CAPÍTULO XXVII

ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DEL ESTADO

SUMARIO: 27.1. Clasificación de los órganos del Estado.— 27.2. Jerar-quía y competencia de los órganos del Estado.— 27.3. La situación

jurídica de los órganos y la representación.

27.1. CLASIFICACIÓN DE LOS ÓRGANOS DEL ESTADO

Hecha la exposición de los temas relativos a la naturaleza del Estado, enel capítulo anterior, y habiéndolo definido, emprendiendo ahora elestudio relativo a su organización y funcionamiento, para obtenerla respuesta a la pregunta que se plantea ¿Cómo es el Estado?, ¿Cómoestá organizado?.

Es indiscutible que el Estado es un ser complejo, pero que represen-ta una unidad, y es tanto más complejo cuanto mayor es el númerode órganos que lo forman; por lo que la monarquía absoluta viene aser el Estado menos complejo, y el Estado Federal, el más complejo.

El Estado, siendo un ser complejo, organizado, realiza una actividaddeterminada por la ley, por medio de los órganos correspondientes.

Jellinek ha hecho una clasificación de los órganos en mediatos,e inmediatos, concibiendo a los segundos como aquellos cuya exis-tencia es condición indispensable del mismo Estado, y derivan de lapropia constitución de éste, en tanto que los primeros están subor-dinados a otros órganos superiores y son creados como auxiliares delos inmediatos, aunque en algunas ocasiones pueden ser expresiónmisma del poder, según algunos autores. En la Monarquía absoluta,un solo individuo es el órgano inmediato; los demás órganos sondelegados del monarca.

El mismo autor hace una clasificación de los órganos inmedia-tos en creadores y creados, primarios y secundarios, dependientes eindependientes, normales y extraordinarios.

Órganos inmediatos creadores, son aquellos que, como su nombre loindica, pueden crear a otros y su existencia deriva de las constituciones.

285

286 MIGUEL GAI.INDO CAMACHO

Los órganos inmediatos normales y ordinarios, cuya existenciaderiva del mandato de la ley, tienen existencia permanente, en tantoque los órganos inmediatos extraordinarios, tienen una existenciatemporal, aún cuando ésta deriva de la misma ley y ejemplo de elloses la Regencia de la Monarquía, durante la minoría de edad del príncipe,o un Presidente provisional o substituto en la República.

Los órganos inmediatos se dividen en primarios y secundarios;los primeros actúan en nombre propio, los segundos en nombre de losprimeros; esa clasificación tiene importancia en los regímenes guber-namentales en que existe la teoría de la representación, en virtud dela cual el pueblo (órganos primarios) delega su representación a loselegidos (miembros del Congreso de la Unión) que vienen siendolos órganos secundarios.

Los órganos inmediatos se subclasifican en dependientes e inde-pendientes: son dependientes los que dependen de otro inmediatosuperior, en tanto que los independientes son los que derivan de laley misma que establece la estructura estatal.

Como ejemplo de órganos inmediatos se han citado a los repre-sentativos de las funciones ejecutiva, legislativa y judicial, pero antela imposibilidad de que éstos por si mismos planifiquen la organiza-ción de la acción gubernamental, llevándola hasta su ejecución, laley ha determinado la creación de órganos que colaboran con lostres fundamentales ya expresados, sobre todo al ejecutivo, que paraauxiliarlo se le han creado las llamadas Secretarías de Estado y susórganos secundarios.

Por lo que se refiere a los órganos mediatos del Estado son aque-llos cuya existencia deriva generalmente de la voluntad de algunode los órganos y en casos excepcionales derivan su existencia de lavoluntad de la ley, como en caso del Municipio que, algunos auto-res, \o han considerado erróneamente como órgano mediato delEstado, pues para mi el municipio, es la representación genuina dela descentralización política que complementa y fortalece a la fede-ración que surge de la propia constitución.

27.2. JERARQUÍA Y COMPETENCIA DE LOS ÓRGANOSDEL ESTADO

La organización estatal para el ejercicio de sus actividades requiereel establecimiento de una competencia de los órganos del Estado.

En el Estado existen, como ya lo hemos visto, órganos de distintascaracterísticas, de diversas categorías, que determinan la necesidadde que existe jerarquía entre ellos, puesto que los órganos inmediatos

TEOPIA DEL ESTADO 287

(ejecutivo, legislativo y judicial), requieren la existencia de variosórganos inferiores que les auxilian en el desempeño de sus activida-des, lo que determina que exista jerarquía entre ellos y sus titulares,(Secretaría de Estado, Subsecretaría, Oficialía Mayor, DireccionesGenerales, y Departamentos, con sus respectivos titulares). En oca-siones la jerarquía se determina por la competencia, que se concibecomo el conjunto de facultades y cumplimiento de obligaciones deun órgano o bien como la esfera particular de las atribuciones quecorresponde a cada órgano.

La jerarquía y competencia en la inmensa mayoría de los casosestá señalada por la ley y obedece a razones de índole técnica y prác-tica; su necesidad se advierte de la imposibilidad de que los órganos(inmediatos, primarios, creadores, etc.), realicen todas las actividadesinherentes a su función constitucional; la jerarquía de los órganosrequiere, de disciplina y deber de obediencia hacia los órganos su-periores para que éstos puedan cumplir en su totalidad con la fun-ción que les corresponde legalmente. La jerarquía se entiende, se-gún Groppali, citado por Porrúa Pérez: "como el ordenamiento porgrados de varios órganos diferentes de acuerdo con sus competen-cias específicas, subordinados los unos a los otros con el objeto decoordinar su actividad en vista del fin unitario del Estado, discipli-nándose así los poderes y los deberes".119

Mucho se ha discutido sobre la obligación de los órganos inferioresy secundarios a cumplir, con las órdenes o mandatos de los órganossuperiores y algunas legislaciones sostienen, como la francesa, la ita-liana, etc., la absoluta y permanente obligación de los inferiores alcumplimiento a los mandatos del superior jerárquico, concepciónque excluyen a los primeros de la responsabilidad que podríaresultarles de la ejecución del acto ordenado. Otras legislaciones,como la alemana, no excluyen la responsabilidad al inferior, conce-diéndole como consecuencia de ello la facultad de oponerse a laejecución del acto que le ordena, siendo legitimo; y algunas otras,como la griega, se colocan en un término medio, sosteniendo laobligación del órgano inferior de ejecutar el mandato ordenado, yexcluyéndolo de responsabilidad cuando el acto encierra la comisiónde un delito leve. La legislación mexicana adopta una postura interme-dia de las teorías expuestas, pues acepta la obligación del inferiorde cumplir el mandato del superior, pero le faculta a no hacerlo enalgunos casos. En general, nuestra legislación acepta la responsabilidaddel inferior cuando el acto sea contrario a la ley, en cuyo caso debeabstenerse de realizarlo; ejemplo de ello lo constituye la facultad

119 Francisco PORRÚA PÉREZ. Teoría del Estado. Editorial Porrúa, S.A., México, 1954, pág. 262.

288 MIGUEL GALINDO CAMACHO

del tesorero municipal, de sancionar actos que le ordene el presidentemunicipal (Ley Orgánica Municipal vigente en el Estado de México)y la Legislación Penal, en la cual se considera como excluyente deresponsabilidad de circunstancia de obedecer a un mandato legítimodel superior jerárquico, a condición de que el acto no encierre notoria-mente una violación a la ley. La delimitación de las atribuciones através de la jerarquía y competencia de los órganos, produce un climade seguridad en el cual se cumple con las determinaciones de la ley.

Para determinar el funcionamiento del Estado es preciso cono-cer las actividades que por mandato de la ley realiza a través de susórganos inmediatos fundamentales.

Tres son los órganos inmediatos fundamentales que han sidoconsiderados como poderes y cuyo origen doctrinal se inicia enAristóteles para culminar en Locke y Montesquieu.

La teoría clásica de la división de poderes, establecía la marcadadelimitación de las atribuciones de los mismos realizando cada unode ellos los actos relativos a la naturaleza de sus funciones; sin embargo,se sostiene que todos los actos del Estado contienen elementos delas tres funciones. Por ejemplo, las facultades del congreso de laUnión, son de naturaleza legislativa, administrativa y jurisdiccional.

La teoría citada ha tenido gran influencia en los Estados modernosaunque, no ha sido aplicada en toda su pureza, ante la imposibilidad dehacerlo, ya que la absoluta separación de poderes impediría la unidadestatal evitando que el Estado cumpliera sus fines.

En virtud de lo expuesto, y con el fin de encontrar la significa-ción real y doctrinaria de las funciones del Estado realizadas por lospoderes u órganos inmediatos fundamentales del mismo, ha sido necesa-rio analizar las funciones desde los dos puntos de vista que contiene: elformal y el material. El primer aspecto está en relación directa con elpoder u órgano que realiza la función, y el segundo, se refiere a la na-turaleza intrínseca del acto propiamente dicho. Por ejemplo, el Regla-mento es un acto administrativo desde el punto de vista formal, en virtudde que lo expide el órgano del ejecutivo, pero desde el punto de vistamaterial es un acto legislativo, puesto que la naturaleza del mismo corres-ponde a la del acto legislativo propiamente dicho, que es la ley. .

La función legislativa ha sido definida como la actividad realizadapor el Estado, tendiente a crear un orden jurídico que establezca yregule las relaciones entre gobernantes y gobernados y de estos entresí, etc., generalmente es realizada por el Congreso o el Parlamento,el primero compuesto normalmente de dos Cámaras, como en México.Su función, consiste en la creación de normas jurídicas y ha sidoconsiderada desde dos puntos de vista: función legislativa ordinariay función legislativa extraordinaria. La primera se da en la actividadnormal del Congreso cuando crea normas jurídicas ordinarias; la

TEORÍA DEL ESTADO 289

segunda, la extraordinaria se da cuando es menester la reforma dela constitución, mediante la intervención del Congreso y de la Unióny la participación de otros órganos (Legislatura de los Estados).

La función legislativa ordinaria tiende a la creación de cualquiertipo de norma jurídica, que, por su naturaleza, es general, abstractae impersonal, en tanto que la función legislativa extraordinaria seda en los casos de la creación del Estado, del orden jurídico funda-mental qíie~to establece y la modificación de éste.

En virtud de lo expuesto se ha hecho una clasificación de lasConstituciones en rígidas y flexibles. Estas tienen como característicala de que pueden ser modificadas por medio de la función legislativaordinaria, en tanto que las rígidas solamente pueden ser modificadasmediante la participación del Constituyente o de su órgano repre-sentativo, rque, en el sistema constitucional mexicano, está formadopor el Congreso de la Unión y las Legislaturas de los Estados.

Las constituciones han sido clasificadas también en escritas y noescritas; ejemplo de las primeras son todas las Constituciones Mexi-canas, de las segundas es la Constitución Inglesa; se han clasificado tam-bién las constituciones en otorgadas e impuestas, se llaman impues-tas las que imponen órganos superiores del Estado, y otorgadas aque-llas en cuya formación interviene la voluntad popular.

Se llama función judicial o jurisdiccional la actividad realizadapor el órgano respectivo del Estado tendiente a aplicar el Derechoen los casos concretos, es decir, la actividad realizada por un órganodel Estado, para llevar a cabo la aplicación de una norma jurídicaen casos de controversia.

La función jurisdiccional es muy importante ya que requiere laaplicación técnica del Derecho y se realiza a través de un procesoque culmina en una resolución que decide el Derecho. La funciónjurisdiccional la realiza en México la Suprema Corte de Justicia dela Nación, los Tribunales Colegiados y Unitarios de Circuito y losJuzgados de Distrito, por lo que se refiere a la función realizada porla Federación. Con la reforma publicada en el Diario Oficial de laFederación el 31 de diciembre de 1994, del artículo 94 y otros de laConstitución comentada, se incorporó al Poder Judicial de la Fede-ración, el Consejo de la Judicatura Federal.

La función ejecutiva o administrativa ha sido dividido en dosramas: La que se refiere a los actos políticos o de gobierno propiamentedichos y la relativa a los actos administrativos. Se llaman actos políticoso de gobierno aquellos que atañen a la conservación de la unidadestatal, hegemonía, etc., deben ser realizados, en todos los casos,por el órgano fundamental del Ejecutivo. Son actos administrativospropiamente dichos los que se refieren a la ejecución de la ley, sincontroversia, los que atañen a los servicios públicos, etc. Es sin duda

290 MIGUEL GAI.INDO CAMACHOTEORÍA DEL ESTADO

alguna, la función ejecutiva o administrativa, la que requiere unmayor número de órganos, dadas las características de la misma,pues comprende gran parte de la actividad que realiza el Estado.

Se ha formulado la pregunta sobre si alguno de los órganos funda-mentales del Estado, o poderes del mismo, es superior a los demás,y, en algunos países como Inglaterra, ha habido muchos intentosserios por lograr la hegemonía gubernamental, habiéndose llegadomediante la Revolución de 1688 a la victoria del parlamento, o seael órgano que desempeña la función legislativa.

En sentido de la pureza constitucional, se debe decir que los trespoderes forman parte de una unidad, y que ninguno de ellos estácolocado sobre los demás y que existe una separación de funciones,no absoluta, sino flexible, por lo cual se ha aceptado la teoría de lacolaboración de poderes, que ha tomado carta de naturalización enel constitucionalismo moderno.

Para algunos publicistas, el poder Legislativo ostenta la primacíasobre los otros poderes, fundando su opinión en el hecho de que talpoder u órgano es el que determina la estructura, el funcionamientoy el orden jurídico del Estado, por lo que en cierto modo es el másdirecto representante de la soberanía popular.

Otros autores, en cambio, expresan que el poder supremo es elEjecutivo, fundan su criterio en razones de orden práctico y empíri-co y toman como ejemplo de su postura el sistema republicanopresidencialista en el cual el Ejecutivo es de hecho el poder queejerce primacía sobre el Legislativo y el Judicial, expresando que esel Poder Ejecutivo, el que determina la política del mismo, tanto en elaspecto interior como en el exterior. En tales sistemas, al titular delpoder ejecutivo se le ha dado el nombre de "Primer Mandatario dela Nación", "Jefe del Estado", etc.

Para los autores que sostienen la primacía de la Constitución,basada en el principio que establece "Sobre la Constitución nada,sobre la constitución nadie", el poder encargado de realizar la tutelade la Constitución es el'que tiene primacía sobre los otros. En talescondiciones, sostienen que el Poder Judicial de la Federación, ostentala primacía derivada de su importante función, consistente en evitar lasviolaciones a la Constitución, y que en nuestro sistema político jurídico,se realiza a través del juicio de amparo.

La crítica más demoledora al principio de la división de poderesha sido en el sentido de ver en él, más que una garantía de la liber-tad individual, como veía Montesquieu, el origen del despotismodel poder. Carré de Malberg ha escrito al respecto: "Desde el puntode vista teórico la separación de poderes, sin relación entre las auto-ridades, es inconciliable con el concepto mismo de poder. El poder

291

en efecto no tiene más objeto que el de hacer reinar soberanamentela voluntad del Estado. Ahora bien, esta voluntad es necesariamenteuna, Racionalmente pues, es conveniente, que inclusive, si se pre-tende separar los poderes, se mantenga entre sus titulares una ciertacohesión o unidad de acción; de lo contrario la voluntad del Estadocorrería el riesgo de verse solicitada por los múltiples órganos esta-tales en sentidos divergentes y contradictorios".120

En este sentido, la separación absoluta de poderes, sin coordina-ción alguna entre ellos, llevaría lógicamente a una pugna entre lospoderes, que se resolvería a favor del más fuerte, el cual se convertiríaen déspota.

Es necesario, en consecuencia, adoptar fórmulas político-jurídicasque, de un lado, salven la unidad del poder, y de otro eviten la caídaen el despotismo. Como fórmulas de tal clase, pueden citarse laspropuestas por Benjamín Constant y Georges Vedel.

El primero de los autores citados expuso, en su obra titulada"Réflexions sur les constitutions et les garantíes" publicada en 1814,que la armonía de los poderes se obtiene mediante la intervenciónde un cuarto poder real, neutro, investido de las facultades necesa-rias para garantizar el concierto y el orden en el funcionamiento delos demás poderes.

La fórmula "El rey reina pero no gobierna" elaborada princi-palmente por los constitucionalistas ingleses, traduce con mayorexactitud que otras, la naturaleza del poder moderador.

En aquellos regímenes en que no opera este poder, los demáspoderes, para evitar que la lucha entre ellos lleve a crear estados deinestabilidad política, deben mantener entre sí un diálogo, GeorgeVedel escribe al respecto: "La idea del diálogo expresa la filosofíaprofunda de la democracia". Y para aclarar su pensamiento agrega:

"La filosofía democrática rechaza la creencia de que existe unaarmonía espontánea y automática entre los diversos interlocutoresdel mundo, pero esta filosofía no cree tampoco que las oposicionessean de tal naturaleza que impidan encontrar una conciliación".121

Las relaciones entre los poderes ejecutivo y legislativo ha dadoorigen a tres sistemas fundamentales: parlamentario, presidencialistay convencional o de asamblea.

En el sistema presidencialista, tanto el Jefe del Estado como laCámara, representan directamente a los titulares del poder, es decir, alos ciudadanos. El ejecutivo está totalmente desvinculado del parlamento

120 CARRÉ DE MALBERC. Teoría General del Estado, v e r s i ó n e s p a ñ o l a de J o s é L E Ó N D E P E T R E ,Fondo de Cultura Económica, México 1a. edición 1948, pág. 779.

121 Citado por JIMÉNEZ DE PARCA, LOS Regímenes Políticos Contemporáneos. Madrid Tecnos1960, pág. 128.

292 MIGUEL GAI.INDO CAMACHO

y, por ende, gobierna sin su confianza. Este sistema es el más respetuosodel principio de la división de poderes, pero la participación delEjecutivo en el proceso legislativo, mediante los actos de iniciativa,veto y promulgación, constituye una invasión del órgano ejecutivoen la función legislativa, que se justifica en virtud del principio de lacolaboración de poderes.

Finalmente, el régimen convencional, llamado también de asamblea,se articula con una confusión de poderes. Reviste dos características.

a).- La cámara representativa, denominada convención, ejerceel poder ejecutivo y el legislativo a la vez;

b).- Delega la facultad ejecutiva en el gobierno, al que nombra yremueve, convirtiéndole en un simple comisionado.

El sistema parlamentario tiene dos subespecies: la dualista y lamonista.

El parlamentarismo dualista, relaciona al jefe del Estado con elParlamento mediante un gabinete, cuyos miembros deben contarcon la doble confianza del Jefe del Estado y del Parlamento, las fun-ciones entre el Ejecutivo y el Parlamento se reparten de acuerdocon el principio del equilibrio político. El Ejecutivo influye sobre elparlamento y éste sobre aquél.

El parlamentarismo monista, rompe con el principio del equilibriopolítico en favor del parlamento, concediéndole funciones políticasde mayor importancia que las que otorgan al Ejecutivo. El gobier-no, desde el momento en que necesita, no de la confianza del jefedel Estado y el Parlamento, sino únicamente de la de este último,viene a ser emanación del mismo. Gobierno y Parlamento forman,en consecuencia, una unidad política.

El régimen de gabinete, en el aspecto formal se articula como unparlamentarismo. Sin embargo, el gabinete, pieza clave de este sis-tema político, se integra por ministros designados por los partidospolíticos representados en el Parlamento y por ende, constituye unarepresentación de la mayoría de este último. Entre el gabinete y lacámara hay una inteligencia perfecta.

27.3. LA SITUACIÓN JURÍDICA DE LOS ÓRGANOS YLA REPRESENTACIÓN

La Teoría del Estado no puede manejar un concepto de representacióndistinto del de la Teoría General del Derecho. Así se entiende porrepresentación, la relación de un sujeto, llamado representado, conotro, que recibe el nombre de representante, en virtud de la cual la

TEORÍA DEL ESTADO 293

voluntad del segundo se considera como voluntad del primero, desuerte que se opera una identificación de ambas. De aquí que elrepresentante no tenga voluntad propia; sino que, al intervenir enactos jurídicos, expresa la voluntad del representado que, en definitiva,es la única capaz de crear efectos jurídicos.

La representación es un concepto eminentemente jurídico, nopsicológico, ni social. Rousseau, cuando sostiene en el "ContratoSocial" que la voluntad del pueblo no puede estar representada, olvidaobviamente el aspecto jurídico del problema para darle un enfoquemeramente psicológico.

La teoría del filósofo de Ginebra lleva la negación de los órga-nos de Estado. Si el Estado, como persona moral que es, carece devoluntad psicológica, solamente puede obrar expresando su volun-tad mediante órganos.