parlamento europeo · 2019-05-20 · parlamento europeo dirección general de estudios documento de...

PARLAMENTO EUROPEO

Dirección General de Estudios

DOCUMENTO DE TRABAJO

LA POLÍTICA PESQUERA COMÚN MÁSALLÁ DEL AÑO 2002:

ALTERNATIVAS AL SISTEMA DE TAC YCUOTAS PARA LA CONSERVACIÓN Y LAGESTIÓN DE LOS RECURSOS PESQUEROS

Serie sobre Agricultura, Pesca y SilviculturaE-7/FINAL

EL PRESENTE ESTUDIO, ENCARGADO POR EL PRESIDENTE DE LA COMISIÓN DE PESCA, FORMAPARTE DEL PROGRAMA ANUAL DE INVESTIGACIÓN DE LA DIRECCIÓN GENERAL DE ESTUDIOS(DG IV) DEL PARLAMENTO EUROPEO PARA 1996 Y FUE ELABORADO EN EL MARCO DELCONCURSO RESTRINGIDO Nº IV/96/25 POR:

PHILIP RODGERS Y GREGORY VALATINSEA FISH INDUSTRY AUTHORITY18 LOGIE MILLEDIMBURGO EH7 4HG

TEL: (44) 31.558 3331 EXTN 233FAX: (44) 31.558 1442

BAJO LA DIRECCIÓN DE: DR. ANGEL ANGELIDISDIRECTOR DE DIVISIÓN

LENGUA ORIGINAL: INGLÉS

ORIGINAL FINALIZADO EN FEBRERO DE 1997

EL PRESENTE DOCUMENTO CONSTITUYE UNA VERSIÓN REVISADA DEL DOCUMENTO DETRABAJO DEL MISMO NÚMERO Y TÍTULO DISTRIBUIDO A LOS PARTICIPANTES EN LAAUDIENCIA PÚBLICA CONVOCADA POR LA COMISIÓN DE PESCA DEL PARLAMENTO EUROPEOSOBRE "COMPARACIÓN ENTRE REGÍMENES DE GESTIÓN DE LAS POBLACIONES DE PECES",CELEBRADA EL 30 Y EL 31 DE OCTUBRE DE 1996 EN BRUSELAS. LAS ACTAS DE LA AUDIENCIAPUEDEN OBTENERSE, PREVIA PETICIÓN, EN LA DIRECCIÓN SIGUIENTE:

SR. LAMBERT KRAEWINKELSSECRETARÍA DE LA COMISIÓN DE PESCAEDIFICIO ROBERT SCHUMANOFICINA SCH 5/059L-2929 LUXEMBURGO

TEL.: (352) 4300 22429

EDITOR: PARLAMENTO EUROPEODIRECCIÓN GENERAL DE ESTUDIOSDIVISIÓN DE AGRICULTURA, PESCA, SILVICULTURA Y DESARROLLORURAL

RESPONSABLE: SR. PIETRO DUCCIADMINISTRADORLEO 6D 141Rue WiertzB-1047 Bruxelles

TEL.: (32) 2 284 6656FAX.: (32) 2 284 4984

LAS OPINIONES EXPRESADAS EN EL PRESENTE DOCUMENTO CORRESPONDEN EN EXCLUSIVAA LOS CONSULTORES Y NO REFLEJAN NECESARIAMENTE LA POSICIÓN OFICIAL DELPARLAMENTO EUROPEO.

SE AUTORIZA LA REPRODUCCIÓN, SALVO CON FINES COMERCIALES, SIEMPRE QUE SEMENCIONE LA FUENTE.

DISTRIBUCIÓN RESTRINGIDA AL USO INTERNO.

PARLAMENTO EUROPEO

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DOCUMENTO DE TRABAJO

LA POLÍTICA PESQUERA COMÚN MÁSALLÁ DEL AÑO 2002:

ALTERNATIVAS AL SISTEMA DE TAC YCUOTAS PARA LA CONSERVACIÓN Y LAGESTIÓN DE LOS RECURSOS PESQUEROS

Serie sobre Agricultura, Pesca y SilviculturaE-7/FINAL

EN-3-1997ESTUDIO EXTERNO

RECONOCIMIENTOS

Deseamos expresar nuestro agradecimiento a las personas referidas a continuación, con las que nosentrevistamos directamente o a través del teléfono, y a otras que también contribuyeron ofreciendoinformación. Asimismo, debemos hacer especial mención de nuestra colega María Jesús CalvoSalvador por su ayuda en la elaboración del presente informe.

RELACIÓN DE PERSONAS ENTREVISTADAS

David Armstrong,Director de la Unidad de Conservación, Dirección General de Pesca, Comisión de las ComunidadesEuropeas, Rue de la Loi 200, B-1049 Bruselas, Bélgica.

Ragnar Arnason,Facultad de Economía y Administración de Empresas,Universidad de Islandia, 101, Reykjiavik, Islandia.

Armando Astudillo,Unidad de Conservación, Dirección General de Pesca, Comisión de las Comunidades Europeas, Ruede la Loi 200, B-1049 Bruselas, Bélgica.

Sophie des Clers,Renewable Resources Assessment Group,Imperial College, Londres.

Jesús Etchevers Durán,Presidente, Asociación Provincial de Armadores de Pesca de la Coruña - ARPESCO, Edificio Arcoa,Muelle del Este s/n,15006 La Coruña, España.

Reinaldo Iglesias Prieto,Gerente adjunto,Cooperativa de Armadores de Pesca del Puerto de Vigo,S. Coop. Ltda. -ARVI, Puerto Pesquero, 36200 Vigo, España.

Bert Keus,Produktchap Vis, Treubstraat 17, PO Box 72, 2280 AB Rijswijk, Países Bajos.

Jan Kraak,Kraak & Zn, Handelskadel 1785 AC Den Helder, Países Bajos.

Juan López,Secretario, Cofradía de Pescadores de La CoruñaAvda. Ramón y Cajal 1, 15006 La Coruña, España.

Geert Meun,PO Oost, Vlaak 12, PO Box 100, 8320 AC Urk, Países Bajos.

Christoph Nordmann,Director de la UnidadCoordinación jurídica de los asuntos internos y horizontales,Dirección General de Pesca, Comisión de las Comunidades Europeas, Rue de la Loi 200, B-1049Bruselas, Bélgica.

Alfonso Paz-Andrade,Consejero Delegado, Pescanova S.A.Chapela (Ría de Vigo), Vigo, España.

John Pearson,Director de División, Dirección General de Política Regional,Comisión de las Comunidades Europeas, Rue de la Loi 200, B-1049 Bruselas, Bélgica.

John Spencer,Director de la Unidad "América latina, Antártico y Mediterráneo", Dirección General de Pesca, Ruede la Loi 200, B-1049 Bruselas, Bélgica.

RELACIÓN DE PERSONAS ENTREVISTADAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2

RESUMEN EJECUTIVO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1

I CONSERVACIÓN DE LAS POBLACIONES Y CAUSAS DE LASOBREEXPLOTACIÓN DE LA PESCA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8

II FUNDAMENTOS ANALÍTICOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13Tipología de la pesca, de las poblaciones de peces y del entorno institucional . . . . 13Tipología de los objetivos de gestión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14

Objetivos económicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15Objetivos socioeconómicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15Objetivos biológicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16

Tipología de las medidas de gestión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16Cumplimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18Medición de la gestión eficaz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19

Indicadores financieros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19Indicadores económicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20

Indicadores de las poblaciones de peces . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20Medición de la gestión eficaz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21

Indicadores socioeconómicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21Medidas generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22

III LA POLÍTICA PESQUERA COMÚN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24Objetivos: a corto y a largo plazo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24Elementos principales de la PPC . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24

Tendencias desde 1979 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27Estructura institucional y jurídica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29

Cogestión y subsidiaridad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29Control y aplicación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30Medidas nacionales e integración económica en la UE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30

IV EVALUACIÓN DE LAS MEDIDAS ESPECIFICAS: PESQUERÍAS DE LAUE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33Controles de la producción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33

TAC y cuotas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33Controles de los factores de producción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37

Régimen de licencias y restricción del acceso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37Medidas estructurales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39Controles del esfuerzo pesquero . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41Impuestos y subvenciones a los operadores de buques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43

Medidas técnicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43Limitaciones de las artes de pesca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44Normas relativas a las capturas accesorias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44Tamaños de desembarque mínimos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45Zonas y temporadas de veda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45

V EVALUACIÓN DE LAS MEDIDAS ESPECIFICAS: PESQUERÍAS DELRESTO DEL MUNDO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49

Controles de la producción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49TAC y cuotas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49Cuotas individuales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49Cuotas individuales transferibles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50Sistema de cuotas de pago . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51

Controles de los factores de producción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52Régimen de licencias y restricción del acceso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52Medidas estructurales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53Controles del esfuerzo pesquero . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54Impuestos y subvenciones a los operadores de buques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55

Medidas técnicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55Normas relativas a las capturas accesorias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55Restricciones de la dimensión de la malla y del tamaño y el sexo delpescado capturado o desembarcado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56Limitaciones al descarte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56Zonas y temporadas de veda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56

VI ALTERNATIVAS AL SISTEMA DE TAC Y CUOTAS VIGENTE . . . . . . . . . . . 59Propiedad de los recursos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60

Estructura de gestión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60Nivel de gestión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62

Gestión a nivel europeo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63Gestión a nivel regional (supranacional) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64Gestión a nivel nacional (Estados miembros) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65Gestión a nivel local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65

Controles de la producción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66Cuotas de pago . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68Licitación de cuotas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70Cuotas individuales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71Cuotas individuales transferibles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73Cuotas regionales compartidas entre empresas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77Cánones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78Monopsonio estatal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80

Controles de los factores de producción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82Derechos exclusivos de pesca: parcelas de lecho marino . . . . . . . . . . . . . . . . 82Transferibilidad de los días de salida al mar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84Licencias a perpetuidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86Licitación de licencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89Impuestos sobre los factores de producción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90

Medidas técnicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92Protección de alevines . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92Descarte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92Límite de 12 millas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92Resolución de los conflictos de actividad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93

VII SÍNTESIS Y CONCLUSIONES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95

APÉNDICE: RELACIÓN DE ORGANIZACIONES DE INVESTIGACIÓN ECONÓMICA DE LA PESCA Y OTRAS ORGANIZACIONES . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101

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RESUMEN EJECUTIVO

Causas de la sobreexplotación de la pesca

S1 La sobreexplotación se debe a la incapacidad del mercado para asignar el coste económico delrecurso a las empresas pesqueras cuando la limitación del acceso es insuficiente (problema del fallodel mercado).

S2 En última instancia, las medidas de gestión resultarán ineficaces si no son respetadas por todoslos agentes que participan en la actividad pesquera (problema del beneficiario no contribuyente).

S3 La corrección de los problemas del beneficiario no contribuyente y del fallo de mercado es unacondición necesaria para lograr una conservación de las poblaciones y una gestión de la actividadpesquera eficaces.

S4 Si una medida no financiera favorece la conservación de las poblaciones de peces a corto plazo,aumenta el incentivo para pescar debido a la presencia de un recurso cuyo valor se ha elevado. Estatendencia da lugar a la inversión en la ampliación de la capacidad pesquera, lo que compensa lamejora en la situación de las poblaciones.

S5 Incluso los sistemas de gestión que asignan los derechos de propiedad o exigen el pago de uncanon a las empresas pesqueras pueden tener efectos no deseados sobre la redistribución de la rentay el empleo.

Objetivos de la gestión de la pesca

S6 Por tanto, los objetivos legítimos de la gestión de la pesca son la resolución de los problemas delbeneficiario no contribuyente y del fallo del mercado y la corrección de los efectos redistributivos nodeseados. La conservación de las poblaciones es una consecuencia de la gestión eficaz y resultafundamental para el mantenimiento de la actividad económica.

S7 Para lograr el éxito, un sistema de gestión de la pesca debe fomentar la eficacia económica ygarantizar la aplicación en la práctica de la normativa y de la evaluación científica pertinentes.

S8 Con independencia de la escala elegida, la gestión de la pesca cumple cuatro funcionesfundamentales. A saber, definición de los derechos de pesca y las normas de gestión, creación demecanismos para asignar los derechos de pesca, aplicación de estos derechos y de las normas degestión, y coordinación con otras entidades competentes en materia de gestión.

S9 La consecución de un sector estable, sostenible y rentable constituye un objetivo plausible yalcanzable.

Fundamento científico de la gestión de la pesca

S10 En la mayoría de las pesquerías no existe prácticamente ninguna relación entre el tamaño de lapoblación en desove y la recuperación del número de alevines. Los factores medioambientales sonelementos determinantes más importantes. La recuperación puede ser extremadamente variable.

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S11 La determinación de un nivel preciso de pesca o de mortalidad de las poblaciones de peces queoptimice el rendimiento económico o físico no es posible debido a las fluctuaciones naturales de larecuperación. Intentar especificar dicho nivel exige un grado de planificación central de la actividadempresarial por parte de la Administración que no es habitual en las democracias liberalesoccidentales.

Estructura y alcance de la PPC

S12 El Consejo de Ministros ha actuado como un foro para la negociación y la consecución deacuerdos entre los Estados miembros, pero la política pesquera común (PPC) se ha guiado deacuerdo con un enfoque científico inadecuado. Con todo, la PPC puede ofrecer un marco que permitala gestión eficaz de la actividad pesquera.

S13 La PP se ha articulado en cuatro escalas: política de conservación (total admisible de capturas(TAC) y cuotas y medidas técnicas), política estructural, política de comercialización y relaciones conterceros países. Además, los Estados miembros pueden poner en práctica sus propias medidas.

S14 Los países mediterráneos no están sometidos al régimen de TAC y cuotas de la PPC y los TACsólo se fijan en un número limitado de poblaciones, sobre todo las de grandes especies capturadas enzonas de alta mar, como el atún.

S15 En las aguas septentrionales, se declaró la creación de ZEE de 200 millas, que no se hanestablecido en el Mediterráneo.

S16 La atención prestada en el Mediterráneo a la gestión de la pesca en las zonas costeras nacionalesse debe en gran medida a la concentración de las poblaciones de peces en estas áreas.

S17 Entre los objetivos de la PPC figura la consecución de una pesca sostenible, la eliminación delos efectos redistributivos no deseados sobre las comunidades que dependen en gran medida de estaactividad y la contribución a la cohesión económica y social en el contexto del mercado únicoeuropeo.

Evaluación de los sistemas de TAC y cuotas

S18 El sistema de TAC y cuotas de la PPC no ha conseguido garantizar la conservación de laspoblaciones. La Comisión señala que los Estados miembros fijaron TAC muy elevados por razonespolíticas inmediatas. Ni siquiera estos totales han sido respetados. Es posible que hayan impedido undeterioro más rápido, pero esta hipótesis resulta imposible de comprobar.

S19 El sistema de TAC y cuotas exacerba la carrera para aumentar la capturas por parte de losoperadores de buques, fomentando el exceso de capacidad ("concentración de capital"), el aumentode los costes de la pesca, los conflictos respecto a las artes, las prácticas de captura poco seguras,la reducción de las temporadas de pesca, la disminución de los precios medios de los productosdesembarcados y la generación de efectos negativos asociados en los sectores costeros afines.

S20 Asimismo, el sistema de TAC y cuotas incentiva a los operadores de buques a falsificar susdeclaraciones de desembarque. Es obvio que la generalización en la presentación de informeserróneos ha dado lugar a la obtención de estadísticas oficiales de desembarques de calidad

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extremadamente cuestionable en numerosos Estados miembros. Las deficiencias de la informaciónperjudican la precisión de la evaluación de las poblaciones.

S21 El sistema de TAC y cuotas de la PPC obliga al descarte de pescado cuando los buques nodisponen de cuota o han agotado ésta. Algunos años, en el caso de ciertas especies, se estima que seha descartado hasta un 50 % de las capturas por peso, aunque se trata en buena parte de peces detamaño inferior al mínimo de desembarque. Asimismo, los TAC correspondientes al ejercicio actualse encuentran desfasados en lo que se refiere a determinadas poblaciones.

S22 Las claves de asignación negociadas inicialmente en función de las pautas de pesca históricas ycodificadas de acuerdo con la estabilidad relativa han quedado en entredicho debido a la cesión decuotas.

S23 Se prevé el mantenimiento de la estabilidad relativa hasta después del año 2002, limitándose asíel libre acceso de todos los buques de la UE al conjunto de las aguas de la Unión, previsto en elTratado de Roma.

S24 La experiencia de los sistemas de TAC y cuotas en todo el mundo indica que, en general, suaplicación no ha sido suficiente para evitar la reducción de las poblaciones.

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Evaluación de otros controles de la producción

S25 Con las cuotas de pago se intenta corregir un fallo del mercado aumentando los costes de capturaespecíficos de cada operador de buque para cubrir el coste económico del recurso. A pesar de suimpopularidad entre los operadores, estos derechos constituyen un incentivo económico destinadoa contrarrestar las tendencias al desarrollo de un exceso de capacidad y contribuyen a mejorar lahacienda pública y satisfacer los costes de gestión.

S26 Con los regímenes de cuotas individuales transferibles (CIT) se pretende corregir el fallo delmercado y facilitar que éste ajuste la cuantía de las capturas a las oportunidades disponibles. Se ofreceun incentivo económico para erradicar el exceso de capacidad y fomentar el cumplimiento.

S27 En los casos en que las CIT, las licencias y otros derechos de pesca se conceden inicialmente deforma gratuita, éstos tienden a adquirir un valor considerable para las empresas interesadas yencarecen el acceso a la actividad pesquera en el futuro de otros operadores de buques.

S28 Los derechos de pesca transferibles constituyen un medio para retirar del servicio a un buque sinque se exija al contribuyente el pago de los fondos correspondientes. No obstante, aunque seindemnice a los propietarios de los buques, no existen disposiciones relativas a los miembros de latripulación.

Evaluación de los controles de los factores de producción

S29 Por razones de simplificación administrativa, los sistemas de concesión de licencias constituyenuno de los tipos de control de factores de producción más utilizados en la actividad pesquera dentroy fuera de la UE. En general, cuando no se efectúa ningún cobro, se ha observado que estos sistemasresultan ineficaces para evitar el crecimiento de los factores de producción de las flotas nacionalesy alcanzar los objetivos de gestión de la pesca, debido a la concentración de capital y a la sustituciónde dichos factores.

S30 Las medidas estructurales encaminadas a crear una flota acorde con las oportunidades de pescadisponibles han sido ineficaces en gran medida. Debido a los problemas de definición relacionadoscon la capacidad y las oportunidades que aún restan para la concentración de capital y la sustituciónde factores, estas medidas no suelen limitar los factores de producción pesquera y, a su vez, provocandistorsiones no intencionadas en las técnicas de producción.

S31 Recientemente, en el informe Lassen se ha defendido la ampliación de estas medidas, siempreinfructuosas en el pasado, al parecer en la creencia de que fue el grado de aplicación y no sunaturaleza lo que provocó su fracaso.

S32 Aunque el intento de imponer controles del esfuerzo pesquero, como la determinación de límitesa los días de salida a la mar, aún no se ha generalizado en la UE, la experiencia indica que su eficaciaes en gran medida escasa. El esfuerzo pesquero sólo puede definirse de forma incompleta en funciónde las características mensurables de los buques, las artes, los pescadores y la actividad. Siempre hayposibilidad de ampliar los factores de producción no limitados; además, con estas medidas no seabordan los incentivos económicos que pueden ofrecerse a los operadores de los buques para intentarmejorar la eficacia de las capturas.

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S33 Los controles del esfuerzo pesquero carentes de elementos pecuniarios fracasarán en últimainstancia. Aunque su aplicación resulta sencilla, la concentración de capital puede compensar susefectos si no se cobran unos derechos de acceso a la pesca adecuados o se asignan derechos a lapropiedad privada.

Evaluación de las medidas técnicas

S34 La amplia gama de medidas técnicas utilizadas, que conciernen a los tamaños de desembarquemínimos, las dimensiones de las mallas y las zonas y temporadas de veda, también han sido en buenaparte ineficaces. Con la imposición de tamaños de desembarque mínimos (TDM) se pretende protegera los alevines animando a los pescadores a centrar su actividad en áreas ajenas a las de cría. Noobstante, puesto que éstos no pueden evitar la captura de peces de tamaño reducido, tales medidasdan lugar a un aumento de los descartes.

S35 El establecimiento de zonas y temporadas de veda no ha dado lugar a la conservación de losbancos de peces, sino al fomento de la concentración de capital.

Importancia de los factores nacionales y regionales

S36 Los regímenes de gestión de las Islas Malvinas (licencias de pago), Islandia (CIT), Namibia(cuotas de pago) y, posiblemente, Nueva Zelanda (CIT) parecen haber tenido éxito hasta el momentoen lo que se refiere a la promoción de una actividad pesquera más eficiente y a la adecuadaconservación de las poblaciones de peces, sometida a las evaluaciones de su calidad. No obstante,en todos estos casos, la actividad pesquera está sometida a una jurisdicción única, lo que reduce engran parte las dificultades de aplicación.

S37 Del mismo modo, se han registrado en la UE algunos éxitos en cuanto a la gestión depoblaciones costeras localizadas. En los Países Bajos, la asignación de derechos de propiedad a lospescadores dedicados a la recogida del mejillón ha dado lugar a un crecimiento espectacular de laproducción y la rentabilidad, aunque el mecanismo utilizado ha provocado un enorme enriquecimientode estos agentes, lo que crea barreras financieras casi insuperables para las personas que acceden aeste mercado.

El futuro de la PPC

S38 La UE ha reconocido el principio de la racionalización mediante el cobro. Actualmente, existendisposiciones relativas a la imposición de un canon a los operadores de buques de la Unión a cambiodel acceso a oportunidades de pesca en aguas de terceros países, como las de Marruecos.

S39 La Comisión entiende que la imposición de un canon de acceso a las aguas de la UE resultainaceptable desde el punto de vista político para el Consejo de Ministros. Por tanto, la Comisión noconsidera oportuno formular propuestas relativas a la introducción de dicho canon.

S40 La Comisión prevé una renovación perpetua de la excepción del Tratado relativa alestablecimiento de las zonas costeras nacionales de 12 millas.

S41 Dado el interés expresado por la situación de ciertas poblaciones en desove, sobre todo delbacalao y del arenque en el mar del Norte, no parece aconsejable dejar los cambios significativos de

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la gestión de pesca para la revisión del año 2002. Es posible que una aplicación gradual resulte máseficaz a largo plazo.

S42 Es inevitable que la de la Unión Europea sea compartida por los Estados miembros. Sorprendeque no se hayan dedicado más esfuerzos a la optimización de la gestión de la pesca, teniendo encuenta que el éxito en esta cuestión podría haberse utilizado como símbolo del éxito de Europa comoinstitución política.

Alternativas al sistema de TAC y cuotas vigente de la PPC

S43 La existencia de un sistema de TAC y cuotas en el marco de la PPC no es indeseable en sí, yaque son varios los sistemas de gestión que se basan en los TAC. No obstante, hay un acuerdogeneralizado respecto a la ineficacia global de dicho sistema y de su aplicación.

S44 A pesar de las amplias posibilidades de transferencia de la gestión a los titulares de los derechosen algunas pesquerías locales, en la mayoría de los casos la responsabilidad última relativa a lagarantía de una gestión eficaz de la pesca sigue en manos de las administraciones.

S45 La gestión de la pesca comprende un sistema de normas y una estructura de gestión que englobaa su vez métodos de toma de decisiones, de administración y de aplicación que también pueden serimportantes para la determinación de su éxito. Es mucho más probable que una estructura de gestiónsea aceptada si incluye la cogestión con los operadores de los buques.

S46 La simplicidad de la estructura de gestión, la transparencia de las evaluaciones científicas y delos procesos de toma de decisiones y la consideración de la equidad y del cumplimiento pleno porparte de los demás operadores de buques son factores importantes para facilitar la aceptación de unsistema.

S47 La gestión puede llevarse a cabo a nivel europeo, regional (supranacional), nacional o local. Noobstante, se ha defendido fundadamente la necesidad de adoptar un enfoque más integrado,caracterizado por una mayor coordinación a nivel europeo y regional, con el fin de garantizar unaregulación y una aplicación equitativas.

S48 De acuerdo con el principio de subsidiaridad, puede recurrirse en mayor medida a una gestiónmás local con objeto de garantizar que sólo los participantes en una determinada pesqueríaintervengan en la toma de decisiones de gestión, y conseguir así avanzar en el ajuste del sistema a lascaracterísticas de dicha zona.

S49 Las cuotas de pago, las cuotas sometidas a licitación, las cuotas individuales, las CIT y las cuotasregionales compartidas entre empresas requieren el mantenimiento de un régimen de TAC y cuotas.Los TAC deben fijarse en función de un asesoramiento económico y científico fundamentado.

S50 Todos los sistemas de TAC y cuotas tienden a agravar los problemas de descarte.

S51 Sólo las cuotas de pago, las cuotas sometidas a licitación, las CIT, los cánones, el monopsonioestatal y el sistema de parcelas del lecho marino permiten resolver el problema del fallo de mercado.Debido a las limitaciones de las transferencias, las cuotas regionales compartidas entre empresas sólopodrían ser eficaces en parte para solucionar dicho problema.

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S52 Las licencias perpetuas, las licencias sometidas a licitación, la transferibilidad de los días de salidaal mar y los impuestos sobre los factores de producción sólo permiten obtener éxitos parciales, debidoa las distorsiones que provocan en estos últimos.

S53 El monopsonio estatal, los cánones y los impuestos sobre los factores de producción no puedenconsiderarse políticamente sostenibles.

S54 La aplicabilidad del sistema de parcelas del lecho marino se limita a los bancos de crustáceossedentarios. Las cuotas de pago, las cuotas sometidas a licitación y las CIT son los principalessistemas alternativos preferibles por razones de eficiencia económica y aplicabilidad generalizada.Teniendo en cuenta su sencillez administrativa, las licencias sometidas a licitación podrían añadirsea la relación de alternativas esenciales.

S55 La elección de un sistema de gestión destinado a resolver el problema del fallo de mercado esespecífica de cada pesquería. Es necesario acometer un análisis pormenorizado para definir la pescaen cuestión y determinar el sistema de gestión más apropiado.

Transición a un sistema de gestión alternativo

S56 En todos los casos, se recomienda una transición relativamente pausada hasta alcanzar elfuncionamiento pleno del sistema nuevo, con el fin de disponer de un período de tiempo adecuadopara el reajuste económico y socioeconómico. En la mayoría de las ocasiones, es aconsejableestablecer un marco temporal de veinte años.

Resolución de conflictos

S57 Los conflictos de actividad pueden resolverse mediante un mecanismo de mercado en el que ungrupo adquiera a los demás el derecho exclusivo de pesca.

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I CONSERVACIÓN DE LAS POBLACIONES Y CAUSAS DE LASOBREEXPLOTACIÓN DE LA PESCA

La conservación de las poblaciones es esencial para la supervivencia económica de una pesquería. Noobstante, hay varios factores que dificulta una conservación eficaz cuando el acceso a la pesca no seencuentra suficientemente limitado.

El sector pesquero se enfrenta a una restricción extraordinaria ajena a la mayoría de los otrossectores, que consiste en que el recurso es limitado respecto a la cantidad utilizada para producir,pero, al mismo tiempo, se autorregenera.

La sobreexplotación de la pesca tiene lugar como resultado de dos problemas habituales en otrossectores.

El primero consiste en la incapacidad del mercado para asignar un precio a algo que tiene un costeeconómico. Esta situación se produce cuando una actividad genera un coste o carga externa quesoporta un tercero y que, en ocasiones, se denomina externalidad. La contaminación es un ejemplotípico, pero hay otros como la congestión del tráfico; la prestación pública de servicios de salud yeducación en los países europeos constituye un intento de superar una forma diferente de fallo delmercado.

En el ámbito de la pesca, la actividad de unos buques reduce las oportunidades de faenar de los demásy, en general, se pierden rentas futuras, ya que no se concede el tiempo suficiente a los alevines paracrecer antes de ser capturados. En última instancia, si las poblaciones en desove son sometidas a unamerma considerable, las poblaciones pueden reducirse hasta alcanzar un nivel en el que la pesca noresulta rentable.

El cese o la reducción significativa de la pesca de una especie no garantiza su recuperación, debidoa la posibilidad de que el ecosistema alcance un nuevo equilibrio con el espacio ocupado por uno omás animales marinos o de que la abundancia relativa de predadores la impida.

Normalmente, en este sector, la producción se estabiliza al nivel en el que el coste de producir unaunidad adicional comienza a superar al precio que se recibe por la misma. No obstante, los pescadorescarecen de incentivos para equiparar este coste con la pérdida de renta futura para la flota debida ala sobreexplotación y, por tanto, no pueden reconocer el punto óptimo desde el punto de vistaeconómico en el que debe limitarse la producción.

Esta situación es exactamente análoga a la que se produce en un atasco de tráfico. Verse atrapadoen él impone a los conductores un coste en tiempo que carece de forma económica concreta. Lospescadores suelen ser acusados de avaricia, mientras que son pocas las personas que harían el mismoreproche a los usuarios de las carreteras. No obstante, al igual que aquéllos, éstos utilizan en excesoun activo porque el mercado no racionaliza su uso mediante el precio como hace en el caso de losrecursos privados.

Este fallo de mercado genera competencia por la pesca. Los buques intentan obtener de laspoblaciones de peces los mayores recursos posibles antes de que otros agentes reduzcan las tasas decaptura debido a la suma de sus actividades.

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La ausencia de un derecho de propiedad inequívoco respecto a la población de peces en cuestión ode un canon por pescar cobrado para internalizar este efecto constituye el fundamento del problema.El resultado es la existencia de niveles de población inferiores a los económicamente óptimos y unaedad media cada vez menor de los peces incluidos en las poblaciones o en los desembarques, lo queda lugar al descarte de un gran número de pequeñas unidades no comercializables y a la reducciónde la población en desove.

El segundo problema que obstaculiza la utilización prudente de las poblaciones de peces es el delbeneficiario no contribuyente. Si una empresa pesquera intenta reducir su actividad con el fin deconservar las poblaciones, su acción sólo servirá para mejorar las posibilidades del resto de agentesque siguen pescando. En los casos en que las poblaciones son compartidas por varios países, pocopuede hacerse si no todos ellos aplican un sistema de gestión equiparable, cuando no idéntico.

Gulland (1988) señala que el coste de la gestión de la pesca puede ser tan elevado que exceda losbeneficios obtenidos y se acerque al valor total de la captura. Esta posibilidad pone de relieve laimportancia de considerar el coste al formular un régimen de gestión eficaz.

La conservación de las poblaciones se ha considerado como la función esencial de la gestión de lapesca. Así, la limitación del ejercicio de una actividad económica se ha tratado erróneamente comoun objetivo.

Los objetivos teóricos pueden consistir en obtener el máximo rendimiento económico para lasociedad o el máximo rendimiento sostenible, pero estos óptimos, en la práctica, son cambiantes,desconocidos, invisibles e incalculables con precisión. Debido a las fluctuaciones naturales en laregeneración de las poblaciones y a otros factores medioambientales y económicos, resultaninalcanzables.

Es necesario adoptar un planteamiento que sea el segundo mejor. En general, las administracionesde las democracias liberales occidentales no establecen objetivos de producción de los sectores.Intentan crear las condiciones que favorezcan su progreso. Por tanto, en el sector pesquero, unobjetivo razonable y alcanzable consiste en mantener una actividad estable, sostenible y rentable.

Para lograrlo, es necesario superar el problema del beneficiario no contribuyente, corregir el fallo delmercado y permitir que éste cumpla su función de decidir el tamaño del sector y el nivel deproducción sometido a las limitaciones económicas, socioeconómicas y de situación de laspoblaciones de peces. Si se satisface esta condición, la conservación de las poblaciones se convierteen una consecuencia de una gestión eficaz y, obviamente, tiene una importancia fundamental para lasostenibilidad de la pesca.

El fallo de mercado puede corregirse en gran medida mediante la asignación de derechos depropiedad sobre las pesquerías o las poblaciones, o imponiendo un canon por el acceso a éstas. Noobstante, incluso en los casos en que existe un derecho de propiedad, los beneficiarios con una tasade descuento elevada pueden provocar la sobreexplotación de una población. Cuanto mayor sea estatasa, mayor será la preferencia por acelerar la obtención de los rendimientos resultantes de un activo.

Además, los sistemas de gestión que asignan derechos de propiedad o imponen cánones a lasempresas pesqueras pueden tener efectos no deseados en la redistribución de la renta y el empleo yen una segunda generación de operadores de buques.

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El agotamiento de las poblaciones de peces suscita reacciones emocionales, pero la realidad no seasume de modo tan general. La comunidad científica admite mayoritariamente que casi no existerelación entre el tamaño de una población en desove y el número de alevines que se incorporan a unapesquería, aunque se observan diferencias notables en cuanto a la importancia concedida a este factor(véase, por ejemplo, Holden, 1994; Ricker, 1954; Wooster y Bailey, 1991). Se dice que los peces sesuman a las pesquerías cuando se incorporan a los grupos de población adultos.

Unos pocos peces en desove suelen ser capaces de producir huevos suficientes para la regeneracióncompleta de la población. No obstante, una vez depositados éstos, varios factores medioambientales,como la temperatura del agua, los estados del mar, la disponibilidad de alimento, los predadores, elcanibalismo, etc. influyen en la regeneración y, normalmente, son mucho más significativos paradeterminar el nivel de ésta.

Con todo, no parece cuestionarse que cuanto menor sea el número de peces en desove, mayor seráel riesgo de regeneración incompleta (Myers y Barrowman, 1994). Así, la naturaleza genera unnúmero casi aleatorio de alevines cada año, y sacarles el máximo partido depende de los pescadores.

El nivel de error en las evaluaciones de las poblaciones de peces dificulta a las personas queintervienen en el proceso político reconocer la fiabilidad general de las observaciones científicas alenfrentarse a un recorte de los TAC, posiblemente impopular. No obstante, algunas poblaciones endesove, como el bacalao del mar del Norte, se encuentran actualmente por debajo del nivel mínimobiológicamente aceptable (NMBA).

Las declaraciones de los científicos en las que se señala que una población de peces se encuentra enun nivel mínimo suelen referirse únicamente a la población en desove. Puesto que la relación de laregeneración con el tamaño de esta población es débil, es posible encontrar un número normal dealevines en una pesquería cuando la cantidad de peces en desove es limitada. Esto explica porqué loscientíficos pueden quejarse de un nivel reducido de las poblaciones (en desove) y los pescadores, queen su mayoría no pescan peces en desove, no observan un rápida descenso de sus capturas. Enesencia, uno y otro colectivo se refieren a cuestiones diferentes.

En el Mediterráneo, la evaluación científica de las poblaciones es menos global. La gestión de la pescase ha basado a menudo en normas aplicadas en virtud de presiones sociales o de los colegas, comoen el caso de las Cofradías de pescadores en España. El sistema de TAC y cuotas de la PPC no seaplica al Mediterráneo.

La frustración de los pescadores respecto a la política pesquera común es comprensible, ya que éstapretende restringir su actividad competitiva y ha dado lugar a la adopción de numerosos reglamentossin garantizar la conservación de las poblaciones.

El problema que ha presentado en el pasado el asesoramiento a la Comisión y a las administracionesde los Estados miembros es que, con demasiada frecuencia, se ha ignorado el hecho fundamental deque la pesca es una actividad económica. Así, se ha propuesto controlarla reduciendo su eficiencia,en lugar de utilizar un mecanismo de mercado que permita que los pescadores soporten todo el costede su actividad.

Dos ejemplos recientes ponen de manifiesto la importancia tanto de los incentivos económicos en lapesca como de su comprensión. En Dinamarca, se está poniendo a prueba un sistema de restricciónde la actividad pesquera basado en la limitación del número de días que un buque puede pasar en el

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mar. El valor a corto plazo de la infracción de la normativa para los operadores de los buques essignificativo. Algunas pruebas anecdóticas indica que, en el Reino Unido, para algunos armadoresque desean abandonar el sector resulta más rentable vender su licencia y su historial, lo que da lugaral mantenimiento de la mayoría de la capacidad en el sector, que aceptar las subvenciones por cesede la actividad.

Sólo la ciencia económica ha explicado porqué se produce la sobreexplotación de la pesca y sólo unasolución económica permitirá conservar las poblaciones de peces y la pesca al mismo tiempo. Existendiversas soluciones que pueden utilizarse en función de las características concretas de la pesca. Así,puede recurrirse a sistemas de concesión de licencias en los que se cobre por cada una de ellas, a lossistemas de cuotas que permiten su posesión y transferencia por un precio determinado, y a regímenesde cánones sobre los desembarques. Todos son posibles en el marco vigente de la política pesqueracomún.

Con todo, los pescadores sólo perciben que estos sistemas aumentan los costes que deben soportar.No es sorprendente que no vean las ventajas derivadas de una gestión eficaz, ya que no se les hanexplicado convenientemente.

Para ajustar la capacidad pesquera a las poblaciones disponibles, algunos pescadores tendrán queabandonar el sector. Si no se adopta alguna medida para indemnizarles, sufrirán un efectoredistributivo injusto, mientras que los que permanezcan activos se beneficiarán y los ingresos de lasadministraciones aumentarán. Desde un punto de vista político, éste es un efecto secundario muyimportante.

Es de extrañar que la Unión Europea haya dejado escapar una oportunidad perfecta para mostrar elmodo en que puede funcionar la cooperación internacional. El carácter transnacional de gran partede la pesca de la Unión es innegable, y si no todos los países que comparten poblaciones de pecesimponen un sistema de control justo de sus propios pescadores, cada uno de ellos por separado pocopodrá hacer. La acción internacional es un requisito previo para lograr una gestión adecuada de laspoblaciones compartidas.

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Referencias

Gulland J.A. (1988) Fishery Management: Where do we want to go? Acta de la 4ª ConferenciaInternacional del International Institute of Fisheries Economics and Trade, DIFER, Esbjerg, p. 71.

Holden M. (1994) The Common Fisheries Policy, Fishing News Books, Oxford, pp. 172-173.

Myers R.A. y N.J. Barrowman (1994) Is fish recruitment related to spawner abundance? Informepresentado en la 82ª Asamblea Ordinaria del ICES, St. John's Newfoundland, ICES CM1994/G:37.

Ricker W.E. (1954) Stock and Recruitment, Journal of the Fisheries Research Board of Canada,11, pp. 559-623.

Wooster y Bailey (1989) Recruitment of Marine Fishes Revisited, en R.J. Beamish y G.A. McFarlane(Ed) Effects of Ocean Variability on Recruitment and an Evaluation of Parameters used in StockAssessment Models, Canadian Special Publications on Fisheries Aquatic Science, 108, pp. 153-159.

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II FUNDAMENTOS ANALÍTICOS

Tipología de la pesca, de las poblaciones de peces y del entorno institucional

En el apartado inicial de esta sección se ofrece una tipología de la pesca, de las poblaciones de pecesy del entorno institucional. Una breve explicación de las principales categorías utilizadas resulta útil,ya que las diferencias suelen reflejarse en el modo en que se gestiona cada pesquería.

Existen dos tipos esenciales de pesca: la pesca tradicional y la acuicultura. Estas modalidades, sinembargo, se caracterizan por su interacción, ya que se crían en piscifactorías peces que han sidocapturados en caladeros naturales y se llevan a cabo programas de mejora de las poblaciones basadosen la producción de peces en criaderos para su posterior suelta, con el fin de aumentar la biomasa delas poblaciones naturales. En la UE, las cuatro especies principales producidas por el sector acuicolason la trucha, el mejillón, el salmón y la ostra, que representan más de tres cuartos del valor de laproducción total, que ascendió a 1.511 millones de ecus en 1991 (DG XIV 1994).

Mientras que algunas pesquerías están compuestas esencialmente por una especie, en el sentido deque sólo se captura y comercializa una de las que contiene (p. ej., pesca de atún con palangre), otrascomprenden un gran número de ellas, como sucede en numerosos caladeros mediterráneos (Placentiy cols., 1992), existiendo algunas de tipo intermedio.

Dependiendo del tamaño medio de los buques participantes, la pesca para consumo humano seclasifica en ocasiones en pesca artesanal a pequeña escala o pesca a gran escala. En la denominadapesca industrial, el objetivo está constituido por especies de consumo no humano, aunque puedehaber capturas accesorias de otras especies.

Desde el punto de vista de la gestión, la pesca orientada es aquélla en la que los pescadores tratan decapturar una especie determinada (p. ej., la pesca del arenque con red de cerco con jareta). En lapesca con capturas accesorias, los pescadores capturan principalmente otras especies, de forma quela pesca de una determinada es más incidental (p. ej., las capturas de arenque por parte de flotasindustriales).

Aunque algunas actividades se basan en la utilización de un solo tipo de arte, muchas se desarrollanmediante el recurso a una amplia gama de artes que se emplean para capturar peces de la mismapoblación, como ocurre en numerosos caladeros mediterráneos (Placenti y cols., op cit).

Las modalidades de la pesca con artes móviles son la pesca de arrastre, la pesca con draga, la pescacon red de cerco de jareta y la pesca con jábega. La pesca con artes estáticas se basa en la utilizaciónde redes de enmalle y nasas. A menudo, las artes estáticas pueden dejarse pescando mientras el buquese traslada para colocar o retirar otras artes o vuelve a puerto.

Las especies demersales (p. ej., bacalao, abadejo, platija, lenguado) suelen vivir sobre el fondo marinoo cerca de éste. En general, las especies pelágicas (p. ej., arenque, caballa) se encuentran máspróximas a la superficie y a menudo en grandes bancos. Los mariscos comprenden los crustáceos (p.ej., cangrejos, langostas) y los moluscos (p. ej., mejillón, ostra), y numerosas especies tienen unprecio relativamente elevado por tonelada.

Las poblaciones sedentarias son las que permanecen en un único lugar (p. ej., los moluscos), mientrasque las migratorias se mueven entre distintas áreas (p. ej., el arenque, la caballa y el capelán) y viajan

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en algunos casos centenares e incluso miles de kilómetros (p. ej., el atún). Algunas poblaciones sesitúan entre estos dos extremos.

La mayor parte de la pesca de la UE se refiere a poblaciones sometidas a una jurisdicción única queviven constantemente en una Zona Económica Exclusiva (ZEE) determinada bajo los auspicios deuna única autoridad en materia de gestión de la pesca.

En ocasiones, la pesca se centra en especies que viven parcialmente en varias ZEE y que estánsometidas a la jurisdicción de más de una autoridad de gestión (p. ej., el arenque y la caballa migranentre las aguas de la UE y de Noruega). Algunas actividades en las que participan pescadores de laUnión consisten en la pesca de poblaciones de alta mar o en áreas intermedias que viven total oparcialmente en zonas sometidas a una gestión incompleta (p. ej., debido a que no todos los paísesinteresados han firmado el Convenio pertinente).

Tipología de los objetivos de gestión

Objetivos económicos

Los objetivos económicos que pueden fijarse los gestores de la pesca son numerosos. Es probableque los elegidos finalmente estén estrechamente vinculados con los principios políticos de los paísesque los aplican.

Los gestores de las democracias liberales occidentales no suelen fijar objetivos económicosrelacionados con la eficacia o la rentabilidad económica, sino que han preferido dejar que el sectordetermine sus propias metas, intentando a su vez limitar la actividad para conservar los recursos yla pesca basada en ellos. No obstante, este planteamiento descarga en la incapacidad para apreciarla naturaleza de los problemas económicos que causan la sobreexplotación de la pesca.

Un problema económico básico que debe resolverse es el de los beneficiarios no contribuyentes.Puede considerarse como el objetivo económico principal de la gestión de la pesca.

A escala nacional, este problema se reduce a la cuestión de la eficacia en la aplicación de las medidasde gestión, ya que es probable que todas las empresas pesqueras se sometan al mismo conjunto denormas. Obviamente, pueden existir conflictos entre los diferentes grupos de pescadores cuando laactividad de uno entorpece la de otros, pero estas dificultades deben abordarse mediante el procesopolítico interno.

A escala internacional, la situación es distinta. Como mínimo, hay estructuras jurídicas yadministrativas dispares y, en consecuencia, las instituciones responsables de la gestión de la pescapueden diferir en cuanto a su eficacia.

Se han establecido, por tanto, varias instituciones para abordar esta disparidad mediante la creaciónde marcos y normas comunes. Se trata de entidades como la Organización de la Pesca del AtlánticoNoroccidental (NAFO) y la política pesquera común de la Unión Europea.

Un segundo objetivo económico básico de la gestión de la pesca es corregir el fallo del mercado. Paraello, sólo puede recurrirse a la asignación de derechos de propiedad, ya sea respecto al recurso o asu explotación, o a la imposición de un canon por pescar. Los derechos adquieren un valor en sí

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mismos y las transferencias de éstos permitidas por la Administración tenderán a producirse a travésde un mecanismo de mercado, con independencia de que aquélla lo fomente o no.

Los países que han instituido regímenes de cuotas individuales transferibles han respondido a estesegundo problema. Ahora bien, no suele reconocerse que en los casos en que se han establecido otrosmedios de limitación del acceso, como el régimen de licencias, éstos también pueden adquirir valordebido a su escasez.

Aunque la consecución de estos dos objetivos económicos básicos es necesaria para lograr unaconservación de las poblaciones eficaz, ambos dependen de una limitación suficiente del acceso a unapesquería o una población de peces al determinar, por ejemplo, los TAC o el número de licencias.

Otro posible objetivo económico consiste en la optimización de los beneficios, de los ingresos porventas y de la producción. El problema en este caso es la propensión a la inestabilidad de dichosvalores debido a factores medioambientales y económicos. Su eficacia desde el punto de vistaeconómico es subjetiva y depende de la satisfacción basada en criterios de éxito en competencia comola rentabilidad y los niveles de empleo.

Un objetivo más importante ha sido el mantenimiento del empleo. En ocasiones, la consecución deeste fin subyace a las decisiones adoptadas por el Consejo de Ministros de la Unión Europea de noaceptar en su totalidad las recomendaciones relativas a los recortes de las cuotas formuladas por elConsejo Internacional para la Exploración del Mar (CIEM) y el Comité consultivo para la gestión dela pesca (ACFM) y propuestas por la Comisión.

Con frecuencia, la pesca se lleva a cabo en áreas remotas y periféricas donde las oportunidades deempleo alternativas son limitadas. Los gestores de esta actividad, y en especial los responsablespolíticos de la toma de decisiones, se han fijado como objetivo el mantenimiento del empleo en estesector en los lugares en los que se observa una dependencia económica significativa respecto a lapesca.

El progreso técnico dificulta particularmente el mantenimiento del empleo, pero la consecución deobjetivos menos estrictos, como una reducción controlada de la dependencia, resulta más atractiva.

Objetivos socioeconómicos

Una consecuencia indeseable de una gestión eficaz de la pesca puede consistir en una redistribuciónde la renta y la riqueza. Por ejemplo, las medidas adoptadas para conservar una población migratoriapueden perjudicar a las comunidades que explotan este recurso en una fase inicial de la migración,en beneficio de otras que lo utilizan en etapas posteriores. Los argumentos utilitaristas de que se sirveal interés general del colectivo más numeroso no serán bien acogidos en las comunidadesdamnificadas si no puede ofrecerse algún medio de compensación.

Asimismo, las instituciones que asignan derechos sobre recursos o pesquerías pueden conceder a losbeneficiarios una ganancia inesperada. Se trata de un problema que concierne más a la segundageneración que desea participar en una actividad pesquera y puede verse superada por el pago de unarenta por el derecho en cuestión. En cualquier caso, evitar redistribuciones excesivas de la renta y elempleo ha sido un objetivo económico legítimo.

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Objetivos biológicos

Existen diversos objetivos que pueden perseguirse en relación con la biología de las poblaciones depeces.

La actividad económica sobre una población de peces puede resultar perjudicada si se permite quela población en desove se reduzca por debajo de un nivel suficiente para asegurar prácticamente laregeneración. Puesto que los factores medioambientales ajenos al control de los gestores de la pescapueden provocar por sí mismos una regeneración incompleta, se trata de minimizar esta posibilidad.No obstante, tal objetivo debe equilibrarse con la necesidad de mantener la pesquería activa.

Los científicos han desarrollado un instrumento estadístico, denominado (NMBA), que correspondeal nivel mínimo biológicamente aceptable de biomasa de población en desove considerada necesariapara reducir el riesgo de una regeneración incompleta a un nivel aceptable. Obviamente, el nivel deriesgo considerado aceptable es más bien subjetivo.

En el informe Lassen (Lassen y cols., 1996) se determinan y definen con detalle dos subconjuntos delimitaciones de la mortalidad de la pesca en función de objetivos biológicos: las limitaciones parafavorecer la sostenibilidad y las destinadas a optimizar el rendimiento.

Las de este segundo tipo responden menos claramente a objetivos biológicos, aunque puedenentenderse como tales. Se ha observado que la aplicabilidad del máximo rendimiento sostenible(MRS) es cuestionable (Larkin, 1977) y, en cualquier caso, carece de mucho sentido, ya que rara vezcoincide con el nivel de desembarques que da lugar a la obtención de rendimientos económicosmáximos sostenibles a largo plazo, con independencia de su definición (Cunningham y cols., 1983).

En los últimos años, los científicos han intentado relacionar directamente la mortalidad de la pescacon el esfuerzo pesquero y han preferido, en lugar de determinar el total admisible de capturasnecesario para lograr los objetivos de sostenibilidad, proponer los niveles de esfuerzo que, en suopinión, pueden generar el nivel deseado de mortalidad. Los economistas llevan muchos añosseñalando la falacia de tal argumento (Hannesson, 1994; Valatin, 1992; Rodgers, 1995).

En esencia, todos los objetivos biológicos están relacionadas con el logro de la sostenibilidad de lapesca mediante la garantía de la supervivencia de las poblaciones. Las diferencias entre unos y otrosobjetivos se deben habitualmente al comportamiento biológico y las características de cada especie.

Otros objetivos biológicos consisten en la protección de los alevines con el fin de permitirlesincorporarse a las poblaciones y fomentar la regeneración de la población en desove, y en elmantenimiento o la mejora de la estructura de edades de cada población, teniendo en cuenta de nuevola población en desove y la finalidad de aumentar el rendimiento dejando que crezcan los alevines.

Entre los objetivos secundarios figuran la conservación de la biodiversidad del ecosistema y elmantenimiento del equilibrio ecológico entre las especies de peces y otras especies marinas.

Tipología de las medidas de gestión

Las medidas de gestión de la pesca pueden clasificarse en tres categorías. Con los controles de laproducción se intenta limitar la cantidad de pescado capturado o desembarcado. Los controles de losfactores de producción tienen por objeto restringir los factores económicos y físicos utilizados para

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pescar. Las medidas técnicas se adoptan para influir en las relaciones entre factores de produccióny producción.

Las medidas pueden clasificarse adicionalmente de acuerdo con la escala a la que se aplican (p. ej.,respecto a la flota en su conjunto o a cada buque en concreto, a una única especie o a varias, etc.).También varía el período en el que se aplican (p. ej., año natural, período plurianual, temporada,varias temporadas, etc.) y el área cubierta (p. ej., una determinada área CIEM, una zona deprotección, el límite costero de 12 millas, etc.).

Asimismo, las medidas pueden catalogarse en función del grado en que se emplean los medios paraalcanzar sus objetivos. A menudo, los reglamentos exigen a los operadores de buques cumplir unasnormas específicas o limitan su producción dentro de unos límites determinados.

En algunos casos, se utilizan medios indirectos para alcanzar los objetivos de gestión y se confía enincentivos económicos y en el funcionamiento del mercado. No sólo las normas específicas del ámbitopesquero, sino también otras de aplicación más general, como las relativas a la fiscalidad y laamortización, pueden ofrecer incentivos importantes que influyen en las decisiones de los operadoresde los buques en materia de inversión y producción.

Con los controles de la producción se trata de limitar la cantidad de pescado desembarcado, con elfin de garantizar el cumplimiento de los objetivos de conservación de las poblaciones. En el ámbitode la pesca, los principales controles de este tipo son los totales admisibles de capturas (TAC) y lascuotas nacionales. En cuanto a los aplicados a los buques, existe una amplia gama de límites decaptura y sistemas de cuota específicos que varían en función de características como el grado detransferibilidad.

Asimismo, puede haber niveles intermedios de control de la producción. Por ejemplo, las cuotas delReino Unido pueden asignarse inicialmente a organizaciones de productores (OP). En Alaska yalgunos otros países ajenos a la UE, las cuotas se asignan a comunidades concretas.

Las moratorias son medidas necesarias que complementan los TAC, ya que incluso en el caso máshabitual de los TAC distintos de cero suele imponerse un cese de la actividad una vez alcanzado elTAC correspondiente al año o la temporada.

Las normas sobre descarte constituyen otra forma de control de la producción destinada a regular larelación entre los niveles de captura y desembarque. En muchas pesquerías de la UE, una vez que secaptura la cuota de una determinada especie, el resto de peces capturados de esa misma especie debenser descartados. En los casos en que se prohíbe el descarte (p. ej., Noruega), hay que adoptar otrosmecanismos para resolver posibles desequilibrios entre la prohibición y las restricciones de los TAC.

Los controles de los factores de producción tienen por objeto restringir la magnitud de la pesca y soncada vez más aplicados en la UE, a pesar de la complejidad de las relaciones entre factores yproducción en materia de pesca. Estas relaciones pueden ser objeto de variaciones significativas decarácter espacial y temporal.

Por lo que se refiere a la flota, entre los controles de los factores de producción hay que mencionarel régimen de licencias y las restricciones de capacidad de la flota. Entre los controles de este tipoaplicados a los buques a escala individual, figura una amplia gama de limitaciones al esfuerzopesquero correspondientes a cada embarcación, que varían según características como el modo en

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que se define el esfuerzo y la transferibilidad de las asignaciones individuales. Las limitaciones puedenreferirse al arqueo del buque, la eslora, la potencia del motor, el tiempo pasado en el mar o faenando,etc.

Las medidas técnicas que se aplican a cada buque hacen referencia a la dimensión mínima de lasmallas, a la configuración de éstas y a las normas sobre capturas accesorias encaminadas a reducirla mortalidad de alevines y especies que no se tratan de pescar. En muchas pesquerías, existendisposiciones sobre el tamaño mínimo de desembarque con las que se trata de disuadir a lospescadores de faenar en áreas de cría y capturar otros grupos de alevines. Otras medidas técnicashacen referencia a la manipulación y almacenamiento del pescado a bordo y pretenden garantizar elmantenimiento de los niveles de calidad y garantizar la seguridad y el seguimiento de los buques.

A pesar de la estrecha relación entre las moratorias y los TAC, en este estudio se adopta laconvención vigente de clasificar las paradas de actividad como medidas técnicas y no como controlesde la producción o los factores de producción. Las paradas breves (p. ej., estacionales) y las decarácter selectivo (p. ej., las aplicadas sólo a ciertas clases de buques) son habituales. A menudo, lasparadas selectivas no tienen que ver exclusivamente con la conservación de las poblaciones, sinotambién con objetivos socioeconómicos o de distribución (p. ej., la protección de los pescadoresartesanales).

Con las medidas de selección por sexos se intenta proteger las poblaciones valiosas en fases de críao desove. Un ejemplo destacado es la prohibición de desembarcar langostas hembra con huevas. Pordesgracia, estas medidas dependen de la buena voluntad de los pescadores, que pueden limpiar lashuevas con facilidad si no se establece un procedimiento como el marcado identificativo de las colas.

Cumplimiento

El cumplimiento es un elemento esencial del éxito de cualquier medida de gestión. Asimismo,constituye una parte fundamental de todo régimen de gestión.

El cumplimiento puede considerarse en el ámbito de cada uno de los buques o a escalas de agregaciónsuperiores (flota, país, etc.) cuando existe la posibilidad de que se planteen conflictos de interés entrelos objetivos de aplicación y de gestión. El grado de incumplimiento depende de los incentivoseconómicos previstos a los que se vincula y de factores como la moralidad y la legitimidad percibida(p. ej., equidad) de las medidas.

No obstante, las sanciones impuestas por incumplimiento suelen incentivar la ocultación de este tipode comportamiento, lo que dificulta una medición precisa.

En lo que se refiere a los controles de la producción, el incumplimiento consiste en la presentaciónde informes erróneos respecto al nivel real de desembarques o capturas. En general, se tiende ainformar a la baja de los desembarques con objeto de burlar las restricciones de las cuotas. Noobstante, en los casos en que los operadores de buques no pueden agotar sus cuotas o en nuevoscaladeros aún no sometidos a limitación, puede haber incentivos para que se exageren los datos sobredesembarque. Por ejemplo, la utilización anticipada de criterios de rendimiento histórico como basepara la asignación de proporciones de cuota en el futuro ofrece este tipo de incentivo.

Además del nivel real de capturas o desembarques, pueden falsearse los datos relativos a lacomposición de éstos, con el fin de eludir las restricciones de la cuota específicas o las normas sobre

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capturas accesorias máximas. Del mismo modo, puede informarse erróneamente de la localizaciónen la que se han realizado las capturas, para evitar dichas restricciones o la imposición de paradas dela actividad.

En cuanto a los controles de los factores de producción, los casos de incumplimiento implican lainfracción de las disposiciones sobre el régimen de licencias por los buques que faenan sin reunir lascondiciones exigidas para recibirlas. Esta irregularidad puede referirse a la pesca sin ninguna licencia,o sin el tipo de licencia necesaria para la captura de una determinada especie, en cierta área, utilizandoun arte o un tipo de buque en concreto. Igualmente, el incumplimiento de las restricciones delesfuerzo pesquero pueden referirse a los niveles generales o ser específicas de una actividaddeterminada. Las restricciones de capacidad pueden eludirse mediante la remisión de informesincorrectos sobre las características de los buques.

El incumplimiento de las medidas técnicas puede implicar la infracción de las disposiciones sobretamaño mínimo de desembarque o la utilización de artes que no cumplen con las normas generales(p. ej., utilización de neumáticos de automóvil en las redes barrederas para reducir el tamaño efectivode la malla).

Se utilizan varios métodos para controlar el cumplimiento, desde la realización de inspecciones enel mar y la asignación de observadores a bordo, pasando por los diarios de pesca cumplimentados porlos operadores de buques en los que se detallan los desembarques clasificados por especies y áreasde captura, hasta la actuación de los inspectores en los muelles. El control del cumplimiento escostoso y suele representar una proporción significativa de los costes de gestión de la pesca, lo quehace de los costes de aplicación un aspecto importante al optar por unas u otras posibilidades degestión.

Asimismo, el cumplimiento de las medidas de gestión puede implicar costes significativos para losoperadores de buques. En general, estos gastos reducen su rentabilidad y puede dificultar sucompetitividad internacional.

Medición de la gestión eficaz

Los indicadores que permiten estimar la eficacia de las medidas de gestión se vinculan a los objetivoselegidos inicialmente, pero pueden ir más allá y ofrecer una visión amplia del estado de salud de lapesca. En este sentido, la consecución de un objetivo general, aunque impreciso, como elestablecimiento de un sector estable, sostenible y rentable exige la utilización de una amplia gama deestadísticas de los ámbitos financiero, económico y biológico.

Indicadores financieros

Se encuentran entre los más sencillos y accesibles.

En concreto, los ingresos brutos por ventas resultan relativamente fáciles de obtener y sucomprensión no plantea problemas. En cambio, es importante el lugar en que se recogen los datospertinentes. Los datos extraídos de los diarios de pesca serán incorrectos si los desembarques no sehacen constar correctamente. Es menos probable que las cifras de ingresos obtenidas de los estudiosde costes y ganancias sean erróneas, pero puede haber imprecisiones si los pescadores declaran a labaja sus ingresos a efectos fiscales.

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La interpretación del beneficio financiero tampoco plantea dificultades, pero esta medida resultabastante deficiente como instrumento comparativo internacional, debido a que las significativasdiferencias existentes entre las normas sobre tributación de los beneficios dan lugar a que éstos seencubran, oculten y se reasignen de diversos modos con el fin de minimizar la responsabilidad fiscal.Asimismo, esta actuación dificulta las investigaciones para conocer si una determinada pesca es másrentable de lo que parece.

El grado de debate político respecto a las subvenciones es un tipo de medida intuitiva que sirve hastacierto punto como indicador. Cuanta más presión se ejerce sobre el sector pesquero, mayor es laprobabilidad de que se apele a la ayuda de la Administración.

Indicadores económicos

En muy pocos países se recogen datos económicos adecuados sobre la pesca. Cuando se dispone deellos, es posible estimar la renta económica (social) que puede obtenerse de la pesca y evaluar en quémedida la práctica vigente la ha alejado del óptimo, aunque este valor es necesariamente impreciso.

Los beneficios económicos son más sencillos de medir que la renta económica. Pueden estimarseincluso en los casos en que no existen datos pormenorizados sobre costes e ingresos si se dispone dedatos sobre las cantidades de los principales factores de producción utilizados (en particular, buques,mano de obra y combustible).

Indicadores de las poblaciones de peces

Estos indicadores permiten estimar la eficacia de las medidas de gestión desde el punto de vista dela conservación.

Las series cronológicas de tamaño de las poblaciones en general y de las poblaciones en desove enparticular, así como la distribución por edades de las mismas, permiten determinar las tendencias delrecurso y, por tanto, la pertinencia de las medidas adoptadas en el pasado y, hasta cierto punto, laspropuestas para el futuro. No obstante, el problema consiste en la limitación de los datos sobre ungran número de poblaciones y la nula evaluación de muchas de éstas.

Cuando se dispone de ellas, las evaluaciones pueden compararse con el NMBA de la población y larepercusión de las medidas de gestión analizadas. Obviamente, estas medidas no constituyen en símismas la única causa del nivel alcanzado por una población y, por tanto, su eficacia no puedejuzgarse estrictamente por éste ni por las tendencias de la población. Para hacer frente a la naturalezadinámica de las poblaciones, los científicos prefieren recomendar la utilización de las mortalidadesde referencia. Estos indicadores ofrecen una medida de los límites dentro de los cuales debedesarrollarse la pesca si se trata de sostener las poblaciones.

Aparte de la ausencia de evaluaciones, surgen otros problemas cuando se emplean indicadores de laspoblaciones de peces. Las evaluaciones que se llevan a cabo se caracterizan por diversos grados defiabilidad, en función de los recursos dedicados a su realización y del comportamiento de laspoblaciones. Los datos sobre desembarques utilizados en los procesos de evaluación sonespecialmente propensos al error, ya que, incluso en los casos en que se presentan informes correctos,la información de que disponen los científicos respecto al grado de descartes es muy escasa.

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La imprecisión de los datos sobre desembarques se debe a la existencia de prácticas ilegales y adeficiencias en la presentación de informes al respecto, así como a los errores de medición normales;todas estas alteraciones se han convertido en un problema de tal magnitud en la Unión Europea quelos científicos se han visto obligados a ajustar los datos oficiales sobre desembarques antes de llevara cabo sus estimaciones de las poblaciones (ACFM 1995).

Medición de la gestión eficaz

Indicadores socioeconómicos

Aunque no están relacionados directamente con los indicadores económicos, los niveles de empleoen los diferentes sectores de la industria pesquera suelen considerarse como guías significativas paraconocer su estado de salud.

El número de personas empleadas (a tiempo completo, a tiempo parcial o corregido respecto alequivalente a tiempo completo) y la cantidad de buques utilizados se usan con frecuencia comoreferencia para conocer las tendencias. No obstante, pueden plantearse dificultades al interpretar estosindicadores.

La mejora de la eficiencia técnica a lo largo del tiempo y las nuevas inversiones tienden a reducir elnúmero de pescadores y de buques necesarios para obtener un determinado nivel de capturas. Así,si las medidas de gestión son eficaces en lo que se refiere a la estabilización de los niveles de capturas,cabe esperar cierta contracción en el empleo y el número de buques utilizados. Por tanto, si unapesquería pasa de la subexplotación a una fase de aprovechamiento más pleno de sus recursos, laestabilidad o el aumento sostenido del empleo puede considerarse como un indicativo de la salud delsector y del éxito de la gestión. Con todo, los aumentos del empleo pueden indicar la tendencia a lasobreexplotación. En los casos en los que la explotación es plena, las caídas del empleocorrespondientes a las mejoras de la eficiencia técnica pueden ser compatibles con un sector saludabley con una gestión adecuada.

Al igual que en otros sectores, pueden utilizarse medidas de concentración industrial para determinarhasta qué punto existe un entorno competitivo apropiado o se obtienen beneficios monopolísticos.En este sentido, pueden emplearse como indicadores el porcentaje de producción generada por lasgrandes empresas o las tendencias relativas al número y al tamaño relativo de las empresas del sector.

Asimismo, puesto que la pesca es un sector en el que opera un gran número de trabajadores demuchas de las comunidades costeras más periféricas, la distribución regional de las empresaspesqueras, así como el empleo asociado y los efectos multiplicadores en la economía de las áreaslitorales, suelen tener un interés considerable.

Las tendencias del número de empresas, del empleo o de la dimensión de la flota pueden utilizarsecomo indicadores de la salud del sector y del bienestar social en las regiones con un alto grado dedependencia respecto a la pesca.

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Medidas generales

En el análisis precedente se ha puesto de manifiesto la diversidad de indicadores utilizados para medirla eficacia de la gestión. A menudo, los distintos objetivos no son plenamente compatibles, lo queexige la realización de concesiones mutuas al formular las políticas. Las cuestiones relativas a laasignación suelen ser especialmente polémicas, ya que las diferentes regiones y grupos de usuarioscompiten por un aumento en su cuota de oportunidades pesqueras disponibles.

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Referencias

ACFM (1995) Report of the ICES Advisory Committee on Fishery Management 1994, ICESCooperative Research Report, nº 210, parte 1.

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DG XIV (1994): La nueva política pesquera común (CE, Bruselas, p.27).

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Larkin P.A. (1977) "An Epitaph for the Concept of Maximum Sustainable Yield", Transactions ofthe American Fisheries Society, vol.106, nº1, pp.1-11.

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Placenti V., Rizzo G. y Spagnolo M. (1992). A dynamic approach to production models for theMediterranean: Preliminary results, Actas de la 4ª Conferencia Anual de la EAFE, Salerno, abril de1992.

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III LA POLÍTICA PESQUERA COMÚN

Objetivos: a corto y a largo plazo

Durante su etapa inicial, la política pesquera común recibió ciertas críticas, relacionadas con lavaguedad de sus objetivos y con su pretensión exclusiva de conservar las poblaciones de peces y laspesquerías. Sin embargo, esos objetivos podían determinarse claramente analizando las políticasconcretas formuladas en el marco general de la PPC.

Así, la PPC recoge el planteamiento de restricción de la actividad adoptado en muchos otros paísescon un importante sector pesquero. No se ha tratado de emular a países como Islandia, NuevaZelanda y Australia, que se han propuesto corregir el fallo del mercado e invertir el efecto negativodel desincentivo económico para la conservación creado por un acceso inadecuadamente limitado aun recurso común.

Desde la revisión de la política en 1991, se han declarado explícitamente los objetivos siguientes(Comisión Europea, 1991):

a) lograr una pesca sostenibleb) evitar los efectos secundarios indeseables sobre las comunidades pesqueras que dependen en

gran medida de esta actividadc) garantizar un abastecimiento estable a los consumidores a precios razonablesd) contribuir a la cohesión económica y social en el contexto del mercado único europeo.

En conjunto pueden considerarse como objetivos a largo plazo. Para su consecución, debenplantearse otros a más corto plazo:

a) moderar la magnitud de la pesca, pasando de los niveles actuales a otros compatibles con susostenibilidad

b) reducir el tamaño de las flotas hasta alcanzar niveles admisibles y compatibles con elcumplimiento del requisito de la sostenibilidad

c) reducir el empleo en la pesca de forma controlada y ofrecer trabajo alternativo en áreas dealta dependencia respecto a esta actividad.

Elementos principales de la PPC

La PPC consta de varios elementos con los que se pretende alcanzar los objetivos básicos.

El primero de ellos es la política de conservación, centrada en el sistema de TAC y cuotas y en lasmedidas técnicas de conservación. Los TAC se establecen anualmente para cada ejercicio. En unprincipio, este sistema se aplicaba a las poblaciones que se consideraban bajo presión, peroposteriormente se amplió y comenzaron a establecerse TAC preventivos en los casos en que secarecía de datos adecuados sobre la situación de las poblaciones (Holden, 1994). Actualmente, laComisión puede dotar de una mayor flexibilidad al sistema mediante la fijación de TAC plurianualeso multiespecie, si considera que suponen una mejora. Algunos TAC ya tienen un carácter multiespecieen cuanto que se aplican a varias especies estrechamente relacionadas, como el gallo, el rape y eljurel.

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La asignación de los TAC entre los Estados miembros se llevó a cabo de acuerdo con una clavedeterminada por la explotación histórica de las poblaciones de peces. Esta práctica se ha codificadoen el principio de estabilidad relativa. Mediante éste, se trata de garantizar el mantenimiento de lacuota de pesca de cada Estado miembro en los niveles existentes cuando se estableció la PPC ocuando se han incorporado nuevos Estados miembros a la UE.

Las medidas técnicas de conservación se formulan teniendo en cuenta varios objetivos. Normalmente,hacen referencia al diseño y la utilización de las artes de pesca. Pueden destinarse a la conservaciónde las poblaciones en desove y la limitación de las capturas de peces pequeños, quizá no aptos parasu comercialización. Pueden proteger zonas de cría. Asimismo, se adoptan para preservar otrasespecies marinas.

El segundo elemento es la política estructural. El objetivo del Programa de Orientación Plurianual(POP) es reducir las flotas hasta que alcancen un tamaño compatible con las oportunidades de pescadisponibles. Para lograrlo, se han concedido subvenciones que, unidas a las ayudas económicasnacionales, tratan de facilitar la retirada de servicio de los buques.

Los intentos de vincular la mortalidad de las poblaciones a la capacidad pesquera se han basado enel supuesto poco elaborado de que aquélla depende directamente del esfuerzo pesquero. El informeLassen (1991) no se aleja de esta postura, salvo en que adopta una visión más amplia de los nivelesde la población en desove. Ahora bien, se trata de un planteamiento poco sólido, ya que no se tieneen cuenta la importancia de la sustitución de ciertos factores de producción por los incluidos en ladefinición de esfuerzo pesquero utilizada y se ignora el incentivo económico creado por la presenciade poblaciones rehabilitadas.

Una segunda área de la política estructural es el fomento de la restauración y el desarrollo de lainfraestructura del sector y de sus localizaciones habituales. Para atenuar la repercusión de lareducción de la capacidad de la flota en el empleo y la renta en las zonas costeras, la Unión Europeaha establecido la iniciativa Pesca, que contribuye a la reconversión profesional y la creación deproyectos piloto para facilitar la reintegración al empleo de los trabajadores desplazados del sectorpesquero.

Con la política estructural se pretende reducir el número de buques, pero también modernizar lasflotas existentes. Puesto que se trata de dos elementos de una política encaminada a garantizar laeficacia y la seguridad de la flota, no existe un conflicto inmediato entre ambos, a pesar de que tienenun efecto contrario sobre la capacidad. Obviamente, responden a la necesidad de retirar del servicioa un mayor número de buques debido al aumento de la capacidad de pesca efectiva de los másrecientes.

El tercer elemento es la política de mercados, que persigue la estabilización de éstos, la seguridadde los abastecimientos y la garantía de que los precios al consumo sean razonables. Estos objetivosdeben alcanzarse mediante la creación de organizaciones de productores, las normas decomercialización y sistemas de precios comunes y un sistema de intercambio con terceros países.

El objetivo de las organizaciones de productores es gestionar los suministros entre sus miembros deforma que se garantice la estabilidad de la oferta. En la práctica, sólo se ha conseguido en zonaslimitadas, normalmente en lugares donde existen fuertes vínculos comunitarios que facilitan elcumplimiento de la disciplina. En España, se ha comprobado como las Cofradías de pescadores se

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aseguran de antemano la consecución de los objetivos a los que aspiran las OP (Franquesa y Lostado,1994).

La adopción de normas de comercialización comunes ha dado lugar a la creación de un sistema declasificación de tamaños común y a la formulación de normas de higiene aplicables a toda la UE.

Estos elementos son plenamente compatibles con los principios de unificación de los mercados de laUnión Europea y de preferencia de la Unión, pero se han visto matizados por el imperativo de laestabilidad relativa.

La cuarta área que cubre la PPC alude a los acuerdos con terceros países y los conveniosinternacionales.

La Unión Europea mantiene conversaciones bilaterales para llegar a acuerdos con terceros países através de diversos organismos como la Organización de la Pesca del Atlántico Noroccidental, laComisión de Pesquerías del Atlántico Nordeste (NEAPC), el Convenio sobre la Conservación de laFauna y la Flora Marinas del Antártico (CCAMLR), la Comisión Internacional de Pesca del Báltico(IBSFC) y la Organización para la Conservación del Salmón del Atlántico Norte (NASCO).

Se han celebrado acuerdos con varios países mediterráneos y africanos, así como con la India, lospaíses del Atlántico Norte y Argentina.

Asimismo, se ha dejado en manos de los Estados miembros la aplicación de la PPC en sus territoriosy, de acuerdo con el principio de subsidiaridad, y siempre que las medidas adoptadas satisfagan losrequisitos de la PPC, cada Estado miembro debe elaborar sus propias disposiciones al respecto. Estaactitud ha sido necesaria en numerosas pesquerías artesanales, y no debe pasarse por alto suimportancia en conjunto para la renta y el empleo. Se trata de un área de amplia regulación de lapesca reservada a cada Estado miembro.

Marco legislativo

A raíz de la declaración por parte de Islandia del límite de pesca exclusivo de 4 millas en 1952 y desu ampliación a 200 millas en octubre de 1975, otros Estados europeos (y la CE) declararon elestablecimiento de las zonas económicas exclusivas de 200 millas en noviembre de 1976.

En la UE, las ZEE de 200 millas se instituyeron en las aguas septentrionales. Por el contrario, debidoa dificultades políticas, ninguno de los países mediterráneos adoptó esta misma medida. Gran partedel Mediterráneo sigue recibiendo la consideración de alta mar en la que cualquier buque, incluidoslos de terceros países como Japón, puede faenar más allá de las zonas costeras nacionales (en general,de 12 millas).

Los Estados participantes en la tercera Conferencias de las Naciones Unidas sobre el Derecho delMar (UNCLOS III), que finalizó en mayo de 1975, aceptaron en su mayoría el principio de que lajurisdicción relativa a la gestión de los recursos marinos de las ZEE corresponde al Estado costeroen cuestión. Aunque la declaración de estas zonas permitía a los Estados ribereños ejercer lajurisdicción respecto a la gestión de numerosas poblaciones de peces de gran importancia comercial,algunas de éstas quedaron parcial o totalmente al margen de las jurisdicciones nacionales.

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Con objeto de abordar las cuestiones pendientes respecto a la gestión de las poblaciones migratoriasy las que comparten las ZEE y alta mar (transzonales), en 1982 se aprobó un convenio sobre estasespecies. De acuerdo con su artículo 63(2), los Estados que pesquen estas especies deben procurarla celebración de acuerdos sobre medidas de conservación.

En virtud del UNCLOS, los Estados están obligados a incorporarse a organizaciones regionales depesca o acatar las medidas de conservación adoptadas por tales instituciones. La UE es miembro dela Organización de la Pesca del Atlántico Noroccidental (NAFO) y de la Comisión Internacional dePesca del Báltico (IBSFC).

Debido a las diferencias de interpretación y aplicación, los cambios de pabellón y otras dificultades,la Conferencia de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente y el Desarrollo estableció un marcogeneral de gestión (Agenda 21) en su reunión de Río en junio de 1992. En esta fecha se acordó lacelebración de otra conferencia sobre poblaciones transzonales y especies migratorias con el fin dealcanzar un acuerdo sobre cuestiones pendientes como la compatibilidad de las medidas de gestióndentro y fuera de las ZEE.

La estructura institucional de la gestión de la pesca en la UE refleja las diferencias de la jurisdicción.En las aguas septentrionales, la gestión se coordina a través de la política pesquera común (PPC).

En el Mediterráneo, la gestión de la pesca sigue siendo en gran medida responsabilidad de cadaEstado miembro, y sólo se fijan TAC para un número muy reducido de poblaciones. Se establecenTAC para algunas de las principales especies pescadas en alta mar, como el atún, para el cual es fijadopor la Comisión Internacional para la Conservación del Atún Atlántico (CICAA).

La prioridad concedida en el Mediterráneo a la gestión de la pesca en las zonas costeras nacionalesse debe en gran medida a la concentración de la mayoría de las poblaciones de peces en estas áreas.Como consecuencia del carácter ribereño de la mayor parte de las pesquerías, y a diferencia de latendencia generalizada en las aguas septentrionales, en el Mediterráneo predomina la pesca artesanala pequeña escala, como demuestra el hecho de que el 70 % de las capturas son realizadas por buquesde menos de 16 toneladas de arqueo bruto (Parlamento Europeo, sin fecha).

Además del UNCLOS, la gestión de la pesca está sometida a otros acuerdos internacionales. Envirtud del artículo 7 del Código de práctica para una pesca responsable de la Organización de lasNaciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO), el uso sostenible a largo plazo de losrecursos pesqueros se considera objetivo fundamental de conservación y gestión (sección 7.2.1). Noobstante, al adoptar medidas de gestión, también deben tenerse en cuenta, entre otros aspectos, elmantenimiento de la viabilidad económica, la supresión del exceso de capacidad pesquera, larecuperación de los caladeros agotados, la protección de las especies en peligro y de la biodiversidady la minimización de la contaminación, los residuos, los descartes y las capturas de especies nodeseadas (sección 7.2.2).

Tendencias desde 1979

En el Tratado de Roma se preveía el establecimiento de una política pesquera común y estadisposición se llevó a la práctica a medida que, en virtud de las decisiones adoptadas por el Consejode Ministros, se instituyó el principio de libertad de acceso a las pesquerías de la Unión, seintrodujeron los conceptos propios de una organización común de mercados para los productospesqueros y se formuló una política estructural para el sector.

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Desde 1973 se han aprobado varias excepciones aplicables hasta el año 2002, destinadas a protegerlos intereses de las comunidades dependientes de la pesca. En esencia, se refieren a las zonas costerasde 6 y 12 millas.

Cuando se estableció la zona de exclusión económica de 200 millas en respuesta a los movimientosiniciados por otros Estados, la Comisión comenzó a negociar con terceros países con objeto degarantizar o recuperar los derechos de pesca tradicionales para los buques de la Unión. Los buquesde Europa oriental fueron excluidos de las aguas de la UE.

En 1980 se adoptó el principio de estabilidad relativa para mantener las proporciones de las cuotasentre los Estados miembros en los niveles entonces existentes. No obstante, en el acuerdo depreferencia de La Haya se determinaron diversas áreas dependientes de la pesca en materia de rentay empleo y se dispuso la renuncia al seguimiento del principio de estabilidad relativa de formaconvenida, con el fin de proteger su situación. Las áreas especificadas fueron la isla de Irlanda,Escocia, la costa oriental de Inglaterra desde la frontera con Escocia hasta Bridlington, yGroenlandia.

En 1983, en el marco de la política pesquera común, se estableció un sistema para la conservacióny la gestión de los recursos pesqueros y se formuló una política estructural.

En un principio, ni los niveles de TAC ni la política estructural se impusieron con rigor. De hecho,se disponía y se siguió disponiendo de subvenciones para facilitar la construcción y la modernizaciónde buques. La seguridad se consideraba un aspecto importante.

Gradualmente, la aplicación de los TAC se fue haciendo cada vez más rigurosa, al igual que la de losprogramas de orientación plurianuales (POP) de la política estructural.

La no aplicación o la inaplicabilidad de los TAC, unidas a la publicidad negativa derivada de lapráctica de los descartes, ha llevado a la Comisión a recurrir a otros medios de control de la pescapara alcanzar el objetivo de la conservación de las poblaciones.

Las medidas técnicas no han sido utilizadas ampliamente. Han consistido en la determinación de lasZonas de protección de las Shetland, del abadejo de Noruega y de la platija. Asimismo se ha intentadoreiteradamente reducir la mortalidad de alevines exigiendo la utilización de redes de mayor tamaño.Entre 1977 y 1983 se aplicó una moratoria a la pesca del arenque en el mar del Norte.

En la revisión a medio plazo de la PPC se observaron diversos problemas de aplicación y eficacia conel régimen vigente.

Recientemente, la Comisión parece haber llegado a la conclusión de que los controles físicos de lapesca, como la limitación de los días de salida a la mar, tienen más posibilidades de ser eficaces.Actualmente, parece probable que se utilicen los POP de la política estructural para de limitar lacapacidad absoluta hasta un máximo que sea compatible con el objetivo de la conservación de laspoblaciones, de acuerdo con el principio de prevención.

La revisión a medio plazo dio lugar a la adopción de decisiones que permitieron la introducción deTAC plurianuales y multiespecie, y puso de manifiesto la esperanza de que la subsidiaridad facilitarala transferencia parcial de competencias en materia de gestión de la pesca a las organizaciones depescadores. Introdujo un régimen de licencias para los buques de la Unión Europea con objeto de

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contribuir a la reducción del exceso de capacidad y al seguimiento de la actividad. Al reconocer eléxito de la determinación de la zona de las Shetland, dispuso asimismo el establecimiento de otraszonas en las que pueda facilitarse el acceso a los pescadores locales por razones socioeconómicas.

Por tanto, desde 1979 se ha tendido a un endurecimiento de las medidas que imponen ineficienciasa las flotas con el fin de tratar de reducir la mortalidad de las poblaciones de peces. Se presta cadavez más atención a la concesión de privilegios a los pescadores en sus propias localidades. Se concedeapoyo creciente al concepto de integración de los pescadores en el proceso de gestión, La políticaestructural se dirige a la consecución de un equilibrio en el que la capacidad sea perfectamentecoherente con las oportunidades de pesca, dejando a un lado la mera reducción de capacidad.

Estructura institucional y jurídica

Cogestión y subsidiaridad

Debido al papel fundamental desempeñado por las instituciones centrales de la UE, la PPC puedecaracterizarse en esencia como un sistema de gestión centralizado. No obstante, sobre todo en lasáreas de competencia de los Estados miembros, como la formulación de normas específicas para lagestión de las cuotas nacionales, existe un margen de maniobra considerable para la toma dedecisiones y la cogestión delegadas.

En concreto, el principio de subsidiaridad aplicado a la PPC exige que la toma de decisiones degestión de la pesca corresponda a la escala de la Administración más desagregada posible, con el finde favorecer la flexibilidad en la consideración de factores locales. Así, este principio ayuda a explicarla gran diversidad de estructuras institucionales de gestión de la pesca existentes en los países de laUE.

Creadas por iniciativa de los armadores las organizaciones de productores (OP) se han establecidodesde el decenio de 1970 como instituciones de comercialización dedicadas a la mejora de lascondiciones de venta mediante la aplicación de un sistema de precios de retirada. No obstante, enalgunos Estados miembros han acabado interviniendo en otras áreas de la gestión de la pesca.

En el Reino Unido, las OP han asumido cada vez más competencias respecto a la gestión de lascuotas mediante un sistema de cuotas sectoriales. Tras una prueba inicial en 1984 realizada con lascuotas de abadejo en la OP de las Shetland, se amplió el sistema de asignación de cuotas sectorialespara cubrir otras OP y cuotas. Las siguientes poblaciones objeto de asignación fueron las de las áreasICES IV y VI, seguidas por las cuotas del mar de Irlanda en 1990 y las del resto del área VII en 1991(Slaymaker y cols., 1992). En este sistema, las OP deciden el modo de asignar sus cuotas totales entrelos diversos tipos de buque y, a menudo, estabilizan las oportunidades de pesca de sus miembrosmediante la determinación de cuotas mensuales o semanales fijas. Asimismo, las OP puedenintercambiar cuotas entre sí.

Aunque se han establecido OP en España en los últimos años, las Cofradías de pescadores (que datandel siglo XI) son, con mucho, las instituciones locales más poderosas en este ámbito. Controlan laproducción de todas las especies en cada región, determinan las pautas de explotación y las técnicasde producción y gestionan los mercados donde se vende el pescado (Franquesa y Lostado, 1994).

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Control y aplicación

De acuerdo con el principio de subsidiaridad, el control y la aplicación de la política pesquera comúnes competencia de los Estados miembros y el papel de la Comisión Europea queda limitadofundamentalmente a "controlar a los controladores" (Parlamento Europeo, 1994). La Comisiónmantiene la facultad de llevar a cabo inspecciones aleatorias en el mar y en los puertos paracomprobar los medios de control de los Estados miembros. En caso de que se sospeche la existenciade irregularidades, puede exigir la realización de investigaciones administrativas y la remisión deinformación sobre la aplicación de las disposiciones de la UE. Desde 1988, la Comisión también tienecompetencia para la realización de inspecciones en el mar en las aguas de la Organización de la Pescadel Atlántico Noroccidental (NAFO).

El servicio de inspección de cada Estado miembro es responsable del control y la aplicación en suspuertos y en sus aguas jurisdiccionales. Se les exige imparcialidad y la adopción de medidas jurídicaso administrativas contra los capitanes de los buques que incumplan las medidas de gestión, cualquieraque sea la nacionalidad de la embarcación en cuestión. Antes de la introducción del límite de 200millas en enero de 1977, los Estados miembros aplicaban su legislación nacional a todos los buquespresentes en sus zonas de pesca de 3 a 12 millas y a sus propios buques más allá de este límite. Eltamaño de la flota y el nivel de recursos dedicados al control y la aplicación varían considerablementede un Estado miembro a otro, lo que da lugar a la existencia de diversos niveles de eficacia en lagestión en la UE (Holden, 1994).

Los capitanes de los buques de más de 10 metros de eslora están obligados a cumplimentar un diariode pesca en el que se registren las cantidades de las diferentes especies recogidas a bordo durantecada salida al mar, clasificadas por zonas de captura. Cada mes, los Estados miembros deben remitira la Comisión un registro pormenorizado de la cantidad de pescado desembarcado en los puertos,junto con los datos relativos a los transbordos que se hayan realizado. Las cantidades totalesdesembarcadas en los puertos de la UE por los buques registrados en cada Estado miembro sededucen de la correspondiente cuota disponible.

Con el fin de garantizar que no se superen los TAC, los Estados miembros deben asegurarse de quela pesca de una especie se detenga en el momento en que se considere que la cuota correspondientese ha agotado en función de las tasas de captura previstas. Mediante el procedimiento del comité degestión, la Comisión aplica un mecanismo para indemnizar a los pescadores que no han podidoobtener su cuota debido a la sobreexplotación de la pesca por parte de los pescadores de otro Estadomiembro.

Parte de los costes financieros en que incurren los Estados miembros al controlar el cumplimiento dela normativa en materia de pesca se cubren con cargo a los fondos de la UE. Por ejemplo, en 1978se asignaron 56 millones de ecus para ayudar a Dinamarca e Irlanda en la adquisición de equipos devigilancia naval y aérea (Parlamento Europeo, op cit). Puesto que los métodos tradicionales decontrol en el mar se consideran laboriosos, caros y relativamente ineficaces, se investiga con interésla viabilidad de los métodos basados en la aplicación de nuevas tecnologías (p. ej. satélites).

Medidas nacionales e integración económica en la UE

A partir de 1979, la competencia para la adopción de medidas de conservación pasó de los Estadosmiembros a la Unión Europea. Aquéllos mantienen la capacidad de introducir medidas limitadas,

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siempre que sean no discriminatorias y que sean, equitativas para todos los pescadores de la Unióny necesarias para la conservación de las poblaciones.

Entre las obligaciones incluidas en los Tratados figura la prevista en el artículo 7 del Tratado deRoma de 1957, relativa a la adopción de un compromiso para evitar "toda discriminación por razónde la nacionalidad". No obstante, con objeto de mantener el trato preferente concedido adeterminados grupos de pescadores y contemplado en la política pesquera común, se han negociadociertas excepciones de duración limitada. Por ejemplo, en el Tratado de Adhesión del Reino Unido,Irlanda y Dinamarca de 1973, se establecieron excepciones de 10 años de duración al principio delibre acceso a las aguas de otros Estados miembros y se estipularon las condiciones bajo las cuáleslas zonas costeras podrían ampliarse de 6 a 12 millas. En el artículo 6 del Reglamento (CEE) nº170/83 se prevé la ampliación de los límites de 6 a 12 millas por un período adicional de 20 años. Enlas Resoluciones de La Haya de mayo de 1980 se adoptó el principio de estabilidad relativa, en virtuddel cual se fijaban las cuotas de cada Estado miembro, sin perjuicio de ciertas preferencias(Preferencia de La Haya) concedidas a zonas específicas con un alto grado de dependencia de lapesca.

Los sistemas de acceso y otras cuestiones de asignación afines han seguido generando un intensodebate. Un aspecto estrechamente relacionado con los sistemas nacionales de acceso es el de la cesiónde cuotas por parte de los buques de pabellón (embarcaciones que adquieren oportunidades de pescabajo los auspicios de otro Estado miembro). Al asignar las cuotas nacionales, los Estados miembrospueden estipular que, para optar a las mismas, los buques deban estar registrados en el país y disponerde un tipo de licencia específico.

Aunque actualmente la PPC establece la división de oportunidades de pesca entre los Estadosmiembros, no puede evitarse que los operadores de buques de un Estado se establezcan en otrosiempre que mantengan un vínculo económico real con el país en cuestión (Comisión Europea, opcit). En tanto se cumplan los requisitos nacionales en materia de registro y licencia, los operadoresde buques no pueden ser discriminados a causa de la nacionalidad.

Actualmente está abierto un vivo debate sobre la forma que adoptará la PPC después de diciembredel año 2002. No cabe duda de que, debido a los diversos intereses en juego, los Estados miembrosdesearían mejorar el acceso de sus flotas nacionales a las oportunidades de pesca en la UE. Enalgunos casos, este objetivo podría alcanzarse en parte derogando las disposiciones en vigor enmateria de estabilidad relativa y concediendo el libre acceso de todos los buques de la UE a todas lasaguas de la Unión. En otros casos, la mejora del acceso de las flotas nacionales podría basarseparcialmente en la consolidación de las disposiciones nacionales (p. ej., eliminando los buques depabellón de los registros nacionales). En definitiva, a pesar de la tendencia a una mayor integracióneconómica en la UE, en el marco actual de la PPC, los movimientos en este sentido seguiránenfrentándose con la firme resistencia de ciertos Estados miembros.

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Referencias

Comisión Europea (1991) Informe 1991 de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo sobrela política pesquera común, DG XIV, Bruselas, p.16.

Parlamento Europeo (sin fecha), European Parliament Fisheries Seminar: Fisheries Agreements,p. 43.

Parlamento Europeo (1994) Manual on the Common Fisheries Policy, Dirección General deEstudios, Luxemburgo, pp.47, 50, Tabla 1, p.54).

Franquesa, R. y R. Lostado (1994) The Producers' Organisations and the autoregulation problem inMediterranean litoral fisheries, Actas de la 3ª Conferencia Anual de la European Association ofFisheries Economists, Dublín, pp. 139-147.

Holden, M. (1994) The Common Fisheries Policy, Fishing News Books, Oxford, tabla 7.25, p.162.

Lassen H. y cols. (1996) The report of the group of independent experts to advise the EuropeanCommission on the fourth generation of Multi-annual Guidance Programmes, DG XIV.

Slaymaker, J., A. Hatcher, y S. Cunningham (1992) The Common Fisheries Policy and the Role ofProducer Organisations in South West England: Economic considerations, CEMARE Research Paper57, Universidad de Portsmouth.

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IV EVALUACIÓN DE LAS MEDIDAS ESPECÍFICAS: PESQUERÍAS DE LA UE

Controles de la producción

TAC y cuotas

El sistema de TAC y cuotas ha sido objeto de amplias críticas. No ha sido bien recibido por el sectory se han presentado graves dificultades de cumplimiento. Quizá la crítica más reveladora de las quese han hecho es que estas medidas no han sido capaces de detener la disminución de las poblacionesen desove, que era su finalidad primordial. Si bien esto es cierto, la medida en que han tenido éxitopara reducir la presión sobre las poblaciones en desove es objeto de conjeturas.

Sea cual fuere la extensión de su fracaso, no cabe duda de que estas medidas han exigido en algunasocasiones el descarte de grandes cantidades de peces comercializables capturados como parte de lasactividades de pesca mixta, cuando se ha producido un desequilibrio entre la abundancia relativa depoblaciones y las cuotas de los barcos pesqueros. El descarte frustra francamente el objetivo deconservación de las poblaciones y ha sido fuente de gran parte de la publicidad negativa de que hasido objeto la PPC.

Las medidas han sido ampliamente incumplidas, lo que ha dado lugar a fricciones entre lasAdministraciones de los Estados miembros y entre sus pescadores. Sin embargo, la evaluación deestas medidas no consiste en saber si las medidas han sido cumplidas, sino en saber si pueden serlo.

En los Países Bajos, la incapacidad para hacer cumplir las cuotas del sistema de CIT han causadograves problemas políticos. Con objeto de controlar las actividades de la flota holandesa de redes dearrastre de vara, cuyas especies de captura se encuentran dentro del sistema de CIT, se han impuestolímites al número de días de salida al mar. Estos límites se determinan de acuerdo con el tiempoconsiderado necesario para capturar las CIT.

En el Reino Unido, donde se vigila estrictamente su cumplimiento, existen numerosas pruebasincidentales de que las cuotas se incumplen tanto procediendo a desembarques ilegales y nonotificados como a desembarques notificados fraudulentamente, en los que las capturas se inscribencomo otras especies en los diarios de pesca.

Se ha afirmado que la flota industrial danesa captura una cantidad excesiva de arenques al pescar sucuota de espadín, y que al capturar su cuota de arenque pesca grandes cantidades de alevines debacalao y eglefino. Debido al uso que se da a las capturas, el pescado no puede manipularse conatención y resulta virtualmente imposible determinar los componentes de la captura cuando un barcoindustrial regresa a puerto.

También España ha tenido que hacer frente a problemas para hacer cumplir las cuotas. Al parecer,resulta difícil conseguir que los acuerdos adoptados por el Consejo de Ministros sean ejecutados porlas comunidades autónomas que no han intervenido en ellos.

Las críticas recibidas por el sistema también se refieren a sus detalles. El año de la cuota, el año civil,no siempre coincide con la temporada de pesca, sobre todo para determinadas especies pelágicas. Latemporada del arenque y la caballa, por ejemplo, se extiende desde principios a mediados del veranohasta principios de primavera.

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Esto significa asimismo que las evaluaciones de las poblaciones tampoco coinciden con el año de lascuotas. Puede mencionarse como ejemplo la considerable reducción del TAC de este año para elarenque del Mar del Norte con la temporada ya iniciada, una vez que los científicos volvieran aconsiderar el nivel de las poblaciones.

Dichas modificaciones no sólo reducen los ingresos procedentes de las especies afectadas, sino quedificultan la planificación de las actividades de las empresas pesqueras, que pueden encontrarse conque sus inversiones han sido desviadas de su objetivo inicial sin intervención por su parte.

Otra crítica importante consiste en que los TAC y las cuotas no guardan una relación suficiente conla abundancia relativa de las poblaciones de las pesquerías mixtas. Esta falta de relación puede ser decarácter general o sumamente localizada, dependiendo del comportamiento de los peces, pero elresultado es que, mientras quede cuota de una especie, los peces cuya cuota se ha agotado debendescartarse. Este problema también se presenta en las capturas accesorias.

Es evidente que en general no se ha aplicado de forma efectiva el sistema de TAC y cuotas de la PPC.No obstante, si se consideran sus otros efectos quizá puedan obtenerse ideas de valor para ofreceralternativas al actual régimen de gestión. Sin duda, el incentivo económico para infringir las cuotas derivado del sistema de TAC ha favorecidoque se criminalice a los pescadores, todo ello agravado por el exceso de capacidad, que determinadoque numerosas empresas pesqueras tengan una rentabilidad marginal. Un legado de dicho sistema seráuna mayor disposición a incumplir otras medidas en el futuro.

Además de no haber limitado la pesca, el sistema de TAC y cuotas parece no haber tenido grandesrepercusiones sobre las comunidades que dependen de la pesca. Si se tiene en cuenta que los TACde algunas especies han sufrido reducciones del 20% al 50%, estas repercusiones dependerán de larespuesta del precio de estas especies ante la reducción de la oferta y ante la disponibilidad de otrasoportunidades de pesca.

En principio, una disminución de los desembarques provoca un aumento del precio obtenido, siempreque el mercado local constituya una parte significativa del mercado total. Hasta qué punto estocompensa la reducción de la oferta y mantiene la renta procedente de las ventas depende de la especiey el mercado de que se trate. El precio obtenido depende en parte de la oferta procedente de otrasfuentes. Mientras mayor sea la oferta externa, cabe esperar una menor reacción de los precios paracompensar la disminución de los desembarques.

Otro indicio del fracaso del sistema de TAC y cuotas de la PPC se halla en la estructura de edad delas poblaciones y las repercusiones consiguientes sobre la estabilidad de una pesquería. Uno de losindicios de sobreexplotación de la pesca es que la estructura de edad de una población sufre unadesviación hacia las categorías más jóvenes, lo que hace que las posibilidades de pesca varíen enfunción de la llegada de peces jóvenes a la pesquería. Cuanto más depende una pesquería de lascategorías más jóvenes, menos estables son los desembarques.

Asimismo, por lo general en los países de Europa septentrional los peces de mayor tamañorepresentan un peso mayor que los peces de menor tamaño de la misma especie - generalmenteporque su transformación requiere menos mano de obra. Si se materializara el deseo de los científicosde lograr mayores poblaciones en desove y una mejor estructura de edad de las poblaciones, la renta

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procedente de una especie sería más estable y se obtendrían mayores rendimientos con un tamañomedio superior del pescado desembarcado.

La necesidad de conservar las poblaciones podría entrar en conflicto a corto plazo con el deseo degarantizar la continuidad de la oferta de pescado a precios razonables para el consumidor. Sinembargo, es de justicia afirmar que, en su conjunto, se ha logrado el objetivo de garantizar preciosrazonables para el consumidor, aunque la oferta haya sido variable.

La resistencia al aumento de precios ha implicado la posibilidad de los consumidores de optar porotras especies u otras fuentes de proteínas, moderando así la disposición de los minoristas a subir losprecios a niveles inaceptables (Ioannidis y Matthews, 1995), lo que puede provocar importacionesa la Unión cuando existe escasez de oferta.

El régimen de Preferencia de La Haya ha permitido reducir ligeramente el incentivo económico parainfringir las cuotas en las comunidades que dependen de forma considerable de la pesca.

Lo que hay que saber es si el sistema de TAC y cuotas de la PPC ha fracasado debido a una falta decumplimiento o la imposibilidad de tal cumplimiento. Dinamarca, Irlanda, los Países Bajos y el ReinoUnido han realizado serios intentos para hacer cumplir este régimen, pero en ninguna parte se hatenido éxito utilizando las medidas expuestas por sí solas.

Tanto Dinamarca como los Países Bajos han limitado los días de salida al mar para adaptar lasactividades pesqueras a las cuotas disponibles. Una vez hecho esto, el sistema de control de laproducción se convierte en un sistema de control de los factores de producción, con lo que los TACquedan degradados en la práctica a simples objetivos del mismo, lo que no resuelve el problema delas diferencias de población en las pesquerías multiespecie.

La razón del fracaso del sistema de TAC y cuotas de la PPC reside en que, salvo en los Países Bajos,no se ha intentado resolver la falta de respuesta del mercado.

Dicho fracaso no ha eliminado la competencia desenfrenada por la pesca y ha determinado que losrendimientos financieros a corto plazo del sector resulten más elevados de lo que serían si se tuviesenen cuentan los costes sociales de estas medidas. En teoría, un sistema de TAC funcionaría si lascuotas fuesen propiedad de las empresas y se pudiesen transferir entre ellas. Actualmente, salvo enlos Países Bajos, las cuotas no son propiedad ni son transferibles, sino que se conceden gratuitamente.

La práctica holandesa muestra que la PPC actual puede ofrecer un sistema de gestión de la pesca que,desde un punto de vista económico, podría ser efectivo y rentable. El sistema holandés de CITpermite la transferencia de cuotas y, por ende, debería constituir un ejemplo para los demás. Sinembargo, se ha visto afectado por dificultades que han culminado en la introducción de limitacionesfísicas a la actividad.

El sistema ha requerido el apoyo de la limitación del esfuerzo pesquero debido a que las restriccionesimpuestas al mercado, al limitar su libre funcionamiento, han frustrado el intento de superar lasdeficiencias de éste.

Las razones de las deficiencias del sistema holandés residen tanto en el entorno institucional comoel la propia institución. El sistema holandés de CIT no puede contribuir por sí solo a la conservaciónde las poblaciones, debido a la existencia de beneficiarios del sistema que no aportan nada al mismo.

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Una norma de la gestión de la pesca estipula que, a menos que todas las naciones que comparten unapoblación gestionen de forma eficaz sus cuotas, ningún participante obtendrá los beneficios derivadosde la conservación. Y puesto que otras naciones no han llevado a cabo una estrategia efectiva, elsistema holandés no ha podido servir para la conservación de las poblaciones.

Dejando esto a un lado, se plantea la cuestión de saber si el sistema holandés ha funcionado enfunción de las oportunidades de pesca con las que contaba. Tras su introducción a finales del decenio1970 y principio del decenio siguiente, los desembarques siguieron excediendo las cuotas. En unprincipio se concedieron cuotas no transferibles a los barcos, que pronto se hicieron transferibles alcambiar de propiedad éstos.

La finalidad de la concesión de CIT es la creación de un mercado incipiente allí donde el mercadohabía fracasado con anterioridad. Debido a que el sistema holandés se presentaba como un mediopara evitar el obstáculo de la no transferibilidad, aparecieron dos limitaciones que parecen haberfrustrado el funcionamiento de un mercado totalmente libre. Puesto que tan sólo quienes poseían unbarco en la pesquería podían ser titulares de una cuota, la demanda quedó limitada. Segundo, alvender su cuota, el titular solo podía vender la totalidad de ésta, ya que no era divisible. Elincumplimiento fue otro factor que evitó el funcionamiento del sistema. Todo ello abortó laposibilidad de corregir el exceso de capturas mediante la adquisición de cuotas de formaretrospectiva, o de adaptar la titularidad de las cuotas a las oportunidades de pesca, con lo cual elcoste marginal de las mismas resultó sumamente elevado. En un principio esto reforzó el incentivoeconómico para exceder las cuotas, hasta que la limitación física de los permisos de estancia en el mardejó sin efecto la necesidad misma de establecer cuotas.

De esta forma, el sistema holandés no funciona de forma satisfactoria por dos razones: el problemade los beneficiarios no contribuyentes implicaba, por sí solo, la imposibilidad de una conservación delas poblaciones y el mercado al que estaba destinado se encontraba tan limitado desde el principio porrestricciones impuestas que no podía funcionar con plenitud. Es demasiado pronto para afirmar si losrecientes cambios permitirán que el sistema funcione de forma más eficiente. La imposición de límitesde estancia en el mar constituye, en potencia, un medio más rentable de garantizar el cumplimiento,al menos a corto plazo.

El elevado precio de las cuotas hace pensar que se están haciendo cumplir las medidas, pero tambiénque los propietarios de primera generación no toman en consideración los costes de capital. En otraspalabras, se considera que el capital ya se ha perdido, habiendo sido amortizado en gran parte en lascuentas financieras (Davidse, op cit). Aquellos a quienes se asignaron cuotas se beneficiaron de unaganancia gratuita considerable. El efecto sobre los propietarios de segunda generación consiste enponerlos en desventaja de competencia. Por ejemplo, los pescadores que reciben una cuota enherencia se ven en la necesidad de pedir prestado para comprar las cuotas de aquellos herederos queno se dedican a la pesca (Harsma y Davidse, op. cit.).

Se ha producido un aumento de la concentración en la propiedad de cuotas desde que, en 1988, seestrechara la vigilancia del cumplimiento de las mismas. A lo largo del período comprendido entre1988 y 1994, las empresas con más de un barco aumentaron su titularidad de las cuotas de lenguadoy platija del 40% al 60% (Davidse, op. cit.).

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Controles de los factores de producción

Dentro de la UE se utiliza una amplia gama de medidas para limitar los factores de producciónpesqueros.

Las medidas administrativas incluyen las limitaciones respecto a los barcos que pueden participar yrespecto a las diversas características técnicas de los mismos (régimen de licencias).

Toda una serie de medidas estructurales están destinadas a limitar la totalidad de los factores deproducción pesqueros a nivel de flota mediante la regulación de diversas características técnicas quedeterminan en gran medida la capacidad global de la flota.

Las medidas relativas al esfuerzo pesquero regulan la cantidad de tiempo que cada barco y cada flotaen su conjunto pueden pasar en el mar o dedicados a la pesca.

En teoría, y en aras de la eficiencia, los incentivos económicos superan a las medidas administrativasy pueden reducir los costes de la gestión de la pesca y contribuir, al mismo tiempo, a la haciendapública. Debido en parte a su impopularidad política, dentro de la UE no se ha intentado de formaexpresa utilizar tasas por licencias, impuestos u otras medidas económicas para controlar los factoresde producción. Sin embargo se han concedido subvenciones y subsidios, que van en contra de lalógica del control de los factores de producción, para programas de construcción y modernizaciónde barcos, así como para apoyar otras medidas de reestructuración de flotas.

A continuación se pasa revista, por separado, a las ventajas, desventajas, aspectos científicos yproblemas socioeconómicos relacionados con la utilización de cada uno de estos tipos de control delos factores de producción en el marco de la UE. Asimismo se sacan conclusiones sobre los escasosestudios empíricos disponibles.

Régimen de licencias y restricción del acceso

Desde un punto de vista administrativo, una de las formas más sencillas de control de los factores deproducción es un sistema de licencias que limite el número de barcos con autorización para participaren una pesquería. Para 1994 en todos los Estados miembros ya se habían introducido restriccionesmediante licencias con objeto de limitar el número de barcos pesqueros.

Se han adoptado disposiciones en materia de licencias en Italia, los Países Bajos, el Reino Unido ymuchos otros Estados miembros. Éstas se han venido utilizando cada vez más, no sólo para limitarel tamaño de las flotas nacionales, sino también el número de barcos que faenan en determinadaspesquerías.

Por ejemplo, en los Países Bajos se introdujo un sistema de permisos en la pesca de bacalao en 1981,que se extendió a otros peces planos en 1987, si bien algunos barcos (en particular los arrastreros devara) continuaron operando al margen del régimen de permisos. En el Reino Unido se emitieronlicencias por separado para evitar la presión sobre determinadas poblaciones, con el fin de limitar elnúmero de barcos dedicados a la captura de especies sometidas a cuota.

El Reglamento (CEE) nº 1627/94 estableció normas generales relativas a la emisión y exigencia depermisos de pesca especiales para que los barcos pudiesen faenar en determinadas pesquerías. En su

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aspecto fundamental, este Reglamento está destinado a garantizar que no se produzcandiscriminaciones en función de la nacionalidad de los barcos.

Nunca se consideró que los regímenes de licencias por sí solos pudieran contribuir de formasignificativa a reducir los niveles de pesca a una escala sostenible. En lugar de ello, se consideró queconstituían una medida inicial necesaria para restringir un mayor crecimiento de los factores deproducción.

Sin embargo, debido a la intensificación y sustitución de factores de producción, la limitación delnúmero de barcos pesqueros pronto resultó ser de poca utilidad, incluso para evitar el crecimientode los factores de producción. Este crecimiento no sólo tiene lugar si se produce un incremento enel número de barcos pesqueros, sino también si aumenta la eficiencia de los barcos en materia decapturas, o bien si éstos pasan más tiempo dedicados a la pesca. La capacidad de captura de losbarcos puede aumentar si el tamaño medio o el nivel de las inversiones realizadas aumenta debido alos avances tecnológicos u otras razones.

Para limitar la capacidad de los barcos mediante la restricción de las oportunidades de intensificaciónde los factores de producción por parte de sus armadores, los regímenes de licencias han venidoincorporando un número cada vez mayor de limitaciones relativas a las características técnicas de losbarcos. Desde principios de 1995, las licencias de todos los Estados miembros tienen que incluirinformación de identificación del barco y su armador y facilitar diversas características técnicas (barcoy tipo de arte de pesca, eslora, tonelaje registrado, potencia, segmento de flota, etc.). Estainformación debe corresponder a la consignada en el Registro de Buques Pesqueros de la UniónEuropea (Unión Europea, 1993).

Si bien es demasiado pronto para juzgar los efectos concretos de estas últimas restricciones enmateria de licencias, los estudios empíricos actualmente disponibles parecen indicar que estas medidastienen por resultado una sustitución de los factores de producción, creándose así factores deineficiencia en la producción (Pascoe y Robinson, 1996). De esta forma, al limitar los factores deproducción, los regímenes de licencias parecen haber obstaculizado la realización de los objetivos delTratado en materia de desarrollo racional de la producción pesquera y de utilización óptima de lospropios factores de producción.

Las últimas disposiciones reducirán el ámbito de los armadores para la sustitución de factores deproducción, pero no cabe esperar que la eliminen por completo. Esto significa que, si bien lalimitación de los factores de producción puede resultar más eficaz a corto plazo que las medidasanteriores por lo que respecta a impedir la continuación del aumento de la pesca, también puedeesperarse que creen otros factores de ineficiencia de la producción. Es probable que impidan larealización del desarrollo racional de la producción pesquera y la utilización óptima de los factoresde producción.

Un reciente estudio a escala mundial de 43 casos en los que se han utilizado regímenes de licenciaspara limitar y gestionar la pesca (si bien tan sólo cuatro de ellos se situaban dentro de la UE)concluyó que:

"Las pruebas sostienen la hipótesis de que el acceso limitado fomenta la intensificación de los factoresde producción y/o no puede controlar la tendencia a que aumenten los costes de captura bajo elsistema de TAC." (OCDE, 1996)

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Las limitaciones basadas en regímenes de licencias constituyen una barrera administrativa para losnuevos ingresos, creando así distorsiones en la estructura del sector al impedir el acceso de armadorespotenciales (por ejemplo, pescadores jóvenes).

Por otra parte, los mecanismos de concesión de licencias pueden ejercer una influencia sobre laestructura regional y promover otros objetivos socioeconómicos destinados a proteger las zonas quedependen fuertemente de la pesca.

Al limitar la participación en una pesquería a los armadores que poseen la licencia obligatoria, losregímenes de licencias crean implícitamente un derecho de propiedad que tiene un valor para cadaarmador en relación con el nivel de rentabilidad de dicha pesquería. Por ejemplo, en 1994 las licenciasen la pesquería pelágica escocesa costaban aproximadamente un 25% de las inversiones de capitalde un barco nuevo (OCDE, op. cit.).

Con objeto de facilitar el acceso al sector y la salida de éste, por lo general existen disposiciones quepermiten la transferencia de licencias de un armador a otro. Sin embargo, incluso en aquellos casosen que está prohibida la venta de licencias, el valor de las mismas puede integrarse en el precio deventa del barco, lo que implica un importante obstáculo económico para los nuevos armadores si elnúmero de licencias está suficientemente limitado.

Medidas estructurales

El objetivo primordial de la política estructural de la UE consiste en controlar a largo plazo lainversión y en crear una flota comunitaria que se adapte a las oportunidades de pesca disponibles,mediante la modificación del tamaño de las flotas y su composición (Mastracchio, 1992; Lassen ycols., 1996). No obstante, tan sólo desde la mitad del decenio de 1980 la política estructural de la UEestá destinada principalmente a la limitación de los factores de producción y no al fomento de lamodernización de las flotas.

Durante el decenio de 1970, la política estructural fomentó de manera activa la construcción debarcos con objeto de aumentar las capturas y, por ende, reducir el déficit comunitario en materia deoferta pesquera (Holden, 1994). Si bien en el momento de la introducción del Programa deOrientación Plurianual (POP) 1983-1986 se reconoció que el ámbito de expansión era limitado,continuaron las medidas en favor de la modernización de flotas. Se pusieron a disposición de losEstados miembros recursos financieros a través del Fondo Europeo de Organización y GarantíaAgraria (FEOGA) para la construcción y modernización de barcos, lo que contribuyó a un aumentoestimado del 64% en el tonelaje de registro bruto de la flota comunitaria en el período comprendidoentre 1970 y 1983 y un nuevo incremento del 24% en el período 1983-1987 (Holden, op. cit.).

Si bien el POP 1987-1991 estableció el objetivo de una reducción del 3% en el tonelaje global y de2% en la potencia motriz global de las flotas de los Estados miembros para el final de 1991, tambiénse incluían disposiciones en favor de la modernización. Únicamente cinco Estados miembros(Dinamarca, Alemania, España, Italia y Portugal) cumplieron ambos objetivos, lo que al parecer sólofue posible mediante la eliminación de los barcos inactivos de los registros nacionales. Por esta razón,la Comisión Europea afirmó que la política estructural de la UE durante el período 1983-1990 sehabía caracterizado por "...la ausencia de un auténtico control sobre la capacidad de pesca..."(Comisión Europea, 1991). De hecho, se reconoció que el hecho de no haber limitado las inversionespesqueras había resultado en un aumento generalizado de la capacidad pesquera.

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Un grupo de biólogos a los que se pidió que asesoraran a la Comisión en la interpretación de "lacapacidad de pesca en equilibrio con los recursos", informó en 1990 que era necesaria una reducciónmedia de al menos un 40% de la tasa de mortalidad. Para avanzar este juicio, el grupo utilizó comoinstrumento de medición el Rendimiento Máximo Sostenible (RMS) a largo plazo (Gulland y cols.,1990).

Se introdujeron POP transitorios para 1992 en los que se establecía una reducción adicional del 2%tanto para el tonelaje global como para la potencia motriz global de las flotas de los Estadosmiembros para el final de ese año. Tras prolongadas negociaciones se acordaron nuevos objetivospara el POP 1993-1996, en los que se contemplaba una reducción del 20% de la utilización de lacapacidad (esfuerzo pesquero) en las pesquerías demersales de peces planos, así como elmantenimiento del esfuerzo destinado a las pesquerías pelágicas, lo que representó un ligero cambio,al pasarse de la limitación de la capacidad a la limitación del esfuerzo; las reducciones del esfuerzodebían realizarse principalmente (al menos en un 55%) mediante reducciones de la capacidad, perotambién en parte a través de reducciones de la actividad de la flota (hasta el 45%).

El grupo de biólogos al que se había solicitado que asesorara a la Comisión sobre la cuarta generaciónde POP y que comentara las relaciones entre esfuerzo pesquero y la mortalidad de las poblacionesde peces presentó su informe en marzo de 1996. Tras concluir que en la mayoría de las pesqueríasde la UE se explota excesivamente al menos una población, supusieron que la mortalidad guardabauna relación directa con el esfuerzo pesquero y recomendaron amplias reducciones de aquélla paranumerosas poblaciones (Lassen y cols., op. cit.).

Existe un consenso casi general en que la mayoría de las pesquerías de la UE se caracterizan por unexceso de barcos para muy pocos peces. Sin embargo, no hay consenso respecto al número y tipode barcos que deberían faenar en una pesquería determinada, lo que se considera tanto un problemaglobal como un problema de concesiones.

Si bien la Comisión considera que el exceso de capacidad de las flotas constituye uno de losprincipales obstáculos para una evolución racional de la política pesquera común, sigue habiendograves dificultades para establecer la mejor manera de definir y medir la capacidad y el exceso decapacidad.

Por lo general, la capacidad de las flotas se ha medido mediante diversos parámetros técnicos de losbarcos y las artes utilizadas (número, tamaño, potencia, etc.). Por ejemplo, Lassen y cols. (op. cit.)tratan la capacidad de los barcos y la capacidad de las artes de pesca por separado, identificandofactores que se consideran importantes para determinar la capacidad cuando se utilizan diferentestipos de artes de pesca (artes fijas, red de arrastre de fondo, red de arrastre pelágica y redes de cercocon jareta). La capacidad de los barcos se define en función del número y tamaño/potencia de éstos,y la capacidad de las artes de pesca en función de diversas características (por ejemplo, longitud dela relinga/longitud de la vara en la pesca con red de arrastre de fondo o bien superficie del cerco enla pesca con redes de cerco con jareta), así como del equipo de manipulación de artes y capturas yel equipo de búsqueda. En un aspecto, Lassen parece marcar un cambio de acento, ya que hay queseñalar que en el Resumen del Presidente la capacidad se enuncia explícitamente como una limitación,aunque de hecho continúe siendo tratada como uno de los principales determinantes del esfuerzo.

No obstante, al igual que con los regímenes de licencias, la experiencia con las medidas estructuralestambién ha demostrado que la normativa que limita determinada características técnicas constituyeun incentivo para que los armadores desvíen sus inversiones hacia factores de producción no

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limitados. Cuando las medidas estructurales logran limitar la capacidad de cada barco, este hecho vaen contra de otro objetivo de la política estructural de la UE, a saber, la garantía de una utilizaciónóptima de los factores de la producción. Además, las restricciones a los parámetros técnicos de losbarcos suelen obstaculizar el objetivo de aumento de su productividad a través de los avancestécnicos.

Con objeto de mejorar la coherencia de la información sobre las flotas entre los Estados miembros,después del Reglamento (CEE) nº 2930/86, el Reglamento (CEE) nº 163/89 estableció un ficherocomunitario de buques pesqueros y la armonización de las normas utilizadas para la definición de lascaracterísticas de los mismos. Sin embargo, el Tribunal de Cuentas señaló que buques casi idénticosconstruidos en los mismos astilleros pueden registrarse en diferentes Estados miembros con unadiferencia de tonelaje del 60% (Tribunal de Cuentas, 1993).

Así, Karagiannakos (1995) concluye que la información recogida en los cuadros comparativos de losPOP "tan sólo es un indicador de la forma en que la capacidad de tonelaje ha cambiado en laComunidad y no permite conocer la auténtica capacidad absoluta de pesca."

En algunos casos, los aspectos de concesión de las medidas estructurales parecen haber tenido unefecto más significativo que el control de los factores de producción. Por ejemplo, Frost y cols.(1995) analizaron las repercusiones de los programas de desguace en Dinamarca durante el período1987-1993, con un coste de 113 millones de ecus, y en los Países Bajos durante 1987-1994, con uncoste de 127 millones de ecus.

Si bien señalan que la capacidad de la flota danesa expresada en TRB/TB disminuyó en un 27% y lacapacidad de la flota holandesa en términos de potencia motriz descendió en 22%, concluyeron queestas disminuciones no tuvieron efecto alguno sobre el número total de días de pesca o en lamortalidad de peces. Sin embargo, el desguace tuvo importantes efectos sobre los rendimientos delos barcos que permanecieron en las pesquerías. Estos barcos aumentaron sus días de pesca. Seestima que los armadores y tripulantes holandeses que permanecieron en las pesquerías obtuvieron90 millones de florines anuales adicionales en concepto de beneficios y participaciones extraordinariosde la tripulación.

De forma similar, entre 1984 y 1986 se retiraron de servicio 225 barcos británicos con subvencionesde 400 libras por tonelada bruta por la renuncia a la licencia de barco, si bien sus armadores teníanla libertad de vender el barco fuera de la CEE o para fines no pesqueros dentro de la CEE. Laevaluación de este programa realizada por la National Audit Office (1988) concluyó que "al parecer,la introducción de subvenciones tan sólo logró acelerar una tendencia estable y bien establecida enfavor del desguace" por parte de los propios armadores como resultado de los cambios en lasoportunidades de pesca.

Controles del esfuerzo pesquero

Cada vez resulta más evidente que la utilización de los regímenes de licencias y las medidasestructurales por sí solos para limitar la capacidad de las flotas es ineficaz para restringir los factoresde producción pesqueros a menos que se restrinja igualmente la actividad de las flotas (días de salidaal mar o de pesca). Aunque los barcos no modifiquen las características físicas y técnicas que afectansu eficacia de captura, simplemente decidiendo que pasen más tiempo en el mar se puede incrementarsignificativamente el esfuerzo invertido.

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Se ha llegado a considerar que los controles del esfuerzo son necesarios para complementar losregímenes de licencias y las medidas complementarias. Por ejemplo, el Reglamento (CEE) nº 3760/92establece no sólo la introducción de medidas para limitar el número y tipo de barcos autorizados apescar, sino también el tiempo pasado en el mar. Por primera vez se regula el esfuerzo total de pescaautorizado (TAFE) en cuanto alternativa o complemento de los TAC. En el Reglamento se defineel esfuerzo pesquero de un barco como el producto de su capacidad y de su actividad; a su vez lacapacidad de la flota se define como la suma de las capacidades de los distintos barcos que lacomponen. Con arreglo al principio de subsidiariedad, los Estados miembros están facultados paraintroducir medidas de conservación en sus propias aguas, siempre que éstas se apliquen a poblacionesde interés no sólo para sus propios pescadores o que afecten únicamente a estos últimos.

Hay que señalar que la definición y utilización de medidas de esfuerzo pesquero y la suma de barcosindividuales para llegar al nivel de flota han sido motivo de preocupación (Valatin, 1992; Rodgers,1995; Leidlo y cols., 1996).

En varios Estados miembros se han introducido diversas limitaciones al esfuerzo y la actividad. EnDinamarca en diciembre de 1993 se introdujeron límites a los días de salida al mar durante un año deprueba en las pesquerías de lenguado y cigalas del Kattegat, que vinieron a reemplazar a laslimitaciones de las cuotas. En los Países Bajos y el Reino Unido se introdujeron límites para los díasde salida al mar con objeto de reforzar otras medidas existentes, incluidos los regímenes de licenciasy los sistemas de cuotas, así como para resolver problemas de incumplimiento. En Italia seintrodujeron límites para los días pasados en el mar en la pesca de almejas, junto con cuotas diariasde captura, sitios de desembarque autorizados y otras medidas.

En cada uno de estos casos las autorizaciones para determinados días de salida al mar se concedieroncon carácter individual. En Dinamarca, las concesiones se basaron en el número medio de días depesca de los barcos participantes durante el último trienio (1990-1992). En el caso holandés, dondecontinuó en funcionamiento un sistema de CIT, se utilizó un mecanismo más complejo. El númerode días concedidos se calculaba mediante un análisis regresivo de las capturas anteriores y de lascaracterísticas del barco para estimar el tiempo que un barco con determinadas característicasnecesitaría para capturar su cuota. Con arreglo a diversos controles del esfuerzo introducidos en elReino Unido entre 1990 y 1992 (normas de 92 y 135 días y amarres de 8 días) se establecieron límitesidénticos para todos los barcos afectados. En el caso británico se dio asimismo a los armadores laopción de cambiar de malla. En Italia se permitió a los barcos pescar almejas durante 5 días (másadelante sólo 4) a la semana, con un máximo de 8 horas diarias.

Una vez creado un sistema de registro de barcos, resulta relativamente fácil limitar el número de díasque cada uno de éstos sale al mar. Si bien los días en el mar guardan una correlación con las capturasinferior a la del tiempo de pesca, garantizar el cumplimiento de las limitaciones del tiempo de pescau otros elementos del tiempo pasado en el mar resulta más difícil, ya que implica la supervisión en altamar. Cuando los barcos participan en más de una pesquería, también resulta más difícil garantizar elcumplimiento de los controles del esfuerzo.

En los casos en que los controles del esfuerzo se muestran eficaces para limitar la actividad de losbarcos, simplemente al evitar que los barcos pasen tanto tiempo en el mar como lo harían de no existirdichos controles, los controles del esfuerzo reducen por necesidad los rendimientos económicos decada buque.

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Puesto que, en última instancia, el control del esfuerzo puede determinar que el balance pase de losbeneficios a las pérdidas, algunos pescadores recelan de este tipo de normas, por considerarlas unintento de desguazar sus barcos sin compensación.

Al igual que con los regímenes de licencias y las medidas estructurales, al limitar la actividad de losbarcos mediante los controles del esfuerzo se ofrece un incentivo a los armadores para que aumentensus rendimientos mediante la concentración de sus inversiones en factores de producción norestringidos. Por consiguiente, al igual que los regímenes de licencias y las medidas estructurales, loscontroles del esfuerzo conducen a distorsiones de la producción que van en contra de la realizacióndel objetivo de la PPC consistente en utilizar de forma óptima los factores de la producción.

Impuestos y subvenciones a los operadores de buques

Ya se han mencionado diversas formas de ayuda financiera concedidas a los propietarios de barcospara apoyar las políticas estructurales de la PPC, tales como las subvenciones a la construcción, lamodernización, la retirada temporal y el desguace. Además de éstas existe una amplia gama de otrostipos de subsidios e impuestos que afectan indirectamente a los factores de producción pesqueros alinfluir en los costes y rendimientos de los armadores. Si bien a menudo no tienen la finalidad de influiren los factores de producción pesqueros, estas medidas afectan el control de los factores deproducción (por lo general al alentar a los armadores a aumentar sus inversiones pesqueras).

Las iniciativas que subvencionan las mejoras en puerto y en las instalaciones auxiliares en tierrapueden reducir los costes de los armadores y, al aumentar la rentabilidad, ofrecen un incentivo a losarmadores para incrementar la intensidad de la pesca.

A menudo, las normas fiscales y de depreciación ofrecen un tratamiento más favorable a losbeneficios reinvertidos que a los declarados como tales y pagados a los armadores. Dichas normasofrecen incentivos a cada armador para que aumente la parte de los beneficios que reinvierte en subarco o que utiliza para adquirir otro nuevo (Jensen, 1996), lo que promueve los objetivos demodernización y eficiencia tecnológica de las flotas, pero al mismo tiempo aumenta la efectividad deéstas (capacidad). En ausencia de limitaciones estrictas a la actividad de las flotas, esto generalmenteda lugar a un aumento de la intensidad de pesca.

Medidas técnicas

Existe una enorme gama de medidas técnicas que se han aplicado en toda la Unión Europea. Algunasse encuadran en una serie común de medidas técnicas que afectan a una pesquería y otras se hanintroducido a medida que los Estados miembros ejercían la facultad que les concede la PPC de aplicarmedidas en las pesquerías locales. A continuación se exponen las principales.

Al parecer, numerosas medidas técnicas han tenido una ejecución relativamente eficaz. Debido a elloexiste la tentación de intentar utilizar medidas técnicas más severas para gestionar la pesca, en lugarde buscar sus objetivos inmediatos. Por ejemplo, existe un cierto intercambio entre el aumento dedimensión de malla, que dificulta las capturas, y la disminución de la cantidad de capturas. Sinembargo, la efectividad de las medidas técnicas se ve limitada por el efecto que pueden tener sobrela conservación de las poblaciones, al dejar un recurso más productivo, más rentable y, porconsiguiente, más atractivo.

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Limitaciones de las artes de pesca

Tamaño de la malla

La limitación del tamaño mínimo de la malla ha sido objeto de una amplia utilización. Su efectividadpara la conservación de alevines no ha sido demostrada. Aunque no cabe duda que los peces máspequeños pueden escapar, la selectividad por tamaño de pez no es perfecta en los cercos y las redesde arrastre, que hacen que algunos alevines queden atrapados en la red (Reeves y cols., 1992). Amayor pesca, mayor será la mortalidad entre los alevines. Si se aumenta el tamaño de la malla, lospescadores necesitan echar sus redes con mayor frecuencia para capturar su cuota, lo que deja sinefecto esta medida.

Otras medidas conexas que pueden imponerse son las limitaciones del diámetro del copo de arrastrey de la longitud de la manga de las redes de arrastre. Por ejemplo, el tamaño de malla utilizado en lapesquería de pescado blanco del Mar del Norte ha aumentado de un mínimo de 70 mm a los 100 mmactuales.

Caras de red cuadradas

Con ellas se pretende aprovechar el comportamiento de las especies demersales que nadan haciaarriba para escapar. Las caras de red cuadradas en la manga de la red de arrastre pueden permitir unamayor selectividad por tamaño. La Comisión ha considerado su introducción, pero sólo sonobligatorias en Suecia. Los barcos suecos pueden recibir subvenciones para la adquisición de esta artede pesca.

Medidas para la conservación de ecosistemas

Incluyen diversas medidas para la conservación de especies distintas a las de peces. Algunos ejemplosson las puertas para delfines de las redes de enmalle con objeto de evitar que estos mamíferos quedenatrapados (se aplican en la pesquería de atún del Golfo de Vizcaya), la prohibición de redes deenmalle para proteger a las aves marinas (en el Mar del Norte) y de las redes de monofilamentosfinos.

Normas relativas a la red única

Estas normas están destinadas a garantizar el uso de las artes adecuadas en una pesquería. Algunosbarcos cambian de especie y pasan, por ejemplo, de peces planos a cigalas en el Mar del Norte, dondeexiste una excepción que permite utilizar un tamaño de malla considerablemente más pequeño, 70mm, con artes de arrastre pelágicas de puertas para la captura de la cigala.

Normas relativas a las capturas accesorias

Existen de este tipo en numerosas pesquerías de la Unión, sobre todo para proteger especies conproblemas. Es muy difícil asegurar su cumplimiento en las pesquerías industriales y asimismo sufrenel mismo problema de desembarques ilegales y notificación fraudulenta que el régimen de TAC ycuotas. Su misma existencia agrava el problema de los descartes.

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Tamaños de desembarque mínimos

Estas medidas intentan tanto proteger a los alevines como impedir su comercialización. En Europaseptentrional también evitan que los mercados se vean inundados por grandes cantidades de pescadode tamaño irrentable que provoca una baja del precio obtenido. No hay duda que estas medidas hanlogrado evitar que se distorsione el mercado con amplias cantidades de pescado pequeño. Sinembargo, el sector de transformación tiene diversos requisitos por lo que se refiere al tamaño.Algunos transformadores prefieren pescado más grande que requiere menos mano de obra y para elcual existen fileteadoras, mientras que el sector minorista y de la hostelería generalmente prefierepescado que entre en un plato. Aún se debate si los tamaños de desembarque mínimos han logradoproteger a las poblaciones de alevines, debido a los altos niveles de descarte notificados. Una vezmás, estas medidas provocan cierto descarte, aunque no se ha determinado la cantidad de pescadopequeño que se conservaría a bordo de no existir un tamaño mínimo de desembarque.

Limitaciones al descarte

No son aplicables en la Unión Europea.

Zonas y temporadas de veda

Estas medidas se han probado en la Unión Europea por dos razones. La primera, para conservar alos alevines, y la segunda, para proteger los medios de subsistencia de las zonas dependientes de lapesca.

Existen varios casos notables de las primeras: la Zona de protección del abadejo de Noruega, la Zonade protección de la caballa, la Zona de protección de la platija y la Zona de protección de la merluza.La Zona de protección irlandesa y la Zona de protección de las Shetland constituyen ejemplos de lasegunda medida, al igual que las zonas costeras de 6 y 12 millas.

Creada en 1977, la Zona de protección del abadejo de Noruega prohíbe la pesca industrial de estaespecie (que no se utiliza para el consumo humano) en una zona occidental del Mar del Norte quese extiende desde el sur de Escocia hasta las islas Shetland. Su finalidad es proteger los alevines debacalao y eglefino contra las capturas accesorias. Continúan otros tipos de pesca.

En términos generales se concluyó que las ventajas obtenidas con la Zona de protección del abadejode Noruega en términos de mayores capturas de eglefino y bacaladilla por parte de la flota escocesatenían mayor peso que las pérdidas sufridas por las flotas industriales escocesa y danesa. Los preciosdel eglefino y la bacaladilla en Escocia eran inferiores, pero no lo suficiente como para eliminar lasganancias procedentes de un mayor volumen de desembarque. Y los consumidores se beneficiaronde un precio más bajo y de una mayor oferta (McKellar y cols., 1987). Este estudio muestra conclaridad la importancia de los efectos de redistribución derivados de la aplicación de medidas degestión de la pesca.

La Zona de protección de la caballa se creó en 1980 para proteger a los alevines a lo largo de la costasudoccidental inglesa. Fue ampliada en 1983 y derogada en 1984, pues se consideró que habíaprovocado la pesca de otras poblaciones y había tenido efectos negativos sobre el sector detransformación y el empleo en tierra. No obstante, al parecer las poblaciones de caballa occidentalse trasladaron hacia el norte a finales del decenio de 1980 y actualmente no es posible evaluar losefectos de la zona de protección.

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La Zona de protección de la platija se creó en 1989 en la región oriental del Mar del Norte, a lo largode las costas de Dinamarca, Alemania y los Países Bajos. Su finalidad consistía en proteger a losalevines de platija, por lo que se prohibió el acceso a esta zona a los arrastreros de vara de más de300 kW. Se aumentó el TAC de platija y se consideró que la población de esta especie habíaalcanzado una magnitud saludable. No obstante, la pronunciada reducción de este TAC hace pensarque ha desaparecido el efecto inicial. Esto es lo que cabe esperar de estas medidas de no establecersela concesión de derechos de propiedad o si el gravamen por el acceso a estas poblaciones resultainsuficiente.

En el acuerdo de 1983 en materia de PPC se incluyó la Zona de protección de las Shetland, la cuallimitaba el acceso a la zona a un total de 128 licencias emitidas por las Administraciones nacionales(62 para el Reino Unido, 52 para Francia, 12 para Alemania y 2 para Bélgica). Su éxito ha sido menorque el esperado y se ha solicitado la extensión de su cobertura (Anon, 1992). Su objetivo eralimitado, ya que no intentaba conservar poblaciones per se, sino que su objetivo era conservar laspoblaciones existentes para los pescadores locales y los que capturaban tradicionalmente dichasespecies.

En 1992 se introdujo una temporada de veda para proteger a los alevines de merluza a lo largo deEspaña y Portugal y otra para la pesca de arenque y espadín en la costa occidental de Jutlandia en1983, veda que provocó un gran malestar (Holden, op. cit.). La primera duró muy poco tiempo paraevaluar sus efectos conservadores y los producidos por la segunda se ven oscurecidos por la recientedisminución de las poblaciones de arenque en el Mar del Norte.

Las zonas de protección se enfrentan a problemas tradicionales. Se ha observado que a menudoresulta complejo establecer una frontera geográfica para poblaciones que pueden trasladarse a medidaque cambian las condiciones de su entorno (Comisión Europea, 1995). Éste es el caso de la Zona deprotección de la caballa.

Moratorias

El ejemplo más importante de moratoria fue el impuesto en la pesca del arenque del Mar del Nortede 1977 a 1983. Casi destruyó el mercado y el sistema de distribución, e hizo que en los Países Bajosel apreciado arenque salado se convirtiera en un producto congelado de calidad inferior. Fue un éxitopor lo que hace a los niveles de población, pero la reciente reducción de un 50% del TAC a mediatemporada indica que estos logros tan sólo tenían un carácter temporal.

Las moratorias no tienen por qué destruir un mercado que depende de la oferta externa, pero tienenprofundos efectos de distribución en el empleo y la renta en tierra que, como ha mostrado el ejemploholandés, posiblemente no resulten reversibles. Es posible llevar a cabo una recuperación de laspoblaciones, si bien lenta, sin producir daños inaceptables a la actividad económica. El punto másimportante reside en que la recompensa en forma de poblaciones renovadas puede perderse a menosque se corrija la falta de respuesta por parte del mercado.

Otras medidas

Existen otras medidas técnicas de conservación, como la limitación de la longitud de la vara en lapesca con arrastreros de vara, las normas en materia de notificación de capturas y la prohibición delaparejo doble.

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V EVALUACIÓN DE LAS MEDIDAS ESPECÍFICAS: PESQUERÍAS DEL RESTO DELMUNDO


TAC y cuotas

Los regímenes tradicionales de TAC y cuotas se han utilizado en un gran número de países en todoel mundo y en una amplia variedad de circunstancias. En ninguna parte han tenido un éxito completopor sí solos y la mayoría de los problemas que han surgido en la PPC se repiten en otros lugares delglobo.

Se considera generalmente que el descarte es un problema derivado de todos los sistemas de cuotas.Sus repercusiones sobre la selección de calidades superiores son menos evidentes. La selección decalidades superiores derivada de los sistemas de cuotas implica el descarte de pescado comercializablede una determinada especie para dejar espacio para pescado de mayor valor de la misma especie. Estaselección sólo puede llevarse a cabo si hay una cantidad suficiente de pescado de mayor valor en lapoblación para cubrir la cuota. A menos que las cuotas asignadas sean transferibles o se cobre ungravamen por la cuota, estos sistemas no resuelven el problema de la falta de respuesta del mercado.

Existen numerosas variaciones de los sistemas de TAC y cuotas intransferibles, tales como la cuotaspara comunidades, pero en esencia todas tienen las mismas características. Si no se cobra ungravamen por los derechos de pesca y estos sistemas tienen cierto éxito a corto plazo, presentan elproblema de ofrecer un incentivo a los factores de producción.

Cuotas individuales

Noruega constituye un ejemplo del sistema de cuotas individuales. Se requiere una licencia parapescar en todas las principales pesquerías y los barcos reciben una asignación de cuota. Al igual quecon otros sistemas, las licencias y el derecho implícito a la cuota han adquirido un valor. Sólo puedentransferirse con la compra del barco y autorización administrativa. Un barco con licencia y cuota secotiza a un precio muy superior que otro sin ellas.

Este sistema no ha producido eficiencia en términos de costes mínimos y, por ello, permite que partedel canon de este recurso no se explote a causa del exceso de capacidad. Trondsen y Angell (1992)afirman que la introducción de cuotas constituyó un incentivo para que los armadores incrementaransu capacidad.

Sus efectos en materia de conservación son menos evidentes. La población de capelán sobre la cualNoruega posee una jurisdicción compartida con Rusia e Islandia durante su migración se hadesplomado en dos ocasiones a pesar del régimen de TAC con cuotas individuales intransferibles paracada barco. El segundo hundimiento se atribuye a la actividad de los mamíferos marinos, el bacalaoy el arenque. En 1995 volvió a imponerse una moratoria (OCDE, 1996).

Este sistema equivale a conceder un derecho de acceso a las pesquerías a través de la limitación delicencias y cuotas, que a su vez han adquirido un valor de intercambio, pero las restricciones han sidoinsuficientes como para establecer costes mínimos en el sector pesquero. De hecho, el incentivo haido en dirección opuesta. No obstante, en el contexto noruego la falta de eficiencia se ha vistocompensada por las continuas ventajas regionales de una amplia industria pesquera.

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Las concesiones a empresas se introdujeron en la pesquería demersal a lo largo de las costascanadiense en el decenio de 1980, pero fueron incapaces de evitar el desplome de las poblaciones.Sin embargo, esto parece haberse debido en parte a la pesca por parte de otros países y al problemade la jurisdicción sobre las poblaciones transzonales.

A menudo, la distinción entre cuotas transferibles y cuotas intransferibles queda difuminada debidoa la concesión de un derecho aparente a la cuota para el futuro próximo y a la posibilidad de transferirel derecho a la cuota con un barco o su licencia.

Cuotas individuales transferibles

Las CIT se han utilizado en varios países de todo el mundo, entre ellos Australia, Canadá, Islandia,Nueva Zelanda y los Estados Unidos.

En general, los informes sobre el sistema son favorables, pues indican una reducción del exceso decapacidad que fomenta una actividad a costes mínimos. Su cumplimiento ha mejorado en general,aunque fue necesario cierto tiempo para que las empresas pesqueras se adaptasen al concepto depropiedad privada del recurso y cambiasen su actitud respecto a la conservación de éste. En laspesquerías canadienses de sable, geoduck e hipogloso, por ejemplo, el sistema de CIT eliminó losexcesos de cuota respecto a los TAC. Se afirma que la calidad del producto ha aumentado debidoa que la pesca puede realizarse a un ritmo más sosegado (OCDE, 1996).

Tanto en Islandia como en Nueva Zelanda, las limitaciones a la propiedad por razones denacionalidad han limitado el precio obtenido por la venta de cuotas.

En Islandia, donde el sistema ha tenido éxito, fue necesaria casi una década a partir de su introducciónen 1984 para que la industria reconociera que el recurso había pasado a ser propiedad privada yadaptara su actitud respecto a la conservación. Entretanto se ofrecieron controles del esfuerzo comoalternativa a la limitación de la capacidad de las empresas que actuaban de común acuerdo paraexceder los TAC. Esta opción se eliminó en 1991.

No ha quedado claro si el sistema islandés ha aumentado o disminuido el descarte (Arnason, 1995),pero en Nueva Zelanda se reconoce que el descarte resultante de las capturas accesorias continúasiendo un problema (Clark, 1992).

En la mayoría de los casos, la concesión de cuotas se ha realizado sin cobrar un gravamen a losbarcos que faenan en la pesquería. Al no existir una plusvalía del recurso, la totalidad del valor actualde los rendimientos futuros procedentes de la cuota se capitaliza en el precio de primera venta deésta, lo que ha hecho que las cuotas sean caras y ha provocado cierta preocupación de que seproduzca una ventaja injusta en favor de la primera generación de titulares de cuotas respecto a loscompradores posteriores y también de que el coste ejerza una presión excesiva sobre la viabilidad dela segunda generación de empresas pesqueras (Copes, 1992).

En varios casos los TAC han sido demasiado altos. Un régimen eficaz de CIT requiere informaciónútil sobre el estado del recurso. En Nueva Zelanda, la concesión inicial de CIT se hizo en forma detoneladas absolutas de pescado para cada especie. Sin embargo, a falta de información adecuadasobre las condiciones y la historia biológica de Orange Roughy, el TAC parece haberse establecidodemasiado alto, lo que produjo una crisis en el sistema y las concesiones de cuotas se hicieron enforma de porcentajes de TAC, con lo que el riesgo pasó de la Administración a la industria pesquera.

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Otro problema que surgiría en el sistema neozelandés fue que el ajuste de la capacidad se realizó congran lentitud. La razón aparente es que el capital invertido en los barcos, si bien mantiene unacapacidad productiva real, se amortiza relativamente rápido en los libros. Un programa de desguacesería ventajoso en el momento de aplicar un régimen de CIT si se requiere un movimiento másexpeditivo hacia una eficiencia de costes.

En un principio, el sistema neozelandés intentó obtener del sector pesquero una parte del canon delrecurso al cobrar un alquiler por la propiedad de cuotas (Robins, 1988). El sector pesquero consideróque dicho alquiler constituía un impuesto, pero se benefició de la reducción del coste marginal de lascuotas y de la limitación de la competencia desleal entre la primera generación y la segundageneración de titulares de las mismas. La aplicación de una plusvalía del recurso quedó frustrada alconsiderarse que entraba en conflicto con los derechos de los maorís establecidos en el Tratado deWaitngi.

El desarrollo del sistema de CIT en Australia es muy reciente y es demasiado pronto para sacarconclusiones. La Gestión de la Pesca ha pasado de las manos de la Administración a las de unaagencia.

Los países en los que las CIT parecen haber logrado una pesca económicamente eficiente y laconservación de las poblaciones presentan una serie de características en común. Por lo general, laspesquerías forman parte de una sola jurisdicción nacional que crea un sistema común de ejecuciónen ella. Normalmente hay un número reducido de puertos en los que los barcos pueden desembarcarsus capturas. Salvo Nueva Zelanda y más recientemente Australia, se ha limitado el número deespecies de las pesquerías, evitándose así los problemas que plantean las pesquerías mixtas.

Es evidente que el éxito del sistema depende de una asesoría científica eficaz y que el control de lascapturas sigue resultando difícil. En Nueva Zelanda se han superado estas dificultades mediante lacolocación de observadores en cada barco. Sus salarios son pagados por el armador. Es obvio queun sistema de control como éste requiere una pesquería en la que faenen grandes barcos y que suscostes de gestión son elevados. Otros controles son llevados a cabo mediante la inspección de losregistros de buques y transformadores.

Sistema de cuotas de pago

Un sistema de cuotas de pago puede corregir las deficiencias del mercado al aumentar los costes decaptura de los armadores con objeto de integrar en ellos la externalidad que conllevan sus actividadespesqueras. Al ser muy impopulares entre los armadores, estos sistemas tan sólo se han aplicado encontadas ocasiones.

Tras la independencia se introdujo un sistema de cuotas de pago en Namibia a principios del deceniode 1990. Por cada especie se cobra un gravamen a un tasa fija por tonelada de cuota,independientemente de que los armadores capturen su cuota o no. Las cuotas se conceden a losarmadores que habían recibido derechos de explotación. El nivel de la cuota concedida es unporcentaje fijo del TAC y las cuotas son en gran parte intransferibles, ya que la Administración sólopermite un cambio de titularidad al año en circunstancias excepcionales. Con arreglo a diversosobjetivos nacionales y socioeconómicos se conceden descuentos a determinadas categorías de barcos,dependiendo de factores como el porcentaje de propiedad y empleo namibios.

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En su conjunto, hasta ahora el sistema parece haber funcionado excepcionalmente bien. Si bien losTAC se han fijado a niveles sumamente conservadores, la contribución de la pesca al PIB se haduplicado desde la independencia, mientras que los gravámenes de las cuotas representanaproximadamente un 15% del valor de los desembarques y son un contribuyente neto a los ingresosdel Estado (es decir que exceden los gastos de gestión). En general, las poblaciones parecen sanas.Aunque se desplomaron las poblaciones de sardina, ello se ha atribuido más a factoresmedioambientales que al exceso de pesca, pero aún se ignora si la población de merluza todavía seestá recuperando de la explotación excesiva que sufrió antes de la independencia.

Una ejecución estricta contribuye a este éxito. El cumplimiento se facilita mediante la prohibición deltransbordo en alta mar, un sistema de observadores a bordo, el control de todos los desembarquesen los puertos del país y por el hecho de que tan sólo participan dos puertos y unas 120 empresas.


Régimen de licencias y restricción del acceso

Los sistemas de licencias y de acceso restringido se encuentran entre los tipos más frecuentes decontrol de los factores de producción utilizados en países fuera de la UE, en parte debido a susimplicidad administrativa. No obstante, al igual que dentro de la UE, los regímenes de licenciassuelen resultar ineficaces para alcanzar los objetivos de la gestión de la pesca.

En Australia, la pesquería de Barramundi en los Territorios del Noroeste, que fue gestionadamediante acceso restringido durante el decenio de 1960 y 1970, no fue capaz de evitar un incrementodel esfuerzo pesquero. Los sistemas de acceso restringido introducidos en la pesquería de langostade North Western Rock en 1965, en la pesquería de arrastre de North West Slope en 1985, en lapesquería sur de tiburón en 1986 y en la pesquería de arrastre de Great Australian Bight en 1988, nopudieron evitar el aumento del esfuerzo pesquero (OCDE, 1996).

De forma similar, el sistema de acceso restringido introducido en Canadá en la pesquería del abalonedel Pacífico en 1977, en la pesquería demersal de bajura del Atlántico en 1980 y en la pesquería desable del Pacífico en 1981, no pudieron evitar que aumentase el esfuerzo pesquero. En los EstadosUnidos, el sistema de acceso restringido introducido en la pesquería de cherna del Atlántico en 1992dio por resultado una capitalización excesiva y mayores costes de pesca, no pudiendo evitar elincremento del esfuerzo pesquero (OCDE, 1996).

En 1974 se introdujo un sistema de acceso restringido en la mayoría de las pesquerías de salmón deAlaska. Este proceso fue acompañado por acciones judiciales y largas dsputas sobre la concesión delas primeras licencias. Gracias a programas de ampliación, las capturas han tendido al alza y laspoblaciones son vigorosas en la mayoría de las zonas. Como consecuencia de la adquisición de valorpor parte de las licencias, el sistema de acceso restringido ha creado desigualdades en comunidadesigualitarias en las que previamente no había competencia (OCDE, 1996).

La gestión de la pesca del arenque de Alaska mediante permisos de acceso restringido y TACprovocó progresivamente la disminución de la duración de la temporada. En la pesquería de arenquede Sitka, la cuota se captura en menos de 24 horas.

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En Noruega, a partir del decenio de 1970 se utilizó un sistema de acceso restringido (junto con otrasmedidas) para gestionar la pesquería de capelán. Sin embargo, este sistema no pudo evitar eldesplome de las poblaciones en 1986 y 1994 (OCDE, 1996).

El informe de la OCDE (1996) sobre los aspectos socioeconómicos de la gestión de la pesca estudió38 casos en los que se habían utilizado restricciones con licencias para la gestión de las pesquerías,en su mayor parte situadas fuera de la UE. Las pruebas de que se habían producido cambios en elesfuerzo pesquero gracias a las restricciones del régimen de licencias no resultaron concluyentes. Elinforme señalaba que, en lugar de contribuir al menos temporalmente a la conservación del recurso,

"Las pruebas señalan lo contrario, pues muestran que la gestión de limitación mediante licencias nodetiene la tendencia a explotar excesivamente el recurso."

En los contados casos en que se cobraron gravámenes importantes por las licencias se observó algúnéxito. En las islas Malvinas se introdujo un sistema de licencias de pago en 1987 en la pesquería decalamar de Loligo, tras un período de acceso libre. El nivel de los gravámenes se calcula en funcióndel tonelaje de registro bruto (TRB) del barco. El número de licencias concedidas se basa en lasmodificaciones del nivel de esfuerzo pesquero autorizado, que concuerda con el nivel actual estimadode biomasa y los porcentajes de escape anteriores. Las licencias se concedan para una temporada depesca mediante un sistema de puntos, dando preferencia en primer lugar a los barcos de armadoreslocales y luego a los barcos de la UE, con prioridad para aquellos que tienen largos historiales departicipación en estas pesquerías.

El sistema de licencias de pago de las Malvinas realiza una contribución considerable a los ingresostotales de la hacienda pública y, al mismo tiempo, ha logrado hasta ahora conservar los recursospesqueros. El sistema utiliza observadores a bordo que recogen diariamente información biológica,sobre las capturas, el esfuerzo y los informes de posición (des Clers, 1996).

Medidas estructurales

Si bien en muchos casos se han utilizado medidas estructurales para fomentar activamente laconstrucción de barcos, aquí se examinan aquellas utilizadas para limitar los factores de producciónpesqueros. Al igual que en el interior de la UE, generalmente dichas medidas no han podido limitarlos factores de producción pesqueros, produciendo al mismo tiempo distorsiones involuntarias delentorno productivo.

En Australia, tras la introducción de un sistema de acceso restringido en la pesquería del Sudeste en1985, se adoptó una normativa de sustitución de barcos en 1986 con objeto de limitar la sustituciónde barcos ya existentes por otros más grandes y potentes. Esta medida fue incapaz de detener elcrecimiento de los factores de producción debido a los avances tecnológicos y otros factores. Laslicencias se convirtieron en activos de gran valor y las unidades de capacidad de los barcos podíanser objeto de compraventa. Esto aumentó el coste de los factores de producción para los nuevosarmadores y ofrecía un incentivo para la utilización más intensiva de los barcos ya existentes (OCDE,1996).

En la pesquería demersal de bajura del Atlántico canadiense, los armadores evitaban las limitacionesde longitud impuestas a los barcos mediante la construcción de unidades más anchas y de mayorcalado. Al limitarse la capacidad de calado, la capacidad continuó aumentando gracias a mejores artesy equipos (OCDE, 1996).

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En Noruega, la Ley de participación de 1972 incluía disposiciones relativas a la sustitución de barcoscon objeto de limitar la capacidad de éstos. Combinadas con un sistema de cuotas, estas medidasresultaron ineficaces y las autoridades noruegas señalaron que:

"La experiencia ha demostrado que la regulación de los factores de producción no es suficiente paragarantizar una utilización sostenible de los recursos" (OCDE, 1996b).

Controles del esfuerzo pesquero

En todo el mundo se han introducido una serie de limitaciones al esfuerzo y a la actividad, a menudocomo complemento de otras medidas, como el acceso restringido.

En las pesquerías de artes móviles, las medidas de control del esfuerzo incluyen la limitación de díasen el mar, de los días de pesca, de las travesías y del tiempo mínimo entre éstas. En las pesquerías conartes fijas, las medidas de control del esfuerzo incluyen la limitación del número de unidades de artesde pesca utilizadas durante una temporada. Al igual que en la UE, los controles del esfuerzo hanresultado ampliamente ineficaces, produciendo distorsiones de la producción debido al incrementode los factores de producción no restringidos.

La OCDE señala (1996a) que en Canadá la limitación de días en el mar, introducidas en la pesqueríade hipogloso del Pacífico, fueron incapaces de evitar el aumento del esfuerzo. La capacidad seincrementó debido a la intensificación de los factores de producción y los días de pesca pasaron de65 en 1980 a 6 en 1990.

En los Estados Unidos, la limitación de la frecuencia de las travesías fue introducida en algunas zonasde la pesquería de perca del Océano Pacífico en 1981. Sin embargo, las poblaciones no sereconstituyeron y su nivel siguió siendo bajo.

La limitación de horas de pesca introducida en la pesquería de almeja del Atlántico en 1977 no pudoevitar que aumentase el esfuerzo, ya que las reducciones del tiempo autorizado de pesca seconseguían gracias a un aumento continuo de la potencia de pesca. Para 1990, tan sólo se permitíaque los barcos faenaran seis horas cada dos semanas.

En octubre de 1990, los controles del esfuerzo en la pesquería de almeja del Atlántico fueronsustituidos por un sistema de CIT. Los controles del esfuerzo realizados por el sector pesquero y lanormativa en materia de número de tripulantes y duración de travesías aplicables en la pesquería dealmeja del Atlántico antes de 1982 no fue capaz de evitar el incremento del esfuerzo. El número debarcos disminuyó al principio del decenio de 1980, aunque aumentó el número de tripulantes. Elnúmero de barcos se elevó al final de esa década y el total de días de pesca aumentó de formaconstante en el mismo período.

En 1965, Australia limitó a 76.623 unidades el número de trampas utilizadas en la pesquería delangosta de Western Rock, como complemento de otras medidas ya en vigor (acceso restringido,temporada de veda, etc.). Sin embargo, esta limitación del esfuerzo no pudo restringir el esfuerzodebido a las mejoras de las artes, métodos y tecnologías y a la mayor intensidad de la pesca.

En Islandia, los controles del esfuerzo se introdujeron en las pesquerías demersales en 1985, comoopción a las CIT. Estas medidas ofrecieron un incentivo para la inversión de capital y no fueroncapaces de evitar el crecimiento del esfuerzo. La opción de control del esfuerzo se derogó en 1991.

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El informe de la OCDE (1996) sobre los aspectos económicos de la gestión de la pesca examinó 22casos en los que se utilizaron cuotas individuales de esfuerzo para gestionar pesquerías situadas ensu mayoría fuera de la UE. Tras mostrar pruebas de intensificación de los factores de producción,mayores costes de captura y mayores problemas de cumplimiento, este informe concluía que lascuotas individuales de esfuerzo no evitan de manera eficaz la explotación excesiva.

Impuestos y subvenciones a los operadores de buques

En numerosos países se conceden ayudas económicas a la industria pesquera con objeto de garantizarel bienestar de los pescadores y la rentabilidad de los armadores. Aunque a corto plazo dichasmedidas pueden aumentar la renta de la pesca y paliar los efectos de la reducción en las oportunidadesde pesca, a largo plazo pueden resultar contraproducentes, al ofrecer incentivos para aumentar losfactores de producción pesqueros y fomentar el exceso de capacidad.

Por ejemplo, las ayudas estatales noruegas (sin las destinadas a la construcción y el desguace)representaron en promedio 1.300 millones de coronas anuales (a precios constantes) durante elperíodo comprendido entre 1964 y 1992, dando lugar a un exceso de capacidad. Recientemente sehan reducido los niveles de ayuda económica, que han descendido de 1.200 millones de coronas en1990 a 120 millones de coronas en 1995, siendo los principales subsidios los destinados a la garantíade sueldos mínimos y al transporte (OCDE, 1996b).

Una amplia gama de otros subsidios e impuestos afectan también de forma indirecta los factores deproducción pesqueros, al influir en los costes y rendimientos de los armadores. A menudo, estasmedidas afectan de forma involuntaria el control de los factores de producción, al ofrecer incentivosa los armadores para que aumenten sus factores de producción pesqueros.

La información sobre costes e ingresos de las flotas pesqueras es generalmente escasa. Sin embargo,según la FAO (1993), los costes anuales de operación de la flota mundial de pesca fueron de 92.200millones de dólares US en 1989; en comparación, el valor total de las capturas ascendió a 69.700millones de dólares US, lo que implica una pérdida de unos 22.500 millones, sin tomar en cuenta loscostes de inversión.

Medidas técnicas

Al igual que en la UE, en otros países se ha aplicado una enorme gama de medidas técnicas deconservación. A continuación se enumeran las principales de ellas.

Por lo general, las medidas técnicas por sí solas contribuyen muy poco a la conservación de laspoblaciones. Al reducir la eficacia pesquera de los barcos, crean factores de ineficiencia que aumentanlos costes por unidad y reducen la rentabilidad de la pesca. En la limitada medida en que las medidastécnicas contribuyen a los objetivos de conservación de poblaciones, también crean un recurso másrentable, con lo que aumentan los incentivos para intensificar la pesca y los factores de producciónen los ámbitos en que existen limitaciones de acceso.

Normas relativas a las capturas accesorias

Estas medidas existen en numerosas pesquerías. Las normas relativas a las capturas accesorias sonde muy difícil aplicación en las pesquerías industriales en las que los desembarques de pescado estánformados en gran parte por un cenagal inidentificable. Asimismo, sufren los mismos problemas de

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desembarques ilegales y notificación fraudulenta que el régimen de TAC y cuotas, agudizando almismo tiempo el problema del descarte.

Restricciones de la dimensión de la malla y del tamaño y el sexo del pescado capturado odesembarcado

La OCDE (1996) presenta una evaluación de las pruebas obtenidas en 50 pesquerías de todo elmundo en las que se han utilizado medidas de selectividad respecto al tamaño y sexo, incluyendotamaños mínimos de mallas, tamaño mínimo de desembarque y limitaciones a la retención decangrejos y langostas hembras provistas de hueva. Tras encontrar pruebas de un mayor descarte enunos cuantos casos y del aumento del tamaño de las poblaciones en 10 casos y de disminución delmismo en 18, el estudio de la OCDE (1996, p. 108) concluye que:

"Las pruebas disponibles no sostienen la hipótesis de un crecimiento del tamaño de las poblaciones".

Limitaciones al descarte

En Noruega se ha impuesto una prohibición del descarte, pero en ausencia de controles a bordo, suefectividad para eliminar la selección de calidades superiores resulta imposible de juzgar.

Otras medidas

Existen otras medidas técnicas de conservación, como la limitación de la longitud de la red en laspesca del atún con redes de deriva.

Zonas y temporadas de veda

La reacción de las empresas pesqueras a las temporadas de veda, en particular donde no existen TAC,consiste en invertir en mayor potencia y tecnología más avanzada con objeto de permitir a sus barcoscapturar la mayor cantidad posible durante el período abierto a la pesca. Esta intensificación de losfactores de producción constituye un problema ampliamente reconocido, pero no puede llevarse acabo de forma instantánea. Siempre habrá un período entre la introducción de la normativa y elaumento de la potencia pesquera que ésta provoca. Dicho período da un respiro durante el cual lamedida será efectiva, pero a medida que pase el tiempo será necesario reducir la duración de latemporada.

Dos casos procedentes del Pacífico sirven de ejemplo. En 1923 se introdujo una veda de 3 meses paraproteger el hipogloso del Pacífico en lo que hasta entonces había sido una pesquería de acceso libredurante todo el año. Para 1928 ya era evidente que la veda por sí sola resultaba insuficiente paraproteger esta especie. En 1972, la pesquería del Área 2 del hipogloso del Pacífico a lo largo de lascostas de la Columbia Británica fueron objeto de una limitación que restringía la temporada de pescaa 101 días (Comisión Internacional del Hipogloso del Pacífico, 1973). Para 1989, el acceso al Área2A se limitaba a tan sólo 3 períodos de 24 horas (Comisión Internacional del Hipogloso del Pacífico,1989). El resto del Área 2 mostró virtualmente la misma reducción.

La experiencia con la pesquería del sable es similar, pues la pesca abierta durante todo el año hasta1984 experimentó una reducción de la temporada, hasta que en 1992 había sido reducida aaproximadamente 150 días (Consejo de Gestión de la Pesca del Pacífico Norte, 1993).

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Se puede concluir que las temporadas y zonas de veda tienen éxito a corto plazo. Quizá su únicaauténtica virtud sea que ofrecen un breve período de limitación efectiva cuando ya se han instauradootras medidas.

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Referencias

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des Clers, S. (1996), Structural adjustments of the distant fleet of European factory trawlers fishingfor Loligo squid in Falkland Island Waters, Documento presentado al Taller de la Red Europea deCiencias Sociales de la Pesca. Sevilla, 5-7 de septiembre.

Copes P. (1992), Individual Fishing Rights: Some Implications of Transferability, Actas de la VIConferencia Internacional del International Institute of Fisheries Economics and Trade, París.

FAO (1993), Marine fisheries and the Law of the Sea: A decade of change(Roma, pp. 17-18).

Comisión Internacional del Hipogloso del Pacífico (1973), Informe anual 1973, Seattle, Washington.

Comisión Internacional del Hipogloso del Pacífico (1989), Reglamentos de pesca del hipogloso delPacífico 1989, Seattle, Washington.

Consejo de Gestión de la Pesca del Pacífico Norte (1993), Aplicación de las CIT para el sable y elhipogloso, y Planes para el resto de la pesquería demersal de Alaska, Anchorage, Alaska.

OCDE (1996), Informe de síntesis sobre el estudio de los aspectos económicos de la gestión de losrecursos marinos vivos por el Grupo de Expertos ad hoc de Pesca, AGRI/FI/EG(96)1, OCDE, París.

OCDE (1996b), Una descripción de los objetivos de la política pesquera noruega y de los efectos quehan tenido estas medidas, en Conciliar las presiones sobre las zonas costeras: pesca y acuicultura,OCDE, París.

Robins, P. (1988), The Impact of New Zealand’s Individual Transferable Quota Scheme on a MajorFishing Company, Actas de la IV Conferencia Internacional del International Institute of FisheriesEconomics and Trade, DIFER, Esbjerg.

Trondsen T. y Angell J. (1992), Regional Enterprise Share Quota (RESQ) Management System,Actas de la IV Conferencia Anual de la European Association of Fisheries Economists, IREPA,Salerno.

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VI ALTERNATIVAS AL SISTEMA DE TAC Y CUOTAS VIGENTE

Introducción

Se pueden identificar tres requisitos de la gestión de la pesca que servirán para mejorar el rendimientosocial de la pesca y la conservación de poblaciones:

eficiencia económicacumplimiento efectivo de las disposicionesevaluación exacta de las poblaciones.

Los capítulos restantes del presente informe abordan los primeros dos. El tercero se encuentra fueradel ámbito de este informe, salvo cuando interfiere en los dos primeros.

Estos requisitos imponen cinco características a cualquier sistema propuesto. Para tener éxito, elsistema tiene que:

corregir el problema de los beneficiarios no contribuyentes,corregir las deficiencias del mercado,ser políticamente aceptable,ser viable administrativamente,ser compatible con los Tratados Europeos vigentes.

No es posible ni conveniente que un informe de esta naturaleza determine sistemas exactos yestablezca las normas para aplicarlos. Lo que se ha intentado hacer es exponer las necesidadesfundamentales de varios sistemas que podrían imponerse con cierto éxito en determinados tipos depesca con objeto de sustituir el régimen de gestión actual que ha fracasado. Asimismo se abordan lasventajas y desventajas de los diversos sistemas, así como las lecciones aprendidas de la experienciade terceros.

No obstante destaca una tendencia común. En todos los casos recomendamos una transiciónrelativamente lenta hacia el pleno funcionamiento de un sistema nuevo, con objeto de dar suficientetiempo para que se lleven a cabo los reajustes económicos y, en particular, socioeconómicos. En lamayoría de los casos se contempla un período de veinte años. Este plazo resulta adecuado parapermitir la eliminación de las distorsiones impuestas por el actual régimen de gestión de la pesca ypara completar el proceso de recuperación de las poblaciones y poblaciones en desove cuando ellosea necesario. Únicamente en el caso del bacalao, la platija y el arenque del Mar del Norte resultaevidente que un período tan deliberado y cauteloso implicaría un cierto riesgo para estas poblacionesy tan sólo un riesgo secundario en el caso de las dos especies demersales. Afortunadamente, lapoblación de arenque del Mar del Norte es, en todo caso, más receptiva a medidas de corrección deser necesarias éstas.

Algunos de los problemas pesqueros más comentados en los últimos años han surgido comoconsecuencia de los conflictos entre barcos pesqueros que realizan diferentes actividades pesquerasen el mismo caladero. También proponemos formas para evitar dichos conflictos.

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Propiedad de los recursos

Muchos son los que consideran que la propiedad de los recursos pesqueros o la posesión de losderechos de captura constituyen el meollo del problema que plantean los beneficiarios nocontribuyentes y las deficiencias del mercado, que han provocado el exceso de pesca, la ineficienciaeconómica y el despilfarro de posibles ventajas derivadas de la pesca. Sin embargo, la propiedadprivada no constituye una condición necesaria para hacer que el sector cargue con todo el costeeconómico de la pesca (incluyendo el coste de la externalidad) que, de otra manera, provocadeficiencias en el mercado. Si bien existen indudables incentivos económicos en la propiedad privadaque promueve la utilización eficiente del recurso, existen otros medios para integrar los costes de laexternalidad, como cobrar gravámenes sobre los desembarques.

En esencia, la propiedad de los recursos puede ser a nivel de la Unión Europea, a nivel de cadaEstada miembro, de cada comunidad local o a nivel privado.

Actualmente, en toda la Unión, de facto, la propiedad del recurso se encuentra en gran parte enmanos de los Estados miembros, aunque en teoría pueda residir en la Unión Europea con arreglo alTratado de Roma. Los Países Bajos constituyen una notable excepción, ya que los titulares de CITen la pesca con redes de arrastre de vara tienen propiedad privada. Las únicas otras excepciones enla Unión Europea se encuentran en pequeñas pesquerías sedentarias de marisco de bajura, en las quela propiedad privada se refiere a una zona de lecho de mar y a las poblaciones contenidas en ésta.

Sin embargo, la propiedad del derecho a explotar los recursos se ha concedido por lo general aaquellos que han utilizado históricamente este derecho de pesca, si bien la extensión de los derechosjurídicos concedidos generalmente se encuentra poco definida. Así, por ejemplo, no existe certezade que la propiedad de una licencia tenga un carácter perpetuo (incluso si se expide cada año) o deque las licencias puedan retirarse por causas distintas a la comisión de irregularidades.

La propiedad del recurso no es necesariamente un problema, pero es algo que las autoridadescompetentes deben tomar en consideración a la hora de instaurar cualquier sistema de gestión de lapesca. Aquellos que conceden derechos a perpetuidad provocarán con toda seguridad muchos másproblemas jurídicos y administrativos en caso de que el sistema fracase y deba ser sustituido. Por otraparte, los sistemas basados en derechos pueden verse en seria desventaja debido a las limitacionestemporales impuestas a los derechos o la propiedad.

Así pues, la propiedad puede ser de dos tipos: pública o privada. La responsabilidad de garantizar unagestión eficaz de la pesca corresponde infaliblemente a las Administraciones, incluso si éstos delegansus funciones, ya que son las únicas organizaciones que pueden afirmar que representan a la sociedad.

Estructura de gestión

La gestión de la pesca comprende varios elementos interdependientes que abarcan no sólo un sistemade normas, sino también métodos para la toma de decisiones, la administración y la aplicación. Laestructura de gestión ejerce una importante influencia sobre el grado de éxito de los sistemas degestión de la pesca.

Cogestión, subsidiariedad y grado de aceptación del cambio

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Una estructura de gestión tendrá mayores probabilidades de facilitar una gestión eficaz de la pescasi incluye a los armadores. Para ello son importantes varias características, que incluyen el grado desimplicidad de la estructura de gestión y la transparencia de las evaluaciones científicas y del procesode toma de decisiones, una apariencia de equidad y el grado de cumplimiento por parte de otrosarmadores.

Con objeto de aumentar el ámbito de la cogestión podrían crearse nuevos organismos o bienrevalorizar el papel de las organizaciones del sector ya existentes, como las OP, con objeto de quedesempeñen una función más activa en la gestión de la pesca.

Una mayor apertura y transparencia en la elaboración de la asesoría científica y en la toma dedecisiones contribuirían de forma importante a desvanecer la desconfianza que las decisiones degestión despiertan en los armadores. Actualmente, la asesoría científica se presenta como una seriede opciones. Los científicos se reservan el derecho de determinar las repercusiones de los riesgos decada opción, sin intervención de los gestores de la pesca.

La subsidiariedad ofrece una flexibilidad que permite a los armadores desempeñar un papel a travésde las OP y otras organizaciones en la gestión de cuotas y hace que la normativa se adapte mejor alas condiciones locales. No obstante, las diferencias en la forma en que la pesca es gestionada en losdistintos Estados miembros o localidades también puede dar lugar a anomalías que irán en detrimentode la opinión que tiene los armadores sobre la imparcialidad y legitimidad del sistema de gestión.

Divergencia y compatibilidad del sistema de gestión

En teoría, al no disponer de los costes de transición derivados del ajuste económico y social y de lasprácticas depredadoras de las grandes empresas, la armonización de las condiciones de operación yla correspondiente eliminación de las distorsiones económicas resultan necesarias para alcanzar laeficiencia económica.

La existencia de costes de transición o la anticipación de las prácticas depredadoras de las grandesempresas justifican la adopción de medidas para proteger a determinados grupos de pescadores ocomunidades altamente dependientes de la pesca. Por esa razón es posible que unas estructuras degestión se consideren adecuadas para las pesca de bajura y otras distintas para la pesca de altura. Apesar de ir en contra de las disposiciones del Mercado Único Europeo, la divergencia entre losenfoques de gestión que se consideren necesarios para proteger a las regiones dependientes de lapesca se ajustará a las disposiciones vigentes de estabilidad relativa y a las actuales tendencias haciauna gestión de las zonas costeras.

Si en la estructura de gestión utilizada se toman en consideración de forma explícita los objetivossocioeconómicos, cabe esperar que aumente el grado de aceptación de los cambios propuestos,particularmente en vista de la profunda preocupación existente en algunas comunidades pesquerasque consideran que no serán capaces de sobrevivir a algunos cambios potenciales del régimen degestión de la PPC. Por ejemplo, los pescadores a pequeña escala suelen temer no sólo la competenciade los grandes barcos y de los barcos extranjeros en la pesca en sus caladeros de bajura tradicionales,sino también los efectos de la normativa, tales como la introducción de puertos de desembarqueobligatorios.

En cualquier estructura de gestión constituida por varios niveles es necesario considerar el interfazentre dichos niveles. Dicha compatibilidad actualmente también es objeto de consideración en otros

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contextos. Por ejemplo, también resulta pertinente la compatibilidad entre los regímenes de gestiónde la pesca, entre las distinta medidas empleadas para las especies múltiples, las artes múltiples o lajurisdicción múltiple.

Existen firmes argumentos en favor de la adopción de un enfoque más integrado en la gestión de lapesca. Actualmente se adopta un enfoque parcial de la gestión que reacciona ante las condiciones decada población, utilizando un sinfín de medidas que varían no sólo de pesquería a pesquería, sino anivel nacional, regional y entre distintos tipos de barcos. Un enfoque integrado de gestión de la pescase caracterizaría por una mayor coordinación a nivel europeo o regional, con objeto de planificar lagestión de las pesquerías, garantizar la compatibilidad entre las distintas medidas adoptadas endiversas pesquerías y evitar complejidades.

En la medida en que el principio de subsidiariedad permite diferencias en las medidas de gestión y suaplicación, ello entra en conflicto con el objetivo del Mercado Único Europeo consistente enfomentar la armonización de las condiciones de operación. Al crear desventajas de competencia paraalgunos armadores, las diferencias en las medidas de gestión y en la aplicación dan lugar adistorsiones económicas y reducen el grado de aceptación del sistema de gestión entre aquellospescadores que se ven en desventaja.

Nivel de gestión

Los diversos elementos de la toma de decisiones, la administración y la aplicación podrían llevarsea cabo a nivel europeo, regional (supranacional), nacional o local. A continuación se abordan lasventajas y desventajas de la gestión realizada a estos niveles, haciendo referencia a la exposiciónanterior sobre la cogestión, la subsidiariedad, la divergencia y la compatibilidad de los sistemas degestión. Si bien la gestión de la pesca podría ser llevada a cabo por un grupo formado únicamente porlos Estados miembros marítimos, actualmente tan sólo existen dos Estados miembros sin costas. Poresta razón dicha opción no se considera por separado.

La gestión de la pesca a cualquier nivel comprende cuatro funciones fundamentales:

La definición de los derechos de pesca y de las normas de gestiónLa creación de un mecanismo para la concesión de derechos de pescaLa aplicación de los derechos de pesca y de las normas de gestiónLa coordinación con otras autoridades de gestión.

Un ejemplo de la primera función sería una norma común de gestión que actualmente se aplica entoda la UE consistente en que cualquier barco pesquero comercial debe poseer una licencia parapoder pescar. En la actualidad, la propiedad de dichos derechos de pesca está limitada a las empresasregistradas en un Estado miembro. Sin embargo, al igual que la propiedad extranjera en otrossectores, las transferencias de licencias de barcos pesqueros pueden tener lugar si la empresa pesqueraextranjera se establece en otro Estado miembro y compra una licencia de un armador, o bien, deforma parcial, si los armadores extranjeros compran acciones de una empresa pesquera ya existente.Este procedimiento es análogo al utilizado por las sociedades japonesas para establecer plantas deproducción de automóviles o productos eléctricos en varios Estados miembros.

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Gestión a nivel europeo

Ventajas

El objetivo de crear un Mercado Único Europeo mediante la armonización de las condiciones deoperación constituye un sólido argumento en favor de una estructura de gestión unitaria a escalaeuropea. La creación de una política europea de gestión de la pesca coherente y global y el fomentode la compatibilidad entre las normas adoptadas en las distintas pesquerías y zonas sólo puedelograrse con la intervención de todos los Estados miembros.

Es probable que la introducción de un sistema de gestión de la pesca y de un régimen de aplicaciónque sean comunes a escala europea, de forma que los armadores de todos los Estados miembros seenfrenten a las mismas condiciones, aumente la legitimidad del sistema y estructura de gestión al daruna mayor impresión de imparcialidad.

Por muchas razones, los argumentos para que la aplicación que se adopte se realice a nivel europeoresultan apremiantes. Cabe esperar que una agencia de ejecución de la Unión Europa reduciría lasdesventajas de competencia derivadas del incumplimiento en determinados Estados miembros.Además, podría hacer que las administraciones nacionales y locales no sucumban a las presiones delos operadores externos para recibir un tratamiento menos estricto que el de los barcos locales.

Si bien no todos los Estados miembros tienen costas marítimas y barcos pesqueros registrados, elpescado marino se consume en todos ellos, de forma que cada uno tiene un interés legítimo en lasalud de las poblaciones de peces europeas y del sector de la pesca. Tanto el sector como losconsumidores tienen interés en que haya estabilidad de oferta a precios razonables.

Desventajas

Sin una participación más directa, los pescadores y armadores consideran que la toma de decisionesa nivel europeo se halla muy alejada de la realidad. Actualmente su función es indirecta y se realizaa través de la intervención de sus representantes políticos con objeto de lograr lo que consideran elmejor resultado posible. Aunque la gestión a nivel europeo no excluye la cogestión por parte de forosen los que estén presentes el sector pesquero y otros representantes, sin ella resultará más difícilpromover la idea de que el sistema es suyo.

El proceso actual, mediante el cual los TAC se establecen a nivel europeo, suele ir en detrimento delgrado de aceptación por parte de los pescadores y armadores afectados. La fórmula de estabilidadrelativa utilizada para conceder las cuotas a los Estados miembros sigue siendo objeto de controversiapor las mismas razones.

Cabe esperar que la concesión de derechos de pesca a nivel europeo aumente las transferencias entreaquellos que hacen frente a ventajas de competencia debido a que faenan en zonas con una aplicaciónrelativamente estricta y aquellos que se enfrentan a una aplicación relativamente negligente.Probablemente contará con una fuerte oposición por parte de los armadores de aquellas regiones quetemen ser incapaces de competir y conservar sus derechos de pesca actuales.

La creación de un agencia europea encargada de su ejecución planteará problemas de soberaníanacional que pueden resultar políticamente inaceptables para algunos Estados miembros y entrar enconflicto con el principio de subsidiariedad.

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Gestión a nivel regional (supranacional)

Ventajas

Además de que las decisiones de gestión se tomen más cerca de los interesados, la principal ventajade la gestión a nivel regional (supranacional) es que únicamente los Estados miembros cuyospescadores intervienen en la pesca de una población determinada o en un mar determinado participanen la toma de las decisiones de gestión. Por ejemplo, podría crearse una estructura de gestiónmediante la cual sólo los países con cuotas en el Mar del Norte estarían autorizados a participar enla toma de decisiones que afecten la gestión de dicha zona.

Otra posibilidad es que la gestión estuviese en manos de una autoridad de pesca. De esta forma, enel Mar del Norte existirían distintas autoridades de gestión para la pesquería demersal mixta y parala pesquería pelágica. La gestión de la pesquería pelágica abarcaría toda la zona a través de la cualpueden migrar los peces en aguas septentrionales, cubriendo así una zona geográfica distinta de lapesquería mixta.

El sistema y la estructura de gestión podrían adaptarse más estrechamente a las características de lapesquería gestionada, ajustándose así al principio de subsidiariedad.

La gran deficiencia de los actuales sistemas de gestión ha residido en la incapacidad de los Estadosmiembros para aplicarlos. Una autoridad regional con la responsabilidad de su aplicación estaría librede presiones políticas internas.

Desventajas

Dependiendo de si la gestión se realiza en función de la población o de la zona, la gestión a nivelregional (supranacional) sólo resultaría adecuada en aquellos casos en que en una población o zonafaenen barcos de más de un Estado miembro. Probablemente, la decisión sobre qué pesquerías entranen estas categorías planteará conflictos que reflejarán los complejos problemas de concesión.

Debido a la presencia de diversas especies, a la migración y a otros factores como las capturasaccesorias, el nivel de explotación en una pesquería puede influir de forma significativa en el estadode las pesquerías situadas fuera de una jurisdicción administrativa determinada, lo que haría necesariala negociación entre las distintas autoridades regionales de gestión para resolver los conflictos deintereses.

Este sistema conduce a la introducción de normas diferentes en zonas distintas de jurisdicciónadministrativa, lo que podría provocar importantes dificultades de funcionamiento y control deaquellos barcos que fenan en más de una de ellas. Si bien en teoría podría limitarse la participaciónde un buque a una sola pesquería, esta medida resultaría sumamente impopular. Cualquier diferenciaen las normas aplicadas puede crear desventajas de competencia para algunos armadores y reducirel grado de aceptación del sistema de gestión entre aquellos armadores que se encuentren endesventaja.

Los pescadores y armadores pueden considerar que la toma de decisiones a nivel regional(supranacional) están alejadas de la realidad, aunque menos que a nivel europeo. La exclusión dealgunos Estados miembros del proceso de elaboración de la política de la UE puede resultarpolíticamente inaceptable para los excluidos, en particular si contribuyen a los gastos de gestión o

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cuando gran parte de las capturas se desembarquen, procesen o consuman en otros Estadosmiembros.

La exclusión permanente de barcos de otros Estados miembros que no hayan faenadotradicionalmente en una pesquería puede resultar políticamente inaceptable para los excluidos y entraren conflicto con el principio de no discriminación.

Gestión a nivel nacional (Estados miembros)

Es la actual estructura básica. Los Estados miembros conceden licencias y cuotas entre las empresaspesqueras registradas en su propia nacionalidad y son responsables del control de las cuotas de losbarcos de su propia nacionalidad, pero aplican las medidas técnicas de la política pesquera común atodos los barcos que faenan dentro de su Zona Económica Exclusiva.

Ventajas

Siguiendo el principio de solidaridad, este tipo de gestión hace que las decisiones de gestión se tomenmás cerca de los interesados. La gestión a nivel nacional se ajusta al principio actual de estabilidadrelativa, así como al concepto de soberanía nacional.

Desventajas

La gestión a nivel nacional resultaría adecuada en aquellos casos en que en una población o zonaúnicamente faenen barcos de un solo Estado miembro, como sucede en las zonas costeras. Losconflictos entre las empresas pesqueras por motivos de caladeros, poblaciones o actividad deben serresueltos a través de negociaciones bilaterales o multilaterales (es decir, a nivel regional o de la UniónEuropea), de forma que este tipo de estructura de gestión seguiría implicando la negociación políticaentre Estados miembros.

No obstante, incluso cuando en una población o zona sólo faenen barcos de un Estado miembro, lapresencia de diversas especies, la migración y otros factores pueden dar lugar a conflictos, lo quehace pensar que este tipo de estructura de gestión implicaría una coordinación a nivel regional yeuropeo.

Las diferencias en las normas locales, el cumplimiento y los derechos de captura, como la concesiónde cuotas, pueden provocar desventajas de competencia para los armadores de algunos países yreducir el grado de aceptación del sistema entre aquellos pescadores en desventaja. Dichas diferenciasdestacan en especial en aquellos casos en que las empresas operan barcos en más de un Estadomiembro.

Gestión a nivel local

Numerosas pequeñas pesquerías de la Unión Europea continúan siendo gestionadas a nivel localdentro del marco de la PPC.

Ventajas

Esta gestión permite tomar las decisiones al nivel más cercano a los interesados. La sensación deproximidad puede significar que las medidas de gestión se adaptan mejor a las condiciones locales,

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pueden fomentar una mejor comprensión de sus motivos y, por consiguiente, deberían engendrar unamayor disposición a aceptar limitaciones de la actividad.

Desventajas

La gestión a nivel local sería adecuada en aquellos casos en que en una población o zona faenenúnicamente barcos de una localidad, como los caladeros de moluscos de bajura. En otros casossurgirían conflictos de intereses entre las distintas administraciones locales, que tendrían que serresueltos a través de negociaciones nacionales, bilaterales o multilaterales.

No obstante, incluso cuando en una población o zona sólo faenen barcos de un Estado miembro, lapresencia de diversas especies, la migración y otros factores pueden dar lugar a conflictos de interesesentre administraciones locales y nacionales.

Las diferencias en las normas locales, en el cumplimiento y en los derechos de captura, como laconcesión de cuotas, pueden provocar desventajas de competencia para los armadores de algunaslocalidades y reducir el grado de aceptación del sistema entre los pescadores en desventaja. Dichasdiferencias destacan en especial en los casos en que las empresas operan barcos bajo la jurisdicciónde varia autoridades de gestión.

Así, esta estructura sólo es practicable en pequeñas pesquerías de bajura.


TAC y cuotas

Numerosos sistemas de gestión distintos a los existentes actualmente en la UE, como las CIT y lascuotas de pago, se basan en cuotas y, por ende, precisan el mantenimiento de un régimen de TAC ycuotas. Los TAC constituyen una limitación de la actividad económica y deben establecerse sobre labase de informes científicos y económicos sólidos. Si bien no siempre se tiene la certeza de que sunivel coincide con la eficiencia económica, si faltan dichos informes económicos y científicos debidoa una evaluación deficiente, aún puede adoptarse un enfoque evolutivo respecto a los TAC, prestandoespecial atención al tamaño y la edad del pescado desembarcado.

Numerosas pesquerías, como las pelágicas, serían mejor gestionadas en función de la temporada depesca y no del año civil. Las cuotas deben reservarse para zonas específicas del mar con objeto depoder vincularlas a las poblaciones de peces, ya que la única forma adecuada de establecer un TACes en función de la población. Al final del año o de la temporada, las capturas que excedan las cuotasy que no puedan deducirse del TAC vigente, podrían deducirse del año o temporada siguiente, perocon una pérdida de cuota, como sanción, de un porcentaje predeterminado.

Los sistemas de gestión a base de cuotas resultan más fáciles de aplicar a las pesquerías con una solaespecie, provistas de un número relativamente reducidos de lugares de desembarque y sometidos auna sola jurisdicción. Estos sistemas son viables para las pesquerías de moluscos no sedentarios,como la langosta y el cangrejo, así como para las pesquerías pelágicas y demersales. Si se utiliza unmecanismo no comercial, en la mayoría de los casos las concesiones iniciales de cuotas probablementese basarán en los historiales de capturas de cada barco.

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En vista de los problemas de incumplimiento que existen en la mayoría de los Estados miembros, unsistema de gestión a base de cuotas para tener éxito también tendría que incrementar sustancialmentesu cumplimiento. En términos generales, mientras más larga sea la cadena de distribución, mayoresprobabilidades habrá de imponer su cumplimiento. Es muy poco probable que se pueda controlar deforma efectiva a los pequeños barcos que atracan en la playa para vender su captura a las pescaderíasy el sector de la hostelería. Para lograr la eficiencia y sostenibilidad económicas, todos los sistemasde gestión a base de cuotas dependen de una evaluación razonablemente exacta de las poblacionesy de una aplicación efectiva.

Un mayor esfuerzo para controlar los desembarques, conseguir que se cumplan las cuotas y penalizarel desembarque de cantidades superiores a la cuota, así como la notificación fraudulenta, resultaráforzosamente impopular entre quienes actualmente infringen las normas, en particular si consideranque sus operaciones resultarían inviables como consecuencia de ello. Cabe esperar apoyo de losarmadores que actualmente cumplen las limitaciones de cuota y, de forma más general, si dichoesfuerzo va acompañado de otros cambios en el sistema o estructura de gestión que considerennecesarios para mejorar el sistema existente o hacerlo más justo.

A menos que se cumpla estrictamente la norma según la cual todo el pescado capturado debedesembarcarse, mediante el establecimiento de límites para la cantidad de pescado desembarcado,todos los sistemas de gestión a base de cuotas suelen agravar el problema del descarte. En teoría, elproblema del descarte que se deriva del desequilibrio entre las concesiones de cuota y lasproporciones relativas de especies desembarcadas pertenecientes a la cuota puede reducirseadoptando un enfoque multiespecies para establecer los TAC, de forma que los niveles de las cuotaspara distintas especies reflejen las proporciones relativas de la captura. En la práctica resulta difícilpredecir con precisión las proporciones relativas de las diferentes especies capturadas, ya que laabundancia relativa varía de un caladero a otro. Sin embargo, los sistemas de gestión en los que sepermite a los armadores intercambiar concesiones de cuota en vista de sus capturas reales podríanayudar a reducir este tipo de descartes.

Además, en un sistema de cuotas, los barcos que pescan especies no cubiertas por el sistema decuotas pueden provocar un importante problema de descarte si se realizan capturas accesorias de laespecie cubierta por la cuota, en particular cuando se continúan pescando otras especies trascompletar la captura de la cuota. Si bien el problema del descarte puede reducirse mediante laconcesión de cuotas de capturas accesorias a los barcos que pescan especies no cubiertas por lacuota, también resulta difícil predecir las proporciones relativas de las especies cubiertas y nocubiertas por la cuota que se capturarán en dichas pesquerías.

Análogamente a otros sistemas de gestión, cualquier sistema a base de cuotas aumentaría las ventajasde pescar especies no reguladas, alentando así a los armadores a pasar a especies no cubiertas porcuotas y aumentando la presión en dichas pesquerías. Con objeto de evitar una competenciadesenfrenada en la pesca sería necesaria una garantía de que las pesquerías no se cerrarán antes deque un titular haya capturado la totalidad de su cuota o la instauración de sanciones adecuadas parael exceso de capturas y compensaciones para aquellos que no hayan podido capturar la totalidad desu cuota.

En cada uno de estos casos se recomienda que, al proceder a la concesión inicial de cuotas durantela transición al nuevo, se acepten los niveles actuales de desembarque y que los TAC se establezcana dicho nivel durante dos años. La concesión de desembarques oficiales junto a una estimación de los

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desembarques ilegales con objeto de reconocer la amplitud del incumplimiento vendrían arecompensar a quienes respeten las cuotas en el actual sistema, por oposición a los que no lo hacen.

Prescindir de los informes científicos durante un breve período implicaría un ligero riesgo de noalcanzar la tasa de repoblación del bacalao y la platija del Mar del Norte durante un año y podría tenerrepercusiones considerables para el arenque del Mar del Norte. Se considera que ninguna otrapoblación en aguas europeas se encuentra sometida a una amenaza tan inmediata. De no alcanzarsela tasa de repoblación de bacalao o platija en el Mar del Norte, dicha situación podría corregirsemediante una disminución posterior de los TAC. Para el arenque la situación puede ser diferente.Resulta mucho más fácil pescar en exceso poblaciones pelágicas debido a su costumbre a formarbancos. A menos que la población de arenque del Mar del Norte se recupere de su actual situaciónde depresión, resultaría temerario prescindir de los informes científicos.

Cuotas de pago

Ámbito de funcionamiento

La forma en que se concedan las cuotas a los armadores dentro de los Estados miembros variaríanecesariamente según que las cuotas de pago se estableciesen a nivel de la Unión Europea, a nivelnacional o a nivel local. Si se desea mantener el principio de estabilidad relativa, podrá conservarsela concesión de cuotas a nivel nacional, pero ésta no es una condición necesaria para elfuncionamiento del sistema.

Cualquiera que sea el nivel al que se fije el gravamen de las cuotas, si éste se estableciese de formaque la demanda de cuotas sea igual a la oferta, no sería necesario ningún otro mecanismo deconcesión. Sin embargo, si el gravamen de las cuotas se fija a nivel regional o de la Unión Europeasólo cabrá esperar que se produzca un equilibrio entre oferta y demanda si no existe un sistema deconcesión de cuotas a nivel nacional.

Si el gravamen de las cuotas se establece a un nivel al que la demanda de cuotas excede la oferta,serían necesarios otros mecanismo de racionamiento para asignar las cuotas a los armadores. Estosmecanismos podrían basarse en las características de los barcos, como su tamaño, número depescadores contratados o simplemente en su historial de capturas. (Si el gravamen de las cuotas seestablece a un nivel en que la demanda de cuotas sea inferior a la oferta, es obvio que no seríanecesario ningún otro mecanismo para la asignación de cuotas.)

Los principales requisitos son un sistema de TAC y cuotas, mecanismos adecuados para establecery cobrar el gravamen de las cuotas y para garantizar que ningún armador exceda su cuota.

El sistema

El gravamen cobrado por cantidad de cuota debería variar de acuerdo con los factores quedeterminan la magnitud de la externalidad real. Dichos factores dependen de la especie, la edad o eltamaño de los peces y su potencial de crecimiento y congestión. No obstante, el cobro de ungravamen fijo por tonelada de cada especie cubierta por la cuota, como se hace actualmente en elsistema namibio, resultaría más sencillo y tendría mayores probabilidades de fomentar capturaseconómicamente eficientes y la conservación de las poblaciones.

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En caso de que no se capture la cuota, no debería hacerse un reembolso total con objeto de reflejarel coste que supone la no captura de la cuota. Al ofrecer a los armadores otro incentivo para quecapturen su cuota, esta medida reduciría las probabilidades de que no se aprovechen plenamente lasoportunidades de pesca concedidas.

Aun a costa de reducir la eficiencia económica teórica, podrían concederse descuentos a determinadascategorías de armadores por razones socioeconómicas según la región de desembarque, lo queresultaría especialmente recomendable en un principio con objeto de disipar la preocupación queabrigan determinados grupos de que no serán capaces de competir.

Habría que prestar especial atención a que el gravamen cobrado, junto con la diferencia entre losprecios de desembarque y los costes de captura, no agraven los problemas de descarte derivados dela selección de calidades superiores.

Un enfoque gradual para aumentar los niveles del gravamen de las cuotas presentaría la ventaja deque el sistema no provocaría un cambio drástico de los costes de explotación de los barcos, mismoque haría inviables las actividades de numerosos armadores. Sin duda, lo más fácil sería introduciro aumentar el gravamen de las cuotas en años con poblaciones relativamente abundantes o con otrosfactores favorables, momento en que los costes unitarios de la pesca son relativamente bajos.

A un precio determinado es poco probable que la cantidad de cuota vendida sea exactamente iguala la prevista por los gestores de las pesquerías, ya que otros factores pueden aumentar o disminuirel atractivo que representa la compra de cuotas. Para superar este inconveniente sería necesario quelas cuotas fueran para períodos cortos, por ejemplo, un mes o un trimestre en lugar de todo un año,de forma que el gravamen pueda ajustarse a medida que se desarrolle la pesca. De lo contrario,resultarían necesarios otros medios menos eficientes de racionamiento en caso de que el gravamenresultase demasiado bajo como para que el mecanismo limite suficientemente la demanda. Si bien esdifícil establecer el gravamen de las cuotas a un nivel al que la demanda se equilibre exactamente conla oferta sin utilizar un mecanismo de concesión no comercial, este equilibrio puede lograrse confacilidad mediante subastas o licitaciones (véase más abajo "licitación de cuotas").

Ventajas

Un sistema de cuotas de pago ofrece la oportunidad de superar las deficiencias del mercado medianteel aumento de los costes de captura de cada uno de los armadores con objeto de integrar en ellos laexternalidad que conlleva su actividad pesquera.

El establecimiento del nivel del gravamen de las cuotas a nivel de la Unión Europea implicaríasimplicidad y ayudaría a garantizar la aplicación de condiciones normalizadas a los armadores, enconcordancia con las disposiciones destinadas a la creación de un Mercado Único Europeo. Elestablecimiento del gravamen mediante subasta presentaría la ventaja de adaptar la demandaexactamente al TAC, lo que fomentaría la eficiencia económica al minimizar el coste de las capturas.

Deficiencias

Se desconoce el efecto que las cuotas de pago tendrían sobre la totalidad de la actividad pesquera.Al igual que con un sistema de gestión a base de cánones o de demanda, incrementar los costes deexplotación de los barcos a corto plazo mediante el cobro de un gravamen por las cuotas podríaalentar a los pescadores a faenar con mayor intensidad con objeto de compensar dicho incremento

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de los costes mediante un crecimiento de las capturas para mantener sus ingresos, con lo cualaumentaría la presión en favor de una superación de las cuotas y el nivel de pesca de las especies nosometidas a cuota.

El establecimiento del gravamen de las cuotas a nivel nacional o local podría causar desventajas decompetencia debido al cobro de cantidades diferentes por las cuotas en distintos países o localidades.Además de ir en contra de la armonización de las condiciones de operación en el Mercado ÚnicoEuropeo, provocaría insatisfacción entre los armadores en desventaja, lo que iría en detrimento dela legitimidad del sistema.

Conservación y sostenibilidad

La conservación y la sostenibilidad serían garantizadas primordialmente a través del sistema de TACy cuotas, pero serían objeto de un cumplimiento efectivo.

Participación de la industria pesquera en la gestión

Es poco probable que la responsabilidad de la gestión de un sistema de cuotas de pago puedadelegarse con facilidad en los armadores locales o las organizaciones de pescadores, ya que existiríaun conflicto fundamental de intereses por lo que se refiere a los costes de captura.

Licitación de cuotas

El sistema

El sistema es bastante simple, ya que se convocarían licitaciones para la concesión de cuotasintransferibles mensuales, trimestrales o anuales, que se adjudicarían mediante procedimientosnormales de mercado.

Otro sistema sería la subasta de cuotas, que no presenta diferencias significativas respecto al sistemade licitación. La elección entre uno y otro sistema es una cuestión de conveniencia administrativa parala autoridad gestora.

La licitación de cuotas es equivalente a un sistema de CIT en el que existe un solo propietario - eneste caso, una Administración en su capacidad de representante de la sociedad - que arrienda cuotasa los armadores.

Ventajas

Este sistema evita los problemas de la equidad en la concesión inicial que presentan las CIT yprobablemente está más próximo de la actitud europea hacia la propiedad privada y pública.

Se prestaría una mayor asistencia a la aplicación del sistema, ya que quienes hayan comprado cuotaspronto se verían afectados por las actividades de los infractores de las mismas. El sistema produciríaun sector económicamente eficiente de bajo coste, siempre que los TAC se establezcan de formaadecuada.

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El establecimiento del gravamen de las cuotas a nivel nacional mediante subastas tiene la ventaja deque la oferta de cuotas puede adaptarse exactamente a la demanda, lo que aún podría coincidir conlas concesiones nacionales de cuotas con arreglo a disposiciones de estabilidad relativa.

Deficiencias

Tendría que pasar algún tiempo para que el sector se hiciera a la idea de tener que comprar cuotas,lo que podría implicar problemas de carácter político. No obstante, en vista de la experiencia con lasCIT cabe esperar que el sistema resulte sostenible a largo plazo, a pesar de no haber sido aplicadohasta ahora.

Transición

Debido a los problemas políticos que podrían surgir al comienzo de la licitación de cuotas seríanecesario establecer durante los primeros años TAC, excepto para dos o tres poblaciones gravementeamenazadas, a niveles que concuerden con el nivel real de los desembarques, incluidos losdesembarques ilegales, y reducir posteriormente los TAC para comenzar la transición hacia laeficiencia económica y la sostenibilidad.


Si los TAC se establecen de forma adecuada, un sistema de licitación de cuotas garantizará unaconservación eficaz de las poblaciones y una buena sostenibilidad. El efecto del sistema sobre eldescarte se desconoce, pero fomentaría buenas prácticas entre los pescadores, puesto que mayoresTAC significarían menores costes unitarios de cuota. La intrasferibilidad podría provocar un descartemayor del necesario. No obstante, ello se vería minimizado por que las cuotas serían para un períodomás corto y flexible.

Participación de la industria pesquera en la gestión

La participación del sector en el proceso de licitación (o de subasta) ayudará a su funcionamiento ylas Organizaciones de Productores y similares tienen un importante papel que desempeñar en elcontrol de los registros de cuotas.

Cuotas individuales

Concesión inicial

Probablemente la concesión de cuotas anuales sin permitir su transferencia entre empresas pesquerasse basaría en los rendimientos históricos de cada barco propiedad de las empresas pesqueras yaexistentes.

Ámbito de funcionamiento necesario

Mientras más larga sea la cadena de distribución, mayores son las probabilidades de cumplimientoefectivo. Es muy poco probable que se pueda controlar a los pequeños barcos que atracan en la playapara vender su captura a las pescaderías y el sector de la hostelería.

El sistema

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Al igual que otros sistemas de gestión a base de cuotas, las cuotas individuales tienen una ampliaaplicación y existen variantes de este sistema actualmente en uso en el Reino Unido y algunos otrosEstados miembros. No obstante, con objeto de reducir el descarte, la concesión de cuotas en laspesquerías multiespecies debe realizarse de forma proporcional a los porcentajes previstos de capturade las diferentes especies sometidas a cuota.

Aparte de requerir la concesión de cuotas y el control de la captura de las mismas para cada barco,el sistema es administrativamente simple. Salvo los descartes en las pesquerías multiespeciesderivados del hecho de que la concesión de cuotas no refleja los porcentajes reales de captura de lasdistintas especies sometidas a cuota, el sistema es flexible, puesto que permite ajustar la concesiónde cuotas con objeto de reflejar las oportunidades de pesca disponibles.

Se permitiría a los armadores capturar su cuota sin límites de tiempo, lo que evitaría el cierreanticipado de la pesquería, provocando un apresuramiento de la pesca con la ineficiencia de capturaque conlleva.

Con objeto de evitar el exceso de notificación, la concesión de cuotas no estaría vinculada en elfuturo a las capturas de cuota anteriores, sino que se utilizaría la captura de cuota prevista paradeterminar el TAC.

Al igual que otros sistemas, una aplicación efectiva es crucial para lograr el éxito de la gestión. Si bienla reducción del número de puertos en los que se puede desembarcar el pescado o de los mercadosa través de los cuales puede venderse este último fomentaría el cumplimiento al permitir un mayorcontrol y un pesaje más exacto de las cajas, es poco probable que dicha reducción sea políticamenteaceptable en aquellos Estados miembros con costas extensas.

Ventajas

Siempre que las pesquerías permanezcan abiertas durante todo el período previsto, las cuotasindividuales podrían poner fin a la competencia desenfrenada en la pesca, lo que podría mejorar lacalidad del pescado desembarcado al haber un incentivo para que la empresa pesquera incremente elvalor de su limitada captura.

Las cuotas individuales pueden reducir los problemas de incumplimiento. A pesar de no serdirectamente transferibles, la concesión de cuotas individuales crea necesariamente un derecho depropiedad privada que podría ayudar a la aplicación efectiva al aumentar el apoyo en favor demedidas efectivas de aplicación. La limitación de la transferibilidad de las cuotas puede proteger alas comunidades altamente dependientes de la pesca, si bien dicha protección tendría un valor algolimitado en la práctica, como lo demuestra la actual controversia sobre el salto de cuotas.

Deficiencias

Puesto que en esencia representa una forma de racionamiento administrativo, no existe el menorincentivo para reducir el exceso de capacidad a nivel de flota o para fomentar la eficiencia económica.Una importante desventaja de este sistema es que continuará la práctica del descarte de pescadocomercializable.

Si existiese la posibilidad de transferir la concesión de cuota con la venta del barco, el sistema podríaresultar inestable. En la práctica, como en el caso holandés, es probable que el sistema se convierta

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en una forma restrictiva de CIT y que el valor de la concesión de cuota se capitalice en el precio deventa del barco.

Un cumplimiento efectivo ha sido uno de los principales puntos débiles de aquellos sistemas que estánen funcionamiento en la UE. La combinación de exceso de capacidad, cuotas bajas y falta decumplimiento ha llevado al fracaso de la gestión.

Es probable que las diferencias en la concesión de cuotas sigan siendo objeto de graves conflictos yque vayan en detrimento de la opinión que los armadores tengan de la equidad del sistema y de sudisposición a aceptarlo.

Transición

Con objeto de mantener el empleo y la renta locales son necesarias disposiciones destinadas a evitarla venta de barcos con sus cuotas a empresas pesqueras extranjeras, por ejemplo, mediante lapertenencia obligatoria a las asociaciones nacionales de armadores, como las OP. Únicamente si lasdisposiciones del Mercado Único Europeo tuviesen prioridad sobre el principio de la estabilidadrelativa podría permitirse el libre comercio entre empresas dentro de la UE.

Debido al nivel de capital amortizado en las cuentas financieras de las empresas pero mantenido enrealidad, es probable que sea necesario un programa de desguace financiado con dinero de loscontribuyentes para complementar este sistema en sus fase inicial.


Con un cumplimiento adecuado, una pesquería gestionada mediante cuotas individuales deberíaresultar sostenible.

Participación del sector pesquero en la gestión

La gestión de las cuotas debería delegarse a grupos de empresas pesqueras, como ya sucede en elReino Unido.

Cuotas individuales transferibles

Concesión inicial

La concesión inicial de cuotas debe realizarse en forma de un porcentaje determinado de la cuotanacional, de la cuota regional o del TAC de la población, dependiendo del nivel de gestión elegido,en lugar de un tonelaje determinado. Una concesión en forma de tonelaje haría que los Estadoscorriesen el riesgo de tener que volver a comprar la cuota a un coste mayor en caso de producirseel desplome de una población por razones imprevistas.

La concesión de estas cuotas sería a perpetuidad o bien por un período determinado. Las compañíaspesqueras y los terceros podrían transferir o arrendar las cuotas entre ellos.

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La aplicación efectiva del sistema resultaría compleja, pero podría lograrse mediante la creación deCorredores Autorizados de Pescado, que tendrían el derecho exclusivo a comprar el pescado reciéndesembarcado y mediante el seguimiento y control de las fuentes de pescado en las que dichoscompradores adquieren su mercancía.

Las CIT requieren un ámbito que simplifique las complejidades de la aplicación, pero que seasuficientemente flexible como para permitir que el mercado que crean funcione de una formarelativamente libre; de lo contrario no tendrán éxito. Mientras menor sea el número de normas queregulen la venta y compra de CIT, mejor funcionará el sistema.

El sistema

En las pesquerías compartidas entre varios Estados miembros es indispensable que el sistema seaplique y haga cumplir de forma equitable con objeto de suprimir el problema de los beneficiarios nocontribuyentes.

Cabría esperar que las cantidades de pescado adquiridas por los corredores autorizados de pescadosean iguales a su producción y puedan verificarse mediante un seguimiento de control. El sistemaevitaría el desembarque de cajas demasiado cargadas. Asimismo, el sistema podría cumplirse siempreque hubiese un número relativamente reducido de puertos o mercados a través de los cuales elpescado pudiese desembarcarse o venderse.

Si se exime a los barcos pequeños del sistema surgirían graves dificultades. En Islandia, el sector delos barcos pequeños creció de forma considerable al estar exonerado. En Nueva Zelanda, lospescadores a tiempo parcial quedaron excluidos del sector pesquero al comenzar el sistema. Habríaque considerar con mucha atención la posición de los barcos muy pequeños y a tiempo parcial encualquier nuevo sistema.

Es indispensable permitir la compra de cuota tras la captura con objeto de reducir el incentivo queconlleva el descarte. Ello es fundamental para un funcionamiento eficiente del mercado de las cuotasy se ajusta a la forma en que operan las empresas en muchos otros sectores de la economía.

Período de propiedad

La distribución de cuotas implica una transferencia de propiedad del Estado a los propietariosprivados. La concesión por un período determinado reduce de forma significativa la efectividad delmercado, debido a que el valor del activo se reduce en consecuencia. El valor actual del activo sólorepresenta el flujo de beneficios que se capitaliza en él a lo largo de su duración y, por consiguiente,merma el incentivo a conservar la pesquería. Este aspecto también puede empeorar la posición de losarmadores cuando tengan que utilizar el valor del activo como garantía, por ejemplo, para unpréstamo bancario para la adquisición de un barco nuevo. La concesión a perpetuidad, por otra parte,puede crear complejidades jurídicas, en caso que se desease abolir el sistema en el futuro.

Ventajas

No cabe duda que, en teoría, las CIT pueden resolver las ineficiencias económicas que provocan lasdeficiencias del mercado que se observan en la mayoría de las pesquerías no reguladas o mal

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gestionadas. En particular se pondría fin a la competencia desenfrenada de la pesca en Europasiempre que la pesquería se mantenga abierta durante todo el período previsto y, tras un período deajuste, desaparecería el exceso endémico de capacidad.

Probablemente con este sistema se producirá una mejora de la calidad del pescado desembarcado, yaque existe un incentivo para que las empresas pesqueras aumenten el valor de sus limitadas capturas.

Por último, este sistema serviría para desguazar el exceso de capacidad; las empresas que abandonenel sector recibirían una recompensa económica por la venta de su cuota sin echar mano de dinero delcontribuyente.

Cabe señalar, no obstante, que esto no implica automáticamente una reducción del número de barcoso del empleo en la industria pesquera, pero se eliminarán las distorsiones en la combinación de capitaly mano de obra producidas por los intentos de evadir el sistema actual. Si las poblaciones serecuperan en número o peso puede haber o no nuevas oportunidades para inversiones de capital ytrabajo.

Las CIT no ofrecen una solución inmediata al problema del incumplimiento. Sin embargo, la creaciónde un derecho de propiedad privada para pescar determinadas poblaciones ofrecerá un activo tangiblea las empresas pesqueras y ayudará a la aplicación efectiva del sistema, ya que al comprender que lainfracción de las cuotas reduce el valor del activo de otros surgirá un apoyo en favor de las medidaspara un cumplimiento efectivo. La experiencia holandesa ha demostrado que los CIT modifican lasactitudes del sector pesquero hacia los desembarques en exceso de cuota y crean una exigencia enfavor del cumplimiento de dichas cuotas, lo que hace que su aplicación efectiva resulte más fácil paralas autoridades políticas y administrativas.

Deficiencias

La principal desventaja reside en que continuará el descarte de pescado comercializable. Debido a quela selección que realizan las artes de pesca no es perfecta, un cierto descarte de alevines constituyeuna parte inevitable del proceso de producción de la pesca. Con un sistema de CIT, el descarte puedeaumentar o disminuir, extremo que habría que ponderar respecto a la mejora del tama o de laspoblaciones y la conservación de peces pequeños que debería fomentarse. Mucho depende de larelación entre la tasa de crecimiento de las especies y la tasa de mortalidad natural, así como de lademanda del mercado de peces grandes o pequeños de una especie determinada.

La creación de un activo con valor implicará que las empresas pesqueras deben tener en cuenta elefecto que el legado legislativo y fiscal tendrá sobre su posición financiera. No obstante, el valor delactivo puede servir de obstáculo para el ingreso en el sector. A corto plazo y en vista del exceso decapacidad, dicho obstáculo puede resultar útil, pero puede convertirse en un problema más adelante.

Existe el peligro - aunque no haya una certeza absoluta - de que las pequeñas comunidades alejadassufran la pérdida de una fuente de ingresos. Esta fuente de ingresos ha venido disminuyendo y se veamenazada por una continua reducción si no se hace nada para mejorar la gestión. Si las poblacionesse regeneran, las comunidades locales podrían beneficiarse. Una parte del objetivo encaminado apermitir que los grupos de empresas pesqueras gestionen sus cuotas sería permitirles equilibrar susactividades a nivel local con los costes incurridos. El mayor problema se presentará en Grecia, consu multitud de islas; quizás habría que adoptar algunas disposiciones especiales, como la exención de

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la participación en esta política en vista de lo reducido de la cadena de distribución o bien laposibilidad de que la policía local haga las veces de funcionarios de pesca.

Con el tiempo, las empresas pesqueras pueden crecer y perder parte de sus vínculos con familias ycomunidades. Será necesario un cierto control a medida que la industria se racionaliza y reestructura.

Transición

Una introducción gradual del sistema vendría a mitigar los efectos negativos inmediatos y daríatiempo para llevar a cabo ajustes en las carteras individuales y en la economía regional. Con objetode mantener el empleo y la renta locales, se limitaría la venta de cuotas durante unos cuantos años,primero dentro de las organizaciones de productores o grupos similares, luego entre empresaspesqueras de un mismo país, más adelante entre empresas pesqueras de toda Europa y, por último,para cualquier empresa o persona que desee comprar cuotas como parte de su cartera de inversiones.Esto podría lograrse mediante la limitación de las licencias. La etapa final, en particular, no sería muybien recibida en estos momentos. Sin embargo, cualquier otra solución significaría rebajarartificialmente el valor de las cuotas para quienes las hayan recibido en la concesión inicial o paraquienes las hayan adquirido a medida que se liberaba gradualmente el mercado.

En un principio, el sistema se aplicaría a las pesquerías pelágicas, como el arenque del Mar del Norte.En su mayoría, las pesquerías pelágicas del norte europeo son pesquerías de una sola especie y tienenun número relativamente reducido de puntos de desembarque. El sistema podría aplicarse a todas lasaguas de la Unión Europea, incluyendo, más adelante, el Mediterráneo. Al cabo de unos cuantos añosse extendería este sistema a todas las especies demersales y a los moluscos no sedentarios, como lalangosta, el cangrejo, el langostino y la cigala (scampi), flexibilizando gradualmente las limitacionesde venta. El sistema también podría aplicarse a los moluscos sedentarios, aunque podría funcionarperfectamente junto con un sistema de propiedad del lecho marino costero si así se desease.

Debido al nivel de capital amortizado en las cuentas financieras de las empresas pero mantenido enrealidad, es probable que sea necesario un programa de desguace financiado con dinero de loscontribuyentes para complementar este sistema en sus fases iniciales. Dicha demanda se reduciríagracias al valor del activo que representa la cuota en poder de la empresa pesquera que lleva a caboel desguace. Podría aplicarse un sistema de plusvalía de recursos para el mantenimiento a perpetuidadde las cuotas con objeto de recuperar el dinero de los contribuyentes empleado para el programa dedesguace.


Las CIT ofrecen un incentivo eficaz para que el sector conserve las poblaciones en desove y permitael crecimiento de los alevines. Sin embargo, la sostenibilidad se vería amenazada en cualquier sistemasi las empresas pesqueras tuvieran un porcentaje relativo de descuento positivo (es decir, una mayorpreferencia que el Estado para beneficiarse ahora en lugar de más tarde). De ahí que sigan siendonecesarias medidas de aplicación efectiva. No obstante, con un cumplimiento adecuado, laspesquerías gestionadas mediante CIT resultarían sostenibles.


La gestión de las cuotas se podría delegar en grupos de empresas pesqueras, como ya se hace en losPaíses Bajos. Dichos grupos pueden existir ya, como las organizaciones de productores o las

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cofradías de pescadores, o bien ser creados con este fin. Se exigiría a las empresas pesqueras queactualmente se encuentran fuera de dichas organizaciones que se unan a ellas, pues de lo contrarioresultaría imposible aplicar el principio de gestión local.

Cuotas regionales compartidas entre empresas

Concesión inicial

Las cuotas compartidas se conceden a largo plazo a las regiones; a continuación, estas CuotasCompartidas Regionales (CCR) se subdividen y conceden a las empresas autorizadas de cada región.Las empresas autorizadas serían primordialmente propiedad de pescadores. Sin embargo, a diferenciade las OP, incluirían pescadores sin participación de propiedad en los barcos y no solamentearmadores, con lo que se ampliaría la base de propiedad de los derechos de pesca.


El principal requisito es la existencia de un sistema de TAC y cuotas que incorpore una estructurade gestión regional y empresarial de las cuotas.

El sistema

Las empresas autorizadas propiedad primordialmente de pescadores estarían facultadas a decidir elnúmero de barcos que deseen utilizar para capturar su cuota. Se establecería un límite sobre elporcentaje máximo de estas Cuotas Regionales Compartidas entre Empresas (CRCE) que seríatransferible.

Este sistema sería similar a las CIT, salvo que las cuotas sólo serían parcialmente transferibles y setendrían en forma de propiedad colectiva, en lugar de propiedad privada. Las cuotas compartidasestarían en poder de las organizaciones regionales de pescadores, no de empresas pesqueras, y elEstado conservaría el derecho de volverlas a conceder a nuevas empresas o regiones concretas.

Además de requerir un cumplimiento estricto de las cuotas, como las CIT, este sistema precisaría uncontrol minucioso de todas las operaciones comerciales con cuotas. No sólo serían necesariasgarantías de que no se cerrará una pesquería antes de que una empresa haya capturado la totalidadde su cuota, sino que dentro de las empresas regionales habría que prestar especial atención a que nose produzca una competencia desenfrenada entre barcos de la misma empresa.

Ventajas

Este sistema ofrece una mayor protección a las comunidades que dependen en gran medida de lapesca y reduce las posibilidades de que la propiedad de las cuotas se concentre en manos de losarmadores más eficientes. La concesión inicial de cuotas se podría hacer de modo similar al métodode concesión a nivel nacional vigente con arreglo al principio de estabilidad relativa, pero las cuotasse concederían a escala regional, en lugar de a nivel nacional.

Cabe esperar que el sistema reciba un amplio apoyo por parte de quienes tengan un interés por elmantenimiento del actual reparto de cuotas, lo que evitaría graves efectos de distribución sobre lasregiones o el deterioro de las zonas dependientes de la pesca.

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En comparación con un sistema de CIT, la transferencia de cuotas podría ser más limitada y realizarsepor unidades de mayor tamaño, lo que implicaría un menor número de operaciones y unos costes decontrol más reducidos. Resultaría relativamente fácil eliminar posteriormente las limitacionesimpuestas a la transferencia de cuotas, aunque ello conlleve un aumento de las repercusionesregionales, con objeto de incrementar los incentivos para minimizar costes, o incluso pasar de CRCEa CIT, si ello pareciese conveniente.

Deficiencias

Es probable que la concesión inicial de cuotas a regiones y empresas entrañe conflictos considerablespor lo que se refiere a los criterios utilizados para efectuar dicha concesión. Las especulacionesrespecto al criterio probable con el que se realizarán las concesiones iniciales pueden hacer que lospescadores adopten una estrategia de modificación de sus patrones de pesca con objeto de que laempresa a la que se integren esté en condiciones de obtener la mayor cuota inicial posible.

Las CRCE pueden ser demasiado restrictivas para permitir el establecimiento de un mercadoadecuado para el desarrollo de las cuotas y, por ende, no ser capaces de superar completamente lasdeficiencias del mercado. Además, no han sido experimentadas y su complejidad administrativaaumenta el riesgo de que el sistema encierre desventajas ocultas.

Transición

Un sistema de gestión basado en empresas regionales puede establecerse ya sea mediante la creaciónde nuevas organizaciones o bien modificando las OP, cofradías de pescadores u otras estructuras yaexistentes. Cualquiera de estas opciones representaría un coste relativamente reducido. Hasta ciertopunto, este sistema parece comparable al sistema de gestión de cuotas a través de las OP que yaexiste en el Reino Unido, en el cual las OP pueden transferir tanto las cuotas como los historiales deproducción de los barcos en las que se basa la concesión de cuotas.


La conservación y la sostenibilidad serían garantizadas primordialmente mediante un sistema de TACy cuotas.


La gestión de las cuotas concedidas a las empresas regionales se delegaría en gran parte en lospescadores interesados. No obstante, las autoridades regionales, nacionales y de la Unión Europeaaún necesitarían tener la seguridad de que las empresas regionales cumplen las cuotas.

Cánones

Concesión inicial

En sentido estricto, con este sistema no es necesaria la concesión de derechos, pero en un principiose podría otorgar a los actuales titulares de licencias un derecho exclusivo de pesca.


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El cobro de cánones exige que las autoridades encargadas del cumplimiento de la normativa seancapaces de realizar un seguimiento de los desembarques o de los compradores. Para que el sistemapueda aplicarse con eficacia en Europa serían necesarias las mismas consideraciones que en el casode las CIT, a saber, autorización de los corredores de pescado o bien un número relativamentereducido de puertos de desembarque o mercados, así como una cadena de distribución dedeterminada longitud.

El sistema

Los cánones implican el cobro por desembarque. Dicho cobro tendría que ser administrado por lasautoridades regionales o nacionales. Es posible que el canon tenga que tomar en consideración lostipos de cambio, ya que dicho canon deberá integrar en los gastos el coste económico internacionalde la pesca. Si para establecer el nivel de los cánones no se utilizase un índice europeo o regional, unadisminución del tipo de cambio nacional haría que disminuyese el interés de las empresas pesqueraspor la pesca. Para ser significativo, el canon debe variar según la especie desembarcada.

Ventajas

Los cánones constituyen un medio relativamente simple para resolver las deficiencias del mercadomediante el cobro de una cantidad por el pescado capturado. Al parecer, los tribunales se toman másen serio la evasión de impuestos y derechos que la infracción de cuotas.

Este sistema debe funcionar con un TAC determinado por el nivel en el cual deja de ser rentablepescar una especie. Una ventaja particular es que en caso de que la evaluación científica depoblaciones no sea adecuada, se puede utilizar el nivel del canon para reducir la cantidad de capturas,permitiendo así que las poblaciones se recuperen y luego determinar niveles de canon y poblaciónrelativamente estables a largo plazo. Lo que resultaría mas difícil en el caso de especies con una vidarelativamente corta o patrones de repoblación sumamente variables.

Deficiencias

Uno de los problemas que presentan los cánones es que inevitablemente serán considerados comouna forma de impuesto y, para colmo, sobre un producto alimenticio. Es probable que este sistemahaga que el debate anual sobre el nivel de los TAC sea sustituido por un debate sobre el nivel de loscánones. El objetivo de los cánones consiste en hacer que no resulte rentable pescar por encima deun TAC hipotético pero fundamental. Será muy difícil establecer los cánones a un nivel que permitalograr este objetivo y es muy posible que el canon tenga que ser ajustado mensual o trimestralmente,lo cual dificultaría obtener el apoyo político necesario.

El incentivo para realizar notificaciones fraudulentas seguiría existiendo y la vigilancia de este sistemano resultaría más fácil que la del actual, a menos que aquellos que paguen los canones presionen aquienes no lo hacen o exijan que se aplique el peso de la ley a aquellos que intenten infringir lanormativa. En vista del nivel actual de exceso de capacidad, no debe sobreestimarse el poder de esteincentivo.

Transición

En un principio, el sistema podría aplicarse de forma general y con cánones relativamente bajos conobjeto de obtener su aceptación y ponerlo a prueba. Más adelante habría que subir el canon con

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objeto de que las poblaciones puedan recuperarse y crecer hasta alcanzar un nivel óptimo en términosde biomasa y número de individuos. Desde el principio es necesaria una perspectiva a largo plazo.

Durante los primeros años del sistema sería necesario un programa de desguace financiado con losingresos procedentes de los cánones (al menos hasta que las poblaciones comiencen a recuperarse)con objeto de reducir el número de barcos con una producción marginal a un nivel que minimice elincentivo para evadir los cánones.


Este sistema requiere TAC y plantea los mismos problemas de incumplimiento que el sistema actual,salvo que se elimina la exigencia del descarte. De aplicarse de forma efectiva, este sistema ofrececonservación y sostenibilidad.


Es probable que la participación del sector en este sistema de gestión resulte sumamente limitada.

Monopsonio estatal

Se denomina monopsonio al mercado en el que sólo existe un comprador.


Con objeto de evitar el problema que plantean los usuarios no contribuyentes, este sistema tendríaque ser global y abarcar a todos los armadores que capturan las especies gestionadas. Seguiría siendonecesaria la información sobre las capturas de los barcos en el sitio de pesca (es decir, diario depesca) y, al igual que en la mayoría de los casos, es poco probable que resultase práctico determinaren el punto de desembarque de qué lugar procede una especie determinada.

El sistema

Los armadores comerciales sólo se mostrarán cooperativos si pueden contar con cubrir al menos loscostes de explotación con los ingresos procedentes del pescado que ofrecen a la venta. Si los preciosson demasiado bajos para una especie, los pescadores tenderán o bien a no salir a pescar o bien adescartar esa especie y desembarcar únicamente las especies de mayor valor.

Por consiguiente, el precio recibido por el pescado desembarcado constituye un factor determinantede la cantidad de pesca, del nivel de las capturas y de los desembarques.

Cuando existen numerosos compradores, el precio que los armadores reciben por el pescadodesembarcado generalmente es determinado por el funcionamiento del mercado, que ajusta los nivelesde precio hasta que la oferta iguala a la demanda. En algunas pesquerías, los precios se fijan para todala temporada de pesca mediante negociaciones entre los armadores y los compradores. Por ejemplo,en las pesquerías pelágicas escocesas se solían negociar precios fijos para la temporada con los"klondyker" rusos y de Europa Oriental que compraban la mayoría de las capturas.

Asimismo, una autoridad de gestión que desease utilizar incentivos económicos para modificar elnivel de captura y desembarque podría utilizar los precios de desembarque a tal fin. Por ejemplo,

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podría establecerse una norma según la cual los armadores estarían obligados a vender su captura através de un consejo de gestión de la pesca a precios compatibles con el nivel deseado dedesembarque. A continuación, el consejo de gestión podría revender el pescado mediante subastasen la forma normal, aplicando un cumplimiento estricto con objeto de garantizar que los armadoresno vendan directamente sus desembarques.

Con dicho sistema, la diferencia entre los ingresos por ventas recibidos por los armadores y lospagados por los comerciantes y transformadores de pescado (plusvalía) tendría que utilizarse parafines distintos de la remuneración de los armadores. Podría emplearse para cubrir los gastos de lagestión de la pesca y los gastos de investigación y, de forma más general, para contribuir a la haciendapública.

El establecimiento de un precio fijo de desembarque aplicable a todos los barcos por cualquiertamaño, calidad o especie de pescado presentaría la ventaja de ser simple y fomentar la minimizacióndel coste de la captura.

Aun a costa de reducir los incentivos para minimizar los costes, se podría introducir cierta flexibilidadpara salvaguardar los intereses de determinados grupos o con objeto de alcanzar otros objetivos degestión. Por ejemplo, cuando se considere que el empleo en el sector pesquero constituye un objetivoimportante o cuando se prevea que los barcos pequeños no serán capaces de competir con losgrandes, podría utilizarse un sistema en el que los barcos pequeños reciban precios más elevados quelos grandes.

Con objeto de promover la utilización de artes de pesca más adecuadas para la conservación y lareducción de los descartes, podrían pagarse precios superiores a los barcos que utilicen determinadostipos de artes (por ejemplo, redes de malla más amplia).

Ventajas

Un sistema de gestión basado en la demanda no tiene por qué conllevar otras formas de control delos factores de producción o de la producción. En esencia, las pesquerías se mantendrían abiertas alacceso sin crear derechos de propiedad privada ni los obstáculos jurídicos o financieros conexosdestinados a impedir el acceso a nuevos armadores. En lugar de implicar la privatización de laspoblaciones, éstas continuarían siendo propiedad colectiva.

El establecimiento de precios fijos de desembarque en todos los puertos de la Unión Europea paratodos los tamaños, calidades y especies de pescado evitaría complicaciones. De forma similar, elestablecimiento de precios anuales presentaría esta misma ventaja y ayudaría al mismo tiempo a lasempresas a planificar sus actividades al contar con precios estables.

El sistema sería relativamente sencillo de administrar.

Deficiencias

Actualmente existen diferenciales de precio entre los distintos puertos de la Unión Europea quereflejan las variaciones nacionales y regionales de la oferta y la demanda. Por esa razón, elestablecimiento de precios fijos de desembarque en todos los puertos para cualquier tamaño, calidady especie de pescado presentaría el inconveniente de que dichos precios no incorporarían losdiferenciales existentes y, por ende, distorsionarían los incentivos económicos. De igual modo, el

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establecimiento de precios anuales también distorsionaría los incentivos económicos, puesto queactualmente los diferenciales de precio varían de forma sistemática de una semana a otra y de un mesa otro, reflejando así las variaciones de la oferta y la demanda.

Si los diferenciales de precio entre barcos fueran suficientemente altos, se crearía un incentivo paraevadir el sistema mediante el transbordo de capturas antes de su desembarque con objeto demaximizar su valor de venta. El establecimiento de diferentes niveles de precios para distintascategorías de barcos implica una toma de decisiones en materia de concesiones que probablementesería objeto de controversia.


Cabe esperar que, con el tiempo, el aumento de la eficiencia técnica conlleve una reducción constantede los precios obtenidos por cualquier nivel de desembarque y un crecimiento sostenido de laplusvalía.


Sería necesaria una amplia cooperación del control pesquero para obtener la amplia información sobrecostes e ingresos de cada travesía de cada barco que se requiere para calcular un nivel adecuado delprecio de desembarque.


Derechos exclusivos de pesca: parcelas de lecho marino

Concesión inicial

Una autoridad de gestión podría conceder derechos de pesca o de cultivo de moluscos sedentariosen una zona determinada sin pago, arriendo o venta a perpetuidad. La atención se concentraría en laopción de vender o conceder derechos a perpetuidad debido a que así habría mayores probabilidadesde superar las deficiencias del mercado. Si en lugar de ello los derechos se vendiesen por un períodolimitado, la empresa que compre los derechos tendría un incentivo para explotar la pesquería tomandoúnicamente en cuenta los ingresos y costes marginales a lo largo de la duración de los derechos depesca. En general, mientras más breve sea la duración, menor será el incentivo para que la empresaexplote la pesquería de forma sostenible.


Los principales requisitos de este sistema son unos mecanismos adecuados para demarcar, concedery hacer cumplir los derechos exclusivos de pesca. Suponiendo que se permitiera la transferencia dederechos, sería necesario un sistema para controlar las transferencias de propiedad.

El sistema

Los titulares de los derechos de pesca tendrían la libertad de elegir el número de barcos, equipo ypescadores que deseen utilizar.

Ventajas

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Si una pesquería independiente es explotada por un solo armador, no se presenta el problema de losbeneficiarios no contribuyentes. La concesión o venta de derechos a perpetuidad tiene la ventaja depoder superar las deficiencias del mercado, lo que resulta en la minimización de los costes de capturay la maximización de la plusvalía.

Como ya se ha indicado, se ha utilizado un sistema de derechos de cultivo de moluscos en aguascosteras en algunos Estados miembros, entre ellos los Países Bajos, donde se conceden parcelas delecho marino a cada empresa.

Deficiencias

La división de las pesquerías en zonas, de forma que constituyan entidades separadas para fines degestión, puede plantear importantes dificultades, en particular cuando se pescan distintas poblacionesen una misma zona. Es probable que para alcanzar un acuerdo con objeto de excluir determinadasactividades se surgirían graves conflictos con la pesca de moluscos sedentaria y a menos que seofrezca una compensación adecuada, es probable que dichos acuerdos sean rechazadosvehementemente por quienes queden excluidos.

En el caso de las poblaciones de crecimiento sumamente lento se crearía un incentivo para que lasempresas maximizaran sus beneficios con objeto de igualar los ingresos y costes marginales a cortoplazo de la pesca y aumentar su captura para alcanzar el nivel de acceso libre. Dicho comportamientopodría provocar el desplome de las poblaciones.

Cualquier diferencia entre la tasa de descuento de la empresa y la considerada óptima desde un puntode vista social llevaría a un patrón de captura que no sería socialmente óptimo. Por esta razón seríapreferible mantener, dependiendo del nivel de incertidumbre respecto al nivel de las poblaciones yotras variables de importancia, un sistema de TAC, de forma que el titular del derecho tenga unincentivo para intentar minimizar los costes de captura y maximizar los rendimientos dentro de lacuota. A menos que se espere que los patrones de captura difieran sustancialmente de losconsiderados socialmente óptimos, es poco probable que el mantenimiento de un sistema de TACresulte rentable, debido a la necesidad de aplicar limitaciones en los desembarques, lo que implicamayores gastos de gestión.

Puesto que la división de zonas de alta mar plantea problemas significativamente mayores, enparticular por lo que respecta a su cumplimiento efectivo, es poco probable que dicho sistema puedaextenderse más allá de las zonas costeras de bajura.

La concesión gratuita de derechos de captura equivale a otorgar una ganancia imprevista a aquellosque los reciben, creando así un obstáculo para el acceso y una desventaja de competencia para losposibles nuevos operadores.


Un sistema de derechos exclusivos de pesca puede ayudar a la conservación y a la utilizaciónsostenible de los recursos, siempre que los niveles de captura no influyan en forma significativa aotras pesquerías.


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En estas pesquerías independientes, el establecimiento de los niveles de captura y de inversión puedendelegarse al titular de los derechos de pesca. De existir diferencias entre la tasa de descuento de laempresa y la considerada socialmente óptima, se produciría un patrón de captura que no seríasocialmente óptimo, lo que podría hacer necesario el mantenimiento de un sistema de TAC y cuotas.

Transferibilidad de los días en el mar

Concesión inicial

La concesión de días en el mar puede realizarse de forma gratuita por un período o a perpetuidad,o bien ser vendida a los armadores y los niveles concedidos se basarían en el historial de actividad,las características y tamaño del barco o simplemente en la capacidad de pago. Aquí se examina laconcesión a perpetuidad de una participación en un Número Total de Días Autorizados en el Mar(TADS) debido a que dicho sistema presenta una serie de ventajas respecto a otros regímenes de díasen el mar, en particular en términos de aceptación política. Por consiguiente, en un principio seconcedería a cada barco una parte del TADS a perpetuidad.


Los principales requisitos son unos mecanismos adecuados para la concesión y el cumplimientoefectivo de los días en el mar y para calcular los efectos de los diversos niveles de concesiones de díasen el mar sobre los desembarques y los rendimientos económicos. Es necesario un método de controlpara las transferencias de días en el mar.

El sistema

El número de días que los barcos podrían pasar en el mar durante un período determinado se limitaríaa una parte del TADS. Esta concesión sería divisible y transferible y los días en el mar podríanadquirirse a posteriori. Podría aumentarse la flexibilidad del sistema si se permitiese pedir días concargo a la concesión del período siguiente, mediante el pago de una sanción superior al coste demercado de los días en el período en curso. De poder garantizarse el cumplimiento sería preferibleque los días en el mar fuesen administrados por grupos como las OP y cofradías de pescadores, conobjeto de que el sector pesquero participase en su funcionamiento.

Ventajas

Las restricciones del número de días que los barcos pueden pasar en el mar presentan la ventaja defacilitar su cumplimiento y, por consiguiente, representan gastos reducidos de aplicación. Si se adoptaun enfoque multiespecies para establecer las concesiones de días en el mar podrían obviarse laslimitaciones de desembarque.

Esto simplificaría drásticamente la gestión del sistema y, al reducir el incentivo para la notificaciónfraudulenta, cabría esperar que diese lugar a una mejora de las estadísticas de desembarque.

La concesión de un derecho a perpetuidad tendría una mejor aceptación que las concesiones anuales,que podrían ser objeto de una presión política constante.

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La transferibilidad de los días en el mar ofrecería una compensación a los armadores que abandonenel sector, sin tener que recurrir al dinero del contribuyente. Sin embargo, quizás aún sería necesariocomplementarla con un programa de desguace.

Deficiencias

Es probable que la base que se utilice para la concesión inicial sea objeto de fuertes controversias,salvo posiblemente si se utiliza el historial de actividades. El sistema ofrecería un incentivo a losarmadores para que intenten aumentar sus rendimientos por día en el mar, lo que provocaría unadistorsión en los factores de producción (como la duplicación de tripulación) y alteraría los patronesde actividad.

Independientemente de que estén vinculadas o no a medidas relativas a la capacidad de los barcos,si las concesiones de días en el mar fuesen transferibles, se produciría una tendencia en favor de laadquisición de los días en el mar por parte de los armadores más eficientes. Esto, a su vez, provocaríauna reducción del número de días en el mar para obtener un determinado nivel de desembarque acorto plazo.

Podrían adoptarse algunas medidas para reducir el problema de la sustitución de factores deproducción que conduce al exceso de capacidad, como un sistema de pago por la concesión de díasen el mar. No obstante, en vista de la dificultad que encierra definir la eficiencia de captura o lacapacidad de los barcos, tal como se ha se alado anteriormente, cualquier sistema de cobro por losdías en el mar probablemente implicaría una distorsión económica.

Otra desventaja consiste en que, si se adopta un enfoque cautelar, el TADS deberá fijarse de acuerdocon el estado de las poblaciones más débiles.


Cualquier limitación de los días en el mar tenderá a provocar sustituciones de factores de produccióndebido al incentivo que se daría a cada armador para que aumentase sus capturas dentro del númerode días concedidos. Por lo general, ello provocaría una reducción constante del TADS, comoresultado de los avances técnicos.


Sería necesaria una amplia consulta para resolver los conflictos respecto a las concesiones iniciales.Los grupos del sector podrían asistir a la gestión del sistema mediante el control de las actividades.

Licencias

Actualmente está vigente en toda la Unión Europea un sistema de licencias. El efecto de este sistemaha sido la creación de un derecho de propiedad en la pesca y en la actualidad las licencias cambiande manos a un precio que refleja su escasez.

Hay un signo de interrogación sobre el carácter del derecho de propiedad que poseen los titulares delas licencias. Las licencias pueden concederse a perpetuidad o por períodos limitados. Actualmente,las normas relativas a la transferencias de licencias a nuevos barcos son demasiado vagas como parareducir la capacidad utilizada con la rapidez que imponen las mejoras tecnológicas.

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No habría una necesidad concreta de establecer TAC como complemento de los regímenes delicencias, pero con objeto de permitir el control del estado de la pesquería y la elaboración de planesde conservación de poblaciones, el número de licencias vigentes debería adaptarse al objetivo dealcanzar un nivel equilibrado de producción en el sector a largo plazo (hay que señalar que dichaadaptación coincidiría con la tendencia a la baja en el número de licencias, debido a las mejorastecnológicas). Ésta no es una tarea sencilla, ya que se desconoce casi totalmente la relación entre lasinversiones, como capital, mano de obra y carburante, en el proceso productivo de la pesca y losdesembarques resultantes, pero el número de licencias podría ser objeto de cambios de magnitud. Así,un TAC se calcularía como un objetivo cifrado al que habría que ajustar el número deseado delicencias vigentes en una temporada determinada, y no como una cifra que limitaría directamente losdesembarques.

La definición de lo que permite precisamente una licencia sigue siendo objeto de dificultades. Debenestar vinculadas a una pesquería y, por ende, tienen que estar gestionadas necesariamente por unaautoridad de gestión regional o de pesquería, lo que deja un espacio de maniobra muy reducido paraque los grupos de empresas pesqueras participen en su gestión. En las pesquerías demersales, laslicencias podrían limitarse a una región determinada o a una zona reducida; aunque mientras máscomplejas sean las limitaciones de las licencias, más difícil resultará su aplicación efectiva. Para laspesquerías pelágicas en general, las licencias deberían estar vinculadas a una población, lo que seajustaría al comportamiento migratorio de estas especies. En la práctica, en la Europa septentrionalya han tenido lugar los posibles efectos secundarios de redistribución, puesto que los pescadorespelágicos de dicha región son sumamente eficientes.

Si bien los regímenes de licencias de pago ya han demostrado su viabilidad en algunas partes delmundo, no se incluyen como opción en este documento. La razón de tal omisión es que en ningúnmercado es posible controlar totalmente el precio de una mercancía o servicio y la cantidad vendida,a menos que se utilicen otros medios de racionamiento, como dar prioridad de concesión a los barcoslocales. Así, si el precio de las licencias se establece de antemano, cualquiera que ofrezca ese precio(y cumpla las condiciones establecidas) tendrá derecho a una licencia. El proceso para establecer deantemano el precio de las licencias sería objeto de constantes presiones por parte del sector, conobjeto de mantener un precio bajo. Si el precio se fija demasiado bajo, se desarrollará un exceso dedemanda de licencias que requerirá a su vez normas de concesión no comerciales. Por ello hemospreferido partir de la posibilidad contraria, en la que el número de licencias se establece con arregloa las oportunidades de pesca y el precio se ajusta con objeto de equilibrar la demanda de licencias consu disponibilidad.

Licencias a perpetuidad

Concesión inicial

En toda Europa ya existen licencias y (sin duda) no habría dificultad alguna para convertirlas enderechos a perpetuidad.

La existencia de licencias de pesca a perpetuidad expondría a los Estados al riesgo de tener quevolver a comprarlas en caso de que una pesquería sufriera un descenso de población y el régimen delicencias constituyese el principal método de gestión. Este fenómeno sería más grave en las pesqueríaspelágicas, las cuales son más propensas a cambios más rápidos en el tamaño de sus poblaciones.


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Habría que superar el problema de los beneficiarios no contribuyentes a través de medidas equitativasentre los Estados cuyas empresas pesqueras comparten una pesquería. Lo que a su vez probablementeimplicaría la adopción de medidas proporcionadas en materia de concesión o limitación del númerode licencias, aunque estas medidas también pueden dar lugar a distorsiones. La ventaja de este sistemareside en que, si existe un número suficientemente reducido de licencias, el desembarque puederealizarse en el sitio que elija el barco. Es posible que este sistema resulte viable en las islas griegas,donde existen numerosos puntos de desembarque y una cadena de distribución muy reducida.

El sistema

La licencia debe dar derecho a faenar en una pesquería determinada, que estaría definida en funciónde su zona y de las especies contempladas. Esto permitiría cierta flexibilidad al seleccionar laspoblaciones a medida que varía su abundancia, y adaptar los métodos de captura utilizados al ritmodel desarrollo de la tecnología.

La fuerza del régimen de licencias vigente resulta insuficiente para contrarrestar el crecimiento de lapotencia pesquera. Las normas sobre transferencia de licencias tienen que garantizar que la deseadareducción "de capacidad" sea mayor que el índice acumulado de los avances tecnológicos."Capacidad" aparece entre comillas porque, de hecho, en materia de factores de producción se utilizaalguna medida (p. ej., la potencia motriz) como sucedáneo de la capacidad, que es una medida deproducción.

En función de la concesión de licencias, el ajuste de la capacidad a las oportunidades de pesca puedellevarse a cabo mediante la intervención estatal en la compra o venta de licencias en el mercado libreo bien mediante la adopción de normas que reduzcan la potencia de pesca de los nuevos barcos encomparación con los antiguos en los casos de transferencia de licencias. La acumulación de licenciasquedaría permitida.

Ventajas

El sistema sería simple y de aplicación relativamente poco onerosa. El desguace sería financiado porel sector sin gastos para el contribuyente, salvo en los casos en que hubiese una necesidad urgentede reducir la capacidad de pesca. No hay que subestimar las ventajas que presentan estas doscaracterísticas.

Dependiendo de las condiciones para la concesión de una licencia, se minimizaría la necesidad denormas para las capturas accesorias y el descarte.

Deficiencias

En esencia, esta solución es a corto plazo y no resuelve las deficiencias del mercado. No se pondríafin a la competencia desenfrenada en la pesca, ya que al adquirir una licencia se mantiene el incentivopara pescar la mayor cantidad posible. Por esa razón, las pesquerías seguirían siendo vulnerables ala sustitución de factores de producción y a las distorsiones, ya que el barco pesquero es tan sólo unade los factores de producción utilizados en el proceso productivo de la pesca. En consecuencia,continuará la intensificación de los factores de producción, que reflejará una asignación errónea delos recursos. A medida que las autoridades de gestión intentasen contrarrestar esta tendenciamediante la reducción del número de licencias, se desarrollaría un exceso de desguace que daría lugara una flota formada por un número demasiado reducido de barcos con una inversión excesiva.

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Otra desventaja es que puede no haber incentivo para capturar especies más abundantes y evitar lasque se caractericen por poblaciones reducidas. Puede resultar más rentable capturar especies conpoca oferta, ya que tendrían un mayor valor relativo. La magnitud del diferencial de preciosdeterminaría la cuestión, pero con objeto de proteger a las especies más vulnerables, las autoridadesde gestión se verían forzadas a limitar el número de licencias hasta alcanzar el nivel de oportunidadque dichas especies ofrecen, independientemente de la abundancia de otras. Así, este enfoque cautelarno permitiría extraer todo el beneficio económico disponible para la sociedad.

Este sistema no permite realizar con facilidad los ajustes anuales del número de licencias en respuestaa la variación de la abundancia de las poblaciones. El mecanismo para modificar el número delicencias sería la venta por parte del Estado de licencias adicionales, la cual sería mal recibida por lostitulares de licencias anteriores, o bien la recompra de licencias vigentes, lo que implicaría recurrirconstantemente a los fondos públicos.

Quienes deseen ingresar en el sector tendrían que adquirir una licencia, ya fuese de un titular o en unaventa estatal, lo que les colocaría en una desventaja de competencia respecto a los titulares originales.

La legislación en materia de sucesiones puede dificultar la transferencia de licencias debido a que, unavez repartidas entre los herederos, el que desee permanecer en la pesca debe comprar la parte de losdemás.

Transición

La transición a partir de la situación actual sería relativamente simple. En cierta forma, la existenciade un sistema de licencias concedidas gratuitamente por el Estado a las empresas pesqueras yasignifica que se ha dado el primer paso. El hecho de que no sea suficientemente estricto en laactualidad permitiría conceder tiempo a la industria para que se adapte, de forma que el sistemapodría adquirir un carácter más severo con efectos inmediatos.

Esto significa que habría que exigir una reducción de capacidad, al transferir una licencia a un nuevobarco, superior al índice de los avances tecnológicos más un porcentaje adicional destinado a reducirel número de barcos pesqueros hasta alcanzar la cantidad necesaria para realizar la captura totaldisponible a largo plazo. No se especifican cifras, debido a que éstas varían de una pesquería a otra.


Este sistema podría lograr la conservación y sostenibilidad de las poblaciones. Para ello quizá debieraser excesivamente restrictivo con la pesca de las especies más abundante. Si vale la pena pagar esteprecio por la simplicidad administrativa de este sistema es una cuestión política.


Existe un margen de maniobra muy reducido para la participación del sector en la gestión de la pescacon arreglo a este sistema.

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Licitación de licencias

Concesión inicial

Este sistema no requiere una concesión inicial, pero probablemente resultaría más aceptablepolíticamente si se limitase el derecho a licitar a quienes cuentan con un historial de captura en lapesquería para la cual licitan, lo que en un principio serviría para reducir el costo de las licencias.

El sistema

Un sistema de licitación de licencias resolvería los problemas derivados de las licencias a perpetuidad.Las autoridades de gestión convocarían ofertas, por ejemplo anuales, para un número de licenciascalculado en función de las oportunidades de pesca de cada pesquería. Parte de la plusvalíaprocedente de la pesquería iría destinada a la sociedad, reduciendo así la tendencia hacia el excesode inversión.

Ventajas

El sistema sería simple y económico. Aquellas empresas pesqueras que se viesen forzadas a reducirel número de sus barcos no recibirían compensación alguna, a menos que se contemplase unadisposición en este sentido, ya que el sector no financiaría directamente medidas de desguace. Sinembargo, los fondos recibidos de los licitadores podrían utilizarse para financiar un programa dedesguace. Por otra parte, las empresas pesqueras no tendrían que eliminar de forma permanente sucapacidad del sector, sino que podrían mantenerla en reserva para la siguiente licitación. Este sistemaobtendría parte de los beneficios económicos de una mejor gestión para la sociedad y reduciría elincentivo para realizar el exceso de factores de producción que se observa en las pesquerías con unalimitación insuficiente y gran demanda.

A diferencia del sistema de licencias a perpetuidad, un sistema de licitación de licencias resulta muyflexible y podría responder a los cambios en la abundancia de las poblaciones.

Deficiencias

Esta solución es fundamentalmente a corto plazo. Sólo resuelve parcialmente las deficiencias delmercado y no se pondría fin a la competencia desenfrenada en la pesca, ya que al adquirir una licenciase mantiene el incentivo para pescar la mayor cantidad posible. Por esa razón, las pesquerías seguiríansiendo vulnerables a la sustitución de factores de producción y a las distorsiones, ya que el barcopesquero es tan sólo una de los factores de producción utilizados en el proceso productivo de lapesca. Sin embargo, la intensificación de factores de producción sería menos grave, puesto que elcoste de las licencias reduciría el exceso de beneficios.

Se mantiene la desventaja de que puede no haber incentivo para capturar especies más abundantesy evitar la de aquellas con poblaciones reducidas. Puede resultar más rentable capturar especies conpoca oferta, ya que tendrían un mayor valor relativo. La magnitud del diferencial de preciosdeterminaría la cuestión, pero con objeto de proteger a las especies más vulnerables, las autoridadesde gestión se verían forzadas a limitar el número de licencias hasta alcanzar el nivel de oportunidadque dichas especies ofrecen, independientemente de la abundancia de otras. Así, este enfoque cautelarno permitiría extraer todo el beneficio económico disponible para la sociedad.

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También se mantiene otro inconveniente: que la reducción del número de barcos así provocada puedeser superior a lo que exige la eficiencia económica, debido a que seguiría siendo necesario limitar lacompetencia desenfrenada en la pesca.

Transición

La transición a partir de la posición actual depende del estatuto jurídico de las licencias que ya existenen la actualidad. Si se considera que las licencias vigentes crearon un derecho a perpetuidad, seríanecesario un dispositivo para evitar tener que volver a comprarlas.

De esta forma, es posible que los titulares actuales de licencias deban convertirse en un grupo conel derecho exclusivo a licitar para obtener un permiso limitado de pesca - es decir, una segundalicencia. Por lo demás, el sistema sería relativamente simple de aplicar. La existencia de un régimeninsuficientemente estricto en la actualidad permite dar tiempo al sector para que se adapte, perodebido a que el sistema ya se encuentra instaurado se podría restringir el acceso a las pesquerías conefectos inmediatos. Dicha restricción implicaría la reducción del número de licencias (o permisos) depesca.

Con objeto de que la industria pueda ajustarse, sería conveniente reducir el número de licencias cadaaño en un porcentaje determinado, más una compensación por los avances tecnológicos. Dichoprograma debería planificarse con objeto de alcanzar un objetivo en términos de capacidad - definidaésta como el potencial de desembarque de la flota y no los deficientes objetivos de los POP - duranteun período de incluso siete a diez años, que debería revisarse, no obstante, tras cinco años con objetode comprobar su efecto sobre la capacidad y las poblaciones. No se especifican cifras debido a queéstas varían de pesquería a pesquería.


Este sistema permitiría desarrollar estrategias eficaces de conservación y sostenibilidad de la pescadurante muchos años, siempre que el número de licencias se reduzca en un porcentaje suficiente. Enúltima instancia, la intensificación de los factores de producción representará un obstáculo para elsistema, aunque posiblemente no lo sea sino hasta transcurridas varias décadas de funcionamientorelativamente eficaz.



Impuestos sobre los factores de producción

La idea en que se basa un sistema de impuestos sobre los factores de producción es similar a la delos cánones, con la diferencia de que su cobro se llevaría a cabo en una etapa distinta del proceso deproducción. El objeto más obvio para este impuesto sería el carburante, pero también podría gravarcualquiera de los factores de producción utilizados en la pesca.

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Ventajas

La principal ventaja de los impuestos es que son más fáciles de administrar que la mayoría de losdemás, mediante el empleo de procedimientos que ya se encuentran bien establecidos para otrasmedidas fiscales nacionales.

Asimismo, un impuesto sobre el carburante responde perfectamente al actual interés por el medioambiente.

Deficiencias

Sin embargo, también presenta desventajas. Para que el sistema sea equitativo y eficaz en laspesquerías internacionales, los tipos tributarios deberían prever diferenciales de tipos de cambio ypoder adquisitivo y permitir el desembarque fuera del Estado miembro de origen de las empresaspesqueras.

Sería necesario un ajuste constante, en particular durante los primeros años de aplicación del sistema,que expondría a éste a riesgos de carácter político y provocaría continuas solicitudes de disminuciónde los tipos impositivos. El sistema no se aplica a una especie determinada. Y el hecho de que puedaresultar imposible establecer diferentes tipos tributarios sobre las distintas pesquerías (como seríadeseable), dado que los más elevados se evadirían mediante el trasvase de carburante de un barco aotro, sólo viene a agravar este problema. De esta forma, todas las pesquerías deberían ser tratadasde acuerdo con la situación de la población más débil. Conseguir que este sistema resulte equitativoen todos los Estados miembros implica serios problemas.

Este sistema provocaría la sustitución de los factores de producción gravados por factores deproducción no gravados, creando así distorsiones y, en algunos casos, sería posible evadir los propiosimpuestos. Si se cargase carburante en un buque cisterna en alta mar, se podría evadir el impuestosobre carburantes.

Transición

El incremento de los tipos tributarios hasta llegar al nivel requerido para eliminar el exceso decapacidad sería inevitablemente lento y habría una necesidad constante de observar y contrarrestarlos efectos de la sustitución de factores de producción que se produzca. Sería necesario un programade desguace para ayudar a eliminar el exceso de capacidad.


El éxito del sistema depende del aumento constante de los tipos tributarios para luchar contra lasdistorsiones derivadas, por ejemplo, el empleo de motores con un menor consumo de carburante.



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Medidas técnicas

Por sí solas, las medidas técnicas no pueden utilizarse para elaborar una gestión eficaz de la pesca opara lograr objetivos de conservación, puesto que no corrigen las deficiencias del mercado producidaspor el exceso de capturas y de capacidad en el sector. En el mejor de los casos, deben considerarsecomo medidas de ajuste que permiten obtener de una pesquería rendimientos económicos ligeramentesuperiores a través del sistema de gestión.

Protección de alevines

Las medidas técnicas seguirán desempeñando, en la mayoría de los sistemas de gestión, su papel deprotección de las poblaciones de alevines. Por consiguiente, es probable que siga siendo necesarioestablecer tamaños mínimos de desembarque, temporadas de veda en las zonas de cría, medidas deselectividad de artes de pesca y, por citar un ejemplo, programas de protección para las langostas conhueva. Resulta imposible determinar si estos instrumentos serán necesarios en todos los casos y suutilización deberá establecerse pesquería a pesquería, según su población y las características de lasespecies.

Descarte

Un cierto descarte puede resultar económicamente eficiente cuando no existe un mercado para elpescado capturado, ya que las artes de pesca realizan una selección imperfecta por especies ytamaños. Sin embargo, un descarte excesivo como resultado de la pesca entre poblaciones de alevineso con objeto de seleccionar calidades superiores sin duda resulta indeseable. No está claro si unaprohibición del descarte sería deseable o podría cumplirse. En la Unión Europea no se han realizadoestudios al respecto.

Límite de 12 millas

La conveniencia de mantener la existencias del sistema de límites costeros nacionales exclusivos de12 millas parece ser el punto sobre el que existe un consenso unánime entre administradores y elsector pesquero. La ventaja del límite de 12 millas reside en que concede un mayor control nacionaly local sobre las poblaciones de bajura y ayuda a mantener el empleo local.

Sin embargo, la cuestión sigue siendo fuente de incertidumbre en el sector y para las comunidadeslocales, debido a que la Comisión propone continuar el sistema a perpetuidad mediante la adopciónde excepciones a las disposiciones del Tratado de Roma y no a través de una enmienda o una cláusulacomplementaria. Esto reduce la confianza del sector en que pueda lograrse de hecho el deseoexpresado por la Comisión, ya que éste no tiene porque ser el de todas las futuras Comisiones.

Si el límite de 12 millas ha de mantenerse a perpetuidad, sería conveniente incorporar dichadisposición en uno de los futuros tratados que desarrollen la estructura de la Unión Europea. Sóloasí se eliminaría una fuente de sospecha dentro del sector respecto a los planes de la Comisión parael futuro de la industria pesquera. Esta recuperación de la confianza en la gestión de la pesca resultaindispensable para la instauración de una gestión sólida de la pesca.

Si bien los barcos pequeños pueden gozar de la protección de una zona exclusiva de 12 millas, habráque velar por que formen parte de un sistema más amplio de gestión de la pesca, aunque éste seencuentre limitado y protegido territorialmente; de lo contrario, el sector se expandirá como medio

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para evitar las medidas de carácter general, lo que iría en detrimento de las empresas que pesquen enaguas más profundas y de los barcos de bajura.

No obstante, hay que señalar que, en caso de continuar el límite de 12 millas, los regímenes de gestiónque operen dentro de él deben coincidir con el sistema de gestión de cualquier gran pesquería de laque formen parte. No debe permitirse que se conviertan en un medio de evitar las medidas de controlde la capacidad de los sistemas de gestión de la pesca vigentes fuera del límite de 12 millas.

Resolución de los conflictos de actividad

Los conflictos de actividad surgen cuando se utilizan métodos de pesca incompatibles para realizarun solo tipo de pesca o cuando se efectúan distintos tipos de pesca que requieren artes incompatiblesen un mismo caladero, como ocurre cuando se pesca con redes de arrastre en una zona en la quetambién se utilizan artes estáticas. La mejor forma de resolver estos conflictos es a través de unmecanismo de mercado mediante el cual un grupo adquiere de los demás el derecho exclusivo sobreel caladero.

Por ejemplo, dentro de un sistema de CIT, si una autoridad de gestión delimitara determinadas zonasgeográficas del mar, declarando obligatorio en ellas un método de pesca determinado o prohibiendoalgunos métodos, aquellos a quienes se impida pescar por el método elegido tendrían la opción devender su cuota, cambiar de método de pesca o trasladarse a otra parte.

O bien, si se invita a las empresas pesqueras a licitar por el derecho de pesca en una zonadeterminada, para resolver conflictos podría utilizarse el mercado con objeto de determinar el métodode pesca que deba autorizarse. Los grupos que hagan la oferta más alta tendrían derecho al caladeropor un período determinado y se dispondría de recursos para compensar a quienes se impida pescar.

Pesca deportiva

En condiciones normales, la pesca deportiva, en la que no se venden las capturas, no constituye unporcentaje significativo de la totalidad de los desembarques y puede continuar a ser autorizada sinpeligro. No obstante, existen dos aspectos que requieren consideración.

En algunos lugares, la pesca deportiva se ha convertido en una importante industria de esparcimientoy habría que considerar la posibilidad de imponer un sistema de gestión si el sector crece en demasía.Este tipo de pesca presentaría problemas a los gestores, si bien podría utilizarse cualquiera de lossistemas aplicados a las pesquerías comerciales considerados en el capítulo anterior. Por ejemplo, lagestión de los barcos privados podría realizarse obligándolos a adquirir una licencia entre unavariedad de licencias limitadas, equiparando así la pesca deportiva marina a la pesca de agua dulce.

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Referencias

Trondsen T. y Angell J. (1992), Regional Enterprise Share Quota (RESQ) Management System,Actas de la IV Conferencia de la European Association of Fisheries Economists, IREPA, Salerno.

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VII SÍNTESIS Y CONCLUSIONES

Los sistemas expuestos en el capítulo VI ponen de relieve que, si bien son viables varios sistemas, tansólo unos cuantos presentan un número suficiente de las características deseadas para que merezcanser recomendados.

Existen numerosas variaciones de los posibles sistemas de gestión de la pesca. La presente síntesisy sus conclusiones deben leerse en el contexto de los sistemas descritos en el capítulo VI.

Hemos intentado abordar la dificultad de la aceptación y sostenibilidad políticas al proponer que elnivel de desembarques y capacidad del sistema actual se considere y trate como un punto de partida.Creemos que este planteamiento resulta más positivo que intentar hacer más estrictos los sistemascuando la infracción de los mismos ya se encuentra ampliamente extendida. También presenta laventaja de reducir la amenaza que sienten los miembros del sector que creen que serán forzados aabandonarlo o se verán obligados a enfrentarse a una regulación aún más detallada de su actividad.Consideramos que estas preocupaciones sustentan parte de la resistencia que se manifiesta a sistemascuya superioridad sobre los actuales muchos reconocen.

En el cuadro 1 se resumen de forma aproximada las ventajas y deficiencias de una serie de sistemas,si bien los lectores deben tomar en consideración que sólo pueden mostrarse diferencias limitadas degrado. No debe concederse igual importancia a los criterios utilizados para la evaluación, de formaque una columna que muestra el mayor número de estrellas no indica necesariamente el mejorsistema. Los criterios más importantes y los sistemas preferidos aparecen en negrita. Asimismo sesupone que existe una aplicación efectiva y que los informes científicos son adecuados.

También hay que señalar que la eliminación de las deficiencias del mercado depende delestablecimiento de un nivel correcto de TAC, del canon de las cuotas, del número de licencias, etc.Lo importante es cómo determinar cuál es el nivel sostenible y económicamente eficiente a largoplazo, por ejemplo, de un TAC. Cualquier error se reflejará en la aparición de problemas tanconocidos como el exceso de capacidad y la disminución de las poblaciones en desove. Sin embargo,por lo general un enfoque evolutivo respecto al nivel sostenible a largo plazo tendrá éxito, aunquesea lentamente, salvo quizás con las especies pelágicas.

Todos los sistemas aumentan su eficacia con informes científicos y económicos eficaces y si bienalgunos sistemas no requieren expresamente un TAC, será necesaria una estimación del nivel deseablede desembarque con objeto de, por ejemplo, calcular la cantidad de actividad pesquera que debapermitirse o el gravamen que deba cobrarse.

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Cuadro 1

Ámbito de aplicación amplio ** ** ** ** ** ** ** ** ** ** **

Compatible con la cogestión * ** ** ** ** **

Ayuda a la aplicación ** ** * ** ** ** * ** **efectiva

Aplicación efectivarelativamente fácil

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Simplicidad administrativa * ** * ** * ** ** ** * **

No requiere TAC ** ** * ** ** ** **

Gastos de gestión * * * * ** ** * *relativamente bajos

Resuelve las deficienciasdel mercado

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No crea obstáculos al acceso ** ** ** ** * ** **

Reduce el descarte * ? * ? ** ** ** **

Enfoque flexible para cada ** ** ** ** * ** ** * *pesquería

Sostenibilidad política * ** ** * ** *

Efectividad comprobada * ** ** ** *

* satisface parcialmente el criterio** satisface plenamente el criterio

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El cuadro 1 no cubre todos los aspectos de la gestión de la pesca. El problema de los beneficiariosno contribuyentes es una cuestión que debe ser resuleta por la estructura de gestión, garantizando laequidad o, mejor aún, un régimen común.

Una estructura de gestión tendrá mayores posibilidades de aceptación si incorpora la cogestión porparte de los armadores. La cogestión reviste mayor importancia para aquellos sistemas en los queexisten derechos de propiedad o captura, ya que entrañan un mayor incentivo para que los armadoresmaximicen el capital a largo plazo de su activo.

Existen sólidos argumentos en favor de un enfoque más integrado para la gestión de la pesca. Deconformidad con el principio de subsidiariedad, la gestión de la pesca debería delegarse a nivelnacional y local cuando ello sea posible. Sin embargo, sería deseable una reseña de todas laspesquerías de la Unión Europea con objeto de determinar cuáles podrían gestionarse medianteorganismos regionales que representen a los Estados miembros participantes.

Sería posible introducir casi de inmediato algunos sistemas, como los cánones, las cuotas de pago,la licitación de cuotas, la transferibilidad de días en el mar y la licitación de licencias, en una formasimple. Cabe señalar que esto no significa que la pesca debería reducirse de inmediato al nivelnecesario para obtener una eficiencia económica y una sostenibilidad a largo plazo. El sector necesitatiempo para ajustarse y son muy pocas las poblaciones que parecen requerir dicha acción inmediata.

Para otros podría ser conveniente desde el principio desarrollar un régimen híbrido de gestión queincorpore más de un sistema. Así, por ejemplo, si bien podría introducirse un sistema básico de CIT,en un primer tiempo éste probablemente iría apoyado, por razones políticas, por un sistema delicencias y, quizás, también por razones de aplicación efectiva, por un régimen de días en el mar,como en el caso holandés. Las medidas de apoyo se irían abandonando a medida que el sistema básicofuese ganando la aceptación del sector y demostrase su efectividad. Hay que considerar que éste esun proceso de veinte años. Será necesario este tiempo para que las poblaciones reaccionen, paraeliminar las distorsiones que existen en el sector y para que las actitudes se adapten a la nuevaestructura de bajo coste de la industria pesquera.

Únicamente el monopsonio estatal, los cánones, la licitación de cuotas, las cuotas de pago, las CITy las parcelas de lecho marino ofrecen una verdadera solución para las deficiencias del mercado. Losdemás sistemas presentan problemas de diversos grados, en particular al no evitar la competenciadesenfrenada en la pesca y la intensificación de las inversiones.

Y lo que es más importante, si bien algunos sistemas son más fáciles de aplicar de forma efectiva queotros o bien ofrecen incentivos al cumplimiento, ninguno resuelve el problema del incumplimiento.El régimen de TAC y cuotas de la PPC funciona en los Países Bajos, país en el que se aplican CIT(sólo que, debido al problema internacional de los beneficiarios no contribuyentes, nadie goza de lasventajas de un mayor desembarque que deberían derivarse de ellas). No funciona en ninguna otraparte. Esto pone de manifiesto que hay algo en el régimen de CIT que cambia la actitud del sector,alentándolo a exigir un cumplimiento efectivo. El estimulante es un derecho de pesca en propiedado gravámenes por pescar. Quienes posean derechos de pesca no tolerarán la presencia de aquellosque carezcan de ellos. De esta forma, aquellos sistemas que ofrecen un derecho de propiedad o underecho de acceso con un valor comercial fomentan el cumplimiento y la aplicación efectiva.

Desgraciadamente, el funcionamiento del sistema de TAC y cuotas dentro de la política pesqueracomún se ha convertido en el chivo expiatorio de la tan extendida y deficiente gestión pesquera que

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practican las administraciones nacionales. A pesar de necesitar limitaciones de los días en el mar paraayudar a su cumplimiento, si el sistema holandés de CIT hubiese sido utilizado en otros Estadosmiembros, numerosas pesquerías europeas habrían sido gestionadas con mayor eficacia. Ello nosignifica que es el único sistema que hubiese funcionado o que pudiera aplicarse a todas laspesquerías. El sistema holandés de parcelas de lecho marino también ha tenido éxito, aunque susposibilidades de aplicación son obviamente limitadas.

La licitación de cuotas parece tener la mayoría de las ventajas de las CIT, pero menos inconvenientesy se adapta mejor a las actitudes europeas respecto a la propiedad colectiva. Obtiene para la sociedadparte de la plusvalía y no presenta las desventajas de competencia que sufre la segunda generaciónde compradores de cuotas. Por otra parte, la ausencia de una ganancia gratuita para los actualesmiembros del sector hará que este sistema resulte menos atractivo para ellos.

No todos los sistemas coinciden con la noción de libre circulación de capitales que establecen losTratados Europeos vigentes. El monopsonio estatal va en contra de la filosofía del libre mercado. LasCRCE imponen limitaciones permanentes a la libre transferencia de derechos de pesca dentro de laUnión Europea, pero se apoyan hasta cierto punto en el espíritu de la política regional de la Unión.Consideraciones similares se aplican al principio de estabilidad relativa y a la cuestión del salto decuotas.

Los cánones y los impuestos sobre los factores de producción son indefendibles desde una ópticapolítica, pues serían considerados como formas injustas de imposición. Estos sistemas y las cuotasde pago se verían sometidos a una constante presión política en favor de su reducción o eliminación,que tendería a anular la corrección deseada de las deficiencias del mercado.

Las cuotas individuales presentan muy pocas ventajas como para recomendarlas en sustitución delsistema actual y, en cualquier caso, parecen tender hacia las CIT.

Las CRCE son complejas, pueden ser demasiado restrictivas para permitir la creación de un mercadopara el desarrollo de las cuotas y, a consecuencia de ello, es posible que no resuelvan completamentelas deficiencias del mercado. Además, aún no han sido puestas en aplicación.

En potencia, las parcelas de lecho marino son muy eficaces, pero sólo pueden aplicarse a laspesquerías costeras de moluscos sedentarios.

Las licencias a perpetuidad y la transferibilidad de los días en el mar son insostenibles debido a quela intensificación de las inversiones provoca una reducción constante del número de licencias o díasy, en última instancia, causa una contracción excesiva y distorsiones en los factores de producción.

La licitación de licencias presenta la ventaja de ser un sistema simple de administrar, una vez realizadala definición inicial de las licencias. Sin embargo también producirá distorsiones en los factores deproducción, aunque no en la medida que las licencias a perpetuidad. Tampoco pondrían término a lacompetencia desenfrenada en la pesca.

Para corregir las deficiencias del mercado, que debe ser la función primordial de un sistema degestión, y en vista de las demás consideraciones aquí descritas, hay que elegir entre las cuotas depago, la licitación de cuotas, los cánones, las CIT y la licitación de licencias.

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Ninguno de estos sistemas es perfecto. Cada uno presenta una serie de ventajas y desventajas y laponderación que se conceda a cada una de ellas corresponde al proceso político. Tampoco es posibleofrecer una respuesta general por lo que se refiere a qué sistema será el más eficaz para la gestión dela pesca. El sistema adecuado sólo podrá elegirse considerando las características de cada una de laspesquerías. Diferentes pesquerías requerirán sistemas distintos. Cualquier redefinición de la políticapesquera común debe tener esto en cuenta.

Los conflictos de actividad pueden resolverse mediante la asignación de artes o tipos de pescaespecíficos a determinadas zonas y permitiendo que el mercado determine quién debe tener accesoa ellas.

Cualquiera que sea el sistema elegido, una aplicación efectiva constituye un requisito clave y quésistema tiene mayores probabilidades de éxito dependerá en parte de la viabilidad y los costes de dichaaplicación. Por ejemplo, en el caso holandés, el éxito aparente de la aplicación efectiva del sistemade CIT sin duda se ha visto facilitado por el hecho de que dispone de un número relativamentereducido de puertos. Garantizar la aplicación efectiva siempre será mucho más arduo en elMediterráneo y en otras pesquerías con una multitud de pequeños barcos y puertos y, en algunoscasos, una cadena de distribución de poca envergadura, en las cuales podrían ser más adecuadossistemas de aplicación más sencilla, como la licitación de licencias.

Cabe esperar que la designación de puertos o mercados de desembarque reduzca los costes deaplicación, en particular con sistemas de gestión a base de cuotas. Cuando se considere necesario,podría ser responsabilidad de los grupos, como las OP o las cofradías de pescadores, decidir quépuertos o mercados dentro de su zona deberían designarse para recibir desembarques y para destacarfuncionarios de pesca a tiempo parcial o total para supervisar los desembarques.

No obstante, con objeto de desalentar el desembarque y la venta de pescado ilegales seguiría siendonecesario controlar otros posibles puntos de desembarque o venta. Además, en algunos casos, laineficiencia económica creada por el aumento de los gastos de transporte puede superar la reducciónde los costes de aplicación que conlleva la introducción de puertos de desembarque o mercadosautorizados.

El principal criterio utilizado para valorar los distintos sistemas de gestión es la norma de la eficienciaeconómica. Sin embargo, en las regiones con un elevado desempleo y pocas otras oportunidades detrabajo quedan algunas dudas acerca de si las ventajas previstas en teoría superarán en la práctica loscostes de la transición. Siempre que no exista peligro de desplome de poblaciones si continua elsistema actual, los costes derivados del aumento del desempleo y el efecto multiplicador dentro delas economías locales que se prevén con el cambio de los sistemas de gestión podrían ser superioresa los incrementos de la eficiencia.

Cabe señalar, como lo ha demostrado la experiencia islandesa con las CIT, que el efecto global queel cambio de sistema de gestión tendrá sobre el desempleo no será necesariamente negativo, inclusosi la reducción del exceso de capacidad conlleva una disminución del número de barcos de la flota.Esta disminución podría más que compensarse con las mejoras de la calidad de las capturas, elaumento de la transformación y comercialización en tierra derivado del incremento global del valorde las capturas, así como mayores capturas a largo plazo.

En teoría, la eficiencia económica se obtiene primordialmente a través de la concesión de derechosde captura mediante mecanismos de mercados a las empresas pesqueras con los menores costes de

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captura. Sin embargo, si existen diferencias entre los Estados miembros por lo que se refiere alcumplimiento de las normativas en materia de pesca y seguridad, a las subvenciones a lamodernización de flotas y a otras condiciones de operación, las empresas pesqueras con los costesmás bajos no serán necesariamente las más eficientes, lo que pone de relieve la controversia en tornoa los infractores de cuotas. Así, un sistema de gestión basado en un mecanismo de mercado como ellibre comercio de derechos de pesca entre Estados miembros puede dar lugar a distorsiones.

Al igual que en otros sectores, el objetivo de impedir los bajos costes derivados de las economías deescala que conducen a la concentración monopolista de la propiedad de derechos de pesca puedeofrecer una razón legítima para imponer limitaciones al funcionamiento de sistemas de gestiónbasados en el mercado.

En los regímenes de licencias, CIT, CRCE, días en el mar y otros sistemas que implican la concesiónde derechos de propiedad, los criterios utilizados para efectuar las concesiones inicialesprobablemente serán objeto de agrias controversias. Las especulaciones respecto al criterio probablecon el que se realizarán las concesiones iniciales pueden provocar distorsiones económicas debidoa que los armadores pueden adoptar una estrategia consistente en cambiar sus patrones de actividadpesquera con objeto de ser elegibles para la mejor concesión posible.

Es evidente que la existencia de un sistema de TAC y cuotas en la política pesquera común no esindeseable en sí misma, puesto que varios sistemas eficaces de gestión se basan en TAC.

Sin embargo, es un hecho ampliamente reconocido que el régimen de gestión y su aplicación hanfracasado. Además, la Comisión Europea no ha sido capaz de comprender las causas del exceso decapturas y de la ineficiencia económica de la industria pesquera. De esta forma, resulta igualmenteevidente que la política pesquera común requiere una revisión general para lograr la eliminación delas deficiencias del mercado y el cumplimiento efectivo de los sistemas de gestión que se introduzcan,cualquiera que sean éstos.

Es probable que siga siendo necesaria una serie de medidas técnicas, en el marco de la políticapesquera común, para apoyar a los sistemas de gestión. Asimismo, habría que estudiar con atenciónel período de duración de los derechos de pesca con objeto de determinar si es posible hacerlocoincidir con las características del comportamiento de las poblaciones. Los actuales TAC basadosen los años civiles no coinciden con algunas poblaciones.

La elección del sistema de gestión para erradicar las deficiencias del mercado y alcanzar una pesqueríaestable, sostenible y rentable depende de la pesquería. No es posible afirmar que un sistemadeterminado es adecuado a todas ellas. Es necesario un debate en profundidad para definir cadapesquería y determinar el sistema de gestión más apropiada para ella.

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APÉNDICE: RELACIÓN DE ORGANIZACIONES DE INVESTIGACIÓN ECONÓMICADE LA PESCA Y OTRAS ORGANIZACIONES (el recuadro sombreado indica su clasificación).

BÉLGICA

Faculteit Van de LandbouwwetenschappenLaboratorium voor Aquacultuur enArtemia Center, Rozier 44 B-9000 GentTeléfono: 32 9 264 3754Fax: 32 9 264 4193

Estación de Investigación de la Pesca (RZO)Ankerstraat 1B-8400 OostendeTeléfono: 32 59 320 388Fax: 32 59 330 692

Laboratorium Ecologie AquacultureZoölogisch InstituutKatholieke Universiteit LeuvenNaamsestraat 59, B-3000 LeuvenTeléfono: 32 16 283 966Fax: 32 16 284 575

Rijksstation voor Zeevisserij (RvZ)Ministéire van LandbouwCentro de Investigación AgrícolaAnkerstraat 1, B-8400 OostendeTeléfono: 32 59 320 805Fax: 32 59 330 629

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DINAMARCA

Instituto Danés de Investigación Económica de la PescaCentro Universitario de Jutlandia del Sur (DIFER)Niels Bohrs Vej 9, Esberg, 6700Teléfono: 45 79 14 11 82Fax: 45 79 14 11 99

Instituto Danés de Tecnología Pesquera y Acuicultura (DIFTA)Centro del Mar del Norte, Box 93Hirtshals, DK-9859Teléfono: 45 98 94 43 00Fax: 45 98 94 22 26

Instituto Danés de Investigación PesqueraCastillo de CharlottenlundDK-2920 CharlottenlundTeléfono: 45 33 96 30 00Fax: 45 33 96 33 33

Escuela Superior Técnica de Dinamarca del Ministerio de PescaLaboratorio de Investigación (FF)Bygn 221, KD-2800 LyngbyTeléfono: 45 42 88 33 22Fax: 45 42 88 47 74

Instituto de Gestión de la Pesca y Desarrollo de las Comunidades Costeras (IFM)Centro del Mar del NorteHirtshals, DK-9850Teléfono: 45 98 942855Fax: 45 98 944833

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Ministerio de Agricultura y PescaSlotsholmsgade 12DK-1216 CopenhaguenTeléfono: 45 22 92 33 01Fax: 45 33 14 50 42

Centro de Estudios Regionales del Atlántico del NorteUniversidad de RoskildeAp. Correos 260, DK-4000 RoskildeTeléfono: 45 46 75 77 11Fax: 45 46 75 42 40

Instituto BiológicoUniversidad de OdenseCampusvej 55, DK-5230 OdenseTeléfono: 45 66 15 86 00Fax: 45 65 93 04 57

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FINLANDIA

División de Pesca,Instituto Finlandés de Investigaciónde Caza y Pesca,Ap. Correos 202, SF 00151 HelsinkiTeléfono: 358 0 624 211Fax: 358 0 631 513

Instituto Finlandés de Investigación MarinaAp. Correos 3300931 Helsinki

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FRANCIA

C3E - LittoralFaculté des Sciences Economiques110 Bd. Michelet44071 Nantes Cedex 03Teléfono: 33 40 37 88 21Fax: 33 40 37 88 05

ENSAR Unité Halieutique65, rue de Saint-BrieucF-35042 Rennes CedexTeléfono: 33 99 28 75 30Fax: 33 99 28 75 35

Institut Francais de Recherche pour la Explotation de la mer (IFREMER)155m, JJ Rousseau92138 Issv les Moulineaux CedexTeléfono: 33 1 46 48 21 00Fax: 33 1 46 48 22 76

Ministerio de Pesca, Agricultura y Alimentación3, Place de Fontenoy75700 ParisTeléfono: 33 1 44 49 84 38Fax: 33 1 44 49 84 00

Laboratoire HEACentro OSTROM, BP 5045911 Ave Agropolis34032 Montpellier CedexTeléfono: 33 67 61 74 36

Universidad de MontpellierPlace E. BataillonF-34060 Montpellier Cedex 5Teléfono: 33 67 14 37 52Fax: 33 67 14 30 31

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ALEMANIA

Bundesforschungsanstalt für FischereiPalmaille 9D-22797 HamburgTeléfono: 49 40 3890 5120Fax: 49 40 3890 5120

Institut f. FischereiöcologieInst. Fed. de Inv. de la PescaDeichstrasse 1227472 Cuxhaven

Institut für OstseeforschungSeestrasse 1518119 Warnemünde

Centro Federal de Investigación AgrícolaBraunschweig-Völkenrode (FAL)Instituto de Investigación del Mercado Agrícola,Bundesallee 50,D-38116 BraunschweigTeléfono: 531 596 577 Fax: 531 596 367

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GRECIA

MAREAS37 Pousoulidou Str.,Ilioupolis 163 46 AtenasTeléfono: 30 1 992 4606Fax: 30 1 323 1082

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IRLANDA

Economic and Social Research Institute4 Burlington RoadDublin 4CTeléfono: 353 1 676 0115Fax: 353 1 668 6231

Fisheries Research CentreAbbotstown, CastleknockDublin 15Teléfono: 353 1 821 0111Fax: 353 1 820 5078

Planning and Market ResearchExecutive, Irish Sea Fisheries BoardP.O. Box 12, Crofton Road,Dun Laoghaire, Co. DublinTeléfono: 353 1 284 1544Fax: 353 1 284 1123

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ITALIA

Istituto di Tecnologia della Pesca e del Pescato Consiglio Nazionale delleRicerche (CNR),Via L. Vaccara 61I-91026 Mazara del Vallo (TP)Teléfono: 0923 948723Fax: 0923 906634

Istituto di Ricerche sulla Pesca Marittima (IRPEM)Consejo Nacional de Investigación (CNR)Molo Mandracchio, I-60100 AnconaTeléfono: 39 71 20 41 97Fax: 39 71 55 313

Istituto Idrobiologia e Acquacoltura"G. Brunelli", Casali di PaolaI-04016 Sabaudia (LT)Teléfono: 39 73 596 703Fax: 39 63 217 582

Istituto Ricerche Economiche per la Pesca e’Acquacoltura (IREPA)Via Benedetto Croce, 35I-84100 SalernoTeléfono: 39 89 24 15 03Fax: 39 89 24 11 45

Laboratorio Centrale di IdrobiologiaMinisterio dell’Agricoltura e dell Foreste,Viale del Caravaggio, 107I-00147 RomaTeléfono: 39 06 51 40 296

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Laboratorio Acquacoltura ENEA - ASACCIA,Dipart. AgrobiotecnologiaVia Anguillarese, 301I-00060 S.M. di Galeria, RomaTeléfono: 39 6 30 48 47 16Fax: 39 6 30 48 49 95

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PAÍSES BAJOS

Instituto de Investigación Económica de la Agricultura (LEI-DLO)Burgemeester Patijnlaan 19,P.O. Box 29703, NL-2502 LS The HagueTeléfono: 31 70 33 08 330Fax: 31 70 36 15 624

Departamento de Piscicultura y PescaUniversidad Agraria de WageningenPostbus 338, 6700 AH WageningenTeléfono: 31 83 70 83 307Fax: 31 83 70 83 962

Dirección de PescaP.O. Box 204012500 Ex The Hague

Instituto Nacional de Gestión Costera y Marina / RIKZP.O. Box 209072500 Ex The Hague

Nederlands Instituut voor OecologischOnderzoek, Centrum voor Esturiene en Mariene OecologieVierstraat 28, 4401 EA YersekeTeléfono: 31 1131 1920Fax: 31 1131 3616

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Instituto de Investigación Pesquera de los Países Bajos - RIVOP.O. Box 681970 AB IjmuidenTeléfono: 31 2550 64601

Instituto de Investigación Marina de los Países BajosP.O. Box 591790 Den Burg, Texel

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PORTUGAL

IPIMARAvenida de Brasilia1400 Lisbon

Universidade de EvoraR. Duques de CadavalEvora, 7000Teléfono: 351 66 25 572/3/4Fax: 351 66 20 775

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ESPA A

Gabinete de Economía del MarFacultad de EconomíaUniversidad de BarcelonaAvd. Diagonal, 690 Barcelona 08034Teléfono: 34 3 42 85 277Fax: 34 3 21 78 734

CIHEAM-IAMApartado 20250080 Zaragoza,SpainTeléfono: 34 76 57 60 13Fax: 34 76 57 63 77

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SUECIA

FiskeriverketBox 423S-40126 GoteborgTeléfono: 46 31 63 03 00Fax: 46 31 15 65 77

Instituto de Investigación MarinaBox 4S-453 21 Lysekil

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REINO UNIDO

Centre for Marine Resource Economics (CEMARE), University of PortsmouthLocksway Road, Milton,Portsmouth PO4 8JFTeléfono: 44 1705 876 543Fax: 44 1705 844 037

Fisheries LaboratoryDirectorate of Fisheries ResearchLowestoft,Suffolk NR33 OHTTeléfono: 44 1502 562 244Fax: 44 1502 513 865

Hull International Fisheries Institute,University of HullThe Wolfson BuildingCottingham Road, Hull HU 6 7RXTeléfono: 44 1482 466 421Fax: 44 1482 470 129

Institute of AquacultureUniversity of StirlingStirlingScotland FK9 4LATeléfono: 44 1786 467 889Fax: 44 1786 451 462

Marine LaboratoryScotish Office Agriculture,Environment and Fisheries Department,Victoria Road Aberdeen AB9 8DBTeléfono: 44 12 24 876 544Fax: 44 12 24 295 511

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Ministry of Agriculture, Fisheries andFood (MAFF)Whitehall Place WestLondon SW1A 2HHTeléfono: 44 171 270 8737Fax: 44 171 270 8558

Sea Fish Industry Authority18 Logie Mill, Logie Green RoadEdinburgh EH7 4HGTeléfono: 44 131 558 3331Fax: 44 131 558 1442

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