orientaciones generales para la adecuada … · la ley general de los derechos de niñas, niños y...

La Ley General de los Derechos

De Niñas, Niños y Adolescentes

| 1

Orientaciones generales para la adecuada implementación de

la Ley General de los Derechos de Niñas, Niños y

Adolescentes en relación con los apartados relativos al

derecho a vivir en familia, formas alternativas de cuidado,

adopción y Centros de Asistencia Social

El presente documento identifica algunas de las principales implicaciones de la Ley General

de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes (LGDNNA) en relación con los artículos u

apartados relativos al derecho a vivir en familia, a las formas alternativas de cuidado (tales

como el acogimiento por familia extensa o por familia sustituta), a la adopción y a los

centros de asistencia social, así como a algunas disposiciones adicionales pertinentes.

A partir del análisis de estas implicaciones se proponen una serie de acciones, medidas,

políticas y modificaciones legislativas, con la finalidad de orientar a las autoridades de la

Federación, de las entidades federativas, de los municipios, de las demarcaciones

territoriales del Distrito Federal, así como a los propios Centros de Asistencia y

organizaciones de la sociedad civil, para la adecuada implementación de la LGDNNA en

estos rubros.

Las orientaciones y medidas sugeridas se basan en los principios y disposiciones de los

instrumentos internacionales que rigen en la materia que se señalan a continuación y en la

legislación nacional aplicable.

Marco internacional pertinente:

Convención sobre los Derechos del Niño1 (en particular: Preámbulo, Artículos 5, 9, 18, 20, 21) - CDN

Directrices sobre las modalidades alternativas de cuidado de los niños2 - Directrices Convenio de La Haya de 29 de mayo de 1993 relativo a la Protección del Niño y a

la Cooperación en Materia de Adopción Internacional3 – CLH-1993 Convenio de La Haya de 25 de octubre de 1980 sobre los Aspectos Civiles de la

Sustracción Internacional de Menores4 – CLH-1996

1 Convención sobre los Derechos del Niño, Resolución de la Asamblea General de la ONU 44/25 de 20 de noviembre de 1989, http://www.ohchr.org/SP/ProfessionalInterest/Pages/CRC.aspx. 2 Directrices sobre las modalidades alternativas de cuidado de los ninos, Resolución de la Asamblea General de la ONU 64/142 de 24 de febrero de 2010, http://www.unicef.org/spanish/protection/files/alternative_care_Guidelines-Spanish.pdf. 3 Convenio relativo a la Protección del Niño y a la Cooperación en materia de Adopción Internacional, Conferencia de La Haya de Derecho Internacional Privado, 29 de mayo de 1993, http://www.hcch.net/index_es.php?act=conventions.text&cid=69. 4 Convenio sobre los Aspectos Civiles de la Sustracción Internacional de Menores, Conferencia de La Haya de Derecho Internacional Privado, 25 de octubre de 1980, http://www.hcch.net/index_es.php?act=conventions.text&cid=24.



| 2

I.

Título Segundo – De los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes

Capítulo Cuarto - Del Derecho a vivir en familia

1. Desarrollo e implementación de programas y servicios de apoyo a las familias y el

fortalecimiento del cuidado parental: Las autoridades tanto locales, como estatales y

federales, deberán desarrollar e implementar programas de apoyo a las familias y de

fortalecimiento del cuidado parental con vistas a prevenir la posible separación familiar y el

acogimiento alternativo de niños cuando no sea realmente necesario (Directrices, párr. 3,

9, 32 – 52).

(a) Acciones y medidas: Para ello, es necesario conocer en primer lugar las

principales causas de separación familiar y de abandono, así como datos cualitativos y

cuantitativos sobre la situación de los niños y las familias afectadas. Se debería llevar a

cabo un diagnóstico de esta situación, a nivel local y estatal, para luego también alimentar

un diagnóstico en la materia a nivel nacional. Es posible que las posibles causas de

separación familiar y abandono sean diferentes de una región a otra, por lo que orientarán

las medidas más urgentes y oportunas en cada municipio, demarcación territorial del Distrito

Federal, entidad federativa o a nivel federal (por ejemplo, la migración, las situaciones

socio-económicas precarias, la violencia, las adicciones, etc.). Con ello, las autoridades, en

particular las estatales y municipales, deberán implementar programas que atiendan a las

causas más comunes y urgentes en su jurisdicción. Es posible que algunos programas del

ámbito nacional sean oportunos en todo el país, pero es esencial que las autoridades

estatales y locales desarrollen también programas y servicios que atiendan directamente

causas muy comunes y más específicas en su jurisdicción.

(b) Políticas públicas: Es importante que estos programas y servicios tengan una

visión a largo plazo y de prevención de la separación, y que no únicamente tengan un

enfoque asistencialista de emergencia o intervengan en situaciones de crisis. Para ello,

deben acompañarse y deben existir políticas públicas con enfoque en el fortalecimiento

familiar mediante acciones y medidas multidisciplinarias en este sentido. Es clave que

dichas políticas se basen en el diagnóstico anteriormente mencionado y que incluyan las

principales acciones que se tomarían a corto, mediano y largo plazo en el

municipio/demarcación territorial/entidad federativa/Federación.

(c) Posibles modificaciones legislativas: Puede ser necesario que las

legislaciones locales fortalezcan las disposiciones legislativas relativas a los programas y

servicios del ámbito social, que se destinen los recursos presupuestarios para su

implementación y que quede plasmado en la legislación que la falta de recursos

económicos o materiales de las familias no puede ser la única causa de separación familiar,

y que esta únicamente podrá ser decidida por las autoridades administrativas y judiciales si

se ha comprobado que todos estos programas y servicios no han sido exitosos en tratar la

problemática familiar.



| 3

2. Procedimientos administrativos y judiciales para determinar la separación familiar

(temporal o permanente): Únicamente cuando mediante los programas y servicios

mencionados anteriormente no se haya podido atender satisfactoriamente la(s)

problemática(s) de las familia(s), y ya no sea en el interés superior del niño permanecer con

su familia de origen, debe proceder la separación (temporal o permanente) (Directrices,

párr. 39 – 38).

(a) Acciones y medidas: En estos casos, debe existir procedimientos

administrativos y judiciales pertinentes y un ruta de actuación armonizada entre las

responsabilidades, acciones y medidas que deban tomar las distintas autoridades para

garantizar que el niño sea protegido mediante medidas adecuadas a la situación.

Desarrollar a nivel local y estatal el procedimiento (con insumos de las autoridades

administrativas y judiciales) para la notificación de las autoridades competentes de la

situación del niño y de su familia, para determinar las medidas de protección y de

acogimiento alternativo (con la familia ampliada, una familia sustituta, en acogimiento

residencial), para contar con la validación judicial de las medidas garantizando así certeza

jurídica a la situación del niño, para determinar el posible y la pertinencia del contacto con

la familia de origen y para marcar los plazos de revisión de la situación del niño y de la

medida de protección. En particular, estos procedimientos de notificación y actuación deben

contribuir a determinar, en un plazo razonable, la situación familiar y jurídica de cada niño,

niña o adolescente.

(b) Políticas públicas: Este procedimiento se enmarca en las políticas de actuación

en caso de violaciones de los derechos de niños, niñas y adolescentes, así como de

prevención de la separación familiar (véase el apartado anterior I.1.).

(c) Posibles modificaciones legislativas: Es importante que los procedimientos

administrativos y judiciales que determinen la posible separación de un niño de su familia

sean conformes a las disposiciones legislativas en materia de patria potestad, guarda y

custodia, tutela, etc. y que estas disposiciones sean revisadas, si fuera necesario, para

garantizar que todos los niños separados de sus familias, de forma temporal o permanente,

cuenten con medidas administrativas y judiciales determinadas de acuerdo con los

procesos formales establecidos para este efecto. Esto permite que la situación de cualquier

niño en riesgo sea notificada, atendida por las autoridades administrativas y judiciales

competentes, y que se le pueda dar el seguimiento oportuno con plazos razonables.

Finalmente, esto permite dar certeza al proceso de protección del niño, y garantizar que la

familia también pueda beneficiarse de un apoyo oportuno con vistas a una posible

reintegración del niño al núcleo familiar.

3. Garantizar el contacto del niño con la familia de origen, siempre que sea posible y

en el interés superior del niño: Cuando la separación familiar no se ha podido evitar, las

autoridades locales y estatales competentes, en el marco de los procedimientos

mencionados en el apartado anterior (I.2.), deben determinar la pertinencia de que el niño,

niña o adolescente siga en contacto con su familia de origen, en particular con miras a su

posible reintegración familiar una vez que se hayan superado las dificultades que resultaron



| 4

en la separación. El contacto con la familia de origen debería ser facilitado y puede llevarse

a cabo mediante distintas modalidades (telefónico, visitas supervisadas, regreso al hogar

familiar el fin de semana, etc.). Dicho contacto no se limita a sus padres biológicos, sino

que también debe facilitarse el contacto con los hermanos, abuelos u otras personas

significativas en la vida del niño, niña o adolescente.

(a) Acciones y medidas: Para facilitar el contacto con la familia de origen, y siempre

que este se considere oportuno y en el interés superior del niño, es importante que el

acogimiento alternativo del niño (en la familia ampliada, en familia sustituta o en

acogimiento residencial) se lleve a cabo lo más cercano posible al lugar de origen del niño

(Directrices, párr. 11). Así, al momento de determinar la ubicación del niño en acogimiento

alternativo, las autoridades deben de considerar qué opciones y oportunidades habría de

mantener al niño cercano a su familia (en su comunidad, municipio o entidad federativa).

Asimismo, las autoridades deberían de ofrecer las facilidades disponibles para que el niño

y su familia de origen puedan seguir en contacto: transporte del niño y/o de la familia, apoyo

con contacto telefónico a través de la familia sustituta o del centro de asistencia social en

el que se encuentre el niño, etc.), así como con posibles hermanos que no se encuentren

en la misma modalidad de acogimiento alternativo. Puede ser necesario que se

implementen medidas – progresivamente – con vistas a la reintegración del niño a su

familia, a lo que se debe dar prioridad y acompañamiento (supervisión de las visitas,

incrementar los períodos en los que el niño regresa a su hogar familiar de visita, etc.)

(b) Políticas públicas: El apoyo al contacto entre el niño y su familia de origen es

un componente esencial de una política de apoyo a la familia, puesto que el objetivo ideal

en estas situaciones es que el niño pueda reintegrarse a su familia después de que se

hayan tratado y resuelto los problemas que resultaron en la separación familiar. Por lo

mismo, este punto se vincula con cualquier política local, estatal o federal en materia de

fortalecimiento familiar.

(c) Posibles modificaciones legislativas: Cabe incluir en los procedimientos

administrativos y en las orientaciones judiciales en materia familiar la determinación de un

acogimiento familiar cercano al lugar de origen con el fin de facilitar el contacto, así como

las medidas de apoyo y acompañamiento del mismo.

4. Desarrollo e implementación de una gama de opciones de acogimiento alternativo:

Es muy positivo que la LGDNNA haya establecido las distintas opciones de acogimiento

familiar que podrán estar disponibles al momento de determinar la opción que mejor le

convenga a un niño separado de su familia, y que, además, deja claro la importancia de dar

prioridad a las opciones de tipo familiar ante el acogimiento residencial (Directrices, párr.

11 – 23).

Acogimiento por la familia extensa: Si bien se trata de la modalidad de acogimiento alternativo más implementada (aunque en muchos casos de manera informal), es importante que se inscriba en la gama de opciones de acogimiento con



| 5

las garantías necesarias para asegurar la protección del niño, niña o adolescente (Directrices, párr. 18, 56, 76-79). (a) Acciones y medidas: Al momento de evaluar y determinar el acogimiento del

niño, niña o adolescente por sus familiares, dispuestos a hacerlo temporal o permanentemente, es importante llevar a cabo una evaluación de la situación de la familia extensa o ampliada, para detectar posibles oportunidades y riesgos (incapacidad física o mental, necesidad de apoyo económico, antecedentes de violencia…) y para responder a los mismos con el fin de garantizar un acogimiento de conformidad con los derechos del niño, niña o adolescente. Debería instaurarse un sistema de notificación de este tipo de acogimiento, con el fin de poder dar seguimiento a la situación del niño, niña o adolescente, y a la vez brindar apoyo y acceso a servicios a los familiares que lo tengan bajo su cuidado. Esto permite conocer la ubicación del niño, niña y adolescente, brindar cierta certeza a su situación familiar y jurídica, y acompañarla para que ocurra de la mejor manera posible.

(b) Políticas públicas: Este tipo de acogimiento alternativo permite garantizarle al niño un acogimiento de tipo familiar, además con personas conocidas por el mismo, con el mismo origen, lengua, cultura, etc. Así, debería fomentarse como una posible opción de acogimiento en la política pública local, estatal y federal en la materia, a la vez que se establezcan las garantías necesarias para ello.

(c) Posibles modificaciones legislativas: La legislación local debería incluir las disposiciones necesarias para establecer un procedimiento de notificación y de acompañamiento de este tipo de acogimiento, con el fin de poder dar seguimiento a la situación del niño, niña o adolescente, y a la vez brindar apoyo y acceso a servicios a los familiares que lo tienen bajo su cuidado. Además, un procedimiento de este tipo permitiría garantizar la estabilidad emocional y jurídica del niño en este entorno, y evitar la necesidad de un cambio posterior de acogimiento.

Acogimiento en familia sustituta: La inclusión en la ley de esta modalidad de acogimiento alternativo temporal es positiva puesto que brinda un entorno de tipo familiar y temporal cuando el niño no puede permanecer con su familia por un tiempo. Es un avance en el proceso hacia la desinstitucionalización de los niños, niñas y adolescentes en acogimiento residencial (Directrices, párr. 118 – 122). (a) Acciones y medidas: Deberá desarrollarse un instrumento administrativo que

incluya los requisitos mínimos para conformarse como familia sustituta: proceso de reclutamiento, solicitud, evaluación, capacitación, certificación, supervisión, apoyo (económico y social) y terminación de esta forma de acogimiento. Además, es importante contar con un registro local actualizado, para poder identificar inmediatamente a las familias disponibles, capacitadas y autorizadas para acoger a un niño en necesidad de tal forma de acogimiento. Además, cabe distinguir el perfil de niños que cada familia pueda acoger (grupo de hermanos, niños con necesidades especiales, niños mayores, etc.). Puesto que esta forma de acogimiento es temporal, es importante precisar los plazos durante los cuales los niños puedan permanecer con la familia (de emergencia, de corto plazo, plazo máximo, pre-adoptivo en espera de asignación (véase distinción con el siguiente concepto), etc.).



| 6

(b) Políticas públicas: Este tipo de acogimiento alternativo permite garantizarle al niño un acogimiento de tipo familiar, de forma temporal. Así, debería fomentarse como parte de una política pública para la protección y el acogimiento alternativo de niños separados o privados del cuidado parental, a la vez que se establezcan las garantías necesarias para ello

(c) Posibles modificaciones legislativas: Las legislaciones locales deben incluir esta forma de acogimiento temporal de tipo familiar, con el fin de guiar el proceso de desinstitucionalización de los niños, niñas y adolescentes y para dar apertura a la creación de este tipo de programas a nivel estatal y municipal.

Acogimiento pre-adoptivo: Esta forma de acogimiento se da en el marco del proceso de adopción, como lo estipula el art. 26.III., así que ya no se trata de una medida temporal de acogimiento de tipo familiar. Es importante que los procedimientos administrativos en materia de adopción a nivel local tomen en cuenta que las buenas prácticas en esta materia es que dicha convivencia tenga lugar a raíz de una asignación (véase el apartado I.5. a continuación) y con una familia ya certificada como una familia adoptiva idónea. Este período de acogimiento y convivencia debería llevarse a cabo con el fin de confirmar la decisión de asignación. (a) Acciones y medidas: Ante la posible confusión que plantea esta figura y

modalidad de acogimiento, es clave que tanto los procedimientos locales de adopción, como la legislación aplicable en la materia, incluyan las disposiciones y medidas que permitan brindar estabilidad jurídica y emocional al niño, niña o adolescente en el proceso de adopción.

(b) Políticas públicas: Las políticas locales y nacionales en materia de adopción que se desarrollarán a raíz de estas disposiciones de la LGDNNA deberán garantizar siempre que el enfoque esté en los derechos y las necesidades de los niños, niñas y adolescentes a beneficiarse de un entorno familiar permanente, y que no se establezca un derecho de los adultos a un niño.

(c) Posibles modificaciones legislativas: Al momento de modificar la legislación local con el fin de incorporar esta figura y etapa del proceso de adopción, es importante precisar la supervisión y apoyo que deben prestar las autoridades durante el período de acogimiento y convivencia. Es clave que el proceso de acogimiento brinde estabilidad emocional y jurídica al niño, niña o adolescente, y un acogimiento pre-adoptivo no puede ser considerado como una prueba de la posible relación, sino como una averiguación de la decisión de asignación y la verificación de la adaptación.

Acogimiento residencial: La LGDNNA deja claro que esta forma de acogimiento alternativo es la menos deseable para los niños, niñas y adolescentes, puesto que no permite una atención en un entorno de tipo familiar y dificulta una atención personalizada de los niños, niñas y adolescentes. Asimismo, las disposiciones de la LGDNNA suponen que esta es una opción de último recurso y por el menor tiempo posible, de conformidad con los estándares internacionales en la materia (Directrices, párr. 21 – 23, 123 – 127). (a) Acciones y medidas: Así, tanto las autoridades municipales, estatales como

federales deberán implementar acciones tendientes a garantizar que el acogimiento residencial sea realmente subsidiario, de último recurso y por el



| 7

menor tiempo posible. Para ello, es conveniente desarrollar otras formas de acogimiento alternativo, que sea de tipo familiar, en particular el acogimiento en familias sustitutas, a la vez que se tomen acciones y medidas para mejorar la calidad del acogimiento residencial, mediante el cumplimiento de estándares integrales y armonizados. Este proceso de desinstitucionalización es complejo y largo, pero permitirá que realmente se determine la opción más adecuada de acogimiento alternativo para cada niño, niña o adolescente que lo necesite. Al respecto, véanse en particular el apartado III.4.

(b) Políticas públicas: La política pública para la protección y el acogimiento alternativo de niños separados o privados del cuidado parental debe enfocarse en la desinstitucionalización de los niños, mediante la reforma del sistema de acogimiento residencial y el desarrollo de otras formas de acogimiento que sean de tipo familiar.

(c) Posibles modificaciones legislativas: Las modalidades de acogimiento residencial deben cumplir con una serie de requisitos según la LGDNNA, que deberán reflejarse en la legislación local en materia de asistencia social así como en las normas oficiales mexicanas pertinentes (véase el apartado III.1.).

Sistema de información y de registro: El sistema de información y de registro que establece la LGDNNA es imprescindible para conocer el panorama de los niños, niñas y adolescentes en acogimiento alternativo. Es clave que dicho sistema incluya a todas las modalidades alternativas de cuidado para garantizar la implementación de sus derechos y el seguimiento a las situaciones particulares de cada uno (Directrices, párr. 69 – 70). Además, es importante garantizar la vinculación con el apartado del sistema de información relativo a las adopciones así como a la situación de los niños, niñas y adolescentes migrantes, los cuales también podrán encontrarse en alguna modalidad de acogimiento alternativo. (a) Acciones y medidas: Para ello, deberían existir disposiciones legislativas y

protocolos para precisar el contenido del sistema de registro e información a nivel local, asegurando la incorporación de datos cuantitativas y cualitativos respecto de todos los niños, niñas y adolescentes separados de sus familia y en acogimiento alternativo (en todas sus modalidades), así como su vinculación con los registros no solo administrativos en materia de protección de la niñez, sino también de los Juzgados en materia de patria potestad, guarda y custodia, tutela, adopción, etc.

(b) Políticas públicas: Para garantizar la protección de todos los niños, niñas y adolescentes en acogimiento alternativo, el sistema de información y registro propuesto se inscribe en una política en esta materia. La incorporación de datos cuantitativos y cualitativos permite orientar y adaptar la política local y nacional en este ámbito a la realidad existente y a la mejora de esta situación, en particular a la desinstitucionalización, y por tanto a la determinación de la modalidad más adecuada de cuidado en cada caso y de los programas y servicios necesarios para prevenir la separación familiar y el ingreso al acogimiento alternativo.

(c) Posibles modificaciones legislativas: A nivel local, deberán crearse sistemas de información y registros, así como establecerse las obligaciones de las autoridades y de los centros de asistencia social para su alimentación, actualización, acceso y transmisión de la información al Sistema Nacional (véase también el apartado III.5.).



| 8

5. Procedimiento administrativo y judicial de adopción (nacional e internacional): La

LGDNNA detalla varios aspectos del proceso de adopción nacional e internacional, los

cuales deberán reflejarse en las legislaciones y las prácticas pertinentes en cada entidad

federativa y el Distrito Federal, principalmente los Códigos Civiles y Códigos de Familia.

Además, los procedimientos administrativos y la práctica de las autoridades estatales

deberán ajustarse a estas disposiciones. A continuación, se trata de analizar las

implicaciones de la LGDNNA en las distintas fases del proceso de adopción, junto con los

estándares internacionales en la materia (en particular el CLH-1993).

Atención a la familia biológica: (a) Acciones y medidas: En el marco de los programas y servicios destinados a

apoyar a las familias y al fortalecimiento del cuidado parental mencionado en el apartado I.1., cabe hacer aquí un énfasis particular en los programas de apoyo a los padres biológicos que estén considerando o deseando entregar a su hijo en adopción. En el marco de estos programas y servicios, debería existir un programa específico para la atención a madres y padres en esta situación, mediante los cuales los profesionales pueden brindar desde las autoridades pertinentes y en cooperación con la sociedad civil los servicios psicológicos, sociales, médicos, jurídicos y otros para intentar apoyar a la familia en el cuidado de su hijo o hija, y para que este pueda permanecer bajo su cuidado. Si, al final, esto no fuera posible, es necesario que este programa pueda brindar la orientación necesaria para que la entrega del niño se dé con el consentimiento informado de los padres biológicos, de acuerdo con el artículo 30(III) de la LGDNNA. Este perfil de programas no debe prestarse por los mismos organismos que tramitan adopciones, por plantear un conflicto de intereses que no puede garantizar plenamente los derechos de los niños, niñas y adolescentes y de sus padres biológicos, ya que “el objetivo final debe ser claramente la protección de las familias vulnerables y no el acceso facilitado a los niños adoptables”5.

(b) Políticas públicas: Este tipo de programas se inscribe en una política de apoyo a las familias y de apoyo familiar, y es muy necesario para garantizar que únicamente los niños, niñas y adolescentes que realmente y permanentemente no pueden permanecer con sus padres biológicos sean sujetos a un proceso de adopción.

(c) Posibles modificaciones legislativas: Los instrumentos legislativos locales, así como el Reglamento de la LGDNNA, deberían incluir en relación con los programas y servicios de apoyo a las familias, la atención, información y orientación a las familias en materia de adopción.

Declaración de adoptabilidad: (a) Acciones y medidas: La declaración de adoptabilidad es una condición previa

al inicio de un proceso de adopción para un niño, niña o adolescente. La adoptabilidad es un concepto multidisciplinario, que debe considerar una evaluación psico-médico-social y jurídica de la situación del niño, niña o

5 Centro Internacional de Referencia para los Derechos del Niño Privado de Familia (Servicio Social Internacional), Boletín Mensual Nº 11-12/2007, http://www.iss-ssi.org.



| 9

adolescente – y de su familia. Además, debe incluir una evaluación específica de la capacidad del niño, niña o adolescente a integrarse a un nuevo entorno familiar de forma permanente. Así, las autoridades administrativas (así como los tribunales) deben, en su práctica y por tanto en sus directrices internas, tomar en cuenta esta evaluación integral y exhaustiva del concepto de adoptabilidad, así como la participación del niño, niña o adolescente en esta determinación.

(b) Políticas públicas: En una política local y/o nacional en materia de adopción, la adoptabilidad de los niños, niñas y adolescentes es un punto de partida fundamental para garantizar que la adopción se dé únicamente en aquellos casos en los que sea lo más oportuno y conveniente para los niños, niñas y adolescentes.

(c) Posibles modificaciones legislativas: Los instrumentos legislativos locales, así como el Reglamento de la LGDNNA, deberían establecer explícitamente el requisito de tomar en cuenta la variedad de aspectos anteriormente mencionados para determinar y emitir el informe de adoptabilidad que estipula la LGDNNA.

Declaración de idoneidad: La LGDNNA establece la emisión de la declaración de idoneidad de aquellas personas que desean convertirse en padres adoptivos. Esta declaración es esencial para garantizar que únicamente aquellos padres que hayan sido evaluados, registrados y considerados idóneos puedan adoptar a niños, niñas y adolescentes. Se trata de una idoneidad multidisciplinaria que toma en cuenta las condiciones psico-médico-sociales de los solicitantes. Cabe hacer énfasis aquí en el componente de preparación de los solicitantes, como lo mencionan los artículos 30(III) y 35 de la LGDNNA. (a) Acciones y medidas: Las autoridades competentes en materia de adopción, o

en alianza con organizaciones especializadas en este ámbito, deberían desarrollar un programa de preparación de los futuros padres adoptivos, que sea un componente del proceso de evaluación de los solicitantes, que aborde distintos aspectos del mismo, así como las expectativas y la realidad de la adopción.

(b) Políticas públicas: Una política local y/o nacional en materia de adopción debe enfocarse en contar que los futuros padres adoptivos estén bien preparados para asumir la parentalidad de los niños, niñas y adolescentes que requieren una adopción. Para ello, su idoneidad debe incluir un proceso de evaluación y preparación de los mismos.

(c) Posibles modificaciones legislativas: La participación en cursos preparatorios para la adopción es una práctica prometedora reconocida a nivel internacional, que debería reflejarse en los instrumentos legislativos locales en esta materia, como un requisito adicional para la emisión de la declaración de idoneidad.

Proceso de asignación: La LGDNNA se mantiene relativamente silenciosa sobre

el proceso de asignación en materia de adopción nacional e internacional. No obstante, estipula explícitamente que la adopción no debe ser motivada “por beneficios económicos para quienes participen en ella” (art. 30.IV) y que no se realice “para fines de venta, sustracción, retención u ocultación ilícita, tráfico, trata de personas, explotación, las peores formas de trabajo infantil o cualquier ilícito en contra de los mismos” (art. 31). La prohibición de las adopciones directas/privadas/entre particulares, también recomendada recientemente por el



| 10

Comité de los Derechos del Niño en sus Observaciones Finales al Estado mexicano6, puede contribuir a garantizar estos puntos. (a) Acciones y medidas: Las adopciones nacionales e internacionales deberían

tramitarse únicamente vía las autoridades rectoras en la materia, o los organismos profesionales que se establezcan para tal efecto (comités de adopción, comités de asignación u órganos afines) y no deberían iniciar o basarse en un acuerdo entre la familia de origen y la familia adoptiva (excepto en las adopciones intrafamiliares o del hijo/a del cónyuge). El cumplimiento con las disposiciones de los arts. 30(IV) y 31 de la LGDNNA implica, por tanto, establecer un órgano competente, multidisciplinario y profesional para llevar a cabo las asignaciones.

(b) Políticas públicas: Una política local y/o nacional en materia de adopción debería garantizar que la adopción se dé únicamente en aquellos casos en lo que sea lo más oportuno y conveniente para los niños, niñas y adolescentes y que la determinación de la mejor familia para un niño, niña o adolescente sea una decisión profesional, multidisciplinaria y no dirigida por intereses personales.

(c) Posibles modificaciones legislativas: El cumplimiento con las disposiciones de los arts. 30(IV) y 31 de la LGDNNA implica también prohibir las adopciones privadas/directas/entre particulares en los instrumentos legislativos locales. Además, este tipo de adopciones es considerado no compatible con los estándares internacionales en materia de adopción internacional7.

Acogimiento pre-adoptivo / convivencia: Véanse también las implicaciones identificadas en el apartado I.4 (a) Acciones y medidas: Como se mencionó anteriormente, este período de

convivencia debería tener lugar a raíz de una asignación y con una familia ya certificada como una familia adoptiva idónea, con el fin de brindar certeza jurídica y emocional al niño, niña o adolescente. Para ello, el personal de las autoridades a cargo del proceso de adopción debe realizar las visitas de supervisión y apoyo que permitan identificar, abordar y superar posibles dificultades y buscar soluciones en caso de problema. Para ello, es importante establecer la duración y los plazos del acogimiento pre-adoptivo y las modalidades de su realización.

(b) Políticas públicas: Una política local y/o nacional en materia de adopción debería garantizar que la adopción tenga en lugar cuando se haya confirmado el buen desarrollo del proceso y el cumplimiento con todos los requisitos de ley.

(c) Posibles modificaciones legislativas: A raíz de la creación del acogimiento pre-adoptivo, deberían detallarse los plazos y las modalidades del acompañamiento y de la supervisión de esta fase del proceso de adopción.

Sistemas de información y registro: Un sistema de información y registro relativo a la adopción nacional e internacional permite, entre otras cosas, contribuir a dos objetivos: garantizar la subsidiariedad de la adopción internacional sobre la nacional,

6 Comité de los Derechos del Niño, Observaciones Finales: México, CRC/C/MEX/CO/4-5, 8 de junio de 2015, http://tbinternet.ohchr.org/Treaties/CRC/Shared%20Documents/MEX/INT_CRC_COC_MEX_20804_E.pdf. 7 Conferencia de La Haya de Derecho Internacional Privado, Conclusiones y Recomendaciones Aprobadas por la Comisión Especial sobre el funcionamiento práctico del Convenio de La Haya de 29 de mayo de 1993 relativo a la protección del niño y a la cooperación en materia de adopción internacional (17-25 de junio de 2010), http://www.hcch.net/upload/wop/adop2010concl_s.pdf; párr. 22 – 24 y Conferencia de La Haya de Derecho Internacional Privado, La puesta en práctica y el funcionamiento del Convenio de La Haya de 1993 sobre Adopción Internacional – Guía de Buenas Prácticas Nº 1, http://www.hcch.net/upload/adoguide_s.pdf; párr. 524-525.



| 11

por una parte, y garantizar el acceso a sus orígenes a los adoptados por otra parte (CDN, arts. 7 y 21, CLH-1993). (a) Acciones y medidas: Además de ser un elemento necesario para contar con

datos cuantitativos y cualitativos en relación con los procesos de adopción en el país, dicho sistema también permite una mejor implementación del principio de subsidiariedad al poder hacer una búsqueda efectiva de familias idóneas para un niño, niña o adolescentes, en primer lugar en su entidad federativa, luego en otras entidades federativas y por último entre los solicitantes extranjeros. Efectivamente, como lo prevé el art. 31 (párr. 5) de la LGDNNA, debe darse prioridad a la adopción en el país antes de considerar una adopción internacional, puesta que la primera permite una mayor continuidad en los orígenes, la cultura, la lengua y el entorno de vida del niño, niña o adolescente. Para ello, las acciones deberían ir encaminadas a precisar cómo se alimentará dicho sistema de información con datos constantemente actualizados, y cómo se dará acceso al mismo para llevar a cabo este cruce de información. En cuanto a las adopciones finalizadas, debería incluir información sobre el seguimiento de las adopciones (para lo cual se requieren disposiciones sobre el seguimiento post-adoptivo), y se deberían establecer los requisitos para autorizar y tramitar el acceso a esta información.

(b) Políticas públicas: Las políticas públicas en materia de adopción deberían de fomentar la cabal implementación del principio de subsidiariedad, de conformidad con lo mencionado anteriormente, por lo que la operación efectiva de un registro y un sistema de información local relativo a los niños, niñas y adolescentes adoptables, a los solicitantes declarados idóneos y al seguimiento de las adopciones es un componente clave de un sistema exitoso de adopción en el país, al alimentar el registro y sistema de información nacional y permitir un cruce de información eficaz.

(c) Posibles modificaciones legislativas: El Reglamento de la LGDNNA así como los instrumentos legislativos locales en relación con los sistemas locales de información deberían precisar el contenido de estos apartados relativos a la adopción, cómo se integrará y actualizará la información, cómo se protegerá la privacidad de las partes afectadas y cómo se garantizará un acceso limitado y seguro a los mismos.

6. Protocolo y cooperación para la restitución nacional e internacional de niños, niñas

y adolescentes:

(a) Acciones y medidas: Las implicaciones del art. 25 de la LGDNNA relativos a la

restitución nacional e internacional de niños, niñas y adolescentes serían la creación de un

protocolo armonizado de actuación que involucre a todas las partes afectadas, a las

autoridades pertinentes a nivel local, estatal y federal (así como las autoridades extranjeras

en los casos de restitución internacional), tanto administrativas como judiciales. Existe

actualmente una red de jueces especializados en esta materia8, la cual debería seguir

fortaleciéndose para garantizar procesos que respeten plenamente los derechos de los

8 Comisión Nacional de Tribunales Superiores de Justicia de los Estados Unidos Mexicanos, Red Mexicana de Cooperación Judicial para la Protección de la Niñez, http://conatrib.org.mx/red/.



| 12

niños, niñas y adolescentes víctimas de sustracción, en cooperación con las autoridades

administrativas pertinentes y competentes en esta materia.

(b) Políticas públicas: Se trata de proporcionar un marco de actuación armonizado

a las autoridades administrativas y judiciales mediante la elaboración y la implementación

de un protocolo integral en este sentido, de conformidad, en los casos de sustracción

internacional, con el CLH-1996.

(c) Posibles modificaciones legislativas: Los instrumentos legislativos pertinentes

deben incluir la sustracción de niños, niñas y adolescentes entre los delitos penales y los

instrumentos en materia de protección de la niñez deben establecer la obligación de las

autoridades administrativas y judiciales de cooperar para garantizar la restitución de los

mismos, siempre de conformidad con los derechos de los niños, niñas y adolescentes.

II.

Título Tercero – De las obligaciones

Capítulo Único – De quienes ejercen la patria potestad, tutela o guarda y custodia

de niños, niñas y adolescentes (en particular art. 106)

1. Implicaciones para los procedimientos de protección y la representación de los

niños, niñas y adolescentes (en particular, la privación de la patria potestad y el

establecimiento de la tutela): El proceso de protección de los niños en situación de

vulnerabilidad y la resolución final de la situación socio-familiar y jurídica de los mismos

puede demorar (resultando, a veces, en una larga institucionalización con oportunidades

limitadas de contacto y de reintegración con la familia y de participación de los niños, niñas

y adolescentes). Por ello, los distintos tipos de representación deben resultar en

procedimientos en los que se garanticen los derechos y el interés superior de estos niños,

mediante una mayor coordinación y cooperación entre los distintos actores que pueden

representar a los niños, niñas y adolescentes (Directrices, párr. 57).

(a) Acciones y medidas: La asignación de recursos humanos a las autoridades

competentes en materia de representación en suplencia o coadyuvante (Procuradurías de

Protección) y la capacitación de su personal, con el fin de garantizar el cumplimiento de sus

obligaciones (en particular la evaluación y resolución de la situación socio-familiar) en un

lapso de tiempo oportuno y razonable. También deberían establecerse lineamientos

internos e interinstitucionales, con el fin de garantizar la intervención coordinada de las

Procuradurías en los procedimientos de protección, en paralelo a los procedimientos

judiciales.



| 13

(b) Políticas públicas: Una política de protección de la niñez debe permitir una

buena coordinación en la actuación de todas las autoridades administrativas y judiciales

para dar una respuesta ágil a la situación de los niños, niñas y adolescentes cuyos derechos

han sido vulnerados.

(c) Posibles modificaciones legislativas: Puede ser necesaria la revisión de la

normatividad procesal vigente tanto en el ámbito administrativo como judicial, para

garantizar una intervención oportuna de las autoridades encargadas de la representación

en suplencia/coadyuvante, para la determinación de plazos que no excedan un período

razonable conforme al interés superior del niño.

III.

Título Cuarto – De la protección de niñas, niños y adolescentes

Capítulo Único – De los Centros de Asistencia Social

1. Elaboración de requisitos para autorizar, registrar, certificar y supervisar los

centros de asistencia social (así como otras formas de acogimiento alternativo): Es clave

que el funcionamiento de los centros de asistencia social se realice con base en una serie

de requisitos amplios, integrales y armonizados que tomen en cuenta la integralidad de los

derechos de los niños, niñas y adolescentes acogidos en dichos centros (Directrices, párr.

55, 71, 74, 105).

(a) Acciones y medidas: En particular, es fundamental que los requisitos para el

funcionamiento – que también serían los mismos (o muy similares) para la autorización

inicial, el registro, la certificación y la renovación de la autorización – adopten una

perspectiva integral, es decir que no se limiten a la infraestructura física de las instalaciones

(espacios, protección civil, etc.) y a los servicios (alimentación, educación, etc.), sino que

aborden también condiciones relativas al proceso de protección, por ejemplo en relación

con la existencia de expedientes personales completos, registros actualizados, medidas

para mantener el contacto con la familia de origen, la revisión periódica de la situación del

niño, niña o adolescente, la notificación de la situación del niño, niña o adolescente a las

autoridades competentes, la coadyuvancia en los procedimientos administrativos y

judiciales de protección, etc. Deberían hacerse esfuerzos para que dichos requisitos para

la autorización, el registro, la certificación y la supervisión de los centros de asistencia social

sean armonizados a través de las entidades federativas, el Distrito Federal y los municipios,

con el fin de evitar el traslado de centros de asistencia social a las jurisdicciones en las que

los requisitos sean menos estrictos. En estas situaciones, no solo hubiera un riesgo de

menor cumplimiento con los derechos de los niños, niñas y adolescentes, sino también una

ausencia de modalidades alternativas de acogimiento cercanas a los lugares de origen de

algunos niños, niñas y adolescentes. Asimismo, debería considerarse criterios específicos



| 14

para el acogimiento de algunos perfiles de niños, niñas y adolescentes (edades,

necesidades particulares, situaciones jurídicas o familiares particulares, etc.).

(b) Políticas públicas: Los requisitos para el funcionamiento de los centros de

asistencia social es una parte integral de la prestación de un acogimiento alternativo de

calidad, y por ello, es importante que la política en la materia también amplíe la elaboración

de estándares mínimos de funcionamiento para otras modalidades alternativos de cuidado,

como el acogimiento en familia sustituta.

(c) Posibles modificaciones legislativas: Dichos estándares mínimos o requisitos

de funcionamiento deberían integrarse a documentos normativos, de tipo reglamento o

normas en la materia, que pudieran aprobarse a nivel estatal. Además, estos criterios

deberán constituirse en la base de averiguación del procedimiento de supervisión de las

modalidades alternativas de acogimiento (véase, al respecto, el apartado III.2. a

continuación).

2. Procedimiento de verificación y supervisión de los Centros de Asistencia Social:

El proceso de verificación y supervisión del funcionamiento de todos los centros de

asistencia social del país es muy importante para garantizar la calidad del acogimiento

brindado a los niños, niñas y adolescentes acogidos en ello, y a la vez contribuir a la puesta

en práctica de la política de desinstitucionalización nacional y local.

(a) Acciones y medidas: A nivel local, deberán establecerse los lineamientos para

llevar a cabo las visitas y la verificación del funcionamiento de dichos centros, a saber los

plazos/la frecuencia, el personal a cargo, el contenido de las visitas (revisión documental,

revisión de la infraestructura, de los expedientes, entrevistas al personal, entrevistas a los

niños, niñas y adolescentes, etc.), si se llevarán visitas anunciadas y/o espontáneas, las

medidas que podrán tomarse en caso de no cumplimiento con los requisitos mínimos, la

vigencia de la autorización, etc.

(b) Políticas públicas: La verificación y la supervisión del funcionamiento de los

centros de asistencia social se inscribe también en las políticas locales y nacional en esta

materia, puesto que se trata de incluir la oferta de acogimiento alternativo y la calidad del

mismo como un elemento clave en la protección de los derechos de los niños, niñas y

adolescentes con necesidad de acogimiento alternativo.

(c) Posibles modificaciones legislativas: Junto con los estándares mínimos o

requisitos de funcionamiento que deberían integrarse a instrumentos normativos, que

pudieran aprobarse o revisarse a nivel estatal, el proceso de revisión y supervisión de los

mismos debería también establecerse en la normativa pertinente.

3. Proceso de revisión periódica de la situación del niño, niña o adolescente: Dicho

proceso está vinculado con el procedimiento de protección mencionado en el apartado I.2

de este documento y el art. 111.VIII de la LGDNNA, en el cual los centros de asistencia

social son un actor, entre varios, que deben participar en la revisión de la situación del niño,



| 15

reconocido como un derecho de conformidad con el art. 25 de la CDN y el párr. 67 de las

Directrices.

(a) Acciones y medidas: Como parte de los procedimientos administrativos y

judiciales pertinentes y la ruta de actuación armonizada y coordinada de las autoridades

para garantizar que el niño, niña o adolescente sea protegido mediante medidas adecuadas

a su situación, también es fundamental que se realice el seguimiento pertinente de las

medidas administrativas y judiciales decididas inicialmente. Esta revisión le incumbe tanto

a los centros de asistencia social – como modalidad a cargo del acogimiento del niño, niña

o adolescente – como a las autoridades de protección de la niñez (Procuradurías de

Protección), las cuales deberían contar también con información sobre la situación más

amplia de la familia del niño, niña o adolescente, para poder revisar la situación integral y

evaluar las medidas de protección y la posible reintegración familiar. Para contar con una

revisión eficiente de la situación de cada niño, niña o adolescente, es importante que cada

uno de ellos cuente con expedientes completos que contengan todas las informaciones

relativas a su identidad, su situación familiar, social y jurídica, y que estas sean actualizadas

de manera oportuna. El contenido mínimo de los expedientes de los niños, niñas y

adolescentes debería ser el objeto de un requisito para los centros de asistencia social.

(b) Políticas públicas: El procedimiento de revisión de las medidas de protección y

del acogimiento alternativo se enmarca en los procedimiento administrativos y judiciales;

por tanto, se trata de un componente esencial de las políticas de protección de los niños,

niñas y adolescentes, en particular aquellos en alguna modalidad de acogimiento

alternativo.

(c) Posibles modificaciones legislativas: Es importante que los procedimientos

administrativos y judiciales que establezcan las leyes locales incorporen o fortalezcan la

obligación de revisión periódica de la medida de protección por parte de los actores

competentes, para garantizar que todos los niños, niñas y adolescentes separados de sus

familias, de forma temporal o permanente, cuenten con medidas administrativas y judiciales

adecuadas a su situación mediante una revisión oportuna y de conformidad con plazos

establecidos y razonables (las Directrices recomienda una revisión periódica cada tres

meses). Finalmente, esto permite dar certeza al proceso de protección del niño, y garantizar

que la familia también pueda beneficiarse de un apoyo oportuno con vistas a una posible

reintegración del niño, niña o adolescente al núcleo familiar.

4. Estrategia y proceso de desinstitucionalización de los niños, niñas y adolescentes:

Tal y como lo promueven las Directrices sobre las modalidades alternativas de cuidado de

los niños (Directrices, párr. 23), cada país debe emprender una estrategia y un proceso de

desinstitucionalización de los niños, niñas y adolescentes, mediante la mejora de la calidad

del acogimiento alternativo, procedimientos administrativos y judiciales oportunos y el

desarrollo de modalidades de acogimiento de tipo familiar.

(a) Acciones y medidas: Dicho proceso de desinstitucionalización es un esfuerzo

que implica una política, estrategia, acciones y medidas paralelas para poder cumplir con



| 16

su objetivo, es decir prevenir el ingreso al acogimiento alternativo, contar con opciones de

tipo familiar cuando sea necesario el acogimiento, y egresar a los niños, niñas y

adolescentes del acogimiento institucional. Para ello, es necesario desarrollar varios de los

puntos mencionados anteriormente, en particular los programas y servicios para apoyar a

las familias y así prevenir la separación familiar, fortalecer las modalidades alternativas de

tipo familiar – como el acogimiento por familiares o en familias sustitutas, mejorar la calidad

del acogimiento en los centros de asistencia social (para garantizar una atención

individualizada y en grupos pequeños) y revisar periódicamente la situación de los niños,

niñas y adolescentes con vistas a su posible reintegración familiar. Efectivamente, se trata

de un proceso amplio e integral que requiere acciones y medidas paralelas para su

operación.

(b) Políticas públicas: El proceso de desinstitucionalización debe ser parte de una

verdadera política de desinstitucionalización, con los distintos componentes mencionados

anteriormente, con recursos humanos y económicos dirigidos a este proceso, y una ruta a

corto, mediano y largo plazo. Un enfoque clave es promover la creación de modalidades de

tipo familiar y, por lo tanto, no fomentar la creación de nuevos centros de acogimiento de

tipo residencial, a la vez que se mejora la calidad en las modalidades existentes. Una

estrategia y política nacional en este sentido debería dar paso a políticas, estrategias,

acciones y medidas a nivel estatal y municipal. Al respecto, también es fundamental

identificar la capacidad económica de cada centro de asistencia social y su verdadera

capacidad de acogimiento de niños, niñas y adolescentes. En este contexto, también es

clave identificar posibles recursos (en particular públicos) para apoyar a los centros de

asistencia social en la puesta en práctica de los requisitos para su funcionamiento, para

adaptar su modalidad con el fin de cumplir con los requisitos mínimos, y para avanzar hacia

la desinstitucionalización y garantizar así un acogimiento de calidad en todos estos centros.

En otras palabras, cuando la capacidad económica del centro no sea suficiente para brindar

un acogimiento de calidad, la supervisión de los mismos debe evaluar si es necesario

prestar recursos adicionales o, en caso de que hubiera un riesgo de violación de algún

derecho de los niños, niñas o adolescentes, si es oportuno clausurar dicho lugar. Asimismo,

el proceso de desinstitucionalización de niños, niñas y adolescentes pasa por un apoyo y

la profesionalización del personal a cargo del cual se encuentran los niños, niñas y

adolescentes en los centros de asistencia social.

(c) Posibles modificaciones legislativas: Con base en la LGDNNA, las leyes de

las entidades federativas deberían establecer al acogimiento residencial como una

modalidad de último recurso, cuya calidad de acogimiento dependa del cumplimiento con

requisitos para su funcionamiento. Asimismo, las leyes locales deben enfocarse en el

desarrollo y fortalecimiento de modalidades de acogimiento de tipo familiar, de conformidad

con la política de desinstitucionalización local y nacional.

5. Registro Nacional de Centros de Asistencia Social: Contar con información sobre el

número, la capacidad y, en general, la situación de cada centro de asistencia social en el

país es esencial para poder conocer la oferta de acogimiento alternativo de tipo residencial,



| 17

además de la calidad del acogimiento. Efectivamente, es importante conocer quiénes

brindan acogimiento alternativo a los niños, niñas y adolescentes separados de sus familias,

pero también cuál es la calidad del mismo (Directrices, párr. 69).

(a) Acciones y medidas: Es importante que se establezca, con claridad, cómo se

conformaría dicho Registro Nacional, con base en registros sub-nacionales

(estatales/municipales) y el contenido de los mismos, el cual debería ser armonizado entre

todos los registros sub-nacionales con el fin de poder alimentar correctamente y de manera

armonizada y coordinada el Registro Nacional. Es importante que el Registro cuente con

información cuantitativa (número, capacidad de acogimiento, cantidad de personal, etc.)

pero también con información cualitativa (en particular los resultados de las supervisiones

periódicas de los centros y las posibles sanciones/clausuras/etc.). También es importante

que se aborde la cuestión de la actualización de la información de manera a contar con

información correcta y oportuna sobre la oferta de acogimiento en los centros de asistencia

social. Dicho Registro debería poder cruzarse con el sistema de información y de registro

que establece la LGDNNA con relación a los niños, niñas y adolescentes en acogimiento

alternativo (véase el apartado I.4.).

(b) Políticas públicas: La incorporación de datos cuantitativos y cualitativos permite

orientar y adaptar la política local y nacional en materia de acogimiento alternativo, y en

particular de desinstitucionalización (véase el apartado III.4.). Efectivamente, los datos

estadísticos y cualitativos en esta materia son una base esencial para la estrategia y las

acciones de desinstitucionalización a nivel local y nacional.

(c) Posibles modificaciones legislativas: A nivel local, deberán crearse los

sistemas informativos necesarios para conformar posteriormente el Registro Nacional, así

como establecerse las obligaciones de las autoridades para su alimentación, actualización,

acceso y transmisión de la información al Registro Nacional, además de sus contenidos

mínimos.