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Guatemala, agosto de 2009

ORIENTACIONES METODOLÓGICAS PARA LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS

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DIRECTORIO

Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia -SEGEPLAN- 9a. calle 10-44 zona 1

Guatemala, C.A.

Karin Slowing Umaña Secretaria General

Vivian Lemus Sub-Secretaria de Políticas

Territoriales

Delfina Mux Sub-Secretaria de Cooperación

Internacional

Osvaldo Lapuente Director General

Políticas Públicas CRÉDITOS

Autor

Caryl Alonso Jiménez

Coordinador del Estudio Osvaldo Lapuente

Asistencia técnica del Estudio de Políticas

Martha María Pacay

Diagramación

Jovita Bolaños Solares

Diseño

Paulo Villatoro

Se autoriza la reproducción parcial o total de este documento citando la fuente.

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ÍNDICE

PRESENTACIÓN 4 EVOLUCIÓN Y CONTRIBUCIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS A LA GOBERNABILIDAD 6

PARTE I 9 POLÍTICAS PÚBLICAS Introducción 9 1. Qué son las políticas públicas 2. Qué no son las políticas 3. Tipos de políticas 4. Enfoques de elaboración 5. Actores 6. Quiénes y cómo se definen líneas de política 7. El diagnóstico y el análisis de política

PARTE II 15 ORIENTACION METODOLOGICA PARA LA FORMULACION DE POLITICAS 15 Introducción 16 1. Marco y contexto actual 2. Diagnóstico del sector 3. Marco legal e institucional 4. Objetivo 5. Principios 6. Marco y dimensión de la política 7. Líneas y estrategias de acción: áreas prioritarias de la política

7.1 Área de intervención de la política 7.2 Diagnóstico del área. 7.3 Líneas de acción operativa. 7.4 Objetivo por línea de acción. 7.5 Temporalidad 7.6 Metas 7.7 Instituciones responsables y sistema de coordinación. 7.8 Resultados/ impactos 7.9 Presupuesto

8. Gestión de política. 9. Seguimiento, monitoreo y evaluación. FUENTES BIBLIOGRÁFICAS DE CONSULTA 26

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PRESENTACIÓN

ORIENTACIONES METODOLÓGICAS PARA LA FORMULACIÓN DE

POLÍTICAS PÚBLICAS Hoy en día existe un amplio marco teórico conceptual de las políticas públicas, desde las que se asumen como el “proceso de negociaciones e intercambios (o transacciones) entre los actores políticos”1 y “la que se inicia con la expresión de preocupaciones generales y termina en decisiones concretas”2, ambos conceptos definen modalidades operativas que favorecen la interpretación de políticas. ¿Cuándo y cómo elaborar una política pública? ¿Qué y cuáles deben ser las condiciones sociales, políticas y económicas para formularla? ¿Cuál es el contexto ideal para elaborarla?, las políticas públicas elaboradas en el pasado ¿qué papel cumplen en el proceso de reformulación para un nuevo marco de prioridades y metas de Gobierno? Es evidente que un marco de gestión de Gobierno tiene hoy en día la tarea de impulsar procesos previamente planificados para el ejercicio del mandato gubernamental mediante el denominado “Programa de Gobierno”3 en el que se busca ejecutar objetivos y metas que tienen en cuenta la continuidad de procesos gubernamentales pasados y la consolidación del marco de visiones de Estado. En ese contexto, una de las mayores preocupaciones al inicio de cualquier periodo gubernamental radica en la incertidumbre del cambio. Es evidente que aunque existen razones del pasado para creerlo, no necesariamente la institucionalidad pública responde a transformaciones radicales en cada cambio de Gobierno. No solamente no es posible, sino que ninguna institución resiste rupturas de naturaleza súbita. Justamente, las políticas públicas buscan la estabilidad y fortalecimiento institucional dotando de las capacidades necesarias para el funcionamiento y desarrollo de las competencias públicas, mejorando su desempeño, eficiencia y eficacia y sobre todo, ampliando coberturas de servicio que impacten en la realidad social; en el mejoramiento de lo sistemas de producción y empleo; desarrollando

1 La política de las políticas públicas, Informe 2006. Banco Interamericano de Desarrollo, David

Rockefeller Center for Latin American Studies, Harvard University, Planeta. 2006. 2 Majone, Giandomenico. Evidencia, argumentación y persuasión en la formulación de políticas. Fondo

de Cultura Económica. México, 2005. Segunda reimpresión. 3 Se entiende por Programa de Gobierno, la traducción de la oferta electoral de campaña que fue sometido

a escrutinio público por parte del partido político ganador de las elecciones y que se convierte en el

instrumento de dirección durante el período de Gobierno.

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estrategias para los mercados nacionales e internacionales; y sobre todo, estableciendo mejoras de calidad en las relaciones de participación y legitimidad ciudadana. Al Gobierno le corresponde ejecutar el “Plan General de Gobierno”, que define las prioridades y las metas socio económicas, del que se desprenden las acciones que deberán ser asumidas por el entramado de las instituciones públicas mediante las “políticas sectoriales” de acuerdo a sus funciones y competencias y al despliegue de acciones de competencia interinstitucional se ejecutarán las “políticas transversales”. En ese marco, el Gobierno (2008-2012) y la SEGEPLAN, se proponen el primer instrumento metodológico que busca orientar el marco de formulación homogénea para la elaboración de políticas públicas en Guatemala. Reconoce que el escenario para la formación de política obedece a circunstancias y dinámicas particulares de cada institución pública a quien corresponde la rectoría de una línea de política en coherencia con la Política General de Gobierno. Se busca que las entidades rectoras de políticas públicas impulsen procesos en tres vías:

a. Formulación de políticas. b. Evaluación de políticas e información pública de su avance y resultado. c. Actualización y adecuación en el marco actual de políticas 2008-2012.

Es importante destacar que la gestión formal de política pública en Guatemala se desarrolla mediante procesos anuales sujetada al modelo de programación financiera del Presupuesto de ingresos y egresos del Estado. Este modelo no responde a procesos de largo plazo que permitan impactos graduales y sostenibles. Finalmente, resulta insoslayable el sentar las bases hacia la articulación del fortalecimiento del Estado y la gestión pública en un marco de crecimiento económico y desarrollo humano, orientado crear las articulaciones necesarias con lo diversos actores nacionales hacia el Gobierno por políticas. Uno de los propósitos de gobernar por políticas es procurar y estimular las agendas del Estado consistentes y de largo plazo, que propicien legitimidades basadas en la participación ciudadana, la transparencia y la auditoria social.

Evolución y contribución de las políticas públicas a la Gobernabilidad en Guatemala

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La década de los setenta marca los primeros esfuerzos en planificación gubernamental, período en el que se realizan los primeros ejercicios técnicos hacia una visión de mediano y largo plazo. A principios de los años ochenta, en el período más álgido del enfrentamiento armado interno no se formularon ni impulsaron procesos de planificación institucional para el desarrollo, ya que la visión contrainsurgente que privaba en el Estado se orientaba hacia lo que se denominó como “doctrina de seguridad nacional”, que buscaba detener acciones contrarias a los Gobiernos de esas épocas. Posteriormente, a mediados y finales de la década de los ochenta, en la necesidad de impulsar la “racionalidad” de las políticas públicas para cumplir con los procesos de reforma estructural que demandaba el “Consenso de Washington”, se transitó en América Latina hacia un modelo de Estado menos deficitario y más disciplinado en el manejo de las cuentas nacionales, así como hacia una economía más abierta y orientada a obtener un mejor clima de inversión y comercio internacional. Con el primer Gobierno de la transición democrática (1986-1990), no sólo se sientan bases para el inicio de un proceso democratizador, sino que también se empieza a perfilar un modelo de Estado y Gobierno que reconocía la decisión ciudadana como fuente de legitimidad y un enfoque de Estado hacia agendas sociales que enfrentará la reducción de rezagos para situar a Guatemala en contextos de mayor competitividad. A inicios de la década de los noventa se formula una visión gubernamental que estructura mediante una estrategia de planificación el modelo denominado, “Plan de Desarrollo Social 1992-2000”. La cual es puesta en ejecución plenamente en el período de Gobierno 1996-2000, incorporó compromisos derivados de los Acuerdos de Paz y sirvió de marco para finalizar el siglo XX. Aunque las dinámicas del desarrollo social fueron finalmente obviadas, quedaron los marcos y lineamientos para procesos posteriores. En esa etapa de Gobierno se introducen reformas caracterizadas por la transformación de la gestión pública, limitaciones fiscales y la creación de fondos sociales, por lo que se canalizaron recursos hacia la ampliación de coberturas y acceso de servicios públicos, principalmente en infraestructura vial, educación y salud. A partir de la firma del Acuerdo de Paz Firme y Duradera (29 de diciembre de 1996), tanto el discurso político gubernamental como las expresiones colectivas de la sociedad nacional, fueron cada vez más contundentes en demandas hacia la construcción de políticas de Estado basadas en los compromisos de paz. De esa primera época se reconocen esfuerzos importantes, como las instancias de diálogo y comisiones paritarias, que abrieron camino hacia la construcción de las políticas públicas hoy vigentes en Guatemala.

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Se debe destacar en esa etapa de Gobierno los espacios de búsqueda de consensos, como el Pacto Fiscal, que introdujo ejercicios democráticos amplios y participativos que no sólo favorecieron la virtuosidad de los acuerdos tomados, sino que también abonaron a la gobernabilidad democrática. Aunque lamentablemente los resultados del Pacto Fiscal no llegaron a implementarse en su integralidad, aún hoy se le reconoce por sus importantes aportes hacia el fortalecimiento de la política fiscal del país. Al final del siglo XX y principios del XXI se expresaron dos grandes características en la vida política y ciudadana de Guatemala: por un lado, la crisis de representación de los partidos políticos y, por otro, la necesidad de una visión de largo plazo para el Estado. En esa perspectiva, los partidos políticos, a partir del Foro Permanente de Partidos Políticos se impulsó a finales del año 2003 la primera propuesta colectiva de los secretarios generales de los partidos que derivó en la aprobación de la Agenda Nacional Compartida, en la que se recogen compromisos de Paz y se combinan con el nuevo marco del sistema económico global. Durante el 2005, desde el sector ciudadano, principalmente por iniciativa empresarial, se formula y se da conocer el Plan Visión de País, en el que se definen cuatro áreas prioritarias: Educación, Salud y Seguridad Alimentaria, Seguridad y Justicia Democrática y Desarrollo Rural. Se formularon por consenso y se buscaba la aprobación legislativa para ponerlas en marcha. Nunca se alcanzó el consenso, particularmente por una visión reduccionista del modelo de Estado y por no reflejar el sentido de nación que la circunstancia y el tiempo demandaba. A principios del siglo XXI hasta inicios del actual período de Gobierno (2008-2012) se resalta la profundización y definición de políticas públicas pasando de una actividad exclusiva de los funcionarios de Gobierno hacia el estudio de la academia y el debate con la sociedad organizada a nivel territorial y local. En esta etapa el Plan de Gobierno resalta el marco Plan-Presupuesto, que destaca la elaboración, decisión y ejecución de planes específicos con sentido estratégico hacia procesos estructurales de largo plazo. En ese sentido, las políticas nacionales tienen su interpretación en procesos territoriales, teniendo como paso obligado el acuerdo social. A ello se suma el proceso la estrategia Presidencial de “Gobernando con la Gente”, donde el proceso territorial se traduce en la planificación operativa de corto plazo y en la medición de impactos del Programa de Inversión Pública. Vale destacar que para el actual Gobierno, la continuidad del enfoque de planificación por políticas públicas mediante procesos participativos asegura la legitimidad ciudadana de las mismas, así como el tránsito hacia acciones concretas

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para alcanzar las metas y resultados de mediano y largo plazo. A ello se agrega una visión institucionalizada de la información pública que sienta las bases para transparentar las decisiones gubernamentales desde la asignación de recursos del Estado hasta el proceso de transacciones que permite verificar cumplimiento y apego a la ley. Este resultado adquiere la categoría de logro ciudadano que deberá someterse a procesos de perfección en el futuro hasta alcanzar los niveles de sometimiento de la decisión pública al escrutinio ciudadano. Se puede afirmar que hoy día no existe sector social y área territorial fuera de los marcos de la planificación gubernamental. La voluntad política ciudadana no solamente ha cooperado de manera directa en la formulación de su propia visión, sino que es el más cercano evaluador de la ejecución para juzgar desde todos los ámbitos del territorio nacional (urbano y rural) los avances reales y el compromiso del Gobierno para cumplir las garantías constitucionales del ejercicio del poder para alcanzar gradualmente la Nación que todos anhelamos en Guatemala.

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PARTE I

POLÍTICAS PÚBLICAS

Introducción La estructura de formulación de política que sugieren las teorías, la academia y la experiencia aplicada en Latinoamérica muestran de forma contundente que una política cumple su verdadera función cuando es capaz de ejecutarse. Sin sacrificar la complejidad del proceso de formulación y redacción, la SEGEPLAN entiende que la mejor política no es aquella que alcanza la perfección de diseño en su redacción, sino aquella que cumple tres requisitos básicos:

a. Comprensible para los ciudadanos y actores de Estado. b. Capaz de ser apropiada por la entidad pública responsable de su ejecución. c. Realizable y capaz de alcanzar metas y resultados en tiempo planificado.

La tarea de poner a disposición un marco de diseño de esta naturaleza busca homogenizar una estructura que permita canalizar de forma eficiente y eficaz la formulación de la misma para establecer sistemas de monitoreo y evaluar el desempeño en cuanto al cumplimiento de metas y prioridades de Gobierno. Esta tarea permitirá en breve plazo incorporar dentro del Sistema de Gestión de Políticas4, todo el conjunto de instrumentos formulados a nivel de las entidades públicas para establecer los niveles de avance e impacto gradual. El marco de acciones institucionales de la SEGEPLAN busca recuperar el rol de la planificación del Estado hacia procesos que permitan articular la Planificación como orientación de largo plazo, así como del presupuesto nacional de ingresos y egresos, que en los últimos 20 años se ha centrado en términos de gasto, por lo que llego el momento de dotarlo de la calidad que el Estado demanda hacia un desempeño y resultado medible y verificable en el largo plazo. Este instrumento metodológico para la formulación de política se encuentra en la línea y gradualidad de articular un marco de acciones de legitimidad institucional para recuperar una visión de Estado en un marco de Nación intercultural.

4 El sistema pondrá a disposición de los ciudadanos y ciudadanas el marco de políticas públicas vigentes; así mismo realizará evaluaciones periódicas que permitirán la producción de informes estratégicos de gerencia para la toma de decisiones de alto nivel de Gobierno e institucional.

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1. ¿Qué son las políticas públicas?

Las políticas públicas surgen a mediados de los años cincuenta en el Siglo pasado en los Estados Unidos de América, impulsadas por Harold Laswell5 (1956 y 1971), quien insistía sobre las orientación hacia las políticas relacionando las ciencias de política con las dinámicas de la democracia en clara alusión al Estado. Laswell proponía dotar de visiones de largo plazo al Estado, en su enfoque de “ciclo vital” buscando incidir en aquellos procesos que involucran la estructura institucional y los servicios públicos. Resaltaba que los recursos fueran asignados hacia la racionalidad de la demanda ciudadana y que estos fueran de calidad e impacto social y económico. El estudio de las políticas implica un conjunto de conocimientos interdisciplinarios que permiten la comprensión del Estado en su configuración más amplia; así como el estudio de las decisiones de Gobierno en su relación con el ciudadano y las dinámicas institucionales. De acuerdo a Gian Domenico Majone6 este conjunto de actividades de alta complejidad deriva en una serie de interpretaciones de la realidad y sobre la forma de actuar en escenarios temporales y sus impactos en todo el marco del Estado, en cuyo esfuerzo estriba la capacidad del gobernante de comprender las restricciones de la realidad y las viabilidades del contexto. El proceso de formulación, siguiendo la tendencia del ciclo básico7, plantea un enfoque lineal en la que resaltan cinco pasos: establecimiento de la agenda; definición de problemas; resultado o previsión; objetivos; y, selección de alternativa. La formulación de política hoy se en día responde a realidades nacionales de cada Estado, desde ese marco, Lozano (2005) define tres escenarios de formulación:

a. Las políticas como acciones de Gobierno, es decir, relacionadas a los énfasis y prioridades que se trasladan al andamiaje institucional de la administración pública con orientación operativa hacia el corto plazo en la temporalidad gubernamental.

Generalmente la formulación es una tarea de los tecnócratas y especialistas

quienes basados en la orientación de metas y prioridades construyen procesos que finalmente impactan en la institucionalidad pública.

5 Aguilar Villanueva, Luis. El estudio de las políticas públicas, Tomo I. Editorial Miguel Ángel Purrúa. México. Reimpresión 2003. 6 Majone. Giandomenico. Evidencia, argumentación y persuasión en la formulación de políticas. Fondo de Cultura Económica, México. Segunda reimpresión 2005. 7 En general el ciclo básico de las políticas sigue criterios lineales que se repiten desde Laswell, Baradash, Graglia, INDES-BID con el modelo interactivo e iterativo y otros.

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b. Como decisiones de autoridades públicas en el entramado institucional, se refiere a las acciones que las instituciones desarrollan de acuerdo a su marco legal de competencias. Es decir, a las instituciones públicas se les delega la rectoría de una competencia y deberá impulsarla hacia o en coordinación con todo el entramado interinstitucional que corresponda.

c. Como actividad de analistas, en las que se resalta el diseño por parte de

expertos quienes con el instrumental prospectivo y de diagnóstico técnico científico, hacen las interpretaciones de la realidad bajo diversas variables y proponen decisiones y acciones de Gobierno en el corto plazo y su impacto en el largo horizonte de tiempo en el Estado.

2. ¿Qué no son políticas públicas?

Como resultado de las expresiones públicas de diversos actores surgidos a partir de la década de los años noventa en el siglo pasado, cuando se demandaba mayor participación ciudadana en las decisiones públicas, y se extienden los llamados a fortalecer sistemas de transparencia gubernamental, es el momento en que de forma inusitada se reclaman políticas públicas en referencia a procesos de planificación de Estado de más largo plazo. En ese período se destacan las políticas públicas como instrumento idóneo para la dirección del Estado. Sin embargo, curiosamente el término ocupa la atención y se extiende su uso para denominar toda acción de la vida pública, denominando política pública cualquier actividad del Estado y más que ser una visión de largo plazo, se convierte en un concepto basado en acciones. Se crean confusiones que fueron repetidas por dirigentes sociales, políticos, y la academia misma. Hasta el día hoy la confusión en el uso del término se confunde con leyes, planes, programas, proyectos, funciones y competencias institucionales8. Se llegó a creer, inclusive, que los discursos de los altos funcionarios públicos sentaban precedente de política pública, cuando en realidad solamente exaltaban de forma retórica acciones institucionales de futuro, pero nunca para la formación de políticas.

3. Tipos de políticas.

El estudio de las políticas públicas distingue diferentes tipos que se estudian y formulan por los diversos Gobiernos. La literatura y la experiencia de los Gobiernos de Latinoamérica generalmente destacan políticas que pretenden alcanzar de forma más universal en el mayor grado de transformación y continuidad en el largo plazo.

8 Alonso Jiménez, Caryl. Ponencia. De la política a la gestión pública. VIII Encuentro de Políticas Sociales y Trabajo Social. Antigua Guatemala, 4 al 6 Mayo de 2009.

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Los tipos de política de mayor presencia en la literatura y experiencia de los Estados del continente latinoamericano son las siguientes:

ξ Política social. Constituye el conjunto de instrumentos que regulan y buscan de manera institucional el reparto de la riqueza en la sociedad, particularmente de los sectores en riesgo socio económico y en condiciones de vulnerabilidad.

ξ Política económica

Es el lineamiento de planificación que traza las orientaciones e instrumentos para comportamiento de las dinámicas que tienden a generar riqueza estable y sostenible entre los agentes económicos de un Estado.

ξ Política de defensa Es el instrumento que define las acciones institucionales de Estado para el resguardo de la soberanía nacional y las amenazas internacionales, quedando sujeto su despliegue al andamiaje constitucional y legal.

ξ Política ambiental y recursos naturales. Es el conjunto de acciones de Estado que determinan el comportamiento institucional hacia acciones que aseguren la armonía sostenible y estable del ambiente en condiciones de equilibrio socioeconómico y cultural.

ξ Política de comunicaciones, transporte e infraestructura. Define los instrumentos para el lineamiento institucional que dota de las capacidades necesarias, suficientes y de largo plazo para adecuar, fortalecer, actualizar y situar en condiciones de competitividad las redes viales, la infraestructura productiva y telecomunicaciones del Estado.

Los tipos de política definen el enfoque a seguir a partir de las dinámicas del Estado en el corto, mediano y largo plazo. Para su puesta en ejecución el marco legal dota a las diversas instituciones del Estado la rectoría de dichas acciones previendo la coordinación interinstitucional, el soporte financiero y la temporalidad de las mismas.

4. Enfoques de elaboración. Desde la perspectiva teórica existen dos modelos: a. Racional, impulsado por H. Simon (1947, 1960 y 1983) basado en tres acciones:

diagnóstico de problemas, definición de alternativas para enfrentar el problema y finalmente el análisis de la alternativa y su impacto real.

b. Incremental, impulsado por Charles Limdblom (1959, 1968 y 1979), se basa en el

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análisis de las debilidades el sistema racional y propone el ajuste de las debilidades llamadas procesos incrementales.

Para los efectos de la presente metodología, formular y gobernar por políticas es una decisión de Estado y Gobierno9. Aunque hoy en día se adoptan criterios adecuados a cada contexto de Estado, no existe un momento o formula ideal para elaborarla. De acuerdo a los modelos unitarios10 de Estado que predomina en Latinoamérica, en cada período gubernamental, como el caso de Guatemala con duración de 4 años se impulsa el “Programa de Gobierno”, que interpreta de forma precisa las metas y prioridades sometidas a escrutinio en la oferta electoral de campaña. Definir el marco temporal para elaborar políticas dependerá de los equipos de alta dirección de Gobierno. Por ello se intenta de forma general expresar criterios que buscan situar etapas ideales de las dinámicas socio político y económico que el momento demande. La audacia de gobernar por políticas presupone que al momento del ejercicio del poder se encuentre finalizado el Plan de Gobierno y sus diferentes políticas como actualmente ocurre en el período 2008-2012. 4.1 ¿Cuándo elaborar una política pública?

De acuerdo al marco legal de las entidades públicas existen mandatos específicos para el desarrollo de acciones institucionales que se elevan a la categoría de política pública en la que se asumen las rectorías respectivas de la misma; así como su sistema de asignación financiera11. Sin embargo, cuando el Programa de Gobierno resalta metas y prioridades que deberán ser visibles a lo largo del período de 4 años, se pueden impulsar acciones de política para fortalecer el marco institucional de acuerdo a sus competencias, así como la asignación financiera necesaria, de forma que las Metas y Prioridades de Gobierno se programen financieramente para su cumplimiento.

4.2 ¿En qué contextos se forma la política?

Las políticas públicas son instrumentos de gestión del Estado, por lo que toda visión de largo plazo prevista en los mandatos legales en las entidades públicas deberá formularse en conjunto con los actores y beneficiarios vinculados a la misma. Ello otorga amplio respaldo y legitimidad ciudadana y

9 Lapuente, Osvaldo. La importancia de gobernar por políticas. Experiencias de políticas públicas. Guatemala, 2008. 10 Se denomina unitario a los Estados presidencialistas. 11 SEGEPLAN para finales de octubre del 2009 pondrá en marcha el proceso de actualización y elaboración de políticas públicas en aquellas entidades con mandato legal.

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amplía los márgenes de confianza y credibilidad en el rol institucional de las entidades públicas.

4.3 ¿Quiénes participan en la formulación de política?

Los equipos de expertos institucionales, los ciudadanos organizados mediante convocatorias institucionales, especialistas de las entidades públicas y los centros de estudio e investigación social y académica.

5. Actores.

Los actores en la formación de política deberá orientarse a partir del proceso de perfección de la democracia que busca el mayor respaldo ciudadano, institucional y de expertos para el consenso y el acuerdo, quienes doten de la calidad y desempeño, así como de la legitimidad suficiente para que la política pública responda a las aspiraciones ciudadanas y del Estado mismo.

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PARTE II

ORIENTACIÓN METODOLÓGICA PARA LA ESTRUCTURA DE FORMULACIÓN DE POLÍTICAS

(Estructura sugerida para la redacción de políticas)

¿Porqué un marco de orientaciones para formular políticas? Formular políticas públicas no es ni debe concebirse como un acto deliberado de actores independientes e intereses particulares; sino, la manifestación del entramado legal que llama a ordenar en el tiempo una serie de acciones basadas en decisiones políticas para el largo plazo. Se busca un modelo que tienda en lo posible a la comprensión ciudadana los documentos y principalmente los acuerdos y consensos que afectaran al conjunto de los ciudadanos. La expectativa ciudadana tendrá mayor legitimidad cuando esta se encuentra mejor traducida a la comprensión y entendimiento. Solo así la aspiración de los ciudadanos tendrá mayor sentido y contenido en el Estado. Por ello, el capítulo II propone una estructura de diseño que no sacrifica las particularidades esenciales de los sujetos de planificación del Estado, sino que busca ordenar un marco entendible y comprensible para su puesta en ejecución y para la apropiación ciudadana. Los actores y sujetos de la redacción de políticas podrán abonar esfuerzos para clarificar capítulos y extender de forma comprensible el marco y eventualmente elevar a su mayor resultado final los instrumentos de política que son: comprensión y apropiación ciudadana. Lograr el propósito es tarea de las entidades públicas, de los gestores institucionales, funcionarios de Gobierno, expertos académicos y especialistas en políticas públicas, ello redundará en aumentar la calidad de los documentos, pero sobre todo, un ejercicio gradual que conduzca cada vez a demandar visiones de largo plazo que brinden continuidad para recuperar la confianza y la credibilidad del ciudadano común que espera del Estado, el Gobierno y las entidades públicas , respuestas oportunas a la política fiscal que retrata la democracia guatemalteca en la Constitución Política de la República de Guatemala.

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INTRODUCCIÓN Este primer capítulo destaca los siguientes aspectos que serán fundamentales para su comprensión:

a. Proceso de elaboración en que se resalta los actores, tiempos y metodología seguidos.

b. Destaca el lineamiento en el que se centra la política. c. Hace alusión al marco legal que la respalda. d. Revela el antecedente y evidencia el nuevo contexto. e. Establece la nueva institucionalidad. f. Define de forma precisa las metas y los resultados.

Se recomienda que la extensión de la misma sea de una a dos paginas, escritas de forma clara y explícita, evitando explicaciones innecesarias que serán ampliamente abordadas en el texto. Es recomendable resaltar en esta parte los antecedentes y las dinámicas sociales (actores, instancias y duración del proceso), así como la metodología seguida durante la formulación de la misma. 1. Marco y contexto actual de la política. Este capítulo se recomienda sea abordado en dos subtemas:

1.1 Contexto internacional. Generalmente se espera situar el contexto socio económico internacional que permita comprender la realidad de los factores externos que condicionan eventualmente el proceso de las políticas actuales. Se recomienda no obviar el subtema dado que las explicaciones de contexto y las acciones propuestas de la política se explicarían por la realidad descrita.

1.2 Contexto socio económico nacional.

Las variables nacionales de actualidad permiten establecer un patrón de comportamiento de los factores y su dinamismo en el contexto nacional. Este análisis permitirá establecer la realidad nacional y las visiones previsibles para el corto, mediano y largo plazo.

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2. Diagnóstico del sector. El capitulo deberá dedicarse a revelar las condiciones de la realidad del sector y presentar todas aquellas variables actualizadas que sean posibles. Este estudio deberá abordar de forma precisa los factores que condicionan, alteran, amplían y mejoran procesos. Se evitará lo más posible los juicios de expertos o juicios institucionales que puedan contaminar o parcializar datos, escenarios o contextos. El diagnóstico será una tarea de expertos o estudios suministrados por entidades especializadas en el sector. Los datos, registros y aspectos estadísticos deberán respaldarse con las fuentes bibliográficas oficiales, de preferencia. 3. Marco legal e institucional El capitulo estará referido al marco legal que respalda el diseño de política o bien rectorías de naturaleza política. Actualmente el marco legal institucional a partir de la Constitución Política de la República de Guatemala, otorga rectorías de política a entidades públicas, existen decretos vigentes que otorgan competencias de política y existen marcos legales que señalan la formulación de políticas, todo dentro del entramado institucional público. Deberá hacerse mención de todos aquellos aspectos Constitucionales, legales y normativas que respaldan o demandan las acciones de formulación de política. Es importante tener en cuenta que toda acción de la administración pública parte del principio de legalidad, en le que destaca que las entidades hacen lo que la ley delega y define. 4. Objetivos Los objetivos definen el alcance global de lo que se desea alcanzar finalmente con la ejecución de la política. Su redacción permitirá valorar la dimensión de resultados a alcanzar en el tiempo. Siguiendo los criterios de planificación institucional y la experiencia en la gestión pública, se recomienda formular objetivos generales y objetivos específicos.

a. Objetivos generales. Deberá redactarse con sentido de desarrollo, orientados a fortalecer el escenario final del sector hacia el Estado.

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b. Objetivo específico. Se recomienda redactarlos de forma que defina acciones concretas de la política que aborda. Se deberá evitar aquella redacción referida a propósitos y fines, dado que ello confunde y hace incomprensible el alcance real de la política.

5. Principios Los principios de la política revelan aquellos grandes marcos que sostienen la filosofía de actuación de la política y las entidades responsables de ponerlas en ejecución. Será inobjetable que los principios tengan coherencia en dos grandes vertientes:

a. Con la política general de Gobierno. b. Con la especificidad que aborda y compete a la política.

Se considera que los principios deberán acudir a las visiones superiores y extraordinarias de la sociedad, particularmente sostenida desde los valores que define la Constitución Política de la República de Guatemala como referente estratégico que soporta el pensamiento fundamental de principios. Por otro lado será recomendable acudir a aquellas aspiraciones y convicciones de alto significado histórico, social y político, como la democracia; convicciones humanas como la solidaridad y virtudes institucionales como la transparencia y el total respeto y fortalecimiento al Estado de derecho. Se buscará que la política sea contundente hacia el ideal institucional para el cumplimiento y alcance de los objetivos que originan la política. 6. Marco y dimensión de la política Este capítulo deberá referirse al ámbito legal, territorial y competencial que le corresponde al alcance de la política. Aunque las visiones de política tienen alcances universales para el Estado, deberá establecerse criterios métricos verificables e identificables de los espacios y escenarios de ejecución. Deberá identificar claramente aquellas necesarias coordinaciones interinstitucionales que eviten colisiones competenciales. Ello no solamente permitirá criterios complementarios sino que abrirá nuevos escenarios de actuación conjunta con otras entidades públicas. 7. Líneas y estrategias de acción: El capitulo estará orientado a definir las áreas prioritarias de la política. Es en este punto donde se concreta el marco de política y establece los escenarios, los actores, los tiempos, resultados y los costos.

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La experiencia en formulación de política en los últimos años ha demostrado que en la medida que se obvia este capitulo se invisibiliza la acción concreta y aún y cuando existe el instrumento no existe mecanismos para ejecutarla. Los diferentes actores deberán estar conscientes que en la medida que se no concrete un esfuerzo de esta naturaleza no se habrá logrado absolutamente nada en el marco de políticas. Las partes y actores involucrados deberán asumir un marco de decisiones que involucra la plena capacidad de transformar, ampliar o mejorar la situación que origina el diseño de la política. 7.1 Área de intervención de la política

Esta referido a identificar los temas socio económicos que pretende abordar o atender la política. Estas precisiones son fundamentales en planificación y programación institucional. Hoy en día, como resultado de las confusiones sobre el uso del término Política Pública, se extendió un amplio interés por formular iniciativas que se denominaron bajo ese nombre. El resultado fueron colisiones operativas, institucionales y lo más grave, la duplicidad de recursos financieros del Estado.

7.2 Diagnóstico del área.

Durante el proceso de formulación de la política deberá preverse el diseño de un diagnóstico objetivo y preciso del área de intervención de la política. El diagnóstico es una labor de expertos y se podrá realizar mediante la coordinación con entidades especializadas, dado que permitirá establecer comportamientos y acciones realizadas en el pasado o acciones que se encuentren en marcha, sus debilidades y riesgos presentes y futuros. Los estudios y evaluaciones deberán de confrontarse con la realidad nacional a manera de establecer los efectos que están contribuyendo para mantener la situación que revela el estudio. El diagnóstico deberá ser conocido y apropiado por los actores que participan en la formulación de la política.

7.3 Líneas de acción operativa.

Construir las líneas de acción operativa de la política es un proceso que combina esfuerzos técnicos y políticos de consenso. Identificar, definir y decidir sobre las dinámicas de acción implicará la revisión, dimensionamiento y evaluación de objetivos, diagnóstico, instituciones responsables, metas y temporalidad.

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Hacerlo supone, no solo el conocimiento del entramado institucional de la administración pública, sino la forma como se refleja el proceso de construcción de la política con los sectores políticos representados en el Gobierno y el Legislativo, quienes finalmente asumirán la decisión y puesta en marcha de las decisiones concertadas entre los diferentes actores.

7.4 Objetivo por línea de acción. Cada línea de acción identificada será considerada como prioritaria dentro de la política y demandará la redacción de un objetivo y la construcción de un escenario de realización en el que se incluyan diagnósticos específicos, metas y resultados. En las decisiones de construcción de política se podrá optar por un modelo de diseño de carácter general o bien un modelo de diseño que identifique acciones específicas.

7.5 Temporalidad Toda acción de Estado de la naturaleza de las políticas públicas demanda un límite temporal que permita identificar una ruta de transito en el tiempo. Con ello se podrán construir instrumentos de evaluación como el monitoreo y el seguimiento. Así mismo, genera confianza y credibilidad ciudadana al definir puntos que servirán de referente para medir avances y clarificar su finalización. Uno de las grandes ausencias del Estado es que, en la medida que transcurre el tiempo de los Gobiernos se suman políticas en los que se desconoce su temporalidad. No tienen definidos los límites y finalmente terminan agotándose en el tiempo o bien desconociéndose motivos para su finalización. Las mayores críticas ciudadanas al modelo de políticas es su indefinición en el tiempo. No solamente crea dudas y muchas veces no tiene el respaldo de sectores dinámicos de la economía para su financiamiento.

7.6 Metas

Las metas en la formulación de política pública no deberán confundirse con la redacción de objetivos. Se tiende a utilizar lenguaje excesivamente retórico para designar las metas, creando enormes conflictos para los tecnócratas quienes deben formular instrumentos de planificación. Los sectores y actores responsables del diseño de políticas deberán no solamente de cuidar de forma objetiva y verificable la redacción de metas, sino que las mismas deberán responder, por lo menos, a los

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criterios convencionales de planificación y programación institucional. Los principales criterios convencionales son los siguientes:

a. Identificar de forma precisa la cantidad de resultados. b. Definir los aspectos que transforma de manera objetiva, verificable y medible. c. Clarificar los tiempos que se obtienen resultados cualitativos y cuantitativos.

7.7 Instituciones responsables y sistema de coordinación.

Durante el proceso de formulación de las acciones se deberán identificar todas las entidades involucradas directa e indirectamente. Este proceso generalmente se hace sobre la base de aquellas actividades que son competencia delegada por los marcos legales en el entramado institucional del Estado.

El sistema de coordinación es el órgano y la acción insoslayable de un proceso de formulación de política. La experiencia ha demostrado que en la medida que aumenta el diseño de políticas en esa medida se abandonan procesos o iniciativas de política por ausencia de órganos o instancias de coordinación identificadas directamente por la política. Será recomendable evitar generar políticas que nazcan inactivas a causa de los anclajes institucionales.

7.8 Resultados/ impactos

El proceso de formulación de política, si bien responde a las decisiones de colectividades, siempre o casi siempre responde a resultados previstos o imaginados en el largo plazo. Será necesario que el proceso de resultados sea un espacio de expertos en el que, mediante la combinación de viabilidad política, cobertura, tiempo, objetivos y metas, se estime el tamaño de los resultados e impactos reales de la ejecución de la política.

7.9 Presupuesto

Las estimaciones presupuestales en una política generalmente son aspectos de carácter administrativo y se relegan a etapas de planificación y la programación de acciones. Se ha considerado oportuno tener en cuenta elaborar estimaciones financieras particularmente por dar certeza a procesos de negociación entre los diferentes actores y beneficiarios. Aún y cuando la estimación de recursos dentro del diseño de presupuesto de política no asegura el financiamiento necesario para ejecutarla, si permite contar con la primera

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aproximación de volúmenes financieros. Por ello será recomendable definir la temporalidad, la cobertura y las metas, buscando que las tres variables fundamentales permitan mayor certeza de los recursos que serán necesarios en las siguientes etapas. Esta actividad permite y apoya los esfuerzos de negociación entre los diferentes actores para incorporar dentro de la agenda de Gobierno la política propuesta.

8. Gestión de política. Es importante definir la o las entidades responsables de asumir la rectoría institucional de la política y las entidades responsables de poner en marcha las acciones previstas en el marco político. Para los efectos de gestión se tendrá en cuenta no solamente el marco general de actividades, sino la estrategia de implementación de la política, es decir, todos aquellos mecanismos necesarios que deberán tenerse en cuenta para su implementación. Se recomienda tener en cuenta lo siguiente:

8.1 Nivel de institucionalidad. Se entiende para efectos de las presentes Orientaciones Metodológicas que toda acción, programa o proyecto derivado de una política y puesta en ejecución debe contar con su respectiva entidad responsable. Todos procesos programados en la política, así como sus acciones a desarrollar deberán identificar su correspondiente entidad responsable. El nivel de institucionalidad de una política es un indicador de calidad por lo que no se podrá obviar en el diseño. 8.2 Modalidad de ejecución de la política:

a. Rectoría, definiendo marcos generales de actuación institucional.

Define la dependencia específica y la modalidad de ejecución siguiendo los criterios de programación presupuestal de acuerdo a los años de vigencia de la política.

b. Ejecución institucional que define temporalidades. El literal será fundamental dado que forma parte de los

indicadores de calidad. La política deberá tener la capacidad de definir la vigencia en el tiempo de la política, y en la que deberá explicarse que aspectos se deberán tener en cuenta para dar por alcanzado los resultados,

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8.3 Ámbito competenciales y su coordinación nacional y territorial. Actualmente SEGEPLAN impulsa el Sistema de Planificación Territorial, orientado a identificar desde los actores sociales y gubernamentales los planes de desarrollo departamental que estarán articulados a los sistemas de programación y asignación financiera. La política a formular deberá contemplar marcos de coordinación interinstitucional en los que se establezca la coherencia con los sistemas de ejecución en esos niveles.

8.4 Cobertura, metas y resultados e impactos. La cobertura corresponde al espacio geográfico, por lo que deberá establecerse con claridad si la política es de ámbito nacional o estará dedicada a un espacio geográfico en particular. Las metas que son el instrumento de medición por excelencia en evaluaciones deberán redactarse de forma cualitativa y cuantitativa; finalmente y los resultados estarán basados en impactos reales, se recomienda definir impactos medibles y verificables objetivamente.

8.5 Presupuesto. El presupuesto es el instrumento de alta importancia en la política. Define los grandes marcos de inversión y establece los criterios de carácter institucional que deberán tenerse en cuenta. Por otro lado, permite la proyección de compromisos de Estado y gobierno dado que perfila en el tiempo la demanda de recursos financieros que deberán preverse. Los responsables de formular la política deberán asumir como indicador de calidad el incorporar el presupuesto, el que podrá elaborarse de forma general durante el horizonte de ejecución de la política.

9. Seguimiento, monitoreo y evaluación. Las políticas públicas como instrumentos de ejecución de las responsabilidades del Estado, se encuentran sometidas a la conducción y dirección técnica y administrativa y finalmente están sometidas al escrutinio ciudadano para establecer su validez y resultado real. En ese sentido es necesario adoptar criterios técnicos de alta dirección en la gestión pública para los siguientes aspectos:

9.1 Seguimiento. Consiste en adopción de un criterio para establecer los avances de la política en el tiempo, el espacio y los recursos. Los expertos deberán definir instrumentos lo suficientemente adaptables a la ejecución institucional. Quedará establecido el sistema y la forma de presentar dicha información a la ciudadanía.

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9.2 Monitoreo. El monitoreo consiste en sistematizar la relación de avance-resultado mediante criterios que permitan conocer los efectos inmediatos del proceso de ejecución de la política. El monitoreo es una herramienta potente que permite visualizar en tiempo real avances cuantitativos y cualitativos. Su importancia como herramienta de información a los sectores sociales e involucrados genera confianza y credibilidad, por lo que el sistema deberá producir información para los niveles de decisión de Gobierno y para los sectores organizados directamente involucrados en el proceso. El monitoreo se inscribe dentro de los marcos actuales de acceso a la información que establece la Ley, por lo que deberá crearse accesos electrónicos que permitan la mayor y mejor disposición de información pública. 9.3 Evaluación. La evaluación es un instrumento que deberá diseñarse bajo criterios convencionales de medición avances y resultados o bien podrán aplicarse criterios multivariados en los que se puedan establecer líneas base para medir procesos verificables de cambio y condiciones graduales de avance. Se recomienda que las evaluaciones, de acuerdo al grado de profundad tengan efecto en dos direcciones:

a. Entidad responsable de ejecutar la política.

Este criterio buscar medir la capacidad institucional para asumir la conducción de la política. En ello se tendrá en cuenta la estructura administrativa y técnica y la plataforma de funcionamiento en los niveles territoriales.

b. Resultados de avance e impacto En general se pretende valorar la puesta en marcha de la política, sin embargo, se pretende establecer mediante este criterio de evaluación la capacidad institucional de modificar realidades de acuerdo a los objetivos de la política.

c. Espacio de participación y legitimidad ciudadana.

Este criterio buscará establecer no solamente el nivel de participación en la toma de decisiones para la ejecución de la política, sino el respaldo ciudadano al proceso de implementación.

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e. Nivel y calidad de gobernabilidad En aquellos casos donde la política responde a conflictos de carácter social, la política implementada deberá abordar o mostrar avances graduales en la solución de aquellos aspectos que originaron la respuesta de Estado.

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