en gran parte su proyecto de
constitución de 1813 (Campos, 1992: 344 y s.). Denominada constitución moralista se refirió
en su título XIX, artículos 215 al 224, con precisión a las ya únicamente denominadas
municipalidades, pasando al desuso el término cabildos. Dispuso los lugares donde debía
existir una municipalidad, ordenando una para cada delegación y una para cada subdelegación
de importancia. A cargo de ellas designó a regidores que no podían exceder de doce ni ser
inferiores a siete y a dos alcaldes o al menos uno, si la situación así lo ameritaba. Se
establecieron consejos departamentales encargados de nombrar a las autoridades municipales
y de servir de censor de ellas, a fin de informar de su actuar a los respectivos poderes y en
casos graves, aún poder destituirlos, para lo cual requerían de un quórum especial de dos
tercios.
Digna de mención es la enumeración taxativa realizada en el artículo 220 de las atribuciones
de alcaldes y regidores, que comprende asuntos de interés comunal, administrativo,
económico y de justicia, incluyendo por cierto el cuidado de la moralidad pública. Función de
los alcaldes era la administración de justicia ordinaria en los lugares en los que no actuaba juez
de esta clase, y en caso de existir cumplían el rol de conciliadores. A cada regidor por orden de
precedencia se encomendaron funciones determinadas, abarcando las más diversas. Se les
premiaba con emolumentos provenientes de los servicios que prestaban, siendo también
penados si no los desempeñaban adecuadamente. Los demás miembros del municipio estaban
encargados de la suplencia o en términos amplios de cooperar en la realización de las tareas
encomendadas, lo que no impide el conocimiento y deliberación de los asuntos en asamblea.
En 1826 inundan nuestro país las ideas de constituir en Chile una federación. El 27 de julio de
1826 se sancionó como ley de la República la elección popular de las autoridades comunales,
la que se realizaría en la misma forma y fecha que la de los gobernadores, cuya elección
también se definió de carácter popular, encargándose a los cabildos su convocación. Otra ley
dictada el 16 de diciembre de 1826 declaró irrenunciable todo empleo municipal.
5 El texto fue promulgado el 8 de agosto de 1818 y publicado el 10 del mismo mes y año.
32
La Constitución liberal de 1828 constituye el último intento de federalizar Chile y en lo que
respecta a la administración local, que fue regulada en el capítulo X, título “De las
Municipalidades”, artículos 121 al 122, le otorga bastante autonomía a la municipalidad,
confirmando la elección popular de sus autoridades y manteniendo el número de los regidores
fijados en 1823, vale decir, entre siete y doce. Definió al igual que su predecesora las
atribuciones de las municipalidades en forma taxativa, las que se refieren a asuntos de interés
comunal de índole administrativa, la promoción de la agricultura, la industria y el comercio y la
formación de sus propios reglamentos municipales, no haciendo mención de su histórica
función judicial.
La falta de maduración política del país y la nula preparación de su población para hacer frente
al serio desafío de guiar en forma independiente los destinos de una nación le hicieron
naufragar por aguas turbulentas por más de dos décadas hasta encontrar el sistema
constitucional que convenía a sus tradiciones y cultura. Hasta 1833 sucedieron numerosos
ensayos o códigos constitucionales, de los cuales algunos nunca rigieron, siendo para muchos
la figura del ministro Diego Portales, por su firmeza y determinación, pieza fundamental a la
hora de estabilizar la evolución jurídico-política de Chile (Huneeus Gana, 1933: 25 y s.).
Demostrando una vez más su importancia en la política nacional, fue el cabildo de Santiago,
quien reviviendo antiguas prácticas en desuso, manifestó al gobierno el 17 de febrero de 1831
la necesidad de reformar la Constitución de 1828, por no ajustarse ésta al estado social del
país. La Constitución de 1833 se refiere a las municipalidades en el capítulo IX, en el título “De
las Municipalidades”, artículos 122 al 131, dando a entender, como lo establece el jurista
Manuel Carrasco Albano (1874), que son uno de los varios cuerpos o agentes con que el poder
ejecutivo administra y gobierna el Estado (p. 163).
En lo sustancial la Constitución de 1833 mantuvo las atribuciones de las municipalidades
consagradas en los textos de 1823 y 1828, siendo importante de destacar la facultad de poder
dirigir peticiones al congreso cada año y la de proponer al gobierno supremo medidas
administrativas conducentes al bien general del departamento. Además, pueden formar
ordenanzas municipales para el mejor cumplimiento de sus tareas, las que requieren la
aprobación previa del Presidente de la República. La constitución dispuso los lugares donde
debía existir una municipalidad, ordenando una en todas las capitales de departamento y en
las demás poblaciones que defina el Presidente de la República, previa consulta a su Consejo
de Estado. El número de alcaldes y regidores debía ser determinado por ley, en razón del
número de habitantes o del territorio. Consagró, además, la elección popular de los regidores,
estableciéndoles un período de duración de tres años. Por el contrario, diferenciando
claramente los cargos, dejó a la ley la misión de definir la forma de elegir a los alcaldes. Otro
aspecto digno de destacar, es el hecho de establecer por primera vez los requisitos para ser
elegido alcalde o regidor, para lo cual exigía ciudadanía y al menos cinco años de vecindad en
el territorio de la municipalidad.
Las municipalidades quedan completamente supeditadas al poder ejecutivo a través de la
figura del gobernador, que es el jefe superior de las municipalidades del departamento y
33
presidente de la que exista en su capital. En las otras municipalidades del departamento serán
los subdelegados quienes estén encargados de presidirlas. Los acuerdos y las resoluciones de
la municipalidad deben ser puestos en conocimiento del gobernador o del subdelegado en su
caso, quien goza de la facultad de suspender su ejecución si encontrare que perjudica el orden
público. Finalmente, la Constitución señala que los cargos municipales serán de carácter
concejil, vale decir, serán gratuitos y obligatorios, no pudiendo nadie excusarse sin tener causa
señalada por la ley, y se deja a una ley especial la regulación del gobierno interior de las
municipalidades.
Durante todos esos años de vida independiente el fundamento jurídico de las corporaciones
municipales es de base casi exclusivamente constitucional, no existiendo claridad respecto de
las normas aplicables. Como señala Valdebenito (1973) “la dictación de la ley de 8 de
noviembre de 1854 marca el término de ese largo período de transición en que, la falta de una
reglamentación integral adecuada sobre la materia, determina la imprecisión y el desorden (p.
33).
Con la promulgación de su primera Ley Orgánica se inició en Chile el régimen legal de las
municipalidades. Esta norma legal se caracterizaba por la centralización y dependencia de los
municipios al gobierno central, cuyas autoridades ejercían una gran influencia en su actuar.6
Los servicios a nivel local se encontraban bajo la dirección de los intendentes, gobernadores y
subdelegados, agentes de confianza del Presidente de la República a lo largo y ancho del país.
Se disponía la existencia de una municipalidad por cada departamento y en las demás
poblaciones que el Presidente de la República dispusiera. El gobernador o subdelegado era el
representante judicial y extrajudicial de la municipalidad y la presidía con derecho a voz y voto,
contando, además, con el derecho a veto absoluto de toda resolución que estimara a su juicio
contraria a los intereses de la nación. Gozaba, también, de la facultad de multar a los regidores
inasistentes a la sesión. El Presidente de la República contaba, a su vez, con otras múltiples
herramientas para influir en los municipios, siendo el encargado de aprobar sus presupuestos,
ordenanzas, de autorizar las enajenaciones de propiedades y empréstitos, etc.
Las municipalidades se convertían de esta forma en corporaciones permanentes de carácter
consultivo, a las que con frecuencia se recurría para encubrir o amparar los abusos de todo
género que se cometían en aquellos años en materia electoral. Los regidores eran elegidos en
votación popular directa y duraban tres años en sus funciones. El número de regidores variaba
según el número de habitantes del territorio municipal y junto a ellos había en cada municipio
tres alcaldes y el gobernador o subdelegado. Importante de destacar es la acción popular de
reclamación que disponía la ley para protestar ante todo acuerdo o resolución ilegal,
pudiéndose incluso recurrir ante el Consejo de Estado en los casos que la Municipalidad
6 Manuel Montt, Presidente de la República en ese entonces, desconfiaba de la capacidad de las
autoridades locales para administrar descentralizadamente el país, por lo que se preocupó de que el proyecto aprobado por el Congreso, si bien permitiera confiar los servicios locales a los municipios, facultara al ejecutivo para dirigir y controlar sus actividades, lo que se materializó en la ley de 1854 al confiar a intendentes, gobernadores y subdelegados la presidencia de la municipalidad, con derecho a voto en sus deliberaciones (Soto Araya, 1992: 22).
34
rechazaba el recurso. En lo que respecta a las atribuciones municipales, esta ley se encargó de
clarificar la competencia municipal, reglamentándola en términos amplios, recopilando así
diversas facultades dispersas en otros textos legales.
Los alcaldes fuera de las funciones en su calidad de miembro de la municipalidad ejercen el
cargo de jueces de policía local, salvo que se haya designado uno al efecto o que tales
funciones sean ejercidas por un juez letrado. Además, forman junto con el presidente de la
municipalidad (gobernador o subdelegado) y con el procurador municipal la denominada
Comisión de Alcaldes, que se encarga principalmente de ejercer los negocios urgentes de la
corporación durante su receso. Las municipalidades de departamento o territorio municipal se
componen del gobernador o subdelegado, tres alcaldes y cinco regidores. Sobre sesenta mil
habitantes se nombran dos regidores más por cada veinte mil habitantes. Finalmente, se
compondrán las municipalidades capitales de provincia del gobernador, tres alcaldes y nueve
regidores. Por su parte, Los alcaldes son designados de entre los regidores una vez instalada la
corporación. A pesar que la Constitución de 1833 no se pronunció respecto de la duración del
cargo de alcalde, señalando sólo que los regidores duran tres años, la ley no ha hecho
diferencia y le fijo a ambos una duración de tres años. Respecto a los requisitos para ser
alcalde o regidor la ley incorpora el tener veinticinco años de edad, excluyendo con ello a los
casados que sólo necesitaban veintiuno para obtener la ciudadanía. Además, incluye una
norma que establece inhabilidades con el cargo (Lastarria, 1906: 429 y ss.).
La ley orgánica de municipalidades, exagerando la función del gobernador de jefe superior de
las municipalidades del departamento, le entregó una serie de atribuciones a fin de ejecutar
todos los actos de la administración municipal, como se desprende del artículo 31, título IV de
la ley. El gobernador queda así encargado, entre otras cosas, de promulgar las ordenanzas y
reglamentos, ejecutarlos y cumplir los acuerdos municipales, administrar las propiedades,
inspeccionar a los empleados, formar los presupuestos y cuentas de inversión y nombrar y
remover a todos los empleados municipales con acuerdo de la corporación. Esta ley aumenta
peligrosamente la dependencia de las municipalidades al poder ejecutivo consagrada en la
constitución, atentando con el principio de que la municipalidad debe estar en relación con el
ejecutivo y no bajo su dependencia.
Tal como lo plantea Jorge Huneeus (1880), se detecta una inconstitucionalidad en la ley de
municipalidades al convertir a los gobernadores y subdelegados en verdaderos miembros de la
municipalidad, dotándoles de derecho de voz y voto, vale decir, las mismas que gozaban los
regidores, siendo, además, los encargados de presidirla. La calidad de presidente de la
municipalidad que le entrega la Constitución a gobernadores y subdelegados en el artículo 127
no implica el hecho de que la constitución haya querido conferirles derecho de voto, tal como
ocurre en otras instituciones, en las que el presidente no vota en ellas. Además, el artículo 123
de la Constitución es bastante claro al señalar que sólo componen las municipalidades alcaldes
y regidores, excluyendo expresamente a quien fue designado para presidirlas (p. 290 y s.).
La segunda Ley Orgánica se dictó en Chile el 12 de septiembre de 1887 y realizó una serie de
modificaciones al sistema municipal, limitando con ello las intromisiones y abusos del gobierno
35
central, sin alcanzar con ello la autonomía. Si bien es cierto, se mantuvo al gobernador a cargo
de presidir las sesiones del municipio, sólo se le dotó de derecho a voz, limitándose, además, el
derecho a veto sólo para aquellas resoluciones contrarias al orden público, para lo cual
contaba con el plazo de tres días. De igual modo, la penalización por inasistencias a las
sesiones pasó a ser una facultad de la corporación y no del gobernador.
La ley intentó repartir los actos administrativos del municipio entre los alcaldes y los
gobernadores. Lamentablemente no definió adecuadamente las atribuciones de cada cual, lo
que produjo una serie de conflictos y dualidad de funciones que muchas veces debieron ser
resueltas por el intendente. En lo que respecta a las atribuciones del municipio, se vislumbra
una marcada tendencia a ampliarlas, incorporando novedosas competencias como la de crear
empleos, contratar empréstitos y la de desempeñar el oficio de Juez de Policía Local. Las
municipalidades continuaban con graves deficiencias en su organización y funcionamiento que
llevaron a algunas de ellas al borde de la quiebra, la que sólo pudieron evitar gracias a la ayuda
del gobierno central.
El 22 de diciembre de 1891 y luego de una lucha encarnecida en el Congreso, se logró
promulgar la Ley N° 4.111 sobre Organización y Atribuciones de las Municipalidades, más
conocida como Ley de la Comuna Autónoma, la que produjo un cambio estructural al sistema
municipal chileno y a pesar de su posterior fracaso, sentó las bases de la descentralización de
la administración pública a nivel comunal. El gran artífice de esta reforma fue el Senador del
partido Conservador Manuel José Irarrázaval, quien con sendos discursos pudo hacer frente a
la férrea oposición que generó esta iniciativa legal, contrarrestando con astucia todas las
críticas que se realizaron al proyecto y que lo catalogaban de experimental, extemporáneo y
ajeno a la conciencia política chilena. Para Manuel José Irarrázaval esta legislación no era
ninguna improvisación, sino la justa adecuación de la organización municipal al espíritu
democrático y de participación consagrado en la Carta Fundamental. Del mismo modo acalló
las críticas que alegaban una falta de preparación de la población para asumir tal grado de
participación, ya que para él la capacidad de la ciudadanía no podía ser puesta en duda, ya que
lo anterior provocaría la ilegitimidad de toda la organización de la nación, al ser los mismos
ciudadanos quienes toman decisiones de mayor trascendencia, como lo son la elección
presidencial o de los miembros del parlamento. Además, la falta de interés de la población
aludida por algunos parlamentarios, era justamente una de las razones fundamentales a las
que se refería Manuel José Irarrázaval para sacar adelante la reforma, toda vez que la apatía y
desinterés de los ciudadanos para intervenir en los problemas del país, debía ser combatida
con energía a fin de vencer la somnolencia que amenazaba con invadir todos los espíritus de la
patria. Justamente las vías de participación que se abrían con esta nueva normativa podían
servir para despertar el interés por la cosa pública.
Surgió así un fervoroso apóstol del desarrollo de la vida municipal, que creyó y luchó por la
conveniencia de establecer un régimen local que diera independencia a los ayuntamientos
frente al ejecutivo, poniendo fin a los abusos e intervenciones que se realizaban por su
intermedio en materia electoral, como lo manifiesta Silva Bascuñan (1963: 467).
36
La Ley de Comuna Autónoma le entregó una serie de atribuciones a los municipios que los
dotaron de autonomía administrativa y financiera, poniendo fin a la excesiva subordinación
constitucional que los mantenía dependientes del Presidente de la República y de sus agentes
a lo largo y ancho del país. Es más, fue la primera ley en declarar que la administración de los
intereses locales corresponde a la municipalidad. Las injerencias del poder central se vieron,
por tanto, drásticamente reducidas, pudiendo los municipios decidir en forma independiente
los asuntos de índole local.
Los alcaldes pasaron a ser los ejecutores de los actos administrativos y a presidir las sesiones
de la corporación, privándose a los intendentes y gobernadores del derecho de intervenir en la
administración comunal. Se les permitió conservar nominalmente su condición de presidentes
legales de la municipalidad, pero sin derecho a voto y para evitar el abusivo ejercicio del
derecho a veto de las resoluciones municipales, se dispuso restringir su interposición a un
plazo máximo de 48 horas y sólo en caso de atentar contra el orden público, entendiéndose
por tal, según la propia ley, únicamente las resoluciones ilegales que alteran la paz pública.
Esta ley creó una institución política de tendencia democrática, la Asamblea de Electores, que
posibilitaba a la ciudadanía, como antaño, participar directamente en la administración de los
intereses locales, como por ejemplo en la aprobación de presupuestos y cuentas de
inversiones, enajenación o gravámenes de bienes raíces, contratación de empréstitos, etc.
Otra de las características de la Ley de 1891 fue la redefinición de la organización comunal al
dividirse el territorio municipal en comunas. Se transfirieron atribuciones a 196 comunas
dotadas de todos los servicios locales necesarios para su buen funcionamiento. Incluso por
primera vez en la historia se dota al alcalde de amplísimas facultades, pasando a ser el
verdadero jefe de la comuna por sobre la corporación o asamblea de regidores (Soto Araya,
1992: 24)
La Constitución de 1925 introdujo modificaciones importantes en el régimen municipal, que
fueron la base de la Ley Orgánica Municipal, dictada el mismo año. Con ello finalizó la vigencia
de la ley de comuna autónoma que no fue capaz de alcanzar los resultados esperados. El
número de comunas de cada provincia quedó entregado a la ley, estableciendo como criterio
que cada territorio comunal correspondería al de una subdelegación completa, de tal modo de
hacer coincidir la subdivisión administrativa comunal con la división política denominada
subdelegación. Al respecto, cabe destacar la división manifiesta que realizó la constitución de
las tareas de gobierno y administración del estado, las que agrupó en capítulos diferentes de la
Constitución, a fin de que manteniendo la centralización política del estado se permitiera
allanar el camino hacia una descentralización administrativa.
La carta fundamental reguló en el Capítulo IX, título “Administración Comunal”, entre los
artículos 101 al 106 a las municipalidades, estableciendo expresamente que la administración
local de cada comuna o agrupación de comunas establecida por la ley reside en una
municipalidad, constituida por regidores que no bajarán de 5 ni subirán de 15, que serán
elegidos entre los ciudadanos con más de un año de residencia en la comuna. Sus cargos son
concejiles, duran cuatro años (en un principio eran tres, siendo modificado a cuatro por la ley
37
N° 13.296 de 2 de marzo de 1959) y pueden ser reelegidos indefinidamente, nombrándose de
entre sus miembros al Alcalde, para que presida la asamblea y ejecute sus resoluciones7. Una
restricción importante a su autonomía se fijaba para las ciudades de más de 100.000
habitantes y para aquellas que determinara la ley8, cuyo alcalde era designado por el
Presidente de la República, quien podía incluso removerlo con acuerdo de la respectiva
asamblea provincial. Según la Constitución sólo el alcalde nombrado por el Presidente de la
República podía ser remunerado.9 Por su parte, los regidores eran elegidos por la población en
votación directa y por primera vez se establecieron requisitos especiales para los electores,
quienes debían haber cumplido veintiún años de edad y saber leer y escribir. Los extranjeros
también podían votar si tenían más de cinco años de residencia en el país.
La constitución entregó a la ley la individualización de las atribuciones administrativas, sin
precisar una división clara de competencias entre la administración local y la central. Es más, el
artículo 105 enumera algunas tareas, que entrega especialmente, pero no exclusivamente, a
las municipalidades, lo cual es fuente de conflictos de delimitación de competencias. Entre
ellas ya no figuran las facultades de dirigir peticiones al congreso o la de proponer al gobierno
medidas conducentes al progreso del departamento, individualizadas en los números 8 y 9 del
artículo 128 de la Constitución de 1833, debido a que la existencia de la prensa hizo
innecesaria su existencia. Finalmente en el inciso final del artículo 105 se señala que el
nombramiento de los empleados municipales se hará conforme al Estatuto que establecerá la
ley, siendo dictada al efecto la ley N° 6.038 de 16 de febrero de 1937 que es el Estatuto de los
Empleados Municipales.
Según Fernández Richard la Constitución de 1925 incurrió en una serie de errores en materia
de administración local que sumieron a las municipalidades en una grave crisis administrativa,
estructural, financiera y política. Según el autor, el sistema permitió la creación de comunas sin
justificación, no aseguró el financiamiento de los municipios y fue incapaz de aislar a los
municipios de la política (Fernández Richard, 2007: 40). Importantes conclusiones, tomando en
cuenta que fueron estos hechos los que justamente buscó evitar el constituyente, lo que se
aprecia en la marcada separación que realizó de las funciones políticas y administrativas del
Estado, lo cual notoriamente no fue suficiente.
La Constitución de 1925 al no definir las municipalidades y al no entregarles facultades
privativas, dio pie a que se las cercenaran poco a poco y se las entregaran al gobierno central.
Lamentablemente la falta de recursos impidió a los municipios defender su ámbito de
7 De acuerdo a la Constitución de 1925 el alcalde no tiene competencia propia, ya que ésta reside en el
cuerpo de regidores, lo cual lo transforma en un cargo secundario dentro de la organización municipal. 8 En la práctica estas ciudades fueron Santiago, Valparaíso y Viña del Mar.
9 Esa es la interpretación que se ajusta al texto constitucional de 1925, tesis que se respalda por el hecho
de que el alcalde no designado por el Presidente conserva su condición de regidor, cargo que es de naturaleza concejil (ad-honorem). Sin embargo, la ley N° 11.860 de Municipalidades en su artículo 43 dispuso un sueldo para todos los alcaldes del país, justificando tal decisión por el principio de justicia de compensar a los que se entregan de lleno a la función pública. Además, según los partidarios de esta tesis, la Constitución no lo impediría en forma concluyente, ya que su texto se puede interpretar en el sentido de que se entrega al legislador la determinación de quienes pueden ser remunerados (Silva Bascuñán, 1963: 469 y s.).
38
competencias, siendo fáciles víctimas de un estado centralista ansioso por acaparar en sus
manos el control absoluto de la administración pública nacional.
Orígenes del Sistema Municipal vigente en Chile
El régimen constitucional vigente en Chile tiene su génesis en el pronunciamiento militar de 11
de septiembre de 1973. La crisis política e institucional en la que se encontraba sumida el país,
había hecho colapsar la Constitución de 1925, cuyo texto ya no era capaz de asegurar la
vigencia del derecho y de la paz social. Fue por ello necesario dotar a Chile de una nueva
institucionalidad jurídico-política, lo cual quedó de manifiesto en las declaraciones del
gobierno militar realizadas poco tiempo después de su establecimiento, entre las que se
anunciaba la dictación de una nueva Constitución (Cuevas Farren, 2003: 25 y s.).
Tras el pronunciamiento militar los municipios sufrieron importantes modificaciones que
alteraron su normal funcionamiento, siendo totalmente incorporados al sistema general de la
administración del estado. Perdieron de esa forma toda suerte de autonomía y sus autoridades
pasaron a ser designadas directamente por el Presidente de la República, lo cual fue una clara
aplicación de un criterio de subordinación del municipio a la administración del Estado (Soto
Araya, 1992: 26). Diversas normas se dictaron a fin de otorgar a las autoridades la necesaria
flexibilidad para la reorganización de la administración del Estado, la que por entonces era,
también, víctima de los conflictos ideológicos que afectaban al país. Mucha de esa normativa
afectó a los funcionarios municipales, quienes pudieron ser desvinculados de sus cargos, sin
posibilidad de reclamación o indemnización alguna.10 Del mismo modo por Decreto Ley N° 25,
de 22 de septiembre de 1973, se declaró el cese de los alcaldes y regidores del país. Las
atribuciones de toda la corporación pasaron al alcalde, funcionario nombrado por la Junta de
Gobierno y de su exclusiva confianza. Es así como los municipios dejaron de contar con
regidores y pasaron a convertirse en ejecutores de la voluntad del poder central. Se le fijó una
remuneración a todos los alcaldes y a ellos se les asignó la representación judicial y
extrajudicial de las municipalidades. Recordemos que la representación judicial recaía antes en
el tesorero municipal.
Por medio de los Decretos Leyes N° 573 de 12 de julio de 1974 sobre Estatuto del Gobierno y
Administración Interior del Estado y N° 575 de 13 de julio de 1974 sobre Regionalización se
crearon las bases del proceso descentralizador iniciado por el Estado que se caracterizó por
reunir más las características de una desconcentración y de una participación en la
planificación del desarrollo y en la ejecución de proyectos por parte de las comunidades
regionales. Los criterios que inspiraron al gobierno fueron la regionalización, descentralización
administrativa y la participación social. La regionalización fue considerada como “la división del
territorio nacional en unidades que consulten los elementos de infraestructura adecuados a
10
Entre estas normas se encontraban el Decreto Ley N° 6 de 12 de septiembre de 1973, el Decreto Ley N° 22 de 19 de septiembre de 1973, el Decreto Ley N° 2.345 de 17 de octubre de 1978 y el Decreto Ley N° 3.551 de 26 de septiembre de 1980.
39
una política de desarrollo económico, social, cultural y de seguridad nacional (Vío Valdivieso,
1988: 170).
El Decreto Ley N° 573, que estableció los grandes lineamientos del nuevo sistema municipal
instaurado en Chile, determinó por primera vez en la legislación nacional un concepto de
municipalidad en su artículo 15, señalando que “las municipalidades son instituciones de
derecho público funcional y territorialmente descentralizadas, cuyo cometido es dar
satisfacción a las necesidades de la comunidad local y, en especial, participar en la
planificación y ejecución del desarrollo económico y social de la comuna o agrupación de
comunas, sea actuando separadamente o coordinando su acción con otros municipios o con
los demás servicios públicos y organizaciones del sector privado.” Este Decreto confirmó la
entrega en forma exclusiva a los alcaldes de las atribuciones que correspondían bajo la
Constitución de 1925 a toda la corporación, enalteciéndose la figura del alcalde como motor
de la administración local. Además, la designación de los alcaldes pasó a manos del Jefe
Supremo de la Nación, siendo funcionario de su exclusiva confianza. En cuanto a las
atribuciones de las municipalidades no las definió explícitamente, sino que le entregó en
términos amplios la función de abarcar los asuntos de interés local. Digno de destacar fue la
asignación de determinadas atribuciones privativas, que corresponden en forma exclusiva a los
municipios, siendo la primera vez que la legislación realiza esta distinción, a pesar de que
condicionó su actuar al someterlo a los planes regionales y nacionales de desarrollo. Se buscó
así crear unidades administrativas territorialmente descentralizadas del gobierno central.
Importante de destacar es la creación de la Oficina de Planificación y Coordinación que tiene
por objeto servir de organismo asesor y de secretaría técnica al alcalde y al consejo de
desarrollo comunal, lo cual se encuentra directamente ligado al esfuerzo realizado por la Junta
de Gobierno por la planificación del desarrollo. Cabe recordar que los planes, programas,
proyectos y medidas específicas de carácter regional, provincial y comunal debían mantener
plena sintonía con los nacionales. Con el objetivo de reemplazar en parte a la corporación
suprimida en 1973 se crea el Consejo de Desarrollo Comunal (CODECOS), órgano
principalmente consultivo del alcalde por medio del cual se busca materializar la participación
de la comunidad que a través de sus principales organizaciones lo integraba, sin permitir así
convertirlo en foco de politización del municipio, como lo fue la antigua corporación.
Las normas dictadas durante el gobierno militar en materia municipal exteriorizan la voluntad
clara de las autoridades centrales de la nación de ejercer un control riguroso sobre todos los
sectores del país capaz de garantizar la seguridad interior del Estado, jugando en ello un rol
fundamental la comunidad local y las organizaciones comunitarias que giraban a su alrededor,
transformándose los alcaldes “... en agentes del poder político -de la autoridad de gobierno-
encargados del control del espacio y de la atomización de la población comunal” (Pozo, 1981:
5).
Por su parte el Decreto Ley N° 1.289, publicado en el Diario Oficial el 14 de enero de 1976, fija
la Ley Orgánica de Municipalidades sustituyendo así la Ley N° 11.860 de 1955. Esta ley se
preocupa de regular pormenorizadamente la organización, atribuciones y funcionamiento de
40
los municipios, y a diferencia de la ley anterior que había cercenado a la corporación muchas
de sus atribuciones constitucionales, ésta le otorgó un rol activo en el desarrollo de la comuna.
Esta norma incorpora en la definición de municipalidades que son instituciones que forman
parte del sistema de administración interior del Estado, lo que refuerza su dependencia al
ejecutivo, y que deben dar participación a la comunidad en su acción, la cual debía canalizarse
principalmente a través del Consejo de Desarrollo Comunal. Establece un ámbito de
competencia más amplio destinado a dotar al municipio de la capacidad para atender el
desarrollo integral de la comunidad. Es así como se construye un concepto amplio de
competencia municipal, abarcando la administración de la comuna, la satisfacción de los
intereses locales y la promoción del desarrollo local, característica que se ha mantenido y
perfeccionado con los años. Las atribuciones municipales se precisan y, especialmente las del
alcalde, quien asume gran parte de la capacidad decisoria. Se consolida, a su vez, la división
entre atribuciones exclusivas y compartidas, con lo cual se le otorgó a la municipalidad mayor
influencia en ciertos aspectos de la vida local, sin perjuicio de fomentar la colaboración y el
trabajo en conjunto con los demás servicios del Estado. Sin embargo, la capacidad de
intervención del Estado es muy amplia y la ejerce en forma permanente en toda materia,
sobre todo a través de la formulación de planes y programas a nivel nacional y regional. El
municipio es concebido como parte integrante de la administración del Estado y
completamente subordinado a la administración central, careciendo de autonomía y vida
propia para poder decidir libremente el camino a seguir en el cumplimiento de sus tareas.
Existe, por tanto, una dependencia no sólo de origen en la designación de las autoridades,
sino, también, de ejercicio, al existir un sometimiento estricto a normas técnicas, planes y
programas, control y supervigilancia, el que se extiende incluso en forma indirecta a las
facultades privativas de los municipios.
Por medio del Decreto Ley N° 2.868 se determinan los límites de las comunas del país, las que
sufrieron un aumento considerable. Otra normativa importante en el ámbito municipal fue la
dictación del Decreto Ley N° 3.063 de Rentas Municipales de 1979, que otorgó mayores
ingresos a los Municipios y creó el Fondo Común Municipal, mecanismo que buscaba
compensar la escasa capacidad generadora de recursos de los municipios más pobres del país.
Junto con el Decreto Ley N° 1.263 de Administración Financiera del Estado, esta ley
conformaba la regulación jurídica especial que en materia financiera regía a estos organismos
descentralizados.
En lo que respecta a la descentralización del país, el gobierno militar realizó un esfuerzo serio
desde el punto de vista de la regionalización, que se materializó en el establecimiento de una
nueva composición regional del país y de una Subsecretaría preocupada específicamente del
desarrollo regional. Además, se creó en 1975 el Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR),
a fin de financiar las inversiones a nivel regional, y con el objeto de apoyar la administración
regional se crearon los Consejos Regionales de Desarrollo (COREDES), las Secretarías
Regionales de Planificación y Coordinación (SERPLAC) y las Secretarías Regionales Ministeriales
(SEREMI).
41
Las reformas realizadas en el ámbito municipal ampliaron considerablemente el ámbito de
competencias que poseía el municipio en 1973, de forma tal de brindar a las municipalidades
un rol activo en servicios como la educación, salud, deporte, cultura, asistencia social, empleo,
etc. Se pretendía con ello despertar del letargo a los municipios y sacarle realmente provecho
a una corporación que por sus características propias y cercanía a la población podía mejorar la
eficiencia de la acción pública. De gran envergadura resultó el traspaso de la administración de
los establecimientos educacionales públicos y de los consultorios de salud primaria, que a
pesar de ir en el camino correcto careció de la capacidad para operar exitosamente,
experimentando un colapso que sumió al sector en una grave crisis. Además, se dotó de una
serie de ingresos propios provenientes del cobro de determinados tributos de beneficio local,
como el que afecta a las propiedades, a los vehículos y a la actividad comercial y productiva
que se realice en la comuna. Se crearon en la municipalidad unidades técnicas de planificación
y de asistencia social, se reestructuró la planta de personal, permitiendo la incorporación de
profesionales y técnicos y se permitió la subcontratación en el sector privado de algunos
servicios (Espinoza/Marcel, 1994: 32 y s.).
De la serie de normas dictadas por la Junta de Gobierno se aprecia la clara intención del
ejecutivo de mantener un control férreo sobre la administración municipal, evitando por sobre
todas las cosas la aparición de focos de actividad política en torno a ella. En este sentido se
generó un gran problema, ya que la intervención y control sobre el municipio se contraponía a
la política de participación social fomentada por el gobierno, para lo cual se habían creado una
serie de alternativas, como el consejo de desarrollo comunal y las juntas de vecinos. Una de las
grandes críticas al sistema municipal anterior era justamente la falta de incorporación efectiva
de la comunidad a la administración de sus intereses, por lo que se encontraba entre los
objetivos de la reestructuración del sistema municipal, el crear un adecuado cauce de
participación ciudadana. Tras una serie de debates se prefirió favorecer el control del Estado
sobre la administración interior del país, a pesar de intentar en la medida de lo posible
fomentar la participación.
De esta forma se preocupó la Junta de Gobierno de delimitar el funcionamiento de los
municipios, de modo de mantener mediante su actuación el control administrativo de todo el
país. Un rol fundamental lo jugó la instauración de un alcalde omnipotentemente que
constituía la base del sistema municipal, terminando así con la primacía de la corporación
municipal que rigió en la Constitución de 1925. Se optó por un poder unipersonal fuerte, a fin
de favorecer la agilidad en la toma de decisiones y el orden al interior de la corporación. Es
decir que se optó por un sistema más autoritario y ejecutivo respecto a los años anteriores.
Además, las medidas de planificación implementadas por el gobierno requerían de una
conducción firme, de modo de coordinarse fácilmente con los demás órganos de la
administración del Estado.
42
El Municipio en Chile bajo la Constitución de 1980
La Constitución de 1980 definió en su artículo 107 a las Municipalidades como “corporaciones
de derecho público con personalidad jurídica y patrimonio propio, cuya finalidad es satisfacer
las necesidades de la comunidad local y asegurar su participación en el progreso económico,
social y cultural de la comuna.” Dicha definición, también, fue incorporada en el artículo
primero de la ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades de 1988. En la ley N°
18.575, orgánica constitucional de bases generales de la administración del Estado, las
municipalidades aparecen incorporadas como órganos de la administración del Estado.
La nueva Carta Fundamental termina con la distinción manifiesta que realiza su símil de 1925
entre instituciones de gobierno y de administración, que llevó a tratar incluso ambas materias
en capítulos diferentes. El nuevo texto opta por tratar ambas materias en un solo capítulo y
sólo excluir de las tareas de gobierno a las municipalidades, con el objeto desburocratizar la
organización estatal.
Una de las características de la Constitución de 1980 es el reconocimiento de rango
constitucional que le otorga a las municipalidades al dotarlas de personalidad jurídica propia
de derecho público, diferente a la del Estado. Junto a ello se las dota de patrimonio propio, con
lo cual se ordena indirectamente al legislador a generar mecanismos adecuados para dotar a
estas corporaciones de los recursos adecuados al cumplimiento de sus fines.
En cuanto a las atribuciones de las municipalidades se mantuvo el sistema de competencia
amplia existente a la fecha, lo que se desprende de las finalidades descritas en la definición
constitucional, dejando a la ley orgánica la función de delimitar las atribuciones, como
expresamente lo establece su texto, al señalar que “una ley orgánica determinará las
atribuciones de las municipalidades”.
En el texto original las municipalidades quedaban conformadas por el alcalde, en su condición
de máxima autoridad, y por el consejo de desarrollo comunal. De igual modo quedaba
entregada a la ley orgánica la determinación del plazo de duración en el cargo de los alcaldes.
La Constitución de 1980 ya establecía al alcalde como elemento esencial y constitutivo de la
municipalidad, destacando su función al designarlo su máxima autoridad. La inexistencia de un
concejo municipal aumentaba sustancialmente las atribuciones y el poder que gozaba el
alcalde al interior de la corporación y sólo estaba concebida la existencia de un consejo
comunal, también denominado consejo de desarrollo comunal, que tenía por objeto asesorar
al alcalde y hacer efectiva la participación de la comunidad en el progreso económico, social y
cultural de la comuna. Este órgano que frenaba sólo en parte la omnipresencia del alcalde, era
totalmente independiente de él. El alcalde sólo presidía sus sesiones, pero no era considerado
uno de sus miembros.
De igual forma, la Constitución establecía los requisitos mínimos para ser designado alcalde y
las incompatibilidades del cargo. El alcalde, al tenor de lo señalado en el artículo 108 del texto
original, era designado por el consejo regional de desarrollo respectivo a propuesta en terna
43
del consejo comunal. Sin embargo, en aquellas comunas que la ley determinara en razón de su
población o ubicación geográfica, la designación del alcalde correspondería al Presidente de la
República. Cabe recordar que ésta era la situación que establecía la Constitución, a pesar de
que sólo tuvo vigencia entre 1988 y 1992, por no haberse dictado con anterioridad la ley
orgánica constitucional de los consejos regionales de desarrollo y la de municipalidades, con lo
que la designación del alcalde recayó casi exclusivamente desde 1973 hasta 1988 en el
Presidente de la República.
Hubo que esperar hasta 1988 para poner en marcha los mecanismos que en materia municipal
establecía la Constitución de 1980, fecha en la que se dictó la Ley N° 18.695, Orgánica
Constitucional de Municipalidades11, que derogó expresamente el Decreto Ley N° 1.289.
Entre las novedades de esta ley orgánica constitucional de municipalidades, cabe mencionar
que restringe la esfera de atribuciones del gobernador, que a pesar de seguir siendo la máxima
autoridad de la provincia, limita sus funciones a una labor coordinadora para intervenir en los
casos en que no se llegue a acuerdo entre las municipalidades o entre ellas y los servicios
públicos. La ley establece, además, un procedimiento especial de reclamo para los particulares
en contra de cualquier acto u omisión ilegal de la municipalidad y reconoce la responsabilidad
extracontractual de la municipalidad por los daños que cauce, incorporándose la figura de la
falta de servicio.
En su artículo 1° se señala que corresponde a la municipalidad la administración de la comuna
o agrupación de comunas, la que conforme a su definición se destina a satisfacer las
necesidades de la comunidad local y asegurar su participación en el progreso económico,
social y cultural de la comuna. Esta definición general de las atribuciones municipales se
concreta en los artículos siguientes al dividir las competencias en funciones privativas,
funciones compartidas y atribuciones esenciales. Dentro de las funciones privativas, que por su
exclusividad presentan carácter taxativo, se agregó la función de promoción del desarrollo
comunitario, una novedad introducida por la nueva ley. La enumeración de las funciones
compartidas es meramente ejemplar, por lo que puede extenderse ilimitadamente, como lo
confirma el hecho de comprender entre ellas, la de desarrollar actividades de interés común
en el ámbito local. Las atribuciones esenciales se refieren a aquellas que principalmente gozan
los municipios para el cumplimiento de sus fines y que deben ser respetadas por la
administración. Sin embargo, existen otras no esenciales establecidas por ley común, que sólo
son válidas mientras especifiquen o complementen una atribución ya consagrada en la ley
orgánica, toda vez que la determinación de las atribuciones municipales sólo son materia de
una ley orgánica constitucional. Entre ellas encontramos las atribuciones contempladas en la
ley de organizaciones comunitarias, ley de alcoholes, ley de juzgados de policía local, de rentas
municipales, de casinos de juegos, etc. 11
Con la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades N° 18.695, de fecha 31 de marzo de 1988, se derogaron tácitamente todas las disposiciones legales que conferían a esa fecha funciones y atribuciones esenciales a las municipalidades, como lo manifestó el Tribunal Constitucional al pronunciarse respecto de la constitucionalidad de la mencionada ley, poniendo con ello fin a la abundante y compleja legislación existente sobre el particular (Fallo del Tribunal Constitucional de fecha 29 de febrero de 1988).
44
Reformas Constitucionales al Sistema Municipal
Producto de las negociaciones realizadas entre los partidos políticos, reinstalados en 1988 a fin
de contribuir al funcionamiento del régimen democrático constitucional, y el gobierno militar
se realizaron 54 modificaciones a la Constitución de 1980 por la ley N° 18.825 de 17 de agosto
de 1989, que buscaron dar una mayor gobernabilidad al país, que asegurara el proceso de
transición democrática que le esperaba en los años siguientes, las que fueron aprobadas en un
referéndum por el 85,7% de los electores. Entre los objetivos de estas reformas se buscó
robustecer el principio democrático y participativo del sistema, facultando al legislador para
determinar las materias de competencia municipal que podrían ser sometidas a plebiscito por
el alcalde, así como la forma de su organización y efectos. Sin embargo, se criticó mucho que
estas reformas no hubieran abordado el problema de la falta de democracia en la designación
de las autoridades municipalidades.
Tras el retorno de la democracia, el gobierno entrante estableció dentro de sus prioridades la
descentralización de la administración del Estado y la democratización en la generación de
autoridades a nivel comunal, iniciativas que sólo vieron la luz tras un acuerdo político
alcanzado con los partidos de la oposición. Gracias a este pacto político el Presidente de la
República envió al Senado con fecha 20 de mayo de 1991 un texto refundido con el proyecto
de reforma constitucional sobre gobierno y administración regional y provincial y
administración comunal, el que fue tramitado con una agilidad inusual, a fin de permitir la
elección democrática de las autoridades municipales proyectadas para el mes de junio de
1992. Como señala el mensaje del Presidente Patricio Aylwin Azócar, el mencionado proyecto
constituye un “... esfuerzo decidido en pro de la descentralización de la administración del
Estado y la democratización en la generación de autoridades a nivel comunal”, cuya finalidad
más próxima fue “... obtener en el más breve plazo la generación por voto popular de las
autoridades edilicias en todo el país.”12
La ley de reforma constitucional N° 19.097, de 12 de noviembre de 1991, vino a llenar el vacío
a nivel de la legitimación de las autoridades municipales y a democratizar la estructura y el
funcionamiento de las municipalidades, realizando una serie de modificaciones en esta
materia. Las reformas apuntaron a la regionalización, a la democratización de los municipios y
a aumentar los niveles de participación de la comunidad local, buscando con ello
descentralizar administrativamente el país. A pesar de sus intenciones, la reforma sólo
establece principios y lineamientos generales remitiendo al legislador la gran responsabilidad
de implementar las medidas necesarias para alcanzar estos objetivos. Es por ello que el gran
anhelo de descentralización quedó aún pendiente.
Una de las principales características de esta reforma fue la de devolver a la ciudadanía la
facultad de elegir a sus autoridades comunales. Lo anterior democratizó estas instituciones y
devolvió en gran medida, una de las mayores trabas a la autonomía municipal. Recordemos
que la constitución establecía en su texto original la designación de los alcaldes por el consejo
12
Extracto del Mensaje Presidencial con el que se inicia el proyecto de reforma constitucional sobre gobierno y administración regional y provincial y administración comunal.
45
regional de desarrollo a propuesta en terna del consejo comunal, facultando incluso al
Presidente de la República, como se establecía en la Constitución de 1925, de designar a los
alcaldes en las comunas que por su importancia poblacional o geográfica determinara la ley. La
reforma determinó que los concejales, dentro de los cuales estaba considerado el alcalde,
fueran elegidos por sufragio universal, definió su duración en cuatro años y autorizó su
reelección. El concejo, denominación utilizada para diferenciarlo del “consejo” regional,
terminó con la exclusividad del alcalde en la administración de la comuna y reemplazó al
consejo de desarrollo comunal propuesto en el texto original. Se concibió como un órgano
normativo, resolutivo y fiscalizador, encargado de hacer efectiva la participación de la
comunidad local. Destaca entre sus funciones la consulta obligatoria que debe realizarle el
alcalde para resolver ciertas materias. En el texto original se señalaba expresamente que el
alcalde presidía el consejo de desarrollo comunal. Dicho consejo integrado por representantes
de las organizaciones comunitarias de carácter territorial y funcional y de las actividades
relevantes dentro de la comuna pasó a denominarse consejo económico y social comunal y
quedó con carácter meramente consultivo.
La reforma sustituyó la modalidad de elección de las autoridades comunales estableciendo que
los concejales serían elegidos por sufragio universal, durarían cuatro años en sus cargos y
podrían ser reelegidos, dejando a la ley orgánica constitucional de municipalidades la misión
de determinar la forma en la que se iba a materializar la elección y el número de concejales a
elegir por comuna. En lo que respecta a los alcaldes señaló sólo que la ley orgánica
constitucional de municipalidades determinará “... la forma de elegir al alcalde”. Además, la
reforma se encargó de suprimir toda otra referencia a los alcaldes, salvo la del artículo 114
original, que encargó a las leyes orgánicas constitucionales respectivas establecer las causales
de cesación de determinados cargos, nombrando expresamente a alcaldes, miembros de los
consejos regionales y concejal, lo cual se justifica por las distintas funciones de cada cargo, sin
que durante la discusión del proyecto se haya argüido otro argumento, que el de adecuar
estos cargos a la nueva nomenclatura utilizada. Sin embargo, en otra de las disposiciones
importantes de la Constitución que contemplaba en su texto original a los alcaldes, ubicada
actualmente en el artículo 124, fue omitido y reemplazado para el caso de las comunas por el
vocablo “concejal”, tal como lo propuso el senador Fernández en el sentido de referir el
término “concejal” sólo a la instancia municipal. Del mismo modo, se pronunciaron diversos
senadores que señalaron que “... se eliminó la referencia al alcalde puesto que, según se dijo,
este reviste la condición de concejal.”13 De esta forma, queda de manifiesto que el alcalde,
según estas disposiciones, quedó con la calidad de concejal, razón por la cual el texto
constitucional no hace referencia a él en algunas de sus disposiciones, y preside el concejo, a
pesar de que la constitución no se refiere a ello, por ser la autoridad máxima de la
municipalidad.
13
Citado en el primer informe de la comisión de gobierno, descentralización y regionalización y de constitución, legislación, justicia y reglamento, unidas, recaído en el proyecto de reforma constitucional sobre gobierno y administración regional y provincial y administración comunal, boletín Nº 357-06, de fecha 5 de agosto de 1991.
46
Al tenor de lo señalado en esta disposición y de los comentarios antes vertidos, queda de
manifiesto que a los alcaldes afectan iguales normas que a los concejales, por ser el alcalde
también concejal de la corporación. Por tanto, ese cargo también debe ser elegido por sufragio
universal, dura cuatro años en el cargo y puede ser reelegido. La referencia a la forma de elegir
al alcalde, no hace más que delegar en el legislador el especial procedimiento para determinar
qué concejal sería elegido finalmente alcalde.
Especial importancia recobró esta materia al ser aprobada la ley N° 19.737 de 6 de julio de
2001, que modificó la ley orgánica constitucional de municipalidades con el objeto de
establecer un sistema de elecciones separadas de alcaldes y concejales. Los dos anteriores
procedimientos que contemplaban la elección conjunta de alcaldes y concejales, fueron
considerados inconvenientes por no hacer coincidir la elección del alcalde y de los concejales
con la voluntad de los electores de la comuna. Para corregir esas imperfecciones y con el
objeto de acercar la elección a la ciudadanía, el ejecutivo presentó un proyecto que
reemplazaba la elección de alcaldes y concejales, por otra realizada en un mismo acto, pero en
cédulas diferentes, del que se derivaron una serie de cuestionamientos respecto de su
constitucionalidad y revelaron la falta de claridad con la que el año 1991 se habían aprobado
estas normas. Se inclinó, finalmente, el legislador por interpretar la Constitución en el sentido
de que ésta no entregaba al alcalde la calidad de concejal y que en materia de elección se
autorizó al legislador para determinar la forma de elegir al alcalde en términos amplios y sin
limitaciones. El dejar abierta la actual forma de elegir al alcalde al libre imperio del legislador
sin restricción de ninguna especie, por haber sido esa la voluntad expresa del constituyente
derivado, hace perder consistencia al texto constitucional en algunas de sus disposiciones, crea
incertidumbre respecto de algunas normas de la ley orgánica constitucional de
municipalidades y, peor aún, facultaría al legislador para determinar, por sí mismo, una serie
de materias respecto de la forma de elegir al alcalde, como es su duración, reelección o su
posible designación por el Presidente de la República para aquellas comunas que por su
importancia poblacional o geográfica determinara la ley. Además, el legislador estaría libre
para determinar los requisitos para postular al cargo y sus incompatibilidades, sin que al efecto
les afecten las restricciones mínimas señaladas en el artículo 124 actual de la Constitución. Las
conclusiones obtenidas durante la tramitación del proyecto y la intención manifiesta del
legislador de extirpar al alcalde su calidad de concejal, han generado un cambió brusco en la
composición de las municipalidades, sin que exista la base constitucional a mi juicio que
respalde tal interpretación. Lo anterior genera una inconsistencia del texto legal y una abierta
posibilidad de infringir con ello la Constitución.
En lo que respecta a la función normativa del concejo, cabe tener presente que es de carácter
limitada, siendo la única atribución que reviste este carácter la autorregulación de su
funcionamiento, y en especial, de las audiencias públicas. Toda otra norma que emane del
concejo y que pretenda establecer obligaciones para el alcalde y los demás funcionarios
47
municipales es improcedente, como lo ha señalado la propia Contraloría General de la
República.14
Importante modificación se realizó en materia de autonomía municipal al definir a las
Municipalidades como corporaciones “autónomas” de derecho público, buscando con ello
recalcar los deseos de independencia y autorregulación de las municipalidades, dentro de los
límites propios de la autonomía, vale decir, el reconocimiento del Estado y la exclusión de
autonomía política. Se logró así, implementar un sistema que reconoció, aunque sólo en el
papel, un mayor grado de autonomía a las municipalidades, caracterizado a través de los años
en la elección popular de sus autoridades, condición que recuperan gracias a esta reforma
constitucional. La autonomía no significa que los municipios pueden desempeñar facultades
legislativas o que queden excluidos del control de órganos contralores, ya que lo anterior se
inserta en los límites propios a este tipo de autonomías. Se planteó incluso durante la
discusión de la ley la posibilidad de introducir el concepto de “autonomía administrativa”, a fin
de evitar cualquier tipo de discusión, el que finalmente se consideró innecesario. Esta
autonomía entrega, por tanto, a la municipalidad sólo la capacidad para administrarse
directamente y sin supeditarse a un organismo superior, sino a lo que establezca al efecto la
Constitución y las leyes.
Con el objeto de reafirmar la independencia que le entregó a las municipalidades la reforma de
1991, se confirió a la corporación municipal autonomía para la administración de sus finanzas,
de tal forma de poder asignarles recursos de la nación para la atención de sus gastos. Además,
modificó las bases del “fondo común municipal”, mecanismo de redistribución solidaria de los
ingresos de las municipalidades, que busca que las comunas de mayores ingresos colaboren
con aquéllas en situación precaria.
Por otra parte, esta reforma constitucional estableció que la ley señalará las materias que
podrán ser sometidas a plebiscito, la posibilidad de asociación entre las municipalidades para
el cumplimiento de sus fines propios, la de constituir corporaciones o fundaciones de derecho
privado sin fines de lucro y la de crear unidades vecinales.
Finalmente, estableció el requisito de residencia en la región en los últimos dos años
anteriores a la elección para optar al cargo de concejal, lo cual dio una garantía mínima de
cierto grado de identificación de los candidatos con la localidad a la que buscan representar.
No debemos dejar de mencionar que esta ley modificó, además, el artículo 3 de la Constitución
de 1980, que dejaba al legislador la misión de “propender” a que la administración del país
fuera funcional y territorialmente descentralizada. Fortaleció así su opción por la
descentralización administrativa del país, sustituyendo el artículo 3 por el siguiente: “El Estado
de Chile es unitario, su territorio se divide en regiones. Su administración será funcional y
territorialmente descentralizada, o desconcentrada en su caso, en conformidad con la ley." De
esta forma intentó manifestar más que una declaración de principios, establecer expresa y
14
Dictamen de la Contraloría General de la República de 11 de junio de 1993, R.G.J. N° 156, p. 148, citado por Pfeffer Urquiaga, 1999: 664.
48
tajantemente mediante el uso del término imperativo “será” la forma en la que se debe
organizar la administración del Estado, con lo cual más que una recomendación al legislador le
entrega un mandato de establecer las condiciones necesarias para el cumplimiento de esta
disposición. Junto a ello y con la finalidad de materializar la descentralización administrativa
del país a nivel regional, separa las funciones de gobierno y administración superior de la
región, las que radicó, respectivamente, en el “intendente” y en el “gobierno regional”,
dotando a este último incluso, para el ejercicio de sus funciones, de personalidad jurídica de
derecho público y de patrimonio propio. A nivel regional sustituyó, además, el “consejo de
desarrollo regional”, concebido únicamente como asesor del intendente, por un “consejo
regional”, órgano de carácter normativo, resolutivo y fiscalizador, dentro del ámbito propio de
competencia del gobierno regional. Junto a ello se asignó al legislador el deber de diseñar las
formas en que se descentralizará la administración del Estado y se consignó como principio
básico para el gobierno y administración interior del Estado, la búsqueda de un desarrollo
territorial armónico y equitativo.
La reforma contempla, además, a nivel provincial la existencia de un consejo económico y
social provincial de carácter consultivo, a fin de suplir la falta de mecanismos de participación
provincial, necesarios para lograr su efectivo desarrollo, pudiendo tener representación en él
numerosos grupos intermedios que carecen de representación regional.
Otras Reformas Constitucionales
El 20 de febrero de 1996 se dictó la ley de reforma constitucional N° 19.448, que agregó una
norma transitoria destinada a modificar la fecha de las elecciones municipales del 28 de junio
de 1996 al 27 de octubre del mismo año, que permitiera celebrarlas en una época del año que
garantizara mejores condiciones climáticas, toda vez que en los meses de invierno se
dificultaba el proceso, sobre todo en las regiones del sur del país. Además, se preocupó de
ampliar el período de duración en los cargos de los alcaldes, concejales y consejeros regionales
en ejercicio para permitir la implementación de la nueva fecha de la elección.
La Ley de Reforma Constitucional N° 19.526 de 17 de noviembre de 1997 buscó proseguir y
profundizar el proceso de descentralización territorial del país, con miras a hacer más eficiente
y participativa la gestión de los intereses públicos, como lo señaló el Presidente de la República
en su mensaje que dio inicio al estudio de la ley.
Por medio de esta reforma se le quitó la atribución al Presidente de la República de gozar de la
iniciativa exclusiva para crear, suprimir y determinar empleos municipales y fijar
remuneraciones, como también para establecer los órganos o unidades, entregando esta
facultad a las municipalidades dentro de los límites que a iniciativa del Presidente de la
República establezca su ley orgánica constitucional. Esta norma entregó una gran
independencia de gestión a las comunas, la que aún no entra en vigencia debido al retraso en
la discusión del proyecto de ley que regula las modalidades, requisitos y limitaciones para el
ejercicio de estas nuevas competencias, que no ha visto luz verde producto de los diversos
49
intereses que hay en juego. Las municipalidades lograrían así gozar de una gran independencia
en la fijación de su organización interna, pudiendo adaptarla a las necesidades de la comuna,
lo cual permitirá terminar con la rigidez que contempla el sistema actual. La reforma suprimió
también toda referencia en la Constitución al consejo económico y social comunal de carácter
consultivo, de forma de dejar a la ley la definición de las modalidades y formas que debiera
asumir la participación comunitaria y no restringirla a este órgano, lo cual señaló
expresamente en un inciso nuevo.
Por otra parte, la reforma facultó al concejo, para que en caso de contar con el apoyo de 2/3
de sus miembros en ejercicio pudiera someter a “consulta no vinculante” o plebiscito ciertas
materias, que ahora denominó de “competencia municipal”, suprimiendo la denominación de
“administración municipal” utilizada por el texto anterior. Agregó, a su vez, la posibilidad de
someter estas materias a “consulta no vinculante”, con el objeto de aumentar la participación
ciudadana, que no era consultada en la práctica por el carácter vinculante y las dificultades que
imponía el plebiscito.
También se facultó a las municipalidades no sólo para constituir corporaciones o fundaciones,
sino que también para poder integrar las ya constituidas y agregó el deporte como uno de sus
posibles objetos. Respecto a la coordinación que debe existir entre los municipios y los demás
servicios públicos, la reforma modificó la redacción del inciso estableciendo que es obligación
de los servicios públicos coordinarse con el municipio cuando realicen tareas que afecten a su
territorio comunal, con lo que se entrega directamente la obligación de conducir la
coordinación a los municipios.
Otra incorporación dispone que la ley determinará la forma y modo en que se traspasarán
competencias de los servicios públicos a las municipalidades a fin de fortalecer la idea de
descentralización administrativa. A su vez, el nuevo texto ordena a la ley regular la
administración transitoria de las comunas que se creen, llenando así un vacío que existía en el
ordenamiento municipal, que no preveía una serie de dificultades que se producen al crearse
nuevas comunas. Al no poderse designar un nuevo alcalde y al carecer de normas que
regularan el traspaso de bienes y personal, los intereses de la nueva comuna quedaban en la
práctica entregados a la comuna preexistente, lo que es del todo inconveniente al existir
muchas veces intereses contrapuestos. Es por ello que se consideró importante que la
Constitución ordenara a la ley regular la administración transitoria de las comunas que se
creen, su instalación y el traspaso de personal, servicios y bienes, como también el
procedimiento a observarse en caso de supresión o fusión de una o más comunas. La ley
orgánica constitucional de municipalidades aún no regula la materia y en la práctica cada vez
que se crea una nueva comuna, la misma ley que lo hace se encarga de regular estas materias.
El último de los intentos de nuestro constitucionalismo por descentralizar la administración del
Estado se concretó con la aprobación de la ley de reforma constitucional N° 20.050 de 26 de
agosto de 2005. Al igual que sus predecesoras se caracteriza por delegar la ejecución de la
descentralización en el legislador, quien no ha conseguido aunar criterios y superar las trabas
que permitirían su consagración definitiva en el ordenamiento jurídico chileno.
50
Esta reforma incorporó un inciso final “nuevo” al artículo 3 de la Constitución, que establece:
“Los órganos del Estado promoverán el fortalecimiento de la regionalización del país y el
desarrollo equitativo y solidario entre las regiones, provincias y comunas del territorio
nacional.” Con ello se dio un paso más hacia la descentralización administrativa del país, de
forma de marcar la tendencia con la que deben actuar los órganos de la administración del
Estado, lo cual no deja de ser, por el estilo utilizado, más que una declaración de principios, la
que sin el pertinente desarrollo legislativo carecerá de aplicación práctica.
Se puede señalar que esta reforma vino a entregar una ubicación privilegiada en la
Constitución a un principio ya consagrado por medio de la reforma de 1991, ubicándolo en el
Capítulo de las Bases de la Institucionalidad. Sin embargo, autores como Núñez (2005: 155 y
s.), critican la falta de aporte que ha realizado esta reforma en la solución de los verdaderos
problemas de las regiones, manteniendo su sentido más político que jurídico. Lo anterior
quedó de manifiesto en el debate producido en el Senado durante el primer trámite legislativo
del proyecto, en el primer informe realizado por la comisión de constitución, ocasión en la que
dejaron de manifiesto que se trata de una norma de carácter programática que no otorga
derecho de reclamación judicial, que sólo persigue colaborar en la interpretación del conjunto
del texto constitucional y que debe ser recogida y desarrollada por el legislador. Algunos de los
aspectos criticados por Núñez respecto al escaso aporte de la reforma en materia de
regionalización, son los que dicen relación con mantener el proceso descentralizador sólo
dentro de los márgenes de la administración, no favorecer el desarrollo de las regiones,
mantener a la Región Metropolitana como única con rango constitucional, la eliminación del
requisito de residencia en la región para los candidatos a senadores y la desaparición del factor
regional en la provisión de las vacantes parlamentarias, lo cual era garantía de identificación
del parlamentario al área que representaba.
Otro de los aspectos relevantes de la reforma fue la modificación del actual artículo 110 de la
Constitución de forma de uniformar el procedimiento previsto para la creación, supresión,
denominación y modificación de los límites de las regiones, provincias y comunas. Ya los textos
presentados por la comisión de estudios de la nueva constitución y por el Consejo de Estado
contemplaban esta modalidad, la que fue finalmente descartada por la Honorable Junta de
Gobierno a objeto de resguardar la división política y administrativa del país. Se prefirió, por
tanto, enumerar todas las regiones y excluirlas de esta disposición, de forma tal de forzar una
reforma constitucional en los casos de creación y supresión, pudiéndose por ley sólo modificar
sus límites. Esta reforma de 2005 eliminó la enumeración de las regiones, consagrando
constitucionalmente sólo a la Región Metropolitana, dejando en manos de una ley orgánica
constitucional lo concerniente a la definición y modificación de estas materias. Con ello se
viene a reconocer constitucionalmente que las estructuras políticas y administrativas del
Estado responden a procesos que por esencia son modificables y que, por tanto, se deben
disponer de las herramientas legales que permitan adaptar dichas estructuras a la evolución
que sufra el país.
La última ley de reforma constitucional referida al régimen de gobierno y administración
interior del Estado es la signada con el N° 20.193 de 30 de julio de 2007, que establece los
51
“territorios especiales” de Isla de Pascua y Archipiélago Juan Fernández, agregando al efecto
un nuevo artículo 126 bis a la Constitución. La nueva disposición dispone que estos territorios
se regirán por los estatutos especiales que establezcan las leyes orgánicas constitucionales
respectivas. Según la también incorporada disposición Vigésimosegunda transitoria, mientras
no entren en vigencia los estatutos especiales, continuarán rigiéndose estos territorios por las
normas comunes.
El ejecutivo, preocupado por las condiciones particulares de los territorios insulares, envió al
Senado un proyecto de ley en el que se reconoce que existen territorios insulares oceánicos,
cuya condición geográfica los mantiene en rezago frente al desarrollo social o económico del
resto del territorio nacional, y dónde la experiencia ha demostrado que los mecanismos
institucionales regionales y provinciales resultan inadecuados en la escala local, a fin de
establecer una normativa específica para atender sus particulares necesidades. Se busca así
definir una estructura de administración más eficiente, sobre todo en su relación directa con el
gobierno central. Por ello la opción de eximirla del diseño institucional tradicional, como lo
señaló el ejecutivo en el mensaje, cuyo texto salvo una modificación formal menor fue
aprobado íntegramente por ambas cámaras del parlamento. Siguiendo así la experiencia de
países extranjeros que consagran ciertas autonomías en parte de su territorio, esta reforma
constitucional buscó favorecer a la Isla de Pascua y Archipiélago Juan Fernández, que por su
condición geográfica particular se encontraban en una situación muy desfavorable respecto
del territorio continental.
El 14 de mayo de 2009 se publicó la ley reforma constitucional N° 20.346 sobre asociacionismo
municipal. Esta reforma le entregó personalidad jurídica de derecho privado a las asociaciones
municipales y amplió el objeto al que se pueden dedicar las corporaciones o fundaciones
municipales. Ya no sólo se podrán dedicar a la promoción y difusión del arte, la cultura y el
deporte, sino que también al fomento de obras de desarrollo comunal y productivo.
El 28 de octubre de 2009 se publicó la ley de reforma constitucional N° 20.390 en materia de
Gobierno y Administración Regional que tiene por objeto perfeccionar el sistema de gobierno y
administración interior del Estado, mejorando la descentralización y sus estructuras internas.
En esta reforma se realizan una serie de adecuaciones a la normativa constitucional a fin de
ajustar su texto a las últimas reformas. Entre las modificaciones importantes se encuentra la
que afectó al Consejo Regional, órgano que estará integrado por consejeros elegidos por
sufragio universal en votación directa. Mediante la democratización y mayor connotación que
se le entrega al Consejo Regional se pretende aumentar su representatividad y participación
en las decisiones del Gobierno Regional. Ello para dar una clara señal de descentralización y
aumentar los canales de representatividad a nivel regional. Sin embargo, es importante tener
presente que muchas de estas normas carecerán de aplicación mientras no se modifique la ley
orgánica constitucional sobre Gobierno y Administración Regional.
52
Análisis de la Organización Municipal en Chile
En Chile existen actualmente 345 municipalidades que administran 346 comunas. A través de
la historia podemos observar un constante aumento en su número, lo cual ha sido el resultado
de la ocupación de territorios apartados y de la subdivisión de municipios de una amplia
jurisdicción a fin de mejorar su administración. Al término de la colonia en 1810 se
contabilizaban tan sólo alrededor de 30 cabildos. En 1854 su número había aumentado a 53,
los que en 1887 alcanzaban ya la cifra de 76. Para la dictación de la ley de comuna autónoma
se crearon otras 195 municipalidades. Con ello se aumentó enormemente el número de
municipios en el país. Ya en 1904 se contabilizaban 300 y en 1918 su número aumentó a 318.
El Decreto Ley N° 803 de 22 de diciembre de 1925 fijó el número de comunas de todo el país
en 338. A comienzos de los años 70 el número de comunas había disminuido a 308, las que, sin
embargo, estaban administrabas por tan sólo 280 municipalidades (Valdebenito Infante, 1973:
37).
Una de las constantes interrogantes que rodean a las municipalidades es la que se refiere a su
ámbito de acción, en cuanto a que éste puede referirse al gobierno y la administración de los
intereses del municipio. Si bien podríamos encontrar semejanza en estos dos conceptos, los
que por parte de la doctrina y en algunas legislaciones son utilizados como sinónimos,
otorgándole a las municipalidades facultades de gobierno y de administración a nivel local,
otras legislaciones han separado la función política asociada a gobernar, de la función
ejecutiva, vale decir, la de satisfacer necesidades públicas mediante la aplicación de normas
legales. Es así como mientras el gobierno dirige, organiza y supervigila, la administración sólo
se preocupa de servir. El ordenamiento jurídico chileno opta por esta forma de organización
interior del estado, con lo cual las municipalidades pierden toda facultad de gobernar,
convirtiéndose en meros administradores de las comunas. Así queda de manifiesto en la
constitución de 1980, que separa deliberadamente ambas funciones y asigna a las
municipalidades sólo las de administración, lo cual es reafirmado por la ley orgánica
constitucional de municipalidades.
En su condición de servicio público, las municipalidades integran en Chile la administración del
Estado, como lo establece expresamente el artículo 1 de la ley N° 18.575, orgánica
constitucional de bases generales de la administración del Estado, en donde se enumeran
taxativamente a todos los organismos que forman parte de la administración del Estado. Ésta
es una de las características esenciales de los municipios chilenos, que los convierten en
organismos dependientes jerárquica y administrativamente del gobierno central. Tanto del
análisis de los artículos 110 inciso primero y 118 inciso primero de la Constitución y artículo 1
inciso primero de la ley N° 18.695, orgánica constitucional de municipalidades se desprende
que los municipios son órganos de administración y no de gobierno, por lo que no les
corresponde desarrollar tareas de gobierno, las que son de competencia exclusiva de los
órganos a quienes la Constitución entrega tales atribuciones, como lo son el Presidente de la
República, los ministerios, intendencias y gobernaciones. Lo anterior nos hace necesariamente
concluir que para la legislación chilena no es dable hablar de gobierno local, acepción muy
utilizada por la literatura y por muchos ordenamientos jurídicos a nivel comparado. Las
53
municipalidades, como parte integrante de la administración del Estado, son, por tanto,
organismos de administración local de las comunas, siendo el nivel más desmembrado de la
división territorial de la república (Baeza Fernández, 2004: 44).
Otra característica esencial de las municipalidades es que son entidades democráticas de
participación, lo que las convierte en organismos a través de los cuales se expresa el sistema
democrático. Lo anterior se desprende de su definición legal que establece dentro de sus
finalidades la de asegurar la participación de la comunidad local en el progreso económico,
social y cultural de la comuna. Las formas más comunes de participación de la comunidad local
son las elecciones municipales, las consultas y los plebiscitos comunales, el consejo económico
y social comunal, sin perjuicio del rol que cumplen para estos efectos las organizaciones
comunitarias. La municipalidad se convierten así en la principal instancia de participación de la
ciudadanía, siendo el concejo el órgano que por esencia refleja el sentir democrático del
municipio, el que a través de sus miembros elegidos democráticamente, discute y resuelve en
forma consensuada los asuntos de interés de la comunidad (Baeza Fernández, 2004: 44 y s.).
Del análisis de la naturaleza de las municipalidades podemos identificar claramente que estas
dos características resultan del todo contradictorias y limitan recíprocamente su desarrollo, lo
cual resulta de mayor evidencia al analizar la autonomía municipal de que gozan estas
corporaciones. Al formar parte de la administración del Estado, las municipalidades están
supeditadas en gran medida a su funcionamiento y son en la práctica los brazos que permiten
al gobierno central alcanzar en la aplicación de sus programas todos los rincones de su
territorio. Para ello es necesaria una dependencia jerárquica y un control financiero que
permita a la administración del Estado actuar en forma coordinada y eficiente. Es por ello que
el segundo elemento esencial de los municipios, como entidad democrática de participación,
se encuentra bastante restringido en su condición de servicio público y no podemos
entenderlo en el sentido de que los municipios sean instancias autónomas de participación
social capaces de determinar por sí mismas los destinos de la comunidad local. El
ordenamiento jurídico chileno sólo concibe a los municipios como instancias consultivas y con
escaso poder decisorio de administración estatal comunal, de forma de que el Estado
conociendo el sentir de la comunidad pueda ejecutar sus programas en la forma más adecuada
para cada localidad.
Por otra parte en el concejo no confluyen todos los sectores de la comunidad, de tal forma de
poder convertirse en un foro que refleje proporcionalmente el sentir de la ciudadanía a nivel
local. En el confluyen, más bien, la representación de los partidos políticos cuyas decisiones
responden más al sentir de sus cúpulas partidarias que al de la comunidad. Si a ello sumamos
el escaso poder decisorio de este órgano, que en la práctica se transforma en un órgano de
control y de oposición a la gestión del alcalde, no podemos más que concluir que el municipio
en Chile está lejos de representar un sentir democrático. A ello hay que agregar la escasa
utilización de los mecanismos de participación de la comunidad local, debido
fundamentalmente a considerarlos trabas a la gestión. Esto ha restado el nivel de
identificación de la comunidad con su municipio, realzando solamente su condición de órgano
54
de la administración del Estado, el cual por su cercanía y accesibilidad les permite a los vecinos
hacer llegar en forma más efectiva todas sus demandas.
Podemos concluir que las principales características de las municipalidades chilenas son ser
organismos legales (por ser la ley la que determina su origen, jurisdicción y término),
uniformes (porque las mismas normas se aplican a todas las municipalidades del país) y
subordinadas (por depender directa e indirectamente de la administración central).
Rol de las Municipalidades Chilenas en la Descentralización del
Estado
Al analizar la estructura de la administración del Estado se puede apreciar claramente su
carácter vertical en cuya cúspide destaca el papel del Presidente de la República, quien se es
Jefe de Estado y de Gobierno, quedando todos los órganos bajo su subordinación y jerarquía.
No existe en este sistema la posibilidad de una autonomía real, en la que se le entreguen a
otros órganos del Estado funciones de gobierno. El poder ejecutivo funciona de esta forma en
forma cohesionada a través de su cúpula, quien es la responsable y encargada del gobierno y
administración interior del Estado. Sólo para facilitar su tarea y conseguir llegar a todos los
sectores de la sociedad concibe una descentralización o desconcentración de funciones, pero
sólo en materias administrativas. Dentro de los órganos descentralizados las municipalidades
se encuentran en una condición de autonomía restringida, al no depender directamente del
Presidente de la República, sino que de una Subsecretaría, la que a su vez depende de un
Ministerio, dificultando con ello la toma de decisiones.
Para definir la ubicación de las municipalidades dentro del Estado debemos analizar las
disposiciones del capítulo XIII de la Constitución chilena. Las comunas son el nivel más
desmembrado de la división territorial y política del país, siendo las municipalidades los
organismos encargados de su administración. Ellas forman parte del régimen de gobierno y
administración interior del Estado, relacionándose con el Presidente de la República a través
del Ministerio del Interior y más precisamente dentro del Ministerio a través de la
Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo, sin perjuicio de las constantes
relaciones que mantienen con otros órganos de la administración del Estado a nivel regional y
provincial. No obstante, ni las Intendencias ni los Gobiernos Regionales mantienen una
relación de jerarquía respecto de las municipalidades, sino que únicamente de coordinación y
supervigilancia. De esta forma es dable concluir que las municipalidades gozan de cierta
autonomía y constituyen organismos descentralizados, tanto en lo funcional como en lo
territorial (Baeza Fernández, 2004: 39).
55
Ámbito de Competencia de las Municipalidades
Según Lastarria (1906) el poder municipal es el que rige y administra los intereses locales en
los casos en que tales intereses no se hayan relacionado con los generales de la nación. Es
más, el poder político central no tendría competencia para dirigir los primeros, toda vez que
carece de los antecedentes necesarios, la debida cercanía a la población y, lo que es muy
importante, al ejecutarlos puede desatender los intereses generales que deben ser su
prioridad (p. 163 y s.).
El artículo 118 de la Constitución comienza el título de la Administración Comunal señalando
que “la administración local de cada comuna o agrupación de comunas que determine la ley
reside en una municipalidad...” La constitución da entender con ello que la ejecución de la
normativa municipal y todo lo que se relacione con materias de índole local residen en un solo
órgano concebido especialmente al efecto, al que denomina municipalidad. El ámbito de
competencia de cada municipalidad será la comuna o agrupación de comunas, las que para tal
efecto sólo podrán ser establecidas por ley. Puede, por tanto, haber una comuna en cuyo
territorio no exista una municipalidad, situación que se ha tornado cada vez menos usual.
Actualmente solo hay una comuna en esa situación, la de la Antártica Chilena, que no posee
municipalidad, dependiendo de la municipalidad de Cabo de Hornos. Tal como lo explica Silva
Bascuñán (1963) respecto a semejante disposición existente en la Constitución de 1925, “la
razón del precepto constitucional es permitir que no se establezca necesariamente una
municipalidad en comunas que no tengan suficiente desarrollo como para justificar la
organización y servicios que supone su existencia, y hacer también posible unir en un cuerpo
solo, todas aquellas comunas que forman un mismo ente colectivo” (p. 468).
Las municipalidades tienen su ámbito de competencia delimitado, reducido a resolver los
asuntos que se produzcan en una parte determinada del territorio del Estado. Eso no le
entrega exclusividad a la municipalidad, sino tan sólo fija el ámbito de acción de este órgano
de la administración del Estado, pudiendo otros ser facultados por la ley para resolver materias
sobre intereses locales, como de hecho ocurre en la práctica.
Al igual como lo señaló Bernaschina (1952) respecto a las características del municipio chileno
en la Constitución de 1925, podemos señalar que de la Constitución vigente se desprende
también una municipalidad legal, uniforme y subordinada. Legal, por depender de la ley para
su constitución y desarrollo. Uniforme, por estar todas las municipalidades regidas por las
mismas normas. Y finalmente subordinada, porque a pesar de lo que señala la Constitución no
gozan de plena autonomía, dependiendo en muchos aspectos de las autoridades centrales (p.
22).
En lo que respecta a la composición de las municipalidades, el artículo 118 inciso primero parte
final es claro al señalar que la corporación estará compuesta “... por el alcalde, que es su
máxima autoridad, y por el concejo.” A diferencia de la Constitución de 1925 se incorpora al
alcalde como miembro de la municipalidad y no conforme con lo anterior se le da una especial
consideración entregándole el cargo de máxima responsabilidad. Recordemos que bajo la
Constitución de 1925 el alcalde estaba encargado sólo de presidir y de ejecutar las
56
resoluciones de la municipalidad, no gozando de facultades administrativas propias, función
que desempeñaban antes intendentes y gobernadores (Guerra, 1929: 490). Se produce, por
tanto, en esta materia un cambio fundamental en la legislación chilena, optándose por confiar
la administración de la comuna a un órgano de carácter unipersonal, dotado de múltiples
atribuciones. El concejo es, por su parte, un órgano normativo, resolutivo y fiscalizador, que
colabora con la labor del alcalde, perdiendo la importancia y preferencia que presentaba en el
pasado. Además, el alcalde no sólo preside el concejo, sino que forma parte de él, pudiendo
participar con derecho a voz y voto en todos los debates, de lo que se desprende la
superioridad que representa este cargo, respecto a los demás concejales.
El inciso tercero, por su parte, responde a una disposición que se encuentra desde los inicios
en la Constitución de 1980, pero cuya ubicación a variado producto a los ajustes realizados por
las reformas. Su objeto es permitir, al igual como lo establece en el caso de los gobernadores
el artículo 117, la designación de delegados en una o más localidades a fin de abarcar
debidamente el territorio asignado, de modo de poder mantener la cercanía necesaria para
identificar las necesidades de sus habitantes.
Concepto de Municipalidades en la Constitución
El inciso cuarto del artículo 118 define a las municipalidades como “corporaciones autónomas
de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio, cuya finalidad es satisfacer
las necesidades de la comunidad local y asegurar su participación en el progreso económico,
social y cultural de la comuna.” Esta disposición corresponde a la redactada por la comisión de
estudios de la nueva constitución y sólo ha sido modificada en la reforma de 1991 al
incorporarse la palabra “autónomas”.
La Constitución chilena se refiere a las municipalidades como corporaciones “autónomas”, “...
concepto que, en sentido jurídico estricto implica capacidad de autonormarse legislativamente
generando un derecho propio, sin embargo, en esta perspectiva debemos entender que se
trata de autonomía administrativa o autarquía en sentido jurídico estricto, vale decir, que las
municipalidades como entes jurídicos disponen de la capacidad de autoadministrarse en el
ámbito de sus atribuciones con independencia del nivel administrativo regional y nacional
(Nogueira Alcalá, 1992: 2).
De acuerdo a la definición legal las municipalidades son una corporación, por su condición de
persona jurídica compuesta de dos órganos para el ejercicio de sus funciones, el Alcalde y el
Concejo, que trabajan en la consecución de una finalidad.
Estas corporaciones integran los órganos de la administración del Estado, como expresamente
lo establece la ley N° 18.575, orgánica constitucional de bases generales de la administración
del Estado y gozan de personalidad jurídica.
El dotar a la municipalidad de personalidad jurídica no significa otra cosa que constituirla en un
ente descentralizado administrativamente del Estado capaz de ejercer derechos y contraer
57
obligaciones. Al establecer que son de derecho público, se refiere a que su creación, funciones
y organización tienen su origen en la Constitución, quien junto a la Ley Orgánica Constitucional
de Municipalidades se preocupan de su reglamentación. Esta descentralización es factible si se
le garantiza al organismo un patrimonio propio, ya que la insolvencia económica imposibilita la
emancipación. La persona jurídica, según el Código Civil chileno, es una persona ficticia capaz
de ejercer derechos y contraer obligaciones civiles y de ser representada judicial y
extrajudicialmente. Las de derecho público se diferencian de las de derecho privado en que
deben su formación a un acto del Estado, quien tiene la exclusiva facultad de dotarles de
personalidad. Además, tienen como misión servir fines públicos, para lo cual son dotadas de
recursos del Estado y salvo excepciones expresamente señaladas en la ley están sujetas a
normas de derecho público. Ya el Código Civil chileno se refería en su artículo 547 a las
municipalidades como corporaciones de derecho público, con lo que la Constitución no vino
más que a reafirmar un hecho ya presente en la doctrina y sumamente necesario para dotar a
los municipios de la capacidad necesaria para el cumplimiento de sus fines.
Motivo de mucha discusión durante la vigencia de los anteriores textos constitucionales, la
actual constitución se preocupa de manifestar en forma expresa que las municipalidades son
personas jurídicas de derecho público, a fin de evitar cualquier tipo de dificultades en la
interpretación de la norma. Tanto la naturaleza jurídica de las corporaciones, como su carácter
público o privado eran motivo de fuertes debates debido al silencio que las leyes y la propia
constitución tenía al respecto. Sólo el Código Civil se preocupaba de inclinar la balanza, al
enumerar en el inciso 2° del artículo 547 entre algunas personas jurídicas de derecho público a
las municipalidades. Es por ello la importancia de esta disposición constitucional que entrega
claridad normativa y legitima su condición jurídica (Valdebenito Infante, 1973: 81).
La Constitución menciona también que las municipalidades gozan de patrimonio propio, lo
cual por ser un atributo de la personalidad podría haberse obviado. Sin embargo, la capacidad
financiera del municipio representa en gran medida un pilar fundamental que garantiza el
actuar autónomo de la corporación, por lo que la mención expresa no hace más que acentuar
su importancia, de manera que el legislador se preocupe de entregar los medios adecuados a
las municipalidades para el cumplimiento de sus fines, evitando que se utilice su falta de
financiamiento como mecanismo para disminuir su independencia.
Finalmente, la definición nos entrega la finalidad de estas corporaciones. Las municipalidades
tienen la función genérica de administrar la comuna, lo cual se encuentra señalado en los
artículos 110 inciso primero y 118 inciso primero de la Constitución y artículo 1 inciso primero
de la ley 18.695. Ese es su rol imperativo y hacia el cual deben dirigir su acción. No conforme
con ello, el legislador les ha señalado dos funciones específicas que deben dirigir su acción y
que se encuentran al final de la definición, vale decir, satisfacer las necesidades de la
comunidad local y asegurar su participación en el progreso económico, social y cultural de la
comuna. Además, no hay que olvidar que las municipalidades al ser parte de la administración
del Estado, comparten su misión y funciones, las que también inspiran su funcionamiento.
58
Terminando con una tendencia comenzada en 1823 de nombrar las funciones y atribuciones
de las municipalidades, la Constitución de 1980 no las menciona, facultando al legislador para
que las determine mediante una ley orgánica constitucional. Establece, además, la posibilidad
de que la ley señale materias de competencia municipal que, el alcalde con acuerdo del
concejo, o a requerimiento de los 2/3 de los concejales en ejercicio, o de la proporción de
ciudadanos que establezca la ley, someterá a consulta no vinculante o a plebiscito. De esta
forma se transforma el legislador en el verdadero órgano facultado para delimitar las tareas de
las municipalidades, siendo su única restricción el que se trate de asuntos de administración
local.
El inciso quinto, primera parte, del artículo 118 se refiere a las funciones y atribuciones de las
municipalidades, las que, en principio, serán determinadas por una ley orgánica constitucional.
Lo anterior no significa que lo sean todas, toda vez que hay algunas accidentales o no
esenciales, cuya inclusión excedería el ámbito de aplicación de esta clase de leyes. Según el
Tribunal Constitucional resulta “... inconveniente extender el ámbito de aplicación de las leyes
orgánicas constitucionales más allá de lo necesario y permitido por la Constitución, ya que el
hacerlo privaría a nuestro sistema legal de una equilibrada y conveniente flexibilidad, dado que
el quórum que exige esta clase de leyes para su aprobación, modificación o derogación.”15
Quedan por tanto excluidas del ámbito de competencias de la ley orgánica constitucional
aquellas materias que no revistan el carácter de esenciales y que no se encuentran
enumeradas taxativamente en dicha ley. Lo anterior bajo la condición estricta de que esta
legislación común no menoscabe, entrabe o imposibilite el cumplimiento de una función o el
ejercicio de una atribución del tipo esencial.
Funciones y Atribuciones de las Municipalidades
Las municipalidades han asumido en la actualidad importantes funciones, que por regla
general y a pesar de los esfuerzos que se han realizados en varias comunas, no son capaces de
cumplir. A raíz de lo anterior el gobierno a través de sus ministerios u organismos
dependientes ha tomado directa o indirectamente el control de un sinnúmero de tareas
municipales, con lo cual ha reducido significativamente el rol e importancia de la
municipalidad.
Las principales dificultades del trabajo conjunto de municipalidades y gobierno central a través
de una serie de organismos dependientes, se producen en relación a la delimitación de las
competencias. Fue justamente ese el problema mayor que sufrió el sistema municipal chileno
en el pasado, por lo que los esfuerzos del constituyente y del legislador se han encaminado a
enumerar en forma clara y de preferencia taxativa cada una de las funciones de los entes
locales. Sin embargo, la evolución social hace bastante ilusorio el anticipar legalmente la
infinidad de tareas que se pueden desarrollar a nivel local. Además, no existe la confianza en el
sistema municipal, como para delegar en sus manos la satisfacción de importantes
15
Fallo del Tribunal Constitucional de 19 de abril de 1988.
59
necesidades, por lo que se prefiere dejar siempre la puerta abierta al gobierno central, para
poder intervenir en las áreas en que considere que su actuación pueda tener mejores
resultados.
Estos antecedentes nos permiten concluir que el ordenamiento municipal chileno se distingue
de otros en lo que dice relación a la definición exhaustiva o enunciación concreta que realiza el
legislador de las funciones y atribuciones de las municipalidades. En Alemania se ha optado
por un mecanismo diferente de cláusula o competencia general, otorgando una amplia
libertad de acción a las municipalidades en todos los asuntos de interés local. Se enumeran así,
sólo aquellos casos en los que se autoriza la intervención de otros niveles superiores de
gobierno. Este sistema se caracteriza por un sistema que opta por entregar a las
municipalidades un ámbito general de acción, en todos aquellos asuntos de clara identificación
local, en aplicación estricta del principio de subsidiariedad que rige a este tipo de
organizaciones.
En Chile por el contrario, se aplicó el principio de especialidad, detallando al máximo las
funciones que le corresponde asumir a la municipalidad, de forma tal de excluir de su
competencia todo aquello que no se menciona en forma taxativa. La Contraloría General de la
República en el ejercicio de su función de control y mediante la dictación de su importante
jurisprudencia administrativa, se ha encargado de aplicar en la práctica este principio legal
interpretando rígidamente la normativa municipal, de modo de sólo permitir efectuar a las
municipalidades aquellos actos para los cuales están expresamente facultados por ley. Esto
nos lleva a la natural consecuencia de que la competencia municipal queda dejada en manos
del legislador, quien decide aquellas materias en las que las municipalidades podrán ejercer su
acción.
La Constitución chilena delegó en el legislador la determinación de las funciones y atribuciones
de las municipalidades, no estableciendo ninguna limitación, más que la que se pueda derivar
del sometimiento de ellas a la naturaleza propia del organismo. El constituyente se inclina así
por la enumeración taxativa de las funciones y atribuciones, las que deberán permitir a las
municipalidades ejercer la administración local de las comunas y, principalmente, el
cumplimiento de los fines señalados en su definición constitucional. No se garantiza, por tanto,
constitucionalmente un ámbito propio de acción municipal, ya que ninguna norma
constitucional restringe la intervención del Estado en las funciones encomendadas a las
municipalidades.
Sin embargo, es importante analizar los dos grandes grupos de funciones señaladas en la ley
orgánica constitucional de municipalidades. La única exigencia constitucional fue el mayor
quórum de aprobación requerido para este tipo de leyes, las que deben ser de carácter
orgánico constitucional. La ley N° 18.695 cumple este encargo y divide las funciones
municipales en privativas y compartidas. Para el ejercicio de tales funciones no requerirá en
principio autorización alguna, independiente de que existan órganos del Estado con
competencia en la materia. Las funciones privativas las ejerce exclusivamente y son taxativas.
Por su parte, las funciones compartidas las posee junto a los demás órganos de la
60
administración del Estado. A pesar de ser también taxativas, permiten mediante una fórmula
muy usada en el ordenamiento jurídico chileno, dejar la puerta abierta a otras funciones que
por inobservancia del legislador hayan podido quedar fuera de la enumeración. La letra l) del
artículo 4 de la ley orgánica constitucional de municipalidades es clara al señalar que
corresponde a las municipalidades, directamente o con otros órganos de la administración del
Estado, funciones relacionadas con “el desarrollo de actividades de interés común en el ámbito
local.” De esta forma se faculta a la municipalidad para desarrollar toda otra función que por
olvido o desconocimiento del legislador no haya sido comprendida en la enumeración taxativa,
limitando su aplicación a los casos de interés público propios de la comuna, vale decir, deben
tener un significado local, quedando excluidos los asuntos privados y los públicos que superan
el ámbito local.
Es por estas razones, que podemos concluir que en Chile se creó un sistema híbrido, que por
un lado presenta un ámbito de funciones privativas, restringido y exclusivo para las
municipalidades y por otro la posibilidad de desarrollar un sinnúmero de funciones, pero sólo
de forma compartida con otros órganos de la administración del Estado. El sistema de
delimitación de funciones instaurado en otras legislaciones, lo que busca es definir el ámbito
de competencia de las municipalidades respecto de los otros órganos de la administración del
Estado. Es así que las legislaciones que se inclinan por el sistema de cláusula general, lo que
buscan es garantizarle a las municipalidades un ámbito general propio y preferente de acción a
nivel local. En el caso chileno ese ámbito de acción es limitado y taxativamente señalado en la
ley, siendo sólo para el caso de acción conjunta con el Estado de carácter amplio.
La ley N° 18.695 distingue entre las funciones (artículos 3 y 4) y las atribuciones (artículo 5) de
las municipalidades, a pesar de que ambas van estrechamente ligadas entre sí y se requieren
mutuamente. Las primeras son una forma de explicitar la función general que la propia
definición constitucional de municipalidad establece y la segunda las herramientas con las que
cuenta para alcanzarla. Cada atribución lleva implícito el cumplimiento de funciones y, por el
contrario, al encomendar funciones a un organismo se entiende que se le dota de las
atribuciones necesarias para cumplirlas. Las razones que tuvo el legislador para realizar dicha
distinción son sólo de técnica legislativa, para entregar una mayor claridad en el estudio de la
ley (Errázuriz Eguiguren, 1988: 7).
Conclusiones
El régimen municipal debe contar con una legislación adecuada que fomente el desarrollo y
que permita a los municipios su mayor realización posible. Es sin lugar a dudas una moderna
concepción del derecho que supera una legislación alejada a los problemas de las comunas.
Los autores Aylwin, Alfonso y Oyadener (1971: 30) ya lo señalaron en su oportunidad: “en esta
materia debe actuarse en forma drástica, con una nueva mentalidad y con suficiente audacia
para no dejarse arrastrar por el miedo a los cambios“.
61
Es evidente que una mera modificación normativa no puede aspirar a mejorar el sistema
municipal, para lo cual se requiere un cúmulo de circunstancias propicias que junto a un
ambiente adecuado lograrán la ansiada transformación. Es necesario crear conciencia sobre la
importancia de las municipalidades y elaborar un plan que permita una gradual transformación
del régimen municipal. Junto a ello se requerirá garantizar el financiamiento y modernizar la
gestión administrativa al interior de estas corporaciones. En este proceso es necesaria una
participación activa de universidades y centros de estudio, que colaboren en la investigación y
en la capacitación de los funcionarios, actores esenciales en este proceso de modernización.
Sólo así serán capaces de asimilar modelos y sistemas de optimización del desempeño de las
municipalidades.
Otro factor importante a considerar es la forma de regulación del régimen municipal en Chile,
que posee un carácter uniforme y nacional, que no permite considerar las diferentes
características y dificultades que enfrentan los diversos municipios del país. No sólo existen
diferencias en el número de la población o en la extensión territorial de cada comuna, sino que
por las especiales condiciones geográficas de esta larga y estrecha nación, en la que convergen
ciudades con una alta densidad poblacional con otras comunidades pequeñas sumidas en el
aislamiento, existen necesidades totalmente opuestas, que demandan de un municipio ad-hoc,
capaz de entregar a sus habitantes las respuestas adecuadas a sus necesidades particulares.
Además, si consideramos el carácter acentuadamente centralista del país, la legislación
municipal tiende a satisfacer las demandas de las grandes ciudades, y no así de las pequeñas
comunas. De esta forma es dable presagiar, que a pesar de la existencia de un régimen
municipal uniforme para municipios de diverso tamaño, la autonomía consagrada para todos
ellos en la Constitución, podrá ser una realidad para los municipios grandes, pero para los
pequeños tan sólo una químera.
Si bien los primeros textos constitucionales, dictados en tiempo de consolidación del régimen
institucional de la patria, no pudieron optar por un sistema de concesión de libertades a nivel
municipal, debiendo sobreponerse a las circunstancias de la época y a los difíciles momentos
de formación del Estado, una vez consolidado éste, es necesario realizar los esfuerzos para
descentralizar sus funciones y aumentar la participación de sus bases en las decisiones
políticas y administrativas del país. La inexistencia de autonomía municipal efectiva conlleva
que la generalidad de los funcionarios se acostumbre a no desarrollar iniciativa alguna y a
trabajar como meros delegados de las órdenes del poder central.
El gobierno debe asumir una política clara respecto del sistema municipal que regirá en Chile
en los próximos años y terminar con la dictación de diversas disposiciones que sólo permiten
evitar obstáculos, pero no fijar el rumbo hacia un sistema moderno y participativo de
administración y gobierno a nivel local.
62
C) Análisis comparado de la reforma municipal. América Latina y
su experiencia
Tal como se ha visto más arriba, la reforma municipal, es considerada como un componente
fundamental del proceso de modernización o reforma del Estado, pensado como un camino
para la profundización y consolidación de las democracias en los países de la región. Esta
reforma, se centra en el traspaso, hacia el nivel local, de responsabilidad política para la
gestión pública y nuevas competencias y recursos para el financiamiento de las mismas.
En esta sección, se hablará de los procesos de reforma municipal de los países
latinoamericanos con regímenes políticos unitarios: es decir, con un sistema político
presidencialista y no federal. Se observarán las principales reformas descentralizadoras,
enfocadas específicamente a lo municipal.
El concepto de “Gobierno local”
En términos administrativos, la definición de comuna es bastante sencillo: es la unidad
territorial de la división administrativa más pequeña de cualquier país. Sin embargo, “en
sentido histórico, la soberanía fue una atribución de la comunidad local antes que fuera
‘adscrita’ a la Nación, al Estado o al individuo. Manuel José Irrarrázaval, promotor de la Ley de
Comuna Autónoma de 1891 de Chile decía: “el sistema representativo fue,… en su origen, la
representación de comunidades, y no consideraba a los hombres como hombres, si no como
vecinos”. La ‘vecindad’ era un lazo social que integraba a toda la familia y todos los aspectos de
la vida. Reunían en sí, por ello, a la vez, la legitimidad y el ‘poder soberano’. Históricamente,
ningún otro vínculo ha comportado la sociedad en tal grado de profundidad e integridad; ni,
tan directamente, la fuente del poder” (Salazar y Pinto, 1999:264-265).
A modo general, la ola de descentralización está relacionada con la literatura acerca de la
calidad de la democracia, donde los vecinos tendrían mayor posibilidad de participar en las
decisiones de los municipios. Sin embargo, muchas de esas nuevas arreglos descentralizadores
se han estudiado y se han establecido su relación, por ejemplo, con el aumento de la
corrupción (Rodden, 2004) o con las dificultades reales de la participación ciudadana (Olvera e
Isunza, 2004). De hecho, se estableció, incluso, que la descentralización excesiva podría
producir el efecto de “votar con los pies”: es decir, de los vecinos se trasladen constantemente
a las comunas que mejor se adapten a su preferencia. Así, y frente a estos riesgos, se
interviene administrativamente a los municipios, sin un traspaso real de poder. Sólo se actúa
en base a la desconcentración, que sólo implica reformar el modo en que el nivel central
abastece al nivel local. En cambio, la descentralización se define “como un conjunto de
reformas dirigidas a la transferencia de responsabilidades, recursos o autoridad desde el
gobierno central hacia gobiernos subnacionales auntónomos. Esta definición subraya tanto la
distinción entre descentralización fiscal, administrativa y política, como el principio de que la
63
lealtad primaria de las autoridades subnacionales no es hacia el gobierno central, si no a la
ciudadanía local, o regional, según corresponda” (Mardones, 2008:47).
De este modo, la dualidad descrita anteriormente –unidad administrativa y unidad vecinal –
permite ver cuál de estas medidas aplicar. Aparte, hay que establecer los incentivos que tiene
el gobierno central para decidir qué tipo de reforma hará al área local a la hora de establecer
una reforma, en especial qué tipo de negociación se da entre gobierno central y el gobierno
local. Para efectos de este documento de trabajo, se establecerá qué medidas de reforma
municipal se han tomado en países latinoamericanos con gobiernos centrales unitarios.
Contexto de reformas descentralizadoras
Dentro de la literatura sobre descentralización, se ha establecido que desde 1985
Latinoamérica ha experimentado una ola de reformas descentralizadoras. También se destaca
que se dio dicha ola bajo el siguiente consenso: “la descentralización acercaría al ciudadano a
las estructuras del gobierno y a la toma de las decisiones públicas, enfrentándose sobre todo al
autoritarismo del poder centralizado, militarista en la mayoría de los países. De esta manera, la
descentralización contribuiría al desarrollo de las nacientes democracias o a la disminución de
las crisis de legitimidad donde ya existía” (Mascareño, 2009:1). De esta forma, es una de las
reformas políticas, asociadas a la calidad de la democracia y a la modernización del Estado, con
mayor acuerdo a nivel político. Tanto la izquierda como la derecha están de acuerdo, hasta el
día de hoy, sobre la necesidad de la descentralización en todos los ámbitos.
Sin embargo, se comenzó a ver con más calma los procesos de descentralización, en especial
en las áreas financieras. Así, se pueden establecer diferentes niveles de descentralización en
Latinoamérica según los países y qué tipo de descentralización se ha implementado
(básicamente, si hay descentralización política o descentralización fiscal). De hecho, el Banco
Interamericano de Desarrollo (BID) desarrolló un índice de madurez de descentralización: se
mide lo apropiado o efectivo que han sido las reformas descentralizadoras en cinco áreas (a.
descentralización política, b. asignación del gasto, c. tributación subnacional, c. transferencias
intergubernamentales, y e. manejo de la deuda subnacional). “Para cada uno de estos
indicadores se estandarizaron los puntajes en una escala de 0 y 1 (a mayor puntaje, más
efectivas o avanzadas son las políticas de un país dado). El puntaje general de un país se
calcula como el promedio de los puntajes individuales para cada uno de los indicadores
ajustado por el grado de dispersión de los indicadores, para que obtengan mejor puntaje los
países más consistentes en el logro de las cinco áreas” (Daughters y Harper, 2007:289). En
específico, se pueden observar los resultados de este índice en países unitarios en el gráfico n°
1.
64
Gráfico n° 1: Índice de Madurez del proceso de Descentralización en Latinoamérica,
1996-2004
Fuente: Daughters y Harper, 2007:290
Acá aparecen como uno de los países más descentralizados, al menos hasta el 2004, Colombia y
en último lugar aparece Panamá. En el primer caso, cabe destacar que Colombia es uno de los
países unitarios que tiene más servicios sociales a nivel subnacional y tiene un sistema de
recaudación de impuestos local (cosa que se ahondará más adelante). En cambio, hay un grupo
de países intermedios, donde se ha avanzado en la descentralización de los gastos de forma
media y hay una buena implementación de la descentralización política. Finalmente, entre los
países menos descentralizados (Nicaragua, Costa Rica, El Salvador y Panamá), se destaca la baja
provisión de servicios descentralizados, baja descentralización del gasto y con baja capacidad de
generar ingresos a nivel local.
Del párrafo anterior se desprende la idea de que los países nombrados se pueden clasificar
según el nivel de desarrollo de su descentralización local. Es por esto los apartados siguientes
se analizará estos procesos de descentralización (administrativa, política y fiscal) enfocada a lo
municipal, en los países latinoamericanos unitarios bajo la clasificación del índice de madurez. Es
decir:
65
- Países unitarios con niveles
avanzados de descentralización
Colombia
- Países unitarios con niveles
intermedios de descentralización
Bolivia, Chile, Ecuador, Paraguay,
Honduras, Perú y Guatemala
- Países unitarios con niveles bajos
o incipientes de descentralización
Nicaragua, Costa Rica, El Salvador y
Panamá
Es necesario mencionar que la elección de los regímenes unitarios latinoamericanos se debe a
que el objetivo de este trabajo es hacer una revisión de los procesos de descentralización
municipal en países unitarios, para luego establecer qué tipo de reforma se hacen en este
régimen político. Para comenzar, se tratarán las reformas de descentralización política, para
luego seguir con la descentralización fiscal y terminar con la descentralización administrativa.
Finalmente, se concluirá con las principales vías de reforma municipal en los estados unitarios.
Descentralización: concepto en general
Al revisar la conceptualización de la descentralización, varios autores, como Rondinelli, Nellis y
Cheema (1983); Rondinelli (1989); Boisier (1989); Bennet (1994) y PNUD (1993), establecen
que existen cuatro tipos de descentralización: la desconcentración, la delegación, la devolución
y la privatización. El primer tipo corresponde a la mera transferencia del Estado central a otras
entidades, sin que el Estado pierda poder. La delegación, en cambio, corresponde al traspaso a
los gobiernos locales de la provisión de algunos servicios, donde el Estado central es quien
regula dicha prestación de servicios y su financiamiento. Ahora, la devolución consiste en el
fortalecimiento legal y monetario de las entidades locales, sin que el Estado tenga
protagonismo en las políticas locales. Finalmente, la privatización comprende del traspaso de
cualquier función pública a organizaciones externas o a empresas privadas.
Luego de una larga discusión académica sobre los cuatro tipos de descentralización, existe un
acuerdo de que la descentralización, como tal, es la devolución. Así, “el consenso actual define
la descentralización como un conjunto de reformas dirigida a la transferencia de
responsabilidades, recursos o autoridad desde el gobierno central hacia los gobiernos
subnacionales autónomos. Esta distinción subraya tanto la distinción entre descentralización
fiscal, administrativa y política, como el principio de que la lealtad primaria de las autoridades
subnacionales no es hacia el gobierno central, sino a la ciudadanía local, o regional, según
corresponda” (Mardones, 2008:47). Con esta definición, se revisarán las principales reformas
en los países latinoamericanos ya mencionados en los tres tipos de descentralización: política,
fiscal y administrativa.
66
Descentralización política
En palabras de Falleti (2005), la descentralización política “es un conjunto de reformas
constitucionales o electorales diseñadas para crear o reactivar espacios inefectivos o
congelados de representación política a nivel subnacional” (Falleti, 2005:329). A modo general,
la idea de este tipo de descentralización es que las autoridades subnacionales, sean de un
municipio, de una región o de una provincia, sean elegidas por elecciones. En Latinoamérica,
aproximadamente antes de 1980, las autoridades subnacionales eran designadas por el poder
central; lo que se siguió aplicando en los distintos regímenes autoritarios de la región. Ya en los
90’s, la mayoría de los alcaldes eran electos de forma democrática, sin embargo aún falta la
elección democrática en los niveles regionales y/o provinciales. “Esto refleja una fuerte
orientación municipalista en los procesos de reforma de descentralización en la región, cuando
menos en los regímenes unitarios. Muchos de ellos se muestran renuentes a transferir el
mismo grado de autonomía política que han pasado a las municipalidades, a sus gobiernos
departamentales, provinciales o regionales” (Daughters y Harper, 2007:248). En la tabla n° 1
queda confirmada la tendencia que menciona la cita anterior.
Tabla n° 1: Descentralización política en los países unitarios de Latinoamérica
Tipo de país País
¿Hay
elecciones de
alcaldes?
¿Hay elecciones
de autoridades
provinciales,
regionales o
departamentales?
Países unitarios con niveles
avanzados de descentralización Colombia sí sí
Países unitarios con niveles
intermedios de
descentralización
Bolivia sí sí
Chile sí no
Ecuador sí sí
Paraguay sí sí
Honduras sí no
Perú sí sí
Guatemala sí no
Países unitarios con niveles
bajos o incipientes de
descentralización
Nicaragua sí no
Costa Rica sí no
El Salvador sí no
Panamá sí no
Fuente: elaboración propia en base a Daughters y Harper (2007).
Como se observa, en todos los países de este estudio (sin importar el grado de
descentralización que tenga) hay elecciones para alcaldes y concejales. La descentralización
política ha sido, mayoritariamente, en el ámbito municipal; sobre todo en los países unitarios.
67
El retorno a la democracia después de un régimen autoritario fue la instancia que permitió
esta reforma. Sin embargo, no se observa el mismo avance en los niveles intermedios
(regiones, departamentos). Ahora, es necesario ver qué ha sucedido en el ámbito
administrativo.
Descentralización administrativa
La descentralización administrativa, o funcional, consiste en la transferencia de parte del
gobierno central del diseño, implementación, gestión y evaluación de políticas o acciones
públicas a las autoridades locales. A modo de ejemplo, se traspasan servicios como “salud,
educación pública, vivienda, policía, desarrollo económico, turismo y/o protección social”
(Mardones, 2008:47). Dentro del índice citado anteriormente, se señala que “en la mayor
parte de los países, la responsabilidad de estos sectores ha sido trasladada a los gobiernos
locales desde hace varias décadas. En el caso del manejo de los desperdicios sólidos y calles
urbanas en particular, el proceso de descentralización está ahora consolidado en gran parte sin
haber experimentado cambio desde 1996” Daughters y Harper (2007:268). En detalle, se
puede ver las acciones tomadas en los países analizados en la tabla n° 2.
Tabla n° 2: Descentralización administrativa en los países unitarios de Latinoamérica
Tipo de país País Descentralización de servicios
Países unitarios con niveles avanzados de
descentralización Colombia
La ley de Asignación de Responsabilidades y Recursos para educación, servicios
de salud y vivienda (implementación de la Constitución de 1991) exige la
descentralización por fases de estos tres sectores y establece un sistema de
transferencia sectorial de asignación específica.
Países unitarios con niveles intermedios
de descentralización
Bolivia
La Ley de Participación y la Ley de Descentralización establecen que hay una
responsabilidad compartida entre municipio y departamento para proveer los
servicios de salud y educación; además de la participación de la ciudadanía en
las decisiones.
Chile
Hay una adaptación en 1994, donde se les dio a las municipalidades la
responsabilidad exclusiva para administración de la educación y de la salud
primaria.
Ecuador
En 1998 se hace una reforma constitucional, donde se estableció que todos los
servicios públicos, excepto defensa, seguridad nacional, política exterior y
política económica, son en principio susceptibles a la devolución a los
gobiernos locales.
Paraguay
La Constitución señala que se debe coordinar sus actividades con las de las
distintas municipalidades del Departamento; organizar los servicios
departamentales comunes, tales como obras públicas, provisión de energía, de
agua potable y los demás que afecten conjuntamente a más de un Municipio,
así como promover las asociaciones de cooperación entre ellos.
Honduras
La constitución de este país le da autonomía a sus municipalidades, señalando
detalladamente que tienen que administrar la electricidad, salud, educación y
dejar recursos suficientes para el cuidado del medioambiente local.
68
Perú
Entre el año 2002 y 2003, se realizaron una serie de reformas a la
descentralización. En términos simples, se reestructuró los traspasos fiscales
para redefinir qué servicios darán los municipios.
Guatemala Hay un fondo especial para financiar el desarrollo local, además de administrar
la educación y la salud.
Países unitarios con niveles bajos o
incipientes de descentralización
Nicaragua
Hay autonomía administrativa, sin embargo hay una coordinación especial con
en las municipalidades que tengan comunidades indígenas. Ya que estas
últimas: en virtud de la autonomía regional y municipal, y en aras de una
eficiente y racional prestación de servicios a la población, se deberán
establecer entre los gobiernos municipales y regionales correspondientes
relaciones de coordinación, cooperación, mutua ayuda y respeto a cada una de
las esferas de competencia.
Costa Rica La municipalidad posee la autonomía política, administrativa y financiera que
le confiere la Constitución Política.
El Salvador
En el DECRETO Nº 274 de 1986, se establece que las municipalidades pueden
establecer por decreto los servicios que prestará o puede asociarse con otros
municipios para proveer servicios a la comunidad.
Panamá
Se reconoce al municipio la capacidad de administrar servicios. En términos
formales, la constitución establece que se debe dar los servicios deportivos,
turísticos, culturales y de educación.
Fuente: elaboración propia en base a Daughters y Harper (2007), Revisión Constitucional y Legal del Programa
Colombia Universidad de Georgetown, 200516
.
Cabe señalar que, en este tipo de descentralización, la realidad entre países es bastante
disímil. Por un lado, en el país más descentralizado según esta tipología (Colombia), ha tenido
serías problemas con la seguridad y las acciones que debió asumir los municipios en sus
servicios. De este modo, al momento de planear la reforma, una dimensión muy importante de
la descentralización política fue la reforma (territorial) del manejo de la seguridad. Por una
parte, una de las consideraciones centrales que la inspiraron fue que, al acercar el Estado al
ciudadano, se potenciaba significativamente la legitimidad de aquel (Castro, 1998). Por la otra,
en 1991 el país estaba sumido en una aterradora crisis de violencia que dificultaba la entrega
de funciones de seguridad a entes subnacionales. La solución fue establecer una suerte de
división del trabajo, en la que el estado central se encargaba del crimen organizado y la
subversión, mientras que los municipios se concentraban en la “seguridad ciudadana”, es
decir, en fenómenos crónicos que no estuvieran relacionados con grandes organizaciones o
redes con conexiones transnacionales. La descentralización fiscal y política implicó la de
servicios…Todo esto fue cristalizado en diseños que se encuentran tanto en la constitución
como en la ley 60 de 1993. El sistema de transferencias quedó conformado por el situado
fiscal (SF) y la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación (PICN),
que de manera proporcional repartía los ingresos corrientes del nivel central y el cual debía
ser invertido de la siguiente manera: “en educación, el 30 por ciento. En salud, el 25 por
ciento. En agua potable y saneamiento básico, el 20 por ciento, En educación física, recreación,
16
Información disponible en: http://pdba.georgetown.edu/Decen/divpolterr.html (Sitio online visitado el día 06 de diciembre del 2011).
69
deporte, cultura, y aprovechamiento del tiempo libre, el 5 por ciento. En libre inversión, el 20
por ciento” (Gutiérrez, 2010:13).
En cambio, en los países unitarios con niveles intermedios de descentralización, la
descentralización administrativa abarca, casi como un factor común denominador, la salud y
educación. En otros ámbitos, varía de país en país. En Perú, por ejemplo, se establecieron
etapas de traspaso de actividades a sus municipios. No obstante “durante el año 2003 se
promulgó una nueva Ley Orgánica de Municipalidades que recoge muchos de los principios
establecidos en las leyes anteriores, pero que padece de una seria limitación: las competencias
entre las municipalidades provinciales y distritales no están correctamente delimitadas y
persisten superposición de funciones incluso con las competencias de los gobiernos
nacionales. Uno de los puntos a destacar acá es que el trabajo que realizaron los sectores para
delimitar las competencias entre los distintos niveles de gobierno no fue tomado en cuenta y
fue un esfuerzo que no fue muy coordinado con el Gobierno Nacional” (Casas, 2008:9). En
Bolivia, donde el factor indígena es importantísimo y está ligado a las leyes de participación
ciudadana, la reforma municipal no consideró lo siguiente: “Cuando se efectúa la transferencia
de recursos no se realizó junto con las transferencias de responsabilidades. En el caso de los
municipios, donde principalmente son los relacionados con la inversión, los recursos
transferidos toman en cuenta parámetros de población y pobreza, y no las nuevas
responsabilidades” (Zapata, 2005:9). Se destaca un proceso gradual de transferencia de
servicios, pero que ha tenido algunos problemas en la definición de roles claros para un
funcionamiento óptimo.
Al final, en los casos de los países con baja descentralización, también hay vacíos en la
legislación lo que se suma a la falta de conocimiento técnico y de recursos humanos para llevar
a cabo la prestación de servicios. Nicaragua es el caso donde ocurre esta situación, ya que una
limitante que presenta la Ley de Municipios es que no fue reglamentada totalmente, hecho
que a hasta la fecha no se ha podido superar. Los artículos que están referidos a las
competencias transferidas de Prestación de los Servicios de Agua, Energía Eléctrica y
Desarrollo del Turismo entre otras, y que requieren una alta dotación de recursos de todo tipo
para que los municipios puedan ejercerlas de forma descentralizada, ni si quiera fueron
tomadas en cuenta en el Reglamento. Es decir, a los municipios se les asignó una serie de
competencias que no pueden ni saben cómo ejercerlas. Por otro lado, se han privatizado
servicios como el de distribución de Energía Eléctrica, que la Ley de Municipios en su Arto. 7
inciso 7.C, establece como competencia municipal, cuando dice que los municipios podrán
construir, dar mantenimiento y administrar las redes de abastecimiento de energía a nivel
domiciliar y público en el Municipio” (Espinosa, Palacios y López, 2004:19).
Ahora, desde la perspectiva de los ciudadanos, se puede ver cuál ha sido su opinión frente a
estos servicios. En Latin American Public Opinión Project (LAPOP), incluyeron una pregunta
específica sobre la opinión de los ciudadanos sobre los servicios municipales. El resultado para
el 2010 se puede observar en el gráfico n° 2. En el país con mayor descentralización, el 56,5%
de los colombianos encuestados están satisfechos con los servicios de sus municipios. En
70
cambio, en los otros grupos de países, estos porcentajes son irregulares. De los países unitarios
con niveles intermedios de descentralización, Ecuador es el país donde los encuestados
declaran mayor satisfacción (54,4%); mientras Perú es el país con menor porcentaje (47,6%).
Aunque Bolivia tiene un porcentaje levemente superior a Perú (48,5%, respectivamente). El
resto de los países del grupo, Chile, Paraguay, Honduras y Guatemala, se mantienen sobre el
50%. En los países con descentralización baja, hay grandes diferencias con los porcentajes de
satisfacción. Por un lado, están Nicaragua (55,6%) y El Salvador (52,9%) con porcentajes altos.
Sin embargo, Costa Rica y Panamá tienen menos de 50% de ciudadanos satisfechos con sus
servicios municipales.
De esta manera, hay una realidad importante que se impone a estas reformas, como lo son los
problemas de violencia en las comunidades, la falta de coordinación o la ausencia de personal
municipal capaz de llevar a cabo los servicios descentralizados. La tendencia, en conjunto, está
dirigida al traspaso de los servicios a lo local, no obstante se han hecho por caminos que no
han considerado totalmente el contexto local. Incluso, en Colombia se ha tenido que enfrentar
problemas de re-centralización o, en algunos casos de los países con descentralización
intermedia, se ha dado muchos recursos pero sin acción efectiva. Se reconoce que,
formalmente, hay una descentralización administrativa clara; pero informalmente hay
problemas de implementación que, tal como sucede en Chile, sólo hay desconcentración de
los servicios.
Gráfico n° 2: Porcentaje de satisfacción con los servicios del gobierno local en los gobiernos
unitarios, 2010
Fuente: elaboración propia en base a (LAPOP, 2010:154)
Nota: la sigla “P.A.D” significa países unitarios con alta descentralización.
71
Descentralización financiera
Se considera como desnaturalización fiscal la capacidad que tiene cualquier autoridad local de
manejar transferencias (donde las decisiones sobre éstas sean de la misma autoridad local) y
que tengan capacidad de captar impuestos de forma independiente. “Sin embargo, haciendo
el criterio un poco más elástico, podemos asimilar de manera segura la descentralización fiscal
a un conjunto de políticas destinadas a incrementar los ingresos y/o la autonomía financiera
de los gobiernos subnacionales” (Mardones, 2008:40).
A pesar de la cantidad de indicadores sobre este tema, se puede considerar que una variable
importante es el tipo de endeudamiento que tienen las municipalidades (ver tabla n° 3).
Tabla n° 3: Tipo de endeudamiento en Latinoamérica
Fuente: Daughters y Harper (2007:285)
La importancia de estas cifras se debe a que “la percepción de muchos diseñadores de políticas
macroeconómicas de que una política de endeudamiento subnacional exageradamente liberal
en muchos países estaba contribuyendo a la inestabilidad macroeconómica nacional.
Empezando en la segunda mitad de esa década con Brasil y Colombia (los dos primeros países
de la región en tener serios problemas de endeudamiento subnacional excesivo, pronto
seguidos por otros países con niveles intermedios de descentralización –Bolivia, Ecuador y
Perú–), se ha realizado un buen número de reformas en la región dirigidas a controlar la
autonomía de endeudamiento y aumentar la responsabilidad fiscal de los gobiernos
subnacionales” (Daughters y Harper, 2007:284).
72
En el país unitario más descentralizado, Colombia, se dio la siguiente reforma: en Colombia, en
1997 se sancionó una reforma pionera, la Ley de Endeudamiento Territorial –comúnmente
conocida como la Ley de Semáforos– “que estableció un sistema de seguimiento fiscal y
financiero para la evaluación del endeudamiento de los gobiernos subnacionales,
condicionando los préstamos de aquellos con “condición de luz roja” al consentimiento previo
del Ministerio de Hacienda. Esta ley fue seguida en 1999 y 2000 de una ley de restructuración
de deudas subnacionales, que empezó a hacer frente a las serias obligaciones acumuladas de
los gobiernos subnacionales por las obligaciones de las pensiones de los empleados y la Ley
617 que definió un sistema de indicadores y marcas de referencia para regular los gastos
públicos subnacionales con el propósito de generar superávit fiscales. Finalmente, se consolidó
el proceso en 2003 con la sanción de la Ley Colombiana de Responsabilidad Fiscal, detallando
aún más las provisiones de las leyes de 1997 y 2000” (Gutiérrez, 2010:25).
A modo de ejemplo, se revisarán dos casos de los países unitarios con descentralización
intermedia. En Bolivia, el financiamiento es un tema complejo: “sólo en los casos de
municipios se han cedidos tributos (sobre inmuebles y automotores), los que sólo para los
municipios más importantes (las capitales de departamento) mejoran sustancialmente su
correspondencia fiscal, por lo que para el resto lo hacen fuertemente dependiente de los
recursos de coparticipación” (Zapata, 2005:9). En Chile, se hacen transferencias desde el
Estado a los municipios, que deben aplicarse tal cual lo estipula el Estado. Se le permite captar
recursos a sus municipios en base a cobro de patentes y algunos impuestos muy específicos.
Además, existe el Fondo Común Municipal (FCM) como mecanismo de distribución solidaria de
recursos. Sin embargo, recientes estudios de la OCDE señalan que “plantea la necesidad de
rediseño del fondo para mejorar su impacto redistributivo, y por otro, sugiere asignar al fondo
un rol promotor del desarrollo local, especialmente en comunas que no cuenten con recursos
o incentivos para invertir en ello” (Henríquez y Fuenzalida, 2011:75). También se debe
mencionar que se han traspasado funciones desde el Estado central, pero sin los recursos
necesarios para que los municipios chilenos los ejecuten.
Finalmente, en los países con descentralización baja hay problemas con la recaudación de
impuestos propios. Por ejemplo, la “Política Nacional de Descentralización de Costa Rica,
establece como uno de sus ejes estratégicos la Autonomía Financiera, sin embargo, sus
principales acciones se basan en el traslado de recursos del gobierno central al local,
designados por leyes vigentes y proponer reformas legislativas para dotar de mayores
recursos. En el eje de Modernización se plantean soluciones para mejorar la gestión de cobro
municipal, pero en general carece de una propuesta que cree impuestos locales o que dé una
mayor potestad en materia tributaria a las municipalidades” (ONU-HABITAT, 2010:40).
73
Conclusiones
En base a la comparación hecha en estos países bajo los tres tipos de descentralización, se
puede decir que:
- Hay una alta coincidencia en la descentralización política municipal: todos los países
del estudio tienen elección democrática de alcaldes y concejales. En los ámbitos
locales intermedios, hay un retraso en las reformas.
- La descentralización administrativa es disímil: hay problemas de informalidad e
implementación específicas. La tendencia, en conjunto, está dirigida al traspaso de los
servicios a lo local, no obstante se han hecho por caminos que no han considerado
totalmente el contexto local. Incluso, en Colombia se ha tenido que enfrentar
problemas de re-centralización o, en algunos casos de los países con descentralización
intermedia, se ha dado muchos recursos pero sin acción efectiva. Se reconoce que,
formalmente, hay una descentralización administrativa clara; pero informalmente hay
problemas de implementación que, tal como sucede en Chile, sólo hay
desconcentración de los servicios.
- Hay grandes problemas en la descentralización fiscal. En los países unitarios con
descentralización intermedia hay vacíos legales que producen altas desigualdades en
la recaudación de los recursos municipales. Dando, nuevamente, una legislación
limitada y que incentiva a la desconcentración de recursos. También, al igual de los
países con baja descentralización.
D) La relación de la reforma municipal con los medios de
comunicación: La imposibilidad de instalar la discusión en los
ciudadanos.
Se presenta a continuación los resultados del análisis de contenido sobre la Reforma
Municipal en los principales medios de prensa escrita nacional provenientes de la EMPRESA EL
MERCURIO S.A.P. La empresa está compuesta por 24 diarios, tres de ellos publicados en
Santiago y los demás en distintas regiones del país, cobertura que permite hacer un barrido
desde el espectro nacional, incluyendo además el contexto noticioso regional. Esto permite
analizar la presencia del tema sobre Reforma Municipal en los medios de prensa escrita
nacional, durante los últimos años de desarrollo en Chile.
74
La importancia de analizar la existencia del tema de la Reforma Municipal en los medios de
comunicación se asocia a los postulados que el académico McCombs sostiene. Es decir que la
elección y visualización de noticias, editores, personal de redacción y emisoras, juegan un
papel fundamental en la conformación de la realidad política. De hecho en el estudio realizado
por McCombs y Shaw en 1972, se determina que la gente considera unos temas más
destacados (la agenda del público), que otros en proporción directa con la importancia que le
den los medios (la agenda de los medios), aunque estos no sean quienes decidan por la
audiencia cuál será la actitud o decisión de estos asuntos que proponen como agenda. En este
sentido, a la hora de tratar el tema de la Reforma Municipal y querer posicionarlo dentro de la
agenda política del gobierno, se debe considerar la importancia que la temática adquiere en
los medios de comunicación de masas.
Para poder analizar la presencia del tema de la Reforma Municipal en los medios de
comunicación de prensa escrita se utilizó la técnica del análisis de contenido dado que permite
un conjunto de procedimientos interpretativos de los productos comunicativos como los
mensajes, contextos, emisores, canales, etc. y que a partir de técnicas de medida, cuantitativas
y/o cualitativas es posible elaborar y procesar datos relevantes sobre las condiciones mismas
en que se han producido aquellos textos.
Como lo señala Berelson (1952) el análisis de contenido permite describir tendencias en el
contenido de la comunicación, develar diferencias en el contenido de la comunicación,
comparar mensajes, niveles y medios de comunicación, descubrir estilos de comunicación,
entre otras ventajas que permite esta técnica de investigación, principalmente para el análisis
de notas de prensa, a través del cual podemos resumir pruebas físicas directas y relativamente
seguras del comportamiento de actores políticos y relaciones entre ellos.
De esta manera desde lo comunicativo, resulta importante como punto de inicio, indagar
sobre la presencia del tema en la agenda setting, si ha logrado visibilidad en el espectro
informativo y quiénes son los que se han referido a la materia en diversos contextos. Esto con
el objetivo de observar el posicionamiento en el contexto político de la reforma municipal en
Chile.
Para cumplir con los objetivos del análisis se analizó el espacio asignado por el diario en
diversas secciones (Nacional, Crónica, Editorial, Reportaje) desde el año 2005 al 2011. La fecha
de inicio se considera, a partir del rastreo de la información vía web, del registro electrónico
que posee el medio de comunicación en estudio sobre la temática Reforma Municipal, año
desde el cual se encuentran las primeras publicaciones sobre este tema.
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Principales Hallazgos
Gráfico nº1 - Apariciones de la frase Reforma Municipal en medios de prensa El Mercurio S.A.P
El gráfico muestra el número de apariciones de la frase Reforma Municipal en los distintos
medios de prensa de El Mercurio S.A.P., entre los años 2000 -2011, con registro digital en los
distintos sitios web del consorcio periodístico. Esto, considerando los textos contenidos en
editoriales, columnas de opinión, crónicas, reportajes y notas periodísticas17.
La búsqueda en sitios web arrojó 50 textos en los que aparece la frase Reforma Municipal. Se
consideran aquellos que aparecen como eje central de discusión, y también aquellos que
aparecen como un acápite informativo dentro de una temática más amplia.
17 Desde el año 2000 al 2008 sólo se registra información en Diario El Mercurio (búsqueda realizada a través de
EMOL -El Mercurio On Line) y sólo a partir de 2009 se registran las primeras apariciones en los distintos diarios regionales del Consorcio Periodístico, también realizado a través de EMOL.
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Cuadro nº1 - Reforma Municipal - Temas y Contextos
El cuadro nº1 muestra el contexto dentro del cual se habla o se menciona el tema de Reforma
Municipal. El análisis de los textos periodísticos donde se inserta la frase, considera los
momentos de la contingencia política que dan pie para poder hacer referencia al tema de la
reforma municipal, de las necesidades de los municipios y de sus problemáticas.
De acuerdo a lo recopilado en la búsqueda son dos los principales momentos políticos en que
se trata la reforma municipal. Primero, en los congresos nacionales de municipalidades,
organizados por la Asociación Chilena de Municipalidades, han propuesto un importante
espacio en el cual los alcaldes hacen mención a la reforma municipal. Sin embargo se destaca
como un aspecto más a tratar dentro de la amplitud de temáticas que consideran las jornadas
de los congresos de municipalidades.
Y segundo, en las campañas presidenciales y en los meses inmediatamente posteriores a las
elecciones presidenciales. Tanto en el discurso de Michelle Bachelet como en el de Sebastián
Piñera, como candidatos, y luego como mandatarios, se hace referencia a la reforma municipal
como una propuesta de trabajo con los municipios, y además plantean su compromiso de
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trabajar en la descentralización del país estableciendo reuniones particulares con actores
políticos locales.
El resto de las apariciones responden a una serie de hechos políticos que consideran desde la
Ley de Rentas Municipales, la Reforma al Sistema de Elecciones Municipales, hasta la Reforma
al Artículo nº 121, las necesidades de los municipios post terremoto y las elecciones
municipales 2012. Es decir, que el tema de la reforma municipal tiene cabida en una serie de
sucesos que contienen de alguna u otra manera la temática municipal. Aquí se observa por
ejemplo el tema del mayor financiamiento a los municipios, los mecanismos de mejoramiento
de la gestión municipal, la descentralización, la negociación con las plantas de funcionarios e
incluso reformas de los procesos eleccionarios.
Cuadro nº2 -Reforma Municipal como concepto/Principales voceros
2000 2005 2006 2008 2009 2010 2011
Planta Municipal Art.121 Alcalde Claudio Arriagada
Autonomía para recursos y administrativos
Planta Municipal Art.121 Subsecretaria de Desarrollo Regional, Claudia Serrano - Presidente ACHM, Ángel Bozán - Oscar Yáñez, Presidente Asemuch
Financiamiento, salud y educación Planta Funcionarios Propuesta aumento de la dieta de concejales Alcaldes/Concejales Congreso de municipalidades
Reformulación Fondo Común Municipal Reforma sustantiva al sistema municipal Mayor descentralización Bono al retiro en municipios Entrega recursos post terremoto Subsecretario de Desarrollo Regional, Miguel Flores - alcalde Jaime Bertín
Profesionalización de las plantas municipales
Fondo Común Municipal
Financiamiento Alcalde Claudio Arriagada
Fondos Común Municipal Ley de Rentas Municipales II Editorial EMOL
Modernización de plantas municipales Presidente ACHM, Rabindranath Quinteros
Flexibilidad en la constitución de la planta funcionaria Presidente de la Asociación de Municipalidades de Chiloé, Carlos Gómez
Descentralización Alcalde Rabindranath Quinteros
Mayores facultades a concejales Presidente del Capítulo Regional de Concejales de Los Lagos, Emeterio Carrillo (DC) - Vicepresidenta de la entidad, Patricia Espinoza - Concejal de San Pablo, Emilia Álvarez
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Ley de Rentas Potenciar rol fiscalizador de concejales y asignarles temas específico de la comuna. Reorientación del Fondo Común Municipal Diseño de políticas para municipios rurales. Reforma al artículo 110 de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades Michelle Bachelet
Déficits financieros, autonomía, recusos Presidente ACHM, Rabindranath Quinteros
Crisis educación municipal Presidente regional de la Asociación de Municipios de la Región de Valparaíso y alcalde de Cabildo, Eduardo Cerda - concejal de Puchuncaví Eugenio Silva
Descentralización - Transparencia - Participación ciudadana - Desconcentración del poder Inscripción automática y voto voluntario Carolina Tohá, Presidenta PPD
Financiamiento educación municipal alcalde de Valparaíso, Jorge Castro
Elección de alcaldes y concejales Gobierno/Senado
Diálogos ciudadanos para pensar la reforma municipal Seremi de Gobierno, Luis Canales Pdte. Capítulo regional ACHM y alcalde de Talca, Patricio Herrera
Financiamiento, participación ciudadana y asociatividad Joaquín Lavín. Candidato Senador
Competencias profesionales Reforma descentralizadora Mauricio Cisternas, Jefe de división municipalidades Subdere
Participación ciudadana Ricardo Núñez, instituto Igualdad
Electores – Elecciones Municipales – Heterogeneidad de los municipios Bettina Horst, LYD - Presidente ACHM, Rabindranath Quinteros
Mayores mecanismos de fiscalización por parte de concejales Pdte. ACHM, alcalde de La Granja, Claudio Arriagada
Nonos SAE – Admisibilidad de FNDR Rabindranath Quinteros - Ramón Espinoza, alcalde de Frutillar
Modernización del sistema municipal chileno Control de gestión – Transparencia Medición de gestión municipal Alcalde Ángel Bozán
Recursos para viáticos Antonio Neme, concejal de la UDI por Maipú
Reformas para la elección de alcalde (caso La Florida) Vicepresidente del PS, Álvaro Elizalde - Secretario nacional de la Democracia Cristiana, Víctor Maldonado -
Fondo Común Municipal Déficit financiero Alcaldes Región de Valparaíso
Bonos de zonas extremas Diputado Alejandro Santana - Presidente regional de la federación, Miguel Ángel Gómez
Capacidad de respuesta de funcionarios frente a solicitudes de transparencia Presidente regional de la Asociación de Municipios, alcalde de Quilpué, Mauricio Viñambres - ICHEM
Reforma Municipal
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para enfrentar catástrofes Jaime Arriagada - ACHM - alcalde de Chaitén, Pedro Vásquez
El cuadro nº2 muestra la Reforma Municipal como concepto, es decir, cómo es entendida la
temática principalmente por parte de los alcaldes. Este cuadro viene a reforzar el cuadro nº 1,
donde se muestra el contexto político en el cual aparece el tema de la Reforma Municipal.
De este modo, hacer referencia a la Reforma Municipal involucra diversas temáticas
dependiendo del año y el contexto político en el que cual se esté discutiendo. Así por ejemplo
en el año 2000 la Reforma Municipal se relaciona con las modificaciones en los procesos
eleccionarios y la reestructuración del Fondo Común Municipal, y en el 2008, implica una
estrecha relación con la modificación al artículo 121, que principalmente otorga mayores
facultades a los alcaldes para la administración de los recursos humanos municipales, y al
mismo tiempo, se mantiene como la bandera de lucha para mayores recursos desde el
gobierno central. Hacia los años 2010 – 2011, además se suman como prioridades para la
Reforma Municipal, la gestión municipal y la profesionalización de los funcionarios
municipales.
De esta forma, el cuadro muestra la evolución y la amplitud de necesidades y problemáticas
municipales que son endosadas a un proceso de modernización y modificaciones de la
administración local, que debieran ser cubiertas por una futura Reforma Municipal, y que van
cambiando a través de los años.
Conclusiones
Agenda de Modernización de Estado: El tema de Reforma del Estado, considera cambios a
nivel municipal, pero no se habla de reforma municipal. Esto se refleja en la siguiente cita:
“expertos apoyan la idea de ampliar los cargos que se someten a la Alta Dirección Pública,
como por ejemplo en el ámbito municipal” (Emol, julio de 2010)
• Se observa una disgregación del mensaje que se centra en diversas ideas y
problemáticas. Esto puede observarse en el gráfico nº3 que contiene los conceptos
ligados a Reforma Municipal de acuerdo a los enunciados de los voceros registrados en
cada uno de los análisis.
• El gráfico nº 2 en tanto, muestra los contextos en los cuales se produce la mayor
publicación en prensa, siendo los periodos de campaña presidencial, los primeros
anuncios presidenciales tras las elecciones, y los congresos municipales organizados
por la ACHM, los espacios en los cuales se produce el mayor número de apariciones en
prensa.
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• El gráfico nº 1 muestra 50 apariciones que se registran entre los años 2000 a julio de
2011. Los años 2008 y 2010 concentran el mayor número de apariciones en prensa,
con cifras no obstante marginales a otros temas de contingencia nacional.
• El 2008, el mayor impulso fue dado por la ACHM, por la demanda de mayor
autonomía, por la Reforma al artículo nº 121, y por el financiamiento a los programas
del gobierno central. Por su parte, el Gobierno, intenta en conjunto con la ACHM,
realizar diálogos ciudadanos a lo largo de Chile.
• El mismo año, la discusión finaliza con el rechazo de la UDI a las modificaciones
planteadas a la reforma del nº 121.
• El tema reaparece en prensa el 2010 con un nuevo actor, la Confederación Nacional de
Funcionarios Municipales (ASEMUCH), anteponiéndose con propuestas para los
funcionarios. El tema es abordado por institutos de pensamiento y por el gobierno
central, ahora desde la óptica de dotar a los municipios de mayores capacidades en
cuanto a RR.HH.
• El tema del financiamiento continúa siendo un tema urgente, y del mismo modo la
autonomía y la transformación de los municipios en gobiernos locales.
• No existen registros que permitan determinar que la Reforma Municipal es un tema
prioritario para el Gobierno, principalmente por la poca continuidad de la temática por
parte de los actores pertenecientes al gobierno central. Se observa que el tema sólo
aparece en declaraciones parceladas a lo largo del tiempo.
• Tampoco es un tema prioritario en el contexto de las elecciones municipales.
• Durante el 2010 y 2011, el Gobierno se ha referido a Reformas Estructurales: salud,
delincuencia, pobreza, política, medio ambiente y energía, educación y modernización
del Estado.
Para terminar, es posible sostener que la técnica cualitativa de análisis de contenido permite
una descripción objetiva, sistemática del contenido de la comunicación a través de un sistema
de categorías, que permite medir frecuencias de aparición, voceros y el contexto de los datos.
Considerar este análisis como primer paso para la investigación de aspectos comunicacionales
sobre la Reforma Municipal, permite determinar cómo se inserta el tema en la agenda setting,
quiénes han sido los encargados de posicionarlo y finalmente cuál es el peso informativo en los
medios.
Estos elementos de análisis permiten junto con otros estudios como el análisis de discurso y
análisis de medios, elaborar una planificación estratégica comunicacional, que se preocupe del
desarrollo del proceso.
Suele ocurrir como en otros casos ya analizados (como por ejemplo el Plan Auge), que la
complejidad técnica del mensaje o la falta de información, puede provocar errores
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comunicacionales que pueden ser usados para estructurar mensajes opositores o que resten
credibilidad al mensaje.
De acuerdo a resultados arrojados en esta primera indagación, se puede sostener que existe
una falencia del tema de la Reforma Municipal en los medios, y que eso evidentemente
perjudica su posicionamiento como un tema importante en el plano político-social. En primer
término, se observa la falta de voceros definidos, constantes y de un fuerte empoderamiento
político, o perteneciente a las élites políticas del país, pues se debe considerar la importante
influencia que ejerce esta clase como líderes de opinión nacional. Y en segundo término, la
dispersión de los mensajes y la debilidad de un discurso unívoco a partir de ideas fuerza
conocidas en un escalafón base, como las autoridades locales, hace de la reforma municipal un
mensaje débil, que ha ido variando en el tiempo y que muchas veces se solicita como una
moneda de cambio frente a las necesidades municipales, que son múltiples. Pese a que los
voceros reconocen su importancia, quienes principalmente se refieren a una reestructuración
y cambios a nivel legislativo son los alcaldes, siendo muy tangencialmente abordado por otros
actores políticos, y de manera casi nula por los parlamentarios.
Como aporte para estudios posteriores, cabe resaltar que la categorización podría entregar
elementos definitorios para evaluar los mensajes, sus emisores y posibles efectos para inferir
las intervenciones del emisor y aproximar los efectos potenciales en los públicos. El objetivo
así es que a partir de un análisis de contenido se pueda trabajar en un análisis de discurso, a
fin de posicionar el tema de reforma municipal en el plano político y social.
Nudos Críticos
A continuación se presenta un listado con los principales obstáculos que limitan la
implementación de una reforma municipal en el país actualmente. Estos se rescatan de los
cuatro análisis más arriba expuestos.
Falta un modelo consensuado de reforma municipal para implementar.
Falta un relato consistente tras la reforma municipal.
Falta identificar los agentes claves y organismos técnicos de la materia.
Falta asociación entre organismos que trabajan temáticas de modernización del estado
y reforma municipal.
Existe desconfianza de la capacidad local.
Existen problemas de gobernabilidad municipal.
Hay carencia de equipos profesionales idóneos.
Existe una cultura nacional centralista.
No hay voluntad política.
No existen voceros de la temática que pertenezcan a la elite política influyente, o que
sean consistentes o sistemáticos en sus labores.
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No existe solidez ni univocidad en relación a los mensajes que se emiten respecto a la
reforma municipal.
Existe una débil participación ciudadana que permita amparar y avalar los procesos de
reforma municipal.
Existe normativa y legislación precaria para la modernización municipal.
Falta de conciencia respecto a la importancia y urgencia de una reforma municipal a
nivel país y a nivel ciudadano.
Falta estructura institucional aunada en pos de la modernización del estado.
La regulación uniforme y nacional de las municipalidades no permite distinguir entre
las particularidades y características de cada municipio. Esto homogeniza los modos de
operar y pone en desventaja a aquellos municipios que disponen de menos recursos.
La reforma municipal no es un tema que esté posicionado en los medios de
comunicación de prensa, lo que ayuda a que no se encuentre posicionado actualmente
en el plano político- social.